粮食安全对耕地保护的要求篇1
关键词：粮食安全；耕地保护；政策建议
粮食是经济稳定发展的必需品，特别是对我国这样的人口大国来说，粮食安全问题已经成为引起我国政府和社会各界高度关注的重大问题。联合国粮农组织对粮食安全问题的界定要求有足够的粮食数量，稳定的供应量以及足够的粮食购买能力。对粮食供应量及生产能力的重要保障之一就是充足的耕地资源。耕地资源是农业生产最基本的生产条件之一，具有其他任何资源都无法替代的生产力，对耕地资源的保护是我国粮食安全的基本保障。因此，加强耕地资源的保护和有效利用，对粮食安全视角下的耕地保护的分析具有十分重要的现实意义。
1粮食安全及耕地保护现状
1.1我国粮食安全现状
联合国粮农组织在1996年世界粮食会议上提出，粮食安全即要保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需的足够食物。粮食安全问题直接影响到社会的稳定和国家经济的平稳发展，我国是一个人口大国，粮食安全问题尤为重要。
目前我国粮食安全方面还存在着粮食人均占有量低，粮食单位产量低、比较收益低，经济发展对粮食的消耗大等一系列问题。首先，据调查，我国粮食人均占有量近年来平均水平仅占美国人均粮食占有量的三分之一不到，即便是我国历史上人均粮食占有量最高的1998年（412kg/人）相当于西方发达国家人均粮食占有量的1/2左右。人口基数大，人均粮食占有量不足是我国粮食安全的重要国情。其次，随着经济的发展，粮食生产资料的价格以及人工成本也在不断提高，而国家对粮食收购价格提高幅度小于粮食生产资料价格上涨幅度，这使得粮食生产的比较收益降低，农民的切实利益受到了损坏，粮食扩大再生产动力不足。
1.2我国耕地保护现状
增加粮食产量，提高粮食综合生产能力，要靠粮食单位面积产量的提高以及粮食种植面积的扩大，而这必须保证有一定数量的耕地资源作基础。据调查研究显示，由于生态退耕还林，经济建设征地对耕地的使用，农业用地结构的调整以及生态环境恶化等原因，我国耕地面积呈现逐年减少的态势。由于庞大的人口基数的压力，我国人均耕地面积也在逐年减少。人地矛盾日益尖锐，并逐渐成为未来影响我国粮食安全的最大隐患[1]。
目前对我国耕地有较大影响的是生态退耕还林，占据耕地总减少面积的一半左右，是比重最大的部分，但从经济的可持续发展角度来看退耕还林还是有积极意义的。对我国耕地资源减少影响较大的还有非农建设用地，农业用地结构调整，生态环境恶化等。非农建设用地所造成的耕地减少占到耕地减少总量的1/3左右，这种由于追求单纯的经济效益而引起的对土地的粗放使用，造成了耕地面积锐减趋势的加剧。由于粮食种植的比较收益的降低，近年来许多农户将耕地改造成鱼塘、果园等其他农业用地，也引起了耕地面积的减少。最后由于水土流失、盐碱化、土地沙化以及不合理使用化肥农药等造成的耕地荒废也引起了耕地面积的实际减少。
2耕地保护策略分析
2.1完善管理体制，加强执法力度
加强对我国耕地资源的保护首先要有完善的耕地保护制度和强有力的法律保障，并严厉执法，执法必严。一方面要完善耕地保护制度，对因非农建设或不合理改造引起的耕地减少严格惩处。近年来频繁发生圈地建设，非法占用耕地的行为，造成了耕地资源的不必要的浪费。加大对这种行为的惩处力度，杜绝借用耕地赚取不正当利益的非法行为。另一方面要严格划分耕地与其他用地的界限，建立统一的耕地管理、使用总体规划。这就要求相关部门合理确定土地的使用用途，对耕地的使用要尽量保证物尽其用。在经济发展中遇到耕地使用与经济建设用地发生矛盾时，要根据土地使用规划做出合理协调，严格土地使用审批制度，保证耕地面积[2]。
2.2建立合理的耕地保护赔偿标准
耕地的保护关系到国家的粮食安全，也关系到农民的切实利益。随着粮食种植比较收益的降低，很多农户逐渐开始放弃粮食种植而转向选择外出打工等其他发展机会。国家对耕地的保护所引起的耕地复垦、农田水利设施建设、农地开发与整理等，必然会形成对耕地的人力、物力、财力以及时间的投入，而其中最大的投入这还是农民本身。
2.3加强技术支持，提高耕地生产能力
一方面，我国作为农业大国，耕地的保护要改变传统的粗放式耕种方式，加强农业科技的应用，提高农业的机械化使用程度。这不但可以提高耕地单位面积产量，提高粮食综合生产能力，改善耕地质量，还可以提高农民的收入水平，节约耕地成本，从而提高农民的粮食生产积极性，切实保障粮食安全。另一方面，我国农业生产还应向着生态农业方向发展。加快发展农村生态农业建设，改善农业生产的生态环境，加强对水土流失、土地盐碱化、不合理使用农药等的治理。针对耕地的实际情况，采用不同的生态农业模式与技术，最终达到耕地的可持续发展。
3结语
粮食安全对一个国家的稳定发展有着至关重要的意义，耕地的合理使用和保护是保持粮食安全的重要措施。纵观我国在粮食安全和耕地保护方面还存在着很多问题，及时采取措施保护耕地资源，进而保障我国的粮食安全有着重要的现实意义。
参考文献
粮食安全对耕地保护的要求篇2
摘要：民以食为天，国以粮为安，粮以土为源。耕地是粮食安全的基础的基础。耕地资源的数量和质量上的变化将影响到粮食生产的波动，进而影响到粮食的供给及粮食安全水平，加强耕地保护是实现粮食安全的重要保障。本文以攀枝花市为例，对其1999-2012年耕地面积和粮食产量的统计数据进行分析，发现攀枝花市耕地数量和粮食产量增加，但人均耕地少，粮食供需紧张，容易发生粮食危机。
关键词：耕地保护；粮食安全；攀枝花
耕地保护是关系国民经济和社会可持续发展的全局性战略问题。耕地数量和质量决定着一个国家粮食的潜在供给能力[1]。面对我国“一多三少”的土地资源国情，加之快速城市化建设占用耕地，农业结构调整、生态退耕等实际情况，耕地数量和质量的下降必然会给粮食安全带来巨大的威胁。1994年莱斯特.布朗的《谁来养活中国》引起了当今学者的重视，刘正山（2006）[2]通过计量分析发现，不能简单的将粮食产量与耕地面积挂钩，影响粮食产量主要因素则是价格、投入、政策等因素。然范成勇（2010）[3]等人认为耕地面积和粮食产量存在着显著的相关性，保持必要的耕地面积是我国粮食自给和安全的基本条件。从研究的已有成果来看，耕地保护主要集中于东部沿海地区、中部粮食主产区或东北老工业基地和对全国、省（区）宏观性的大中尺度为主，对西部地区和地区（市）等中小区域耕地保护的研究较少[4]。因此以攀枝花市为研究区域，分析了1999-2012年耕地面积和粮食产量的变化，得出一些结论。对其实现其粮食安全、社会稳定和可持续发展目标具有重要意义。
1.研究区概况
攀枝花市是中国四川省省辖市，位于中国西南川滇交界部，北纬26°05′～27°21′，东经101°08′～102°15′。位于攀西大裂谷的中南段，地势西北高，东南低，地形起伏，主要以山地地貌为主。属于以南亚热带为基带的立体气候，具有夏季长，四季不分明，干、雨季分明，日照多，太阳辐射强等特点。境内有丰富的有色金属矿和钒钛磁铁矿资源。下辖东区、西区、仁和区、米易县和盐边县五个区县。2014年攀枝花市实现地区生产总值870.85亿元，增长9.3%。粮食播种面积4.1万公顷，增长2.4%，粮食总产量21.82万吨，增长2.0%。
2.攀枝花市耕地资源现状
2.1耕地数量现状
攀枝花市耕地资源总量是增加的。1999年，攀枝花市耕地面积31.57千公顷，2012年耕地面积达40.81千公顷，由占四川省耕地面积的0.71%上升到1.02%。总的来说，攀枝花市耕地面积变化可以分为波动的稳定、上升和较高的稳定三个阶段。由于1999年以来，攀枝花市总人口大致呈逐年增长趋势。2007年前总人口年均增长1%左右，除2009年总人口减少0.27%外，2008-2012年总人口年均增长0.3%，故人均占有耕地量少。2008年前攀枝花市人均耕地在0.03公顷左右，2009-2012年人均耕地增长至近0.04公顷。
2.2耕地质量现状
耕地分布不均衡，市内耕地等别分异规律复杂。攀枝花市90%左右的耕地主要分布在米易县、盐边县和仁和区，极少数耕地分布在东区和西区。根据等别面积加权计算，攀枝花市耕地平均等别为8.01等，说明区域内的耕地质量处于中等水平，但耕地等别差距较大，其中米易县最高等和最低等间差距达7个等。中等地分布范围广，占51.815%，其次是高等地，占46.011%，优等地范围小，仅占2.17%。然而在城市开发建设过程中，占用最多的是优质耕地。
3.耕地资源与粮食安全关系
通过统计数据（图1）发现，攀枝花市粮食产量分为先增后减和持续缓慢增加两个阶段。1999年粮食产量22.69万吨，2012年达到23.61万吨，粮食产量增加0.92万吨。研究表明，攀枝花市耕地面积对粮食产量具有约束作用。这是因为耕地数量不是唯一影响粮食产量的重要因素，政策、价格、天气、技术等因素也影响着粮食产量，尤其是农业科学技术进步对耕地生产力的作用越发突出。但在自然状态下耕地数量对粮食安全的影响极大，尤其是经济水平及科技水平落后地区，粮食安全的主要保障还是靠耕地数量来维持[5]。
4.结论
（1）攀枝花市耕地数量是增加的。这主要得益于我国的耕地保护制度正处于一个完善时期，土地利用规划制度、耕地总量动态平衡、基本农田保护制度等不断修改和完善，形成了以土地管理法和农业法为基础，各种政策以及地方性法规为支撑的较为完整的耕地保护制度体系[6]。
（2）2012年相比1999年，攀枝花市耕地面积增加9.24千公顷，但经济不断发展和人口不断增长，人均耕地面积少，是四川省的四分之三，并远远低于联合国粮农组织确定的人均0.053公顷的警戒线。
（3）根据《中国农业资源综合生产力与人口承载力研究》成果，初步小康型粮食消费标准为人均400千克[7-8]，然1999-2012年攀枝花市人均粮食产量在200千克左右，粮食自给率为44%-56%，而2008年7月2日国务院常务会议原则通过了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出将我国粮食自给率稳定在95%以上，这说明攀枝花市粮食安全压力巨大。
耕地面积是保障粮食安全的重要条件，粮食安全关乎到国泰民安，各地区必须从数量、质量和生态环境方面实行最严格的耕地保护度，建立起耕地保持-农地保持-农地保护的多级保护体系。
（作者单位：四川师范大学西南土地资源评价与监测教育部重点实验室；四川师范大学地理与资源科学学院）
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粮食安全对耕地保护的要求篇3
关键词：耕地保护主体；纳什均衡；蛛网理论；成本分析
一、博弈论及其在耕地保护中的应用
博弈论（Gametheory）又译为对策论，博弈论研究的是人与人之间利益相互制约下策略选择时的理性行为及相应结局[1]。博弈论是在1937年由美国数学家约翰冯纽受（Johnvonneumann）提出，运用旨在解释各种博弈的分析方法来解释政治与对手行为。所有的博弈有三点是共同的：局中人、策略与支付（或译为效用）。在博弈中每个参与者的目的是使利润最大化，博弈规则由法律框架决定，策略是每个参与者所有可能的行为，支付是参与者的利润或损失。
博弈论在耕地保护中有着重要应用，政府与农户都是博弈的局中人，为了便于分析，我们将首先讨论直接决策者——农户之间的策略博弈，且讨论是农户之间的完全信息动态博弈。完全信息动态博弈是指局中人对自己与其他的局中人的所有的与博弈有关的事前信息（策略空间、支付函数等）有充分的了解的有决策先后次序的博弈。
