乡镇城市管理制度篇1
为进一步加快城乡一体化进程，提高小城镇镇容环境管理水平，按照“功能完善、制成立城管中队和清扫保洁等专职镇容环境管理队伍度健全、管理有序、环境整洁”小城镇镇容环境管理目标，结合我市实际，现就加强小城镇镇容环境管理有关事宜通知如下：
一、加强组织领导
为加强小城镇镇容环境管理工作，经研究，决定成立**市小城镇镇容环境管理工作领导小组。其人员组成如下：
组长：
副组长：
成员：
领导小组下设办公室，办公地点设在市建设局，**同志兼任办公室主任。各成员单位要明确一名副职和一名工作联络员，协助小城镇镇容环境管理工作领导小组开展工作。同时，各乡镇要分别明确一名副职具体负责本乡镇的镇容环境管理工作。
二、组建管理队伍
（一）各乡镇镇容环境管理工作由各乡镇政府组织开展，业务上由市建设局指导。
（二）各乡镇要成立城管中队和清扫保洁等专职镇容环境管理队伍。城管中队名称统一为：**市城市管理监察大队驻××乡（镇）城管中队，具体负责小城镇镇容镇貌、市政设施、园林绿化、户外广告、临时占用和挖掘道路等内容的管理监察工作。
（三）城管中队人员配置由各乡镇政府根据各自管理工作现状及管理任务大小，酌情安排，原则控制在8—10人。中队长由各乡镇村镇所所长兼任，其他队员可从乡镇干部中选取或从社会上公开招聘，所有队员要严格审查，严格管理，并报经市城市管理监察大队审批备案。城管中队执法人员要取得相应行政执法资格。
（四）各乡镇要切实加强对镇容环境管理队伍的日常管理工作，确保其在行政执法授权范围内依法行政，文明执法。发生的矛盾纠纷问题，由各乡镇政府负责处理解决。
（五）各乡镇镇容环境管理队伍的行政执法工作，由市建设局在法律法规许可的范围内委托授权，加强业务指导、培训和考核。
（六）各乡镇要将小城镇镇容环境管理队伍的日常工作费用逐年列入财政预算，以保证日常工作的正常开展；小城镇镇容环境管理过程中的罚款收入，要严格执行“收支两条线”制度，全额用于镇容环境管理工作。
（七）各乡镇镇容环境管理队伍的行政执法范围原则在小城镇镇区范围内开展，条件成熟的，可以将管理范围延伸到行政村。
三、建立长效机制
（一）推行“三包五不准”责任制。借鉴城市管理工作，在全市小城镇规划区范围内实施“三包五不准”责任制。
1．“三包五不准”的主要内容是：包环境卫生、包绿化管理、包容貌秩序，不准乱倒垃圾、不准损坏树木、不准乱贴乱画、不准私摆乱放、不准店外经营。
2．“三包五不准”的管理对象包括小城镇规划区内的所有机关、团体、学校、企事业单位、居民小区和个体工商户。
3．各乡镇镇容环境管理部门要与管理对象签订“三包五不准”责任书，并制作成美观大方、制式统一的匾牌，标明责任人姓名、联系电话，悬挂在责任单位醒目位置。
4．对执行“三包五不准”责任制成绩突出的责任单位和个人，要予以表彰；对落实不到位的，要予以批评并督促整改；对严重违反“三包五不准”责任制规定的，要依据相关法律法规，严肃查处。
（二）推行“小城镇镇容环境管理标准”。制定出台《**市小城镇镇容环境管理标准》（以下简称《标准》，具体内容附后）。
1．各乡镇要大力开展宣传教育工作，努力营造镇容环境管理的良好社会氛围。同时，要对照《标准》认真组织开展镇容环境整治工作，确保镇容环境明显改善。
2．市小城镇镇容环境工作领导小组办公室要对照《标准》，制订考核细则，并依此组织开展督查考核。
四、开展创建活动
各乡镇要广泛开展“卫生乡镇”、“文明乡镇”和“园林乡镇”创建活动，以创建活动为载体，促进小城镇镇容环境管理水平的全面提高。市爱卫会、文明办、建设局等单位要对照**省、**市“卫生乡镇”、“文明乡镇”和“园林乡镇”的相关标准，切实加强对各乡镇创建工作的督促指导，促进创建工作顺利开展。
五、加强督促检查
（一）小城镇镇容环境管理工作领导小组办公室要建立工作台帐，采用“逐月下达任务、逐项督促检查”的方法，确保镇容环境管理工作稳步推进。对巡查督办过程中发现的问题，要向相关单位和乡镇下达“整改通知书”，并限期整改；各乡镇要在规定期限内向小城镇镇容环境管理工作领导小组办公室汇报反馈整改落实情况。
（二）充分发挥广播、电视等新闻媒体舆论监督职能。市电视台要设置专栏，每天用5分钟时间对小城镇镇容环境管理情况进行报道，表扬先进，鞭策落后。各乡镇每两天要向市电视台提供一次镇容环境工作素材（录相或图片），要敢于自揭家丑，自我曝光，涉及到镇区的要具体到街道、商户、企业；涉及到道路的，要具体到路段、责任单位；涉及到村庄的，要具体到村民小组、农户。各乡镇素材报送、采用情况，电视台要统计备案，定期公布。
六、严格奖惩考核
（一）从20**年5月1日起，市小城镇镇容环境管理工作领导小组办公室要对全市各乡镇的镇容镇貌管理情况进行量化考核，逐月考核，逐月排名，并在全市通报。新晨
（二）对每月排名第一的乡镇，将给予5000元奖励；每月排名最末的乡镇，将给予5000元罚款，并挂黑旗。连续3个月挂黑旗的乡镇，乡镇主要领导人停职，主管副职记过一次。以上奖罚款项由市财政直接划拨。
