城市管理理论篇1
1.1信息采集与
城市环境信息不仅包括宏观层面和微观层面、局部的和整体的，还包括自然、地理、土壤等方方面面。3S技术用于城市综合管理，可以提供宏观和微观、动态和静态的综合信息，从而实时可实现综合、系统的城市环境信息采集。遥感（RS)是一种非接触式对地观测技术，具有快捷、实时、动态地获取空间信息的能力。RS技术给地形图等基本资料的快速更新和包括土地利用、道路、城市绿地等城市各种专题信息的提取与制作等工作提供更加有效、快捷、经济的手段。GpS主要被用于实时、快速地提供目标的空间位置。RS和GpS的相结合使用，可以使得城市规划和综合管理的信息能够及时、准确、经济的更新。计算机网络技术的利用方便了规划方案的信息、网上公布、意见征集和动态查询，提高了公众参与度，改变了传统的单方参与模式，变单方参与为多方参与。提高城市规划的法律基础和群众基础。
1.2动态监测
城市人口的过快增长，对于城市空间的需求也不断增加，如何合理、有效的利用城市的每一寸土地，提高土地利用效率，促进城市的可持续发展，这就有必要对城市发展和运行规律进行分析和监测。城市的变化发展是一个动态的过程。对于发展变化的城市而言，及时的对信息进行分析和综合处理尤为必要。其关键在于建立合理的监测模型，并对信息及时有效的处理，从而实现对城市变化的动态监测。我们可以依靠GiS强大的空间分析和数据处理能力，利用选定的监测模型，可对多源城市信息进行处理，从中找出城市发展演变的规律。
1.3城市规划管理应用
以地理空间信息为其综合管理的基础的城市规划管理，它的核心是城市建设项目的管理。对于要立案的项目，我们可以借助于GiS数据库信息系统向提供相应的信息，以此作为检查项目受理情况和工作周期的依据。在项目审批阶段，我们可利用GiS空间分析技术，让审批人员迅速了解到施工土地的相应具体情况，以利于进一步的施工工作。总之，以GiS技术为核心的集成系统来实现整个城市规划管理的方法已经得到比较广泛的运用。具体的应用如利用GiS平台上建立城市规划设计、管理及信息建库3个环节衔接的电子报批系统。同时形成“一书两证”的城市规划管理信息系统，改变传统的城市综合管理系统，提高城市综合管理的科学性。
1.4模拟分析与预测
城市发展演变的过程急需要定性的分析，又需要定量的分析。计算机信息技术的应用，使城市规划的定量分析更进一步实现。城市发展的定量分析，提供了一些以前没有的具体数据为城市规划和管理提供决策依据。在城市管理中3S技术成为了城市环境演变模拟和预测的有力工具。GiS数据库在城市交通方面的应用，可以实现对现状路网密度、出行距离和时间、交通可达性、公交服务半径进行合理性评价，结合专业软件能进行城市交通的规划预测、出行分布和流量分配，开展交通环境容量影响评价。遥感技术可以用于对道路的勘测设计，利用该系统可以迅速实现对路线所经过地区相应的地形、地貌等进行必要的分析和判读。利用虚拟现实技术和三库一体(影像数据库、矢量图形库、数字高程模型)技术可以进行道路方案的仿真表现和环境模拟，更新和改变了传统的规划和分析模式，这也是城市规划和分析的一大进步。
1.5现状评价与分析
城市的发展变化，对于城市化进程至关重要，对于城市环境的分析与评价，传统的定量分析方法已经显得力不从心。现阶段，计算机技术的发展在某些方面也对城市的发展有一定的促进作用，3S技术在城市规划、城市工程建设、城市环境维护方面的作用越来越突出。3S技术通过利用计算机信息系统，将城市的大量信息储存在庞大的数据库中。针对具体问题，只要选定主要的因子，通过模拟和模型的定量与定性相结合分析，就能够大致了解到问题的基本状况，从而及时的采取相应解决措施。
2结论
城市管理理论篇2
积极与专业社会组织合作，利用其资源和技术，开展城市管理信息宣传，增强广大市民对政府宣传的信任度。如与台湾慈济慈善志业（深圳）联合开展垃圾减量分类宣传活动；与亚洲动物基金、深圳市犬类保护协会等联合开展依法文明养犬系列宣传活动，将犬只收容场地管理委托给爱护动物协会；与罗湖区绿色出行志愿者协会合作，设计城市绿道线路和自行车租赁系统，举办绿道公益赛事，倡导“绿色出行”理念。
二、合理划分事权，理顺区与街道的职责分工
一是厘清区街城市管理的职责边界。全面梳理环境卫生、市政设施、园林绿化、市容景观、林业森防、爱国卫生、数字城管、城管执法类69项事权，按照“重心下移、责权统一”的思路，明确了区、街道的定位，即区负责制定规划、标准，统筹协调，监督考核；街道负责巡查、执行，承担属地管理、后续管理。在改革中，区下放给街道事权31项，并强调责权一致，赋予街道对外包服务企业考核、评比的权力；按照“人随事走”、“财随事转”原则，制定城管机构调整方案，核算城市管理事项相关经费并划拨到位。二是理顺区街城市管理职能架构。理顺了区城管局与区直其他部门的关系。将水务、三防职责划入新组建的区环保水务局；将查处违法建筑、违法建设的规划土地监察职责划出，成立区规划土地监察大队；将灯光工程建设职责划入区建筑工务局。同时，理顺了城管系统内部职能配置，确立业务规划、绩效考核、执法督查三大业务模块，三者相互独立、相互配合。与区级城市管理职责配置对应，街道由三个部门分别实施，各司其职。根据职能配置和分工，罗湖区对区、街道的城市管理机构进行了调整，实现了执行权、考核权、执法权相分离。按照城管业务项目设置区城管局内设科室，履行指导规划职责，如为打造“时尚罗湖、魅力罗湖”，增设市容景观科；强化城市管理绩效考核职责，设置区城市管理监督中心；归并执法督查职责，设置区城管执法监察大队，撤销原内设的执法协调科。同时，随着事权下放、购买服务的推进，撤销区城管局下属事业单位环境卫生所和口岸环境卫生所，整合区圊工环境卫生所和区机械化清扫所，相应收回800名编制。区城管局派驻各街道的执法队的人、财、物均归街道统管，增强街道力量；设立城市管理科，实施推进社区公园建设、养犬登记、门店招牌管理等城管行业管理和审批业务；设立街道环境卫生提升中心，重点对从事清扫保洁、绿地管养、垃圾清运外包公司的作业质量进行评估打分。
三、创新城市管理监督考核
一是“天眼城管”。建立数字化城管平台，推出“天眼城管”，即“陆”、“空”城管联合监控系统。“空”中，接入公安一类、二类监控点3700多个，借助可视探头，实时监控辖区主要路段和重点区域；“陆”上，实行城管数字化网格，将全区划分为130个网格，每个网格配备专门信息采集员，采集网格内城市管理事件和部件等信息，并通过pDa移动终端第一时间反馈至数字化城管操作平台。“天眼城管”大大提高了辖区城市管理问题发现的完备度、及时性，也提高了城市管理案件监督的精准度、督查力。二是“路长制”、“片长制”。由街道班子成员担任辖区道路“路长”，承担监管责任，统筹城管、执法、外包企业作业人员、辖区民警等力量，实现城市管理发现问题在一线、解决问题在一线。对应“路长制”，配套设立“片长制”，由区城管局领导带领责任科室，分片负责街道路面市容环境的巡查和督查工作。三是“双向监督、双向考核”。依据职责划分，区里制定市容环境综合考核指标体系，区城管局对街道职责进行考核，街道对区城管局职责进行考核，建立双向监督、双向考核机制，不断提升城市管理水平。
四、搭建互动平台，鼓励公众参与共治
城市管理理论篇3
3S技术在城市管理、规划工作中发展迅速，在信息的采集和、城市动态监测、城市的规划管理、模拟分析及预测以及现状的评价分析等方面发挥着越来越突出的作用。
1.1信息采集与
城市环境信息不仅包括宏观层面和微观层面、局部的和整体的，还包括自然、地理、土壤等方方面面。3S技术用于城市综合管理，可以提供宏观和微观、动态和静态的综合信息，从而实时可实现综合、系统的城市环境信息采集。遥感（RS)是一种非接触式对地观测技术，具有快捷、实时、动态地获取空间信息的能力。RS技术给地形图等基本资料的快速更新和包括土地利用、道路、城市绿地等城市各种专题信息的提取与制作等工作提供更加有效、快捷、经济的手段。GpS主要被用于实时、快速地提供目标的空间位置。RS和GpS的相结合使用，可以使得城市规划和综合管理的信息能够及时、准确、经济的更新。计算机网络技术的利用方便了规划方案的信息、网上公布、意见征集和动态查询，提高了公众参与度，改变了传统的单方参与模式，变单方参与为多方参与。提高城市规划的法律基础和群众基础。
1.2动态监测
城市人口的过快增长，对于城市空间的需求也不断增加，如何合理、有效的利用城市的每一寸土地，提高土地利用效率，促进城市的可持续发展，这就有必要对城市发展和运行规律进行分析和监测。城市的变化发展是一个动态的过程。对于发展变化的城市而言，及时的对信息进行分析和综合处理尤为必要。其关键在于建立合理的监测模型，并对信息及时有效的处理，从而实现对城市变化的动态监测。我们可以依靠GiS强大的空间分析和数据处理能力，利用选定的监测模型，可对多源城市信息进行处理，从中找出城市发展演变的规律。
1.3城市规划管理应用
以地理空间信息为其综合管理的基础的城市规划管理，它的核心是城市建设项目的管理。对于要立案的项目，我们可以借助于GiS数据库信息系统向提供相应的信息，以此作为检查项目受理情况和工作周期的依据。在项目审批阶段，我们可利用GiS空间分析技术，让审批人员迅速了解到施工土地的相应具体情况，以利于进一步的施工工作。总之，以GiS技术为核心的集成系统来实现整个城市规划管理的方法已经得到比较广泛的运用。具体的应用如利用GiS平台上建立城市规划设计、管理及信息建库3个环节衔接的电子报批系统。同时形成“一书两证”的城市规划管理信息系统，改变传统的城市综合管理系统，提高城市综合管理的科学性。
1.4模拟分析与预测
城市发展演变的过程急需要定性的分析，又需要定量的分析。计算机信息技术的应用，使城市规划的定量分析更进一步实现。城市发展的定量分析，提供了一些以前没有的具体数据为城市规划和管理提供决策依据。在城市管理中3S技术成为了城市环境演变模拟和预测的有力工具。GiS数据库在城市交通方面的应用，可以实现对现状路网密度、出行距离和时间、交通可达性、公交服务半径进行合理性评价，结合专业软件能进行城市交通的规划预测、出行分布和流量分配，开展交通环境容量影响评价。遥感技术可以用于对道路的勘测设计，利用该系统可以迅速实现对路线所经过地区相应的地形、地貌等进行必要的分析和判读。利用虚拟现实技术和三库一体(影像数据库、矢量图形库、数字高程模型)技术可以进行道路方案的仿真表现和环境模拟，更新和改变了传统的规划和分析模式，这也是城市规划和分析的一大进步。
