国土资源与自然规划篇1
关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》
关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。
一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系
国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。
（一）国土法与自然资源法
关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。
（二）国土法与环境保护法的关系
环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。
（三）国土法体系的构成
通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：
（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。
（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。
二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改
我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：
（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》
规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。
（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》
区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。
（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》
对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。
通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。
注释：
[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[m]法律出版社1999年版，第144页。
[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[m]，第1页。
[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[m]法律出版社1999年版，第53—54页
国土资源与自然规划篇2
摘要：当前，我国正处于经济高速发展时期，城市建设速度也在不断加快。然而由于某些原因的影响，导致城市土地规划与环境之间出现了一些矛盾，从而在一定程度上制约了城市发展。为了尽可能化解这些矛盾，必须正视城市土地规划与环境之间的关系。基于此点，本文首先对城市土地规划和城市环境进行了简要概述，进而分析了城市土地规划与城市环境两者之间的关系，最后提出几点正确处理城市土地规划与城市环境之间关系的建议。
关键词：城市土地规划；城市环境；自然生态环境
中图分类号tU984文献标识码a文章编号1674-6708（2012）66-0051-02
近年来，随着我国城市化建设进程的不断加快，城市建设水平也达到了一个前所未有的高度。土地资源作为城市建设过程中最为重要的基础要素之一，对其进行科学合理的规划有利于促进城市发展。从某种角度上讲，城市发展离不开经济建设的配合，同样也离不开自然环境的支撑。为此必须处理好城市土地规划与城市环境之间的关系。
1城市土地规划和城市环境概述
在研究城市土地规划与环境之间的关系之前，首先应当了解一下土地规划和城市环境。
1.1土地规划
土地规划主要是指在一个国家或是某一个地区的范围之内，根据未来一段时期内经济发展的需要，对土地合理利用情况作出的总体规划安排。其最终目标是为了使土地利用能够满足国民经济发展过程中各相关部门的要求。土地规划的具体依据是当地的自然资源、人力资源以及技术资源等的配置以及分布状况，并且要尽量使土地获得最为充分和有效的利用，避免人为原因导致土地资源浪费。科学合理的土地规划对于社会经济发展有着极其重要的意义，它是统筹人与自然和谐、城乡、社会经济以及区域等发展的主要手段。同时土地规划也是土地管理及依法行政的重要依据。基于以上种种，当前土地规划已经受到政府越来越多的重视。
1.2城市环境
城市环境又被称之为人工化生存环境，它是由人们凭借自己的努力对自然环境进行充分地利用和改造后创造出来的一种环境。可以说城市环境是与城市整体相关联的自然及人文条件的总和。其中主要包括社会和自然这两大环境。构成社会环境的基本要素主要有政治、经济、文化、民族、人口以及行为等；而自然环境则主要包括地质地貌、水文气候、动物植物以及土壤等等。从某种意义上讲，城市的形成及发展既得力于城市环境条件，同时也受到所在地域环境的制约。一座城市环境质量的优劣与居民的生产生活密切相关。
2城市土地规划与城市环境两者之间的关系
城市土地规划与城市环境之间的关系十分复杂，既相互依托，又互相影响；既相辅相成，又存在矛盾，这种矛盾主要体现在以下两个方面。
2.1城市土地规划与环境建设之间的矛盾
1）城市中心环境不断恶化。随着城市中心区域面积的不断扩大，大量的农业用地变为建设用地，这在一定程度上给城市的环境建设带来了十分严重的破坏。虽然新城区的建设及后期的改造为城市增添了不少经济效益，但是牺牲的自然环境也是相当巨大的;
2）郊区面积不断蔓延。据有关调查显示，我国大部分城市的郊区面积都发生了不同程度的蔓延。这种情况不仅增大了城市建设成本，而且也在一定程度上侵害了住房者的利益。同时郊区面积的蔓延给城市中心带来了很大压力，从而使得城市中心不断衰落。另外，农业用地的面积也随着郊区的蔓延而剧减，交通的拥堵情况却日益增加。
2.2传统价值观与资源环境之间的矛盾
传统的价值观对于自然资源的看法是不具备任何价值，并且是取之不尽用之不竭的东西，比如由大自然提供的土地、空气、水以及森林等资源，都是免费的、无需使用者支付任何报酬。这是因为这种价值观对人们的影响，从而使大量自然资源被肆意开发、占有和使用，随之而来的是环境污染不断加剧、生态持续恶化。由于传统的发展模式追求的是单纯的经济发展，而这种粗放型的经济增长手段，完全是以资源环境的不断恶化为代价，其最终结果是严重破坏了人与自然环境之间的和谐。
3正确处理城市土地规划与城市环境之间关系的建议
3.1加大环境保护力度
城市建设与发展应重视人与自然的和谐、统一，在对城市周边环境进行开发时必须掌握好一定的尺度，也就是要有限度地进行开发，这也是对城市环境的一种保护手段。应尽可能在确保土地资源良好的前提下，保证城市交通用地充足，这样能够使交流变得更加流畅，进而促进城市建设。
3.2合理利用稀缺资源，优化资源配置
对于任何城市来讲，都必须对城市中心的稀缺资源予以重视，并充分认识到其在经济发展及城市环境建设中的具体作用。同时应加快开发能够取代稀缺资源的能源，以此来保持资源的完整性。此外，应对有利于促进城市经济发展的资源进行合理规划，并确保这类资源的供给量。通过对城市基础设施用地以及农业用地进行合理规划，并协调与环境用地之间的关系，以达到促进城市和谐发展的目的。
3.3充分发挥出国家干预的作用
在当前市场经济的新形势下，总的利润完全是依靠市场效率产生的，而社会公平则主要体现在公共利益上，可以说市场经济的最终目标就是要实现效率和公平。效率原则对城市土地规划的要求是，在对土地进行利用的过程中，应能够将自身潜能最大化地发挥，以此来使社会公众利益最大化。为了实现这一目标，国家应加大对法律、经济以及行政等手段的运用力度，借此来调节好市场的供求关系，创造出最佳的社会环境及有利于市场运行的良好条件，进而引导利益集团进行正确的投资决策。这样一方面能够保护城市生态环境不受破坏，另一方面能够有效地促进城市经济发展。
4结论
总而言之，为了更好地促进城市建设和经济发展，就必须尽可能协调好城市土地规划与城市环境这两者之间的关系，并采取行之有效地措施化解两者的矛盾。只有正确认识到自然生态环境对人类社会发展的意义，并制定出最为科学合理的城市土地规划，才能使城市始终保持健康稳定发展。
参考文献
[1]袁顺全，李文利，杨玲，赵烨.土地规划对社会环境问题的影响[J].国土与自然资源研究，2007(2).
[2]覃国达.论城市土地规划利用空间与城市环境建设的关系[J].科技资讯，2010(21).
