土地征收补偿的方法篇1
关键词:土地征收补偿;途径
土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。
1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷
(1)法律框架不完善
我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用?(2)补偿标准低
土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益?尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平?(3)补偿范围涉及面小
征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整?(4)征地程序不透明
国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?
2、完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考
(1)完善相关法律体系
我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。
(2)完善相关补偿制度
补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素?采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?
补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行?补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请?2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼?3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放?4)土地征收完成?
参考文献:
[1]汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002.[2]钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.
[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。
[4]曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006.[5]王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.
土地征收补偿的方法篇2
【关键词】集体土地；征收；补偿
一、我国的集体土地征收
我国《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据该规定可知集体土地征收应该具备的两个前提是：①为了公共利益需要；②依照法律规定的权限和程序，且要维护被征地农民合法权益且要保障被征地农民的生活。
二、集体土地征收补偿存在的问题
（一）补偿标准过低
集体土地征收的补偿费是征地的核心问题，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中的规定，我国的土地被征收有四笔补偿费：（1）土地补偿金，其标准是征地的前3年内平均收成的6-10倍；（2）安置费，其标准是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗补偿费，按照损失多少补偿多少来计算；（4）土地上的附着物，按照损失多少补偿多少的标准。
土地的补偿金归集体所有；被征地的农民没有被安置的，安置费可以归其所有；青苗补偿费和土地上的附着物全部归土地使用者所有，其补偿范围仅限于和土地有直接联系的那部分的损失，其它间接的损失不在补偿范围内。地上建筑物实践中是依据组织实施征收的政府所制定的标准进行补偿，通常该标准较低。因此，土地被征收后农民能得到的补偿很少，无法满足他们的生活所需。
（二）补偿方式单一
1、不完全货币化方式。该方式为以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利。主要包括两个方面：将其户口转为城市户口和进行就业安置。
2、完全货币化方式。第一种方式在我国被长期采用，国家支付相对较低的经济代价就可获得土地。但是随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力市场调节，国家就缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放安置补助费，这对于大部分农民来说，不能从根本上解决他们的问题，他们的生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。
3、征收补偿程序存在的问题
（1）补偿程序的可操作性差。目前我国关于集体土地征收补偿程序的规定过于简单，补偿程序中的一些比较重要的事项没有明确规定，致使在实践操作中引发了很多争议。比如关于征收行为何时发生法律效力，是在批准征收决定的作出后、征收决定的公告后还是在支付补偿安置费用后等规定都比较模糊。
（2）补偿程序存在不公正。在补偿的过程中有规定公告和听证，但农民的实际参和听证得不到保障。征地补偿的方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门进行制定，然后通过公告来告知农民。被批准后的方案的公告，只相当于对征地的通知，告知相关人其土地被征收的事实，但没有赋予他们质疑该征地行为是否合法的权力。实践中有的村委会补偿的收益分配过程中并没有征求全村农民的意见，仅通过村务公开的方式公布征地的补偿款和分配情况，而且还存在不少村干部以村委会的名义截留、克扣或挪用补偿金等不公正现象。
（3）缺乏补偿纠纷的救济程序。现行法律规定对于补偿决定缺乏中立性，将裁决权交由政府行使。对补偿决定或补偿裁决不服可否申请复议或提起行政诉讼等问题也没有具体规定，使得补偿发生纠纷后缺乏相应的法律救济途径和程序。
三、完善集体土地征收的补偿问题
（一）扩大征收补偿的范围
目前我国土地征收补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，这和其他国家通用的补偿范围相差太大了。所以应该按照我国的实际，结合国外的补偿范围，适当地扩大我国的补偿范围，将各种因征地而支出的必要费用等可确定和可量化的财产损失也列入补偿的范围，确保被征收人的合法权益不受到侵犯。这也会促进被征收人积极配合集体土地征收的工作，保证征收活动顺利进行。
（二）提高征收补偿的标准
我国目前的土地征收补偿标准不能反映出市场的价值规律和保证农民的生活水平恢复到征地前的水平。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高，这样才能更好地满足农民的需求和保障他们的生活水平。
（三）设立多种补偿的方式
除现金补偿外，我国也可以借鉴其他国家的考虑采取以下两种补偿方式：
土地征收补偿的方法篇3
关键词：农村土地征收；补偿标准；比较；借鉴
中图分类号：D922.29文献标识码：a文章编号：1001-828X（2014）09-0001-01
一、日本、德国和我国台湾地区的土地补偿标准概述
（一）日本的补偿标准
在土地征收的补偿方面，该国制定了《土地征收法》等一系列的法律法规，明确了补偿的对象、内容和标准。在对象的划分上，将补偿对象确定为在征地行为中遭受损失的原权利人，确保原权利人有一定的生活保障；在内容方面，分为土地补偿和残余地补偿两大方面，在标准上则是按照当地的市场价格确定的，确保土地补偿能够达到同种类土地的市场价格，并充分考虑到物价指数的变动这一因素。残余地补偿则是按照未征收残余土地的剩余价值来计算，对于面积过小难以独立有效使用的土地也要进行一定的补偿；在类型方面，征地补偿不仅包括事业损失补偿，即对土地上的建筑等附属物的补偿，对农业和其他产业的发展造成影响的损失也要进行补偿，还包括迁移费补偿，即对搬迁费用和临时租房费用进行补偿，还包括房租减少等其他种类的补偿，这些补偿都有依照市场平均价格来进行。在补偿与救济的程序上，将土地征收补偿分为准备、认定、土地限定、签订协议、裁决和补偿金发放等几个环节，对于土地征收部门作出的裁决，当事人可以提起行政诉讼，但土地征收过程依然不会停止进行。
（二）德国的补偿标准
土地征收补偿主要依靠的是《联邦建设法》，这项法律将各种损失划分为三大方面，即实体损失、财产损失和负担损失三方面，根据损失的类型确定相应的补偿标准。具体说来，对于当事人的实体损失，不动产复述的抵押、租赁等损失也需要进行赔偿，按照当地当时的交易市场价格为参照进行计算，由于个人原因导致的土地价格上涨不包含在内。在财产损失上，要按照当事人在失去土地之后生活上的损失为基准进行补偿，确保当事人具有足够的生活保障，在就业和其他方面遭受的损失也包含在内。此外，对于土地征收导致的其他土地价值受损、租赁损失等也要进行补偿。德国的土地征收补偿分为事业认定、确定征收土地、确定补偿额度、完成征收过程等几个环节，在补偿的方式上可以按照当事人的诉讼请求分不同的方式进行补偿，并要确保土地征收有相关的法律依据，符合宪法的要求。
