经理助理的工作内容篇1
根据学部设立助理班主任的意义，制定助理班主任选拔标准和条件，在大二、大三学生中进行广泛的宣传和动员，积极鼓励有志于助理班主任工作的学生踊跃报名和参加。招聘按照专业对专业的原则，为新生班级每班配备1名助理班主任，每专业配备3名左右助理班主任。选拔的标准包括过硬思想政治素质、扎实的专业知识和优秀的组织协调能力。组织严密的助理班主任选拔，招聘程序包括前期辅导员推荐和面试答辩两个环节。由辅导员和往届优秀的助理班主任组织面试，面试环节把好关，吸纳优秀人才充实到助理班主任的队伍中来。
(二)助理班主任的教育与培训
助理班主任人员选定之后，对新进的助理班主任开展为期一个月左右的教育和培训。通过教育培训让助理班主任进一步明确助理班主任的职责和任务，清楚助理班主任工作的主要内容，掌握助理班主任工作的工作技能和技巧。由学部领导老师和优秀往届助理班主任担任培训教师，教育和培训的主题内容包括：
1.助理班主任的工作职责和任务。
制定详细明确的《助理班主任工作手册》，为助理班主任开展工作提供明确的指导和帮助。助理班主任作为辅导员的助手和新生的指导者，主要职责是协助好辅导员老师做好迎新期间的具体工作和培养新生班级形成良好的班集体，帮助新生适应和熟悉大学校园生活，解决好新生入校之后的一系列生活、学习和心理方面的问题。责任重大，需要助理班主任具有高度的责任心，耐心细致，肯吃苦耐劳等个性品质。这些主题内容由学部富有经验的学生班干部培训的老师担任。
2.助理班主任的工作主要内容
助理班主任的工作内容包括熟悉校园生活和环境、新生接待期间的工作、新生军训期间工作和新生班集体的培养工作等。这些工作主要内容经过学部几年的实施和总结，已经形成了一套体系，由学部具有丰富的助理班主任培养工作的老师和具有丰富实践经验的往届助理班主任来进行详细的讲解。
3.助理班主任的工作方法和技能。
成为一个优秀的助理班主任需要掌握的一些工作方法和技能。组织小班亲自到学校的各处及周边进行考察，做到详细了解学校各建筑、道路、课室的具体名称、位置。以便在学生和学生家长问起时能够回答，或者是有学生由于对校园不熟悉出现迷路时能及时采取措施。
(三)助理班主任工作开展与奖励
1.召开助理班主任的动员大会
召开动员工作。召开迎新动员大会，助理班主任全身心投入到迎新工作当中。组织辅导员和助理班主任的见面会，要求助理班主任与指导老师进行全方位的认识与接触。组织助理班主任进一步熟悉包括迎新军训的工作职责和内容。
2.做好助理班主任的指导与跟踪
及时与辅导员进行沟通了解助理班主任工作状况，对于助理班主任工作过程中遇到的问题，做好指导与跟踪工作。做好军训期间助理班主任的考察监督与指导工作。召开助理班主任的中期指导大会，及时解决助理班主任工作中遇到的问题以及对下一步的工作提出建议。指导助理班主任进一步熟悉组建班委和班委团支部的相关工作内容和技巧。组织助理班主任做好新生查寝和班委选拔工作。
经理助理的工作内容篇2
关键词：会计准则；财务管理；企业发展
1会计准则的基本概述
在2006年2月所颁布的会计准则中，我国开始对会计行业进行第二次重大改革活动，使其能够根据我国的国际化进程速度做到对会计准则的完善与发展，保障会计准则内容能更好地适应社会主义现代化建设。这一举措的提出，使得我国的会计准则能够进一步发展，就其所出台的准则价值来说，主要特征表现在：（1）对传统利润的重新定义，让其可以满足债务发展的需求，让其产生根本改变，提高会计从业人员对资产负债表的重视程度。（2）根据国家所制定的相关标准与要求，让传统的会计准则可以适应不同的规则要求，促使其可以在计算基础上，产生对各项领域的影响，让其可以借助国际会计的先进经验，以被我国社会主义市场经济所接受。（3）随着会计准则的建立与完善，在对资产损失与成本内容进行计算的时候，较以往，其采取的方法有着更高的稳定性与突破意义，就准则颁发的实际成效来说，其所取得的经济成效不言而喻。同时，也让越来越多的企业领导提高了对财务管理人员工作内容的重视程度，提高了这项工作的开展成效。
2会计准则的特点
就我国会计准则本身来说，其内容主要包括了：指导指南、目标制定内容以及基本的准则要求。其中，基本的准则要求作为最为主要的内容，有着不可忽视的影响力。而目标制定内容又是根据基本准则要求来进行补充的，所以，在对相关业务报告进行制定的时候，需要以指南内容作为基础，来提高贯彻力度。当然，会计准则的颁布与发展，一方面，会为新经济的建设提供新的助力，做到对缺失内容的有效补充；另一方面，也能帮助企业更好地适应社会主义市场经济的发展实际，让企业可以在激烈的市场竞争中保有一定的竞争优势。同时，在一定程度上，还能加强我国会计准则和国际财务报告内容之间的联系，特别是会计计算方式与政策选择内容上，可以使得在满足国际要求的前提下，适应本地的实际情况，提高新制度的科学合理性，让企业在成本核算工作中降低资产损失，促使相关管理活动的影响能够落实到位，帮助企业提高财务管理水平。
3会计准则对企业财务管理的主要影响
3．1公允价值计量
在对公允值进行计算的时候，应当将企业的行为规范纳入其中，使得企业的会计信息质量水平得以提高，促使其能够更好地满足相关建设方面的需求。会计活动的信息内容应当能够满足企业的经济建设需求，在做到对财务报告的有效利用的基础上，实现对企业经营管理水平的评估。提高企业会计管理行为的精准度，促使会计计量行为能够做好对公允价值的计算，让其能够更好地完成对成本状况的重置。当然资产初期计算时所需处理的金融易活动也要让其能够满足对公允价值的追求。尤其是，公允价值产生变动的时候，更应将这样的期损利益得以实现，促使资产可以通过非货币的形式来得到满足，将相应的价值差额归纳到定期损益表现中来。在这个过程中，还需借助于对非现金的资产进行转移、转让，进而来完成对债务的重组。即让资产的公允价值可以按照债务的本身需求来得以明确，让债务内容明确性提高，促使账面本身数额与公允价值之间的差距可以形成损益，保障这些损益能够正常地表现出来，做到对浮动盈亏情况的把控，进而降低风险对其的影响。并且，我国的会计准则内容与国际财务报告的制定准则相比较，可以发现公允价值保持在适当的变化区间，是正常且合理的。
3．2资产减值准备的计提方法
就上市企业的资产减值情况来说，其表现出了较高的冲回价值，就其所采用的操作方式来说，主要分为了以下三种：①对资产进行减值，使其能够具备较大的金额追求，让其可以在下年度实现稳固提高，改变目前的盈亏状况，对市场风险做到有效规避；②资产出现较大额度的超支的时候，也就需要在下一阶段，做到有目的的降低，让财务报表本身的稳定性能够做到提升，进而更好地实现操作利润；③当年度盈利状况出现较大盈余的时候，可以对资产进行减值处理，促使当年的支出费用得以降低，如若来年的盈利状况出现下滑，可以让这样的回转手段发挥价值，促使企业利润可以具备稳定性与安全性。当然，在会计准则中，也对计价内容做出了明确的规定，即，不允许其频繁出现冲回现象，降低资产对其的处理水平，规避虚假收益的产生，减少因会计计提手法所带来的利润信息模糊不定。
3．3存货管理
会计准则在对资本信息进行记录与处理的时候，需要根据记账内容来做到对存货的有效管理。正因如此，在对较长周期内的企业发展本身来说，如果采用传统的计算方法，可能会给企业本身带来更大的消极影响。这些因素的存在，使得企业的存货管理活动，开展水平较低，这既增加了存储活动的开展成本，也不利于对所存商品的处理。特别是当产品的生产原材料价格出现下滑的时候，“先进先出”这样的存储方式会极大程度地提高产品的生产成本，降低企业的经营利润，造成生产、经营活动的震荡与波动。具体来说，会有一部分企业的原材料是有色金属，这也就使得企业在对会计准则进行使用的时候，会采取先进先出的模式，以此来提高企业的经济利润。同时，如果发生通货膨胀，传统方式还能降低税收支出，提高企业的经济利润。
3．4债务重组方法
会计准则的能够帮助债务重组活动实现深入发展，提高其改革价值，让债务人的负债追求可以因生产活动的变化而提高其对资本公积的影响力度，将债务重组工作的收益融入到营业活动之外的收入内容中去，将其作为利润表现进行计算。这样的计算模式，是对传统计算模式的创新发展与改革调整，在营业活动之外的收入，本身所需的债务利益，应当采用实物形式来做到抵押，促使计量属性可以被公允内容所认可。换句话说，债务重组本身可以对企业损益造成影响，并以此来帮助企业提高生产经营利润。同时，会计准则也会对债务重组工作的开展内容进行全面的评估与检测，其具体表现如下：①通过对现金的重核，来对相关债务做出补偿，债务人需要将实际支付与账面金额之间存在的差异进行计算，将其作为目前收益情况的表现；②使用非现金的财产来对债务进行补偿，债务人需要将公允的价值内容与账面存在的价值差额进行技术，来将其作为既得利益的表现；③将所拥有的债务进行转化，使其成为自身的资本内容，做到对公允价值与账面数额之间的增减，让其成为收益表现的内容；④对债务自身的条件内容进行改造，促使其能够成为入账价值与差额价值之间的区分，当作现阶段损益内容的追求。
3．5合并报表会计处理
就会计准则的实际实施活动而言，企业需要根据合并报表的处理内容来做到对会计报表的处理与变革，其变革形式分为了两种：首先，是对变革报表的理论进行创新。就现阶段的规定来说，新的内容加强了对合并理论的重视程度，使其较以往发生了翻天覆地的变化，加强了对实际情况的重视程度，也在一定程度上对理论内容加强了关注，使得控制范围更具实质性；其次，在变革合并活动中所采取的方式会对统一控制下的建设活动进行创新，提高合并双方之间的联系与沟通，做到对公允价值的真实反映，避免违规操作的产生。同时，也能让公允价值的内容表现可以得到合并双方的共同认可，在帮助双方完成合并工作的前提下，形成更为紧密的合作关系。
4完善会计准则下的企业财务管理对策
4．1规范并强化企业财务管理目标
随着我国社会主义市场经济本身的不断发展，现代企业的财务管理工作的开展内容也要随之做到进一步发展，使得企业价值能够做到国际化、全面化。当然，在经济活动中，知识作为重要生产力，其所获得的社会关注是呈现上升趋势的，其在企业生产经营活动中所具备的价值也是不容忽视的。因此，企业的财务管理工作的开展，需要加强对知识理论的使用，让其可以顺应管理活动的建设目标，使知识理论能够帮助企业创造出更多的经济效益，提高企业财务管理工作的开展水平，真正意义上地做到和谐统一、稳定发展。
4．2建立健全企业财务信息建设
在对财务信息进行搜集、处理的时候，企业需要做到全面性与准确性，并让这些信息能够第一时间得到反馈。当然，新准则本身对财务信息的处理水平要求过高，使得企业的经营活动需要根据相关引导内容来，满足更高要求的建设需求，促使财务信息可以在经营活动中充分发挥出其价值所在，进而更好地预测企业的生产经营状况，在调整了会计报表结构的同时，让财务管理系统本身的信息内容可以产生与之相适宜的变化。
4．3加强财务管理控制及创新
企业在对财务管理水平进行深化改革的时候，可以从以下方面进行思考：①对企业部门职能进行更新，让资金管理效率得以加强，也能提高企业的周转效率；②企业需根据内部制度内容来对财产内容与物资管理活动的操作流程进行优化；③加强对公允价值的重视程度，会计制度能够满足企业的经营模式与发展规划，提高对资金的利用水平。
4．4培养高素质财务管理人员
企业在经营活动中，应当注重企业工作人员职业素养与工作水平的提高，借助培训活动的定期开展，来实现员工能力的不断提高，促使财务管理人员的业务水平可以随着市场发展而做到相应提升，帮助企业加强市场竞争力。总的来说，会计准则的提出为企业发展创造了一个新的环境。在这样的环境中，企业既需要就自身的财务工作内容，提高处理能力来更好地适应工作需求，也需要抓住这样的改革创新机遇，让企业本身可以借助于多样化的措施来对财务工作内容进行调整，使得自身的财务管理工作的质量水平实现质的飞跃，让财务管理本身能够符合相关法律的规定，也能更加严格、规范。在这个过程中，企业需要重视培训活动的开展，促使财务管理人员可以提高自身的职业素质与操作技能，进而更好地解决工作中出现的问题，提高工作水平，以此来帮助企业实现自身竞争力的进一步发展。最终，帮助企业在激烈的市场竞争中做到可持续发展。
参考文献
1邓相超．新企业会计准则实施后对铁路运输企业财务状况的主要影响［J］．中外企业家，2015（8）
经理助理的工作内容篇3
关键词：精准扶贫；精准资助；大学生资助
中图分类号：G647文献标志码：a文章编号：1674-9324（2017）03-0003-03
党的十以来，党中央、国务院把精准扶贫作为扶贫攻坚的关键举措，确立了“精准扶贫”作为新时期扶贫开发重要指导思想的地位。大学生资助工作是国家扶贫工作在高等教育领域的集中体现，也是高等学校顺利开展各项学生工作的基础。作为教育扶贫的核心内容之一，大学生资助工作也应紧跟国家扶贫工作的总体战略部署，以“精准扶贫”思想为基本理论和指导方针，重新审视现行资助工作，不断改革创新，深入落实国家“精准扶贫”战略思想在教育领域的贯彻和实施，积极开展符合当代大学生特点的，以“精准资助”为核心的新时期新形势下的学生资助工作。
一、精准扶贫思想的形成与基本内容■
2013年10月，到湖南湘西考察时做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，首次提出了“精准扶贫”的概念。2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念■。2015年6月，调研贵州省时强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，“精准扶贫”成为各界热议的关键词■。
精准扶贫是相对于粗放扶贫而言的，是运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，是我国传统扶贫工作的创新和发展。其主要内容有三。一是精准识别，这是精准扶贫的前提。通过有效、合规的程序，把贫困群体识别出来，识别方式应以充分发扬基层民主，明确相应的识别标准。二是精准帮扶，是精准扶贫的关键。贫困群体识别后，要讲方法、将原则、讲细节、讲方式，确保帮扶措施和效果落实到人。三是精准管理，这是精准扶贫的保证。对扶贫对象实现动态管理，对国家重大资助项目实现阳光管理，改革工作绩效考核方式，实现各级政府权责明晰、工作高效、管理到位。其创新理念可归纳为以下三方面。第一，精准化理念。无论是精准识别、精准帮扶、精准管理还是精准考核，其核心就是精准化，精准化理念作为扶贫工作的基本理念，应该贯穿扶贫工作的全过程，体现在扶贫工作的各个环节。第二，分批分类理念。理念的基本内容可以概括为“四个一批”，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”，分期分批理念指出了针对不同群体最终实现共同脱贫的基本路径。第三，精神脱贫理念。扶贫先扶志，物质上的贫困可以通过客观条件的改善快速改变，但主观上的贫困则是很多贫困群体无法彻底脱贫的根源。帮助贫困群体充分认识到自身优势以及主观能动性的重要性，自强自立才能做到在精神上与贫困绝缘，因此精神脱贫理念是精准扶贫思想的战略重点。
二、当前大学生资助工作中的主要瓶颈
党和国家高度重视家庭经济困难大学生的资助工作，构筑“奖、贷、勤、助、补”等多维并举的资助政策体系，从资助工作机制上保障了“不让任何一名学生因贫困失学”，维护国家教育公平。作为国家教育扶贫的主要阵地，用“精准扶贫”思想重新审视高等学校现行的学生资助工作，我们不难发现还存在以下问题需要改进。
1.困难群体识别不够精准。高等学校的资助工作在执行的过程中，为了实现困难学生资助全覆盖，往往忽略对学生情况的细致了解或深入区分，加上各生源地的民政部门对于学生家庭困难情况确认责任不明晰，高校在保障资助到位的前提下，难免对资助对象缺乏精准的识别和界定，容易出现资助范围求大求全，粗放有余而精细不足，使得一些家庭不困难的学生容易浑水摸鱼，而对家庭特别困难的学生来说学校资助有如“隔靴搔痒”，不能解决根本问题。因此，只有实现困难学生的精准识别，推动资助工作的精细化，才能进一步做好高校学生资助工作。
2.帮扶措施不够精准。家庭经济困难学生家庭致贫的主要原因和家庭背景不同，他们对于资助的需求也会有所差别；而同样的困难学生在不同的年级或处于不同的阶段，他们的个体需求也存在差异。然而针对不同类别或不同时期的经济困难学生个体或群体，高校的资助工作却鲜有换位思考，缺乏创新思路，资助工作缺少个性化和精细化，往往忽略各类困难学生群体的需要差异，帮扶缺乏动态分析，工作形式不够丰富，工作目标过于功利，这样的资助容易造成资助工作“供需”不对应，精准度差，不能“急学生所急，想学生所想”，资助容易错过最佳时机，使得资助工作效果大大折扣。
3.精神贫困亟待解决。一直以来高校的资助工作主要集中在经济资助层面，重视用国家和各类社会资金解决学生的经济困难，而容易忽略困难学生精神层面的塑造和帮扶，以及受助后的心理引导。家庭困难学生往往更敏感，归属感较难建立，心理落差和压力较大，社交技能相对较弱，综合素质有待提高等实际问题，这些都很难用单纯的物质资助来解决。部分受助学生“等、靠、要”的思想严重，缺少自立自强的意识，缺少感恩回报社会的意识，资助工作本身的人文关怀和育人诉求被弱化，难以从根本上让学生感受生活的满足，无法实现“精神脱贫”。
三、“精准扶贫”思想下践行大学生“精准资助”
国家“精准扶贫”思想给当下的大学生资助工作指明了新的方向，为解决资助工作中存在的瓶颈提供了新的思路。2015年教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上明确提出了资助工作新要求：“要提高国家资助政策的精准度，依托国家教育管理信息系统建设平台，确保国家学生资助、奖补等优惠政策真正落实到每一个需要帮扶的学生身上。”2016年初，教育部副部长杜玉波又明确提出“十三五”规划期间，大学生资助工作要实现“精准资助”。因此，以“精准扶贫”思想为指导思想，在高等教育领域实行“精准资助”，已然成为新时期大学生资助工作新的目标和任务，这既是党和国家扶贫工作理念在教育领域的客观体现，也是教育领域资助工作不断提升自我突破的内在需求。因此，新时期高等学校的资助工作应该以资助精准化为基本目标，以精准识别、精准帮扶和精准管理为核心内容，全面创新和推进高等教育的“精准资助”。