国土资源与自然规划篇3
1国土规划是践行生态环境保护的具体措施。国土规划在现有国土资源的基础上，综合考量国家经济发展趋势，对于重大建设活动进行规划，对于区域国土资源项目进行针对性的管控，能够适时宜的结合地区的优势资源，实现国土资源的优化配置，从而使得社会，经济和生态效益达到统一的状态，这对于保护生态环境来讲，是至关重要的。另外，以强制国土资源管理的方式实现对于部分有限资源的保护，并且使得资源使用朝着制度化和法制化的方向发展，可以使得国土资源利用率得以提升，这也是有利于生态环境的良性循环的。
2生态环境保护是引导国土规划的指导思想。进入经济快速发展的时代，人类实践与环境之间的关系处理越发成为我们所关注的问题，尤其在全球性环境问题不断出现，生物多样性锐减，水土流失严重，温室效应明显等，都在告诉我们如果不注重生态环境的保护，势必会有资源耗尽，环境恶劣的一天。为此，积极树立生态环境保护意识，倡导以科学发展观去引导国土规划，处理好国土资源利用和生态环境保护之间的关系，充分展现出国土规划方案经济效益和生态效益的融合。
3生态环境保护是国土规划不断追求的目标。进入新时代以来，国家越发注重生态环境保护工作，积极提出建设资源节约型，环境友好型社会的发展战略，也开始思考如何在经济发展和生态环境保护之间做好权衡。此时的国土规划作为资源规划分配的重要手段，也开始积极思考生态环境保护问题。也就是说对于现阶段的国土规划工作来讲，应该将如何保证当前区域经济，人口，资源，环境的和谐发展问题，如何规避国土规划中对于生态环境的破坏行为问题。简单来讲，生态环境保护已然成为当前国土规划不断追求的目标。
二、现阶段国土规划中出现的生态环境问题
1行政区间意识制约生态环境保护。受到传统国土规划体制的影响，以行政区为单位进行规划，强调行政区域内部资源的优化整合，忽视了行政区之间的资源利用分配。这种行政区间意识的存在会造成以下困境：其一，地域之间的国土资源联系被行政区间所隔断，不利于市场经济的健康发展和进步；其二，行政区间要求规划的稳定性，一般都不会摆脱自身行政区的框架，此时就难以实现与其他行政区间的沟通，这就可能出现各行政区间埋头做好自身国土规划，忽视了区间内造成的生态平衡和环境保护问题。
2国土规划时效影响生态环境保护。一般情况下，国土规划作为宏观调控方案，其时间跨度比较长，少则20年，多则30年以上。如此长的规划时效，不仅仅要求规划方案的预见性，还需要保证规划指标是可调整的。但是实际上国土规划方案在实施的过程中，更多的关注的是近期的资源开发，生产布局，忽视生态环境保护，而对于中长期规划的管控也变得难以实现，这就很容易造成规划初衷方向的偏离。这也是造成国土规划难以践行生态环境保护工作的重要因素之一。
3国土规划固性牵制生态环境保护。受到计划经济的影响，当前国土规划的内容比较固定，目标明确化，指令性明显，如此固性的要求显然没有将市场机制考虑进去，无论是市场应变能力，还是规划效能，往往都会出现捉襟见肘的情况。另外，国土规划多数情况下关注的是最终的规划结果，忽视了对于规划过程的管理和控制，而生态环境保护正好是国土规划中的重要过程部分，这样的固定化模式也是不利于生态环境保护的。
4国土规划调控的方式存在不合理。当前国土规划调控的方式方法依然存在诸多的不合理的地方，具体来讲，其主要表现在：其一，缺乏健全的国土规划法律法规，难以将国土规划纳入到法律体系，不利于国土规划的法制化发展；其二，国土规划管理组织机构不完善，难以形成内部监控机制，也难以发挥国土规划部门的效能；其三，国土规划方案的权威性不强，没有引起各级政府的高度重视，多数情况下都存在不同程度的形式化的特点。
三、国土规划中强化生态环境保护的策略
改变国土规划缺乏生态环境保护意识的现状，需要从多个角度入手，去实现国土规划运行机制的改革。具体来讲，笔者倡导积极做好如下几方面的工作：
1实现国土规划主体的公众化。实现国土规划主体的公众化，就是引导公众参与到国土规划中去，改变以往以国土规划部门为主导的决策机制。这是因为：国土规划的目标是要不断实现人民群众生活质量和环境承载力的提升，既然事关公众利益，就应该有公众参与到决策中去，这不仅仅充分体现出我国执政为民的理念，也能够实现国土规划方案的合理化和科学化发展。具体来讲，应该积极从以下几个角度入手：其一，国土规划部门积极构建国土规划民众信息沟通机制，建立多种信息沟通渠道，实现民众与国土规划部门之间联系的加强；其二，国土规划部门应该放低姿态，转变服务模式，积极听取民众对于国土规划方面的意见和建议，尤其是国土规划方面专家学者，企业代表的意见和建议，将其整合到国土规划方案中去。
2促进国土规划生态意识觉醒。针对于当前国土规划生态意识淡薄的问题，应该积极做好如下几方面的工作：其一，建立健全完善的国土规划效果评价机制，将国土规划的生态效益作为重要考量尺度，避免单一从经济角度去考量的审核和评价方式，以此去实现国土规划生态意识的觉醒；其二，高度重视在国家生态环境保护政策和法律的基础上，实现全面的生态环境保护教育，使得国土规划部门高度重视生态环境保护工作，并且积极在规划的过程中将生态环境因素考虑进去；其三，建立严格的国土规划方案审核机制，从经济角度，社会发展角度，生态环境效益综合考量，对于存在忽视生态环境保护的国土规划方案，应该予以驳回，避免其对于实际社会资源的不良配置。
3健全国土规划生态保护法律。我国国土规划生态保护法律体制的缺失，也是影响当前国土规划工作生态效益体现的重要因素。因此，我们应该积极在此方面进行规划设计：其一，积极将国土规划生态环境保护纳入到法律保护体系中去，以此强制要求国土规划将生态效益纳入其中，以保证国土规划工作朝着法制化和规范化的方向发展和进步；其二，积极结合区域国土资源特点，制定有针对性的国土规划生态保护政策，处理好区域生态环境与国土资源利用之间的关系。
国土资源与自然规划篇4
关键词：规划种类、规划内容、土地利用规划法
abstract:thisarticlethroughtothepresentlanduseplanningoflandandresourcesofthecurrentsituationandtheproblemsofthethoroughanalysis,andcombiningthemanyyearsofworkexperienceandtherelevanttheoryoftheresearchresults.putsforwardtoestablishthelanduseplanning,strengthenthelanduseplanningauthority,refiningthelanduseplanningkinds,clearhierarchyofeachplanningplanningcontentandresponsibilityasthemainwayofstrengtheningofourcountryterritoryresourcethelanduseplanningsystemmeasures.Forourcountry'slandandresourcesoflanduseplanningtoprovidescientificreferencework.
Keywords:planningkinds,planningcontent,landuseplanning
中图分类号：p285.2+3文献标识码：a文章编号：
土地利用规划指的是对某区域的土地利用进行超前的规划与安排，从而能够根据区域的社会经济的发展程度以及土地自然历史特征合理的分配国土资源并科学的组织土地利用的综合体系。所以国土资源土地利用规划的宗旨是维持居民的生存，优化国土资源利用，维护我国人民的基本利益。由此可见，国土资源土地利用规划工作具有重要的意义。现阶段随着我国市场经济的快速发展，国内建设投资不断增多，推动我国国土资源开发与利用的需求进一步加快。面对新一轮的国土资源土地利用规划工作的全面启动，我国也在不断的完善国土资源土地利用规划体系。通过分析与研究我国现行的国土资源土地利用规划体系的缺陷，及时解决问题，从而促进我国的国土资源土地利用规划体系符合社会主义公有制的同时向科学、合理、依法、节约的方向发展。
一、现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题分析
现阶段我国推行的国土资源土地利用规划体系是以《土地管理法》为基础，多种类型、级别、时序、种类互相关联并且互相影响的综合系统。主要包括：总体利用规划、具体利用规划、专项利用规划三个层次。总体利用规划根据级别不同可以分为全国、省级、市级、县级、乡级五个级别；具体利用规划根据土地利用用途可以分为耕地规划、交通用地规划、公共设施建筑用地规划、水利水电工程用地规划等；专项利用规划可以分为开发整理复垦规划、土地整理规划等。三种规划的关系为总体利用规划控制着其他两种规划。三种利用规划是一种相互依存、相互影响、相互制约的关系。
由以上我国国土资源土地利用规划体系的现状分析，可以发现土地利用规划体系必须具有体系结构合理、具有权威性、各个层次关系明晰、可操作性强等特点。这样才能发挥其促进我国国民经济的稳定发展的重要作用，但是由于我国国土资源土地利用规划体系起步较晚，制定周期过长等因素，所以会导致土地利用规划体系时效性与可操作性不强的不良后果，笔者结合实际工作经验以及相关问题研究，总结以下几点现阶段我国国土资源土地利用规划出现的问题：（1）土地利用规划体系的权威性有待提高。现阶段我国土地利用规划的法律地位不高，虽然在《土地管理法》中的部分内容涉及到了土地利用规划体系的构建，但是仍旧没有专门的法律保障土地利用规划的法律地位。近年来，部分大城市在进行城市规划过程中一味的扩大城市范围，而土地利用总体规划不能够凭借法律有效的约束城市总体规划，从而造成了大量的农用耕地流失，土地供应总量失控的现象；（2）土地利用规划的种类过于繁杂，不能达到明确分工的目的。有上述内容可以发现我国现阶段的土地利用规划体系比较完善，但是各个级别规划的职能相互冲突，在宏观层面上要求过细，微观层面上规范不足。许多专项规划的编制工作仍然不到位，详细规划部能够解决实际问题；（3）土地利用规划体系的时效性较差。现阶段我国的土地利用规划对时效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成规划与实际的土地资源利用之间的矛盾。比如大多数的土地利用规划为长期规划，期限大多数为5～20年，所以规划中的内容或者指标都有可能随时间发生变化。从而导致了体地利用规划失真，失去其使用价值；（4）总体规化不能够与城市规划保持一致。城市规划与土地利用总体规划的关系极为密切，但是在我国总体规划与城市规划是两种管理机制，属于两个部门分别管理，所以虽然在法律上要求两种规划要互相一致，但是由于我国城市化发展迅速，处于分割状态的城市规划与土地利用总体规划在内容以及执行等方面出现较多的矛盾，从而会导致国土资源严重浪费、农用耕地流失大量流失等后果。