（三）我国台湾地区的补偿标准
在这一地区主要是依靠“土地征收条例”等相关的法律法规，确定地价的补偿标准，并严格按照土地现值进行补偿。对于公共设施保留地来说，如果这些地段处于城市的计划区以内，应当依照临近的保留地现值进行地价计算。对于前者，可以在必要的时候实施加成补偿的方法，额度和标准应当参照市场交易的平均价格。此外，我国台湾地区还设定了地价评议委员会，对价格额度和差价进行评定。如果土地的性质为租赁耕地，那么就要按照相关法规适当扣除土地增值税，一般扣除额度为税后金额的1/3，这种补偿方式就是通常所说的“佃农补偿”。另外，如果所征收的出租耕地的性质为私有土地，那么仍将在申报地价的基础上扣除1/6的增值税，人们通常将这种补偿方式成为“转业补助金”。对于土地上的建筑改良物，应当严格按照重建的标准进行估定，对于农作物的补偿，要按照征收和成熟孽息的时间间差来划定补偿标准，一年以内的按照孽息估定，一年以上的应参照市场价值和投入的相关费用来估定现值。
二、农村土地征收补偿标准的比较
在农村土地征收补偿方面，我国主要是依据土地的原有用途确定补偿标准，以福建龙岩为例，一类区水田、菜地补偿标准为10，2万元/亩，这与日本等国家和地区的规定有很大的差别，这些地方都是按照市场价格来确定补偿额度，市场价格是按照征地的用途来计算的，农业用地和工业用地分别运用不同的补偿规定。根据我国相关法律法规的条款，我国的土地征收补偿除了包含土地补偿费之外，还含有安置补助费，这在很多国家和地区都不存在。安置补偿费的规定可以有效解决土地补偿不足的问题，但由于安置补偿费受到一定的限制，两者之和要在土地年产值的15倍以内。
在日本等国家和地区，对征地的范围和用途进行了明确的划分，所征土地仅限于公益用地，征收补偿要依照当地的市场交易价格，这在《土地征用法》等很多法律法规中都有明确的规定。但我国在公共利益征地之外，还规定单位和个人进行建设要依照相关的法规和程序申请国有土地，如果土地为农用地，需要先征为国有土地然后再作为建设用地，这与日本等很多国家和地区都有较大的差别。
三、土地征收补偿标准比较的启示
在参照其他国家和我国台湾地区土地征收补偿制度的基础上，我国应当提供土地征收的补偿标准，按照土地年产值计算土地补偿额度有很多弊端，容易导致补偿标准上存在问题，失地农民所得的补偿金额十分有限。在参照其他地方做法的基础上，我们应当适当提高土地补偿标准，按征收用地的用途来确定补偿标准，最终实现市价补偿的目标。有效地规范地方上行使征收权的行为，避免出现权力滥用的情况，另外，在确定补偿标准方面充分参照市场价格也是社会主义市场经济发展的要求，从而避免了二次侵害等问题的出现。虽然在充分参照市场价格方面在实施起来有很大的难度，因为我国的农村土地市场不够健全，如果完全依照市场价格确定标准缺乏可操作性和可行性，但在充分参照市场价格之前可以通过其他的方法不断提高补偿标准，可以在制订征地年产值标准的基础上，充分参照征地片区的综合地价来确定补偿标准，综合考虑当地经济水平和居民生活标准的前提下，有效解决失地农民所获得的补偿较低的问题，也避免征地工作中出现的随意性过大等问题，切实维护失地农民的利益。
土地征收补偿的方法篇4
关键词：土地征收补偿制度补偿漏洞补偿完善
一、补偿漏洞
土地征收补偿制度虽然从新中国成立起就存在，并经过若干法律的修订，逐步形成了今天的土地征收补偿制度，但从总体来说我国的土地补偿制度很不完善。不仅反映在立法层面上，也体现在制度操作层面上。
1、立法层面上
我国农村土地征收补偿制度的规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法等法律法规中，在某些省、自治区和直辖市，还制定了征收土地补偿的规定，如北京和上海两地。这些规定既不系统，也不全面。相对具体的只有规章的规定，在立法上反映不出征地补偿制度的重要性。
2、制度层面上
由于政府权力缺乏制约、存在大量的违规现象，农民权利被严重侵害。首先是政府违法压低补偿费，低价征得农民土地再高价卖给开发商，从征地中获取暴利；其次是农村集体经济组织中村委会、村干部剥削瓜分农民的补偿费，使失地农民雪上加霜；再次是征收补偿程序中农民的听证权无法实现。听证会大都由农村集体经济组织的代表参加；最后是司法保护薄弱，民事审判往往以征收补偿案件不属于民事案件为由不予受理，行政审判庭则以各种方式阻止农民起诉。[1]
二、补偿完善
鉴于以上问题，有必要对我国现行土地征收补偿制度进行全方位的探讨，以完善我国现行土地征收补偿制度。
1、补偿主体和权利人
补偿主体是农村土地征收中向农民给付补偿金的主体，在征地补偿制度中具有重要的地位。但对此问题，理论界一直不大关注，政府充当补偿主体似乎不容置疑。我国土地征收有两种情况：一种是受益人使用，即大多数情况下，政府征收土地之后，还要将土地卖给真正开发使用土地者。这些土地使用者称为“受益人”。另一种情况为政府使用，如用于军事设施建设。这种情况没有明确的受益人。为确保政府在征收土地的中立地位和征收补偿的公正合理，借鉴域外经验，应当明确有受益人的情况下由受益人作为补偿主体，在没有受益人的情况下，由政府作为补偿主体。至于征地补偿中的权利人应该为丧失土地的农民本人，而不是农村集体经济组织。
2、补偿标准和范围
补偿标准是争论最为激烈的问题，因为采取何种标准直接关系农民所获补偿金额的大小。征收标准的确定可以根据马克思主义政治经济学原理，“土地的价格实际上是地租的资本化或资本化的地租，即土地价格=地租/利息率”。因此，土地价格的确定可以参考每亩土地年平均给农民带来的利润和同期银行的不定期存款利率来确定。
具体公式如下：设若该地区每亩耕地一年的产值减去农民的投入后年利润为人民币X元，而征地当年的不定期存款利率为Y，则该每亩土地的市场价值Z=X/Y。此Z即可确定为每亩土地的基准地价。这个价格意味着，农民个人通过出让土地取得Z元后，即便把钱全部存入银行，其每年从银行所获取的利息与其继续耕种土地所得的利润完全相同。这就基本保证了农民的利益，保证其原有的生活水平不会降低。
3、补偿方式
关于补偿方式，改革的呼声很高，一些学者借鉴东南沿海征地补偿中政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出“我国应当重视对农民的社会保险补偿方式，[2]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了“分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。
从我国农民谋生的技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于失地农民的生活安置。除以上金钱补偿外，还可以增加以下几种补偿方式：一是置换地安置，即给与被征地农民相当数量和质量的土地。二是留地安置，即将部分被征收土地给农民兴办企业、从事经营活动或招商引资。三是土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营型企业中。
土地征收补偿的方法篇5
[关键词]土地征收补偿制度土地立法
一、土地征收补偿制度之现状
根据宪法和土地管理法的规定,国家征收集体土地应当对被征收土地的农民进行不降低生活水平为原则的补偿,从所有权占有、使用、收益、处分四项权能分析,任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则,否则违背市场经济规律。在美国,财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。“对抗政府的一系列的干预,补偿可能是一个很有力的武器。”我国现行的土地补偿制度主要体现在以下几方面。
1.补偿原则
各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度,我国也不例外,目前通常采用的补偿原则主要有三个;一是征收土地的补偿费是补偿或补助性质的,而不是地价;二是按照被征收土地的原有用途补偿;三是依照法定标准予以补偿。随着我国《物权法》的颁行,对征收补偿又作了更加明确具体的规定,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。新的规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。
2.补偿项目及支付对象
1998年修改后的《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。www.133229.Com2007年颁行的《物权法》增加了新的规定:征地补偿费用包括依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。
支付对象是向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。
3.补偿安置费用标准
征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省、自治区、直辖市的规定执行?