为了便于分析，农户可以简化为两个即为甲和乙，在初始阶段t0，耕地的机会成本大于耕地收益。对于甲和乙两个参与者，每个参与者都有两种战略：保护耕地或将耕地转化为其他用途。由于有两个参与者，每人都有两种战略，所以就有四种可能的结果：（1）都选择保护耕地；（2）都选择将耕地转化为其他用途；（3）甲选择保护耕地，乙选择将耕地转化为其他用途；（4）甲选择将耕地转化为其他用途，乙选择保护耕地。每个参与者都可以知道在这四种情况中的每一种情况下自己的结局。可以将每个参与者四种可能的结局列成博弈的结局矩阵（payoffmatrix）。参与者的处境是带有纳什均衡（nashequilibrium）特性的博弈，也即优势战略均衡[2]。
参与者都知道，无论对方怎样做，自己最好的选择是将耕地转化为其他用途，将保护希望寄托在对方身上，这样就实现两人的非零和博弈。但是，两人分别从自己的利益出发决策时的结果是耕地的大量侵占。
二、农户博弈行为的后果分析
粮食的生产周期较长，我们作如下假设：（1）从开始生产到生产出产品需要一定时间，而且在这段时间内生产规模无法改变；（2）本期的产量决定本期的价格；（3）本期价格决定下期产量。在分析时我们还假定土地是均质的，即单位面积耕地产出一定为u。在初始时期t0，甲和乙分别拥有面积为L1和L2的土地资源，耕地面积分别为C1和C2，此时粮食的价格为p0，供需均衡点的粮食童是a。对于任何一个决策者而言，效用最大化要求当单位面积边际收益（mL）大于单位面积耕地收益时，将耕地转化为其他用途，随耕地逐渐转化，边际收益递减，当单位面积耕地的边际收益高于单位面积非耕地收益时，达到均衡状态。
（一）农户单次博弈
每个参与者都会认识到，由于耕地面积减少，粮食供给量也随之减少，从而引起粮食价格上升，在时间为t时，效用最大化的实现可用下式表达：
Ut（max）=ptctu+f（L）dL
其中，pt和Ct是时间为t时粮食的价格和耕地面积；ml=
f（L）；Lt是时间为t时的非耕地的面积；Lt+Ct=tl，tl是土地总面积。
参与者的优势战略是在时间为t时将耕地面积减少至ml等于单位面积耕地的收益，但每一个参与者只能预计出自己的供给发生变动时粮食价格的相应变化。甲考虑到采取优势战略后，耕地面积由C1减少到C3，粮食供给由a0减少到a2，对应的粮食价格上升至pt1，al=a0-（C1-C3）u；同理，乙考虑到采取优势战略后，耕地面积由C2减少到C4，粮食供给由a0减少到a2，对应的粮食价格上升至pt2，a2=a0-（C2-C4）u，我们则看到由于双方都减少了耕地面积，粮食供给实际上由a0减少到a3，粮食价格上升至pt3，a3=a0-（C1+C2-C3-C4）u，此时单位面积非耕地的边际效益小于单位面积耕地的收益，双方都受到了不同程度的经济损失。
（二）农户多次博弈及其后果
在前面的分析中，粮食供给的减少导致粮食价格上升，同样出于利润最大化的考虑，在下轮博弈中，甲考虑采取优势战略，增加耕地面积至C5，粮食供给由a3增加到a4，粮食价格下降至pt4，a4=a3+（C5-C3）u；同理乙的优势战略中耕地面积增加至C6，粮食供给由a3增中到a5，粮食价格下降至pt5，a5=a3+（C6-C4）u，这样实际上双方都增加了耕地面积，粮食供给由a3增加到a6，粮食价格下降到pt4，此时单位面积非耕地的边际效益大于单位面积耕地的收益，双方仍然受到了不同程度的经济损失。
当这种博弈行为多次进行时，我们会观察到周期性的波动，当粮食价格上升时，耕地增加，耕地增加使下期粮食价格下降，粮食价格下降导致耕地减少，耕地的减少使粮食价格上升，开始新一轮循环。当决策者的数量逐渐增多时，耕地面积和粮食生产状况更将趋向无序，周期性的波动更为明显。这就是在自由市场中农户在没有政府参与时对于粮食生产的博弈。经过多次博弈形成了粮食生产的发散蛛网型结构[3~6]。
三、农户与政府在粮食生产的博弈
上述的农户之间在粮食生产的博弈只适用完全的自由市场，没有考虑政府这个局中人，而在现实的市场上政府这个局中人在粮食生产起到非常重要的作用，从而对耕地保护产生重要的影响。由于中国特殊的国情，农民没有完整的土地所有权，土地所有权属于集体经济组织所有，而集体经济组织主体不明确，政府对集体经济组织的影响特别大，政府的政策对粮食生产的影响特别大。下面我们来讨论中国的农户与政府在粮食生产的博弈，而且我们讨论的这些博弈都是完全信息动态博弈。
政府在农户多次博弈的粮食生产的发散蛛网型结构的结果中发现，粮价的不稳定导致社会不稳定，大量耕地非农化，造成耕地资源大量流失，危及国家粮食安全，不适应国家的可持续发展，同时大量耕地非农化也造成了经济系统的非效率的生产。国家出于经济有效率生产和稳定社会的角度出发，针对农户将耕地在耕地与非耕地之间频繁转化的策略，制定耕地的中部分不能转化的策略，如果转化这部分耕地将受到法律制裁。这部分耕地足以满足国家粮食安全，也即是基本农田，基本农田必须种植农作物。农户在国家强势的策略下，除去种植满足自己需要的粮食外，在粮食生产有利润时就大量生产，在粮食生产没有利润时，就进行休耕和撂荒。由于近几年农资生产成本和劳动力成本的日益升高，农产品收益日益降低，一度陷于亏损的泥潭，一部分的农户将基本农田撂荒，一部分的农户甚至直接非农化，他们的基本农田成为废弃土地，集体经济组织主体缺乏也无法使农户交出撂荒的基本农田，这样仍造成了粮食生产的发散蛛网型结构。
政府在农户再次博弈的粮食生产的发散蛛网型结构的结果中发现，仅靠基本农田的保护策略不能起到多大作用，必须把大量的农村城市化的居民手中的耕地收回到集体经济组织重新分配，大量的撂荒耕地进行农户之间的流转，最重要的是解决农产品收益亏损的问题。国家在下轮博弈中打出三个方面的策略。第一，继续完善基本农田的用途管制机制。第二，集体经济组织重新分配耕地，允许耕地进行农业用途的流转。第三，减免全部农业税费，按耕地面积多少象征性补贴。农户在这轮博弈中发现减免全部农业税费，按耕地面积多少象征性补贴仍不足满足农户追求社会平均利润的需要，一部分农户采取继续非农化策略，一部分农户采取流转自己耕地的策略，另一部分农户采取扩大种植规模，集约化生产的策略，但是粮食生产的成本与收益仍有巨大的亏损，粮食生产仍在较小规模上呈现发散蛛网型结构。2006—2010年粮食市场的产量就是明显的例证。
四、政府在对粮食生产进行补贴的三种方案
分析政府与农户在粮食生产上的多次博弈中，农户追求的耕地最大效用化与政府追求经济系统的最大有效率化生产和粮食安全的目标相悖，如何才能把非合作博弈转化为合作博弈呢？分析政府与农户博弈的核心在于粮食生产的利润与其他耕地和非耕地相比有巨大的亏损，农户不会为经济系统的最大有效率化生产和粮食安全买单。研究政府的策略，政府也不愿为经济系统的最大有效率化生产和粮食安全负主导作用，考虑到政府的公共服务的职能，政府应该是最主要的买单者。
政府作为稳定粮食生产的主要的买单者，应该补贴农户在粮食生产中与其他耕地和非耕地的亏损。政府如何补贴农户在粮食生产中与其他耕地和非耕地的亏损，我们认为有三种方案。
第一种补贴方案：政府补贴的金额必须保证粮食生产不亏损，计算公式为：p-C+a=0
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴。
第二种补贴方案：政府补贴的金额必须保证农户在粮食生产中与其他耕地平均收益一致，计算公式为：p-C+a=pa
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴，pa表示其他耕地单位面积的平均收益。
第三种补贴方案：政府补贴的金额必须保证农户在粮食生产中收益与社会平均收益率一致，计算公式为：=Ra
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴，Ra表示社会平均收益率，在统计上一般取当年的一年期的存款利率。
如果按第一种方案进行补贴，仅能保证农户在粮食生产时做到不赚不赔，农户在追求效用最大化的作用下，粮食生产积极性仍不会高，粮食生产仍呈现较小规模上呈现发散蛛网型特征，耕地撂荒仍有大面积发生。如果按第二种方案进行补贴，农户在粮食生产中可以获得与其他耕地平均收益一致的利润，加上粮食生产市场风险比其他农作物生产风险小，可以刺激农户发展粮食生产，仍有部分农户追求比农业生产更高的收益率，转移出农村，这部分留下的耕地可以通过集体经济组织的重新分配与流转而参与进粮食生产。这时粮食生产将随市场农产品的波动而波动，市场作用正常发挥，能保证经济系统的有效率化生产和社会的粮食安全。如果按第三种方案进行补贴，大多数农户考虑粮食生产市场风险比其他行业生产风险小，大量发展发展粮食生产，同时其他行业人员同样出于风险考虑，会大量流入粮食生产中，导致其他行业产值降低，社会平均收益率降低，进而导致社会无效率生产。按第三种方案进行补贴，成本极高，也不适用产业转移规律。
比较三种方案，第一方案到第三方案成本依次升高；在适用上第一方案与第二方案比较适用，第三方案不可能适用实际情况；在比较使用结果方面，第二方案最好，能达到经济系统的效率化生产和粮食安全，起到耕地保护的目的。
五、耕地保护成本的案例分析
重庆市黔江区位于重庆市的东南边缘，地处武陵山腹地。根据黔江区的粮食生产的农经资料[7]，我们可以计算出政府要达到经济系统的效率化生产和粮食安全的耕地保护的成本。由于在现阶段，政府的补贴水平较低，我们采用第一方案来计算耕地保护的成本，进行相关评价。由于农业补贴在2005年才开始出现，我们采取2005年的粮食生产的农经资料来计算耕地保护的成本（见表1），便可以发现耕地保护的成本并不低。
六、结论
在没有政府参与下的农户与农户的完全信息动态博弈的基础上，农户为了追求利润最大化，都选择将耕地转化为其他用途，导致耕地的大量侵占。这种博弈行为会随着粮食价格的波动而出现耕地数量的正相关变化，从而导致耕地面积和粮食生产状况周期性的波动更为明显，在经过多次博弈后形成了粮食生产的发散蛛网型结构。
政府与农户博弈的核心是在于粮食生产的利润与其他耕地和非耕地相比有巨大的亏损，为了避免耕地面积和粮食生产无序化，解决粮食生产的发散蛛网型结构，政府承担起耕地保护的最主要的实施主体。政府在对粮食生产进行的补贴有三种方案：粮食生产的收入必须保证与粮食生产成本一致；在粮食生产中耕地与其他耕地平均收益一致；在粮食生产中收益与社会平均收益率一致。在这三种方案中，其中第二方案能达到经济系统的效率化生产和粮食安全，起到耕地保护的目的。
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粮食安全对耕地保护的要求篇4
关键词：粮食生产；粮食安全；耕地利用；耕地保护
作者简介：谈琰(1969－ )，女，河南信阳人，中共河南省委党校经济学部讲师，经济学硕士，主要从事宏观经济农村经济研究。
中图分类号：F127.61；F301.21 文献标识码：a 文章编号：1006－1096(2010)05－0111－04 收稿日期：2010－07－31
我国的粮食安全问题，作为国家安全体系的一部分，在我国市场化、工业化、城市化和国际化同时推进的背景下尤其突出。我国作为拥有13亿人口的大国，解决吃饭问题只能立足于自给。因此，粮食安全以及农业自身的现代化，与实施工业化、城市化有着同样异乎寻常的重要意义。从现有文献看，粮食生产及安全问题已成为农业经济领域的研究热点之一，如黄季煜等(1998)较早地全面研究了粮食生产的需求与供给、技术进步、资源配置等，李岳云等(2001)研究粮食生产的波动性，严瑞珍等(2001)、刘斌等(2005)也是围绕类似问题进行研究，马九杰等(2001)、刘景辉等(2004)构建了粮食安全的指标及预警体系，而黄利会等(2009)、谈琰(2009)、刘宗超(2004)等学者则是研究影响粮食安全的一些具体因素。本文结合河南省粮食生产与耕地利用的实际情况，对影响粮食总产量的直接、间接因素进行实证分析，并提出了相应的政策建议。
一、新形势下我国粮食生产与安全的现状