二、强化我国国土资源土地利用规划体系的措施研究
通过以上对现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题进行深入的分析，结合笔者多年的工作经验以及有关理论的研究成果。总结出一下几个方面我国国土资源土地利用规划体系的强化措施，具体内容如下：（1）建立土地利用规划法，强化土地利用规划权威性。我国相关立法部门应当尽快将土地利用规划的法律地位提升，加快规划立法进度，赋予土地利用规划较高的法律效力。使得土地规划法成为我国依法配置国土资源的重要手段；（2）精炼土地利用规划种类，明确各个规划层级的规划内容以及责任。根据我国现阶段的发展现状，笔者认为应当将市级与县级的土地利用规划合并，将土地利用总体规划分为四个层次。其中全国总体利用规划的规划内容应当包括：经济社会发展战略部署、基础设施部署、社会服务设施部署、土地整理、城镇体系规划、环保规划等方面。省级总体利用规划的规划内容包括解析涉及到该地区的全国土地利用总体规划指标与战略，根据本地区的发展特色对规划内容进行完善，并对下一层的土地利用规划提出合理、科学的规划原则。由此可见全国以及省级土地利用规划是指引性的规划，应当具备宏观性、政策性等特点，能够正确把握我国国土资源的发展趋势，起到指引与导向的作用。市级总体利用规划的规划内容应当囊括地、县级的规划任务，按照上一级制定的规划原则确定具体的规划方案：用地规划、专项规划等。乡级总体规划是整个土地利用规划体系的基础，规划内容应当足够的详尽，应当按照土地的用途进行科学的分区管理。从而形成由整体到分支、由原则到具体较为完善的科学土地利用规划体系。
参考文献：
国土资源与自然规划篇5
一、进行自然资源管理改革，关键在于解决所有权与管理权不分问题
在我国，自然资源有的属于全民所有（即国有），有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有者与管理者是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”、“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是由此引起的。
1.政府行政监管的目标难以实现。
例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，使得地方政府只有不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。
2.容易出现侵害老百姓利益的现象。
仍以土地管理为例，由于政府经营土地成为城市建设的主要资金来源，为了保证政府经营土地的收入，农村、农民成为首当其冲的利益受损者。有关制度一方面规定，按农地价格支付征地补偿费，农民不能分享土地增值收益；另一方面又规定，不管是基础性、公益性建设，还是经营性项目用地，一律实行政府征地，不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民凭借土地资产自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利。这些制度和规定，实质是利用管理者权力谋取所有者利益，走的依然是农村支持城市的发展道路，势必受到农民的强烈抵制，激化社会矛盾。广大城市居民特别是工薪阶层，也是政府经营土地的利益受损者。基础性、公益性用地，政府是净投入；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；而经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多地积聚一些建设资金。由于现行住房制度的设计，没有对普通自住性需求的单独供应渠道，迫使自住性需求挤到开发商的供应渠道里，与投资、投机需求竞争。在这种情况下，土地“招、拍、挂”不断推高地价、抬升房价，大大超出了自住性需求的购买能力，引发严重的民生问题。
3.积聚社会金融风险。
土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金的，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿；如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或若干个人的负债与之相对应。所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象的说法，就是“寅吃卯粮”。
政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近几年越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还。目前，土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有些地方一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。一些地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。土地金融与正常的政府债不同，是银行资金“大搬家”，挤压了民间的融资空间，不利于搞活经济。
二、落实自然资源管理改革思路，需要消除一些疑虑
党的十八届三中全会的《决定》明确了把所有者权利和行政监管权力分开的改革思路。落实这一改革思路，就要改变现行的全民所有的土地、森林、矿产、水域、海洋、滩涂等自然资源的所有者代表职能，与政府对自然资源的行政监管职能混在一起的状况，把前者从相关的行政管理权力中剥离出来，组建专门机构，代表国家行使对全民所有的自然资源的所有者权利。国家的所有者权利与其他市场主体（集体、企业、个人）的合法财产权利一样，受政府相关行政管理权力的平等保护。同时，政府对无论全民所有的还是集体所有的自然资源，均按统一的规则进行监管。
中央的这一改革思路高屋建瓴，抓住了问题的核心与关键。但是社会上乃至党内和干部队伍中，仍有一些人对此心存疑虑。有人担心，政府不再经营土地，会影响地方的经济发展，认为这是“自毁长城”；有人担心，国家征地参照市场价公平补偿，会产生新的“暴富”群体，不能惠及全体农民；有人担心，赋予农村集体建设用地与国有土地平等进入市场的权利，会使农民在利益驱使下，不遵守国家规划，不服从土地用途管制，会助长的土地投机兼并，还会助长农村基层干部贪赃枉法、胡作非为，等等。
实事求是地说，这些担心并非全无道理，有些情况确实可能发生。当前，中央尚未具体部署实施改革，把可能发生的问题提出来，有助于大家想得更周到全面一些，避免或减少一哄而起的混乱。但必须指出的是，有的人之所以提出种种担心，其实是对中央的改革思路持怀疑甚至反对态度。
他们没有看到，党的十八届三中全会决定提出的，是综合改革方案，某个单项改革可能产生的问题，会通过其他改革措施加以避免或纠正。例如，所有者权利和管理者权力分开以后，虽然政府的行政管理部门没有了经营土地的收入，但财税制度改革的推进，可以更好地保证政府履行职责所需的财力，投资体制改革可以扩大地方建设资金的来源，地方的发展会更加健康、可持续。
他们更没有看到，当前改革的主要任务是解决好政府与市场的关系问题，对政府的行为加强规范。地方政府集“裁判员”、“运动员”于一身，权力失去制约，势必促使一些干部滋长无所不能的观念和为所欲为的霸气，从根本上颠倒“公仆”与“主人”的关系。只有按照中央领导再三强调的那样，以“壮士断腕”的气概，坚决破除利益的藩篱，我们的政府才能不脱离群众，才能有强大的公信力。政府行为规范了，发生在民间和老百姓身上的任何问题，都不难解决。
三、推进自然资源管理改革，需要破除部门分割管理体制
在十八届三中全会上的讲话，精辟地分析了现行自然资源管理体制的弊端。他说：“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”总书记的分析，点明了现行体制的要害是顾此失彼，相互掣肘，无法形成合力。下面，试举若干具体表现：
1.难以彻底摸清自然资源的“家底”。
在部门分管体制下，每个部门都要编制全国性的规划，为此都要搞全国性的资源调查。但由于各个部门使用不同的调查技术，采取不同的技术标准，调查的结果差异很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据详查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果！由于国家对“退耕还林”的每一亩，都支付定额财政补贴，因而林业部门的这个数是有依据的。于是，上至政府领导下至有关各界都很困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要搞第二次调查。现在第二次土地调查的结果已经公布，用这个最新的数据来衡量，恐怕其他部门的有些数据又成了一笔糊涂账。
2.容易产生监管盲点。
例如，广义的环境保护，应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化进行监管。但在部门分管体制下，土地管理部门负责管理土地利用，环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保，由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保（保发展，保耕地）”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低丘缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地，只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡，这些未利用地发挥着极其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡，将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。
3.部门的监管相互冲突。