（三）年度考核排名前三位的乡镇，由市政府给予通报表彰，并予以奖励。
乡镇城市管理制度篇2
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）已于2008年1月1日起施行。为认真贯彻落实《城乡规划法》，全面加强和推进我市城乡规划工作，现就有关事项通知如下：
一、加强城乡规划工作领导，促进城乡规划健康发展
城乡规划是政府的重要职能。各乡镇人民政府、市城乡规划主管部门要充分认识城乡规划在城乡经济和社会发展中的重要地位和作用，切实加强对城乡规划工作的领导。市财政部门要依法保障城乡规划实施和履行政府职能所需的经费开支，要按预算管理有关规定将城乡规划工作经费列入财政预算。各乡镇人民政府要统筹安排城乡规划编制和管理工作，要将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。各乡镇人民政府都要以对国家、对人民、对历史高度负责的态度，将城乡规划工作纳入到当地政府的重要议事日程，对城乡规划的实施和管理负责。对于违反规划的行政行为，要依法追究行政和法律责任，以促进我市城乡规划的健康发展。
二、加强城乡规划编制工作，不断完善依法行政许可
城乡规划反映城乡建设的整体、长远利益，是保证城乡合理发展的依据和重要手段。各乡镇人民政府、市城乡规划主管部门要切实加强城乡规划编制工作，尤其是编制城乡规划时，要正确处理好城市与乡村、局部与整体、近期与远期、经济发展与环境保护、城乡发展与耕地保护的关系；注重地方特色、民族特色和传统风貌的保护，提高城乡规划的科学性、权威性。要做好城镇体系规划和详细规划，重点是控制性详细规划的编制工作。在城市重点开发、重点保护地区和重点地段，都要依法编制详细规划，以指导城市的各项建设。城市总体规划、镇总体规划期限一般为20年。
城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划是一切建设项目规划审批的法定依据。各乡镇要进行一次规划编制情况的调查摸底，按照《城乡规划法》的规定在10月底前组织编制完成镇规划、乡规划、村庄规划。对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由市人民政府责令改正，通报批评，同时要根据《城乡规划法》的有关规定追究相关人员的责任。
三、加强城乡规划管理工作，严格城乡规划审批程序
市城乡规划主管部门、各乡镇人民政府要认真贯彻落实《城乡规划法》，严格城乡规划审批程序，加强规划建设管理工作。要严格实行法定的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证制度。城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，依法经过批准后，任何单位和个人不得擅自修改；确需修改的，要严格按法定程序进行。市城乡规划主管部门、各乡镇人民政府要切实加强城乡规划管理工作，要加大对违法建设行为的查处力度。对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
乡镇城市管理制度篇3
【关键词】乡镇规划问题解决措施
中图分类号：tU2文献标识码：a
一、乡镇规划
小城镇作为广大农村的中心地，是连接城乡的一股重要纽带，也是我省协调城乡发展，实施城乡一体化战略的关键环节。我省乃至全中国的城市化道路都离不开小城镇的发展。在城市化进程中，农民进城是一个大趋势。然而目前，中国整体国民素质还比较低，而且地区差异相当大，城市化进程不仅是数量上的增加，更需要质的提升。大量农民一下涌入城市生活，必将破坏城市原有的社会秩序，打乱城市原有的生活习惯，改变城市原有的道德观念，从多方面对城市带来冲击。小城镇的发展起到了一种对低素质人口直接进入大中城市的截流作用，使中国城市最大可能地避免了在城市化的快速进程中由于人口整体素质低的国情对中国城市发展所产生的负面影响，为大中城市起到了“蓄水池”的作用。
二、乡镇发展存在的主要问题
1规划不够长远缺乏合理性
乡镇的发展离不开良好的规划，城镇规划应当有长远的战略目标，高屋建瓴，合理布局乡镇建设，避免具体过程中频繁变动。有些小城镇在发展过程中花费大量物力财力投入部分项目中去，然而过了几年，因为领导政策变动的原因，又陷入拆了再来的重复建设的浪费死局中去。例如规划在设置雨水管网、生活排污管道时，只想着眼前的利益，没有合理科学的设置给排水管道，导致雨季来临时路面大面积积水，既影响道路使用寿命，也给居民日常出行生活带来诸多不便，损害群众利益。
2基础设施差。