二、当前土地征收补偿制度存在的主要问题
1.“公共利益需要”缺乏明确的法律界定
如同前面分析,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是现行法律、法规并没有对“公共利益”作出明确规定,哈耶克指出,社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多,“公共利益”需要的尺度很难把握,政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。
2.土地征收补偿标准过低、范围过窄
(1)土地补偿标准过低。低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相对人权益?补偿标准不够科学合理,补偿方式单一,安置责任不明确,甚至使失地农民彻底失去生存的依靠,现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平,更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。
(2)低价征收,高价出让,补偿费用难到农民手中。我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在着不足。在实践中,有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中,从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时,土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督,农民得不到妥善安置的情况时有发生。
3.征地程序欠缺,透明度不高,将农民置之度外
科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规定其决策的依据和步骤,避免行政机关专断和滥用职权,保证土地征收的顺利进行。但是在我国,土地征收程序的规定过于简单,缺少必要的监督机制,容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低,很多土地被征收后闲置,造成大量土地资源的浪费,使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位,如补偿方案的确定是由政府核准并实施,征收程序的公正性难以保障。农民寻求救济往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法,成为社会的不稳定因素。
三、土地征收补偿制度完善的主要思路
1.民主的决策。明确界定“公共利益”,“公共利益”一定要通过“公共程序”去寻求。因此,必须明确以下两点:一是将商业性用地严格排除在外,当土地与商业性相联系时,就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围,尽可能减少征收集体土地,只有合理规划,严格审批,才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中,注重被征收土地者在整个过程中的参与,设置科学合理的救济措施,保证在发生争议时,被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。
2.科学的立法。在立法方面要完善相关制度,包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定随着经济的发展不断提高,基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?细化补偿项目,扩大补偿范围,从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,以法律的形式完善土地征收补偿程序。
3.平衡型的城市规划。在城市规划中,在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间,谋求一种平衡——通过公众的参与,通过各利益主体的博弈,实现权利和义务的动态平衡,公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用,同时也防止行政权的滥用。
参考文献:
[1]郭洁.土地征用补偿法律问题探析.当代法学,2002.
[2][美]路易斯•亨金等著,郑戈等译.宪政与权利.生活•新知•读书三联书店,1996.157.
土地征收补偿的方法篇6
(一)《物权法》对补偿范围没有明确的规定
《物权法》规定不动产征收必须要给予补偿，但是没有明确补偿的范围，这样使得下位法在制定征收补偿范围的时候缺乏依据，从而造成不动产征收实务中出现不公和混乱的局面。
(二)补偿范围的层次不清，与我国物权体系不符
我国目前征收范围不全，主要在于征收过程中仍然以“人”作为补偿重心。相同的不动产，因为权利人的不同，补偿也有所差异。譬如深圳市光明农场在土地征收过程中按照原村民、华侨、外迁户制定不同的补偿方针。又比如面积相同的不动产，因为权利人的人均住房面积差异，补偿也不相同。②政府征收的对象是不动产，理应以“不动产”作为补偿的重心。征收不动产就是剥夺与不动产相关的一切权利，那么应该对所有权利损失给予补偿。我国《物权法》对不动产权利体系进行规定，根据权利主体是否为财产所有人，将物权分为自物权和他物权;根据设立目的不同，他物权又可划分为用益物权和担保物权。用益物权主要强调了建设用地使用权、土地承包经营权、地役权、典权等。
二、国内外不动产征收补偿范围比较借鉴
(一)国外不动产征收补偿范围梳理
西方国家的征收补偿一般都经历了长达数十年甚至上百年的历史，补偿标准在实践中已经发展相对完善，且大都有一部专门的法律对财产征收补偿作出规定。如英国的《强制购买法》，法国的《公用征收法》，德国的《联邦建筑法》。以德国为例，德国的公益征收补偿标准的确立，经历了一个从完全补偿到适当补偿再到公平补偿的历史发展过程。十九世纪，继黑森大公国颁布《征收法》之后，德国各邦都陆续制定了《征收法》，并普遍确立了“完全补偿”原则，充分反映了当时德国法治国家和“财产权不可侵犯”的基本理念。［5］第一次世界大战之后，德国由于战败，割地赔款，导致经济凋敝，无力支持“完全赔偿”，加上社会右翼势力较为浓厚的社会民主主义价值理念，这一阶段《魏玛宪法》确立的是“适当补偿”原则。“适当补偿”原则要求政府在决定补偿的额度时，应当权衡公益的要求以及参考当事人的经济状况来确立其补偿额度，不必拘泥于“全额补偿”。在第二次世界大战之后，联邦德国根据现实状况在《基本法》中又确立了“公平补偿”的原则。该原则要求政府在确立补偿的种类和额度时，以公平地衡量公共及参与人的利益后作决定，这一原则至今仍然是指导德国行政补偿的基本原则，包括许多联邦法律如《军事用地征收法》、《联邦建筑法》都采纳了这一补偿原则。关于德国的征收补偿范围，《联邦建筑法》(第八十五条)将其划分为三种补偿种类，即实体损失(第九十五条)、其它财产利益损失(第九十六条)以及负担补偿(第一百二十二条)。实体损失是针对被征收土地以及其它标的物的价值而言，因而是对征收标的实体的补偿，也是对征收所失权利的补偿。其它财产损失指直接因征用所产生的财产减损或费用。主要包括营业损失、残留地减损、迁移费以及相关费用等。负担补偿是指因实行都市建设计划而采取征收措施，使得人民的生活状态(尤指经济及社会生活方面)，产生了经济方面的损失。和德国一样，其他西方国家都从法律上明确了财产征收的补偿内容，使征收补偿范围更具统一性和权威性。
(二)国内外不动产征收补偿范围比较
通过国内外不动产征收补偿范围的比较，可以得到以下几点:1．国外发达国家财产征收补偿对财产权损失补偿更全面国外发达国家不但对土地所有权给予补偿，还考虑地上设置的其他财产权，包括地上权、长期租佃权、租赁权、渔业权、地上建筑物、附着物等［6］。国内仅就土地使用权(农村土地包括所有权)、地上建筑物、附着物等给予补偿。对设置的其他用益物权补偿考虑不足，如承包经营权、租赁权等补偿无相关规定。2．我国对征收损失补偿不足与国外发达国家相对比，我国目前的损失补偿只有搬迁补助、停产停业补助和临时安置费用，未包含残留地补偿、其他必要费用补偿等内容。其中，停产停业补助，实际上只包含了因土地征收而导致经营中断部分损失的补偿，客户损失、商誉损失等并未考虑。临时安置补助只包含获得新居所之前的正常居住费用，但对于获得新居所所发生的其他费用，如房地产登记相关税费、房地产交易中介费用等为获得新居所所发生的正常费用并未包括在内。3．国内财产征收未考虑相邻地块权益损失从我国现行财产征收补偿的情况来看，无论是收回国有土地补偿或国有土地上房屋征收补偿，均未考虑因征收对相邻地块的影响。4．生活补偿对于因土地征收而引起的人员失业、对生活共同体的破坏等补偿在国内仍然属于空白领域。对生活共同体破坏的损失比较抽象，同时也很难量化，部分国家对该部分损失不予补偿。但是，对于失业者补偿，几乎所有国家把该项补偿纳入财产征收补偿范围，而且，根据我国《劳动合同法》规定，在多种情况下解除劳动合同，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。因此，缺失失业补偿，对因征地而中止劳动合同的企业不公平。
三、建立以物权为核心的征收补偿体系
我国土地征收补偿范围的不完善，主要反映在部分权利补偿缺乏规定、部分费用补偿缺失、部分权利补偿不完整等方面，建议从以下几方面对我国土地征收补偿进行梳理和完善。
(一)明确土地各项权利的补偿
针对我国不动产征收只重视财产所有权补偿的现状，有必要对不动产相关权利补偿进一步梳理。结合国内征收的特殊背景，当务之急应该明确对承包经营期和国有土地使用权的补偿。1．细化农村土地承包经营权的补偿我国《土地管理法》对土地征收补偿的规定，没有清晰界定土地承包经营权的补偿。其中部分法律解释认为安置补助费包含承包经营权的损失，但从其计算方法可知，安置补助费并不等同于承包经营权的权益。按照物权体系，农村土地承包经营权由土地所有权分离出来，那么土地所有权的补偿中已经涵盖了对土地承包经营权的补偿，但是这部分补偿应该属于原土地承包农户。另外一种可能性是，国家对集体土地的补偿并非土地价值的全部。针对这种情况，建议从物权角度对土地权益进行梳理，对土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等各项权利损失进行评估，制定与各项权益损失相对应的补偿体系。2．完善划拨用地补偿标准按国有土地收回补偿标准，划拨国有土地使用权无偿收回，但划拨国有土地使用权与有偿出让的国有土地使用权并无本质区别，同属于用益物权，权利的损失应当给予相应补偿。目前，很多地方性法规都已经承认了划拨土地的价值，如《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》第一部分规定划拨土地收回给予补偿。也有部分地区采取一定比例的土地标定价格作为划拨土地的补偿标准，各地收回划拨土地使用权补偿标准不一。建议我国在《土地管理法》或《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中根据划拨用地使用权权益损失制定相应的补偿标准，统一各法规补偿规定。3．明确把国有土地使用权的补偿纳入国有土地上房屋征收的范围国有土地上房屋征收中，忽略了土地使用权的补偿。对此，应该在征收国有土地房屋活动中，对土地使用权进行补偿。一种方法是对土地使用权和建筑物所有权分别进行评估后，向权利人进行补偿。另外一种方法，是先对房屋及基地占地建设用地，进行补偿。然后对房屋基地以外的建设用地，作为单独项目进行评估后，向使用权人进行补偿。