1.精准识别，细致困难认定。家庭经济困难学生的认定工作是学生资助工作开展的基础，只有做到对家庭经济困难新生的精准识别，才能从根本上提高资助工作的精准度。首先，要建立科学的家庭经济困难学生认定体系。根据精准扶贫思想，困难识别要充分发动基层群众，困难学生的认定主体也一样要发扬基层民主，把握“三结合”的原则，即基层组织认定与辅导员意见相结合，家庭经济普查和校内生活调查相结合，客观标准与主观需求相结合。制定贴近困难学生实际的困难认定标准，细化学生家庭经济困难内容并建立标准库，依托基层学生观察员、教师和辅导员群体，结合学生的日常生活和消费水平，联系学生生源地了解学生家庭情况，综合确认学生困难实际。其次，要建立动态的困难认定机制。常态困难认定与突发困难认定相结合。常态困难认定可以分群体分批开展，例如困难认定采取先认定在校生、再认定新生的办法，分批开展，有助于促进常态认定的精细化；动态认定以学生个体及家庭的突发事件为基础，努力做到早发现、早上报、早评估、早认定。
2.点面结合，多维精准帮扶。精准帮扶是精准资助工作的核心，高等院校应在了解受助学生的阶段特点和需求差异的基础上，用丰富的内容和学生习惯接受的形式，分人群分重点帮扶到位，最终实现受助群体的按需资助，提高资助工作的精准性。从体制改革上说，改变现有单一的学生资助工作体制，将经济帮扶主导的资助工作体系转变为多内容、多形式、多层次的多维帮扶体系。主动了解学生需求，明确不同群体不同阶段以及个体之间的需求差异，逐步对应需求变化，提供更有针对性的帮扶，构筑以精准化为核心，以学生需求为着眼点，以共性资助为根本，以个性资助为突破的资助多维体系。从资助内容上说，首先，精准帮扶要做到经济帮扶和精神帮扶双线并行，并且贯穿大学始终。经济帮扶是精神帮扶的基本保障，要落实国家各项资助政策，筹措各类资金，给学生提供基本的经济帮扶；而精神帮扶则是经济帮扶的精神指引，树榜样、传励志，给学生提供正能量，引导学生自强自立、积极向上。其次，提供个性化的帮扶活动。在做好基本调研的基础上，针对不同年级、不同学历、不同类别的在校生提供侧重略有不同的帮扶活动，例如低年级确立以适应大学生活为主的帮扶活动，高年级可以提供以提升技能为主的帮扶活动等，更有针对性地解决学生各个阶段的实际问题，提高帮扶的精准度和有效性。从资助形式上说，首先，要坚持“奖、贷、勤、助、补”为主体形式的资助方式，落实国家助学贷款政策，解决学生的基本学费压力；推广针对不同区域不同群体学生的奖助学金，充分调动奖学金的激励作用；积极开展以勤工助学为主旨的帮扶活动，提升困难学生的个人技能和综合素质，帮助学生树立自立意识。其次，借助丰富的工作形式，打造多维的工作平台。确立以讲座、宣讲会、报告会、征文等活动为主的资助工作活动载体，构筑以微信、微博、海报、平面宣传媒体为主的多维工作宣传平台，全方位多角度地做好资助工作。
3.提升服务，实现管理精准。资助工作的精准管理主要体现在两个方面。一是要做到精准服务。精准服务首先要做好工作流程的标准化和规范化。制定相关的工作细则，严格规范各类奖助学金的评审和发放的各个环节，保障资助全过程的公正、公开和透明，同时兼顾学生的个人隐私，规范的同时处理好工作细节。其次要讲求时效性，迟到的资助就是打折扣的资助，资助工作应该讲求“雪中送炭”的及时，精准服务要以资助及时、到位为根本要求，不断提升日常工作效率，快速反应，保障服务质量。二是努力实现信息化管理。首先要实现服务宣传信息化。依托各种媒体和网络实现资助管理的信息化，利用网络平台对各类信息通知进行、推送和宣传，利用流行的网络社交工具，对不同群体的学生实现个性化的精准服务。其次要实现学生管理信息化。利用信息化的学生管理系统对学生的生活消费、学习情况等日常情况进行数据采集，利用大数据等最新的技术手段对各类数据进行分析、预判和设置各类预警，在困难发生之前有效缓解学生的压力，在困难发生的第一时间能为学生提供最需要的、及时的帮扶。
注释：
（1）唐任伍.精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015，（10）下.
（2）扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫[eB/oL].中国经济网，2016-01-03.
（3）提“精准扶贫”的内涵和意义是什么[eB/oL].中国经济网，2015-08-04.
参考文献：
[1]唐任伍.精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015，（10）.
[2]吴丽仙.建立精准学生资助工作机制研究[J].教育评论，2015，（9）.
thetargetedSupportingforpoorCollegeStudentsintheGuidingideologyoftargetedpovertyalleviation
LiUXiao-jie
（UStB.StudentaffairsDepartment，Beijing100083，China）
经理助理的工作内容篇4
2012年11月30日，农民工刘红卫因饥寒交迫和疾病缠身死于郑州市中州大道郑汴路立交桥下。数百个花盆在他死后20天出现在事发地，是为了挡住后来者桥下露宿。
在沈阳，四九寒天时气温已降至零下26度，市救助管理站一天三班进行巡查，而一个多月以来，救助车的座位常常空着。在哈尔滨，一些被救助者在救助站待上几天后就重返街头。在河南漯河，当地媒体报道说一位民政局长甚至单膝跪地，请求一位老人接受救助。
不愿去救助站，成为一些露宿街头人员的默认选择。“去救助站，你能管我一时，能管我一辈子吗？”有媒体曾跟踪杭州救助站工作人员夜间上街巡查，一位60岁左右的露宿街头人员面对镜头说。
“制度规定救助的群体和街面我们看到的流浪乞讨、露宿的群体并不完全等同。当地政府也建了一些临时庇护的场所，很多人不进去住是因为不太方便找工作，临时招工的习惯在桥底下，不太习惯在固定场所去招工，多种原因造成了劝说不动的状况。”民政部社会事务司副司长王宏丽在接受《瞭望东方周刊》采访时说。
据官方数据，2008年至2012年的5年里，全国救助站救助近1000万人次，其中未成年人约80万人次，老年人120万人次，残疾人70万人次，救治的危重病人、精神病人45万人次，跨省护送返家60多万人次。救助站的贡献业绩可以从数据中读出。
“中国式救助”历史
政府的救助管理工作从新中国成立初期就开始了。其时政府规定人民警察负责随时收容散兵、乞丐流民、流莺暗娼，由派出所转送收容机关进行劳动改造，使其转化为从业人员并予以安置。“当时的救助站是带有工厂性质的劳动改造场所。”王宏丽说。
20世纪50年代末发生严重自然灾害，大量灾民涌入城市流浪乞讨。1961年11月11日，中共中央批转公安部《关于制止人口自由流动的报告》，要求在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，收容盲目流入城市的人员、遣送回原籍。
改革开放初期，农村人口向城市大量流动，流浪乞讨人员随之增多。1982年5月12日，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，正式确立收容遣送制度，对因无力自行解决食宿而流落城市街头的流浪乞讨人员进行救济，对影响城市秩序的人员进行强制性收容、遣送。上述《办法》效果明显，流落街头的困难人员可以得到救助，同时也限制了乞讨行为。
王宏丽亲身经历的故事表明，在改革开放前，收容遣送制度其实已经形成。1977年，王宏丽邻居家的大女儿由于和母亲感情不和从西北一路逃到东北老家，路上基本靠当地车站和收容遣送站救济，后在东北某地遣送站被家人找到时身心并未受到伤害。“这个制度对她的帮助是很有意义和价值的。”王宏丽说。
20世纪90年代，城市出现大规模盲目无序的流动人口。1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。收容遣送制度以城市秩序管理为主，兼顾救济。
“三无”人员的纳入就带来了一些问题：收容对象扩大，上街没有随身携带证件就可能随时被送到遣送站；又由于政府在人力、财力、设施场所等方面投入不足，导致工作人员不足，设施设备差，收容待遣时间比较长，工作人员遣返“三无”人员的时候向被遣送人员家里要钱，存在乱收费的问题。这些问题不停地被反映，改革势在必行。
20世纪90年代末，针对收容遣送制度的弊端，作为收容遣送工作主管部门的民政部门提出了改革方案，已开始着手推动废止强制性收容遣送制度。2003年初，民政部、公安部、财政部联合向国务院报送了《关于改进和规范城市流浪乞讨人员收容遣送工作的请示》。
2003年3月17日晚，在广州打工的湖北籍大学生孙志刚因缺暂住证，被警察送至广州市“三无”人员收容遣送中转站收容，3月20日被收容所员工殴打身亡。媒体曝光后，引发社会大讨论。
“孙志刚事件”迅速催生了新管理办法的出台。
2003年6月20日，总理签署第381号国务院令，颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。《救助管理办法》及其实施细则于当年8月1日开始实行，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。至此，以“自愿求助，无偿救助”为原则的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度。
“回溯上述历史，可看出从救济到城市秩序管理和救济相辅相成再到救助这样的一个变化。”王宏丽总结说。
被救助者中80%是为了解决临时困难
现行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则中，露宿的农民工并不属于救助对象，而一些职业乞讨者却并不愿意接受救助。《救助管理办法》处在一个“无明确对象”的尴尬境地，针对此，多位专家学者曾呼吁出台“社会救助法”。
王宏丽告诉《瞭望东方周刊》：“《救助管理办法》规定的救助对象是生活无着的流浪乞讨人员，即自身无力解决食宿、正在城市流浪乞讨度日的人员，农民工是来城市务工的，不能等同于生活无着的流浪乞讨人员。”
按照《救助管理办法》第5条：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站”的规定，对街面流浪乞讨人员的主动救助保护是公安机关、民政、城管等多个部门的共同职责。流浪乞讨人员无论是拨打110还是救助站电话都可以得到帮助。
“目前，流浪乞讨人员中主动求助人员比例不大，这主要和流浪乞讨人员这一群体的构成有关。”王宏丽分析。
据调查显示，街面流浪乞讨人员中约70%是职业乞讨人员，这部分人员以乞讨为职业，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街头，又不知道有救助机构的人员；其他约10%则是智力精神残疾人。
“在我们机构内的救助对象中，只有20%的人有流浪乞讨行为，剩下80%的人是知道有救助政策，因遇到钱物遗失或被偷、务工不着、寻亲不遇等情况身无分文主动找救助站求救，救助站对他们的救助是解决临时性困难。”王宏丽说，“目前，救助站为各类困境人员提供针对性应急救助，大大超出了法律明确规定的工作职责范畴。”
临时性原则不能一刀切
在王宏丽看来，临时性救助原则的定性，在实际工作中不可能一刀切。救助站在工作中遇到的情形要比法律规定的情形复杂得多。
比如一些未成年人和智力精神残疾人，说不出和自己有关的任何信息，往往也查不出其监护人和户籍地。临时救助的规定时间是不超过十天，但查不到监护人和户籍地的对象在救助站接受救助的时间就会较长，有的半年，有的一两年，有的甚至是一生。
关于救助内容，对未成年人、残疾人、老年人和其他行动不便的人，也有所不同。
来站接受救助的人员成分复杂，有携带管制刀具等危险物品人员，有在逃犯、刑满释放人员和吸毒人员，有精神病人、艾滋病患者、痴呆老人、重度残疾人，有各类传染病患者。比如，国家确定的传染病有38种，救助站在受助人员身上发现的就有31种。救助站工作人员是零距离接触，不能像传染病医院的工作人员一样穿防护服，每年都有不少救助站职工被传染结核病、肝炎等疾病。
“我们要是戴上口罩，就会有距离感。杭州站站长刚调到救助站工作就遇到一个有狂躁型精神病的乞讨人员，在救助站内用砍刀砍伤另一名被救助人员。陕西勉县救助站站长被当地一个家庭不接纳的刑满释放人员用水果刀刺伤，抢救无效身亡。有些经济欠发达地区还没有条件配备安检设备，救助站工作人员的人身安全随时会受到威胁。还有地方救助站碰到过艾滋病人向救助站索要大额现金，因达不到目的，就拿着针头抽血恐吓并试图伤害工作人员的情况。”王宏丽说，“救助对象太复杂了，工作人员虽然也会接受一定的培训，但大部分还是靠经验积累来应对。为了保障更多的受助人员安全，有的地方，公安机关在救助站内设立警务室，也有的由保安公司负责站内安全。”
救助管理的工作机制是多部门分工合作的模式。比如街面，公安机关和城管发现乞讨人员应当告知其向救助站求助。如果被救助对象是未成年人、残疾人、老人，公安机关就要引导护送到救助站。受助人员在机构内的食宿、与家人联系、返家交通等就是救助站自身的工作，卫生部门则负责对突发急病的流浪乞讨人员救治。
各地根据实际情况，采取不同措施完善街面发现、告知、引导求助机制，如成都市利用城市数字化管理平台开展此项工作，也有一些地方以公安巡警为主。
目前全国有1788个救助站，救助站职工17300多人，平均一个站只有10名工作人员，救助站实行24小时值守，且男性、女性、未成年人分区管理，存在工作人手不足的问题。
需要社会力量参与
王宏丽特别强调救助机构要加强对未成年人的救助保护。“未成年人流浪街头大多是因为家庭暴力或家庭变故、教育方式不当、监护缺失等离家出走，救助站要给未成年人一个独立的临时庇护场所，不能和成年人放在一起。”
“2003年改制的时候，有些地方，如北京，原来是公安在做收容遣送，2003年8月1日新救助办法实施后，北京临时租地方成立救助机构。孩子和成人在一个机构内，居室分开，但是在室外就有大人给孩子烟抽或教他一些不好的行为。为了防止未成年人受到不良影响，北京市成立了未成年人救助保护中心。”王宏丽说，“目前来看，从场所上分开的做法不是很多，但是管理上，居住和活动区域是分开的。完全分开的有杭州站，整个就是两个房子在两个地方。还有的地方儿童楼、成人楼分开，就算在一个楼也会有隔离。但是在经济欠发达地区，连救助机构也没有，或救助机构条件太差就没办法再细分了。”
社会力量参与流浪乞讨人员救助服务，在一些地方已经有实践的基础，全国已有30多个在民政部门正式登记注册的民间救助机构参与流浪乞讨人员救助工作，例如上海浦东阳光慈善救助服务社、宝鸡新星流浪儿童援助中心、福建省泉源少儿之家等。
2004年7月，民政部下发了《关于设置救助管理引导牌的通知》，要求各地在人流较大的车站、码头和繁华地区安装引导牌，并统一引导牌内容。引导牌内容包括救助站名称、地址、求助热线、乘车路线和救助站交通图。王府井步行街就有这样的引导牌。
“很多基层机构之前就有实践，效果很好。比如无锡就在出租车上打救助电话的公益广告，包括24小时的快餐店、环卫工人等，动员这些力量，把救助引导卡给他们，协助救助站的工作。”王宏丽介绍。
经理助理的工作内容篇5
城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序，而且由于该群体人员复杂隐藏在其中的违法犯罪活动繁多：偷窃、拐卖、卖淫等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是政府管制的对象，甚至是刑事惩治的对象。同时，我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究，实证研究不足。因而，对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。
关键词：城市流浪乞讨人员特殊人群救助保护
引言5
第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景5
第二节研究目的和意义6
第三节研究框架7
第一章救助保护制度的概念和特征7
第一节救助保护制度概念的提出7
第二节救助保护制度的概念8
第三节救助保护制度的特征9
第四节救助保护的类型10
第二章救助保护的理论基础、价值及其功能11
第一节救助保护的理论基础11
第二节救助保护的价值12
第三节救助保护的功能12
第三章我国救助保护法律制度现状13
第一节我国救助保护的立法变迁13
第二节我国救助保护的运行现状17
第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议19
第一节存在问题19
第二节完善建议22
结语25
参考文献25
致
谢26
引言
第一节城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景