近几年，一些乡镇政府所在地搞开发，土地出让成了乡镇财政的收入，相当一部分土地出让金被挪作它用，没有完全用于基础设施建设，致使一些乡镇土地卖完了，基础设施无钱配套。由于缺乏资金来源，排水等设施几近为零。乡镇政府所在地这几年房子越修越多，但由于缺乏正规的设计图纸和无资质的施工队伍，建筑质量粗枝滥造，房屋安全令人担忧。
3乡镇建设水平低
某些乡镇建设水平偏低，尤其是基础设施和公用设施建设落后，妨碍了乡镇内各行业生产、服务的正常进行和乡镇居民日常生活。乡镇消费无法达到一定规模，影响第三产业发展，导致了基础设施建设的资金不足。乡镇能够统筹的资源有限，对乡镇经济也无法起到相应的辐射作用。
4建设资金不足，融资渠道不畅
很多乡镇在飞速发展建设的同时，因为自身水平不够高，缺乏足够的资金，也没有通畅的融资渠道，便采取非常手段，通过行政手段压榨群众，违背了发展就是为了让群众过上更好日子的目的。盲目的出让土地，企图以土地换发展，既不科学也不可持续。
5污染严重，缺乏可持续发展
小城镇的工业发展中，由于刚起步，生产规模小，为了降低成本不注重环保问题，导致环境污染愈演愈重。另一方面由于小城镇建设不够集中，分布不够合理，缺乏科学的长远规划，乡镇企业格局分散，导致污染企业难以管理、整治，不利于小城镇的可持续发展。
三、乡镇规划建设的建议
1科学的规划
乡镇规划建设因为涉及面广、影响力深远、耗资大等原因，所以在制定时应当特别重视，保证乡镇规划的高起点与高要求。在发展过程中，以科学可持续发展为第一要义，避免盲目扩张，依据当地的经济发展水平与自然地理条件，制定适宜的规划。乡镇规划时应当结合乡镇产业布局，将乡镇工业向工业园区集中，避免过于零散，不利于管理。在建设过程中，保留当地的特色，融实用、经济和美观于一体，自然景观和乡风民俗相统一，避免盲目跟风模仿，重复建设。保证制定出的规划扎根实际，可行易操作，促进当地经济可持续发展。科学引导农民集中居住，既节约用地也达到了集聚发展的目的，与此同时要把握适度集中的度，科学合理确定人口与用地规模，呈现全新的乡镇建设面貌。
2完善小城镇社会保障制度
统一完善的社会保障管理制度可以是小城镇的发展更加稳健。避免小城镇的社会保障多头管理，将建设统一的社会保障管理机构提上日程，集中各部门的社会保障管理职能，并使之划归为统一的社会保障管理机构，避免政出多门，提高行政效率。与此同时注意相对应的监督机制的建立，构建适宜地方的保障机制。保证群众可以随时检查乡镇社保工作，并欢迎他们指导与监督。另一方面，由于我国小城镇社会经济的发展地区差异很大，因此，不能搞“一刀切”，应当逐步渐进地完成社会保障制度的改革，各小城镇应立足于自身的情况，结合实际来建立有地方特色的小城镇保障体制
3加强以人为本的发展思想
乡镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。要使“人”成为乡镇发展的中心，为“人”服务成为乡镇建设和发展的目的，这是做好乡镇规划的最基本点。而且，规划的制定要严肃认真，要发动社会各界广泛讨论，一旦制定出来，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，要严格按照规划执行实施，不能随着乡镇领导人的变动而随意更改。
4完善小城镇社会保障制度
统一完善的社会保障管理制度可以是小城镇的发展更加稳健。避免小城镇的社会保障多头管理，将建设统一的社会保障管理机构提上日程，集中各部门的社会保障管理职能，并使之划归为统一的社会保障管理机构，避免政出多门，提高行政效率。与此同时注意相对应的监督机制的建立，构建适宜地方的保障机制。保证群众可以随时检查乡镇社保工作，并欢迎他们指导与监督。另一方面，由于我国小城镇社会经济的发展地区差异很大，因此，不能搞“一刀切”，应当逐步渐进地完成社会保障制度的改革，各小城镇应立足于自身的情况，结合实际来建立有地方特色的小城镇保障体制。
5开阔视野，强化政策引导
小城镇的建设和发展重要是培育功能，不是简单地盖房子，不是盲目地把农民赶进集镇就此撒手不管。小城镇的建设和发展有其自身的内在规律，要遵循规律，把握正确的发展方向。应当把小城镇建设与推进乡镇企业连片发展、市场建设、转移剩余劳动力等有机结合起来，统筹规划，合理布局，协调推进，使小城镇真正成为一定区域内的政治、经济、文化、科技、信息服务中心。有关部门要不定期对乡镇一把手和分管领导进行培训，组织赴各地小城镇建设试点镇考察，开阔视野。县级人民政府要及时审批上报的小城镇规划。
乡镇城市管理制度篇4
为深入贯彻落实科学发展观，提高全市城乡规划、建设、管理水平，促进城乡协调发展，加快推进全面小康社会建设，特提出如下意见。
一、充分认识加快城乡建设的重要意义