(二)增加和完善财产减损补偿
土地征收所造成的财产损失很多时候不仅限于征收土地的本身，残留土地、相邻土地同样会因为土地征收而产生价值贬损。财产征收补偿应考虑因土地分割造成残留地块、相邻地块的价值贬损，制定相应补偿项目。另外，部分财产减损补偿并不完整，如:营业损失补偿。目前国内仅针对土地征收期间所造成的损失给予补偿，对于征收造成的客户损失、商誉损失等并未予以考虑。1．增加残留地权利损失补偿土地征收过程中，部分土地因为征收行为而进行分割，难免对剩余部分的土地价值产生影响。如:土地面积变化、土地形状改变等均会造成剩余土地的贬值。［7］剩余土地的贬值是因为征收引起的，所以，征收单位有必要对残留地权利人进行剩余土地的贬值补偿。2．增加营业损失补偿目前土地征收补偿只包含停产停业损失补偿，而停产停业损失只是经营损失的一部分。在很多情况下，营业损失甚至大于土地权利损失的本身。特别对于周边环境依存度高的经营项目，如:酒店、商场等等。这些项目搬迁，所造成的客户损失及商誉损失巨大，重新选址和经营需要花费大量费用，而且必须经过较长时间的培育，才能进入成熟期。经营损失补偿的缺失，会让经营方蒙受重大的损失。3．增加获得新住所、经营场所相关费用补偿对于获得新住所、新的经营场所所支付的费用，目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》只给予临时安置费的补偿，但并不包含寻找新居所、新经营场所所包含的必要费用。居住类的房屋市场交易比较活跃，而且，市场上存在大量的房屋可供选择，这点对于住宅类的被征收人影响不大。但是，对于商业类的被征收人影响会较大，由于人流、商业气氛等众多因素的影响，重新寻找新的经营场所必须花费相关的人力、财力，该部分费用由土地征收而产生，应给予相应的补偿。另外，无论寻找新居所或者新的经营场所，大多通过中介进行，中介佣金、交易税金等应包含在补偿范围内。4．相邻地块损失补偿土地征收过程中，相邻地块同样会受到影响。特别在所征收地块与相邻地块存在密切经济关联的情况下，相邻地块可能受到重大影响。因此，建议增加相邻地块损失补偿。由于相邻地块损失有时难以界定，建议由损失方提出，或由房地产评估公司进行评估，经确认后给予补偿。
(三)增加失业补偿
土地征收补偿的方法篇7
【关键词】土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一,也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。
一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析
根据我国《土地管理法》的规定,征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费;征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等,也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿,补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置,因此,谁负责农业人口的安置,安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用,及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等,其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析,土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿,安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿,体现了对农民生存保障的考虑。但是,我国这种补偿范围立法规定,无论是与外国征收补偿立法比较,还是从我国征收补偿制度的实践来看,都是值得仔细斟酌的。我们认为,我国征收补偿制度之立法,基于农村土地制度的现状,从不同角度进行分析,存在以下三个方面的问题:
第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察,可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权,根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而,土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利,因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的,而在实质意义上由农民享有和处分所有权,所以,农民享有的土地所有权实际上一个虚有权,只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益,土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中,这种权利遭受征收制度侵犯时,国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿,结果出现一个奇怪的悖论:在征收中不对土地承包权进行补偿,似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利,然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在,国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护,如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以,当承包的土地被国家征用后,农民失去了对土地的承包经营权,失去了经营土地的长期的收益来源,国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿,则极易陷入生活无依靠的困境。
第二、从被征收土地的财产损害角度分析,征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失,对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等,则根本就没有考虑,这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用,由于补偿标准过低,按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费,根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿,只能达到一个部分补偿的效果。并且,在实际操作中,政府往往还极力地限制征收补偿的范围,加上补偿费的分配过程中的各种问题存在,使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
第三、从土地上所承载的功能角度分析,我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源,更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系,不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济,生活在农村的农民的社会保障基础,全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费,实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案,但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑,而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题,农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见,在征收补偿范围上,我国立法缺乏从功能角度的考虑,对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此,从土地承载的功能角度,征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较,这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全,土地不需要承载社保功能,但由于我国农村社会保障机制没有建立起来,因此,农村集体土地对于农民而言,不仅有收益功能而且还有社保功能。
二、完善我国征收补偿范围的立法对策
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下,却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围,这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要,需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题,从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