我国最早的收容遣送制度开始于1961年，当时中共中央批准了公安部上报的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。随后在1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991年，国务院又的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将由主观定义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。[2]
2003年3月17日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据1982年的出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容遣送本质属性是救助性的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其出台的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。[2]
“孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，新办法正式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取消了强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了政府的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变—从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。[1]
救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。[2]为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。
第二节研究目的和意义
目前，对救助保护制度的规定散见于相关的法规、规章和规范性文件中，但对于此种强制式的救助保护的基础理论的研究还比较薄弱，其概念、特征和程序等重要内容还处于模糊不清的状态，造成行政部门在救助保护实践工作中因无法得到足够的理论支持而处于一种茫然的状态，全国各地的实际操作存在较大的差异，各自为政，直接影响了救助制度的完善，为此，从行政法的角度系统地对救助保护的概念、救助保护的特征、救助保护制度的理论基础、重要功能等方面进行研究，在反思救助保护工作取得的成绩和存在问题的过程中，完善救助保护制度，都具有深层次的和现实的意义。
1．为他人研究提供资料。
2．利于完善城市流浪乞讨人员中特殊对象的社会救助保护制度。城市流浪乞讨人员是社会弱势群体，属于社会保障的对象，但目前我国只是通过救助站给予他们临时、有限的救助，无法保障城市乞丐的长期生活，且社会救助站刚建立尚存在诸多问题，我们迫切需要找到解决问题的途径，甚至于寻求一种新的救助方式。这次研究试图发现救助管理中存在的问题，为政府救助工作提供参考。
3．利于城市管理工作。城市流浪乞讨人员流动性较大，隐藏在这类人群中的犯罪活动多(如娼妓、拐卖妇女儿童、偷窃等)是社会一大隐患。这表明，对城市乞丐的救助问题不仅是保障弱势群体的基本生活问题，更是减少犯罪活动、维护社会秩序、保护妇女儿童精神病人权益的重要措施。
本文以流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度为研究对象，试图通过对此课题的分析探究，为我国社会救助保护制度的进一步发展和完善提供一定的理论指导和实践参考。同时这也对推动我国行政法治建设的健康有序的发展，推动我国的行政机关能够更好地依法行政，促进我国人权制度的完善，从长来讲，也希望本文能为全面建设和谐社会创造更好的政治、法治、社会环境进微薄之力。
第三节研究框架
在研究次课题中主要运用了文献查阅法，实地调查法，比较分析法，并综合运用了归纳总结法和演绎推理法等，分四个章节从不同角度对流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度这一课题进行了深入探析。
第一章救助保护制度的概念和特征
第一节救助保护制度概念的提出
救助管理是指特定行政机关对城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。救助管理的工作对象是所有流浪乞讨人员同，而对流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人的这两种特殊对象的救助在概念中予以实质的区分。救助保护作为救助管理工作模式的一种特定称谓，早在国务院救助管理办法实施以前就已经的出现，主要是针对流浪未成年人提出的。如广州市在1996年就成立了广州市救助保护流浪少年儿童中心，但当时救助保护仅作为机构的名称而存在，要各类规范性文件没有对救助保护作出过明确的规定，对救助流浪未成年人采取的工作方式是收容抚养。其主要的工作依据是1992年1月1日起施行的《未成年人保护法》，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”因此此时未有真正意义的救助保护制度，其实质对流浪未成年人采取的仍是一种收容遣送制度。
2003年8月1日，国务院《救助管理办法》正式施行后，收容遣送作为一个历史名词被逐步废弃。对流浪未成年人收容抚养的提法也被抛弃，为救助保护所取代。如2006年重新修订的《未成年人保护法》，对流浪未成年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养”。救助管理制度实施后，最早在国家层面文件提出救助保护的是，2004年中共中央国务院《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，该意见第十四项第二款：“民政部门及其所属的儿童福利机构和流浪儿童救助保护机构，要按照《中华人民共和国未成年人保护法》等有关法律法规的要求，做好孤残儿童合法权益的保护工作和流浪儿童的救助保护工作。”这表明我国在国家层面对救助保护这一概念的确认。
对流浪精神病人的救助，目前还未有法律、法规予以明确规定，2011年6月10日国务院法制办《精神卫生法》（征求意见稿）第二十四条：“疑似精神障碍患者属于流浪乞讨人员且查找不到其监护人、近亲属的，由当地民政等行政部门按照精神障碍患者救助制度的职责分工帮助将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”尚在征求意见阶段的《精神卫生法》只对送诊的行为进行了描述，并未明确此类行为的性质。国务院各部门的规范性文件中一般把对流浪精神病人的救助行为称谓为“救治”，如民政部、公安部等6部门《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发[2006]6号）第三条中规定：“民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”，无论是官方、学界和救助管理实务工作中，救助保护都是特指针对流浪未成年人而实施的，对于流浪精神病人的救助，并未将其纳入救助保护的范围。但显而易见，救治只是针对流浪精神病人的病情进行救护医治，并未涉及到流浪精神病人特别是精神病人经过救治后，对精神病人的送返家庭或予以安置等重要环节，救治只是对流浪精神病人其中的一个环节，不能完全反映对流浪精神病人救助的完整过程。因此对流浪精神病救助行为应弃救治的概念，作者认为，对流浪精神病人的救助，无论在适用的条件、内容、手段上都有同质性，应当纳入救助保护的范围一并研究讨论。
第二节救助保护制度的概念
无论在实务界还是学术界，对救助保护未作为一个特别的概念提出，与此相关的概念是救助管理、行政救助、社会救助、社会保险、行政给付。这些概念与救助保护在实施主体、行为对象、事项范围以及行为性质等方面具有某些相似之处，容易造成混淆。为了正确界定救助保护，必须厘清这几组概念。
(1)社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助的实施主体除了政府之外，还包括社会组织和个人，即民间救助。[6]
(2)行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救助管理办法的规定。[6]
(3)救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。[6
(4)社会保险，是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作，亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给予一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。其目的在于使劳动者在年老、疾病、生育、伤残、失业、死亡等原因丧失(或暂时丧失)劳动能力而中断劳动，失去劳动报酬，本人及其供养的家属失去生活来源时，能够从社会获得帮助。[7]
(5)行政给付有广义和狭义之分。广义上的行政给付包括行政供给、行政保障和行政补贴。狭义上的行政给付即行政物质帮助。[7]
从这五个概念可以看出，社会救助、行政救助、救助管理与属于种与属的关系，救助管理是包含在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨人员。而于救助保护而言，似乎其也应包含在救助管理的概念之中，只不过救助保护的对象是流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人。但是我们必须注意到，对于救助保护不但有帮助的内容，也有强制的内容，是强制给予帮助的一种措施，这也救助管理和行政救助都有质上的区别，因此有必须将救助保护作为一个独立的概念予以提出。
我们可以把救助保护或分为两个环节，一方面为救助即对此类对象给予物质的帮助，另一方面是保护，即以强制的方式给予人身自由的约束。笔者认为，救助保护是指具有特定职权的行政机关对流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人员予以强制约束并给予物资帮助，并帮助其恢复被监护的生活状态的具体行政行为。在这个概念中同，必须注意几个重要的关键词，首先，救助保护的对象必须属于流浪乞讨人员，根据救助管理办法实施细则的规定，流浪乞讨人员是指，救助保护的对象也必须具备上述的条件。其次必须属于不具有完全民事行为能力的人员。根据我国民法的规定，由于生理或心理的因素不具有完全认识和控制自身行为的人，一般是指18周岁以下的未成年人和精神病人。救助保护的目的是为了帮助此类对象恢复正常的生活状态。对特殊对象予以救助保护的目的并不是对其实施行政处罚，其根本是通过实施物资帮助的方式，协助其回归家庭回归社会，脱离生活无着的生活状态，恢复到被监护的状态，回归到正常的生活轨道之中。
第三节救助保护制度的特征
救助保护是法定的国家机关，根据法定的职权，对特定的对象，依照法定的程序实施救助保护的行为，该行为属于行政法上意义上的行政行为。
（一）救助保护当事人的特定性
首先救助保护的主体是特定的，只有的法律法规明确授权的的特定行政机关才能履行救助保护的职责，未经授权的任何组织和个人不行实施救助保护行为。其次，救助保护的对象也是特定的。救助保护的对象并非全部流浪乞讨人员，仅只流浪乞讨人员中非常特殊的一部分，是流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人，对流浪乞讨人员具有完全行为能力的人员不能以救助保护为籍口，限制他们的人身自由。
（二）救助保护权力行使具有行政性
救助保护的实施机关是法律法规授权的规定的特定组织，行为的作出以特定组织行使救助保护职权为前提，救助保护行为的作出产生一定法律后果，而这个行为对救助保护对象的合法权益产生一定的影响。救助保护主体与救助保护对象之间是不平等的关系，救助保护主体拥有强制的权力。
（三）救助保护行为上的法律性
救助保护行为必须有法可依，救助保护的范围、职责、权限以及步骤和程序均应严格按照法律规定，在法律授权范围内行使权力，不可越权监管。同时根据行政职权与职责相统一的原理，救助保护也是特定行政机关的法定义务，即对于符合法定情形的对象，必须采取救助保护的措施，如果行政机关不履行此种法定职责，则构成了行政不作为，是渎职行为，应承担相应的法律责任。
（四）救助保护目标的确定性
救助保护的实质是对不具备完全行为能力人部分监护权的代履行，其目的帮助救助保护对象恢复被监护的法定状态。救助保护措施的实施中必须对救助对象特定权利进行了某种限制。当需要救助保护的情形消失，即当事人具备了完全民事行为能力，或者其受法定监护人出现，救助保护任务即告完成，对救助对象权利限制的措施必须立即解除。
（五）救助保护结果的授益性
救助保护不是对救助对象的一种行政处罚，因保护救助对象的权利而采取的限制其部分权利只是救助保护的一种手段，不是其最终目的，救助保护的目的恰恰是对救助对象特定合法权益的保护。救助保护实施的结果最终能为救助对象带来利益，是对公民生存权利的保障。这种利益体现在两个方面，一方面是物质上的，如为救助保护对象提供食宿、救治等可以体现为物质利益的帮助。另一方面是权益上的，如帮助救助保护对象寻找亲属，护送其返回家庭等。
（六）救助保护行为的可诉性
救助保护行为既涉及生存权益的保护，也涉及人自由权利的限制，事关最基本的两项人权，一方面必须保障权力的行使应该受到法律的制约，防止权利的滥用。另一方面也必须保障救助保护对象权益的实现，防止职责行使的缺失。因此，必须赋予救助保护对象及其利害关系人司法救济的权利，用司法权规制救助救助保护行为行为，因此确保救助保护在法律法规规定的范围内合法、合理地开展。
从救助保护的特征可以看出，救助保护属于一种特殊行政行为，其兼有行政给付和行政强制的双重属性。救助保护是特定行政机关为保障救助保护对象的生存权益而给予物质和权益上的帮助，承担生存照顾的义务，属于行政给付。同时，救助保护也是行政机关为保护社会、他人或者本人的安全而对救助保护对象人身自由进行短时间限制的行为，属于行政强制。由于救助保护的性质不是单一的，而具有双重属性，因此，救助保护行为的设定、程序等必须同时符合行政给付和行政强制的相关规定。
第四节救助保护的类型
1、救助保护的形式
目前，我国有关救助保护的法律、法规主要有:《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》、《救助管理机构设施建设标准》、浪未成年人救助保护设施建设标准》、《救助管理机构国家等级评定标准》、《流浪未成年人救助保护机构国家等级评定标准》等[15]。综合目前我国现有关法律、法规和政策的规定，可以将救助保护的形式概括为以下几种:
(1)优待。即行政机关给予救助对象与物质有关的权益的物质帮助形式，如对流浪儿童重新回归家庭后，在他们治病、住房、就业、入学、入托、交通等方面的费用减免等。
(2)抚恤。是由行政机关对流浪儿童的父母和流浪精神病人的家庭的物质帮助，具有抚慰性质。
(3)安置。是由不具备完全行为能力人行政机关对特定人员从工作、生活、居住上给予的安排。
(4)社会救助、福利。主要是社会福利，指社会福利院、敬老院等社会福利机构以及流浪乞讨人员收容救助等。
2、救助保护的分类
为了更好地把握救助保护的内涵，必须很好、准确地界定其外延和，这又必须借助分类法来进行。救助保护按照不同的标准可以作不同的分类[18]。
(1)根据救助保护的紧迫程度不同，可以将救助保护分为平时救助保护和紧急救助保护。平时救助保护是指实施机关对需要救助的对象，给予常规性的物质帮助，比如对无法找到其亲属的流浪儿童实行收容救助；紧急救助保护是指实施机关对在紧急危难情况下，对需要救助的对象，依法给予的物质帮助和行政救援，如对流浪精神病人突发性疾病，进行抢救、治疗。
(2)根据救助保护方式的不同，可以分为物质救助和非物质救助。物质救助是指实施机关通过物质赠与或与物质相关的利益上的帮助，使需要救助的对象获得一定的物质利益；非物质救助是指实施机关通过运用行政救援的方式，使需要救助对象的人身、财产权益得到保护或使其合法权益免遭更大的损失，如对流浪精神病人的收容遣送，使其避免受到人身伤害。
(3)根据救助保护对象或事项的不同，可将救助保护分为对妇女的救助、对儿童的救助、对老人的救助和对特定病人的救助等。
(5)根据受救助保护的居所是城市还是农村，可将救助保护分为对城市流浪人员的救助和对农村流浪人员的救助。其中对城市流浪人员的救助保护适用《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。对于在农村流浪乞讨的人员，我国目前尚未规定给予救助。笔者认为，我国宪法第四十五条的规定并未区分城市和农村，根据平等原则和非歧视原则，对这部分人员的救助也应当参照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》执行。
(6)根据救助保护区域不同，可将救助保护分为中央救助和地方救助。中央救助是指国务院及其各部委面向全国实施的救助；地方救助是指各地方政府在自己管辖的行政区域内所实施的救助。
第二章救助保护的理论基础、价值及其功能
第一节救助保护的理论基础
1．福利国家论