从短期看，我国粮食产量有大幅度提高，2009年中国粮食产量再创新高，达到10616亿斤，是40年来第一次实现粮食总产连续6年增产。粮食自给率10年来一直稳定保持在95％以上，粮食储备达1.5吨～2亿吨，库存水平比世界平均水平高出1倍多，这为我国粮食安全打下了坚实基础。从长远看，虽然我国小麦、大米、玉米等谷物类粮食能够满足自身需要并略有出口，但大豆等却需要大量进口，粮食进口不单是经济因素，往往伴随着一系列政治因素。所以我国粮食供给主要依靠国内生产的稳步增加。从影响的范围上看，粮食危机的局部表现还是可能会有的。从影响广度和深度上看，粮食安全问题既包括粮食供给量，也包括品种结构、粮食价格方面的问题。作为“百价之基”的国内粮食价格走势，会对其他行业产生相当广泛和深远的影响。
我国人口占全世界的五分之一，但耕地面积却仅占全世界的7％，粮食生产的总体形式严峻。因此，保障主要农产品的有效供给，必须千方百计地稳定和发展粮食生产，而粮食生产的最大约束在于可用耕地面积。当前，中国正处在经济企稳向好的关键时期，城镇化快速推进对土地管理提出了新要求，农村建设用地亟需引导规范，新土地供需矛盾十分突出。从全国范围来看，国土资源违法违规仍然比较严重，18亿亩耕地红线岌岌可危。
我国粮食安全面临的问题可以概括为“两个制约，一个增长”，即自然条件对粮食生产的制约、社会条件对粮食生产的制约，以及人口总量惯性增长。首先，耕地的数量和质量减少。我国国土面积占世界的7.2％，2009年底我国现存的可耕地是18.26亿亩，人均耕地很少，只有1.39亩，人均耕地不到世界平均水平的40％。除耕地减少外，土壤的退化和肥力下降、水资源紧缺、还有气候变化对粮食生产的影响加大。这些因素对我们未来的粮食生产都产生一定的威胁。其次，社会条件制约。我国实行农业联产承包责任制，粮食生产分散经营，农业劳动者素质低下，农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加，粮食生产成本随着化肥、农药、种子、农机具等农业生产资料价格上升而增加，农业收益持续下降等。最后，人口的惯性增长。国家统计局2010年2月25日的统计公报显示，截至2009年底，我国总人口为13.35亿人。中国人口压力依然严峻，“人增、地减、水缺”的矛盾将更加突出。
二、河南耕地利用及保护的主要问题
河南粮食生产负担越来越重，面临诸多问题，其中最大的问题是耕地面积和质量问题。一方面，制约耕地粮食产量的有水资源短缺和污染问题，还有化肥、农药过量投入的问题，以及粮食增产与增收潜力下降问题等。另一方面，河南人均耕地面积少，只有1.22亩，是全国人均水平的80％，世界人均水平的35％。河南耕地面积每年以20多万亩的速度减少，土地后备资源已经亮起红灯。
具体来看，河南耕地面积减少的主要原因包括公用事业征用、城镇化发展、退耕还林、非法占地等。需要重点关注的是非法占地，而这类问题一般是约束机制的不完善所造成的。
第一，保护耕地最大的困难在于中央政府和地方政府在土地问题上的目标不一致。由于目标上的分歧，造成了中央和地方在土地问题上的重复博弈。中央在保护耕地上的目标有三：一是保护耕地，保障粮食安全；二是保护农民利益，维护社会稳定；三是保证一定的建设用地，保持经济的持续增长。地方的目标有两个：一是增加地方的建设用地，来扩大地方的工业和经济发展；二是实现地方的财政目标和融资目标。如果单从目标的可行性来分析，地方的目标胜于中央的目标，所以地方在博弈过程中占据一定的优势。尽管中央在加强对土地的控制，但是出现的情况是耕地占用不断扩大，最多的时候开发区的数目有6800多个。
第二，地方政府政绩考评制度不科学。在当前唯GDp论成败的官员考评体系下，地方政府及其官员的圈地冲动异常强烈，因为地方可以用土地出让来扩大工业，用于基础设施的投资，可以改善投资条件。尽管土地出让金的数量不多，但是价格高、收益大。国务院发展研究中心的调查表明，土地出让占地方财政预算外收入的60％以上，占预算内收入的40％，造成了“土地财政”的窘境。形成土地财政的直接原因就是――分税制。1994年分税制具体规定――土地出让金归地方政府。于是，土地出让金成了很多地方政府财政预算外收入的最主要来源。当前中央对于“土地财政”问题，采取的主要措施是“地根”政策，即将土地政策作为宏观调控的手段，通过土地管制，遏制“圈地运动”。但是，在没有改变目前“财权上移、事权下移”的财政体制、没有建立更科学的政绩考核体系等前提下，这样的措施实施起来会大打折扣。
三、河南耕地利用对粮食生产的影响
从耕地的利用的角度分析，河南粮食总产量主要由以下几个因素决定：一是耕地总资源，代表一个区域可供利用和开发的有效土地面积，用年底常用耕地面积(千公顷)指标反映；二是粮食单产水平，
用单位粮食播种面积的粮食产量反映(万吨／千公顷)；三是农户粮食种植的积极性，采用粮食占总播种面积比例反映(％)，同时也代表了粮食作物与经济作物的相对优势。除了上述主要因素以外，有待检验的影响因素包括单位人口耕地面积(千公顷／万人)、粮食作物面积(千公顷)、前期粮食总产量、城市化率(％，采用城镇人口占总人口的比例计算)、农村居民家庭人均纯收入(元)、人口数量(万人，用总人口数反映)和人口质量(％，采用教育年限与受教育水平比例的加权指数)。需要说明的是，以上数据主要来源于历年《河南统计年鉴》。
以河南粮食总产量作为被解释变量，三个模型的拟合结果基本一致(见表1)，拟合优度达到了99.9％以上，大部分自变量通过显著性检验，回归效果较为理想。
首先，耕地总资源的符号为正。通过了10％的显著性检验，说明河南省耕地总资源的数量上的增加，有利于进一步提升粮食总产量。但是，其回归系数在0.018－0.028之间，说明新增耕地的质量较低，对提升总产量的作用较为有限。仅从数量上看，河南省的耕地总面积总体上呈现出先降后升的态势，1998年以后河南省对耕地资源的保护工作开始显现成效，对于稳步提升粮食产量提供了有力的保障。
第二，粮食作物面积、粮食占总播种面积比例和粮食单产的符号均为正。通过了5％以上的显著性检验，说明了粮食作物面积和粮食单产对总产量的作用明显。粮食作物面积和单产对总产量的影响符合预期假设，其中单产对总产量增加的作用更大。由此表明，在地方政府保护现有耕地、开发后备耕地和引导农户积极种粮的政策导向以外，更需要通过要素投入的改善，以及科技帮扶、新种子推广、农田水利基本建设、现代农业机械装备等途径，着力提高粮食单产水平。再者，从粮食占总播种面积比例来看，河南从1983年的83％，下降到2004年的最低点65％，之后开始有缓慢上升的趋势，2008年底达到68％。粮食占总播种面积比例反映了农户的种植行为，近年来政府提出要在河南建立粮食核心区建设的构想，对农户的补贴力度逐年加大，很多农户放弃了经济作物转向了种植粮食。
第三，城市化率的符号为正。通过了显著性检验，且回归系数较高。城市化进程对粮食产量的影响存在三个方面：一是城市化和粮食产业发展均有利于农民增收，政府可通过城市化进程所积累的资金和现代化技术来支持农业(黄利会，2009)；二是一部分农民到城市就业，将土地流转给具备技术、资金和管理优势的农户，有利于提高粮食种植的规模效应；三是城市化过程中非农业用地对耕地面积的挤占，以及优秀劳动力的流失等问题。回归结果说明，河南省在城市化率提高的同时，兼顾了城市与农村的协调发展，依靠城市所积累的资金、技术等要素，带动了传统种植业的产业化，从而抵消了城市化对粮食生产的负面影响，并未出现城市化影响粮食产量的情形。
第四，农村居民人均纯收入对粮食总产量的影响不显著。农村居民人均纯收入从1978年的105元增长到2008年的4454元，但农户将资金投入粮食种植的比例有限，对粮食总产量的贡献不明显。主要原因是农村居民的收入主要来源于非农收入，所以将这部分收人主要用于住房、教育、消费和再投资，很少将收入投向利润率较低的粮食种植业。
第五，粮食单产对粮食总产量的促进作用最大，且通过了1％的显著性检验，说明提高粮食单产是促进粮食产量的关键因素之一。
第六，人口数量和人力资源状况的符号均为负。通过了10％的显著性检验(模型2中的“人口数量”除外)，说明人口数量的增加和人力资源质量的提高均不能促进粮食产量的增长。
最后，前期粮食总产量的符号为正，通过了l％的显著性检验。当前期的粮食产量达到或超过预期时，无论是农户还是政府，均会在下一年度增强种粮的积极性，加大耕地利用的投资，从而形成粮食产量提高与农户投资行为的正强化。此外，还说明河南省充分发挥了区域内的比较优势，在粮食增产、增收方面探索出适合省情的发展模式，粮食生产进入“农户自愿与政府激励相结合”的良性循环。
四、基于粮食安全的耕地利用及保护措施
根据对河南1978年～2008年粮食总产量的实证分析，认为耕地总资源、粮食作物面积、粮食占总播种面积比例、城市化率、粮食单产和前期粮食产量等因素对粮食总产量产生显著的正影响，人口数量、单位人口耕地面积、人力资源状况对粮食总产量产生显著的负影响，而农村居民人均纯收入影响效果不显著。结合当前河南省粮食生产和安全问题，认为加强耕地利用和保护的措施主要包括以下方面：
第一，严格执行相关耕地保护条例，提高耕地的数量和质量。依据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，采取严格的耕地保护政策，确保实现耕地增减的动态平衡。一是加强对基本农田的保护。从全国来说，必须保证基本农田不低于16.2亿亩的“红线”。从河南省来说，必须立足河南人均耕地少的实际，把粮食生产用地稳定在7500万亩，复种指数提高到200％，即全年粮食播种面积达到1.5亿亩。二是从严控制建设占用耕地，禁止擅自占用基本农田进行非农业建设，保持耕地数量的动态平衡。三是处理好生态建设和保护耕地的关系，合理确定生态退耕的数量和范围，使当地保有足够数量的基本口粮田。四是加强集体建设用地和农民宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治，推动新办乡村工业向镇区集中，提高农村各类用地的利用率。
第二，加快建立和完善农业支持和补贴体系，平衡种粮户的种植收益。一是利用“绿箱”政策支持粮食生产，增加能为粮农带来收益的农业基础设施建设、生态保护、科研教育、技术推广、病虫害防治的建设投资和专项资金；增加对农民的服务支出，如市场信息服务、产品营销服务专项资金，建立粮食信息服务体系；逐步建立对农民收入的直接补贴制度，使之成为保证粮农最低收入水平的保障手段；建立国内低收入阶层的食品补贴制度。二是调整“黄箱”政策支持粮食生产。按照wto规则要求，政府的支持应针对农业生产者而不是流通领域，需要重新确定“黄箱”政策的支持重点。比如对农用生产资料给予价格支持和政策优惠，包括良种、化肥、农药、农膜、农用油、农业机械等；对符合国家支持方向的农业投资给予补贴，如对规模经营的农户投资补贴，对农民销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴，对农业生产、农产品加工给予利率优惠等。
第三，提高粮食单产的科技贡献率，弱化自然灾害的不利影响。我国要建立粮食安全的技术保障体系，指导农户科学选种、育种，合理灌溉，正确施用农药化肥；提高农业机械化程度和气候预警机制；提高品质育种和良种覆盖水平；推广病虫害综合防治、科学施肥、节水灌溉和旱作农业配套技术，提升粮食单产水平。同时，还要采取各种措施加快现有农业科技成果的推广和转化，推进农科教统筹结合，加强对基层农技人员和示范户的培训。
粮食安全对耕地保护的要求篇5