(一)把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权,因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。因此,从土地上财产权利体系角度而言,当国家征收农民承包经营的土地时,实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然,政府征用农民承包的土地,在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时,亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而,很多地区的实际情况是,政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织,农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于,我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿,不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上,在实行农村土地承包以后,土地承包经营权的权利属性显现,使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体;土地承包经营权的价值属性,使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承
包经营者的农民两个主体。此时,国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家,而是同时包括被征地的农民承包者,支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿,还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中,这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护,如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿,如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”,《农业法》也有相似规定。但问题是,在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订,没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准,由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益,迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一,要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位,确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次,确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,对农民直接支付土地补偿费,而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。
2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助,在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式,是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来,农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地,由家庭中有劳动能力的成员经营,取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后,他们基本上就丧失了社会保障的基础,因为现在农民所获得的征收补偿费,在不断上涨的社会物价与消费面前,是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的,特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下,靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题,何况谈失地后的社会保障问题。因此,从这个角度而言,国家在征收土地过程中,有必要解决他们的社会保障问题,以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
另外,从社会学角度而言,在国家实施征收土地行为前,农民和农村在生活逻辑上,实际上处于一种农耕社会的生活模式,但在征地后,农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会,他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式,这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式,他们在这种突如其来的生活模式的巨变中,有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时,他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中,但旧体制在征地过程中已经被破坏了,被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形,从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为,解决被征地农民的社会保障问题,就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题,因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾,使他们没有后顾之忧了,也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外,从社会结构层面来看,把征地农民纳入社会保障系统,是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后,由于没有了土地,实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构,但是他们又没有获得像城市人口一样的地位,即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上,失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外,既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中,也不能被新的市场经济结构所认可和容纳,处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的:“论身份,我们是农民但没有地种;论生活,我们像城里人但没有社保。”因此,对失地农民实行身份转换——“农转非”,再把他们纳入城市社会保障体系范围,是对农民进行再结构化,使之融入新的社会经济结构的做法。同时,也是把他们所处的社会运行逻辑,从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施,使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求,融入新的生活共同体。
因此,根据劳动体制改革的现状与经验,取消劳动力安置补助费,而直接设立农民社会统筹保险基金,并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法,无疑是使失地农民生活的更好的一种策略,也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围
间接损失与直接损失的区分标准有两种学说,一种借助因果关系的观念区分二者,认为“着眼于损害之引发,谓损害事故直接引发之损害为直接损害,非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准,认为“着眼于损害之标的,谓损害事故直接所损及之标的,其损害即直接损害;其他之损害,则为间接损害。在征收所造成的损害问题上,一般而言是采用的后一种标准,即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失,如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等;而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的,我们认为,征收制度的补偿范围,不仅应包括直接损失补偿,也应包括间接损失的补偿。
关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定,可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言,以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目,残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等,国家应当考虑给与补偿。(1)残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失,是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失;另外,被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力,比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。(2)工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的,国家还应该给与工事费用方面的补偿,以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿,包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(4)营业损失与租金损失补偿。(5)对于被征收人的其他间接损失的补偿,立法者也应考虑给与补偿,如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿,才能把失地农民的损失降到最低,其补偿范围才合情合理。