1.5现状评价与分析
城市的发展变化，对于城市化进程至关重要，对于城市环境的分析与评价，传统的定量分析方法已经显得力不从心。现阶段，计算机技术的发展在某些方面也对城市的发展有一定的促进作用，3S技术在城市规划、城市工程建设、城市环境维护方面的作用越来越突出。3S技术通过利用计算机信息系统，将城市的大量信息储存在庞大的数据库中。针对具体问题，只要选定主要的因子，通过模拟和模型的定量与定性相结合分析，就能够大致了解到问题的基本状况，从而及时的采取相应解决措施。
2结论
城市管理理论篇4
1.供水营销的概念。对于每一个城市供水企业来讲,它们的主要产品就是自来水。因此,从产品的特性出发,尽管供水也可归类到制造业当中,但供水营销与其他传统的制造行业营销却有着巨大的差异性。首先,作为社会公共服务单位,自来水的定价受到了政府监督管理部门的干预。其次,自来水不同于一般的其他产品,多数城市的供水企业一般采取先消费,后收费的方式。再次,水产品需要专门的供水管线来进行自来水的输送,只针对一定城市区域范围内的用户进行服务。总之,供水企业的市场营销与传统的市x场营销有着很大的不同。一般来讲,城市供水企业的营销服务部门具有这些职责:水表的抄收和维护等管理、水费的催缴、客户的回访及满意度调查等。可见,对于作为公共服务的城市供水企业来讲,在公众当中,企业的形象、服务水平和消费者的满意度很大程度上取决去营销服务部门的工作。所以,供水营销服务是每个供水企业的一项非常重要的工作,从营销服务工作本身,可以将供水营销概括为:客户信息管理——抄表——水费催缴——财务结算——用户分析——满意度调查。
2.供水营销的特性。对于供水企业来讲,因为水资源对于人类的不可或缺性和本身水资源的稀缺性,必然具有垄断性,同时也由于政府的监管控制造就了供水企业具有了公共服务性和营利性的双重性。因此,供水营销的特性有以下几个方面:第一,供水营销的公共服务性。水是每一个人都不可缺少的消费品,因此,对于供水企业来讲,供水服务必然是面对大众化的专业服务。具体的讲,水对于各行各业,每一个人,都是必不可少的消费品。并且,每个需求群体对水的需求具有差异性,服务要求也不尽相同,比如,一个工厂的工业用水量比一个学校的需求量大、供水压力等要求较高,在供水服务中就要根据客户的不同需求进行不同的供水设计和流程差异。第二,供水营销服务需求具有周期性和规律性。每个城市的气候特点、居民用水的规律性以及当地经济状况和风俗习惯,都是形成供水服务就有周期性和规律性的主要因素考虑。比如,对于南方很多城市,夏季天气炎热,必然造成洗浴桑拿对水的需求量加大,同样居民会多饮水和洗澡次数增多,也引起了供水量加大。因此,基于这样的供水营销管理,就要考虑供水的变化规律,做出符合当地实际状况的决策。第三,供水营销具有区域垄断性的特点,这个特点是其他行业所不具有的。因为供水自身的产品特性制约,一般供水企业只对当地区域的城区居民和用户进行供水,很少有跨地区供水的情况。因此,对于很多供水企业来讲,由于传统观念的作怪,就会在供水营销服务过程中以自我为中心,不重视用户的反映,形成了产品营销的落后观念,势必与经济的快速发展和人们日益增长的服务要求提高格格不入。这注定要发生巨大的改变。
二、城市供水营销管理中存在的问题分析
供水营销服务既是一个城市供水企业将经营活动最终转化成经营成果的关键过程,也是供水企业向公众自身显现企业形象的重要载体。但是,随着我国城镇化的不断推进,很多城市供水区域的不断加大和新用户的出现,使得政府和社会公众对供水服务的要求不断提高,很多供水企业尽管在供水营销管理上进行了诸多的改革,仍旧存在很多问题。
1.各个营销部门的营销管理方式不统一。对于我国多数城市的供水企业已经实行了集团化现代企业管理制度,但各个营销分公司或各个分公司的营销部门在供水营销管理上却存在着一定的差异性。比如,由于一个城市中供水区域的差异性,在城区中心地带的营销部门学习金融部门准备了老花镜、雨伞等东西,打造爱心服务,而在偏向郊区的营销部门甚至有的员工外出工作连工装也懒得穿、连工牌也懒的带。由于分散管理,供水区域的差异,还有管理制度上的差异,造成了各个营销部门的营销管理服务的不同,影响了供水企业的对外公众形象,是我国供水企业普遍存在的一个问题。
2.营销考核指标单一死板。在我国很多供水企业,对于营销部门在营销服务管理方面的考核一般采用三个指标:供销差率、水费回收率、用户问题及时解决率。但是,还是由于供水区域的差异性,造成了一个营销部门完成率很高,而有的部门却总是完不成任务。比如,有的供水区域是商业繁华区,大用户用水较多,而居民用水较少,则水费回收率可能完成的较好;有的供水区域是老的供水管网,老化程度严重,跑水漏水就会较多,用户反映的问题就相应增多,在考核用户问题解决率上就相对完成任务的难度大。
3.缴费形式单一欠费问题严重。在我国很多大中城市的供水企业,收费点较少,很多供水企业依然采用上门抄表收费的形式,很多用户在缴费上形式单一,致使收费不仅浪费时间,而且效率较低。尽管一些城市的供水企业采取银企合作的办法,可以通过银行和便利店的poS机缴费,但合作银行单一且覆盖面低,仍然无法解决缴费形式不能满足用户需求的问题。再者,虽然水费回收率普遍提高,但对于很多城市的供水企业来讲,水费退拖欠仍旧是一个头痛的问题。比如,在一些城市,没有进行一户一表改造的旧城小区,小区总表和用户的分表之间由于种种原因存在很大出入,小区物业无人负责和管理人不负责,造成了水费的拖欠问题得不到有效的解决。
4.取水布局不合理造成用水的不规范。在一些城市,由于城市规划细节中的一些缺陷,绿化、环卫、消防取水点很少且布局不合理,使用程度很低。特别是消防用水,一些城市的消火栓和消防水鹤形同虚设,不仅不方便消防部门取水也造成了用水部门取水不规范,也为消防埋下了隐患。
三、城市供水营销管理模式改进的几点建议
1.调整营销管理战略。第一,提高供水企业的社会责任感。作为城市公共服务行业的供水企业,面向的消费者是所在城市全部的居民和各个单位,因此,如果供水企业在产品上出现问题,就会带来不可估量的损失。在供水企业实际制定营销策略的时候,首先要强调企业自身的社会责任感,严格把好质量关,保证用户用水的安全性与稳定性是首当其冲的目标之所在。不管在供水营销管理中怎么改革,采取什么样的模式,对于企业的社会责任不能打丝毫折扣。在这个基础上,供水企业要继续做好用户服务的工作,让各个层面上的用户满意。第二,增强以用户为中心的管理意识并提升自身服务水平。供水企业由于长期的垄断经营地位造成了很多工作人员在对待用户服务的问题上主动服务意识淡薄,不能积极从用户的角度出发,积极寻求用户的信息,实际客观的解决问题,只是被动的接受信息,然后再去解决。因此,供水企业在营销服务管理中,积极引入以用户为中心的理念,具有重大的现实意义。第三,以客户服务为中心统一业务工作标准和工作流程。首先,应对用户进行分类管理,并对各个层面上的用户进行价值衡量评估,以便于更加客观实际的识别大客户或者关键客户。供水企业用根据评估结果,建立动态的档案分类管理,确定专门的服务工作人员,为大客户提供更加优质完美的服务。
2.不断加强用户沟通并积极维护关系。第一,积极响应国家关于水资源利用大政方针政策,加大规范用水和节约用水的宣传力度。因为,水资源产品本身具有的公益性,所以可以采用公益性质的广告等宣传方式,加强与用户之间的互动与沟通,既能传递给用户合法合理节约用水的理念,也能塑造企业形象。第二,利用网络营销的手段扩大服务范围提升用户满意。比如,可以在供水企业的网站设置用户凭身份认证的办法进行登录,自助查询自己的用水缴费情况,可以寻求在用水过程中遇到问题的解答等。通过网络营销管理的办法,既能更大范围的扩大与用户的沟通交流,也能更加快捷方便的为用户提供相应的服务,还能在一定程度上减少工作人员的工作时间,提升效率,降低成本。第三,完善用户回访制度,不让回访停留在走形式上。随着民主法治进程的不断推进,公众的服务意识和权利意识日益增强,只有不断完善用户回访制度,有针对性的积极了解各个层面用户的需求和困难,才能调整供水营销管理措施,及时有效的解决用户的难题,提升用户的满意度。
3.积极实施阶梯水价,不断完善缴费体系。第一,水资源对于多数居民来讲,属于刚性的消费,应该降低水价,体现供水公共服务的特性,但水资源对于桑拿洗浴等高档消费场所来讲,属于弹性需求,就需要经过充分的调研论证,进行经济效益分析,制定合理的水价,达到经济效益最优。因此,对于任何城市的供水企业来讲,达到经济最优,效率最高,就必须实施阶梯水价,既要满足必要消费的刚性需求,也要满足高档消费用水的弹性需求。第二,在完善缴费体系上,供水企业应该借鉴电力系统收费系统的经验,积极进行智能式插卡水表的研发推广和远程数据的传输监控。另外,加强与银行等金融单位的合作,开展多渠道缴费系统,能够让用户方便快捷的缴费。
四、结论
城市管理理论篇5
一、我国城市化进程及其若干特点
城市化是现代社会发展的必然产物。我国的城市化进程与世界各国相比，具有独自的特点。
1．滞后性。
统计资料表明，1990年，世界城市人口的比重，上等收入国家为71%，中等收入国家为60%，低收入国家为38%，而我国为26.4%。
2．反弹性。
五十年代末，我国城市人口比重曾一度达到19.7%,,相当于当时中下收入国家水平。六、七十年代我国一度强制性将城市人口输散到农村、将工业企业由沿海迁往内地,城市人口比重最低在1972年,减为17.1%。改革开放以后，人为的压制转为反弹。八十年代“返城风”、九十年代“民工潮”,大量农村剩余劳动力涌入城市,内地人口移向沿海，我国城市化进程明显加快。
3．迅猛性。
1949年，我国城市人口只有5700万，占总人口比例10.5%;1980年达到19.39%,30年间增长不到10个百分点;进入加速发展期后，仅用一半时间增长了约10个百分点，现已接近30%；预计到2020年，城市人口比例将上升到45%；在2050年前后，我国人口达到16亿时，城市人口比例可能达到60%。由于我国人口基数极大且越来越大，因此，目前我国城市化的进程，比其他所有国家都要迅猛得多。本世纪后50年间,我国城市人口从五千余万增长到三亿多；下世纪前50年间,如果城市人口比例从30%增加到60%,则城市人口总数将从三亿多增加到九亿多。据报道，目前我国已有1.5亿农民在城里打工,另有1.5亿农民在乡镇企业从事完全非农业的劳动,城市人口的扩张，已有相当庞大的后备军。