（一）加快城乡建设是统筹城乡发展的必由之路。当前，正处于工业化加速、城镇化提升、农业产业化拓展的重要时期。坚持以工促农、以城带乡，加快城乡建设步伐，全面提升城镇化和城镇现代化水平，促进城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，城镇文明向农村辐射，形成城乡一体化新格局，是顺应经济社会发展规律，应对区域竞争、提升综合实力的必然选择；是统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设的客观要求；是改善城乡发展环境，提升“三个核心指标”，加快全面小康社会建设的重要途径。
（二）加快城乡建设是实现跨越发展的迫切需要。城镇化水平是衡量经济社会进步程度的重要标志。近年来，我市城乡建设取得了显著成绩，城镇建成区面积不断扩大、城镇配套功能不断完善、城镇人居质量不断提高、城镇综合实力不断增强，广大群众享受到了城镇化发展带来的可喜成果。但由于我市发展不足、发展不充分、发展不协调依然是发展中的突出矛盾和问题，城乡建设工作与省内发达地区相比，还存在较大差距，主要是城乡规划管理水平较低、城镇基础设施建设滞后、生态园林城市建设推进较慢、城镇风格特色不够突出、城镇化发展水平低于全省平均水平，严重制约着全市经济社会又好又快发展。要在日趋激烈的区域竞争中追赶前进、超常突破、跨越发展，必须高起点、高水平、高质量地加快城乡建设，努力开创城乡建设工作新局面。
二、加快城乡建设的发展思路、基本原则和主要目标
（三）发展思路。以科学发展观统领城乡建设，紧紧围绕提升“三个核心指标”，以建设天蓝地绿、山清水秀、景美民富的部级生态园林城市为总体目标，以城镇扩容、建设、改造、绿化、美化、亮化、净化、村容村貌整治为重点，遵循统筹城乡、布局合理、规划先行、节约资源、配套建设、完善功能、因地制宜、分步实施的原则，坚持高起点规划、高质量建设、高效能管理，统筹城乡协调发展。建设以城为中心，其他县城为重点，孟定、南伞、沧源口岸为对外窗口，沿交通主轴线乡镇为节点的三级城镇网络体系，切实提高城乡建设发展水平，努力形成产业支撑有力、基础设施完善、服务功能健全、人居环境优美的现代城乡体系。
（四）基本原则
──统筹城乡协调发展原则。整体推进城乡产业、基础设施、生态环境、社会保障和公共服务体系建设，全面提升城镇辐射带动农村、农村吸纳城镇文明的能力，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、优势互补、共同协调发展的格局。
──生态文明规划城镇原则。坚持规划先行，以人与自然和谐发展为准则，突出环境友好和生态文明这一主线，围绕“生态兴市”、“生态立市”、“生态强市”做好规划编制，发挥资源禀赋，促进生态改善，确保经济、社会、自然环境的永续发展。
──园林宜居建设城镇原则。以基础设施建设、公用设施建设以及增加绿地面积、提高绿化档次为重点，高标准规划，高水平设计，高速度建设，推进整体景观和生态环境布局的系统性、均衡性，完善城镇功能，打造园林城市，改善人的居住质量。
──文明先进经营城镇原则。坚持走可持续发展的道路，加大市场化经营管理城市的力度，促进城镇资金、人才、信息有效聚集和合理流动，强化土地、水、能源等重要资源的保护和高效利用，将市场经济、循环经济的发展理念贯穿于经营城镇的各个环节。
──整洁有序管理城镇原则。以“整洁、有序、畅通、和谐”为目标，从城市居民住房、供水、污水和垃圾处理、公共交通、绿化美化、公共安全等方面着力，积极探索推进文明创建和城市管理工作的长效机制建设，打造整洁优美、畅通有序、文明靓丽、适宜创业的城市管理环境。
──特色风格塑造城镇原则。立足城镇生态环境、民族文化等资源状况，正确处理需要和可能、局部和整体、当前和长远、发展和保护的关系，把保持城市原有的特色和展示城市发展前景有机结合起来，彰显地方特色和民族文化，形成特色突出、个性鲜明、风格独具、内涵丰富的城乡格局，塑造城市形象。
（五）发展目标。到2012年，实现城镇建设总投资80亿元以上；8县（区）城及孟定镇控制性详细规划全覆盖，完成42个乡镇总体规划、300个村庄规划的编制；城市供水普及率达95％以上；新增城镇建成区面积5平方公里以上；城镇绿化覆盖率达到30％以上；全市所有县级以上城市建成污水处理和生活垃圾处理设施，污水处理率达80%以上，垃圾无害化处理率达到100％；全市城镇化水平每年提高1.5个百分点，达到35％以上。城市道路、桥涵、地下管道、城市美化、绿化、亮化附属设施以及城市公共交通、公园、广场、环卫、供电、消防等基础设施和公用设施进一步完善，城市基础设施现代化水平明显提高；一批“三农”服务型、旅游型、工业型、商贸流通型、口岸型的小城镇得到较好的发展，生产生活用水满足洁净化需求，就地转移农村富余劳动力的能力明显增强；基本建立城镇低收入困难家庭住房保障体系，农村地震安居房建设有效推进，人居质量明显提高。
三、强化规划优先意识，发挥规划引领调控作用