三、结语
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度,也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度,无论是从土地权利体系,还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析,都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法,以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
注释与参考文献
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土地征收补偿的方法篇8
【关键词】土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。
一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析
根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：
第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。
第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。
二、完善我国征收补偿范围的立法对策
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。
2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。
因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围
间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。
关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。
三、结语
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
注释与参考文献
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土地征收补偿的方法篇9
关键词：土地征收补偿制度补偿漏洞补偿完善
一、补偿漏洞
土地征收补偿制度虽然从新中国成立起就存在，并经过若干法律的修订，逐步形成了今天的土地征收补偿制度，但从总体来说我国的土地补偿制度很不完善。不仅反映在立法层面上，也体现在制度操作层面上。
1、立法层面上
我国农村土地征收补偿制度的规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法等法律法规中，在某些省、自治区和直辖市，还制定了征收土地补偿的规定，如北京和上海两地。这些规定既不系统，也不全面。相对具体的只有规章的规定，在立法上反映不出征地补偿制度的重要性。
2、制度层面上
由于政府权力缺乏制约、存在大量的违规现象，农民权利被严重侵害。首先是政府违法压低补偿费，低价征得农民土地再高价卖给开发商，从征地中获取暴利；其次是农村集体经济组织中村委会、村干部剥削瓜分农民的补偿费，使失地农民雪上加霜；再次是征收补偿程序中农民的听证权无法实现。www.lw881.com听证会大都由农村集体经济组织的代表参加；最后是司法保护薄弱，民事审判往往以征收补偿案件不属于民事案件为由不予受理，行政审判庭则以各种方式阻止农民起诉。[1]
二、补偿完善
鉴于以上问题，有必要对我国现行土地征收补偿制度进行全方位的探讨，以完善我国现行土地征收补偿制度。
1、补偿主体和权利人
补偿主体是农村土地征收中向农民给付补偿金的主体，在征地补偿制度中具有重要的地位。但对此问题，理论界一直不大关注，政府充当补偿主体似乎不容置疑。我国土地征收有两种情况：一种是受益人使用，即大多数情况下，政府征收土地之后，还要将土地卖给真正开发使用土地者。这些土地使用者称为“受益人”。另一种情况为政府使用，如用于军事设施建设。这种情况没有明确的受益人。为确保政府在征收土地的中立地位和征收补偿的公正合理，借鉴域外经验，应当明确有受益人的情况下由受益人作为补偿主体，在没有受益人的情况下，由政府作为补偿主体。至于征地补偿中的权利人应该为丧失土地的农民本人，而不是农村集体经济组织。
2、补偿标准和范围
补偿标准是争论最为激烈的问题，因为采取何种标准直接关系农民所获补偿金额的大小。征收标准的确定可以根据马克思主义政治经济学原理，“土地的价格实际上是地租的资本化或资本化的地租，即土地价格=地租/利息率”。因此，土地价格的确定可以参考每亩土地年平均给农民带来的利润和同期银行的不定期存款利率来确定。
具体公式如下：设若该地区每亩耕地一年的产值减去农民的投入后年利润为人民币x元，而征地当年的不定期存款利率为y，则该每亩土地的市场价值z=x/y。此z即可确定为每亩土地的基准地价。这个价格意味着，农民个人通过出让土地取得z元后，即便把钱全部存入银行，其每年从银行所获取的利息与其继续耕种土地所得的利润完全相同。这就基本保证了农民的利益，保证其原有的生活水平不会降低。
3、补偿方式
关于补偿方式，改革的呼声很高，一些学者借鉴东南沿海征地补偿中政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出“我国应当重视对农民的社会保险补偿方式，[2]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了“分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。
从我国农民谋生的技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于失地农民的生活安置。除以上金钱补偿外，还可以增加以下几种补偿方式：一是置换地安置，即给与被征地农民相当数量和质量的土地。二是留地安置，即将部分被征收土地给农民兴办企业、从事经营活动或招商引资。三是土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营型企业中。
4、征收补偿程序
补偿程序的公正是补偿合理的重要保证。虽然国土资源部了《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》，对征地补偿程序作了部分的规定，但农民的程序权利仍然得不到保障。鉴于此，笔者认为征收补偿应遵循四个原则：一是公开原则，即补偿的标准、范围和权利人的基本情
况等与补偿有关的内容必须公开，由补偿主体履行公告义务；二是农民自己参与原则，即由农民自己参与或选举代表人参与补偿方案的制定程序，而不是由集体经济组织代表农民参加；三是协商在先原则，即补偿方案先由农民与补偿主体协商；四是司法最终原则，如果协商不成最终由司法机关裁决。
借鉴域外经验，需确立几个环节：第一发出补偿公告通知。第二补偿主体提出补偿的初步方案。初步方案由补偿主体根据土地的市场参考价格拟定，同时通知补偿权利人，并进行公告。第三听证、协商程序。补偿权利人有听证的权利。第四裁决程序。如果听证中不能达成协议，则由裁判机构对补偿方案做出裁决。第五给付补偿程序。由补偿主体按照补偿协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。
参考文献：
土地征收补偿的方法篇10
关键词：土地征收；被征地农民；权益；保障
中图分类号：DF451文献标志码：a文章编号：1008-5831(2011)05-0090-06
城市化是人类社会进步的重要标志，城市化的显著特征是城市在空间上的扩展和在数量上的增加，从而使得大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。随着城乡统筹的快速推进，暴露出诸多问题，其中主要问题之一就是数以千万的“种田无地、上班无岗、低保无份”的失地农民问题。农民是城市化的参与者、建设者，更是直接付出者，应该成为城市化的受益者。然而事实却恰恰相反，土地被征使农民失去了最基本的生产资料和生存基础，合法权益得不到有效保护，面临诸多社会问题，如生产生活困难，得到的补偿无法满足其生活要求，失去土地后社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决社会保障问题，再加上就业受阻，不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。由征地引起的社会矛盾日益尖锐，对失地农民权益的保障成为农村社会稳定以及和谐社会建设的重大社会问题，解决城市化问题首先要解决好失地农民问题，必须采取有效的措施保护好失地农民的利益并进而保证可持续发展。如果缺乏必要的引导和扶持，那么这个群体将来不仅处境艰难，而且对整个社会结构的合理性都将会产生冲击，成为影响社会安定的因素。
有效防止失地农民权益的流失，关键在于建立合理的土地征收制度。土地征收制度是国家或政府基于公共利益的需要强制取得私有土地但给予相应补偿的一项制度，是解决失地农民问题的一个重要因素。作为一项现代法律制度，土地征收是现代民主政治发展的产物，相对说，国外（地区）的土地征收制度较为完善。因此，对国外（地区）相关制度进行比较研究，取其之长，总结概况可借鉴之处，充分吸收其中的积极因素，对于我们加强农村制度建设，推动中国土地征收制度的发展具有重大的理论意义与实践价值。
一、中国土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷――基于比较法的考察
（一）土地征收法律制度及征收范围的比较