我国城市化进程中这些独有的特怔，使得当今全世界共同关注的“人口”、“资源”、“环境”、“灾害”等问题在我国表现得更为突出。其中，水对人类而言，既是不可替代的自然资源、又是重要的环境要素、也是主要的致灾因子，矛盾激化尤为显著。
二、城市化引起的水危机
城市化是我国走向现代化强国的不可阻挡的大趋向。但是，在城市化过程中,围绕以城市为中心的供水、排水、水环境保护与防洪排涝问题日益突出，水灾害加剧、水资源紧缺、水环境恶化，议论多年的“水问题”，在某些地区已经孕发为“水的危机”，并呈全面加重的趋向。
1．水灾害加剧。
90年代以来，我国水灾损失急速增长，1994年突破1000亿元，1996年超过了2000亿元，其中水灾损失增长最快的是城市及快速城市化的地区。目前，我国600余座有防洪任务的城市中，80%防洪标准低于50年一遇，一些城市防洪标准达不到10年一遇，其中10%基本不设防。1994年柳州市3次受淹，梧州市4次受淹。其中，柳州市第一次受淹直接经济损失就达21亿元，占该市1993年国民收入的1/4。1998年武汉市军民严防死守，虽然确保了大堤的安全，但是7月21日一场暴雨，仍然造成了市区严重的内涝损失，大范围交通、电力、通讯系统的瘫痪，甚至还有人员伤亡。
2．水资源紧缺。
我国城市缺水现象自70年代以来逐年扩大。现有400多座城市供水不足,其中100多座城市严重缺水,年缺水量达58亿。许多大城市供水长期处于紧张状态，对居民实行定时、定量、低压供水；消防设施由于水量不足、水压太低而无法实用；工厂被迫停产、学校被迫放假的事件时有报道。为了满足城市日益增加的用水需求,一些城市大量超采地下水,出现地下水位恶性下降、地面沉陷等严重现象;一些城市被迫采取长距离引水、跨流域调水的措施，虽然缓解了城市的困境，但也引出一系列环境问题。在严重缺水的城市，水资源短缺，已成为当地国民经济和社会发展的最大制约因素。
3．水环境恶化。
随着城市工业与居民生活污水排放量的增加，城市河道水质普遍恶化，部分河道与湖泊水体的污染已达到危害居民健康的程度。目前我国工业、城市污水总排放量为416亿m3，经过集中处理达标的只占23%，其余大都直接排入江河。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染。城市周边农村被迫利用污水进行农田灌溉和水产养殖，如天津市污灌面积达到240万亩，占全市耕地面积30%以上,污灌作物有蔬菜、水稻、小麦、玉米等；污养面积发展迅速,近郊已达6.8万亩；年利用污水量，占市区排水总量的50%。由于工业废水与生活污水混合排放,污水处理率低,污水中含有大量有毒物质，自1986～1995年，累计排放镉约30吨，汞约4.7吨,砷约68吨,已引起农田土壤严重污染。太湖流域水质全面超标，1987年至1995年，重污染河长由22.1%增长到53.2%,太湖水质由中营养发展至富营养。黄河、海滦河、辽河、松花江等监测到50%以上河段的水质为iV～V级。淮河水污染事故一度震惊全国，虽经强化治理，问题依然严重。珠江水量大，但三角洲河网地区随着城市化的高速进展，水质已显著恶化。长江情况较好，但攀枝花至上海22个城市江段水质低于三类标准,岸边污染带长度500余km,1/5河流断面水质呈恶化趋势。与此同时，水的生态环境也在急剧恶化，举国上下，“救我湖泊、河流”的呼声高涨。
三、城市水危机的孕发机制
水旱灾害自古就有,水的污染虽然是工业化与经济发展的产物,但是在发达国家已经找到了解决的办法。何以在我国会孕发成水的危机呢?
城市化过程是人口向城市高度集中、城市面积持续向周边地区扩张与城市系统功能不断复杂化的过程。在这一过程中，人们的生活方式、社会的运作机制、资产的结构形式、流域的地形地貌、江河的产汇流条件及水域的水质等等都在发生着显著变化。这种以人的生存与发展需求为导向,使人与自然之间的平衡不断被打破的现象，具有两重性。
一方面，人为营造的城市，随着规模的不断扩大，与原有环境之间产生出大量新的矛盾，并且矛盾越来越复杂，解决矛盾的难度越来越大；
另一方面，随着社会经济、技术实力的增强，对自然演化规律认识的深入，以及人类自我约束能力的提高，又为改善城市环境，维护城市的正常发展，创造了条件。
以下仅以城市型水灾害及其与水资源、水环境的关系为例，加以说明。
1．城市型水灾害。
城市化过程中,城市洪涝的水文特性与成灾机制均发生着显著的变化。例如:?城市人口资产密度提高,同等淹没情况下,损失增加;城市面积扩张,新增市区过去为农业用地,防洪排涝标准较低,而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；?城市空间立体开发,一旦洪涝发生,不仅各种地下设施易遭灭顶之灾,高层建筑由于交通、供水、供气、供电等系统的瘫痪,损失亦在所难免;ˉ城市资产类型复杂化,水灾之后,即使洪水退去,诸如计算机网络的破坏等所造成的损失不可估量,恢复更加困难;°城市对生命线系统的依赖性及其在经济贸易活动中的中枢作用加强;一旦遭受洪水袭击,损失影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；±城市不透水面积增加,排水系统改善,径流系数加大,使河道洪峰流量成倍增加,洪峰出现时间提前,已有堤防的防洪标准相对降低;2由于城市气温高、空气中粉尘大,形成所谓城市雨岛效应,即出现市区暴雨的频率与强度高于周边地区的现象;3大规模城市扩张阶段，往往造成水土流失加剧，局部水系紊乱，河道与排水管网淤塞，人为导致城市防洪排涝能力下降；′城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。由于这些变化与城市化的进程之间含有明显的相关关系，因此，除非同时增大治水的投入和力度，否则必然出现水灾损失急剧增长的恶性局面。
2．城市水灾害．
水资源与水环境问题之间的影响。对于城市河道、湖泊而言，水太多、太少、太脏，都发生在同一的水域中，都威胁同一的对象。在人与自然的相互作用下，形成了相互影响的复杂关系。例如：?由于城市河道水质污染严重,恶臭难忍,人们迁怒与河,干脆“活埋”了事，或以此作为与河争地的借口。由此引起城市雨洪调蓄能力下降，加重内涝发生的机率；一旦污水泛滥,对沿河居民危害更大。上海城市化过程中,大量河道正在消失。南汇区7年中填埋河道321条,全长越168km;解放初杨浦区有大小河流130多条,至今仅存26条。
1997年11号台风期间,虽然暴雨未停,由于内河水满为患,泵站被迫停机,使城市低洼地区出现路面集水盈尺的现象。地表水质恶化加剧水资源短缺,城市水源地建设成为棘手的问题,被迫更多依赖和超采地下水,加速地面沉降,不仅直接造成城市地下管线和建筑物的损毁，而且降低防洪排涝工程系统的能力，加剧水灾风险；沿海地带由于地下水位下降过低，引起大范围的海水内侵,导致更严重的生态环境问题。?洪水可以补充地下水源,增加水库蓄水量,是有利的一面;但是,由于城市需水量大,用水保证率高,许多过去为防洪和农业灌溉而建的水库被迫转为承担城市供水任务，为了预防汛期不来水,汛前往往舍不得滕出防洪库容,使得水库应急泄洪的风险大为增加,不仅削弱防汛的调控能力,甚至加剧水灾损失。
以上情况表明，城市型水问题的出现，在大规模城市化进程中是不可避免的。如果不同步加强城市水利建设，则水的问题必将日趋严重，甚至孕发为水的危机，成为社会可持续发展的严重制约因素。我国人口众多，对生存空间压力大，加之水资源短缺、降水量时空分布不均，是生态环境比较脆弱的国家。同时，我国又是发展中国家，经济与法制基础薄弱，在城市化加速发展时期，容易出现投入不足，治理不利、水的危机不断加重的局面。
事实上，水太多、太少、太脏的问题，是相对而言的。随着社会经济的发展与水问题的日趋严重，人的水患意识、节水意识、水环境保护意识开始增强，水问题综合治理的技术实力与经济实力也在增强，相应的法规体系与执法体系逐步健全，从根本上又为克服水的危机创造了条件。
四、城市水利的基本特点与发展方向
城市水问题是社会经济发展的产物。发达国家在各自经济的高速发展阶段都曾不同程度地遭遇过这一问题,并为之付出了沉重的代价和巨额的治理费用。我国在城市化进程中水的危机带来的困难与挑战将更多更复杂。如果说,过去20年里,在我国城市人口比例上升10个百分点的情况下,为了解决城市的水问题,在相当程度上是以牺牲农村、牺牲环境为代价的话,那么,在今后20年里,我国城市人口比例再上升20个百分点,传统“有效”的办法何以为继？把握好城市水利的基本特点和发展方向，对于城市的管理者和决策者来说，也是把握城市兴衰存亡的大事情。
1．城市水利面临问题的长期性与复杂性。城市水问题的产生，是自然与社会因素交互作用的结果。每一座城市所处的地理环境不同，城市规模、结构、功能、政治经济地位以及城市发展阶段不同等等，决定了各个城市所面临的水问题的明显差异。在城市发展过程中，一方面水资源合理配置、水环境保护治理与水灾害防御控制的要求不断提高，另一方面多数城市由于对具有公益性质的城市水利基础研究不够，投入不足，社会上大量存在的过分追求局部与眼前利益的短期行为等还在使矛盾不断激化。从基本国情出发，我国绝大多数城市尚不具备短期内以高投入克服城市化进程中水危机的实力。因此，城市水利的发展是长期而艰巨的任务，不是抓好几个“形象工程”就可以解决问题的。对既是资源、又是环境要素、也是致灾因子的水来说，必须要统筹规划、综合治理，将发展与治理密切结合起来，将水资源的合理配置、水灾害防御与水环境治理一起纳入城市发展规划，建立相对稳定的、与城市经济发展按比例同步增长的投入机制，同时加强法制教育，尽力遏制城市发展引起水灾害与水污染风险加重的趋势。
2．城市水利统筹规划的超前性。城市水问题是发展中的问题。因此城市水利在规划阶段就必须要考虑如何应对城市发展中水问题的演变趋向，如何满足城市未来发展的治水需求。目前国内城市水利规划的一个重要问题是基础研究不够、预测手段不足，规划的依据往往是过去的不完整的资料，使得规划本身的合理性就缺乏保证，难以摆脱“头疼医头、脚疼医脚”的窘境。合理进行城市水利统筹规划的依据必须建立在科学预测的基础之上。近年来，中国水利水电科学研究院灾害与环境研究中心开发研制的城市洪涝灾害仿真技术已经先后应用于海口、深圳、广州、上海、天津、沈阳、哈尔滨等城市，并不断发展完善，进入了实用化的阶段。同时，城市水利信息管理与决策支持系统的建设也需要大力加强。