福利国家论是第二次世界大战后西方社会流行的一种影响甚广的政治思想。福利国家论认为国家是全社会增加福利的工具，国家应通过立法、财政等方面的措施，积极增进全体社会成员的福利。福利国家理论的初衷是为了解决资本主义国家的失业和贫困问题，但是在二战结束之后的三十年问，西欧各国的主要执政党大力推行福利国家论，使国家政权大量渗透到公民社会生活的每个角落，国家政权在社会分配中所产生的作用日益明，比如国家不仅发展了经济，还在很大程度上改变了下层人民的生产生活条件，缓和了资本主义社会的内部矛盾，稳固了政权。仅这一点就足以使福利国家论的影响力迅速的扩大，支持国家福利论的学者包括经济学家凯恩斯、社会主义思想家托尼，美国前总统罗斯福等，他们认为贫困和失业不能完全归因于一个人的能力或性格缺陷，而应在很大程度上归因于社会结构的不合理，穷困人口和失业人口其实是社会的受害者，那么国家采取积极的措施为那些需要帮助的人提供帮助就是一个国家应尽的义务，也是这个国家的每个公民都应该、并且能够享受到的权利。[20]
2．人权理论的发展
人权思想由来已久，这是一个具有普遍意义的权利，任何人无论其具有何种身份、背景都应该享有该权利，而其中又以生存权为最基础。《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《国际人权公约》中都充分肯定了生存权，生存权作为一项基本人权不仅被普遍的承认，而且得到了各个国家的有力保障。[23]人权对一个国家的公民具有重要的意义，尤其是对一个国家的弱势群体。在一个国家中，往往是弱势群体在很多权利的享有上存在着缺失，而且凭借他们自身的薄弱力量几乎没有办法去改变自己的处境，这显然违背了人权的内在精神，那么实现弱势群体的权利就只能依靠国家力量来进行公力救济，以实现公平和正义，实现人权的进步。其实人的生存和发展状况不仅是衡量一个国家人权进步与否的标准，也是评价社会是否进步的首要标准。
3.制度变迁理论
对流浪乞讨人员救助，首先体现的是政府的社会保障职能。在当前转变政府职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。政府的职能通常是:(a)保护公民的各项自由;(b)生产共享品;(C)再分配产权。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internalinstitutions)和“外在制度”(externalinstitutions)。[25]内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制订在法规和条例之中，要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。内在制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并在正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然是出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类政府主体如何行事和应做什么。集体性、政治性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”:更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为政府为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出政府应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源予以社会调剂，保护弱者利益。
第二节救助保护的价值
1．经济价值
我国实行市场经济已多年，当我们沉浸在市场经济所带给我们的巨大的社会进步和不断充裕的物质享受的同时，也应清醒且及时地预防市场经济的弊端。[28]在市场经济中，市场主体凭借已有的资源进行自由交换，而占有资源较少者或者没有占有资源者势必会处于自由交换中的劣势，长此以往，穷者愈穷，富者愈富。而在市场竞争中的的弱者虽然本身处境不佳，但对物质的需求并不比市场竞争的成功者少，于是便可能会产生对社会的不满情绪，这种情绪轻可造成这些失意者仇恨社会、小偷小摸，重则造成敲诈勒索、坑蒙拐骗甚至更恶劣的犯罪，或者由于其自身的的资源贫乏，拖累了这个社会的经济向前发展，这些势必会反过来影响我国市场经济的健康发展。如果能对这些人进行适当的救助，平衡市场经济对弱势群体造成的冲击，使整个社会共同进步、全面发展，不仅安抚了市场经济中的失意人群，也可以保证市场经济健康的发展。[12]
2．政治价值
人民主权原则是近代宪法的基本原则，我国宪法第二条第一款也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，以根本大法的形式肯定了人民是国家的主人而现代社会也要求政府向“服务型”政府转变，并强调公务员的公仆意识，这些都更加肯定了人民的地位，那么当人民需要帮助的时候，我们的政府考虑的就不应该是应否该给予人民帮助的问题，而是该考虑怎么给予人民帮助、帮助多少的问题。[29]一个国家的任何人都有年老、疾病、遇到困难的时候，而救助保护就是防范和解决这些问题的方法和手段，这是我国转变政府职能、强调“服务型”政府的重要内容，也是人民主权价值的重要体现。
3．社会价值
恩格斯说：财产分配日益不均，贫富矛盾日益扩大，财富日益集中于少数人手中，这是一切以商品生产和商品交换为基础的社会的确定不移的规律。现在，随着我国成功的向市场经济转型，收入分配的差距已经体现出来，并且在一定时间范围内这个差距还会继续扩大；世界经济一体化也加大了国内经济发展风险，这次的经济危机就是最好的证明。[15]在这种情况下我国就不能仅仅追求经济上的发展，还要解决好整个社会的平衡发展而救助保护就是一个很好的平衡贫富差距的途径，其大部分的资金来自国家税收，税收中的个人所得税不正是秉承“多挣多收，少挣少收”的原则，这样一来，就能很好的调节高收入群体和低收入群体之间的矛盾除此之外，我国的社会救助还包括优待、抚恤、安置、补助和救灾扶贫等，这些措施有效的帮助了那些需要帮助的社会成员，化解了社会风险，保障了社会公平和效率。
第三节救助保护的功能
1.保护特殊对象的人权
步云先生对人权的本原研究，人权是人作为人所应当享有的权利，是基于人的自然属性和社会属性。并认为，“人权是一种社会关系，是社会关系中人与人之间的利益关系与道德关系，是社会生活中受以正义为核心的一套伦理观念所支持与认可的一种人的利益分配、追求与享有。”《美洲人权公约附加议定书》(1988年)也指出：“人的基本权利并非源于某人是某国的国民，而是源于人类本性”序言)，《非洲人权和民族权宪章》(1981年)也持相同的态度：“基本人权源于人类本性，此乃国际保护的法律依据。”据此可以推定，人权是人人都有的一种本性要求，人权具有普遍性。[17]一些致力于推动中国人权进步的知识分子认为，当代中国应该是一个允许个人享有乞讨权的社会。徐友渔认为，为推动社会民主化进程，理应把乞讨权定义为个人权利；沈岿认为，乞讨当属个人自由；温辉认为，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是习惯法上的权利。并认为当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于这些人的观念还没有转变，还是从管理而非人权保障的角度来看待流浪乞讨问题。不管这些学者是提“乞讨权”，还是提“自由”，他们都是从人权的角度来讨论这个问题的。按照郭道晖先生的观点，自由也是被当作人权或自然权利看待的，并认为是基于人类的生物本性。因此，乞讨也是特殊意义下的是人权。[16]
2.维护社会公平与正义
流浪乞讨人员的乞讨虽然是个人生活方式的选择自由，但它是一种“自然自由”，而不是“法律保障下的自由”，它只是一种“可选择的权利”，权利人因此对其权利的行使负有责任。这种责任就是社会义务、他人权利、公共利益、国家安全、公共道德等。特别当流浪乞讨人员中的特殊人员，像流浪未成年人和精神病人他们无法通过其他途径获得其自己乃其家人生存所需要的食物、衣服时，也就是无法满足其生存的最低生活需要时，只能通过向别人乞求而获得满足其最低生活需求。我们政府主体有义务给予物质帮助和保护、流浪乞讨人员也权利得到物质帮助和保护，这是维护社会公平与正义的原则。
3.维护社会治安和管理秩序
流浪乞讨人员由于居无定所，多在城乡结合部的待征地、农地附近搭建窝棚住宿，夏秋时节，往往三三两两躺卧在人行道上、树阴下或草坪内，满脸污垢，衣着不整，随地大小便，无论是乞讨者的个人形象还是这些乞讨者的乞讨行，都严重影响市容市貌。另外，乞讨现象对当地的旅游业的发展也存在一定影响。
乞丐群体中有不少借乞讨之名、行违法犯罪之实、潜藏着的犯罪分子；有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历骗取钱财；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人违法犯罪情况突出，对够得上打击处理或劳动教养的人员已进行处理，但对于少数吸毒、患严重传染病(如肺结核、艾滋病)的未成年人，则难以打击处理。尤其是乞丐集团化倾向日益明显，一旦个体联合成团体，聚众闹事，将对社会和群众造成重大危害。虽然目前流浪乞讨人员对社会治安影响还比较小，但对其危害不可掉以轻心。
第三章我国救助保护法律制度现状
第一节我国救助保护的立法变迁
城市流浪乞讨人员作为一个特殊的社会阶层，是历史发展到一定阶段的必然现象。针对这一城市弱势群体的管理，自新中国成立以后，先后经历了收容遣送、收容管理两大发展阶段，前后有一个较大的变化过程，反映出我国城市管理水平的变化和社会保障的发展趋势。从1949年北平和平解放到1978年改革开放之前的29年间，我国的收容遣送制度属于行政救济的范畴，因社会发展程度不同，社会任务各异，收容遣送对象和方式有了很大变化。具体而言可以分为三个历史阶段。[17]
(一)第一阶段《1949-1956年)，收容工作以稳定社会秩序为主要目的，属于行政管理性质。
新中国成立前夕，大量农村灾民、难民涌人北平、上海、天津等大中城市。虽然乞丐人数不多，但严重妨害社会秩序和工商业的发展。当时，北平等大中城市的人民政府主要从四个方面积极采取措施，以稳定新生政权。
首先，各地及时成立统一的管理机构，颁发相应的措施。1949年5月12日，北平市政府政务会议决定成立专门管理乞丐的机构。27日，北平市处理乞丐委员会成立，以民政局为主，由公安局、卫生局、纠察总队、人民法院及华北人民政府民政部等单位的代表组成。各地的收容机构虽名称各异，如市收容管理组、市容管理站、收容遣送站(简称“收遣站”)，但均隶属于当地政府，收遣站最低设在县一级。在各大中城市设立了收容站(所)，主要对散兵游勇、灾民、难民进行收容遣送。在交通枢纽等地区还设立了京沪地区回籍人员过境转送站等临时机构。
其次，颁发相应的管理办法，明确收容方针及相关措施为了改造和教育乞丐，1949年5月27日北平市政府颁布了《城市处理乞丐暂行办法》，规定了收容乞丐的主要方针是一方面收容，一方面组织劳动。天津市收容乞丐的方针是一面收容，一面处理，逐步肃清。其他城市的方针大体类似。1950年4月，北京市调整了工作方针，增加了教育的成分，同时还强调要区分情况、分别处理。4月8日市政府在《关于遣送灾民还乡生产的指示》中强调，要“集中收容，分别处理”。对不能生产的老弱残废，直接送至安老所，其余一律送救济院。经审查，凡能回籍者尽量帮助回籍生产;其余的再根据不同对象，分配到不同的收容单位进行改造。当时，各收容所共收容1781人。同时，大部分救济院、安老所、育幼所、妇女教养所、平民习艺所也开始生产。经过教育和劳动改造后的乞丐，大多数转变了思想，认识到了劳动光荣的道理，走上了自食其力的道路。
再次，由于时间紧、任务重，收容工作分时、分批进行针对当时乞丐数量较多的局面，北平市的收容工作分四批进行，并确定了每批收容的重点对象。第一批是处理有劳动力、无疾病、无家庭的乞丐，编成劳动大队，强制短期集训，供给食宿，加以教育后除家在北平的送到平民习艺所学习手艺外，其余均编成劳动大队，赴指定地点参加劳动生产。当时先后编成四个劳动大队共694人，分赴黄河修堤、察哈尔省开荒、内蒙古伐木。第二批是处理异乡逃至北平，因无亲友依靠沦落为乞丐者、有家可归仍以乞讨为生者，经集体训练后，分批送回原籍从事生产。第三批是处理因病或特殊情形而被迫成为临时乞丐者，帮助其恢复生产。第四批是处理在本市内无依靠、不能生产的老弱残废幼童等，一律送人救济院，给予长期救济;稍有劳动能力者，尽量使其从事较轻的劳动生产。1949年5月27日至6月2日，开展了第二次收容工作，7天内收容854人。8月北平市第一届人民代表会议召开后，市民政局继续收容了1687人，至此，流浪人员基本收容完毕。
最后，依据情况的变化，适时调整工作重点。
1953年我国开始进人有计划的经济建设时期，收容工作的重点随之发生变化。这一时期，收容遣送的对象主要是因灾害或因羡慕城市生活流人城市的人员，原先的收容安置机构、方针已不适应新情况的需要。当年4月，北京市将民政局领导的生产教养院所属各单位与中国人民救济总会北京市分会所属各救济单位加以合并、调整。5月华北人民政府颁布的《华北区城市处理乞丐暂行办法》中规定收容所的各项经费由财政统一开支，从而将管理机构统一化，管理经费纳人了财政预算。这一时期采取了一些简便可行、易于操作的措施，改造教育工作取得了不少成绩。在改造游民的基础上，各地陆续开办了生产教养院和游民改造农场。据统计，1956年全国共收容改造了42万多人。这一时期的收容遣送工作，对于整顿社会治安、改变城市面貌、实现农业的社会主义改造、支援农业生产、巩固工农联盟、支援工农业生产的恢复和发展起到了重要的作用。
(二)第二阶段《1957一1966年)，自然灾害造成外流人员增加，城市遣返任务加重，收容工作开始向社会救济性质转变
第一时期(1957-1963年)，由于自然灾害较多，外流人口增多，收容工作以遣返为重点。从1959年至1961年，国民经济发生严重困难，导致农民大量外流。1957一1963年间，全国大约有800万一1000万农民在大流动，其中1960年全国共收容流浪乞讨人员600万人次，
达到解放以来的最高峰。为了贯彻执行中共中央关于全党全民动手，大办农业、大办粮食、压缩城市流动人口、加强农业第一线的指示，1960年11月，内务部发出了《关于进一步做好收容遣送工作的通知》，要求民政部门把收容遣送工作作为一项政治任务来完成。一年后，中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目流人城市的人员收容起来，遣送回原籍;公安机关负责对收容对象进行审查、鉴别。这一时期，收容遣送机构已由政府移交给民政部门，各地的机构名称有救济站、市遣返委员会等，其工作性质为单纯的社会救济。1961年，内务部制定了《城市收容遣送站工作方案》，明确规定了收容对象为流人城市食宿无着的外流农民和城市中流浪街头、生活无着的人员(即“两个无着”)。针对安置中存在的屡遣屡返现象，国务院于1962年规定对无家可归的或屡遣不归的外流人员(简称“长流人员”)，由国家补助安家费和生活费，交生产队和农场掌握，专款专用，这就保证了工作的有效开展。
第二时期(1963一1966年)，收容工作重点转变为“两个就地”(即就地收容、就地安置)。1963年后，随着全国经济形势的日益好转，外流乞讨人员大大减少，但是社会上还有一些“长流人员”。为此，1963年3月，民政部采取“两个就地”方针，改变了以往集中收容、分散安置的方法。这段时间的主要工作是抓安置农场。当年12月，内务部召开了全国安置农场工作会议，制定了《安置农场工作暂行办法(草案)》，将安置农场的功能定位为“安置就业、教育改造”。1964年1月，内务部颁发了《安置农场工作暂行办法(草案)》，明确了安置农场的性质是“安置就业和教育改造性质的农场，是全民所有制的农业企业，农场的生产和建设纳入国家计划”。当时，由全国新办和由游民改造农场转变而来的安置农场共101个，占用土地97万亩，到1963年底共安置3.6万多人。
(三)第三阶段(1966一1977年)，收容遣送行政管理的色彩更为突出
“文化大革命”开始后，1969年1月内务部撤销，各地民政厅(局)和其他部门合并。这一时期，收容遣送对象越来越复杂，工作越来越难于开展。在这种情况下，有的收容遣送站采取半强制的办法开展上作，随便拘留、审讯、捆绑、吊打被收容人员等违法乱纪的现象较为严重。这一时期，对社会盲流人员中的各类刑事犯罪分子的管理成为工作的主要矛盾，收容遣送站全部移交给了公安部门，这是与前两个阶段的不同点之一。后来，一些省份的地、市、县部分恢复了外流人口收容遣送站，从而使外流人口减少。总体上看，1949一1977年的收容遣送制度在历次大的自然灾害中还是为救助灾民返乡、重建家园做了大量的工作，发挥了民政工作的整体效益。
从1978年到2003年，收容遣送制度的发展出现了一些新的问题。从具体发展阶段而言，可分为两个阶段。
(一)第一阶段(从1978年改革开放初期至1990年)
1978年民政部成立后，收容遣送工作重新走上正轨。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为优先的价值选择，并兼有保障基本人权的目的。
(二)第二阶段(1991年至2003年7月31日)
20世纪90年代以来，“三农”问题逐渐突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口进人城市，给城市的公共秩序带来冲击。为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收人的“三无”人员纳入了收容遣送范围，后又将收容范围扩大到了身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员，使收容遣送制度转变为单纯的治安管理，社会救济的成分越来越少。之后《刑事诉讼法》废止了收容审查制度后，产生了社会治安管理上的真空地带。为此，很多地方的公安机关以牺牲收容遣送制度的基本人