地球就这么大，不变的，所以土地的自然供给是固定的。地球上的人口还会持续增长许多年，这个是很难改变的。技术进步可使土地单位面积产出增长，但现代化进程中农民变市民所导致的物质（粮食、树木、煤、油、气、矿产、水等）消耗增长进度远远快于土地单位面积产出的增长。耕地身肩食物生产、社会保障、生态景观等多种功能，是我国经济社会又好又快发展的基本条件。因此“坚守耕地红线，不能动摇”，节约土地，特别是耕地和各种资源是必须的。
只有守住18亿亩耕地红线，才有利于城市化和新农村建设。首先城市化的结果应该是节约土地，不仅要守住18亿亩耕地红线，这是最低限，还应抬高红线。从理论上讲，城市化应当是有利于节约土地、增加农地，而不是相反。如果进城人口按每人需要交通、居住、工作、公益设施等用地0.25亩计算，未来30年有6亿农村人口进城，需占地1亿亩。但是另一方面，农村人口减少6亿，通过村庄整合、产业集群和土地整理，至少可以节约2亿亩耕地。农村腾出的土地要多于城市占用的土地。城市化应当更有利于18亿亩红线抬高，而不是相反。其次，只有坚守18亿亩耕地红线才能统筹并促进城市化和新农村两个建设。我国城市化和工业化需要占用土地，而新农村建设理论上可以节约土地，如果不坚守18亿亩耕地红线，就会造成农村占地和城市化、工业化，同时占地增加的局面；如果坚守18亿亩耕地红线，统筹城乡建设，不仅可以城乡建设相互促进，还可以抬高18亿亩耕地红线。有人可能认为这样做会增加城市化成本，延缓城市化进程，其实不然，因为这样做使的土地的经济供给量增加了，地价应该是下降的。这是经济学的基本常识。也许有人会说这样做会增加新农村建设的成本，加重农民负担，其实不然，如果村庄整理后，数亿农民居住在中心镇和中心村，节约出来的土地进入市场，可以增加农民数万亿元土地收入。此外，建设在中心镇和中心村的农民房可以进入国家现代产权制度体系，农民可以增加数万亿元的“可变现金融资产”，这会大大促进新农村建设的步伐，而不是延缓。更重要的意义还在于，这会使农民变市民，农民变城镇居民的速度大大加快，对缩小城乡差别，提高国民有效需求，促进经济增长方式转变意义重大。
只有保住耕地，才能保证粮食安全。改革开放以来，我国人口增加了45%粮食产量增加了60%，这正是建立在越来越严格的耕地保护措施之上的。1981年至1985年，全国净减少耕地3690万亩，其中1985年净减少高达1500万亩直接导致粮食大减产。中央及时将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策，对耕地实行严格保护。此后在相当长的时间内，耕地年均净减少维持在400万亩至500万亩左右（含国家生态退耕任务和农业结构调整），并呈总体下降的趋势，2007年后耕地净减少则控制在100万亩以内。据粗略估计，如果没有及早采取严格的耕地保护措施，1985年至今，我国耕地面积可能会多减少2亿亩左右，粮食安全难有保证。只有保住耕地，才能保持社会稳定。耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障。我国目前城镇化率为45%，至少有7亿多农民生活在农村，有约1.3亿农民进城务工。在当前金融危机影响日深得情况下，耕地成了一些失去工作岗位农民工维持生计的重要“心理底线”。只有保住耕地，才能保证经济安全。严格的耕地保护措施，遏止了乱占滥用耕地的势头，引导了地方政府努力在节约、集约用地上很下工夫。
只有保住耕地，才能保护生态环境。耕地是最好的绿地，在有机物质生产维持大气中二氧化碳和氧气的平衡方面，具有重要的生态功能和价值。
我国素有“民以食为天”，“手中有粮，心中不慌”等朴素大义，历朝历代的统治者也都将粮食安全作为治国安邦的基本理念之一。在技术水平增长势缓的情况下，耕地数量的多少就成为保证粮食安全的重要保证。关系国家社会稳定、经济社会发展大计。现在我国农业产出效率不高，因此，保有一定数量的耕地就成为现阶段粮食安全的重要保证。目前，由于城市化建设的扩张、生态退耕、生态灾害破坏和农业结构调整，我国耕地数量呈现较快下降态势。基于此我国政府围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定大局出发，在2008年8月新修订的《全国土地利用总体规划》纲要（2006―2020年）》中，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，即到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。
保护耕地作为我国的一项基本国策的提出，是建立在国情的基础上的。我国人口基数占据世界人口总数的约22%，而耕地面积占世界耕地面积的约7%，人均耕地面积只有世界平均水平的四分之一。有人认为，废除耕地红线可能形成的粮荒的概率很小，而且可以通过国际市场来调节国内粮食的供给不足。从经济学的角度看，其认为也许不无道理，但是耕地红线一旦突破，我国将形成巨大的粮食缺口，而国际市场也可能无法提供如此庞大的供给。如此，带来的灾难是无法估量的。从长远看，世界范围内粮食供给增速远低于粮食需求增速，国际粮食市场已进入粮价上升时代。这是因为耕地面积在不断减少，而人口基数还将继续扩大，人均耕地面积呈逐渐缩小之势。另外，气候恶化、自然灾害频发，导致粮食大范围减产的几率在上升。而随着人类生活水平的提高，人均需求粮食水平却在不断增大，加上人口基数的膨胀，粮食需求量将越来越大。随着世界范围内的高粮价时代来临，进口粮食的成本将会不断升高，我国经济发展水平不高，居民购买力不高，高粮价将降低人民群众的生活水平，最终得不偿失。当然，增加粮食供给，在确保一定量的耕地数量同时，还需要提升耕地的产出效率。一方面，通过农民耕作技术的提高和优良种子选育，加强地力培养。另一方面加强制度创新和财政支持，提高种粮农民的积极性。
当今和未来世界，粮食就是能源，耕地不仅仅与口粮相关，耕地已经与能源高度相关了，耕地已经与人类的生活方式相关了。13亿人的中国，即使粮食与石油不挂钩，在吃饭的问题上，靠人之心不可有，自给之心不可无。何况粮食与石油已经挂钩了呢？
粮食安全对耕地保护的要求篇6
一、必须立足于扩大国内生产增加粮食有效供给
改革以来，我国粮食生产能力总体上逐步提高。从1978年我国粮食总产量3.05亿吨到1984年首次突破4亿吨，1993年首次突破4.5亿吨，1996年首次突破5亿吨。1998年我国粮食总产量曾创历史最高，为5.12亿吨。2007年中国粮食总产量为5.02亿吨。
长期以来，我国满足国内粮食不断增长的消费需要主要是依靠发展生产来实现的。如果不将大豆包括在粮食之内，粮食进口量占国内需要量一直没有超过5％。只有2003年以来，大豆包括在内的粮食自给率明显下降，2005年当年粮食进口量占新增供给量达到6.4％。我国粮食自给率一直相对较高，表明通过发展粮食生产提高国家粮食安全保障水平是国家的长期目标。
依靠扩大国内粮食生产有助于提高国家的安全水平。特别是今年国内粮食市场稳定，国际粮食市场剧烈波动，雄辩地证明粮食安全对于经济社会稳定的重大意义。自2003年下半年以来，出现了全球粮食价格上涨周期，持续时间长，上涨幅度大，涉及的农产品范围广，影响广。根据联合国粮农组织监测，2001年世界谷物价格水平相对较低，比1998－2000年的平均水平下降11％。同样的，以1998－2000年世界粮食价格平均水平为基数，2004年世界谷物价格上涨指数增加到111％，而到了2007年上涨谷物价格指数扩大到172％，比2006年涨幅扩大了近50个百分点。今年4月份世界谷物价格指数已经达到了284％，比去年同期上涨了近140个百分点。与国际市场形成鲜明对比，近几年国内粮食供求关系相当平稳，粮食价格只有小幅度上涨。
二、长期保障国家粮食安全面临严峻挑战
人口增长是我国粮食消费增加的重要因素。改革以来尽管我国人口出生率明显下降，但是人口总规模仍然从1978年的9.6亿人增加到2007年的13.2亿人。即使按照1978年人均占有粮食316.6公斤计算，1978－2007年期间中国新增人口3.59亿人，全国新增粮食用量达到1.14亿吨。
人口结构的变化，尤其是城镇化水平的提高，对粮食需求结构的影响是显著的。我国正处于城镇化加速阶段。城镇化加快，必然引起食品供求总量和结构两个方面的显著变化。2006年，城镇人均消费鲜奶量是农村居民人均消费奶及其制品的6倍。动物源性食品的增多，需要消耗更多的饲料粮。
在粮食需求不断增长的情况下，扩大粮食生产面临着严峻的挑战。农民种粮效益偏低是制约粮食持续发展的经济因素。受农户所承包耕地数量的限制，我国绝大多数农户的粮食生产规模偏小。虽然我国粮食生产的土地产出率在世界处于领先水平，但是粮食生产的劳动产出率极其低下。农户种粮只能解决吃饭问题，而难以解决致富问题，是影响农民种粮积极性的长期困扰因素。
从长期来看，发展粮食生产，我国面临着耕地减少、水资源短缺和气候变化等的资源约束。2007年中国耕地面积比1996年下降6.4％，同期粮食播种面积下降6.2％。耕地减少和粮食播种面积减少速度相近。
耕地减少使粮油争地矛盾更加突出。2004－2007年粮油播种面积呈现出此长彼消格局。粮食播种面积连续4年增加，合计增加10168.5万亩，而油料面积连续4年减少，合计减少2781万亩。这意味着过去粮食生产扩大是以油料生产缩小为代价而实现的。
三、着力构建国家粮食安全保障政策体系
我国保障粮食安全的基本经验是通过科技创新和制度创新不断提高粮食生产能力。研究开发和推广高产优良品种，增加农业现代物质投入，科技进步在粮食增产中发挥的作用最大。改革初期家庭联产承包责任制的普遍推行，在粮食市场化改革中多次大幅度提高粮食收购价格，调动农民种粮积极性，曾在粮食增产中发挥了极其重要作用。
在我国农业资源约束日益加剧的情况下，只有不断提高科技进步，才能够从根本上保障粮食的有效供给。改革初期，我国粮食单产只有2.53吨／公顷，2007年粮食单产增加到4.75吨／公顷，年均增长2.2％。今后，要根据粮食生产需要进一步明确相关科技进步的主攻方向，加强科技创新与推广应用。重点建设现代粮食技术体系，着力提高粮食单产水平和质量，推广节水技术。
保护和调动农民种粮积极性，让农民愿意种粮，是保障国家粮食安全的根本。提高比较效益最主要是靠土地规模的扩大。随着农村劳动力转移规模的不断扩大，外出务工时间的增加，必然会出现转移出去农户的承包地需要流转出来。为了促进粮食规模经营，关键要建立农地流转市场。
增加粮食直接补贴力度也是提高粮食生产比较效益的途径之一。研究表明，近年来全国农民种粮每亩补贴收入平均增加1元，新增粮食播种面积近100万亩。据此推算，近年来的粮食直接补贴对粮食播种面积扩大的贡献大约占1／3。国家直接向粮食生产者发放的各类补贴是保护和调动农民粮食生产积极性的有效政策工具之一。
为了确保粮农实现合理的比较效益，还应在进一步深化粮食流通体制改革，完善粮食市场机制基础上，逐步建立粮食生产的市场支持体系。我国已经出台的粮食最低收购价政策是粮食市场支持体系的重要组成部分。随着国家财力的增强和运用配套金融政策手段的熟练，可借鉴美国等发达国家的差额补贴和无追索贷款的做法，建立健全我国粮食最低保护价政策体系。当市场价低于最低保护价时，政府将最低保护价和市场价的价差直接发给种粮农民。
保障粮食安全的核心是保障粮食生产能力。稳定发展粮食生产的最大制约因素是耕地。根据近年来我国进出口的主要耕地密集型农产品粗略计算，净进口的农产品所折合的播种面积占到国内农作物总播种面积的15％以上，相当于为我国提供了3亿亩以上的耕地。我国已经划出了18亿亩耕地的红线。确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降是实现国家粮食安全的基本保证。除了采取最严格的法律和行政手段保护耕地外，还应进一步调动地方政府和农民保护耕地的积极性，特别要解决中央政府和地方政府在控制耕地非农占用目标上存在的冲突。