（六）突出规划主导作用。全面贯彻落实《城乡规划法》，牢固树立“富规划穷建设”的理念，坚持以人为本，始终把规划工作放在城乡建设的首要位置，突出规划在城乡建设、管理、经营等各个环节的“龙头”地位和引领作用。以城乡规划为依据，制度创新为动力，功能培育为基础，加强管理为保证，科学制定和有效实施城乡规划，推进城乡规划管理工作健康有序发展。
（七）加快规划体系建设。
（八）完善规划审批机制。按照“规划权高度集中，建设权分级负责，管理权下放基层，经营权各级共享”的思路，建立统一、集中、高效的规划管理体制和市、县（区）协调配合的决策管理机制，完善市县两级城乡规划建设管理委员会制度。城区的规划管理权在市级，坚持市级规划、市区共建的原则，城规划区内的建设项目设计方案一律报市城规委审定；其它县城的总体规划、控制性详规、绿地系统专业规划以及县城标志性、控制性等重点建筑设计方案须报市城规委审查备案。各职能部门要密切配合、加强沟通，实现规划之间在技术层面、政策层面的整合和对接，确保区域规划、城乡规划、土地利用规划以及各专项规划的相互衔接一致，实现城乡建设有序推进。大力推行信息公开制度，利用电视、报刊、网站等媒体及时向公众提供规划的编制、审批和实施等信息，通过座谈会、听证会、征询意见等方式，建立公众参与规划编制、审批、实施和调整的长效机制，确保规划编制、审批和实施工作公开、公平、公正、透明。
（九）加强规划监督管理。城乡规划一经编制完成、批准实施，必须严格执行、实施到位。严格按照规划审批建设项目、推进城乡建设，对不执行规划的，一经发现，坚决制止。严格按照法定程序监督规划编制、修编以及实施、管理工作，坚持做到没有规划不供地、不建设，设计方案不成熟的一律不得开工建设。加强规划执法管理和效能监察，市人民政府对县级政府实施督查巡查制度，对各县（区）规划的编制、审批、实施管理工作进行事前、事中和事后的巡察、监督，坚决杜绝随意调整、肢解规划的现象，保证城乡规划的有效实施，维护规划的科学性、严肃性和权威性。
四、加快基础设施建设，优化城乡协调发展环境
（十）加快城镇基础设施建设。按照拉开城镇框架、拓展城镇空间、优化城镇布局、健全城镇功能、做美城镇形象的要求，以市政基础设施和公共服务设施建设为重点，突出抓好城镇路网、综合管网、市政配套设施、园林景观等工程建设，不断提高市政基础设施的承载能力和服务水平。加快建设一批面向社会、面向群众的教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，提高运营效率，逐步构建起覆盖城乡、功能完善、布局合理的社会公共服务设施配套体系，努力实现人人享有基本公共服务的目标。突出重点、合力抓好城中心城市建设，充分发挥中心城市在全市城乡建设发展中的辐射带动作用。按照政府主导、有序竞争、政策扶持、优先发展的原则，发展公共汽车、出租汽车等多种形式的公共交通，提高城乡交通的整体效能。
（十一）加快城镇污水和生活垃圾处理设施建设。坚持政府主导和市场推进并重，深化项目前期工作，严格项目建设管理，加快推进城镇污水和生活垃圾处理设施建设，积极探索和建立城镇污水垃圾处理投资多元化、运营主体企业化、运行管理市场化和行业发展产业化等长效管理机制。到2012年，8县（区）城和孟定镇全面建成城镇污水、生活垃圾处理设施并投入运营，全市主要污染物排放总量基本满足环境容量要求。
（十二）抓好小城镇和村庄建设。按照统一规划、统一设计、统一配套、统一征地、统一施工、统一管理的建设模式，加快小城镇饮水安全、道路、供排水管网、环卫设施等重点基础设施建设，有条件的要加快建设污水处理和垃圾处理设施，改善基础设施条件，提高小城镇吸纳人口、增强就业和聚集产业的能力。按照我市新农村“十四个一”的建设内容，强化工作措施，加快实施中小学危房改造、乡村卫生室建设、农村公路通达通畅工程、人畜饮水工程、集贸市场建设等重点项目，加大村容村貌整治力度，不断改善农村人居环境和生态环境，充分展现现代农村繁荣、文明、进步的新景象。
（十三）积极开展生态建设。各县（区）要编制生态园林城市规划，切实保护好自然山体、水面、湿地和森林植被，突出地方特色，创建生态园林城市，全面实施“青山、碧水、蓝天、绿地”工程，认真抓好城市绿化、美化建设。把生态建设和环境保护与自然资源的合理利用结合起来，自然景观的恢复保护与城镇建设发展结合起来，切实保护城市自然景观和历史文脉，实现资源的永续利用，创造以人为本、人与自然和谐相处的城市环境，打造出具有特色、风格独具、生态良好、环境优美的生态园林城市。以村容整洁和提高农民生活质量为目标，采取综合创建与单项工程建设相结合的办法，切实做好村容村貌规划，村庄整治和环境美化工作，全面推进文明生态村建设。