在土地征收法律制度方面，自建国以来针对土地征收的法规只有《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953）、《国家建设征用土地办法》（1958）、《国家建设征用土地条例》（1982），到目前为止还没有专门的《土地征收法》，其法律法规仅以《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》为主，其他散见于各部门法或各行政法规之中，而这些规定涉及征地的内容不多，仅有原则性的概述，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征收行为无法可依。
相对而言，国外（地区）拥有一系列完善可行的土地征收法律法规作保障，多数国家均独立制定土地征收法。如加拿大，在《征收法》（expropriationact）下，其征地制度主要见于联邦和各省的土地征收法中，如联邦和安大略、阿尔伯达省都制定有相应的土地征收法；澳大利亚土地征用制度在《土地取得法》（Landsacquisitionact1989）中予以体现；英国有独立的土地征收法，其实质可以看作是一种土地的强制性购买，以公共利益为征用目的，如1845年的《土地条款统一法》(theLandClausesConsolidationact1845)、1973年的《土地补偿法》(theLandCompensationact1973)、1981年的《土地征收法》(theacquisitionofLandact1981)以及2004年的《规划与强制性购买法》(planningandCompulsorypurchaseact2004)等；日本在1951年6月就颁布了《土地收用法》（JapanLandacquisitionact1951）；韩国也有专门的《土地征收法》；中国香港地区关于土地征收制度制定了《官地回收条例》。
土地征收是国家为了公共利益的需要，依法征收土地并给予被征收方一定的补偿。公共利益应该是其唯一的正当性基础，这也是国际上通行的衡量政府是否滥用土地征收权的标准之一。中国《宪法》第10条第3款明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这种规定使公共利益的外延过大，其概念具有不确定性，在实践中容易导致政府征用土地的合法性难以界定。现行《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对何谓公共利益，以及公共利益的认定程序、征收或征用程序都未作确认。法律上的空白显然不利于保护私有财产，保护公民的合法权益。国外一些国家的立法及通则普遍认为公共目的应当包含具有公共使用的性质和公共利益的用途两个方面的内容［1］。其界定“公共利益”的方式主要有：（1）列举式。基于立法者认识的局限以及公共利益本身的开放和发展性，故法律对于公共利益的范围可用列举方式来阐释。列举式是指在法规中详细列出符合“公共利益”的各项具体内容。大陆法系国家如加拿大、日本、波兰、印度、韩国等都采用此法。加拿大的联邦及安大略省征地法就明确规定征地必须以公共利益服务为目的，并以交通、环境保护、能源、水利、文物遗迹保护、学校、市政建设、医院及社会福利等为公共服务的征地范围［2］。日本在其《土地征用法》中罗列出了所有可以发动土地征收权的公益事业,如第3条共列举了51项条款，而且逐项加以规定。（2）概括式。对涉及征用、征收的有关法律中的公共利益仅作概括性和原则性的规定而对属于何种“公共利益”未予明确的界定。英美法系国家如美国、荷兰、澳大利亚、英国、菲律宾等通常采用此法，其往往通过议会来认定征收征用和法院判决两种方式来确认公共利益，他们把界定公共利益转化成对私人权益的合理保护体制。如美国大多数法院把高速公路中包括停车场、旅馆、加油站等配套设施用地扩展到具有公共利益的用途［3］。而对于哪些是公共使用或私人使用的问题则最终由法院判决，法院又以目的影响、征收后的财产使用、财产所有权归公共组织拥有以及公共获取公共占有的利益四个要件来区分公共使用和私人使用［4］，采用这种方式的还有中国香港特别行政区、越南、菲律宾等国。中国采用的也是概括式，关于“公共利益”的法律规定除了《宪法》第10条第3款外，还有《物权法》第42条第1款规定。（3）界于概括式和列举式之间的折中式。对于公共事业，先做出概括性和原则性的规定再用列举式列出具体条款。法国、意大利、韩国和中国台湾地区等国家（地区）采用该种方式。如在《法国民法典》中，先概括公共目的的需要涉及到的领域如公共的、大众的直接需要、间接需要以及行政主体在执行公务之需要等，之后列出各具体事项。由于该模式既可克服列举式的僵化而保持法律的灵活发展性,又能克服概括式带来的不确定性而使法律便于操作，对中国具有一定的借鉴意义。
（二）土地征收补偿机制的比较
土地征收补偿是征地问题的核心，中国现行的征地补偿费主要采用的是以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一原则补偿范围小，补偿主要以金钱方式，因此方式比较单一。土地征收补偿的标准不以土地的市场价格为基准来计算又未将农民的生存权损失纳入补偿范围，并且基本未考虑土地发展权价格，将农民排斥在土地增值收益分配之外，补偿标准偏低，故不能有效解决农民失去土地后的未来生计。
相比而言，各国或地区对补偿范围有可借鉴之处，内容大致包括：土地及其地上建筑物和附着物等的补偿、对被征收者带来的如安置困难和就业困难等的困难补偿以及土地征收中引起的对残留地补偿和对相邻土地损害补偿等损失补偿。土地征收的具体补偿标准总体上可以分三类。
其一，以市场价格为基础，双方共同协商，遵循公平、公正、公开的原则进行补偿。如从美国的土地征收补偿机制来看，首先是以土地征收前的市场价格计算基准为根据，在考虑土地所有者的利益基础上不仅补偿被征土地现有的价值，还考虑到了土地可预期的未来价值以及因征用土地导致的相邻土地的损害补偿。这样就既注意了市场价格又较好地兼顾了公平、公正、公开的原则［3］，美国的土地征收补偿本质上是一种“合理补偿”。又如从加拿大的土地征收补偿机制来看，其补偿规定中的补偿包括据市场价格对被征用土地的补偿、针对被征地块剩余的非征用土地的有害或不良影响补偿、被征地所有者或承租人的干扰损失补偿以及重新安置的困难补偿四个方面，这四个方面较为充分地考虑到了被征收者的利益［2］。再如日本的《土地征用法》中规定征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率。土地补偿包括征地所造成的财产损失的按征用财产的经济价值的损失补偿、对因征地而可能受到的附带性的损失进行的通损补偿、对因征地而造成的脱离生活共同体损失的残存者的补偿、对土地权力人的雇佣人员因土地被征用而失业产生的离职者的赔偿以及对公共事业完成后产生的噪音、废气、水污染等所造成的损失的事业损失补偿。日本的土地补偿本质上是一种“正当补偿”，是一种较全面的补偿［5］。德国的土地征收补偿制度则充分考虑了土地或其他标的物的权利损失补偿，标准为在其他土地投资可获得的同等收益的营业损失补偿以及征收标的物上的一切附带损失补偿几方面内容［6］。荷兰的征地补偿地价制度也遵循市场原则着重考虑了土地未来的预期收益。
其二，按裁定价格进行补偿。该办法按照法定土地估价机构或征收裁判所估定的价格来补偿。比较典型的如法国，该方法的理论基础是公共负担平等说，认为在民主、法治社会中人人享有平等的法律权利，平等分担社会责任。法国征地补偿以协议价格为准，补偿价格以征用裁判所一审判决之日的价格为基准来计算，被征用不动产的用途以公布征用规定一年前的实际用途为准。这种作法充分考虑了征收土地周围土地的交易价格以及所有者纳税时的申报价格，最终由征收裁判所裁定补偿的标准。
其三，按法定价格进行补偿。按照法律条文直接规定的标准或者法律规定的基准地价来补偿。比较典型的如中国台湾地区，法令规定了地价补偿、土地上改良物与土地一并征收的对改良物的补偿、迁移物的补偿、相邻地损失的补偿等土地补偿内容［7］。但目前中国台湾地区补偿标准还不够统一，征收的条件较为宽松，土地补偿标准为区段土地评估价格。
总体来看，国外（地区）土地征收补偿范围的确定，一方面考虑了征地行为给农民带来的直接损失，同时还兼顾了由征收行为引起的一系列间接损失，失地农民所得的费用不仅包括大体相当于土地价值的土地征收费，还包括因土地被征收而遭受的经济和生活等损失而弥补的土地赔偿款等，具有土地征收补偿范围较宽、土地征收补偿的标准较合理、补偿方式形式多样、土地所有权主体较明确等特点，这对中国土地征收补偿机制的完善有一定的借鉴意义。
（三）土地征收程序、救济途径之比较
中国现行土地征收程序、救济途径还有待完善：第一，征地过程缺乏公开透明性，征地过程中一些地方政府没有按照要求对征地方案、补偿安置方案进行公告，没有对征地补偿进行登记，被征地农民对土地征用、征收的目的和范围以及补偿标准等缺乏了解的途径；第二，征地过程缺乏群众参与性，被征收人难以有效地参与征地补偿、安置方案的制定。有的地方政府不倾听民声而只征求集体经济组织少数领导的意见来与被征地方协商补偿安置标准，按照《征用土地公告办法》以及《国土资源听证办法》的要求，被征收一方要求举行听证的，应当举行听证会。然而由于中国没有规定未举行听证会的补偿、安置方案的法律效力，加上中国尚未建立必须根据听证笔录作出行政决定的制度，听证难以付诸实践。此外，在争端解决机制方面，中国《土地管理法实施条例》第25条明确规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”征收各方对征地补偿标准不能达成一致意见时，由征收部门终局裁定，这样就导致被征收方不能向人民法院，征收方的权力过大，双方权益明显失衡，救济难以确保其公正性。
土地征收程序完善与否，决定能否有效遏制土地征用权的滥用,决定能否最终为公民权利的实现提供保障。国外（地区）的土地征收制度的补偿程序较为完善，其采用的程序公开透明，在对是否征地和决定补偿标准时都要求进行公告，土地权力人在公告之后享有听证的权利，充分体现了现代行政程序的公开性、公正性及参与性的原则和要求。如加拿大联邦政府及各省政府均有专门的征地法对征地范围实行强制批准。联邦政府征地法规定征地的程序包括征地通告的申请、登记、和寄送；征地异议的权利与期限以及征地补偿费的确定和支付等环节。又如法国的土地征用程序包括当事人的申请、调查和批准等程序。整个征收过程中除了涉及国防建设等国家的重大秘密事项外,公告程序贯穿始终，每个环节所收集和调查的情况都必须向社会公开，接受公众的监督。在日本，土地征收程序分为以下几个阶段：举办事业的准备；举办事业的认定；土地的限定；征收协议；补偿金的裁决；补偿金的给付与征收的完成［8］。
土地征收引起的纠纷能否得到妥善解决，最终离不开法院救济的保障。各国都规定了当事人可以向法院以解决土地赔偿额的纠纷，由法院做最终的裁决。如在英国由于征地本身引起的异议，在征地令批准之前或之后可以通过听证会或诉诸土地法庭裁决；而美国则规定土地征收方面的纠纷都需要通过法院由法官来裁定；法国的行政法院有权先审查土地征收目的是否符合公共利益的需要。法国的土地征收程序分为行政阶段和司法阶段，而征地补偿争议主要在司法阶段解决。对公用征收法庭作出的关于不动产所有权转移的裁判不服或公用征收法庭作出的补偿金额的裁决不服，有权向最高法院提起复核审诉讼［9］。