由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。例如，土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门则可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于在有些地方，发生了森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。产生这些问题，固然与各部门工作人员的素质有关系，但根本原因还在于管理体制不合理。正如所指出的：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”
四、对于自然资源管理体制改革的具体设想
1.成立专门从事国有自然资源资产管理的部门。
我国从计划经济转变为市场经济，有两大难点必须解决好。一是国有企业如何脱离政府的干预和保护，成为与其他多种所有制企业平等竞争的市场主体，同时国家的所有者权益不能受到损害；二是属于全民所有的自然资源资产，如何正确地进入市场，既不损害其他市场主体的利益，又能切实保护资源可持续利用。目前，国有企业的改革已经取得很大进展，政府对企业的直接干预和保护已经大为减少，成立国有资产管理委员会代表国家行使出资人的权利，并统筹谋划、指导企业的发展，进一步理顺了政府与企业的关系。尽管行业垄断等不少问题仍有待解决，但改革的方向明确，路径比较清晰。相比国企改革，在国有自然资源资产管理体制上，所有者权利与政府的行政权力结合得越来越紧，行政权力甚至成了所有者权利的附庸。
按照十八届三中全会的自然资源资产管理体制改革精神，可以考虑参考国企改革的经验，组建国有自然资源资产管理部门（以下简称国自部门），代表国家对属于全民所有的自然资源资产行使所有者权利。这种国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。
有些自然资源资产，如重要矿产资源和水利资源的有偿使用，由中央国自部门直接管理；有些资产如国有土地使用权的划拨、出租、出让、入股、联营，一般性矿产资源和水资源的有偿使用等，可由中央国自部门责成或委托地方国自部门管理。另外，基础性、公益性建设需要征收农村集体所有的土地或其他自然资源资产，可由国自部门与集体和农民协商，参照市场价格公平补偿。全民所有的自然资源资产的收益，属于全体人民，应当上缴中央财政，纳入基金管理，按规定用途统一安排使用。因此，国自系统宜实行垂直领导体制。
国有自然资源资产的保值、增值，是国自部门的一项职责，但不一定是最主要的职责。最主要的职责应当是在政府相关部门的监管下，使自然资源得到合理利用和切实保护。所谓合理利用，包括用全民所有的自然资源保障民生。例如，对于保障性住房和普通的自住性住房，应该保障供应土地。
2.组建对国土范围内所有自然资源进行监管的部门。
这个新组建的自然资源管理部门第一位的任务，应该是会同国家发改委、住建部、农业部等，编制新的国土规划，包括主体功能分区（含主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区），城乡建设和重要生产力布局，重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排，等等。这个规划，与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近中期规划，是国土规划的阶段性实施。有了这两个规划，现在的许多部门规划就没有必要保留了。少数必须保留的部门规划及一些重要的区域发展规划，必须接受国土规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，则是全国性规划的延伸和细化。
接下来的任务，就是依据国土规划实施空间用途管制，既合理利用资源，又切实保护资源和生态环境。这可能是这个新组建部门的最重要的日常工作。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图，因为比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。现行分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划图和城市规划图能落实到宗地上，可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能实施空间用途管制的规划图。此外，空间用途管制也包括耕地保护、生态环境保护等重要内容。
国土资源与自然规划篇6
【关键词】土地规划与利用；土地管理；完善措施
一、背景
1、我国国土面积为960万平方千米，约占世界土地面积的7.3%，位居世界第三位。我国国土面积虽然广阔，但是可利用的土地面积还是十分有限。我的耕地面积占世界总耕地面积仅有7%，而我国人口多，人均耕地占有量少；我国林地面积1.15亿hm2，占世界耕地面积的3%；草地面积3.19亿hm2，其中可利用的面积约2.25亿hm2。然而随着我国的开发建设的不断发展，以及近年来人口的不断增加，面对有限的土地资源，我们必须合理的规划利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。
二、土地规划的必要性
土地规划是政府重视和坚持下，对土地资源进行有效规划和充分合理的利用。面对我国人多地少的基本国情，政府对土地的合理规划不仅关系到土地资源的持续利用还关系到我国经济和人民生活的长治久安，可以说土地规划是关系到国家发展、人民生存的关键资源。
1、土地合理规划关系到我国土地资源的持续发展。当前，我国的土地资源可持续利用的状况不佳并且土地资源的浪费情况十分严重。土地作为稀缺的、不可替代的自然资源，对社会经济发展的制约作用越来越明显。当前我国对土地的利用的不合理情况十分明显，在利用的过程中缺乏合理的规划方案以及保护方案使我国的土地资源效率没有得到最大化的发挥。这种情况下，合理规划和利用土地资源是我们不可忽视的重要问题。
2、编制土地利用规划是合理利用土地的基础
土地利用总体规划与土地的社会条件、自然条件以及国民经济条件相适应的长远规划，所以它是土地合理利用的基础和依据。我国土地资源的利用状况长期处于无规划的盲目状态，这使得我国土地沙漠化、盐渍化以及水土流失问题突出，耕地的质量受到严重的影响。
3、土地利用规划是国家实行用途管制的基础
国家按照土地规划合理规划每一块土地的用途，行土地用途管制。我国《土地管理法》明确规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地用途使用土地。
三、土地规划与利用的方法和内容
我国的土地利用规划大致可以分为地方、省、国家三个层次。在不同的层次上，所采用的规划方法也不尽相同。地方级的土地规划主要是围绕一个或几个村庄为单位，在对村庄规划的内容上主要参照当地群民的意愿，是为了更好的满足当地居民的生活需要，更多的尊重公民的权利。在省级土地规划中，主要是关于项目发展的规划，对土地的规划叫地方规划上升一个层次，通过分析土地的多样性和适宜性，在落实部级规划的相关内容的基础上对地方经济做出的合理调整，在农田灌溉，土地多样性和适宜性方面做出了合理的规划。
四、现行土地利用规划体系的不足
对土地进行规划可以有效的促进我国国民经济的发展，并且可以有效的保护耕地资源的合理利用以及城市化建设的用地需求的合理布局。土地规划具有鲜明的层次性，其结构严谨，逻辑清晰，有序的土地规划是保证土地开发利用、建设的重要前提。但是由于国家经济体制的制约，再加上其本身的针对性和实效性的问题，使得土地规划利用存在一定的局限性。
1、现行土地规划的种类较多，分工不明确
我国土地利用规划分为地方规划、省级规划、部级规划三个层次。每一层次的控制指标和口径基本一致，土地规划体系在层次上叫完整。但是我国现行土地规划只能分工不明确，部分内容雷同较多，土地规划大多是宏观上进行规划，而具体到微观层面过于粗略，相关的专项规划和详细规划开展不是很好。
2、土地规划编制公开性较弱
国家土地规划大多是由国家的相关部门进行编制，公众参与力度较低，缺乏一定的公开性，有些地区的土地规划基本是是由领导组织进行编制，土地规划跟着领导的编制意愿进行，使得土地规划受主观因素影响较大，规划实施存在不合理]。
3、土地利用规划缺少权威性
土地规划缺少专门的法律进行保证，当前面对一些地区对土地进行随意开发占用的现行，土地规划却不能进行相应的管理，缺少相应的法律条文进行约束，土地管理的权威性得不到应有的发挥，使得土地利用不规范现象时有发生。
五、完善土地规划和利用的相关建议
1、积极展开土地整理相关工作
我国的土地整理主要是针对农村土地土地整理，就是指通过土地分割合并、土地开更、土地家欢、地雷转换以及区域性是和内容的变更，采用填海造田、排水造田，对道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，达到增进土地在农业上应用的目的。
2、协调社会、生态和经济效益的三效统一
土地资源要做到统一规划、统一实施、统一管理。通过对土地的整治，解决土地利用过程中出现的土壤肥力退化、土地污染等问题，达到改善土地的生态环境。通过协调土地生态环境可以进一步促进土地资源的持续利用，对于农业经济的发展以及国民经济的发展具有促进作用。
3、强化土地土地资源综合管理
国土资源与自然规划篇7
关键词：城市土地；规划；环境啊
abstract:thereformandopeningup30years,asChina'sacceleratingurbanization,thecitylandplanningtousethespacealsoisafairlyseriouscrowdout,butalsototheurbanenvironmentprotectionbroughtseriouschallenges,causedthewideattentionofallsocialsectors.thispaperaimsattheurbanlanduseplanningandtheurbanspaceontheproblemsexistingintheenvironmentalprotectionindetail,andthenanalyzestherelationshipbetweenthetwo,andurbanlanduseplanningandtheurbanenvironmentprotectioncoordinationdevelopmentputforwardcountermeasures.