粮食安全对耕地保护的要求篇7
关键词：粮食安全激励机制粮食供给
我国粮食安全形势
当前我国粮食安全总体形势是好的，粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，供需基本平衡。但随着工业化、城镇化发展，人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长；耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。
（一）我国粮食供求形势
我国目前粮食市场供求进入紧平衡的新时期。自1993年全国粮食市场第一次放开到2004年重新全面放开，政策几经调整，近几年我国粮食供求总量大体在9800亿斤至10000亿斤之间，实现基本平衡。近几年总供给赶不上总需求的增长，供需出现一些缺口，主要靠挖库存和适当增加进口解决。
1995年到1999年我国粮食连续5年丰收，产量分别为9332亿斤、10090亿斤、9883亿斤、10246亿斤、10167亿斤。这5年我国粮食产量连续较高的原因主要得益于国家政策。我国在1995年大幅度提高了粮食定购价格，极大地刺激了农民的生产积极性。但是由于连年丰收，承担向农民收购粮食的国有粮食购销企业库存大量积压，按保护价收购的粮食无法顺价销售，企业亏损严重。于是，从1999年起，粮食价格大幅下降，按保护价敞开收购农民余粮政策在实际工作中难以执行，农民的生产积极性受到严重挫伤。
（二）我国粮食价格形势
目前，国际市场粮食价格维持高位运行。受美国金融危机引发的世界金融动荡、美元贬值，原油价格上涨，大量粮食用于燃料乙醇生产、需求大幅增加、部分主产国粮食因灾减产、一些国家粮食供求紧张等因素影响，2007年以来国际市场小麦、大米、玉米等主要粮食品种都有较大幅度的上涨。我国主要粮食价格稳中有升，2007年末小麦、早籼稻、中籼稻、晚籼稻和玉米价格分别比上年同期增长1.3%、7.6%、7.8%、9.2%、12.7%，粳稻价格同比下降3.9%，但小麦、稻谷、玉米的价格上涨幅度大大低于国际市场价格上涨幅度。2008年主要粮食品种价格仍有上涨压力，粮食生产资料价格的大幅上涨，推高了种粮成本，同时国际粮食价格上涨也在一定程度上影响国内粮食价格，2008年1-2月，国内早稻米同比价格上升0.6%，国内红小麦平均价格同比上升了9.6%，全国36个大中城市面粉同比上涨8.3%，国内玉米销售平均价格较2007年同期上涨了28.6%。
另外，今年提高粮食最低收购价，导致市场粮价存在较高的心理预期，对价格具有一定的拉动作用。目前看我国的三大粮食品种小麦、玉米和大米是能够满足自给的，与国际市场关联度不强，我国的库存充足，所以我国粮食价格在这次世界粮食危机中保持稳定。
（三）我国粮食行业形势
我国粮食行业正处在整合的关键时期。粮食流通体制改革过程中，全国粮食职工下岗分流230万人。国有粮食企业正处在改制重组的关键时期，多种经济成份的企业也处于发展阶段。为计划经济服务的旧的运行体制结束了，但新的粮食流通服务体系还未建立和健全起来。企业改制的关键是要重新整合各种资源，构建起新型的粮食流通服务网络，以确保在新形势下粮食流通的良性循环和正常运转。
（四）我国粮食品种结构形势
随着人民生活水平的不断提高，“种什么吃什么”的传统观念逐步被打破，现在讲究的是，吃细，粮农把粗粮、杂粮出售，买进精粮、细粮，粮食的品种结构矛盾逐渐突出。我国现在粮食作物品种繁多，有主有辅。粮食品种结构中，稻谷、小麦和玉米这3种作物占我国粮食总产量的80%以上，是我国最主要的粮食品种。小麦和稻谷作为主要口粮品种，消费相对稳定，玉米消费在加工业和饲料业的带动下增长较快，大豆消费则快速增长。谷子、高粱等其他谷物，豆类和薯类等播种面积共占粮食播种面积的24.2%，各品种的比重都在8%以下。
影响粮食安全形势的因素分析
（一）耕地面积减少且粮食安全基础不巩固
耕地是决定粮食供给的基础，耕地的数量和质量是粮食生产能力的核心要素。我国人均耕地面积只相当于世界平均水平的40%，土地供需矛盾突出。1996年我国耕地面积达到19.51亿亩，1997年至1999年耕地面积基本稳定，从2000年起耕地面积逐年下降，到2003年减少到18.51亿亩，1999年至2003年4年间耕地面积减少了1亿亩。至2002年底全国的开发区有3500个，占地3.6万平方公里，超过了新中国成立以来666座城市占地面积的总和。2007年4月，国土资源部公布的《2007年中国国土资源公报》显示：2007年全国耕地面积为18.26亿亩。耕地面积的较少，这既侵害了农民利益，又损害了粮食安全基础。
（二）粮食种植面积减少
1998年我国粮食播种面积达到17.07亿亩，以后几年逐年下降，到2003年减少到建国以来最低点14.91亿亩，5年间减少2.16亿亩，年均减少4320万亩。2004年我国粮食播种面积有所恢复，达到15.24亿亩，但仍处于较低水平。2005年粮食种植面积继续恢复，达到15.64亿亩，2006年基本与2005年持平。一些地方片面理解农业结构调整，把调整结构与粮食生产对立起来，一时间，减少“粮食”种植面积成了农业结构调整的代名词，以为结构调整就是压粮扩经，致使一些地方粮食播种面积大幅度减少。
（三）国内与国际粮价倒挂
我国农产品价格基本与世界农产品市场保持紧密的联动关系，但2007年底我国政府不断出台政策控制农产品价格上涨，导致我国粮食价格低于国际水平。我国粮食种植成本却不断提高。农产品生产成本主要包括：种子、化肥、农药、机械作业、排灌费以及人工成本。近年化肥、农药、农机等农用生产资料价格不断上涨，雇工成本不断提高，粮食的比较效益最低。2003-2006年，粮食每亩实际收益（含补贴）分别为201元、382元、329元和320元，虽然扶持粮食生产政策不断加强，但农民收益甚至有所下降。进入2008年后，石油价格上涨带动了化肥、农药以及机械作业的价格。商务部的数据显示，尿素价格比2007年年底上涨10%，钾肥和磷肥价格涨幅则超过了20%，大大增加了农作物生产成本。目前的种粮成本与2007年同期相比上升15%，但粮价仅上升6%，种粮的成本收益率已从去年同期的21%下降到目前的16%。
（四）农业生产基础设施薄弱
长期以来，我国农业基础设施投入不足，由于历史形成的城乡二元经济结构格局，国民收入分配长期不利于农业、农村和农民，农业投资偏少粮食生产抗灾能力不强。1998年国家实施积极的财政政策以来，加大了对农业基础设施建设的投资力度，但投资结构不尽合理，主要用于大江大河治理和生态环境建设。
走中国特色农业现代化道路，根本之策是大力加强农业基础建设。近年来，我们坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，大幅度增加农业农村投入，加快完善农业生产条件，农村基础设施建设取得了重大进展。但也要看到，基础脆弱仍然是我国农业发展的最大制约。现在财政支持“三农”建设，一年增加的有效灌溉面积不到一个百分点，农田小型水利设施在个别地方，甚至逐步萎缩。农业技术推广人员得不到必要的报酬，就有可能转行。农民现在外出打工越来越多，留在家里修路、修渠的青壮年劳动力越来越少。只有农业投入增加，农业基础地位增强了，农业能提供越来越多的产品，就保证了农产品市场的稳定和整个社会经济的稳定。
（五）粮食流通及粮食市场体系存在缺陷
粮食流通是联系粮食生产与消费的桥梁和纽带。由于自然原因，我国存在粮食产区、销区和平衡区。销区要从产区购买粮食以满足消费需求，产区要把粮食销往销区以实现粮食再生产，粮食流通受基础设施建设等多种因素制约，其中粮食市场体系建设至关重要。我国粮食市场的发育程度比较低，距社会主义市场经济体制的要求还相差甚远。一是对粮食集贸市场监管不力，集贸市场秩序存在混乱现象。二是批发市场建设滞后，市场功能不完善，辐射范围有限，而且存在盲目建设、定位不准等现象。三是期货市场发展滞后，功能存在缺陷，有待完善。四是电子商务建设相对落后，并难以实现网站间的互联共享等。五是市场规则不完善，粮食交易缺乏法律约束，合同兑现率很低。六是粮食市场仍然存在分割现象，形成全国统一高效的粮食流通市场体系还存相当长的路要走。
确保粮食安全的策略选择
（一）保护耕地并强化农民种粮的激励机制
稳定和增加粮食供给，首先要保护耕地。当耕地减少速度超过粮食单产增长速度时，就已经对粮食安全构成了威胁，非农用地过快增长是危及我国粮食安全的首要因素。我国己意识到保护耕地对于粮食安全的重要性，2003年我国政府提出实行最严格的耕地保护制度，全国耕地保有量应不低于18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩。虽然目前我国耕地减少的状况已得到有效控制。但由于我国城市化水平较低，随着人口的增长，经济社会的发展，以及工业化、城市化的逐步推进，今后相当长的时间我国将继续面临耕地较大占用的压力。
其次是鼓励农民多种粮食，调动农民种粮的积极性的措施除了提高粮食收购最低价格外（今年以来我国两次提高了稻谷等粮食收购价格，两次累计稻谷最低收购价提高9%—10%，小麦最低收购价格提高4%—7%），关键是从制度设计上解决农民种粮收益下降的难题。一是要坚持家庭承包经营责任制长期稳定不变，推进农业经营体制机制的创新。二是要整顿农资市场，防止农资物资持续涨价。三是要建立与种粮挂钩的直接补贴制度，通过直接补贴的反周期作用保护农民利益，防止粮食价格的大幅波动，稳定粮食生产。四是发展非常规金融支农。在农村，发展非常规金融优于常规金融，可以适当降低门槛。可以给予民间金融以引导，规范其相应的法律地位，使非常规金融和常规金融协调发展，相互补充。可借鉴印度的做法，用立法的形式规定所有商业银行服务农村的要求。
（二）加强农村基础设施建设
2008年，国家发改委还新增加20亿元投资用于加强粮食和农业基础设施建设。加强农业基础设施建设需要：一是进行小型农田水利建设，发展节水灌溉。编制和完善县级农田水利建设规划；推进小型农田水利工程产权制度改革，探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法；搞好节水灌溉示范，引导农民积极采用节水设备和技术。二是实施病险水库除险加固，加强耕地保护和土壤改良。落实病险水库除险加固资金投入；扩大实施山洪灾害防治试点，加强地质灾害防治工作；实施耕地保护和质量建设，切实控制建设占用耕地及林地；建立和完善土地违法违规案件查处协调机制，切实控制建设占用耕地和林地。三是推进农业机械化。加强先进适用、生产急需农业机械的研发，完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，对从事田间作业的拖拉机免征养路费，继续落实农机跨区作业免费通行政策，继续实施保护性耕作项目，扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司。
（三）增强粮食储备并确保粮食安全
粮食储备，通常是指粮食后备储备。本世纪初，我国对中央储备粮实行垂直管理体制，组建了中储粮总公司，进一步完善了我国的粮食储备制度，我国粮食储备分为两级储备，即中央储备和地方储备，发挥着调控粮食市场的重要作用。目前粮食储备机制还存在一些缺陷，在一定程度上制约了国家宏观调控效率和作用的发挥。其一，地方储备管理机制还存在一些问题，储备粮食的质量还有待于提高，吞吐方式尚欠灵活；其二，有些体制关系尚未得到完全理顺。中央储备粮管理实行的是垂直管理，地方储备粮管理实行省、市、县三级储备制度，其在相互协调功能上尚存在一些问题，在收购粮食时，各级储备企业为了完成收购任务，很容易展开盲目竞争，既给市场粮价的波动带来不利的影响，也给购销企业增加了市场风险。