权保障的价值来确保社会治安的稳定。这一阶段，收容遣送制度转变为以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容遣送站的经济效益，基本上放弃了社会救济的成分。由于经费极为有限，而收容遣送范围不断扩大，致使这项工作面临严重的经济困难，由此引发出更多的社会问题。长期以来，民政部门的下属机构一直存在着资金短缺的问题，民政管理工作和所有福利事业的开支一般只占政府开支的1.5%左右。由于收容遣送的经费小部分来自民政事业费，大部分只能靠收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动或让收容遣送人员自己负担伙食和遣送费用。
此阶段的收容遣送制度在规定上存在的问题主要表现在三个方面:一是对收容遣送制度的定位，收容遣送被赋予了“积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动”的任务，成为“社会治安综合管理”的一部分;二是对进城打工的农民的定位，他们被政府和社会视作“盲流”，成为危及城市安全的“罪魁祸首”;三是对收容遣送站的定位，他们必须“自收自支”维持工作，从一个福利机构变成了一个自筹开支的管理部门。在这样的情况下，由于管理部门的观念，发生变化，使收容遣送制度发生了质的变异。由于诸多复杂因素的合力，收容遣送制度异化为治安管理制度，制度缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化和管理上的混乱最终引发了一系列的恶性事件。
出现这样或那样的问题呢，关键就在于一些地方性法规并没有国家法律的依据，如有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩展，属明显的越权行为。因此在充分肯定收容遣送制度存在的合理性及发挥功能的同时，又要客观看待这一制度存在的问题。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已经不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，收容遣送制度本身存在的问题日益突出。
以2003年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》的颁布实施为标志，我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了质的转变，更加突出了社会救助的性质。
2003年6月18日，温家宝主持召开了国务院常务会议。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形势发展的需要。为了从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。6月20日，温家宝签署中华人民共和国第381号国务院令—《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，于当年8月1日起施行，同时废止1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。救助管理制度与收容遣送制度有很大的不同，主要表现在宪法依据、制度对象、救助方式及内容等多个方面
在新的历史条件下，中共中央、国务院适应社会文明进步的步伐和社会主义法制建设的要求，废止了收容遣送办法，建立了对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理这一新型的社会救助制度。从“收容遣送”到“救助管理”，虽然只有四字之差，但却是我国城市管理政策的一个大的飞跃[9]。
从立法的角度来看，废除收容遣送制度、建立救助管理制度，是我国社会主义法制建设史上的一个标志性的事件。《救助管理办法》是一部契合法治精神、体现人文关怀的行政法规，直接关系到广大人民群众切身利益的制度建设。从我国社会救助制度的发展历程来看，《救助管理办法》的颁布实施，实现了城市流浪人员救助从强制性收容遣送向自愿受助、无偿救助、关爱性救助管理的顺利过渡，成为我国完善社会救助制度的一项重大改革，从而使实行了50余年的强制性收容遣送制度正式退出历史舞台。从“收容遣送”到“救助”，标志着从强制性管理到社会福利救助的转变，充分体现了以人为本和对因在城市里生活无着而提出救助需求的流浪乞讨人员的一种人文关怀。从实际成效来看，《救助管理办法》实施以来，各地救助管理工作开局较为顺利:救助机构基本到位，管理制度初步建立，运转机制正在形成，工作起步平稳、顺利[8]。
第二节我国救助保护的运行现状
以广州市的情况为例。
从2003年8月1日起至2007年2月25日，广州市共救助保护流浪未成年人3450人，救助保护流浪精神病人862人。
（一）采取积极主动的救助方式。对于街头流浪未成年人、流浪精神病人的救助保护职责由公安、城管、民政部门共同负责，上述部门在执行公务中发现有流浪未成年人或疑似流浪精神病人的，采取控制措施，将此类人员送到救助管理机构或指定精神院。从2005年起，由民政部门牵头，联合公安、城管理部门成立了流动救助服务队，采取流动巡查方式，主动上街搜寻流浪乞讨人员，对流浪未成年人或流浪精神病人及时进行救助保护。实行属地管理，把救助保护的职责落实到区、街、镇，区、街、镇的公安、城管和民政部门对在本辖区的流浪未成年人或流浪精神病人，必须予以暂时稳控，送往相应的机构进行救助保护。社区对社区内的流浪未成年人或流浪精神病人要及时告知区、街、镇业务部门进行处置。实行救助联动机制，救助站设立24小时的救助电话，接受社会对流浪乞讨现象举报，对于反映流浪未成年人或流浪精神病人的，救助站必须派员到现场处置或转交其他行政执法部门到场处理。
（二）实行约束式的管理。对于流浪未成年人和流浪精神病人，广州市均设立了专门的机构，对此类人员进行接收。广州市救助保护流浪少年儿童中心专门负责流浪未成年人供养、管理、教育、返乡和安置等工作。对于流浪精神病人的救助保护，由广州市民政局精神病院和广州市救助管理站市区分站分段负责，精神病院负责流浪精神病人的救治、供养和管理，市区分站负责流浪精神病人的身份核实、返乡和安置等工作。在救助保护期间，流浪未成年人和流浪精神病人的人身自由受到限制，未经救助保护机构的同意，不得擅自离开。而不能像具有完全民事行为能力的其他救助对象那样可以根据个人的意愿放弃救助，自行离开救助保护机构。流浪未成年人或流浪精神病人只有在合法监护人前来的接领下才能离开，或由救助管理机构直接护送返回户籍所在地。
（三）物质救助和精神救助相结合。救助保护机构根据《救助管理办法》第七条的规定，为流浪未成年人和流浪精神病人提供食物、住处、基本医疗和通讯联系等救助服务。生活供养的标准，适当高于其他救助对象，保障他们的身体需要。对流浪未成年人，广州市救助保护流浪少年儿童中心还辅之行为矫治和文化教育。通过法制课程教育、思想品德教育、心理健康调培等方式培养法制纪律意识和良好的行为习惯。还设置了专门的教师岗位对未成年人进行基础文化教育。2009年起，还与市教育机构签订协议，教育机构定期派出专职教师为流浪未成年人上课。对于流浪精神病人，除市民政局精神病院提供精神科诊疗和生活供养外，对于同时患其他疾病的人员还请相关专科医院医生进行会诊治疗。康复治疗广州市救助管理站还每天派员与他们面谈，在对其进行询问的同时进行心理辅导，给予关心和慰藉，稳定其情绪。
（四）积极帮助返回家庭。对于救助保护的对象，救助保护机构通过各种方式查询核实他们的身份地址，查找其监护人并通知其领回，监护人不能领回的，安排人员把他们送返其监护人身边。受救助保护的流浪未成年人和流浪精神病人，救助保护机构都会对其进行询问，并根据其提供的姓名地址联系当地政府和公安部门进行核实，对于不能提供身份地址的未成年人，通过在报刊刊登寻亲启事的方式向社会征集线索。市区分站专门成立了协助接回办公室负责流浪精神病人的协助返乡工作。儿童中心还与新闻媒体合作，开展中秋圆梦活动，通过新闻报道的形式公布未成年人的救助过程，为其寻找亲人。对于长期不能查清身份流浪儿童的进行Dna采样，上传公安Dna数据库进行比对查找。为加快救助保护对象的返乡效率，与外省救助站建立了跨省接回协助机制，对于亲属不愿接回的对象，由外省救助站协助接回再由其送返家庭。
（五）对长期滞留人员实行异地安置。救助保护对象中有少部分人员由于生理缺陷、离家时间长，虽经过救助机构的长期努力，但始终没法查明其身份地址，一直滞留在站。随着时间的发展，此类人员逐步积压下来，数量越积越大。根据救助管理办法的规定，对此类人员应进行安置。但广州可安置的福利机构床位有限，难以满足需求，为了妥善解决安置难道。广州市救助保护机构积极开拓创新，采取政府购买服务的形式，将部分滞留三年以上的救助保护对象转移到广东省内的福利医疗机构进行异地安置，大大减轻了广州市救助保护床位的压力。在转移安置后，救助管理机构仍定期派人到安置单位对安置对象进行询问核实，获知安置对象的身分地址后，按协助返乡程序将其送返家庭。
第三节外国救助保护制度的经验和借鉴
他山之石、可以攻玉。让我们把探求治理乞讨的视觉投向国际社会的舞台，为我国治理城市流浪乞讨问题提供借鉴和参考。
1．英国：分类管理流浪乞讨人员
英国提倡“自由”、“民主”和“人权”的价值观，同时又大力取缔流浪乞讨人员。因此，英国政府在治理乞讨问题上，该帮的要帮（如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助）；该禁的要禁（如禁止在政府机关、高级宾馆和公共场所行乞）；该管的就管（如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子）。英国政府发言人告诫市民，若想帮助流浪乞讨者，可以把钱捐到慈善机构，或者是给他们食物或衣物[35]。
2．法国：政府和民间组织共同努力
法国政府虽然无力从根本上解决流浪乞讨人员问题，却也投入了较大的人力和财力。如，巴黎警察成立了“无家可归者救助队”。在管理乞讨人员方面，法国政府并没有设置严格的讨区。但有关法律规定，非法占用他人所属场地的乞讨者将被判6个月监禁和3750欧元罚款。除了政府的努力外，法国的民间组织为帮助无家可归者也作出了重要的贡献。如，巴黎一个名叫“为了面包”的人道组织每年为上百名无家可归者提供住宿和食品[35]。
3．欧盟：推行“积极的劳动力市场政策”
欧盟各国把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的能力。这种边救助、边教育的方法有助于改造流浪乞讨人员人员的懒惰习气和不劳而获的寄生思想[35]。
4．美国：鼓励流浪乞讨者自食其力
美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力，它通过制定与实施《反乞丐法》，对乞讨者的行为作出种种法律规定。在实际操作中，美国政府的作用没有民间慈善机构大。很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。这些机构除了为无家可归者提供食宿紧急救助，还提供住房、就业、戒毒、心理治疗、法律咨询等多方面的服务[35]。
5．巴西：主张“不要给小钱，给他们做人的权利”
巴西政府不主张给钱乞讨人员，在巴西有句口号是:“不要给小钱，给他们做人的权利和机会”。就是说不要随便给乞丐钱，这样只会助长他们长期流浪街头，给社会造成更大的混乱。但巴西人一般对乞讨者持同情心，都会给行乞的人一些小钱。巴西人对乞讨现象已经司空见惯，认为巴西贫富差距大，出现乞讨现象是必然。政府号召公民向专门机构或慈善机构捐款，由政府或慈善机构来安置他们。巴西社会发展和消除饥饿部是主管社会福利和救济等事务的主管部门，其市一级下属部门都设有专门的收容机构，给流浪乞讨人员提供暂时的住所，并对他们进行知识和技能的培训[35]。
6．埃及：由宗教机构收容乞丐
埃及是一个伊斯兰国家，每到斋月期间，行乞者还会说一堆好听的话，诸如“斋月斋月，行善之月，施舍之月，安拉降福给行善的人”之类。伊斯兰教中有一条很重要的教义就是“施舍”。因此，伊斯兰国家总的来说对行乞现象是比较宽容的，行乞者“手伸得很自然”。在埃及等国，社会上会有一些慈善性的宗教机构承担起乞丐的收容工作，具体的步骤是：负责造册登记、提供食宿、安排临时性的工作、做遣返的解释工作并最后配合政府将他们送回原地等。
7．泰国：出台新乞丐法打击人口犯罪
泰国的未成年乞丐有90%是来自邻国柬埔寨，他们被人蛇集团带入泰国行乞，有的被人鞭打，遍体鳞伤，让人毛骨悚然又觉得可怜。由于跨国儿童行乞现象越来越严重，泰国社会发展和人类安全部一再呼吁：不要给街头行乞的儿童施舍，因为他们都被有组织的犯罪集团控制着，给他们钱，会助长这些孩子成为“职业乞丐”，使他们不能重返校园。为了打击利用儿童行乞的现象，泰国实施新的《乞丐条例草案》，取代1941年制定的旧版《乞丐管制条例》。新的乞丐条例，主要增加了管制和处罚唆使利用他人行乞的违法行为。其中规定，人口贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段，利用他人行乞作为牟利工具的行为，将被处以监禁或罚款。如果被人口贩子逼迫行乞的人是老年人、残疾人、孕妇、病患者或18岁以下未成年人，则处罚会加重到罚款最高10万铢或5年以下有期徒刑。如果为了迫使他人行乞，而故意使他人致残的严重犯罪行为，则可监禁18年以上，罚款不超过16万铢[35]。
总而言之，国外治理流浪乞讨人员的方法、法律不同，但是其的原则国是大体相同的：
第一，无偿救助原则。依照法规政策，无偿地将款物发放给流浪未成年人、流浪精神病人，为他们提供基本的生活保障，具体救助标准则可以根据不同情况而有所区别。
第二，普遍救助原则。对流浪未成年人、流浪精神病人都要实施救助，称之为“救助优先”，这是国家对每一个公民福利保障的承诺。
第三，平等救助原则。设置流浪乞讨人员救助条款，不能有任何歧视成分，要防止救助条款门槛过高而致使一部分人无法得到救助。
第四，规范行乞原则。许多西方国家并未严格禁止乞讨，而是做了两个方面的有条件限制：时间、地点、范围的乞讨限制规定，受打击乞讨行为的限制规定，例如：不能扰乱公共秩序、不能欺骗社会大众、不能侵犯他人权利等法定义务。规范行乞的制度安排，体现了社会对流浪乞讨者的宽容，也体现了流浪乞讨者只有遵循规范，文明行乞，才能与社会公共秩序之间维持平衡关系，从而得到社会的同情。
第五，执法辅助原则。此原则主要针对违法犯罪倾向与恶性乞讨行为，但也要防止执法裁量权的无度使用。
第六，助人自助原则。在流浪未成年人、流浪精神病人中有相当一部分人可以找到其亲属的，要帮助他们回归家庭，让他们过上正常而稳定的生活。
第四章我国救助管理制度存在问题和完善建议
第一节存在问题
国务院于2003年8月正式出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《救助办法》无论是政策设计理念还是政策执行方式，都体现了政府对流浪乞讨人员的人文关怀精神和以人为本的服务理念。现阶段我国流浪乞讨人员的社会救助和社会控制处于政策执行的良性磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理与系统论证的角度出发，进行探讨和规范。
一、流浪乞讨人员社会救助面临的问题分析《救助办法》施行已经超过8年，其管理方式与运行模式随着社会的发展，有的已不适应社会转型期的发展要求。在政策推进和执行过程中，出现了诸如救助主体权责不清、救助对象身份难辨以及救助过程难于管理等问题。具体分析如下：
（一）参与救助人员的工作理念处于艰难转变期，行政意识部门化、利益化倾向严重《救助办法》出台以后，由原来强制性为主的收容遣送转变到人性化的救助管理，这对于参与救助的民政、公安、城管以及医疗等部门的工作理念是一个全方位的考验。新政策强调服务意识与扶助弱者的理念，强调尊重人格、保障人权，以关爱之心提供热情服务和无偿援助。而救助站是在过去收容遣送站的基础上建立的，工作人员从原有编制中选派，原有收容遣送的思想直接影响参与救助人员的工作方式和管理方法。[31]现实中，不同程度地存在着以被救助人员为“赚钱机器”，殴打、虐待以及强制被救助人员劳动的现象。以救助代替强制，以服务理念替代固有观念尚需时日。
（二）参与救助部门权责不清，社会救助主体与客体不明确流浪乞讨人员社会救助的首要问题，是明确救助的主体与客体。对于救助主体而言，根据《救助办法》和民政部《管理细则》规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内协助民政部门做好相关工作，但是并未对参与部门的具体内容做出明确指示和规定。这直接导致参与救助的相关部门遇到问题相互推诿、扯皮，行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，最终把责任推卸给“势单力薄”的民政部门。对于救助客体而言，民政部《管理细则》第一条的解释为“：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市流浪乞讨度日的人员。”[32]在实际救助过程中，对这四个条件判断的难度很大，掌握救助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力甚至财力，且审查过程过于繁琐。往往出现“理应救助的流浪街头，不符合标准的得到救助”的现象。
（三）相关配套体制不健全、制度不完善现行的救助方案是一个临时性的补救政策，因被救助者有严格的准入条件，需要有相关配套的法律法规与之协调。现实中，针对被救助者中的精神病人、传染病人、老年人、未成年人以及以谋利为目