Keywords:urbanland;planning;environmentah
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：
引言
随着我国城市面积的不断扩大、出现了郊区城市化现象，这就牵涉到城市土地规划利用空间问题，同时，城市建设向郊区蔓延也带来了土地占用和环境保护建设等方面的问题需要关注，本文就来阐述我国城市土地规划利用和在这期间的城市环境建设中存在的问题，通过分析两者之间的紧密关系，并对城市土地规划利用与城市环境建设的协调、可持续发展提出合理化建议。
一、城市土地规划利用空间存在的问题和对环境建设的影响
1、城市土地规划利用空间存在的问题。近年来，城市土地规划空间布局出现了一系列问题，主要表现在城市空间的郊区化扩张，增大了自然环境的压力。城市化的跨越式发展，逐渐占用了郊区的耕地，使得全市耕地面积减少、钢筋混凝土建筑的增多，加剧了城市的温室效应，增加了一系列城市生活、经济、环境和社会成本，造成了严重的交通拥挤，提升了城市市区的居住成本，一定程度上使市中心逐步衰落。此外，农用地的减少和郊区自然资源的开发利用破坏了城市的生态多样化和生态环境，给城市环境承载力带来了严峻的挑战。
2、城市土地规划利用空间对环境建设的影响。一方面，城市郊区和乡村人均土地的消耗不断增加，城市郊区化实质上就是开发城市外部边缘未开发的区域。城市郊区化的不断推进和深入发展，必然会破坏掉郊区和农村原有的湖泊、河流、森林、农田和湿地，造成国土资源的极大浪费和破坏，与此同时，耕地会逐步演变为多功能的办公楼、住宅单元楼和商业中心，不仅恶化了城市环境，也大大地降低了环境承载能力，很大程度上失去了郊区对城市污染的自净能力，不利于城市走可持续发展道路；另一方面，住宅楼房的不断增加、房地产开发规模的扩大，使城市中心积累了大量人口，成为城市人口密度最高的区域。为了协调各方的经济利益，许多城市开始向高空方向发展——建设高层建筑，造成了对临近建筑的遮挡，也不利于城市环境建设；过去城市远郊乡村的农民逐步成为新城市居民，大量住上新房的失地农民也会给城市环境容载量带来不小的压力。
二、城市土地规划利用空间与城市环境建设的关系
随着可持续发展理念的深入人心，世界各国都不断加强国际交流与合作，力争通过政治、外交和法律手段解决各国城市文明的发展与环境建设的矛盾，事实上，随着城市土地规划利用空间的变化与扩大，并非在任何时候都会给城市环境建设带来麻烦与负面效应，这是传统的环境价值观使然，下面就来探讨城市土地利用规划空间与环境建设的两大关系。
1、传统的征服自然的价值观与保护资源环境的关系。传统的征服自然的价值观认为，人可以改造自然的一切事物，自然资源是取之不尽、用之不竭的，大自然既然为人类提供了免费的空气、水、森林和土地。在这一理念的影响下，人类可以肆无忌惮地开发、利用和占有，不注重任何保护，最终导致生态恶化、环境破坏、资源枯竭。传统的生态环境观念以人类物质享受为唯一目标，以高投入、高消耗的粗放型经济增长方式为主要表现，虽然使人类获得了暂时的享受，但长此以往，不利于人与自然和谐相处，严重破坏了人类赖以生存的资源、环境，对于子孙后代的影响显而易见。在很大程度上，传统的掠夺式开采资源环境的价值观念与资源环境的保护成了一对显著的矛盾。
2、科学的、合理的生态价值观与资源环境保护的关系。合理的价值观念要求人类走可持续发展道路，人类文明发展的同时，若需要使用自然资源，则必须合理开发利用，做好补救措施，以便今后继续使用，不能以损害资源和环境为代表换取一时的经济效益和物质利益，而要考虑到子孙后代的生存与发展；人们要善待自然、敬畏自然，在尊重自然环境客观规律的基础上，科学规划、限量开采资源，时刻增加忧患意识，将有限的资源用到人类最需要的地方，促进人地关系的和谐发展。这样人与自然才会协调发展，人类自觉地保护资源与环境，才不至于受到大自然的惩罚。
三、城市土地规划利用与城市环境建设协调发展的对策
1、合理配置空间资源。社会主义市场经济体制的确立与不断完善，使市场成为配置资源的基础，这就为城市土地规划与环境建设工作的开展提供了指导意义。在当前形势下，土地资源的空间配置应该以供给方面为主导，确保对城市发展具有战略性意义的土地资源供给要素得到合理的配置。当前我国耕地面积不断萎缩，国家把保护每一寸耕地、提高耕地的利用率作为一项基本国策，要求城市优化空间布局结构、拓展城市建设的黄金渠道，将城市大规模的开发建设、面积扩张与环境资源的保护有机结合起来，树立正确的生态伦理价值观念，运用可持续发展战略，不断推进城市环境的保护与建设。
2、发挥国家在城市土地规划利用中的重要作用。在城市土地规划利用中，仅靠市场调节还远远不够，必须将“有形的手”与“无形的手”紧密结合起来，即加强国家对城市土地规划利用的宏观调控战略，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段调节土地市场的供需关系，协调各方面的经济利益，创造良好的经济和社会投资、发展环境；除此之外，城市土地开发商也要自觉提高环境建设的意识，兼顾效率与公平，使每一寸土地都能发挥其最大的潜能，造福于人民群众，而不能单纯为了自身经济利益破坏资源环境，为市场有效运行打造平稳、健康的平台，做出正确的发展决策。
3、城市土地规划部门和建设单位都要牢固树立科学发展观和可持续发展理念，用全面的、联系的、发展的眼光统筹全局。科学发展观要求以人为本、全面协调、可持续地发展；可持续发展观念要求人类的经济和社会发展必须控制在资源和环境的承载力范围之内，人类必须约束自身的浪费和污染行为，提高资源、能源的利用效率，为子孙后代的根本利益考虑。基于此，城市土地规划利用部门要树立以人为本的新理念，充分考虑到城市郊区农民的共同利益，出台一系列保护耕地的措施，不能为了盲目扩大城市化面积而在耕地上兴建高层住宅楼，应当整合城市各方群众的意见，制定出科学合理的、既能维护广大人民利益、又不至于对环境容量、承载力构成过大压力的土地规划决策。
4、处理好资源短缺与环境建设的关系。土地规划利用中，肯定会带来郊区和农村的资源短缺，虽然繁荣了城市的房地产业，但若导致资源短缺，是不符合科学发展观要求的、对城市经济社会的长远发展和产业机构的优化升级也是不利的。土地资源的稀缺也决定了我国城市中心区需要走集约化成都较高的内涵式建设道路。在城市现代化的中心商务区或者传统的商业中心区，都要以高密度聚集公共建筑为特色。
结束语
城市土地规划利用过程中，要正视规划当中的问题，把握好城市土地规划利用与城市环境建设的关系，以科学发展观促进城市土地利用规划与城市环境建设协调发展，以促进经济效益、环境效益和生态效益的有机统一。
参考文献
[1]赵艳，刘永红-城市土地规划与城市环境关系[J].价值工程,2012,(03).