粮食储备规模和储备结构应该保持适度。从我国国情出发，国家粮食储备的安全线应该适当高于fao提出的17%-18%的粮食安全警戒线。具体说，我国粮食储备的规模应维持在相当于当年全国粮食消费量25%-30%的水平上。基于这一理念，目前国家粮食储备总量高于fao提出的粮食安全警戒线是必要的。目前国家粮食储备总量是充足的，2007-2008年度，中国的小麦、稻米和玉米等三大谷物种类的库存量将达到3630万吨左右，高于上一年度的库存量。国家粮食储备不仅需要数量充足，而且还需要结构合理。首先是品种结构。要以大米、小麦、玉米等三大谷物为主要储备品种。此外，还需储存适量的大豆和食用植物油，以备应急之用。其次是布局结构。国家粮食储备适当向粮食主产区倾斜是必要的。但是，从确保在任何时候、任何地方、任何人口的粮食安全出发，应该在粮食主销区和粮食基本自给区安排足够的国家粮食储备。目前，国家应该适量增加稻谷的储备量，粮食主销区应该充实地方粮食储备。
（四）强化科技支持并倡导节约用粮
强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，提高粮食单产。科技提高单产关键在三个方面，首先是加强自主创新，寻求技术上的突破。我国从上世纪90年代开始，花了十多年的时间，在技术方面已经取得突破，产量在一定面积上可以达到800公斤，但是仍需要通过自主创新来争取突破。其次是要提高劳动力的文化素质。劳动者的科学技术的接受和要领的掌握、技术的到位是关键的。最后要加快科技成果的转换应用和大面积推广的步伐。目前，国家的科技成果转化只达到30%左右。
另外，引导科学、节约用粮，在全社会形成爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。党的十七大在提出确保粮食安全的同时，还强调坚持节约资源，把建设资源节约型社会落实到每个单位、每个家庭。节约粮食，人人有责，以实际行动促进全社会科学、文明、健康的饮食和消费风气的形成。
参考文献：
1.原松华.确保粮食安全：一项长期而艰巨的"课题"[j].中国发展观察，2008
粮食安全对耕地保护的要求篇8
关键词：产粮区；财政补贴；粮食安全
中国耕地面积较前些年不断减少已经是不争的事实，粮食产量的耕地约束日益加大。要长期地保障我国粮食安全，必须重建重视农业的战略，必须做一些制度安排，来保护产粮大省的农民和政府官员种粮食的积极性。
一、中国粮食安全的现状和问题
中国粮食库存充足，供求也大体平衡。目前中国粮食生产比较稳定，连续四年增产，去年总产量10030亿斤，从今年夏粮收成看，有望第五年增产；粮食储备也很充足，目前中国的粮食库存消耗比高达40％，远远高于国际公认的17％～18％的安全线。
1.自然条件对中国粮食生产的制约
自然条件对中国粮食生产的制约包括中国土地资源、水资源对粮食供给的制约，还有气候变化加剧对粮食生产的影响增大。
近二十多年来，中国耕地数量呈现不断减少态势。据国土资源部提供的一份报告显示：中国人均耕地面积降为1.39亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8，印度的1/2。到2007年，全国耕地保有量减少到了18.26亿亩。而国务院下达的任务是，到2020年中国耕地的保有量不低于18亿亩。这个约束性指标的制定，是考虑到中国的人口增长速度、人均消耗粮食量、耕地质量以及平均亩产等要素，要保障粮食安全的是一条不可逾越的“红线”。要保障这条红线，面临着人多地少、建设用地需求旺盛的巨大矛盾。
中国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米。而且中国水资源分布还具有南北方的巨大不平衡性，北方农业主产区水资源普遍严重不足，在未来这将对中国的农业生产产生巨大影响。
气候变化对粮食生产的影响也不容忽视。据统计，中国因灾害年均损失粮食在1000亿斤左右，相当于每年产量的1/10。特别是近年来，由于全球气候变暖所导致的极端天气趋于频繁，加剧了农业生产的不稳定性。
2.社会经济条件对中国粮食生产的制约
中国实行联产承包责任制以后，粮食生产分散经营，活劳动投入少，加上青壮年农民外出务工增多，留下来的农业劳动者素质相对低下。农民的主要收入来源是外出务工收入，农业只是其手中的一根可有可无的拐杖。农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加。
最近几年，由于化肥、农药、种子、农机具等农业生产资料价格的上涨，粮食生产成本增加，农民依靠种粮增收的空间有限。据估算，目前在中国的种粮成本与去年同期相比上升15%，但粮价仅上升6%，种粮的成本收益率已经从去年同期的21%下降到目前的16%。农民也会“用脚投票”，他们选择洗脚上田。最近，有研究机构对包含河南的九个粮食大省的近200名村长或农户调查发现，10.8%的被访者表示将减少粮食种植面积，仅4.1%将增加种粮面积。农民离农的现象是一个危险的信号：一旦农民种粮意愿下降，减少种植面积，粮价上涨并引发农民惜售，后果将十分严重。粮价有可能成为未来通胀的导火索。
3.中国人口总量仍将保持惯性增长的势头
根据有关报告，2020年，中国人口将达16亿，而且还会继续增加。人口增加直接推动了粮食需求总量的刚性增长，这将使中国本已偏紧的粮食产需形势在相当一段时期内更趋严峻。
如果按照每增加1亿人口，口粮直接消费量增加1300万吨计算，则全社会口粮直接消费量到2010年将达到5500亿公斤，口粮缺口大大增加。由于粮食供小于求，将会导致粮价升高。
粮食的供求关系紧张的根本原因在于土地资源的约束。在沿海发达地区，耕地的保有量已经少得微不足道，现在国家的粮食安全主要是依靠包括河南在内的几个产粮大省来保障。
二、河南省粮食生产的现状和隐忧
1.河南为保障国家粮食安全作出了突出贡献
河南用全国6%的耕地，生产出全国10%以上的粮食，是全国最重要的粮食生产基地。河南省粮食种植面积1.32亿亩，河南是全国最大的小麦主产区，小麦年产量占全国的比例稳定在27％左右。河南粮食产量自2004年以来，连续四年创历史新高，2007年达到1049亿斤，总产量连续八年稳居全国第一位。从播种面积和夏粮收成来看，2008年有望成为河南第五个丰收年。与此同时，河南粮食产量占全国的比重逐年提高，2000年占全国的8.9％，2005年占9.5％，2006、2007年都突破10％，粮食大省的地位更加稳固。
2.河南保护耕地的任务在逐年加重
河南省土地总面积24830万亩，居全国第18位，仅占全国土地总面积的1.74％。全省耕地面积1.189亿亩，人均耕地1.22亩，居全国第19位，低于全国1.4亩的平均水平。全省现有基本农田1.034亿亩，基本农田保护率86.9%，高于全国85％的平均水平。人多地少、农地保护任务重、建设用地少是河南的土地基本省情。
河南省现在土地利用的特点表现为“一增一减一升”的新形势。“一增”是指随着工业化、城镇化进程加快，在较长时期内，全省将处于用地高峰，从2005年到2020年每年大约需要新增建设用地40万亩左右，而且需求量一年比一年大。“一减”是指随着土地参与宏观调控，国家严把土地供应“闸门”，建设用地指标大幅减少。“一升”是指随着土地市场化配置程度提高，用地成本上升。工业用地招拍挂方式的广泛推行，土地征收补偿标准、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等标准普遍提高，土地价格骤升。综合测算，全省城市用地成本大约提高45％左右。
3.农业生产收益低，种田不再具有吸引力
改革至今中国已经有2亿多农民工进城，一户小农家庭一年的生产利润仅仅与进城务工一个月的收入大致相当，造成“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显。而随着通胀的长期化引发工资水平的提高，会吸引更大规模的农民入城，一方面，成为新增的农产品的消费者；另一方面，农牧产品的供应量则会因劳动力的流失而缺乏。
现在留在农村种地的农民更多是妇女、儿童和老人，人们戏称“386199”部队，这些人根本不具有引导传统农业向现代农业过渡的能力，农业生产率难以提高。
三、加大对产粮区财政投入，保障国家粮食安全
1.财政支持农业经济发展的必要性
据河南省农业厅测算，2007年河南省农民种一亩小麦产值586.17元，生产成本464.22元，即使在小麦最低收购价上涨的情况下，亩收益仍比上年下降44.27元。国家统计局的一份报告显示，粮食主产区与主销区农民收入差距日渐扩大：从1980—2004年，主产区与主销区农民收入绝对差距由73元扩大到2034元。
中国目前的情况是，国家为了粮食安全切断了国内外粮食价格的传导路径，国内成了粮食的价值洼地。粮价低而国家的粮食补贴又低于种粮增长成本，在一定程度上挫伤了农民种粮积极性。
2.加大对粮食主产区财政补贴的可行性
温家宝2008年5月在内乡县赵店乡小谢岗村视察夏粮生产时说：“还是你们说的三句话，政策好人努力天帮忙。政策好我负责；人努力你们负责；天帮忙那就得老天负责了。”
要想粮食高产，首先要有好政策。只有建立一种长效机制，才能从根本上保护耕地，保障粮食安全。比如建立粮食主产区的补偿机制，让种粮食的与发展工业的有差不多的收益。
中国去年财政收入达到5.1万亿，有补贴粮食生产的实力。
3.中央财政对河南粮食补贴的几点具体建议
加大对河南农业基础设施的投入，尽快打造我们国家粮食的核心产区。河南还有将近一半农田属于中低产田，中低产田改造的任务大，农业基础设施的建设任务大。如果中央能够加大对河南农业的投入，河南会为国家粮食安全作出更多更大的贡献。
如何调动地方政府抓粮的积极性，一是继续坚持并扩大现在财政对产粮大县的奖励制度。现在中央财政每年给河南12亿元，我们有90个产粮大县受惠，这个政策应该坚持和扩大。河南的水稻种植面积有1000万亩，没有良种补贴。我省信阳市和安徽、湖北地块相连，以生产水稻为主，其他两省有补贴，但是信阳市没有补贴。目前的情况是河南省财政拿钱，对其中的300万亩给予良种补贴。这些补贴老百姓非常看重。二是应当考虑支持传统农业地区发展自己的农产品加工业。概括起来就是：不能让种粮农民受穷，不能让产粮大县的财政受困。三是加大财政对农业科技的投入，加大对农业基础设施的投入。
粮食主产区保护耕地，大力发展粮食生产，保障了国家的粮食安全，保障了中国社会和谐稳定和国家长治久安，但同时付出了高昂的机会成本。国家应该一方面尝试在全国范围内或在商品粮消费地区建立粮食风险基金，解决“产粮越多，包袱越重”的财政反差；另一方面，遵循谁受益谁补偿的原则，可以考虑从粮食主销区筹集资金支持粮食主产区。具体建议如下：(1)将主销区的非农占地指标进行拍卖，将拍卖所得的一部分上交中央，再投到主产区；(2)考虑开征粮食消费税，通过税收筹集支持粮食生产的资金；(3)按主销区粮食调入量核定资金筹集额度(如一斤一毛钱),由主销区政府筹集资金，由中央直补给主产区。这样保障国家粮食安全。
总之，解决粮食问题必须采取多种形式，一方面利用国内、国际粮源；另一方面有效保护耕地，发展现代农业，提高我省农业的综合效益。
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粮食安全对耕地保护的要求篇9
[关键词]耕地资源安全博弈均衡
[中图分类号]F321
[文献标识码]a
[文章编号]1004-6623（2013）05-0093-05
粮食是人类生存和发展的最基本的生活资料，是保证国家社会稳定和安全的战略物资。而作为粮食生产最基本且不可替代的生产资料——耕地资源安全状况首先值得关注。然而目前我国人均耕地量却不足世界平均水平的40%。伴随国家快速发展与城市化进程不断推进，这一问题还在加剧。