的的职业乞讨人员没有具体性的法律规定，而使救助处于法律真空状态，并引发了一系列社会问题。从救助站的资金来源看，资金由地方政府负责、中央补充的这种依靠政府财政投入为来源的规定，由于对中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。
（四）救助与管理功能失衡，救助措施存在缺陷目前，对流浪乞讨人员的社会救助进入自愿救助阶段，许多符合救助条件的施救对象继续流浪的主要原因，在于救助站救助方式和救助内容的固有缺陷，影响被救助者的求助意愿。这是因为，救助人员以遣送流浪人员安全返乡、暂时性解决他们的吃住为尽责的依据，无法提供延伸性救助措施和长期性帮扶政策。由于救助措施不足，诸如流浪未成年人、残疾人以及精神病人等特殊人群得不到与之适应的救助内容。在这种情况下，很多被救助人员宁愿继续乞讨，而部分乞讨者一面接受救助，一面变相乞讨，视救助站为免费旅馆。这显然加大了救助管理难度。新法规定：“不可以拒绝流浪乞讨人员的救助，但也不可以限制流浪乞讨人员离站。”这种规定也使得以乞讨为生财手段的职业乞讨人员，以及利用乞讨人群从事违法犯罪的人员难以控制与管理[35]。
（五）救助管理体制落后，救助效果甚微首先，区域之间参与救助力度不足。救助站以及流入地政府要对受助人员查明地址，由所在单位以及流出地政府接回，但由于受助人员多来自边远贫困地区，信息不畅、交通不便，区域间地方政府协作难度较大。这严重影响了流浪乞讨人员社会救助与社会控制的效果，也使救助工作始终处于疏于管理、敷衍散漫的低效能状态中。其次，部门之间配合程度不高。目前，救助参与部门分割严重，各个职能部门缺乏宏观管理，各个地区救助站与救助站之间、管理机构与救助站之间没有形成完善的组织网络体系和信息资源连接系统。社会救助管理的不到位以及行政救助不作为与乱作为集结在一起，加剧了一些有关问题的产生和矛盾的激化。
二、战略管理框架下社会救助的特点现阶段，需要建立集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理体系，并应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以进一步弥补日常救助管理的不足。战略型管理是实施政府机构流程再造、提高行政机关行政效能以及改进管理方式的重要举措。战略管理框架下社会救助的特点如下：
（一）强调政策的规范性与权威性战略管理注重政策的强制性与专业性，要求在日常管理中，保障政策规定的权威性与无条件执行性，确保管理有法可依、有章可循，法治化运作。引入战略性管理可以有效保证政策执行的权威性和有效性，全方位变革社会救助和行政管理运作模式，同时对于流浪乞讨人员的有效安置、合理控制以及维护社会稳定都起到重要作用。《救助办法》与《管理细则》规定了有关救助者和被救助者的相关权益，参与救助的各个部门要全面按照政策行事，依循条款的规定办事。
（二）强调管理的有效性和结果评价的综合性流浪乞讨人员社会救助与社会工作监督机制和评价体系的缺失，参与救助机关服务水平和救助管理绩效监督机制的缺失，反映出在整个救助过程中评判机制的缺失。战略管理自始至终重视管理的绩效性，强调把管理的科学性、合理性、效益性纳入评价指标体系之中，对管理的投入过程与效率效果等进行全面审查和系统评估。战略管理注重管理的有效性和结果评价的综合性，可以在很大程度上改变救助管理过程中效果差、效率低以及第三部门参与难的现状[31]。
（三）强调管理规划的长效性和宏观性流浪乞讨人员社会救助的混乱，很大原因在于有关救助部门权责不清、主次不分，缺乏管理的长效性与宏观性。战略管理要求在主体明确的前提下，系统整合部门和机构的职责，使之权责明确、主体清晰，从而达到专业化与科学化的目的。引入战略性管理来推动社会救助事业的发展，是完善社会保障工作的当务之急，也是有效缓解相关救助部门权责不清、盲目执法的最优途径。
三、战略管理框架下流浪乞讨人员社会救助的应用管理方法与行政方式的转变是化解社会救助障碍和矛盾的关键。在现阶段，亟需将集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以弥补日常救助管理的不足和缺陷[30]。
（一）建立责任明确的政府、社会组织、公众共同救助的救助体系政府是流浪乞讨人员社会救助的主体，但是政府不是救助的唯一主体。在以往的救助模式中，政府主导的救助仅仅是一种直接面对被救助人员的单一模式，鉴于救助内容的多元化与救助需求的多样性，应形成政府、社会组织、社区、公众共同救助、协调一致的配置模式。实施多元化救助模式，可以弥补政府经费的不足，并有效避免救助过程中的单一性和片面性。共同救助模式的前提是责任明确。应通过出台有关法律，规定各职能部门的救助职责，并依法保障社会各界的广泛参与和监督。这样不仅可以有效避免救助过程中政府救助机构互相推诿、权责不清的现状，同时也可以有效避免社会组织推卸公共救助责任，加重政府财政负担的现状，确保救助工作有序开展、高效运行[30]。
（二）强化现有政策效力，补充与完善相关法律法规流浪乞讨人员社会救助工作的良性运转，需要切实加强现有政策的权威性与稳定性，确保有法可依、有章可循。新政策的指导性纲领与救助总则，在宏观上规定了救助机构和救助人员的责任以及被救助者的权利，在执行时期发挥了重要的指导作用与救助调控作用。任何政策都是有缺陷的，但不能因为政策执行中的问题而全部抹杀新政策的功效与特点。应尽快出台与新办法相适应、相匹配的政策，以弥补《救助办法》与《管理细则》在政策执行中的模糊性，使救助管理机构与被救助人员的事实行为在政策条款上有法可寻，不断规范参与救助机构的行为，加速流浪乞讨社会救助的法制化运营，切实保护被救助人员的合法权益。
（三）进一步拓宽资金来源渠道救助站的有效运营需要充足的资金保障，仅仅依靠政府的资金投入难以保证救助工作的顺利开展。对此，一是要加大宣传力度，创新宣传手段。以往对流浪乞讨人员的报道，多侧重于其行为严重影响城市秩序以及社会发展方面，或者把流浪人员脏乱的表象以及恶意乞讨行为扩大化，使公众形成严重排斥流浪乞讨人员的心理状态。亟需创新宣传手段与方法，在社区以及固定区域内形成关爱关注流浪乞讨人员的氛围。二是要充分调动社会各界救助乞讨人员的公益热情，呼吁更多的公众参与到社会救助工作中。在各方充分了解社会救助工作的同时，进一步争取更多的款项和物品。应通过慈善组织和社会团体广泛筹集资金，缓解资金缺口与压力。同时，招募志愿者、义工以及服务人员参与社会救助，节省救助资金。
（四）根据不同人群进行分类救助管理由于造成流浪乞讨的原因多种多样，因此，不同的乞讨者需要有不同的救助办法。比如，对于遭遇天灾人祸、突发事故以及基本丧失谋生手段、符合救助的人群可以直接进行救助；对于主动乞讨的群体，要了解其乞讨的原因，并做好备份和登记，彻底清理以谋利为目的的乞讨者；对于特殊人群，则应根据具体情况实施针对性救助，分类进行管理。比如，对女性流浪乞讨人员，除了在救助中进行特别对待以外，要劝解其自谋出路；对未成年人乞讨，由于其思想尚未成熟，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，确保受到监护人以及政府的有效安置；而对于残疾人乞讨，要及时与当地民政部门联系，或结合实际安排工作，或优先给予最低生活保障；对于精神病人，要认真进行调查，确定其是被遗弃的还是有亲属照管，对于前者应进行人道主义救助和医务治疗，对于后者可以联系其亲属，并与当地民政、医疗部门联系，实施救助。
四、管理方式较粗糙，缺乏专业工作人员
根据观察，在部分救助站，受助人员被限制在宿舍和走廊区域，也就是说，受助人员的行动
自由被限制了；此外，工作人员只是履行日常的“采集信息——送其回家”，跟受助人员极
少进行其他方面的交流沟通，言语也是不冷不热。这些现象都说明，救助管理站尚未完全脱离的收容遣送模式，转变不彻底，这些都不利于新时期救助管理工作的深入开展。[28]另一方面是专业工作人员稀缺，这里所指的专业的工作人员是指有爱心的、有奉献精神的、具有专业的社会工作和社会救助知识的工作人员。在救助管理站，所有的工作人员均为过去收容遣送时期的工作人员，有的工作人员干了一辈子的收容遣送工作，在长期工作当中养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员的冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上离我们所期盼的，受助人员所需要的要求还有很大距离。因此，我们迫切需要一批有专业知识和良好职业道德的有爱心、有奉献精神的工作人员。
第二节完善建议
中国是《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国，理应按照公约规定，以尊重和保护人权为基本立法理念。同时，总结我国的历史经验和西方国家的现实经验，加紧完善对流浪乞讨人员救助管理的制度。笔者认为对流浪乞讨人员救助管理的制度应从以下几个方面加以完善：
1.加强社会救助立法和社会监督。
首先，法律是公民行为的规范，也是国家治理的准则，社会救助只有通过立法才能确保权威性，才能使社会救助做到公开、公平、公正，救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务，而享受社会救助是每一个公民的权利。同时，在立法的同时还应该加强监督，明确监督的主体和对象，对社会救助的资金和实物的使用进行监督，确保社会救助的公正性。
其次，制定《流浪乞讨法》，通过法律的自动运转，而不是靠新闻舆论与领导个案批示推动法律的实施。制定《社会救助法》，规范救助行为。我国尚未出台《社会救助法》，现行的社会救助有关“条例”、“决定”、“通知”、“办法”等均以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体。这导致社会救助的管理缺乏统筹和协调的特征。因此，加快社会救
助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。
2.加强立法，完善《办法》配套措施
通过上文对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的分析，笔者认为应对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》加以完善。
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其一，适当放宽救助对象的条件，如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列
为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显政府的温暖。
其二，对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。在对流浪未成年和精神病患者的救助中，如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担;亲属和监护人没有能力接的，由流出地的乡、县、省民政部门按先后责任次序前来接人，费用按本省规定执行;如果流出地乡、县、省的民政部门都不能前来接人，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送民政部门人员发生的往返差旅费用全部由流出地省级民政部门承担。
其三，要加强检查落实，督促各地抓紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。
其四，对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规，便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。
其五，对流浪乞讨的精神病人，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为起诉，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。
其六，建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程 使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行，使这项工作能持久、稳步、有序进行。
同时，应加快立法步骤，制定一部社会救助法。我国实行社会救助制度几十年来，所依据的都是国务院有关社会保障方面的规章、规定或办法以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。至今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助保护的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。社会救助保护的立法还是处于研究阶段，没有提到相应的立法高度，并引起立法机关的足够重视。实践中所依据的有关社会救助保护的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。同时，作为一门科学，对社社会救助保护的研究还处于起步阶段，没有引起学术界的应有重视。因此，笔者建议，我国的法学界、社会学界应结合我国目前推行社会救助制度的实际情况，对社会救助作深入、系统地研究，为立法机关制定有关社会救助的法律提供理论上的支持。同时，立法机关也应组织专门力量对我国社会救助工作进行立法调研，待条件成熟时，尽可能地颁布一部名为《社会救助保护法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。
3.对流浪未成年人救助保护的继续尽快单独立法
由于我国一直没有针对流浪未成年人救助保护方面的专门法律，流浪未成年人救助保护工作是在各地民政部门的逐步摸索中缓慢发展起来的。2003年新型救助管理制度实施以后，虽然经过民政部门的努力和有关部门的积极支持，流浪未成年人救助保护工作取得了长足的
发展和进步，但仍然面临法律依据不明确、救助保护机构定位不清晰、救助保护难等问题，严重制约流浪未成年人救助保护工作规范化、科学化、专业化发展，亟需通过制定专门的流浪未成年人救助保护法规予以规范和解决。救助保护法律依据不充足流浪未成年人救助保护工作一直没有明确而细致的立法保障。1995年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》提出创办流浪儿童保护教育中心，加强流浪儿童的救助保护工作。民政部门依据这份文件精神，开始设立专门的流浪未成年人救助保护机构开展流浪未成年人救助保护工作。现行的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪未成年人救助保护工作职责、范围没有明确规定，对流浪未成年人的救助保护机构的性质也没有明确而细致的规定。[25]虽然《未成年人救助保护法》规定流浪未成人救助保护机构承担着临时监护责任，但没有规定救助保护机构对流浪未成年人进行救助保护、教育管理的明确规定，更没有流浪未成年人监护权转移条件和程序的具体
明确规定。
虽然在2003年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中仅有三个条款（第五、第十一、第十二条）涉及流浪未成年人保护问题，而在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中也只有六个条款（第五、第十三、第十四、第十五、第十六、第十八条）涉及流浪未成年人保护问题，由于流浪未成年人具有与流浪成年人不同的特点和需求，而《救助管理办法》和《实施细则》中有限的、非专门性的条款规定不能充分满足流浪未成年人救助保护工作实际需要，而且将流浪未成年人救助保护与流浪乞讨成年人救助问题混合在一个法规中予以规定的做法不利于突出流浪未成年人救助保护工作的重要性、特殊性和紧迫性，降低了流浪未成年人救助保护工作在政府决策和具体实务工作中的优先性，更加严重制约了流浪未成年人救助保护工作的开展，不利于流浪未成年人回归家庭、回归社会的工作目标的实现。[3]由于流浪儿童是儿童群体中的一个特殊部分，更是弱势和困境儿童中境遇最糟糕的部分，虽然在《宪法》、《民法》、《未成年人保护法》、《收养法》、《义务教育法》等法律中有关于儿童权益保护的相关法条，但鉴于流浪未成年人问题的特殊性，需要具体而细致的救助保护规定。
4.对流浪精神病的救助保护还需制度上的创新
由于监督机制不健全，缺乏长效的救治监督管理机制，对监护人缺少法律约束机制所以流浪乞讨人员中精神疾病患者的救助由公安、民政、卫生、财政等共同参与。具体操作程序:市民发现流浪乞讨精神疾病患者时拨打110，110指挥中心派公安巡警现场核实，联系市救助站，由市救助站甄别后负责护送至我院治疗，医药费用经市卫生局审核后，在特殊人群救治专项资金中支付，生活费由民政支付。缺少对监护人的法律约束机制。
同时，由于医院精神疾病防治专科医院，由于受专业技术和检查设备的制约，对精神疾病伴有躯体疾病患者的诊断和治疗有一定困难，有时需要会诊和转诊，这对疾病治疗不利。对患有传染性疾病的患者我院诊治能力有限，在未进行处置或转院前同其他患者住在一起，易造成院内交叉感染[33]。