国土资源与自然规划篇8
【关键字】国土规划征地可持续发展
英国古典政治经济学家创始人之一威廉・配第有这样一句名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”由此可见土地对社会经济发展的重要性。可以说土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。中国是一个农村人口占总人口绝大多数的农业大国，土地作为社会保障的替代物，为农民提供基本的生活保障，减低了流民和失业对社会的冲击力度，成为维护社会公平、稳定的重要因素。然而，土地问题无法单独存在，它随着经济的发展而变化。怎样认识土地源源不断的生命力需要联系历史、社会、经济来思考和分析。同时，土地的稀缺性和不可再生，以及日益显著的人多地少的全球性社会现象，又促使国际社会逐渐认识到必须确立对于土地本质的共同认识。运用全局观念的思维，从国土规划入手，发展性的思考土地的生命在于――“公”的价值。
本文中的“公”指的是国土规划。国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划，它以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容，并按一定程序编制国土开发整治方案。国土规划再具体细化到土地规划上就是文中的“公”。但是现实中规划本身因缺乏弹性而无法适应信息社会的多种变化，其势必影响规划的可操作性及优势作用的发挥。所以，随着世界经济一体化的发展，重新重视并积极开展国内各方面的规划工作正越来越成为国家经济社会工作的重要内容，成为全球性的趋势。这样看来，只有设计好国土规划中的“公”，土地才能展示其无尽的生命光彩。
一、传统土地之“公”
人类社会自古以来就将财产视为帮助自己以理性方式追求幸福的一个基本的要素，也是为过上健全而非堕落生活的一个不可或缺的工具。所以说，私有财产和私有财产权的客观存在反映出土地所有权。
在这里需要转换一下思路，所谓土地所有权并非只具备“私”的属性，其实土地的“公”才体现真正的本质。土地立法的核心是土地的权属问题。不同的历史潮流带来不同的立法精神，使得土地的权属问题在东西方世界里形成了截然不同的格局。历史证明，古今中外，土地立法无不落脚为“公”。
1、各国土地立法的“公”――社会整体价值
土地资源具有和别的资源不同的属性，其不可再生性使得一旦投资开发，确定用途，再要改变会十分困难。但是土地的利用关系又与经济的可持续发展，国家的根本利益密切相关。因此，当今世界的大多数法治国家，立法者一方面强调私有权神圣不可侵犯，另一方面又强调土地的利用必须符合社会利益，也就是在传统的“私”中渗入“公”的因素。即便是以私有制为主的资本主义国家，土地在利用上依然实行国家统一管理。所以说，符合社会根本利益是体现土地立法的价值取向。
资本主义市场经济中，各种社会势力力求最大限度的控制资源与谋取利润，土地作为有限但又无法或缺的资源，成为各利益集团竞相争夺的对象。因此，尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，然而，政府却又在土地资源的使用上进行一定程度的干预，以此解决传统市场经济的痼疾。
英国政府在1947年《规划法》中所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购、调配及出售土地用于开发等提供了法律保证。
德国的土地规划起源更早，自1860年起，便以保证规划优先原则实行了对国土的规划。1960年以后进入发展式规划阶段，以对社会经济的调查分析作为编制规划依据，同时规划又反作用于社会经济，通过投资计划对其发展起调节作用。
当代美国国土规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。
日本的国土规划政策特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，日本在《国土利用规划》中专门对土地转移作出了详细规定。
由上述各国国土规划的历史演进可见，立法采取从土地利用的公共性及土地利用发展的优势和制约条件来实现土地的社会整体价值，以此赋予其生命。
2、中国土地立法之“公”――以农为生，守地为业
在古代土地所有制构成中，土地国有制、地主土地所有制、农民土地所有制等多种形态并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交织在一起，互为消长盈缩，构成一条曲折起伏的经济曲线，贯穿于整个封建社会。其中居于主导地位的是地主土地所有制，它决定了古代经济的运行方式，确定了社会的性质。
建国后，由于受到前苏联国家主义思想的影响，片面强调国家利益和集体利益至上的理念。以至藐视私人所有权，藐视个人利益的保护长期存在于司法实践中。这也就使得土地的“公”向其反方向前进，就是最大私有的趋势。
从孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张出发，中国的内部实行“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。这是中国特色的“公”――集体所有。在实行农村家庭承包经营制以后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制。只是变换了方式，通过政策和法律对农村集体土地所有权进行实质性控制。
二、土地立法理念――兼顾“公”与“私”
任何试图使一个事物变得极为绝对的同时，就必然会出现人们所不希望看到的负效应的发生。如果只是论述土地的“公”，而置“私”不顾就一定会走向极端化。人类文明早期，无论是在西方还是在东方，土地所有权都是在“公权”与“私权”间徘徊着。
东方和西方世界在分别经历了绝对的个人主义与片面的国家主义之后，面对资源的日益紧缺和经济发展的相应需求，对于所有权又有了新的认识，即“所有权社会说”的兴起。所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有物增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。他所做的只是完成某种社会工作。只是通过让其支配的财富发挥价值来扩大社会财富。由此，我们可以看到，资源的价值性越来越趋向于公益与私权的双重属性。较为符合社会发展的立法宗旨应该是谋求社会公共利益与个人财富积累之间的平衡。
1、财产权虽负有社会义务，但也应适用平等保护原则
因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平。
2、容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是增加社会公共利益
对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任。当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；在原来利益重新分配的基础上，目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。
寻求双重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而来。
三、“公”“私”交融的资源可持续发展――中国征地的国土规划
历史为鉴，理念为镜，落实到中国的土地立法制度设计之上，就中国征地的国土规划，公与私的交融方可达到资源可持续发展的效果，也就是说自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡,转向双向互动互求、协商型规划。这是不同于传统国土规划的具有中国特色的“非正式规划”。
1、从集体到国家――征地的“公”
我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；中国的土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭的制度，是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即集体土地征收。
可以看出，农村土地征收的理论基础――农村土地所有权的局部性、分散性，与国家为了公共利益的全局性、公共性之间存在矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的强制性，并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，区别在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，区别在于它的合法性。
中国从集体到国家的征地制度不会因主体性质的相似性而对其立法方式产生影响。征地中的“公”强调控制和协调,作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市的生产及生活的各个层面，而更加促使国家重新探讨适应其民主政治传统与当今发展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的――即“管治”（Governance）的理念。
与传统以控制和命令手段为主、由国家权力机构纵向分配资源的治理方式不同，管治是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充单一政府调控模式之不足，最终达到“双赢”的综合社会治理土地方式。
因此，在公法发挥作用的时候不可能不考虑到私权的存在，也就是公与私的一致性体现到国土规划的可持续发展上。
2、国土规划――可持续发展
现实证明，不以可持续发展为指导的国土征地规划只会导致国家行政权力的滥用，以牺牲土地资源的长期价值来满足区域性的经济效益。土地的价值不应仅体现在可观的眼前经济利益中，并且存在于有待于未来实现的潜在效益。国土征地规划不仅应平衡资源环境供给和社会经济发展需要间的矛盾，为社会经济发展提供资源保障，而且应为促进区域的资源――环境――经济的可持续发展提供指导，提高环境质量和实现可持续发展战略。