（十四）着力提高人居质量。各县（区）要根据当地居民收入水平和居住需求情况，以满足普通居民住房为重点，制定住房建设规划，加快建立大多数家庭购买或承租普通商品房、低收入家庭承租廉租住房或购买经济适用住房，以及部分高收入家庭购买或承租高档商品住房相结合的新型住房供应体系。以建设良性生态环境为宗旨、以创造良好的人居环境为目标、以小区式开发建设为主要形式，做好城镇规划区范围内的住房建设和保障工作，做到高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理，一律停止单位集资合作建房，严格限制个人自建住房。着力改善民生，切实把城市中低收入家庭和低保对象的住房供应纳入保障性住房供应体系，高度重视廉租住房建设，认真落实低收入家庭住房租赁补贴政策，解决好低收入家庭住房困难问题；切实抓好农村抗震安居房建设，不断提高农村人居质量，改善城乡人居环境。强化引导和监管，进一步规范物业管理市场，提高物业管理服务质量，新建的住宅小区物业管理及公用设施设备维修资金的收缴应达到100%，不断扩大物业管理覆盖面；加强房屋租赁管理，严格执行房屋租赁备案制度，规范城镇房屋租赁行为，确保租赁市场的健康发展。
五、切实加强综合管理，不断提高城乡建设管理水平
（十五）积极开展创建活动。各县（区）要结合实际，以创建部级园林城市、文明城市、卫生城市为契机和动力，不断提升城市形象和品位，打造各具特色的宜居城市；深入持久地开展城市文明教育，不断提高市民的文明素质，为提升城市管理水平提供根本保证。
（十六）加强城乡环境综合整治。按照云南省“十一五”城市环境综合整治定量考核管理和“精心、精细、精品”的要求，坚持不懈地开展城市和农村环境综合整治，重点整治城镇和村庄出入口、城乡结合部、新老城连接点、小城镇主干道、居民社区的“脏、乱、差”现象，做到强势推进、全面覆盖、长效管理、不留死角，塑造城镇文明新形象。切实加强城镇改造和建设中的综合管治工作,对供水、供电、通信、有线电视、消防等各类管线设施建设必须做到统一规划、统一建设、统一管理。
（十七）探索经营城市的有效模式。进一步优化招商引资环境，加大招商引资力度，盘活城市存量资产，积极鼓励支持集体、企业、个人投资参与城乡建设，拓宽投入渠道，缓解政府投资压力。探索放开市政公用设施经营市场，积极推进垃圾清运、污水处理、公共绿地养护、环卫保洁、停车泊位等领域市场化运作，逐步把市政公用事业从政府的行政管理转变为产业经营，从无偿投入转变为有偿投入，逐步实现市政公用设施的有偿使用，减轻政府负担，降低管理成本。
（十八）着力提高城乡管理水平。坚持以人为本，积极探索人性化管理模式，加快建立城乡管理行政综合执法体系，推进城乡管理工作向科学化、规范化、制度化方向发展，不断优化人的创业环境和居住环境。加大科技投入，充分运用地理信息系统、遥感、网络、多媒体等现代技术和科技手段来管理城乡，不断提高管理效率和管理水平。严格按照国家规范标准，设计建设各类房屋建筑，推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的建筑材料，强化对建筑节能、环保工作的监管。加强对建筑业的培育和监管，支持建筑企业进行制度创新，推进建筑业技术进步，引导建筑业从粗放型的传统行业，向管理科学、技术创新、资源节约的现代产业转型，做强做大建筑企业，增强活力与市场竞争力。
六、筑牢产业基础，促进城乡建设加快发展
（十九）以新型工业化带动城镇化。在推进城镇化过程中，坚持新型工业化带动战略，立足丰富的生物资源、矿产资源、水电资源优势，坚定不移地走新型工业化道路，把工业化发展同城镇化建设紧密结合起来，合理布局、相互促进、共同发展，通过加快建立独具特色的工业体系支撑城镇发展，通过建设特色鲜明的现代化城镇促进工业发展。
（二十）以农业现代化推进城镇化。以城镇为依托、市场为导向，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构，形成粮、畜、经济作物构成基本合理的农业生产格局。大力培育和发展农业产业化龙头企业，逐步实现传统农业向现代农业转化，把农村富余劳动力合理有序地向城镇转移，加快推进农业现代化；通过农业现代化整合资源、聚集人气，促进城镇建设和发展。
（二十一）以现代服务业提升城镇化。现代服务业是未来经济结构中的主体，在推进城镇化过程中要积极扩大开放，大力招商引资，兴办商业市场，做活繁荣城镇，进而达到辐射农村、活跃农村、带动农村的目的。要提升餐饮、住宿和批零商业等传统服务业，加快发展交通、通讯、科技、文化、金融、保险、旅游和中介服务等现代服务业，让城乡居民同享现代文明成果。
（二十二）以鲜明特色文化丰富城镇化。树立强烈的文化意识，切实保护好具有地方特色的文化遗存，发扬现代文化精粹，充分把握城乡建设的总体轮廓，对城镇功能结构、文化内涵、建筑造型、建筑色彩、建筑符号、标志系统、重点景观等进行科学设计，把珍贵的民族文化、茶文化、边地文化优势转化为发展优势，铸就各具特色的城乡个性，逐步提升城镇文化品位。
七、坚持改革创新，建立完善城乡和谐发展的体制机制