所以，应当建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程 使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行，使这项工作能持久、稳步、有序进行。
其次，也应完善社会保障体系，将流浪乞讨精神疾病患者中符合低保条件的纳入低保，并由政府买单，为其购买新型农村合作医疗或城镇居民医保等医疗保险，以解决其基本生活和基本医疗。对家庭困难或无监护人的精神疾病患者实施免费救治，送精神病医院长期住院治疗，以减少或避免这类患者流浪街头。政府应加大对精神疾病防治专业机构的资金投入，以改善医疗设备和条件;医院应注重内涵建设，提升服务能力，以便更好地为患者服务。
最后，流浪乞讨精神疾病患者的救助、诊治和遣返护送，需要公安、民政、卫生、财政等多部门的通力协作配合才能完成。让我们共同努力，建立一套适合中国国情的流浪乞讨精神疾病患者管理和防治体系，以利疾病的康复，防止复发，减少对自身和社会的危害。为保障家庭和社会的稳定，构建和谐社会作出贡献。
结语
我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。分析现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本人权、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但对流浪乞讨人员中特殊人群的救助保护，还需要加强立法保护。
因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员中特殊人群的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。总之，城市流浪乞讨入员中特殊人群的救助制度实施时间不长，尚处于探索完备阶段，需要在积累现实工作经验的基础上，建立以人为本、制度健全、管理科学、运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。参考文献
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经理助理的工作内容篇6
一、主要措施
（一）户集中
在各自然村设置垃圾容器（垃圾箱、垃圾池）。各户负责自家及房前屋后的环境卫生清扫、保洁，将产生的垃圾袋装化后投放到就近的垃圾容器（垃圾箱、垃圾池）内。
（二）村收集
各村以运输方便、不影响周边环境为宜，合理确定垃圾堆放点，设置美观实用的垃圾收集房。根据居住点的分布情况，确定保洁人员，成立日常清扫保洁、清运专业队伍，配置简易运输车辆；负责村内公共场所的卫生清扫、保洁，并落实“门前三包”，推进“垃圾袋装化”，将各自然村垃圾容器内垃圾清运到垃圾收集房内。
（三）乡镇处理
各乡镇、经济开发区要在合理位置设置垃圾无害化处理设施（焚烧炉和填埋场），并将各村垃圾收集房中的垃圾转运到乡镇（开发区）垃圾处理场所，集中处理。
二、建设标准
（一）队伍建设
各乡镇、经济开发区组建环卫机构，明确负责人，配备工作人员，负责辖区内的市容和环境卫生监督管理工作。建立农村环卫清运保洁队伍，各村负责清洁工作人员选聘和管理。根据各村面积、人口数和人居密度实际现状，配备保洁人员，原则上每个村按照每1000人聘用不少于3-5名专职清洁工，负责垃圾的及时清理和收运、处理，并做好道路、沟渠、绿化、广场、公共厕所等公共场地的日常保洁。
（二）配置和完善环卫公共设施
1.垃圾箱（池）配置。以村为单位，依据人口和区域面积以及人居密度测算，每个自然村按照每100户2-3个的标准，设置若干个垃圾箱（池），便于居民倾倒垃圾。每个中心村设置1-2个不少于10平方米的垃圾收集房。
2.垃圾中转站配置。标准为面积30平方米以上，封闭，四周绿化，每个乡镇（开发区）设置不少于1个，能容纳辖区内垃圾的中转。
3.垃圾收运车辆配置。按照2名清洁工一辆垃圾板车的标准进行配置，各乡镇、经济开发区根据实际配置若干辆垃圾收集机动车，负责垃圾的日常收集清运工作，确保垃圾日产日清，提高垃圾收集率。
（三）各乡镇、经济开发区结合实际在合理位置设置若干焚烧炉和填埋场，满足本辖区内的垃圾无害化集中处理。
三、工作要求
（一）加强领导
各乡镇、经济开发区要统一思想，提高认识。主要负责人要亲自抓，要确定分管负责人具体抓，并充分调动村班子的积极性，实行上下联动，分级负责，认真落实城乡环境管理相关制度。县委、县政府将此项工作纳入文明创建年度考核重要内容。
（二）经费保障
建立多元投入机制。县政府按照农村常住人口数（不含城区和乡镇集镇区）以每人10元/年的标准补助。乡镇政府、经济开发区管委会根据实际工作需要以不低于每人5元/年的标准补助。村级集体经济收入较好的按乡镇补助同等标准配套，集体经济欠佳的村组织村民“一事一议”筹资，以落实保洁人员工资和垃圾处理设施经费。县政府对垃圾清运处理设施给予适当补贴，建设一个容量不少于10平方米的垃圾收集房补助500元；建设一个标准为面积30平方米以上的垃圾中转站补助1000元；建设一座日处理生活垃圾3吨以上的垃圾焚烧炉补助1万元；每购置一辆垃圾清运机动车辆补助1万元。同时可以采取市场运作方式，有效拓宽垃圾管理的资金筹集渠道。
（三）大力宣传
各乡镇及县直有关部门、单位要加强宣传教育，在广大干部群众中形成关心支持和积极参与的良好氛围，以推进工作的深入开展。引导人们增强卫生意识、文明意识，自觉遵守社会公德，克服不文明的行为习惯，创造美好生活环境。
经理助理的工作内容篇7
一、项目目标
提高住院分娩率。县在2009年住院分娩率达99.9%基础上稳步提高。
二、项目对象
县农业户籍孕产妇。
三、项目内容
（一）补助资金。
农村孕产妇住院分娩补助经费由中央财政补助农村住院分娩专项资金（以下简称“专项资金”和新农合统筹基金组成。
（二）服务内容及限价标准。
1基本服务内容。农村孕产妇住院分娩基本服务内容依照《省农村孕产妇住院分娩基本服务项目》详见省卫生厅、省财政厅关于印发《省农村孕产妇住院分娩补助实施意见（试行）通知。
2限价规范。全省农村孕产妇住院分娩基本服务内容收费实行限价。县级医疗机构：正常产限价700元。剖宫产限价2000元；乡镇卫生院：正常产限价500元，阴道手术助产限价600元，剖宫产限价1800元。双胎增加150元。
（三）补助规范。
1参与新农合的补助规范。
1乡镇卫生院住院分娩。其中专项资金补助300元，新农合补助200元，实现乡级正常产免费。
正常产每例补助700元，县级医疗机构住院分娩。其中专项资金补助300元，新农合补助400元，实现县级正常产免费。
2农村孕产妇住院分娩发生产科并发症或合并症。或实行阴道手术助产的先由新农合按参合农民住院弥补规范进行弥补，再由专项资金补助300元。对个人负担较重的贫困孕产妇，依农村医疗救助制度规定救助。
3县外住院分娩的农村孕产妇。新农合弥补按有关政策执行。
2未参与新农合的农村孕产妇住院分娩。
3计划外生育的每例由专项资金补助300元。
（四）其他服务。
规范、合理采取诊疗措施，各定点助产机构根据产时需要。保证住院分娩质量与安全，保证产妇享受温馨、平安、质优的人性化服务。
并经其签字同意，确需提供基本服务内容以外服务的应向服务对象告知。严格执行收费规范。
四、补助顺序和资金管理
（一）专项资金补助顺序。
1专项资金直补。农村孕产妇到县（市、区）内医疗机构住院分娩。医疗机构按规范先行垫付，对农村孕产妇实行直补，保管上述凭证的复印件（发票复印件应盖有定点医疗机构财务印章）并填写“农村孕产妇住院分娩补助经费三联单”
县外住院分娩的农村孕产妇凭住院分娩结算发票、出院小结、户口簿等凭证到户籍所在地卫生院申领住院分娩专项补助。
2专项资金报帐制。医疗机构每月凭住院分娩结算发票、出院小结、孕产妇户口簿复印件和农村孕产妇住院分娩补助三联单第三联等料理报帐手续。相关资料经卫生管理部门审核。一个月内将补助资金拨付到医疗机构。
（二）专项资金管理。
每月及时将专项资金直接拨付各医疗机构。医疗机构实行专户或专帐管理和核算专项资金。1专项资金拨付。省财政将住院分娩专项补助资金全额拨付各县（市、区）县级财政复核经卫生部门审核的报帐材料后。
专项补助资金依照“当年全额预拨、次年考核结算、差额多退少补”方法下达。县（市、区）要制定当地的资金管理方法，2专项资金监管。根据省财政厅、卫生厅关于印发《省农村孕产妇住院分娩专项补助资金管理暂行方法》规定。加强专项资金监管，严格审计、监察，严禁挤占、挪用、截留，不得降低补助规范，不得虚报、弄虚作假套取专项资金。
（三）新农合实行直补。按新农合的有关政策执行。
五、组织管理
（一）成立了由政府副县长担任组长。下设办公室，领导小组负责住院分娩补助工作的协调、指导，办公室负责日常监督、管理工作。
（二）县卫生行政部门指定县农医中心为经办机构。
六、信息管理
填写“农村孕产妇住院分娩补助项目月度统计表”详见附表2于每月5日前将上月报表报至设区市卫生局和县农村住院分娩补助工作领导小组办公室。完善农村孕产妇住院分娩补助项目工作信息月报制度。定点助产机构填写“农村孕产妇住院分娩补助项目基本情况登记表”详见附表1按月报所属县（市、区）卫生部门经办机构。县农医中心每月对补助情况进行统计。
七、保证措施
（一）加强组织领导、加大宣传力度。将住院分娩补助工作作为民生工程重点。认真落实各项政策措施。充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种形式，向广大人民群众宣传住院分娩补助政策，做到家喻户晓，为落实孕产妇住院分娩补助政策营造良好的社会氛围。
（二）完善服务体系。提高县乡两级孕产期保健服务能力。建立健全以各级妇幼保健机构为主体，县乡两级医疗卫生机构为基础，其他医疗卫生机构为支撑，基本覆盖全省城乡的妇幼保健服务网络，为孕产妇提供规范、平安的孕产期保健及住院分娩服务。
符合产科服务基本规范、具备助产技术服务资质、许诺执行本方案有关规定的机构，实行农村孕产妇住院分娩机构定点管理。自愿申请并经县级卫生行政部门确认后，签订相应协议作为定点机构。严禁助产机构扣减或变相扣减基本服务内容；严禁将基本服务内容变为产妇自费服务内容，基本服务内容收费超出正常产限价标准的费用由定点机构负担；严禁将正常产划为异常产。
（三）提高服务能力。强化人员培训，提高产科服务水平。依照《省孕产妇急救转诊网络管理规范》加强高危妊娠管理，健全危重孕产妇抢救绿色通道。严格剖宫产指征，控制剖宫产率，县级“产科急救中心”剖宫产率控制在30%以下，中心卫生院剖宫产率控制在25%以下，严格控制一般乡镇卫生院剖宫产。
（四）加强督促检查。定点助产机构以醒目方式公示住院分娩基本服务内容及限价标准。完善农村孕产妇住院分娩补助工作流程，做好农村孕产妇基础信息统计和管理。建立健全考核评价制度，加大产科质量督查力度，保证产科质量，维护广大孕产妇生命平安。
经理助理的工作内容篇8
关键词：大学生思想政治教育包容性发展理念融合
近年来，随着全球经济的快速发展和我国教育体制改革的不断深入，大学生面临着巨大的学习、生活和就业压力，在如此重压之下大学生思想政治教育工作成为高校教育必不可少的重要环节，早在2004年国家就《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，并将大学生思想政治教育提高到国家发展的战略高度。经历十载，高校思想政治教育面临新的问题和新的挑战，高校思政工作者必须探索新的思路和解决问题的办法。而包容性发展理念就是指所有人机会平等、成果共享的发展，共同进步的发展，兼容并蓄的发展，良性循环的发展，是构建和谐社会的有效途径，用包容性发展理念指导高校思想政治教育工作，是改革高校思政工作的创新之举。
一、包容性发展与高校思想政治教育之间的关系
基于包容性发展的启示，高校思政工作者要以学生为本，尊重学生、关爱学生，注重大学生学习和生活环境的建设，深入了解学生各方面的需求，解决学生遇到的困难问题，促进学生与老师之间，学生与学生之间的和谐相处。包容性发展理念为高校思政教育指出了明确的方向：一是以人为本，就是以学生为本，重视学生在学习和生活上的合理需求；二是建立公平、公正的高校资助体系，使学生有均等的机会参与其中；三是基于优秀的高校思政工作者队伍，为大学生创造良好的学习和生活环境。
二、大学生思想政治教育面临的主要问题
每个时期的大学生都有自己时代鲜明的烙印，为了满足他们的成长发展需要，高校思政工作者必须紧跟时代步伐全面分析大学生的时代特征，也是高校思政工作包容性的一面。当前高校思政工作主要面临三个问题：
（一）大学生个人问题突出
首先，随着社会的开放，互联网是当代大学生学习和生活的必要平台，这个虚拟开放的环境是大学生标新立异的必要条件，但同时也严重影响大学生世界观和价值观的建立，社会经历的匮乏使他们在面对互联网环境中负能量的事务时缺乏判断力，容易误入歧途，迷失自我。其次，从家庭的角度讲，独生子女是当代大学生的另一个标签，家长对孩子的过度呵护和关爱，导致学校里充斥着很多高分低能的学生。另外，社会贫富差距拉大的现象被移植和衍生到高校内部，导致一些大学生容易产生极端思想。炫富、攀比、内向、自卑等心理问题严重影响大学生的健康成长。
（二）高校缺乏完善的资助体系
首先，我国现行的“奖、贷、助、减、补、免、勤”的助学体系，一定程度上缓解了学生的经济困难，却忽视了学生由经济贫困引发的心理问题和能力问题。其次无偿的资助使大学生弱化了诚信意识和感恩意识，一些并不贫困的学生争当贫困生，诚信尽失；一些真正贫困的学生则认为获得资助是他的一项权利，不曾想过感恩社会和他人。另外，高校贫困生认定体系有待完善，在具体操作中贫困生真假难辨，在评定过程中，拉票等方法严重影响资助体系的公平性。
（三）高校思政工作队伍建设有待提高
首先，现行的教育制度导致高校领导产生“重科研、轻思政”的管理思路，这些干部重视科研工作、专业特色和教学管理，轻视甚至忽视高校思政工作，没有充分认识到高校思政工作的重要性。其次，高校辅导员作为大学生思想政治教育工作的一线核心力量，其队伍结构仍需进一步优化。
三、运用包容性发展理念指导大学生思想政治工作
随着时代的变迁，高校思想政治教育工作面临新的问题和挑战，高校思想政治工作者应坚持在包容性发展理念的指导下，以学生成长成才为本，提高工作的实效性，努力提升自我的素质，从而实现学校与学生双赢的可持续发展。
（一）用以人为本理念推动大学生综合素质的提升
高校思政工作者必须坚持“以人为本”的理念，包容、平等地处理大学生在生活、学习上遇到的困扰与压力。首先，高校思政工作者在对待大学生的一些不良行为和表现时要有一颗“包容”的心，运用换位思考深入问题学生的内心，分析其行为产生的原因，找出问题的根源，努力彻底解决相关问题。思政工作者应包容性地看待大学生，帮助学生弥补不足，尽量减少他们身上的“短板效应”，发扬优点，促使其全面协调地发展。思政工作者应转变传统的说教或批评教育方式，平等地与学生沟通交流，增进师生间的信任，避免学生产生逆反心理等情况的发生。此外，高校可借鉴企业精细化管理的理念，注重工作的针对性和实效性，如学生干部的组织管理能力培养、贫困学生的自立自强和感恩教育等。
（二）建立健全高校资助体系
高校应构建“三维一体”的机会均等资助模式，“三维”就是经济资助、心理救助、能力扶持这三个维度。首先，在经济资助这一主维度下高校应建立贫困生的动态管理档案，改变“一次认定、四年受用”的资助方式，定期考察被资助学生校园一卡通的消费情况，发现异常可终止资助，将其调离贫困生档案。同时对于突发贫困的学生，将其及时纳入资助管理档案，给予适当资助，努力做到经济资助无死角。其次，大学生的心理救助同样是关键，高校要建立资助与心理辅导相结合的模式，避免出现贫困生过于自卑和争抢贫困生资格等问题，坚决杜绝大学生“人穷志也穷”这种“双重贫困”现象的滋生。再者，大学生能力扶助同样重要，学校应在学习方法、难点学科、生活能力、就业能力等方面展开针对性的辅导。对贫困生，高校既要从经济上帮助他们解决困难，又要对其进行诚信教育和感恩教育，帮助他们树立诚信理念和感恩之心，使其全面发展。
（三）用优秀的思政工作者队伍构建和谐发展的校园文化
高校要加强对思政工作者队伍的培养和训练，他们是高校进行思想政治教育的主力军，这支队伍的素质直接影响思政教育的成果，因此，打造一支稳固且高素质的思政工作队伍十分有必要。
1.提高思政工作者的专业化水平
目前，高校思想政治工作除了由专业政治教师承担思想政治理论课，政治辅导员的作用十分重要，他们要对大学生的学习、生活、素质、课内、课外等进行全方位的指导。面对当代大学生需求多样化、性格个性化等特点，政治辅导员须全方面、无死角地提升自我素质，在心理学、安全常识、沟通技巧、职业规划、就业指导、创业辅导等方面进行学习，通过网络平台创新自己的工作方式和方法。只有这样，政治辅导员才能走进学生的内心，才能受学生的欢迎，高校思想政治工作才能真正帮助学生。因此，高校应贯彻包容性可持续发展理念大力扶持政治辅导员，通过课程进修、走访专家、参加竞赛等方式提高自身的素质水平。
2.鼓励思政工作者创新工作内容与方法
思想政治工作要想取得实效就必须坚持与时俱进。用传统的思想政治教育方法对待“95”后的学生不一定能奏效，甚至还会导致他们产生抵触心理。因此，思政工作者应突破传统的思想政治工作观念，创新教育理念、教育方式、工作机制等。高校可以主动占领网络阵地，综合运用多种新媒体手段，优化思想政治教育内容，努力提高网络环境下思想政治教育工作的时代性、针对性和实效性。比如，针对大学生喜欢网络交流的方式，辅导员可以通过建立QQ群、微信、新浪博客等平台与他们交流，需要学生了解的最新信息，并及时了解他们的日常学习生活动态，加强与他们的沟通联系，真正走进他们内心，适时地做好思想政治教育工作。
参考文献：
[1]吴海龙，吴杨.包容性发展视角下的高校学生资助体系研究[J].江西教育学院学报（社会科学），2011，32（1）：83-88.