同样，不可以将国土规划定义在“公”的狭小范围内。而“私”――用国土规划保障土地所有者的权利更值得深入的思考。
所有权本位是特定社会文明程度的一种客观体现。日渐兴盛的国土规划从一定程度上反映了土地所有权由个人权利本位向社会本位转化的必然趋势。然而，世界法律文明史表明，一种游戏规则，只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时，这种规则才可能发挥真正的效力，社会稳定才会可靠，发展才会长久。如果规则缺乏正当的道义和公平基础，只依靠习惯的强力压制来维持，不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象，社会不安和灾难就会不期而至。因此，在实施国土规划中，保障土地所有者的权利更是立法者不容忽视的问题。公权利与私权利冲突点主要集中在“土地征收”问题上。这一点在我国实施国土规划中显得尤为突出。
农村土地归农民集体所有，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。现行法律明确规定，集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。因城市建设和工业发展占用农村集体土地，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。由于没有就农村土地的征收事项制定专门的法律，这类征收往往以行政命令的形式出现。由此导致越权批地、违法用地、非法占地等违法违规用地行为屡屡发生。
据不完全统计，近几年来，全国有近亿亩耕地被征用，4000多万失地农民务农无地、上班无岗、低保无份，严重影响了经济社会的协调发展。在一些经济发达地区和城乡结合部，事实上一直在自发地进行农村集体非农建设用地的流转，但是由于没有法律作为后盾，这些黑市交易的行为加上农民文化水平偏低，使得土地使用情况更为恶化。
所以，从我国土地公有制的特性以及实施国土规划的角度来看，主要依靠政府对土地市场的调控力度，通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，相对于开放农村集体所有制土地使用权交易而言，更能体现土地的社会整体价值，也有利于农民权利的保护。因此，当务之急应该尽快建立与集体所有制土地征收的相关法律法规。这样才能真正的发掘出集体土地的生命力。
3、在制度构建上的对策建议
（1）政府应该重视和坚持有限国土的长期有效规划和充分合理利用。国际社会存在两种上下结合的国土规划制度，即国土综合开发计划制度和土地利用规划制度。国土综合开发计划分为四种，全面综合开发计划、都府县综合开发计划、地区综合开发计划、特定区域综合开发计划。国土综合开发计划的目标是为整个国土的经济均衡发展提供战略指向。这种全局性的制度无疑可以有效地加速地方经济的发展，推进国内建设投资，拉动内需，维护经济在相当长时期的持续景气。
（2）通过《国土利用规划法》，规定“限制区域”或者“监视区域”，对土地的权利和土地权利的转让实行宏观控制。具体的做法比如设置“国土利用规划地方审议会”，分别对各区域内的国土利用规划进行调查、审议。还有如设置“土地利用审查会”，对政府实施的各项土地政策实行行政合议。
综合开发和土地利用这两种规划制度，不仅通过法律详细地制定了各级政府的行为规范，而且通过组织机构的配置，为落实提供保证和支持，更是可持续发展的基础性的保障。
土地的时代价值在于满足社会整体利益的同时保障私有权利的实现。而实施国土规划正是为了谋求这两者间的平衡，因而它是实现顺应土地立法历史潮流的土地资源可持续发展的重要手段。中国公有制的土地属性为实现国土征地规划提供了有利的条件。通过立法、司法、行政的有效完善，结合可持续发展的主导思想，土地的价值将于此耀然显现。
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国土资源与自然规划篇9
关键词：新时期；土地规划；土地利用
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：1674-0432（2013）-24-94-1
1新时期的土地规划理念
新时期、新思想、新规划，在新的社会形势下，土地利用规划也需要与时俱进，根据现实需求和环境调整土地规划。具体来说，新时期土地规划的新思想、新理念主要体现在以下几个方面。
1.1理性发展
改变以往单一的土地利用模式，从实际情况出发，因地制宜，结合当地的环境质量、各个自然因素的组合情况来进行土地利用的规划。在土地利用规划中应该明确指导思想、分配目标，改变以往以人类的需求为中心的规划模式，妥善处理经济、社会与自然之间的和谐关系，遵循客观规律，坚持可持续性的理性发展观念，保证土地资源的永续利用，避免对土地资源的破坏，将社会进步与生态环境改善紧密结合起来，实现理性发展。
1.2空间规划
土地利用规划是综合了多方面因素的综合性供需调整，是统筹城乡发展、协调土地利用结构、布局的长期性的空间规划，其本身具有明显的地域性。上一轮的土地利用总体规划着重强调了规划中对于数量的要求，对于空间概念涉及较少，尤其是在分区方案的规划中，对于内部土地利用的具体空间要求过于概括化，使得土地利用规划的空间控制功能难以得到发挥。因此新时期的土地规划应该从国家和区域的社会经济发展水平出发，遵循客观现实优势，进行复核地域实际情况的空间规划，并且通过相关的政策来进行约束。新时期的土地利用整体规划是与社会经济发展水平、社会公共利益以及环境等多方利益相结合的空间规划。
1.3可持续性发展
持续化是新科学发展观的基本要求，因此在新时期土地利用规划中要贯彻落实可持续的发展观念。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代并满足其生存发展的观念。可持续发展从本质上来看，即要求我们遵循客观的自然规律，实现人与自然的和谐统一发展。土地资源关乎国家经济、社会的长远发展，是生态系统的重要组成部分。在进行土地利用规划的编制和治理的过程中必须贯彻和落实可持续性的发展理念，最终实现生态合理性、经济效益与社会需求三者的和谐统一。
2新时期土地利用规划的方法
新时期土地利用规划不仅要在思想观念和理论上实现创新，结合时代的发展特征以及土地开发的现状制定新规，还需要从方法上实现创新，按照规划修编的要求，采用新的规划方法。
2.1引入评估机制
评估机制的引入是提高土地利用规划水平，反馈土地利用规划成果的关键，在新时期土地利用整体规划的修编之前，各个地方需要根据当地的实际情况，对土地利用的实施效果进行评价，并且总结土地资源的实际利用情况与规划之间的关系。从当前评估机制的开展效果来看，评价体系的建立尚不完全，有许多地方没有贯彻落实评估机制。评价的内容不仅包括了土地资源本身的利用情况，还包括了土地规划对周边环境带来的影响，是否符合自然发展的客观规律，是否适应当地的环境发展需求。在修订土地利用整体规划之前进行完整系统的评估对于提高资源利用效率、总结实践经验具有重要意义。
2.2系统化的方法
以往的土地利用规划相对来说较为分散，整体性和系统性不强，新时期的土地利用整体规划着眼于国家宏观调控和市场经济可持续发展的综合性规划。因此作为事关国家长远发展的土地资源，应该以更高层次和更宽领域的规划方法来实现其系统化的运行。宏观与微观相结合，整体联系局部，在国家整体土地利用规划的基础之上再因地制宜地开展地方土地利用规划，适应地方发展，针对性地进行土地利用规划。
2.3运用现代化技术
土地利用规划离不开地理信息技术，随着现代化和信息化的发展，土地规划中引入了更多先进的技术，为土地资源的勘察提供了极大的便利，也提高了土地利用规划的准确性和科学性。遥感技术、GiS技术、GpS技术等现代化的技术都使得土地规划从调查、资料收集、信息处理到成图监督等实现了信息化和数字化，基于人机交互的土地资源管理系统，为土地利用规划提供了关键性的决策依据。
2.4鼓励社会参与
土地利用规划是国家性的资源规划，并且直接关乎人民群众的切身利益。以往的规划主要局限在政府部门，人民群众的参与性极少，因此新时期的土地规划应该在政府部门的领导下，组织相关的专家和社会群体共同参与，鼓励社会参与的方式，能够为土地规划提供更多的信息资料，并且使得规划的目标更加明确，土地规划方案的实施更易得到贯彻执行。
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国土资源与自然规划篇10
关键词：生态文明；土地整治；土地规划
abstract:Landconsolidationplanningasoptimizinglandutilizationstructure,improvementofinefficientuseofland,landrestorationecologystrategicmeasures,therationality,scientificornotwilldirectlyaffectthesafetyandhealthoftheregionalecologicalenvironment.therefore,inthepreparationoflandconsolidationplanningfortheoccasion,toexplorethecurrentlandrenovationplanningideasandmethodsfromtheperspectiveofecologicalcivilization,ecologicalcivilizationconceptthroughtothevarioustasksoflandreclamation,toimprovethequalityandscientificlandplanning,strengtheningtheregulationoflandplanningplaysanimportantroleinguidingrolelanduseandecologicalprotection.