3．城市水利实施对策的综合性。城市区域综合治水包括两重含义。首先，治水措施的目标是综合性的。城市水源的保护、供排水系统的建设、城市河道湖泊的整治、城市污水处理与废水资源的重复利用、城市防洪体系建设与城市环境改善的结合等等，在解决水多、水少、水脏的问题上，总是你中有我，我中有你。单一目标的措施，往往是既不经济，也不合理。其次，治水手段是综合性的。不仅需要形成完整配套的工程体系，而且需要将工程措施与非工程措施相结合。只有综合运用工程、法律、行政、经济、教育、技术等手段，才可能达到城市水利的发展目的。例如随意往城市河道倾倒垃圾的恶习，污染水源、破坏环境、有碍行洪排涝，可是这种现象至今即使在上海这样的大城市中也屡见不鲜。因此，城市水利建设中，工程措施需要研究与投入，管理措施也同样需要研究与投入。
4．城市水利发展模式的开放性。常言说，“一方水土养一方人”。但是在城市地区，其实需要“八方水土养一方人”。因此，城市水利不能就城市论城市。城市水利规划，必需要与流域水利规划相协调，妥善处理好上下游、左右岸、干支流以及城市与乡村的关系。城市水利需要牢牢树立大水利的观念，既要满足城市人口生存与城市经济发展的需要，也要克服掠夺性的资源利用、以邻为壑以及导致区域内生态系统破坏的弊病，创造人与自然相协调的生存环境。同时，城市之间需要加强经验的交流，善于引进新观念、新技术。地方保护主义不利于城市水利的发展。
5．城市水利的风险特性与加强风险管理的必要性。在城市水利的发展中,建立风险管理机制是解决城市水危机的有效途径。在城市化过程中，我们不可能彻底根治水灾害，充分供应水资源及完全避免水污染，因此在城市发展中，必须要承担一定的风险，需要加强水的危机与风险的预测、评估、管理与应急对策等问题的研究；需要建立健全风险管理机制,兼顾局部与整体、眼前与长远的利益,避免人为加重风险;认真作好水的危机的应急预案,努力增强风险预测、监测、评价能力,增强分担风险和承担风险的能力等。
五、结语
城市管理理论篇6
道路的保洁养护是保持道路服务水平的基本手段，但是川流不息的车辆给城市化道路的基本养护和每天的保洁工作提出了新的要求。现代社会发展要求养护方法必须快速有效，不允许长时间封闭道路，因此道路维修后的保养时间几乎没有，道路保洁人员的安全也是一大隐患。另外道路绿化和道路附属设施大量的增加，也给保洁保养工作带来繁重的工作量。在有限的人员设备情况下，为实现道路的“畅、安、舒、美”标准，需要找到一条行之有效的办法。因此，对于日常保养工作来说，实施机械化养护是大势所趋，从社会形象上看也是大有益处，必须大力推行机械化养护。这方面需要解决的关键是养护机械购置问题和政策引导，科学制定养护机械购置、配备和更新计划，提高各养护单位机械化水平，同时通过奖惩等激励措施加大各养护单位实施机械化养护的积极性。
目前整个城市化道路的路政管理都有较大的缺陷，人民群众的路产路权意识还不是很高，破坏路产路权现象有所增加，而且表现出新的现象，据统计，青岛城市化公路破坏路产路权主要体现在：道口的乱开乱封由于经济的快速发展，公路沿线企业众多，有许多小企业为图方便，在企业周围随意设置路口，甚至破坏绿化带增设道口，或者有的企业和个人私自封死公共路口，擅自“圈地”，公路红线控制难度空前增大。乱设广告、标志随着公路沿线经济建设的发展，这一点变得尤为突出，根据日常巡查统计，几乎每天都有乱设招牌、广告现象发生，繁多而庞杂的路线广告牌，成为严重的视觉污染，不但影响市容市貌，而且也带来安全隐患。道路附属设施的破坏除了以往的盗窃苦力井盖、破坏道路标志外，还出现了偷盗安全警示牌、防撞护栏、盗割照明线路及盗取照明灯具等附属设施现象。
针对这些问题，青岛市公路局经过不断的摸索总结，对症下药，建立了一套较为完整的道路建设管理措施，最大程度的保证了公路城市化后的管理。首先，施工组织上采取可行性论证制度，即每一项工程的施工组织设计方案都组织进行可行性论证，邀请城市建设各方面的专家进行评估，实现科学的组织和文明施工相结合。其次，坚持走群众参与、群众监督的群众路线，即认真听取群众的要求和意见，并把合理的建议与要求体现在施工中，同时公布施工监督电话，接受群众的监督与投诉，最大程度的把施工与群众的矛盾解决在最初阶段，避免激化。最后，在安全生产上下大力气，克服侥幸心理，把安全工作做到万无一失。实践检验，从2008年截止到目前，全市完成道路建设改造40余条，1180公里以上，没有出现一起上访投诉事件和安全事故。
一是提高养护技术水平，积极使用新技术；二是在传统养护方法上，进行创新改革增加效率。例如常规的沥青面层灌缝养护工作中，我们把作业程序划分为4个作业块，再划分必要路面占用时间，即灌缝劳动时间和沥青冷却凝固时间，最后制定出一套操作程序流程，由有经验的工人对养护员进行培训，使得这项养护工作变成科学的流水作业，减少了不合理施工带来的损失，增大了养护效率，同时这样提高员工创新意识的工作方式对其他工作具有积极的指导作用。三是大力提高硬件建设水平。购进了先进的路面清洁车，洒水车等，在重交通的城区主干道上，基本实现机械化无人清洁工作。实践证明，集中有限的资金进行的技术设备的更新是提高道路养护管理的重要手段。技术改革虽然增加了投入，但从长远来看，它降低了人工养护成本以及提高了效率，随着目前人力成本不断的提升，机械化养护也是未来发展的主要趋势，早改革早主动，而且提升了公路部门的形象，以一种崭新的面貌出现在人民群众的面前，得到好评。
公路城市化的路政管理涉及面更广，难度更大，从开发区的情况看，路政管理不仅仅涉及到一个部门、一个行业，而是一个立体的交叉式的管理，比如道口的设立，就涉及到公路、交通和城市规划等部门，同时从中央几个部门联合对超载超限进行治理也能看出，路政管理已不是一个部门或者一个行业能够完全胜任的，为此须对路政管理进行深入、联合、交换的工作方针，联合相关部门以赢得最大的支持，定期和相关部门交换信息、情报和意见。正是由于城市管理当中的这种功能交叉性以及城市管理的严格性，易使人产生一种错误的认识，即认为公路部门的路政管理是一种辅工作，路政管理应该弱化。这种认识的直接后果就是不能严格履行《公路法》赋予公路管理部门的权利与义务，放弃了深入展开道路红线范围内管理这一项基本任务。不仅使得公路管理其它工作陷入了被动，而且严重的影响了路产路权的保护，使人民群众对公路路政管理缺乏认识和了解，甚至产生不少误解。因此城市化道路的路政管理不但不能减弱，而且应该不断加强，研究探讨行之有效的新办法，不断发现问题解决问题。在实施方面，如何有效联合相关部门是完成好路政管理的重要课题。
城市管理理论篇7
关键词：街道办事处城市管理体制改革
城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。
就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己的改革进言。
一、对街道办事处的分析
（一）法律规范分析
目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。
（二）历史与现实的运行状况
在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。
1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在和化运动期间，被改为城市的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。[1]改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。[2]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。
由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。
对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。[3]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革，采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制，下面就让我们来看看该种体制的情形。
（三）“两级政府、三级管理”的管理体制
1995年上海市开始“两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。
但是，这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[4]首先，容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理，人民代表大会是国家权力机关，行使或委托其他机关（如行政机关、司法机关）行使国家的权力，所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民，巩固我国的根本政治制度。然而，对我国相关的法律规范进行分析后却发现，在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中，人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律，县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；依照地方性法规，省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说，人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关（含行政公署、街道办事处和区公所）按照法律规定均不是一级政府，故无须由人大产生，从而也就无须向人大负责，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色，于是就难以逃避这样的质问：它的权力从哪里而来？是人大授予还是上级政府的委托？如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力？如果说街道办事处是政府的一级管理，区级人大理应履行起监督的责任，可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免，街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责，受区人民政府和区人民代表大会监督，这也是我国人民代表大会制度的当然之义。