一、耕地资源安全保障现状
加强耕地资源的保护、管理和有效利用，保障耕地资源安全是实现国家经济社会持续稳定发展的必然选择，研究耕地资源安全保障问题具有重大现实意义。但目前我国耕地资源安全状况不容乐观。
首先，城市建设无序扩张导致耕地数量锐减。人均耕地少是我国的基本国情，从长远看，人增地减的矛盾本就十分突出，而近年来，伴随工业化和城镇化的快速推进，耕地面积还呈快速减少趋势，土地资源对国家社会发展的约束在不断加大。据统计，从1997～2007年来看，我国耕地总面积已经减少了1.25亿亩，超过了河南省全部耕地面积，而河南省近2年粮食产量约占全国10%左右。目前，我国人均耕地面积由1.58亩减少到1.37亩，不足世界平均水平的40%。更为严重的是，一些地方在实施重大项目、房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍在大量占用耕地、城郊菜地甚至基本农田。世界各国经验表明，在城市化和工业化进程中，耕地总量的减少难以避免，但应该控制非农建设用地的无序和过渡扩张。我国之所以出现耕地面积锐减的局面，一个重要原因就是缺乏对非农建设占用耕地的控制。伴随国家城市化进程的不断推进，持续性用地需求无法回避，这无疑对保住“生命线”提出更大挑战。耕地红线如何确保、耕地安全如何保障已然成为当前亟待解决的重大问题。
第二，优质耕地大量流失，耕地质量总体下降。耕地质量的好坏直接影响粮食的产量高低与质量优劣。目前我国耕地质量的优劣主要采用高中低产田来划分。其中，高产农田对于保障粮食安全起至关重要的作用，但我国高产农田流失却极为严重。一方面，在我国，高产农田通常分布在城郊、村庄和交通要道周边，这恰恰是城市建设和道路扩张首当其冲之地。与此同时，东南沿海地区耕地资源不仅自然条件优越，且因其经济发达而具有较强的物质投入能力，是我国粮食生产的重心地，但这些地区也成为优质高产耕地资源流失最严重的地区。另一方面，建设用地占地本身也对耕地质量安全构成威胁。因为生态退耕、农业结构调整占用的耕地在一定条件下可逆，即这些“流失”的耕地在特定条件下可以迅速回用。而被建设用地占用后则几乎难以退回耕地。但据资料统计分析，近十几年来，建设用地对耕地的占用一直呈刚性增长阶段。1997年，由于生态退耕减少的耕地占60.9%，居于第一位，其次为建设用地17.9%。然而，到2007全国建设占用耕地的比例上升到79.6%。目前我国虽然实行耕地占补平衡政策，即占用多少耕地补充多少耕地，但各项建设占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地，熟化程度、产出率高。新开发耕地即便在数量上可以达到占补平衡，但在质量和产出率上最初几年却只有熟地的1/5～1/3。
第三，耕地生态环境不断恶化。随着工业“三废”的大量排放，耕地污染程度日益加重，农产品中有害物质含量不断提高，出现了人们有粮不敢吃的状况。耕地生态环境的不断恶化，加之农户对耕地资源的过度开发，耕地盐碱化、沙化现象严重，对粮食安全造成了新的威胁。近年来，水土流失、盐渍化、沼泽化、土壤肥力衰减和土壤污染及酸化等造成的土壤质量下降总面积约4.6亿亩，占全国土地总面积的40%。而化肥的过度使用造成地表水、地下水污染等一系列环境问题，又最终致使污水灌溉而污染耕地，形成耕地资源安全的恶性循环。据统计，全国污灌面积已占灌溉总面积的7.3%；化肥施用量400公斤/亩以上，农药年使用量已超过170万吨，其中约50%的农药将进入土壤与水体，污染农田面积已达900万亩。此外，伴随生态环境的不断恶化，国家实行了生态退耕政策，即将质量差、坡度大的耕地退换出来，这无疑在加剧我国耕地数量减少问题。
人多地少，人均耕地不足的基本国情决定了耕地资源保护始终是国家密切关注的问题。近年来，国家多次声明其在耕地保护问题上的严正态度和坚定决心。但尽管政府宣称已采取了世界上最严厉的耕地保护政策，而耕地资源安全状况不断恶化是不争的事实。当前我国耕地资源保护面临形势大体可总结为“四难”：即耕地资源的扩量难、提质难、增效难以及耕地资源的持续增产难。现行耕地保护制度并没有发挥其应有效果。笔者认为，目前我国耕地资源保护制度实质上是中央政府、地方政府和个体农户这三方耕地保障主体之间利益博弈而非协调统一的结果。作为博弈主体，各自在谋求自身利益最大化，导致博弈的结果与保障制度初衷发生偏离，并最终致使制度失效。要切实改变耕地资源安全保障的现状，制度的选择必须建立在三方主体从利益博弈走向利益均衡之上。剖析主体行为选择的深层次原因，对于我国耕地资源安全保障做出更优选择具有重要意义。
二、利益博弈——耕地资源安全保障问题存在的原因
当代中国的发展，是不断市场化变革的过程。制度变迁是不同利益集团相互作用的产物。作为“公共产品”的各种社会制度，就是其相互间合作与竞争的博弈结果。反映在我国现有耕地资源保障制度上，主要表现为是中央政府、地方政府和个体农户三者间博弈的结果。
首先，就个体农户而言，他们是耕地资源保障制度的直接行动者，制度的生命力在很大程度上最终取决于其活动效率，他们是制度实现的重要力量。基于此，制度的设置当然应包括调动个体农户保障耕地资源的积极性和创造性，以实现对国家耕地资源安全的保障。个体农户作为耕作者，内心深处希望对耕地资源质量和生态环境进行保护。因为对耕地资源的保护不仅能够使其拥有基本的生活保障，既包括农作物的收益给务农者的保障，也体现为在外务工人员失业后返乡的基本生活保障，尤其是在现今中央政府出台的一系列支农政策环境下，这种保障性收益会体现得更为充分。此外，对于外出务工或在乡但不务农的农户而言，耕地保护也能够使其获得一定量土地增值收益（如承包土地经营权流转的收益等），并且其生活环境不至于进一步污染、恶化。而农户失去耕地后，则会带来失去生活的基本保障，丧失土地升值的机会，以及遭受可能存在的环境进一步污染恶化等成本增加。无疑，在主观上，农户是愿意其耕地资源安全的。但现实是，在中国市场化变革中，由于绝大部分农户代表的生产力水平较低，加之其所掌握与控制的其他社会资源能力的局限性，使得农民群体成为社会多元利益群体博弈中的弱者。这就导致现有的农地产权制度对于农户而言更多表现为“利失”。由于产权设置的不完善，农民进行耕地资源质量和生态安全保护的预期收益无法得到保障，其对于耕地资源保护的积极性自然遭受重击，加之在短期利益追逐的刺激下，农民不会主动投入成本去实施对耕地资源质量和生态安全的保护。
第二，就改革的中间层各级地方政府而言，对区域内耕地资源的保障实现了对地方环境的保护，谋求了更好的地区经济可持续发展的基础条件，并且保障了农民的利益。另一方面，在地方横向管理体系中，它们又分别是不同地方利益和不同部门利益的代表，还有其自己的特殊利益和目标。当前，中央政府没有建立专门的耕地资源安全保障资金，如此，地方政府就只能“自掏腰包”完成任务，且任务完成得越彻底，其成本就越高。另一方面，在目前取消农业税和国家严厉禁止对农户收取各种规费与摊派费用的大环境下，地方政府从农地上获取的收益微乎其微。而与此形成鲜明对比的是，农地转化成建设用地可以为其带来巨额收益。因此，一些地方政府为谋取自身利益最大化，保障地方财政的充裕，在很大程度上利用其掌握的权力资源在不断侵害农民的土地权益。不仅对农村的投资在减少，就连本来留在农村的资源，例如土地、劳动力、资本也离开了农村。这不仅让国家耕地大量流失，严重危害到国家粮食安全，也使农民因为失去土地，利益遭受严重侵害。
最后，就改革的领导层——中央政府而言，作为耕地保护制度的倡导者、制定者与实施者，中央政府从社会整体发展高度，基于经济社会协调可持续发展、国家粮食安全和保障农民利益谋求社会稳定的诉求，当然希望能保护耕地。但谋求这些诉求的实现，又存在降低当前经济发展速度与减缓城市化推进进程，以及与地方政府矛盾加深等一系列问题，如此必然带来耕地资源安全保障制度制定与实施成本的激增。
目前，耕地资源安全保障三方主体做出与制度目标设置相背离的选择，一个很重要的原因就是主体各有诉求而现有保障制度权责不明确不对等。首先，在现行制度中，各保障主体有哪些权利与义务没有明确规定，这是使得地方政府能够滥用权利、违法占地，以及推诿耕地资源安全保护责任。进而，各保障主体间权责配置的不合理直接导致制度实行者消极懈怠。就目前情形而言，中央政府是政策的制定者，拥有权利却不承担相应义务。相反地，地方政府作为执行者被要求承担的责任却远大于权利。这种权责失衡导致地方政府在执行制度中消极推诿。个体农户选择对耕地资源实施保护及保护程度取决于保护成本与收益比，即政府对其保护行为给予多少补贴，耕地资源状况提升后能获益多少。作为制度具体实施人，本应享有保障带来的大部分权益，但现实是农民承担具体保障责任，却只分享到末端权益，这必然致使其缺乏保障热情。由于目前农户实施耕地保护所带来的生产环境改善是非市场性潜在收益，本身难以货币化，而地方政府也不愿意补贴。加之农村土地产权不完善，地方政府征地对农户的补偿致使农户利益明显缺失，使之与政府的对抗性上升而不愿积极配合实施耕地保护。所以，目前的情形是农户不愿也不会主动实施保护。此外，现今从事农业生产比较收益明显低于外出务工，这也加剧了农户对本该被视为命根子的耕地资源是否安全变得漠然。综上所述，正是在这种三方利益主体的主观意愿、行为倾向及其力量对比的博弈关系中，最终导致了现有制度的实施发生与耕地资源安全保障总体目标相偏离，进而使我国耕地资源安全状况堪忧。
但是，博弈也并不只表现为经济行为，还可能是政治行为，并将最终成为影响制度选择的因素。从牢骚、意见、消极不作为到极端对抗行为，从个体行为逐步上升为集体性上访、联合抵制，甚至是暴力冲突，这些在我国耕地问题上都体现出来。现今耕地问题已然交汇成国家粮食安全、城乡关系协调、经济社会稳定发展环境等诸多纷纭复杂的利益关系博弈中的焦点。在这些利益博弈关系中，个体农户声音最小、力量最弱，因此一度成为博弈格局中的主要输方。但与此同时，农户耕地生产经营收益少，已然致使其丧失了种粮与耕地资源保护积极性，进而威胁国家粮食安全；而对耕地产权变更中收益分配的严重不公，则不仅阻滞农户对耕地资源开发、保护的热情，还恶化为地方政府与农民群体矛盾冲突的导火索，进而成为局部社会不稳定的震源。
三、利益均衡——耕地资源安全保障路径
社会利益关系的变化是社会法律制度发展的基础与动力。立法的过程就是各种利益平衡的过程。变革的实质是利益格局的调整和再调整，但是，利益格局的调整和再调整本身不是目的，目的在于构建一种既能激发社会活力，又能促进社会公平和正义的利益格局，这种利益格局恰是社会和谐关键所在。制度变革与确立目的在于追求利益多赢，化解矛盾，根除社会矛盾滋生的土壤，追求和谐。
目前，要真正实现耕地资源安全保障就必须协调中央、地方与农户三者关系，使之皆保有积极态度。在我国，市场化改革就是为调动社会个体积极性和创造性，“放权让利”的过程，既是中央对地方的放权让利，也是政府对社会个体的放权让利。体现在耕地资源安全保障方面，即要求国家从社会发展角度科学评估耕地价值，建立耕地保护补偿机制，重构耕地资源保护的利益分享机制，促使耕地保护的外部逐步内在化。表现在制度构建上，就是要在中央政府、地方政府和个体农户等保障主体间寻求从利益博弈走向利益均衡，并以此引导约束各方行为，发挥耕地保护制度最大效用，保障耕地资源安全。
一是通过加强地方政府粮食补贴，促进耕地资源保护制度有效实施。国家给予农民种粮补贴很重要，给予粮食主产区地方财政补贴同样重要。目前农业粮产区财政收入低，干部收入相应也低，这就容易产生制度执行的消极、不主动。要提升地方对耕地保护的重视，就得让产粮区的干部群众切身体验到保地种粮“不吃亏”，甚至更“实惠”，才能根本上变被动为主动，自觉提升耕地保护意识和举措。对此，国家财政应该通过加大转移支付力度的方式提高对粮食主产区的地方财政补贴标准，根本解决“产粮大县，财政穷县”现状，以此调动地方政府保护耕地、提升地力促进产粮的积极性。