Keywords:ecologicalcivilization;landreclamation;landplanning
中图分类号：F301.23文献标识码：a
1引言
继党的十七大报告首次提出要“建设生态文明”，并上升到政府施政纲领和国家理念后，党的十报告再次将生态文明建设摆上重要战略位置，并提出“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”四方面要求，而这些举措都与土地整治有直接或间接的联系。在土地整治规划编制中，如何充分利用土地整治治理国土的作用，走生态文明建设之路，将生态文明理念贯穿土地整治规划编制的全过程，是规划工作者亟须深入研究的重要课题，也是党的十七大、十对我国土地整理事业健康发展提出的新任务。
2十提出的“生态文明”的内涵
生态文明是以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它是对人类长期以来主导人类社会的物质文明的反思，是对人与自然关系历史的总结和升华。党的十报告将大力推进生态文明建设独立成章，强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，明确了以生态文明建设牵引经济发展方式转变，以经济发展方式转变推进生态文明建设的总体思路。这是继党的十七大以后，再次将生态文明建设摆上重要战略位置，也是立足于当前我国快速工业化、城市化过程中资源环境代价过大的严峻现实，从加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面的高度提出的重要战略任务。十提出的建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。
首先，生态文明建设是在建设中国特色社会主义“五位一体”总布局中，与经济、政治、文化、社会建设并列，同时又与各项建设密切相关，融入各项建设之中的一项重要事业。经济、政治、文化、社会建设都要以生态文明建设为基础和前提，生态文明建设又要依赖经济、政治、文化、社会建设的状况和水平。
其次，生态文明建设是社会历史发展到一定阶段的产物，是人类对人与自然关系、自然规律与社会规律关系的认识水平和实践能力达到一定层次的产物。生态文明表现为人与自然、社会系统与生态系统的和谐关系。生态文明的理念与实践，要求人们充分认识人与自然的相互依存关系，懂得人类生存既要利用自然又要尊重自然、顺应自然、保护自然。
再次，从历史上看，文明的发展与生态状况密切相关，文明的转型往往同时是人与自然关系的转型。当依靠掠夺自然、破坏生态的生产方式已经威胁到人类自身生存发展的根基时，生态文明的潮流就顺势而出，呼唤和推进着从工业文明到生态文明的转型，建设生态文明成为鲜明时代精神和人类共同行动。
3土地整治与生态文明的关系
土地整治是一个由自然因素、技术因素和经济因素构成的典型复合系统，通过一系列的工程措施和生物措施，对田、水、路、林、村进行综合整治[1]。土地整理的本质特征是调整人与地的关系，依据人口增长、经济发展、社会进步的客观需求以及资源环境的现实状况和科技进步的可能，对人地关系进行的统筹安排。党的十报告在大力推进生态文明建设中，提出的“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态署统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”等四条措施都与土地整治有直接或间接的联系。
3.1土地整治是生态文明建设的促进因素。
基于建设生态文明的新要求，适度拓展土地整治的工作内容，使其发挥推动和促进人与自然和谐的作用，是党的十七大、十对我国土地整理事业健康发展提出的新课题、新任务。目前我国的土地整治已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。从世界范围看，发达国家的土地整治已经整体性地表现出服务于生态建设的特征，而我国土地整治的工作重心已经逐渐转移到更加注重质量和生态上来，引入了数量、质量、生态三位一体的理念。生态文明新要求的提出，将使我国土地整治工作迈上更高的层次。尤其在资源约束趋紧、环境污染严重和生态环境退化的严峻形势下，生态文明建设已经成为土地整治的重要内容。未来的土地整治工程不仅是坚守耕地红线、保障粮食安全、解决三农问题的重要手段，在更深层次上，是维护生态和谐、建设生态文明、保障民族生存安全的举措。
3.2生态文明是土地整治的最终目标。
我国十余年来的土地整治历程证明，土地整治单纯追求面积增加，缺乏对生态因素的重视和考虑，不注重生态保护，将对项目区及周边区域的水资源、土壤、植被、大气、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接的负面影响。只为生产目的进行土地整治与科学发展观、与可持续发展的目标背道而驰。因此，土地整治作为人类社会走向文明进步路途上的工程手段，必须遵循可持续发展的基本规律，必须从土地可持续利用和生态可持续发展的角度实施，在生态环境容许限度内进行操作，将追求生态文明作为终极目标。在土地整治规划与土地整治过程中，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将生态文明建设理念贯穿于土地整治的始终，从生产能力可持续性、生态环境可持续性、经济可行性、社会可接受性、工程设计合理性和运行管理机制的科学有效性等方面对土地整治进行全面评价。
4基于生态文明理念的土地整治规划编制方法
用生态文明的理念指导规划编制，关键要将建设生态文明的要求在规划上加以落实。要在规划实践中不断探索人与自然协调发展的新思路、新途径，实现发展质量的进一步提高。规划编制不仅要包括结构调整和空间形态布局的规划，更要重视形态层面以外的软性规划；还应当体现当地的自然地理与历史人文有机融合的布局特点。既要寻求经济发展的增长点，又要统筹兼顾，促进人与社会、自然的和谐发展，达到规划的前瞻性、科学性和实效性[2]。《全国土地整治规划》确定的主要目标任务包括三方面:以推进城乡统筹发展为目标的统筹区域土地整治，落实补充耕地任务和提高耕地质量为目标的农用地整治，以促进新农村建设为目标和城乡发展为目标的农村建设用地和城镇工矿用地改造[3]。围绕《规划》确定的工作任务，从生态文明的视角探索规划编制的思路和方法。
4.1基于生态文明理念的统筹全域土地整治。
把生态景观因素引入各级土地整治规划中，在战略层面上，落实好土地整治服务于生态文明建设的目标、任务、途径。构建生态良好的土地利用格局，因地制宜调整各类用地布局，逐步形成结构合理、功能互补的空间格局。在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。土地整治规划开展并整合土地利用布局和调整、基础设施建设、乡村景观提升、历史文化遗产保护、生态网络、水土安全和乡村休闲旅游等规划，推进城乡一体化绿色基础设施建设，促进国土生态安全。坚持整体论、系统论，提高生态文明水平，从区域整体、土地生态系统整体的角度出发加强生态建设，积极发挥土地整治整合资源、整合部门的优势，整体推进土地整治，将土地整治的范围向全域转变[4]。
4.2基于生态文明理念的农用地整治。
规划的大尺度注重生态板块和生态网络体系构建，中尺度强调景观多样性保护，小尺度加强土地整治的生态功能提升。做好主体功能区、林业和农业等相关规划的衔接，提高规划编制的科学性和实践的操作性。注重耕地、草地、天然林等基础性生态用地的保护工作，加快建设以大面积集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障。在土地整治过程融入整体观念、全局观念和系统观念，充分考虑土地生态系统内部和外部的各种相互关系，将景观生态、生态美学与土地整治原理与方法相渗透［5-8］。做好土地整治生态景观规划，将土地整治的重点转向以土地为核心的生态保护，达到提高农地永久持续生产能力、优化农地生态结构、保护生物的多样性以及生态平衡的目标。探索农用地保护与生态建设结合新机制，坚持保护耕地红线，进一步强化土地生态建设，统筹安排生活、生产和生态用地，优先保护自然生态空间，在保护资源中推进生态文明建设。
4.3基于生态文明理念的农村建设用地整治。
统筹规划乡村土地利用，优化农村建设用地布局，维系和提升地域景观特征，挖掘乡村景观美学和文化价值，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，加强乡村景观特色保护。推进村庄土地整治，加强散乱、废弃、闲置、低效利用农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设，推进新型农村社区建设。综合考虑农村产业结构现状和环境资源承载能力，建立适合本地种植、养殖等农副产品基地,合理安排乡镇企业布局。以科技为支撑,大力发展农村的循环经济、绿色产业、休闲观光农业,创新农村经济社会与资源、环境相协调的可持续发展模式，建设经济活动与生态环境有机共生,人与自然和谐相融的文明新农村。
4.4基于生态文明理念的城镇工矿用地整治。
以旧村庄、旧城镇、旧厂矿、城中村等低效利用的存量建设用地优化整合利用为重点，以人为本，统筹规划，处理好城市建设、经济发展、人口增长与资源利用和生态环境保护的关系，全面推进土地、水和能源的节约与合理利用。按照不同国土空间的特点，依据资源环境承载力和未来的发展潜力，进行城镇体系、产业发展以及人口的合理布局。合理确定城市用地规模，优化城市用地布局，利用河流、山体等自然形态作为城市建设用地隔离绿化带及生态缓冲区，构建山水相容的空间结构，充分发挥山体绿化对过滤空气、防护污染、调节城市温度、美化城市环境的作用[9]。充分挖掘现有工业用地潜力，促进产业更新升级，引导工业集聚发展，突出特色项目的生态产业发展。按照建设生态文明、发展循环经济的理念和推进绿色工业化、新型工业化的路子，合理安排各行各业用地。
5结语
土地整治不仅是坚守耕地红线、保障粮食安全、解决三农问题的重要手段，在更深层次上，是维护生态和谐、建设生态文明、保障民族生存安全的举措。土地整治规划的编制与实施，需要把生态文明理念融入其中，让土地整治行为进一步明晰方向、理清思路，落实土地整治生态文明建设的措施，真正促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度，成为建设美丽中国过程的重要环节。
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