其次，与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范，然而，稍加分析便不难发现，其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府，这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待，则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的，故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中，各地在争相效仿这种体制的时候，有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知，其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。
第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位，实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预，为居民自治留下一个适宜的空间，因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能，则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，自然与此难以脱离干系。按照这种体制，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。
第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重：一方面，传统的行政全能主义色彩十分严重，社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务；而从反面来说，政府职能的缺位现象却也十分突出，如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]
可见，“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的，因此大力提倡与宣传并不适宜。
二、改革选择方案及可行性分析
（一）几种改革方案
正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[6]
一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7]即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。
二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8]在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。
三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。
[9]把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。
四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。
（二）对几种方案的可行性分析
对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[10]而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。
对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[11]其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的npo（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。
第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念）——都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制，还依然处于改革的“深水区”，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的，否则，“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。
第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。
三、结语
我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，很可能是个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。依笔者陋见，重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然，即便是在这种体制下，依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分，街道政府与居民委员会的权限范围的划分，同时还要理顺条与块之间的关系，要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此，则善莫大焉。
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城市管理理论篇8
关键词：城市管理；理论研究；关注焦点
Doi：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.011
自20世纪80年代以来，中国城市化进程呈现出加速发展的趋势：城市人口迅速增加、城市规模不断扩大，并且随着中国现代化进程的不断加快和进一步融入全球经济一体化的进程，城市已经无可争议地成为了中国经济发展的增长极、社会进步的助力器和国际竞争的战略要地。[1]在此背景之下，中国城市管理理论的研究也呈现出了异常繁荣的景象，诸如生态城市管理理论、城市经营理论、城市营销理论、城市竞争力理论、数字城市理论、新城市主义管理理论、城市新公共管理理论、城市治理理论等，一度成为中国城市管理理论研究的热点。理论研究的繁荣促进了中国城市管理科学向更高、更深的层次发展，但仍然存在着一些亟待开拓和加强的研究领域。未来的中国城市管理理论研究应更加贴近城市发展的现实并指引城市发展的方向。基于此，本文将尝试提出未来中国城市管理理论研究的关注焦点。
一、关于网格化城市管理模式的研究
网格化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式的特征主要体现在：
数字化管理。网格化城市管理模式与现代信息技术的联系空前紧密，3S技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等共同奠定了网格化城市管理模式的技术基础。
闭环式管理。强调监管分离的两极城市管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制作用，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。
精细化管理。通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程。
动态化管理。单元网格内一旦某一城市部位出现问题，会在第一时间被发现，第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被检验。城市管理工作的主动性大大增强，实现了准确、及时和动态化。[2]
网格化城市管理作为一种全新的城市管理模式，有利于提高城市管理的效率，降低城市管理的成本，推进城市管理民主化水平的提高。但如何推进网格化城市管理模式的有效实施，我们还面临着一系列值得深入研究的问题：
一是如何根据自己城市的具体实际来划分“网格”（为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元）；二是对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源如何进行整合，从而实现共享；三是城市管理监督人员如何对所分管的网格实施全时段监控，如何明确各级地域的责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理；四是网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个中心，即“监督中心”和“调度中心”，实现监管分离，那么，“监督中心”如何发现问题、传递问题信息，并对问题解决情况作出评价，“调度中心”如何接收“监督中心”传递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题；五是网格化城市管理模式实现了管理流程再造，建立了一套完整的反馈控制系统，该系统基本可以概括为6个环节，即信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价，以及这些环节应如何实际操作等。
二、关于城市持续创新管理的研究