[2]王超，王志章.包容性发展理念与国有企业软实力的提升[J].四川理工学院学报（社会科学），2012，（6）：79-84.
经理助理的工作内容篇9
关键词：高校国家助学贷款；贷后管理；尝试
中图分类号：G647文献识别码：a文章编号：1001-828X（2017）013-0-02
2000年，国家助学贷款在全国范围内推行。2004年8月国家出台了新的助学贷款政策，我国的助学贷款政策得到进一步完善。我国高校贫困生从中受益。
国家助学贷款是学生资助政策体系中的重要组成部分，是党中央、国务院为实施科教兴国战略，实现全面建设小康社会重大目标，加快西部建设和人才培养，特别是帮助经济困难的优秀青年顺利完成学业所做的重大决策。这一决策对促进教育的公平、公正和教育平等具有重大的现实意义。但政策在推行过程中存在诸如失信、还款率低、恶意欠款、贷款目的不纯等问题。因此，加强高校国家助学贷款贷后管理同样具有现实意义，它旨在引导大学生正确的消费观念，诚信做人的理念，以及有效改善资助政策推行过程中存在的问题。笔者对加强高校国家助学贷款贷后管理采取了如下几点尝试，希望能够为进一步规范和优化国家助学贷款贷后管理，提高学生的诚信意识提供参考。
一、制定《高校国家助学贷款申请注意事项》，优化贷后管理
高校国家助学贷款是一项严肃、严谨的工作。在开展此项工作中，我们经常遇到诸如申请表填写涂改或填写错误、学生不能根据自己实际的贷款需求申请合理金额的贷款、贷款目的不纯等各式各样的问题，这给我们的工作带来很多不便。为进一步优化高校国家助学贷款申请工作，加强日常管理，提升服务水平，我们制定了《高校国家助学贷款申请注意事项》，它主要包括以下几点内容：1.高校国家助学贷款实质上是一种国家资助的商业贷款行为，它有严格的申请和审批程序，必须按程序提出申请；2.不同培养层次的学生有相应的贷款额度和贷款期限；3.制定《高校国家助学贷款资料填写及排放顺序说明》，对各种申请表的填写要求做详细说明，下发各种申请表的填写样表给学生参考，减少学生填写申请表时出现的错误，提高办事效率；4.学生要弄清自己真实的贷款需求额度，国家助学贷款不是福利，它并非贷得越多越好，它是需要还本付息的，现在贷得越多，将来还款压力也越大；5.对申请条件、申请材料、申请时间、经办银行、还款协议、还款须知等做详细说明。
二、建立高校国家助学贷款材料管理数据库
学校学生资助管理办公室和二级院系共同建立高校国家助学贷款材料管理数据库。二级院系对学生申请国家助学贷款的纸质材料分类整理，上报高校资助办，资助办根据院系上报材料按年度归档。同时，资助办对二级院系上报的电子版材料和银行反馈的不良记录等材料分类整理，分别建立申办材料、贷款发放、还款情况三个电子数据库，以便贷后的管理。
三、高校国家助学贷款还款追踪
为了解办理国家助学贷款毕业生的还款情况，与经办银行开展还款追踪工作。每年5、6月份，学校和银行组织办理国家助学贷款的准毕业生填写还款协议，开始还款追踪的第一步工作。同时，银行不定期地向学校反馈违约、恶意欠款、由于疏忽忘记还款等情况，学校及时联系学生，做好学生的思想工作，使其尽快还款，减少不良信用记录。
四、开展形式多样的政策宣传和诚信教育活动，提高学生的信用度
1.开展“资助政策宣传月”活动
为贯彻落实国家家庭经济困难学生资助政策，加大惠民政策与“民生工程”的宣传力度，营造高等教育发展的良好氛围，根据上级文件精神，结合际，每年3、4月份开展“资助政策宣传月”活动。活动主题是家庭经济困难学生资助政策宣传。活动目的是加大宣传力度，使国家学生资助政策家喻户晓、深入人心，确保各项政策顺利实施。活动内容是宣传国家对家庭经济困难学生资助政策的重大意义；国家对家庭经济困难学生资助政策的主要内容；学校贯彻落实各项资助政策的创新作法和好的经验；获资助学生的诚信、感恩及励志教育。活动具体内容有主题班会、宣传板报、知识竞赛、征文比赛等。通过开展宣传月活动，增强了广大师生们对资助政策的了解，同时也提高获得贷款学生的责任意识。
2.开展征信知识宣传活动
以“贷款助学，信用助人”、“我的信用我做主，美好生活是归属”等内容为主题，会同人民银行和贷款经办银行开展征信知识宣传活动。通过征信知识教育，使广大师生了解什么是征信，人民银行个人信用信息基础数据库的作用，个人信用报告是怎样形成的，信用记录对个人的影响等征信知识。以征信知识为切入点，树立正确的诚信观念，在个人申请各种贷款和补助、缴纳学费、诚信就业时，都必须要诚实守信，否则将寸步难行。
宣传教育系列活动内容：（1）新生班级征信知识主题班会。二级院系组织新生各班级召开各种形式的主题班会，策划本班“学征信知识宣传”活动方案；（2）利用学校宣传栏出版宣传板报。二级院系、人民银行、贷款承办银行分别制作宣传板报，放置于学校宣传栏和学校人流密集的过道，校学生会负责维护展板，另外，利用学校广播、校刊校报等校园资源向全体师生宣传征信知识和诚信教育的基本内容、要求、重要意义及现实事例，并及时诚信教育活动信息；（3）针对新生举办诚信知识专题讲座。由人民银行向新生们讲解征信的概念、我国征信业的发展、征信系统的重要意义和作用，解释良好的信用记录给个人生活带来的好处，传授一些日常生活中如何避免负面记录的小技巧，并结合典型案例分析，对助学贷款、个人征信查询等政策做具体介绍，同时讲解关于助学贷款方面的知识；（4）设立助学贷款申办、征信知识现场宣传点。向教职员工、广大学生宣传查询个人信用报告的办法，了解个人信用的查询和使用过程；（5）教职员工提供“信用报告查询日”。对教职员工宣传查询个人信用报告的办法，了解个人信用的查询和使用过程，并专门为教职员工开辟“信用报告查询日”，提供“个人信用报告”上门查询服务；（6）举办“征信知识竞赛”活动；（7）围绕“诚信、感恩、励志”这一主题，开展征文比赛活动；（8）建立校园义务工作登记制度；（9）建立诚信档案。
3.开展送金融知识进校园活动
结合学生需求，联合国家助学贷款经办银行开展电子银行知识宣传、电子银行业务办理咨询、如何合理使用信用卡、校园网贷的危害和防范、如果防范电信诈骗等活动，通过各种宣传活动促使广大同学积极行动起来维护自己的信用记录。
4.个案教育
每年5、6月份，学校通过正反个案对办理国家助学贷款的准毕业生进行离校前的诚信教育，增强他们对责任、风险、信用等的意识。
作者简介：第一作者：农月香（1982-），女，壮族，广西百色人，讲师，硕士研究生，从事大学生资助管理工作。
经理助理的工作内容篇10
一、困难学生资助档案的主要内容分析
（一）困难学生的个人情况
在建立健全学生资助管理中心的档案体系时，需要对学生的基本情况进行深入了解，其中包括学生的身体状况，家庭情况，家庭收入以及经济来源渠道等等。学生们首先应该提交准确的证明材料，校方经过核实之后，最终确立资助档案。
（二）申请审批材料
审批材料的内容包含的非常广，除了家庭经济状况之外，还包括相应的公示情况，学校以及教育部门的审批认定书等等。可见，审批材料具有预定的权威性。
（三）困难学生资助情况
学生资助档案管理中心的工作人员需要在第一时间内对学生的自主材料以及上交的其他书面形式的材料进行收集和整理，同时保证材料的完整性，还应该对其准确性进行核实。只有这样才能够及时地了解学生的资助情况。这种做法也是为了对资助体系进行完善，同时还能够有效的减少资助工作中的遗漏问题。
（四）困难学生个人的成长经历
在学生资助管理中心的档案管理工作中，最重要的工作依据就是被资助学生每个学期的总体成绩，在社会实践中所获得的参赛证书以及社会实践情况。
二、困难学生资助档案建立与完善策略
（一）明确学生资助档案材料，保证其真实性和应用价值
在具体的实践中，对于困难学生进行适当的补助是必要的，不仅可以让学生们感受到教育的公平和平等，还能够为学生自身减少负担，使其能够积极投身到学习和实践中去。但是，资助档案管理中心工作人员的工作内容就是对学生所提交的信息进行核实，在保证材料的真实性以及时效性的基础上，对其采取补助措施。如果材料存在着一定的失真现象，档案管理的工作力度就会受到严重的损害，而且也会威胁到其他学生的自身利益。所以说，档案管理工作人员需要对这些档案信息进行整理和更新，时刻掌握学生的动态信息，提升档案管理工作和服务的高效性。进而提升档案资料的整体作用。
（二）及时整理和分析困难学生资助档案信息
为了对学生资助管理中心的档案信息进行完善，同时将工作进一步贯彻和落实，需要将这些贫困学生的档案进行分析和整理。由于学生的家庭情况不同，所以，资助的力度也存在着明显的差异，所以，在具体的工作中，应该在建立健全完善的资助档案管理体系的前提下，将学生的基本信息进行分类管理，其中包括孤儿家庭、单亲家庭以及患重病家庭等等。同时，还应该根据家庭收入的实际情况来采取科学合理的资助行为。可见，学生资助管理中心档案信息的利用和服务体系的建立为具体的工作打下坚实的基础，逐渐实现了资助工作高效性和多样化的工作目标。
（三）遵循信息化原则，实现文本档案与电子档案同步
电子档案作为一种新的载体便于使用和管理，并且最大的特点是能够考虑到学生档案信息变动处理的特殊性对学生信息的更改变动处理灵活方便对学生各种情况调用简单快捷，所以经济困难学生档案管理应利用现代信息技术建立网络登记、实时更改、信息等功能集于一体的信息网络系统实现文本档案与电子档案的同步发展。
（四）遵循保障性原则，提高管理人员素质
目前由于经济困难学生资助覆盖面的不断加大，从事资助工作的人员一般都身兼多职，而对经济困难学生档案的收集和管理往往有所忽视并且缺乏系统的档案理论培训和业务能力训练。这就使很多档案材料无法得到及时更新，只是束之高阁不再二次利用和研究。学生资助档案工作者要加强理论学习，努力提高自身的业务水平将家庭经济困难学生档案做到系统、规范。使家庭经济困难学生档案为开展好学生资助工作提供捷径管理者根据学生的家庭经济困难学生档案，可以对学生的家庭经济困难情况有一个全方面、相对真实的了解和认识，针对性地管理好、用好各级各类学生资助资金使，把有限资助资金真正用在最需要获助的学生身上。这不仅对学生、资助中心的管理和发展具有重要作用。
（五）完善资助档案
设计制作申请表、资金汇总表、资金发放表，采集学生信息数据，建立家庭经济困难学生档案，使家庭经济困难学生审批、资助资金发放程序更加完善、公开、透明。同时，也为审计和监督提供了翔实可靠的依据，进一步规范了资助档案管理。一方面应配备具有档案管理知识及认真负责态度的专门人员进行档案收集和整理，而另一方面应形成良好的制度环境保证相应的设备和资金，促进经济困难学生档案管理工作有序而良性发展。