二是健全耕地建设投入机制，确保耕地建设投入稳定增长，促进耕地资源保护。我国农业欠账太多，必须加强农业基础设施，特别是农田水利设施建设，大规模改造中低产田，稳步提高耕地基础和产出能力。对此，国家应该重点投资支持粮食主产区耕地建设，包括农田水利、田间道路、农田防护及生态保持工程等大型建设，以逐步提高耕地质量。在此基础上，逐步降低直至取消粮食主产区相关建设项目地方配套资金的要求，减轻地方政府负担，降低其耕地保障成本。
三是明确责任，优化考核，激励地方政府实施耕地资源保护。明确以确立与实施当地耕地保护补偿措施，激励农户保护耕地，促进耕地资源保障是地方政府主要责任，并以此作为干部考核重要内容。笔者认为，国家完全可以在前述两项充分给予地方政府“减压增效”的基础上，辅以相应奖惩机制，充分激发耕地保障的非市场价值，促进地方政府加强耕地资源保护。即改变以往粮食产量高、耕地保得多，但由于GDp低、财政收入少就不算成绩或不作为主要成绩的考核标准。把每年耕地保护数量质量，生态环境保护、稳定农业生产的社会效益等指标纳入并加大其考核占比，以此实施对地方干部的业绩考核，削减“政绩工程”、“土地财政”对地方政府行为的诱引，更好激发地方政府耕地资源保障意识。
要调动农民对耕地资源保护的积极性，通过农户实现耕地资源保障目标，就必须对农户的保护行为予以充分回馈，同时还需要通过提升农业比较收益使农户切实感受耕地资源保护所带来利益明显改善。一方面，要完善与提高支农补贴机制和标准，提升农民成本消化能力，激励农民保护耕地。就目前而言，国家加大对农业生产的补贴是最直接，也是适宜的办法之一。以实现国家粮食安全为抓手，解决好耕地（特别是稳产高产地）、灌溉用水、品种培育、技术推广、各项惠农补贴等制度的落实，真正让农民有利可图，提高种粮保地的积极性。与此同时，在土地证书的形式区分基本农田与一般耕地，给予基本农田保护更高的经济补贴，以经济利益极大激发农民保护基本农田的积极性。如果种粮农民“有利可图”，而且收入每年有明显提高，最终能达至与粮食主销区（城市周边）农民相当收入程度，农民保护耕地的积极性自然就会提升。美国学者麦克指出，只要农业的收入有所提高，哪怕依然比城市稍低一些，但由于与家人在一起共享天伦之乐等“综合效应”，农民可能会选择留在农村而不是流向城市。
粮食安全对耕地保护的要求篇10
近年来，粮食安全问题愈益成为国际社会关注的焦点问题。客观分析我国粮食供求状况，采取有效应对措施，改善粮食供求形势，是保障国家粮食安全，保持社会稳定发展的必然要求。
一、我国需要进一步提高粮食有效供给能力
科学有效的农业发展方式是加强粮食供给能力建设的重要保证。目前，我国农业发展方式还存在一系列与粮食增产不相适应的环节。例如，土地利用方式粗放，水利基础设施陈旧，一家一户的生产组织方式落后，粮食流通体系滞后，科技支撑能力不足，等等。粮食是特殊而敏感的产品，粮食供给即使出现一些细小的问题都可能引发人们不必要的恐慌，导致市场剧烈波动，并进而影响社会稳定。目前，国际粮食形势严峻，我国粮食供给能力需要进一步提高。粮食安全是治国安邦的头等大事，必须采取战略措施，增加粮食供给能力，保障国家粮食安全。
工业化、城镇化建设对粮食生产产生“挤出效应”。国际经验表明，经济增长和结构转型会导致粮食消费增长和粮食生产比较优势下降。我国工业化进程对农业生产造成巨大压力，对本不稳固的粮食安全体系提出新的挑战。同时，城镇化加快推进，建设用地不断蚕食耕地面积。中国国土资源公报显示，2009年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%。土地资源的有限性，决定了建设用地会对粮食生产产生一定的“挤出效应”：直接造成耕地面积减少、粮食供给能力减弱。虽然2009年农村土地整治新增耕地26.9万公顷，但是质量和肥力不足，只是数量意义上的占补相对平衡。一方面，工业化、城镇化加快推进形成了土地的相对高收益率；另一方面农资价格上涨、粮食生产成本逐步上升，这导致粮食生产比较效益不断下降，影响了农民的种粮积极性；个别地方政府出现忽视粮食生产的不良倾向和放松粮食安全的麻痹思想，也给粮食安全蒙上阴影。
二、依靠国际市场无法保障我国粮食供给和粮食安全
世界粮食市场供给无法有效满足我国的粮食消费。稻谷是我国口粮消费的主体，占口粮的近60%，消费量每年为3700—3750亿斤，而国际市场大米贸易总量也就是500—600亿斤，仅占我国大米消费量的15%左右，通过国际市场调剂的空间十分有限。此外，世界粮食生产量与消费量并不同步增长。据测算，近10年来全球谷物消费需求增加2200亿公斤，年均增长1.1％；产量增加1000亿公斤，年均增长0.5％。目前，世界谷物库存消费比已接近30年来最低水平。世界主要粮食库存消费比屡创新低，粮食供给紧张状况难以缓解。
世界主要产粮国进一步强化对粮食出口的政治干预。近年来，由于受到自然灾害影响和国际金融危机冲击，一些粮食主产国颁布了粮食出口禁令。尽管以求自保的出口政策无可厚非，但是必然影响全球粮食供求关系，给我国粮食供给造成一定负面影响。在2008年粮食危机中，一些国家不负责任地将粮价上涨的原因主要归于中国等新兴国家消费的增长。如果我国的粮食消费20%依赖进口，我们面临的不仅是巨大的财政压力，而且还有巨大的政治和道义压力，以及保障有效进口的巨大压力。粮食供给坚持立足国内、实现基本自给的方针，不但是关系国计民生的重大决策，也是争取有利国际环境的重要保障。
“粮食武器”已成为个别西方国家控制我国的重要手段。我国加入wto以后，农产品市场逐步放开，不可避免地受到“粮食武器”的干扰。中国需要养活13亿人口，然而城市扩张和工业扩张加剧了耕地的流失，复合肥料的大量使用造成农业投资生产率下降，还伴有水资源短缺和环境污染加剧等问题。所有这些结合起来，已经足以迫使中国在世界经济中无奈地受限于粮食。基于“谁来养活中国人”的悲观预期，个别国家欲把“粮食武器”作为控制我国的战略选择。跨国粮商加紧在我国的粮食战略布局，建立上下游完整的粮食产业链，加强从源头到终端的全程控制。丰益国际、阿丹米、邦基、嘉吉、路易达孚等跨国公司在我国粮油市场的贸易份额持续扩大，丰益国际旗下的益海集团在生产领域和流通领域投资并举，对我国粮食安全可能造成的影响不可小视。
三、我国粮食需求保持刚性增长
我国粮食需求结构主要包括口粮需求、饲料粮需求和工业粮需求等。影响因素主要是口粮消费总量增加和消费结构升级，以及饲料粮和工业粮需求增长。口粮需求数量持续攀升且质量逐步提高。国家人口计生委预测，未来十年我国人口仍将以年均800-1000万的速度增长。2020年，我国人口总量将达到14.6亿；人口总量高峰将出现在2033年前后，达15亿左右。人口增长导致口粮需求刚性增长。按照人均400公斤年口粮消费量计算，2010年口粮消费需求为5.48亿吨。2010年全国粮食总产量为54641万吨（10928亿斤），比上年增加1559万吨（312亿斤），增产2.9%。表面看，我国粮食总产与口粮消费基本持平，实际上，粮食产量不可能全部用于口粮。2020年和2033年前后，我国口粮需求总量将分别达到5.84亿吨和6亿吨，口粮需求数量持续攀升。
饲料粮和工业粮需求的数量、质量同步增长。质量型消费对食用油、肉蛋奶和精加工食品需求迅速增长，引发饲料粮消费快速增加。据预测，到2020年饲料用粮需求总量将达到2355亿公斤，占粮食消费需求总量的41％。由此，导致饲料粮主要来源——大豆和玉米需求增长。有资料显示，2007—2008年度，我国玉米消费需求较上年度增长3.6%，大豆消费需求较上年度增长5.7%。饲料市场需求旺盛，引发优质专用大豆、高质量玉米需求量大幅走高，出现与人争粮、与人争优质粮现象。同时，生物燃料、玉米深加工、生物制药和酿酒工业尤其是生物燃料迅猛发展，不但会增大粮食消费比例，要求提高质量标准，而且会扭曲粮食价格，引发物价总水平上涨预期。
四、提升国家粮食安全的战略选择
1.立足国内粮食生产，开展多边粮食贸易。我国是农业大国，确保粮食安全，进口粮食只能是对国内生产的必要补充，而不能危及国内产业发展，并且要与技术创新结合起来，实施进口替代和产品出口战略。鉴于世界粮食供给有限、出口政治干预和“粮食武器”风险，我国有必要开展多边粮食贸易，破除国际资本垄断，避免经济风险和政治摩擦。在这方面，日本给我们提供了很好的借鉴。2003年，日本进口农产品来源地多达208个国家和地区，其中包括一些太平洋、大西洋上的小岛。正是依靠多边粮食贸易战略，日本在保持经济高速发展的同时，保证了本国粮食安全。从长远看，全球现有可耕地面积约77亿公顷，目前用于生产的耕地还不到30亿公顷，仅巴西一国就有耕地4亿公顷，是我国耕地面积的2.5倍。帮助发展中国家利用好可耕地，不仅有利于缓解世界粮食危机问题，也有利于保障我国的粮食安全。我国要在立足国内粮食生产的基础上，有效利用国际市场，实现立足国内、自给自足和适当利用进出口调剂余缺的有机结合。在农业资源丰富的国家和地区设立农产品贸易机构，与多个国家签订粮食进口协议，与部分重要产粮国建立长期、稳定的农业合作关系。鼓励粮食企业走出去跨国承包土地，提供直接技术援助，建立稳固的国外粮食供给来源，增加粮食安全系数。
2.严格保护生产资源，倍增农业投入力度。根据粮食生产要素的现状分析和远景展望，起主要制约作用的是水土资源、粮食政策和资金投入。由于粮食政策和资金投入是一种可控的人为因素，所以真正制约粮食生产的硬件是水资源和耕地资源。水资源和耕地资源是粮食发展最基础的生产资源，是保障粮食可持续发展的关键。农业和粮食具有明显的正外部性，能够提高全社会的福利水平，必须严格保护生产资源，倍增农业投入力度。要严格落实基本农田保护条例，坚持最严格的耕地保护制度；按照粮食生产与水资源承载能力相适应的原则，抓好水土保持和生态建设，坚持走节水增产的道路；鉴于粮食政策和粮食价格直接影响农民种粮的机会成本和生产边际曲线，继续实施有利于粮食增产、农民增收的支农政策。通过资源保护和政策激励，提高粮食综合生产能力和农业综合收益，充分调动农民种粮和地方政府重农抓粮两个积极性。
3.强化农业科技支撑，加大自主创新力度。国内外的经验都证明，除了体制变迁的特殊阶段外，科技进步对粮食增长的贡献始终居于突出地位，成为粮食生产发展的第一推动力。在我国耕地面积有限的情况下，提高粮食单产成为提高产量的惟一途径；而提高粮食单产主要有增加农业要素投入和推动科技进步两种途径，在物质投入边际效益不断下降的情况下，现代科技必然成为粮食增产最重要的战略举措。因此，要加大自主创新力度，加快农业关键技术成果的集成创新、中试熟化和推广普及，研发具有重要应用价值和自主知识产权、安全可靠的新品种，健全粮食技术推广和服务体系，从而强化农业科技的支撑作用，增强粮食有效供给能力。
4.完善仓储物流体系，提高粮食周转效率。我国历次物价总水平上涨均与食品价格上涨有关，食品价格上涨均与粮食产销不衔接、粮食调配不顺畅有关，而这又与仓储物流体系建设滞后有关。仓储物流是联结生产与消费的中介环节。要发展有机衔接于粮食流通的仓储类型和有利于提高效率的物流模式，畅通国内粮食跨地域物流通道，打通国际粮食贸易进出海通道；改革主产区仓库多的单一模式，确定适度的仓容规模和最佳的库点位置，重点加强主销区、交通枢纽、港口码头和战略装车点；优化中央和地方储备粮食品种结构和区域布局，健全中央储备粮吞吐轮换机制，发展城镇粮油供应网络和农村粮食集贸市场，提高粮食中转能力，提升储备调控效率，实现更广范围的粮食安全。