当前，在经济全球化日益加速和新科技革命迅猛发展的背景下，在中国城市化和城市可持续发展的进程中，国际竞争、区域竞争、技术创新以及产业集聚日益聚焦于城市，要求其通过持续创新来完善和开发城市各项功能，提升城市凝聚与辐射能力，增强国际和区域竞争力。在此情形下，对城市持续创新及持续创新管理进行研究，是当前中国城市管理理论研究亟须关注的问题。
关于城市持续创新管理的理论研究应关注如下一些问题：
（一）城市持续创新和持续创新管理的内涵是什么
欧盟资助立项的“21世纪的持续性技术创新政策研究”，于1999年提出了持续创新的两个不同定义：第一，持续创新是创新过程或产出具有持续性目标的创新；第二，持续创新是创新过程或产出具有改进环境质量目标的创新。国内有学者对持续创新也做出了界定：持续创新是创新主体在相当长的时期内，持续不断地推出和实施创新项目（包括产品、工艺、市场、组织、管理和制度等方面的创新项目），并持续不断地实现创新经济效益的过程。[3]
立足于以上对城市持续创新的认识，结合城市的特点来界定城市持续创新的内涵，需要研究下列问题：城市持续创新的主体有哪些？持续创新的过程是什么？城市持续创新的目标指向是什么？
关于城市持续创新管理的内涵界定，我们需要关注如下问题：城市政府持续创新管理的政策重点是什么？实现公共政策的手段、途径、方式分别是什么？创新管理的机制是什么？持续创新管理的制度保障、组织保障是什么？
（二）城市持续创新管理应注意的问题
城市持续创新具有十分重要的综合特性，即城市持续创新过程具有多种创新类型、多个创新项目的集群动态系统集成特性。因此在城市持续创新管理中，如何推进以企业为主体的产品创新、工艺创新、原材料创新和市场创新，与以政府为主体的城市人口管理政策创新、土地使用政策的创新、交通建设和管理创新、基础设施建设创新、社会保障制度创新及城市综合管理创新等多个创新类型的有机整合，是我们需要密切关注的问题。
此外，从持续创新启动项目开始，所有的创新项目之间具有密切的相互的联系和作用。已经完成的创新项目，既解决了旧的企业发展和城市发展中的不平衡或瓶颈问题，又会造成新的不平衡，是推出后续创新项目的基本原因，也为后续创新项目的实施提供重要基础条件和支持，彼此相辅相成，使整个城市持续创新过程体现出一种创新项目集群的动态集成特性。那么，如何实现先后不同的创新项目之间的协同组合，进而集成经济效益与社会效益的最大化？如何在城市持续创新过程中充分发挥政府的主导作用？如何培育政府官员的持续创新精神和能力？是我们不能忽视的问题。
最后，城市创新体系是国家创新体系和区域创新体系的重要组成部分，尤其是区域创新体系作为区域内各个主要城市创新网络与创新环境有效叠加而成的系统，城市创新体系和它的联系最为密切。因此，如何有效地实现城市创新体系与区域创新体系和国家创新体系的良好对接，是城市创新管理中必须面对和解决的问题。
三、关于城市管理系统工程的研究
由于现代城市是一定空间区域内经济社会发展的系统核心，是在有限的地域空间内，由一定历史时期中高度集中的人口、经济、政治、文化、物质设施以及专业化的社会组织所构成并与周围环境相互作用的开放的有机整体。那么，以城市为对象的城市管理，在对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务与经营等行为中，就包括了城市的社会管理、经济管理、基础设施管理以及生态环境管理等，这是一个复杂综合的系统管理，是一种多层次、分系统、从宏观到微观的纵横交织的网络管理。[4]可见，对现代城市的管理，我们必须借助于系统工程的原理，找出规律，理清程序，进而可以有步骤、有章法地逐步推进，才能科学管理好一座城市。
系统工程的基本原理告诉我们，一项管理工程的顺利完成，一般应经历如下步骤：调查研究、发现问题，提出解决问题的技术规范、技术标准，依据技术规范、技术标准制定解决问题的公共政策，建立公共政策运行的执行、监督程序，再调查、发现新问题。这是一个不可逆的、螺旋上升式的循环往复程序。
在这个程序的推进过程中，如下问题将成为理论研究的重点：
（一）如何进行城市问题调查
在城市管理中，我们经常会遇到下列一些问题：城市污水排放问题、城市大气环境保护问题、城市环境噪声问题、城市生活垃圾问题、城市交通问题、城市绿化问题、城市照明问题等，这些问题均可通过问题调查来找出其产生和演化的规律，将一些看似复杂的城市问题分解为一个个小问题，做到心中有数。
那么，如何进行城市问题调查呢？是采用抽样调查，还是全面普查？如果采用抽样调查，那么抽样的依据是什么？如果采用全面普查，如何具体实施？调查之后，对调查结果，如何进行整理、分类、归纳？这些都是我们在未来的理论研究中需要加以关注的。
（二）如何提出解决问题的技术规范、技术标准
通过对城市问题的调查，发现问题所在，把影响城市运作的难点归纳出来。而要解决这些难点，必须依靠现代自然科学和社会科学的最新成就，提出解决问题的技术规范、技术标准。那么，提出解决问题的技术规范、技术标准，是采用技术人员攻关、技术招标，还是吸收、借鉴其它城市行之有效的经验和做法？在什么情况下，采用技术人员攻关的做法？什么情况下采用技术招标的做法？什么情况下可以直接吸收和借鉴其他城市行之有效的经验和做法？这些问题有待研究。
（三）如何制定解决城市问题的公共政策
给出了解决现有城市问题的技术规范、技术标准，那么如何使这些技术规范、技术标准转化为公共政策呢？也就是要研究转化的具体程序是什么？需要哪些主体来参与这些转化？这些主体在转化的过程中分别应发挥什么作用？这些均是需要认真研究的问题。
（四）如何建立公共政策运行的执行、监督程序
在上述公共政策制定程序完成后，必须建立公共政策的执行和监督程序。执行和监督是贯彻落实公共政策的重要手段。那么，具体执行的程序是什么？监督的程序是什么？执行的主体主要有哪些？监督的主体又包括哪些？执行的方法、措施、手段和工具应该是什么？执行和监督中的数据如何收集和提取？等等，都是需要研究的问题。
（五）如何进行再调查、发现新问题
在公共政策的执行、监督过程中，不可避免地会出现新问题，包括已颁布的公共政策却没有容纳进去的问题，或者是城市发展中产生的新问题。那么，对于这些问题，如何进行系统性的总结？如何再调查、再归纳、再总结？如何修定公共政策？这些均需要加以探讨。
此外，对于城市规划、城市开发等既涉及自然科学又涉及技术科学，既涉及管理学又涉及其他学科的较大的城市管理系统工程，其可能要由若干单个城市管理的系统工程程序构成，这些具体程序如何有机融合，也是我们今后应该加以研究的问题。[5]
四、关于城市联盟协同管理的研究
城市联盟是指两个或两个以上有着共同战略利益的城市之间，在对城市发展外部环境科学预测和对城市未来发展目标、发展风险充分考虑的基础上，为实现双方或多方的优势互补、风险共担、利益共享、要素自由流动，增强各自的可持续发展能力和竞争优势，通过各种协议、契约结成的松散型网络组织。[6]随着经济全球化进程的加快，城市之间的合作出现了新的组织形式，世界科技城市联盟于1998年9月在韩国大田市正式成立，是世界上第一个由地方政府为主体组成的国际性城市联盟组织。在中国，2004年7月福建省厦门、泉州、漳州三个城市政府在厦门举行了城市联盟第一次联席会议。2005年4月，辽宁省的沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭组成城市联盟。城市联盟打破了行政区域划分的限制，消除了城市市场壁垒，降低了交易成本，有效配置了资源，同时具有协同效应，达到1+1>2或1+1+…+1>n的创造价值效果，促进城市一体化建设。城市联盟发展的特性是以市场为机制，以利益趋同为动力，有效促进各种资源的合理配置，从而达到联盟城市多赢的局面。[7]
关于城市联盟协同管理的理论研究应关注如下问题：
一是在建立城市联盟时，各个单体城市如何准确地了解自己城市的特点以及城市所处的国际国内环境和区域环境；二是各个单体城市如何依据科学的标准选择联盟的对象；三是城市之间如何进行谈判并制定周密严谨的联盟协议；四是如何建立一套确保城市联盟稳定、健康运行的机制（具体包括：相互信任的生成与维持机制、求同存异的文化融合机制、畅通灵便的信息沟通机制、快速高效的分歧化解机制等），以减少城市联盟之间的摩擦力，增大城市联盟之间的协调力。
五、关于世界城市管理的研究
最早对世界城市进行系统研究的学者是英国地理学家、规划师彼德・霍尔（peterHall）。1966年霍尔对世界城市这一概念做了经典解释：世界城市指那些已对世界或大多数国家发生全球性经济、政治、文化影响的国际第一流大城市。具体包括：主要的政治权力中心；国际贸易中心，拥有大的港口、铁路和公路枢纽以及大型国际机场等；主要的金融中心；各类专业人才集聚的中心；信息汇集和传播的地方，有发达的出版业、新闻业及无线电和电视网总部；大的人口中心，而且集中了相当比例的富裕阶层人口；娱乐业成为重要的产业部门。据此，霍尔确定了7个世界城市：伦敦、巴黎、莱茵―鲁尔区、荷兰兰斯塔德、莫斯科、纽约及东京。1986年，弗里德曼（JohnFriedmann）把世界城市的特征概括为：主要金融中心；跨国公司总部（包括地区性总部）；国际化组织；商业服务部门的高速增长；重要的制造中心；主要交通枢纽和人口规模。根据这些指标，伦敦、巴黎、法兰克福、纽约、东京等9个城市是发达国家的主要世界城市，圣保罗和新加坡是发展中国家的主要世界城市。
在过去的几百年内，国家一直在世界经济体系中扮演重要角色，而在经济全球化背景下，由大城市组成的城市网络，成为跨国界经济活动的主要组织框架。其中世界城市作为全球化经济的空间节点，承担着世界性调控和集散功能。独立性日益增强的世界城市与国家、跨国公司、国际组织共同活跃于世界舞台。
近年来，中国经济的综合国力不断提高，按照世界银行的分类标准，中国在1997年就跨入了中等收入水平国家的行列；按照联合国的分类，中国在1995年就已经是中等人类发展水平的国家；特别需要指出的是，2010年，中国的经济总量超过日本，在全世界排第二位。从发展趋势来看，中国已经成为wto成员国，经济的市场化程度不断提高，经济的高增长仍将持续，这些都使得中国在世界经济体系中的地位不断上升。因此，作为中国国内有着重大影响的一些城市，如北京、上海、广州等，有必要提高在全球城市体系中的层级，发展成为世界城市。
那么对于我国有可能发展成为世界城市的特大型城市，我们在管理中应注意什么问题呢？