二、中国土地征收制度的完善与创新
针对中国土地征收制度存在土地征收补偿范围较窄、土地征收补偿标准欠科学、补偿方式形式单一、土地所有权主体较为模糊、补偿程序不够完善等特点和缺陷，借鉴国外（地区）的启示，可以从以下几方面予以完善。
（一）对“公共利益”作出明确界定
土地征收权是对土地所有权人权利的限制与剥夺，应最大限度地保护土地所有权人的土地权利，对“公共利益”进行合理界定一定程度上能避免国家滥用行政权力，“公共利益”与“共同福利”、“共同利益”等词语的内涵相近。虽然有学者反对将公共利益予以明确界定的理由是公共利益概念本身的高度抽象性、概括性、开放发展性和主观性等，但厘清公共利益的概念对法的组织至关重要。原因在于法的概念是认识法现象的逻辑思维的工具和理性精神成果，同时也是连通法的规则与原则、规则与规则的主要前提。公共利益作为利益的一种而成为法治所追求的基本目标和政府行政行为的目的所在。公共利益不是某个狭隘或专门行业的利益而是国家或社会占绝对地位的集体利益，它构成了一个政体的大多数人的共同利益［10］。
第一，立法中的公共利益应体现与中国国情相适应的特点。政府在土地征收中的主要职责只能是监督和杜绝任何人或组织以任何形式借公权与民争利。政府不能为一般营利的企业去征收土地，必须在因“公共目的”需要时才能动用强制性的征地权，诸如以下用地就具有公共利益性质，可以通过征收手段获取：国防军事用地、能源交通用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、文物遗迹保护用地、其他有法律授予部门裁定的其他法律规定的公共利益用地（城市规划区内的土地、公用事业性质的国有企业用地、高新科技产业开发区用地、财政拨款的事业文化单位用地）［11］。
第二，明确土地使用权市场的交易范围，进一步规范公共利益目的。对于公益性用地实行征收，对于非公益性用地则实行市场交易，杜绝各种形式的国家或政府征收土地后再向企事业单位提供土地使用权的做法，尽量通过国家土地使用权市场以及农村集体土地使用权市场的方式来取得土地。
（二）建立健全土地征收补偿制度，适当提高补偿标准
为了能切实保护农民利益，在确定土地补偿标准时应充分考虑土地的潜在收益和未来价值，充分考虑土地对农民所担负的生产资料和社会保障的双重功能以及土地市场的供需现实状况。实践中，应注意以下几方面的问题。
第一，中国《宪法》第13条第3款规定:对公民的私有财产实行征收或者征用应给予补偿。这就要求即便是为了公共利益，国家也必须对被征收人予以补偿，而不能无偿剥夺私有财产。《物权法》虽然对补偿作了概述性的规定但没有明确界定补偿的标准，因此，需要制定相应的法律法规，坚持“凡征必补、补必到位”的原则，在征收城镇国有土地使用权时进一步明确完善土地补偿的运用、归属以及补偿客体，确定土地使用权和建筑物、附属物的补偿制度，将土地使用权的价值从建筑物价值之中剥离而转归土地所有人所有。对农民的房屋等私产的征收补偿也应确定计算标准。唯有如此，才能合理公正地保障被征地农民的切身利益，让农民失地但不失利。
第二，充分运用市场机制来确定征地补偿标准，根据市场上同一块土地的价值反映出的价格进行补偿。秉持涨价归农原则，承认农村土地的商品属性，让价格反映土地资源的稀缺性，遵循市场经济等价交换的原则，逐步将强制性征收转变为交易性的市场购买，实现征地代价和获益的对称性、均衡性［12］。积极创新经营土地补偿金方式，如当事人同意，可以把土地补偿金留在村集体作为开发建设资金，通过村民入股、合作开发等形式，实现土地补偿金的增值，让失地农民获得长期稳定的收益。总之要建立健全土地征用补偿制度，使之有法可依、有法可循。
第三，有关土地的价格，应该交给专业的评估机构进行，评估过程中应遵循市场配置的原则，在考虑土地征收前的价值的同时也要考虑土地的区位、土地的未来收益、供求的现实因素、当地经济发展状况等因素，从而依照估价的最终结果予以合理公平的补偿。具体实践中，对公益性和非公益性两种征地行为，均应以市场价格对失地农民进行补偿，但是对于非公益性用地，在坚持市场安置的前提下，可以征询征地单位与被征地人双方的意见，由用地单位和农民集体谈判并适当提高补偿安置费，也可以允许建设单位与农民集体协商使用土地，农民集体也可以用土地所有权作为投资，与建设方合作开发，将土地推向市场。双方达成合作协议后，再向政府申请农用地转为建设用地的审批手续，而不用办理征地审批手续。此外，针对目前有学者提出的尽管大多数城市采用项目征收，但成片征收应该成为征地模式的常态［13］的理论，笔者认为不管是成片征收还是项目征收，补偿的标准都应根基于被征地农民的生存权和发展权。
（三）规范和健全土地征收程序
公平正义是法律的基本要求，而依法行政则是法治社会对政府的基本要求。许多国家在法律上将不动产征收界定为政府利用公权力将私人财产收归国有而给予补偿的公法上的行为。如美国规定不动产征收权力是国家的，从属于国家的，属于公权力的权力。因此，我们必须健全补偿程序，按法定程序进行土地征收，这既是国家行使公权力的有效方式又能有效防止土地征收权的滥用。对于随意侵害农民的土地权益，中国《土地管理法》针对申请、审查、批准、公告等程序问题作了相应规定，同时《征用土地公告办法》也明确规定了征地补偿安置方案的公告制度和补偿登记制度，但由于条文中没有赋予被征地农民参与权、知情权和监督权以及政府在提出用地申请时没有进行公告，因而土地权利人对其合理性和合法性就不能提出质疑，土地所有人本应享有的权利如同一纸空文。因此，在立法中应规范和健全对土地征收的知情权、参与权、使用权、处置权等征收程序的重视，让失地农民参与征地过程，其利益才能得到有效保障。在实际操作中应从以下几方面着手。
首先，建立健全征地民主决策机制。在制定补偿方案的时候应让被征地人参与并听取其意见考虑其合理诉求，赋予农民在征地过程中的主体地位。保证被征地农民在土地被征收前能够通过正规渠道预知土地将被征用，由征收各方代表组成的委员会共同协商、审定征收人提出的补偿方案。安置补偿方案应该由农民与补偿义务主体协商，政府只进行审核而不直接参与，仅通过颁发《征收许可证》和《征购许可证》来实现对土地的审批，这样操作有利于平衡多方利益，减少土地征收中公权力过分介入带来不公平因素，保障各方利益实现的最大化。
其次，健全土地征收过程中的社会监督机制，增强征地过程的透明度。公开补偿决定做出后的公告、补偿的标准和方式以及被补偿人的权利等与补偿有关的内容，保障其知情权。社会监督机制的建立不仅要求在征地过程中公开各个阶段相关信息，而且公众可以参与其中对征地过程进行监督，同时也允许土地权利人可以通过司法救济的途径由法院就征收的合理性和合法性进行裁决，这样在一定程度能遏制违法征地行为的发生，最终让被征地农民切实分享到土地的增值收益。
（四）完善被征地农民的安置方式
探索妥当完善的社会保障机制和就业服务系统，创造多种途径安置被征地农民：第一，完善城乡二元社会保障体系，专项设立失地农民的社会保障基金，多种渠道进行筹资，落实资金到位，并严格加强基金监管，防止挪用；第二，利用市场机制合理配置城乡劳动力资源，给予被征地农民和城市居民在就业方面同等重要的地位。按照年龄结合实际情况予以考虑，如失地的老年群体，安置的重点应考虑老年人疾病、养老等保险是否到位；失地的儿童群体，应多考虑教育问题；失地的青壮年群体，应多方位进行就业渠道的拓展，加强他们的技能培训，根据当地市场需求引导其向产业工人转变，如被征用的土地是建厂，在招工时可以优先考虑此处被征地的农民，给他们提供更多的机会，力争在全国范围内建立一个统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。
土地征收制度是中国进一步发展社会主义市场经济的需要，也是统筹城乡合理发展的关键因素。我们应以农民权益保障为出发点，更新观念、革新制度、创新方法，结合国情以及各地的实际情况，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建有中国特色的土地征收制度。
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theperfectionofChina’sCountryLandexpropriation
fromComparativeperpective
HenGai-min
(CollegeofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,p.R.China)
abstract：thesystemoflandexpropriationisalegalsysteminstitutedforthedevelopmentofsocialpublicservicebyvariouscountriesaroundtheworld.whatcruciallymattersistoconstructandperfectsuchsystem.employingcontrastandcomparisonwithforeigncountriesorareas,anddrawingontheirexperience,whatcanbegraspedisthatitisindispensibletoembraceanewideaforthesakeofimprovementofthelandexpropriationsystem.Specifically,suchdevelopmentandameliorationcannotbeachievedthroughtheclichédideaslikesupersessionofprivaterightwithadministrativeideaorcoerciveexpropriationbyadministrativepower;rather,theyarepredicateduponwhethertheseconcernscanproperlyberesolved,whichcomprehendforinstance,definitionsofthepublicinterest,theestablishmentofequitablecompensatorysystem,theperfectionandstandardizationoftheprocedure,theorganizationofresettlementoftheexpropriatedetc.
Keywords：landtaking；peasantswhoselandhasbeenexpropriated；rightsandinterests;protection
收稿日期：2010-05-24