（二十三）深化城乡配套改革。进一步深化户籍制度改革，重点是统一城乡居民身份，让农村人口与城镇居民拥有同等发展机会，让农村人口进入城镇居住、培训就业、子女入学、社会保障等方面不受身份限制，与城镇居民享受同等待遇。进一步改革劳动就业和教育卫生等社会事业管理措施和办法，让农民进城就业、就医、子女上学等方面不受限制，与城镇居民共享社会福利事业带来的实惠；建立统一的城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的机制，完善劳动用工登记管理制度，监督用人单位与城乡劳动者依法签订劳动合同；加强劳动保障体系建设，完善乡（镇）、社区劳动保障平台，加大各项社会保险投入，给予外来人员与城乡居民同样的劳动保障服务。以市、县（区）各级财政为主体，社会捐赠和社会互助为补充，多种方式筹集资金，切实加大农民和外来人员的社会保障覆盖面。继续积极稳妥地推进行政区划改革，优化调整乡镇行政区划，因地制宜地扩大城镇规模，适度集中经济和社会管理职能，促进区域基础设施统一布局和共建共享，增强城镇聚集效应。
（二十四）创新投融资体制。建立财权和事权相匹配、相统一、相协调的城乡建设财政投入体制，促进城乡资源合理流动与优化配置，逐步加大对城乡建设特别是基础设施建设的投入力度。统筹全市城市市政基础设施配套费的使用，保证城市维护建设税和各种公用事业附加费、城市基础设施配套费等城建规费足额征收，并全部用于城镇维护建设。将城镇土地收益纳入政府财政预算管理，重点用于城镇基础设施建设和土地开发整理。促进公共领域投融资体制改革，加大基础设施、公用事业领域向民间资本和外资开放的力度，鼓励和引导民间资本和外资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设，提高城乡公共服务的供给能力，完善城乡公共服务职能。加快以城市投资开发有限责任公司为重点的融资平台建设，切实整合城市优良资产和优势资源，提高城市开发建设项目的融资能力，形成政府主导、政企分开、市场化运作的投资经营管理体制。深化水务体制改革，进一步理顺关系国计民生的城市涉水行业的管理机制。
（二十五）合理配置土地资源。
──以公开、公平和公正为基本原则，建立国有土地使用权公开交易制度，实行土地使用权依法有偿转让，加快土地资源向土地资本转变。
──科学调整和修编土地利用规划、城镇总体规划和控制性详细规划，合理确定房地产开发用地总量和布局，以保障城镇廉租安居住房用地为重点，规范房地产业的土地供给，适当增加中低价位普通商品房和经济适用房土地供应量，严格控制高档商品房和别墅类建设的土地供应。新区开发的房地产项目用地原则上不得低于50亩；老城区房地产项目开发用地原则上不得低于10亩。
──实行集体建设用地的有条件交易制度，在符合城镇总体规划和土地利用总体规划的前提下，实现集体土地的合理流转。集体土地流转收益纳入农村集体财产进行严格管理，专户储存，按规定比例专项用于农民的社会保障安排。严格执行征地补偿标准，确保城乡建设的新增利益合理分配，确保困难群体的基本利益得到保障。
──加强政府对土地市场的调控能力，加大土地整理力度，根据环境容量和公共服务基础设施配套情况，设定投资门槛和土地利用效益标准，确定土地开发的空间布局、分区、分地块的技术经济指标，使土地的开发使用符合城乡规划要求，提高土地利用效率。城市规划区范围内，按照集约节约用地的要求，严禁1亩以下（含1亩）的单宗或者连片小宗地进行规划、立项、审批和出让；严禁分户划地自建住宅；严禁孤立的“拆一块地盖一幢高楼，拆一条线建一条街”的线式、点式开发建设；严禁在公路两侧红线控制区：国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米、村道3米内修建永久性构造物和设施。
（二十六）创新城市开发建设机制。积极探索“政府为主导、居民为主体、开发商为龙头”的城市开发建设新机制。创新城镇拆迁开发模式，除市镇公共基础设施及公益项目用地外，凡可以进行市场化开发经营的拆迁项目，倡导积极探索实施政府为主导、居民为主体、开发商为龙头、市场运作、集约经营，由被拆迁人自行拆迁、自行开发、自行安置的“自拆自建”模式，由被拆迁人按照规定程序产生社团法人作为拆迁人履行拆迁人职责，确定拆迁开发具体模式，组建开发实施主体，申请房屋权属认证工作和拆迁开发方案核准工作，组织拆迁评估确认或委托有资格的房地产价格评估机构进行评估等。对被拆迁人的拆迁补偿，提倡采用产权调换的方式回迁就地安置补偿，特殊情况可采用货币补偿，严禁划地安置。
（二十七）建立城镇化发展评估体系和绩效反馈机制。
──建立城镇化发展评估体系。改变单纯以经济增长率、硬件设施建设等指标评估城镇发展质量的片面做法，建立包括人文关怀、文化建设、生态环境保护在内的全面、综合、科学的城镇化发展评估体系，探索建立与城镇化发展紧密衔接的政绩评价标准与机制，实现对城镇化发展的动态指导与监控。