首先，服务化是大都市发展的一般趋势，生产业是具有高附加值、低污染的产业，且发展生产业还有助于增强城市的集聚和辐射能力。因此，如何提升产业层次，特别是如何发展生产业，将成为我国世界城市管理首先应关注的问题。
其次，全球城市体系寓于全球经济体系中，单个城市的发展必须考虑城市在地区、国家和全球城市体系中的特点、地位和优势。对于北京、上海、广州等城市来说，如何加强与其他城市，特别是同一都市圈内其他城市的联系，应该成为我们关注的重点。
第三，历史文化传统影响着城市的发展战略和特点，我国的世界城市既要遵循世界城市形成和发展过程中的共同规律，比如提高城市能级、扩充城市的服务业等，同时又要考虑城市发展中的路径依赖，那么，在中国的世界城市管理中，如何根据城市的历史文化传统和资源禀赋等，在产业结构、空间布局等方面体现各自的特色，以提升城市竞争力，增强在国际经济中的影响力，应成为我们重点加以研究的问题之一。[8]
说明：本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市成长管理中政府工具的选择与应用研究”（项目编号：11YJa630121）。
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城市管理理论篇9
1 引言
随着科技革命的发展，现代交通设施和通讯手段日益先进，国家和地区间，地区和地区之间的相互交往日益频繁，传播成为构建一切社会交往的本质纽带，成为共同性的人类信息交流的行为和活动，其社会性本质日益突显。作为规划主客体之间的沟通和各种关系的协调的过程，城市规划管理中引入传播学理论将成为必然趋势。约翰·m·利维曾经指出，城市规划的存在是因为城市中存在大量的相互关联性和复杂性。城市的健康发展就在于种种复杂关系的顺利协调。城市规划本质是一种政府行为，也是一种公众行为，公众自始至终都是被服务的主体，是社会经济发展到一定阶段的必然结果。我国城市规划正处在一个转型阶段，城市规划编制和管理由技术型向政策型和综合型逐渐转变。公众参与规划的程度成为衡量城市规划管理转型是否成功的一个重要标志。而有效的传播成为促进公众参与，协调政府、公众和开发商等不同利益主体之间相互关系的重要手段。
2 城市规划管理的传播特质
传播活动古已有之，并已成为古代统治者修正政令，体察民情的有效方式。《书》曰:“诗言志，歌咏言。故哀乐之心感，而歌咏之声发。诵其言谓之诗，咏其声谓之歌。故古有采诗之官，王者所以观风俗，知得失，自考正也。”①。城市规划管理同样具有传播活动的特质。城市规划编制、审批和实施是一个连续的动态实践过程，为了发挥城市系统的最佳效益，需要城市规划管理给予及时有效的组织、控制、引导和监督，这种活动本身就是信息传播过程，是城市政府依据一定的法律法规，以行政权力为保障，通过一系列的具体手段落实城市规划的一种社会实践活动。其实践对象主要是人与人、人与环境的规制调适关系。这种调适贯穿于城市规划实践活动的各个阶段与层面。
2.1 管理活动的传播学调适
在市场经济条件下，城市规划和建设中的各主体形成了多元化的利益结构，强势利益主体往往借助种种手段为维护自身的利益侵蚀弱势群体的利益，信息的不对称性使公众参与流于形式化和表面化。作为一种手段、一种组织方法、一种程序，城市规划管理通过一定的方法手段与程序首先形成城市规划目标体系，然后把城市规划目标体系与当前建设活动结合起来，对城市规划的编制，建设用地和各项建设活动是否符合城市规划要求及其法律规范进行制约、引导，其中包括了规划编制组织活动和规划实施管理活动，以后者为重点。从传播学的角度理解，城市规划管理是通过一系列的传播活动来实现的一种特殊的管理活动，包括规划目标体系建立的组织协调活动，以及目标体系实现的保障实施活动，前者即规划前期的组织策划、规划编制的信息资料供应、协助、公众参与的组织与信息反馈及规划评审等，后者包括如建设项目的选址、定点、总图审查、核发建设用地规划许可证，以及建设项目的申请、方案审查、核发建设工程规划许可证、放线验线、竣工验收，还有违章占地和违章建设的查处等。多层次的协调与管制使它成为一项综合性很强的社会传播的管理活动。城市规划管理的主体是城市政府，客体是城市各类阶层、团体、企事业单位与个人，管理过程的绩效很大程度上受到管理客体影响。作为受众，客体的信息，主要来源于主体。在信息传播与沟通的过程中，为了使客体理解、接受、主动参与反馈、管理者需要根据传播活动的需要扮演不同角色———既是官方代表，又是联络员;既是组织者，又是谈判者;既是信息的传播者，同时又是决策者和协调者。主客体间的传播活动与城市规划管理的效益水平及社会功能的发挥息息相关。
2.2 实践活动的传播学沟通
在城市规划管理过程中需要解决两方面的矛盾:一是物质性矛盾，即城市规划空间关系中物质性的规律，如城市与自然环境的关系、城市土地配置规律、城市中各种空间组合规律、城市交通网络架构、城市基础设施规划配置等矛盾，其中规划师扮演着“技术工作者”的角色;二是社会性矛盾，即反映在一定城市空间关系中的社会关系矛盾，规划管理者需要通过组合、调整、控制、管理城市空间的手段，在一定程度上协调、缓和、化解个人或各类人群的利益矛盾，包括人群与周边环境的矛盾、人群内各种利益主体的矛盾、当代人群与后代人群的矛盾，在空间组织上尤其不能激化社会矛盾，规划师扮演着“社会协调者”的角色。当代城市规划实践发展对城市规划的社会协调责任大大强化，城市规划师的职业角色也从单纯的“技术性”角色向“协调性”角色转变，由传统的规划师，向“管理者”和“联络者”、“组织者”、“说服者”和“咨询者”转变，这种“联络式”规划需要的是“听”和“沟通”的技能。社会协调成为城市规划的重要职责。
2.3 公众参与的传播学融合
结构主义者认为，世界是由各种关系而不是由事物构成的。在任何既定的场景里，一种因素的本质就其本质而言，是没有任何意义的，它的意义事实上是由它和既定场景中的其它因素之间的关系所决定的。传播是人类的一种社会化行为，在日益复杂的社会关系网络中，公众参与是在社会分层、公众需求多样化、多元利益集团共同介入的情况下采取的一种社会协调对策，它强调公众对城市规划编制、管理过程的参与、决策和管理。如果说社会协调是城市规划管理者的职责，那么公众参与则是这一体系中的必要方式，是具体化了的社会协调。公众参与是城市规划的核心内容之一，规划师在这个过程中不仅仅是参与者和促进者，同时也是传播者和领导者。现阶段，我国公众参与大多仍属于被动式参与与配合阶段，缺乏参与的主动性和积极性。除完善相关法规之外，融入传播学理论，研究公众参与过程传播的结构、模式，明确传播者的任务，受传者的心理应对与反馈，传播信息、符号的表达，传播技巧与媒介，评估规划传播的效果与参与程度等，增加城市信息传播渠道和方式方法，强化市民意见的反馈渠道和回应机制，将会有利于城市的健康发展。
3 城市规划管理的传播学要素
传播学的社会功能可以归纳为以下几点:一是监视环境，信息;二是应付环境，获得反馈;三是传递遗产，包括时间进程的传递(美国学者拉斯韦尔的理论观点);四是社会协调，增进交流、形成共识、形成社会舆论，借助舆论影响社会关系(美国学者罗伯特·派克理论观点)。当代城市规划已由物质形体规划向生态社会经济政治综合规划转化，城市规划工作要运用传播学的功能分析环境(包括人工的与自然的)、传承城市文脉、注重可持续的规划，协调社会利益关系，实现城市社会功能的良好健康发展。
3.1 传播者
城市规划是为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。在规划管理过程中，是以未来事件或状态(目标)作为组织现在行动和过程的原因和依据，并作为以后事件发生或过程演进的规范。这样，规划管理主体中政府自然而然就参与到事件的发展过程之中去了，而对于城市规划管理的客体(首先是从事城市规划技术性工作的规划设计企事业单位、其次是社会各阶层、团体及广大公众)———城市空间的最广泛的使用者，其参与甚至是知情的权利则很难实现，除了社会组织制度及认识上的问题(制度性的问题)之外，城市规划传播环节不完善也是重要因素，当前在城市规划管理的理论研究中，对于规划管理传播理论研究得很少，缺乏专业(或专门)的传播机构或传播者，多数是政府组织(城市政府应该成为传播者的一部分，但不是全部，也不可能是全部)的简单的宣传公示等较宽泛而肤浅的传播活动。从传播学原理来看，传播者所承担的主要工作是:收集信息、加工制作信息、确定传播媒介、确定传播对象、设计传播程序、选择传播技巧、收集处理反馈信息等。城市规划由于具有较强的专业技术特性，城市规划传播者一般来说应具备规划专业知识。城市规划的传播者在信息的加工制作过程中，担负着“把关人”的角色，控制着信息的流向、流量、传播的重点，规划传播者作为传播的起点对规划过程的控制起着重要作用，规划过程中传播者的缺失或不明确，等于割断了信息流动的链路，割断了规划的“过程”性，也同时抹煞了规划的公众性基础。
3.2 受传者
受传者是信息传播的对象或“目的地”，是传播过程得以存在的前提，同时又是大众媒介的积极主动的接近者和反馈信源，因而在信息传播过程中占有极为重要的地位。城市规划的受传者(公众)总体来说具有以下特征:众多、混杂、相对分散、流动、隐匿，但是对于具体的规划项目来说，其受传者又相对明确、单纯和稳定。城市规划过程中，受传者具有知的权力、传的权力、讨论的权力;城市规划的传播者应将技术性的图纸文字转译成公众能够接受的信息，这是受传者权力行使的前提;其次，传播者应针对受传者的特点，策划传播活动，关注受传者在规划中的利益;再次，规划传播活动应重视受传者在传播活动中的目的，受传者接收信息的动机可能不尽相同，一般来说规划传播活动中的受传者主要动机有:(1)得到报酬;(2)寻找线索;(3)符合倾向;(4)好奇心;(5)利益维护。传播过程要做到有的放矢，需分析受传者参与的目的，以此吸引受传者接收并反馈信息。为使规划传播有效地进行，规划传播过程中还要研究受传者的个人差异、社会范畴、社会参与的原理，以及受传者的选择性心理、遵从性心理等心理特征和信息反馈的外在及内在过程。
3.3 信息传播与符号系统
城市规划传播过程中，通过对受传者的目的动机的分析研究，需要对规划信息进行分级分类，哪些是敏感信息、哪些是重要信息、哪些是辅助信息、哪些是一般信息，针对不同级别的信息研究确定采用何种符号系统进行传播。传播学中将符号分为语言符号系统与非语言符号系统。城市规划设计的方案或成果通常由语言文字和图纸两部分组成，要成为有效的规划信息传播者，一个规划传播者必须具备:一是理解交流的具体因素—信息传播者、接受者或听众、媒介和有关脉络以及它们在效果方面的作用;二是发展图解语言，从中选出最有效的图纸表达方式，以满足特定传播任务的需要;三是要认识到传播过程并不是一蹴而就的，要对所确定的传播符号系统进行评价并不断改进。
3.4 传播技巧
传播技巧是指传播者为达到某种目的，在加工信息、制作符码、传递信息的实际过程中所采用的各种策略、战术和手段。它是传播者获得效果、达到目的的对策和方法，也是信息传递中避免干扰、绕过阻碍的一种先期估计和控制。一般来说，传播领域或目的不同，传播技巧则有所侧重，从城市规划传播的目的(社会理解、社会协调、保障公共利益、公众参与等)来看，规划传播运用技巧应符合几个要求:一是指向明确，有的放矢地运用技巧，使用技巧必须加强指向性或针对性(针对传播对象的具体特点、类型特点、人群层次等);二是要内容真实;三是要手法灵活，应依据不同信息、受传者和不同传播渠道的特点灵活巧妙地运用它。常用的传播技巧有:美化、丑化、印证、引证、多说、沉默、企求认同、号召随从、假借、隐喻、感情、理性、一面分析、两面分析、结论明示、结论暗示、先后、详略等方法。规划传播者应以具体的传播活动特点灵活运用各种传播技巧。
3.5 传播媒介
媒介是指承载并传递信息的物理形式，包括物质实体和物理能力，如文字、各种印刷品、记号、有象征意义的物体、信息传播器材、声波、光、电波等。媒介是传播过程中赖以实现的中介，人们可以发明、制造各种媒介，让它为表达自己的目的服务;但媒介又可以反过来对人施加影响，而且这种影响并不一定符合传播者的本意。媒介一进入流通过程，便是一种具有某种活力的存在，它有它自身的内在规律和特性，对社会起着潜移默化的、直接而有力的影响。传播媒介大体上可以分为口头传播媒介、印刷传播媒介、电子传播媒介三类。城市规划过程涉及项目多、牵扯利益复杂、时间持续长，因此规划传播应综合运用多种传播媒介、互相补充、互相完善、各有侧重，规划传播才能取得较好的效果。
3.6 传播效果
传播效果是指受传者接受信息后，在感情、思想、态度和行为等方面所发生的变化。规划传播的效果则是公众知情权、讨论权的行使程度，规划过程获得公众理解的程度，规划对化解社会矛盾、维持城市持续发展方面所起的作用等。因此，评价规划传播效果可以从:公众的知情状况、公众参与状况、规划的参与质量、规划的社会功能的发挥等几个方面进行评价。
3.7 传播组织与机构
要建立建全城市规划传播活动，必须要有专业或专门的规划传播组织与机构(即专职传播者)，一般情况下，可以由政府委托或成立城市规划传播咨询公司或传播机构专门从事城市规划传播工作，或由规划设计部门成立专职的研究咨询传播室(所)，持续地进行规划传播研究与实践活动。当代城市规划，由于规划师从完全的技术性人员向“传播者”转变，一部分规划设计员可以应聘于专业的咨询传播公司从事城市规划的传播咨询活动。
4 结语
城市规划传播过程贯穿于城市规划的各个阶段，建立在“公众城市”(有时又称“市民城市”，即相对于所谓的“权力城市”、“官本位城市”、“资本城市”)认识论基础上的城市规划是公众的规划，规划管理过程实质上是各级各类复杂信息的传播过程。当代城市规划的这种认识的突破，为传播学在城市规划中的运用奠定了基础，作为公众的城市规划过程对传播活动也有切实的要求。因此，城市规划运用恰当的传播手段，在城市规划管理主体与客体之间，形成多向的信息沟通反馈网络，完善规划管理传播的理论基础、组织制度、目标体系、操作手段，促进公众参与城市规划，理解、信任和支持城市政府，提高城市竞争力，通过双向调节，形成大多数市民和城市社会系统共同的价值观，使城市规划真正走向科学理性和民主法治的统一。
【注释】
①李敬一.中国传播史论p22-23.
【参考文献】
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城市管理理论篇10
关键词:城市建设;规划管理;规划控制
城市建设规划管理既是城市规划系统中的一个子系统,同时也是城市管理系统的一个分系统。因此,它应当是“在城市规划指导下,为城市建设发展统筹安排城市各方面的要素,平衡城市具备的人、财、物等在时间、空间上的分布,而这一切的行为又必须是符合城市管理的目的、程序和决策的”。因此,城市建设规划管理的主要依据应当是城市规划文本系统、国家和城市的法律法规文件和行政条例。
一、城市建设规划管理
城市建设规划管理是对城市建设活动施加的一个控制过程,以使城市建设与城市规划的总体目标相协调一致。从控制的主客体关系看,规划管理可以分为两种,一种是积极的规划控制,另一种是消极的规划控制。积极的规划控制是指采用引导式的方法,对城市建设施加主动的控制,使城市建设自觉地在规划目标的方向上进行和发展。而消极的规划控制则是在城市建设即将进行时,采用同意或不同意的方式,被动地将城市建设限定在规划和规划目标的方向上。这两种规划控制的思想和方式,在规划实施过程中都得到运用。
在我国,无论过去和现在,消极的规划控制仍是主要的规划管理方法,以致使规划思想和意图无法贯彻在城市建设的决策中,规划控制的过程滞后于建设决策,城市规划起不到指导城市建设和发展的作用。我们以为,在城市建设规划管理中,应以积极的规划控制为主。一方面,城市规划应更具可实施性和可操作性,符合城市发展的要求,符合社会经济发展的需要,能预先确定不同的建设内容,推荐具体的土地使用方式;另一方面,应积极宣传规划的思想意图,使城市建设的决策者对规划的内容有充分的认识,在城市建设项目的构想阶段就形成规划与计划并重的思想,把建设项目的决策纳入城市规划的框架之中。并且,由于城市建设项目映的确定都有一定的时间周期,规划部门应全面掌握、利用该类信息,运用滚动规划的方式,在规划上首先予以确认,将这些建设项目全部纳入规划之中,以规划来促进城市建设的展开。
二、在城市建设规划管理过程中涉及的规划控制方法主要有三种:
1、开环控制:开环控制就是通过控制初始条件,使事物向要求的状态转移,并设法排除干扰,使系统不受干扰的影响,能准确无误地达到目标状态。在城市建设规划管理中,现阶段的工作方法主要就是这种方法。城市建设规划管理者对建设申请以同意或不同意作出回答,而对同意或不同意的目标依据含混不清,对其后果不予考虑,而且其决定对后续的管理决策不产生影响。这样,便只能依赖于目前并不充分具有可实施性和可操作性的规划文本,自满自足于已有的规划预期,采用对号入座的方式,进行“管、卡、压”式的管理。另一个重要问题是开环控制必须尽力排除干扰,只有这样才能发挥效用。而在规划控制中,城市规划系统无力去排除产生于城市中的社会、经济、环境各方面所形成的干扰因素,也难以对其形成抑制作用,因此,其结果便可能是放任自流,失去了规划的控制作用。
2、前馈控制:前馈控制在本质上还是一种开环控制,不过它不是消极地排除干扰的影响,而是不断地直接接受干扰信息,根据干扰对城市建设可能的影响,作出新的决策,用以抵销干扰作用,使系统的输出能够继续符合实现规划目标的要求。从该方法的内容上,我们可以清楚地看出,这种方法其实是一种规划的方法论思想。城市规划通过对未来的预测,希望能够按照城市发展的趋势,接受、改造或顺应各类因素所可能产生的干扰,使城市在良性循环基础上的发展更符合城市发展的规律。我们认为,该方法在系统层次的控制上不失为一项很有用的方法论思想,作为对行动层次的控制,则由于缺少对既往决策、活动的反馈,既无以修正规划预测与现实发展的差距,也无法弥补城市发展过程中随机因素的作用和影响,因此,它并不适于城市建设规划管理。
3、闭环控制:闭环控制是系统的输出量对系统的控制能产生直接影响的一种控制方法。由于干扰的影响,系统的输出相对于原、有的规划产生了偏差。根据这一偏差,规划管理就产生一个控制决策,调整周围地区土地使用的性质和强度,使其继续保持在规划目标的方向上。通过分析,我们认为这是城市规划实施过程中,城市建设规划管理可运用的主要方法论思想。我们前面已经论述,反馈是城市建设规划管理的一个重要组成内容,在闭环控制方法中,反馈也是尤其需要强调的内容,这是该方法区别于其它控制方法的关键,而且也是规划控制的基础,同时是我们现时规划实施过程中较为薄弱的内容。如要构成反馈,便要具备三个条件:一是从规划系统的输出中有信息能直接而迅速进入测量元件;二是测量元件要能正常发挥作用;三是测量元件的输出要作为城市建设规划管理的输入而对规划实施起作用。下面,我们对这三个条件作一些初步的分析。
条件一:规划系统的输出包含有多种内和信息,这些内容和信息既有对城市规划本的强化和深入,也有在一定的社会经济件下对规划文本的修正。在规划实施过程中,规划部门对城市建设项目有同意与不同,无论同意与否,都必须进行后果研究,并研究结果归入规划文本系统。这是规划实过程中最重要和最值得进行的研究,其意不仅仅在于规划控制,也在于规划编制、规实施和规划目标的制定及修改。另一信息源是对城市系统和城市建设的监测,这种测是不间断的,并应做到能以较短的时间行基础资料的更新。这些基础资料的内容形式都必须与规划文本所采用的资料保持致。
条件二:测量元件是反馈过程中的一个重要操作机构,在现时规划实施管理部门中未有此类机构。我们认为,该机构不仅要定期对城市状况的基础资料调查和整,而且要将这些资料与规划目标进行比较究,分析它们的因果,对以后的规划实施出建议。因此,就城市规划实施和城市建规划管理而言,建立这样一个常设机构并备必要的高层次人才实为必需。
条件三:对于由测量元件提供的反馈信,控制器不仅应作为输入而予以接受,并应当迅速贯彻在后续的决策之中。在社会制系统中,我们通常可以看到有两种不利况的出现:一是反馈信息未能作为输入而影响新的决策;另一是反馈信息往往集聚在领导层中而未传递至操作层中,结果,在作后续决策时,操作者并不能掌握反馈信息。这两种状况同样出现在并且不利于规划控制的过程。同时,在整个反馈过程中,规划管理者必须考虑到信息反馈的时滞的消极影响,并要求整个系统加快信息处理和传递的过程。
仅仅将城市建设规划管理视为一项实践活动,而不进行深入、系统的理论探讨,是我国城市建设规划管理得不到应有的重视,工作开展步履维艰,城市建设处于无序状态的重要原因之一。
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