──建立城镇化工作绩效的考核反馈机制。通过对城镇化发展绩效的考核反馈，建立自上而下与自下而上相互结合的政策制订机制，增强政府科学决策能力，提高政策措施的实施绩效。
八、提供有力保障，确保城乡建设又好又快发展
（二十八）加强领导，为城乡建设提供组织保障。各级各部门要进一步解放思想，更新观念，切实提高对城乡建设工作重要性的认识，不断增强使命感、责任感和紧迫感，把加快城乡建设放到更加突出的位置，坚持用改革的思路、开放的理念、创新的办法，加快城乡发展步伐。各有关部门要按照抓专项、解难题、破瓶颈的要求，加强协作配合，形成工作合力。建设部门要切实负起责任，统筹抓好城乡建设的各项工作，发展改革、财政、国土、环保等相关部门，要进一步强化服务意识，积极主动制定加快城乡建设的配套政策和具体措施，确保城乡建设的各项工作落到实处。纪检监察部门要加强效能监察，严肃查处城乡规划建设管理工作中的违纪违规行为，促进城乡建设健康有序发展。
（二十九）加大投入，为城乡建设提供财力保障。各级政府要加大城乡建设公共财政的支持力度，在财政预算中明确一定比例的资金专项用于城乡规划和城乡建设。年起至2012年，市政府每年安排500万元，主要用于城规划的编制、修编，各县城规划的编制和城乡建设管理以及污水、生活垃圾设施建设及廉租住房建设的补助（具体补助办法另行制定）。
（三十）完善政策，为城乡建设提供土地保障。落实好国家土地政策，建立和完善土地收购储备和出让制度，严格管理土地一级市场，科学调整和修编土地利用规划、城镇总体规划和控制性详细规划，加强土地计划调控，合理调整用地结构，建立城乡统一的土地资源优化配置、节约用地、集约用地的新机制。全市建设用地年度指标，除确保重点建设项目外，优先安排中心城市和中心城镇建设，严格控制零星一般性项目供地。对规划城镇建设用地和列入年度用地计划的，简化用地审批手续。小城镇建设用地的有偿使用收益，主要用于小城镇基础设施建设和土地开发整理。
乡镇城市管理制度篇5
关键词小城镇建设存在的问题思考科学规划建议
中图分类号：tU984文献标识码：a
小城镇是工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进的重要节点，是实现城乡统筹发展的重要融合点。为进一步提升全州人居环境，改善乡镇发展面貌，为人民群众营造山清水秀、环境优美、生态宜居、安全舒适、高效便利、特色鲜明的人居环境，加快全州科学发展、和谐发展、跨越发展步伐，树立“生态立州、环境优先”的发展理念，以建设“美丽彝州、宜居城乡”为主题，以“政府主导、社会参与，城乡并重、共同进步，突出重点、以点带面，分类实施、整体提升，明晰责任、统筹推进”为主线，结合楚雄州乡镇规划建设和供水、排污、垃圾处理设施建设情况和存在问题，进行思考并提出建议。
一、楚雄州乡镇建设存在的问题
（一）乡镇规划编制时间较早，层次不高，缺乏系统性、综合性、地方民族特色，无相应的专业规划、控制性详细规划和修建性详细规划，规划指导性不强，不适应今后乡镇发展的需要。
（二）大部分乡镇集镇供水设施和服务质量不高，水源不足，供水水质标准低，自来水管网严重老化，集镇生产、生活用水困难；乡镇无垃圾、污水处理设施，环境卫生差；县市级财政对乡镇的供水、排污、垃圾处理设施建设项目扶持力量有限，项目资金筹措困难。同时，市场化运作的能力不强，乡镇供水、污水和垃圾处理项目全靠政府组织建设管理，操作管理经验和能力有限，运行管理不规范、服务质量差。
（三）乡镇市政道路基础设施差，路灯、绿化、给排水、电力通讯、环卫设施不齐、老化。
（四）土地报批困难，乡镇建设用地指标有限，无法满足乡镇建设发展需求。
（五）建设资金来源渠道单一，集镇开发建设进度缓慢。
二、对下一步乡镇规划建设的建议
乡镇是城镇体系的重要组成部分，统筹城乡规划，以规划为龙头，推进城乡基础设施建设和公共服务一体化，探索统筹城乡发展新机制，促进农村人口向中心村、乡镇、城市梯度转移，向非农产业转移，提高农村人均占有资源，实现农业适度规模经营，逐步缩小城乡差距，推动新型城镇化健康发展。以科学发展观为指导，以深化改革、创新机制为动力，发展特色产业、完善功能设施、加强社会治理为重点，通过政府推动、政策扶持、市场运作，增强乡镇连接城市、承载人口和辐射带动能力，构建城乡一体化发展格局，不断提升乡镇建设和发展水平，使之成为县域经济发展的新载体，促进城乡统筹发展的着力点，提高城镇综合竞争力，促进县域经济协调发展。针对存在的问题，有以下建议：
（一）科学编制规划。启动新一轮重点乡镇总体规划修改，以县域体系规划和土地利用总体规划为依据，结合交通区位、自然资源、历史文化、民族风情等特点，科学定位乡镇在县域体系中的相应职能，合理确定乡镇的性质、功能和建设规模，合理布局基础设施和公共服务设施。规划编制要突出地域特色、文化特色、民俗特色，形成各具特色的乡镇建设发展模式。
（二）完善乡镇功能。按照城乡统筹、区域共享、统一规划、合理布局、适度超前的原则，加强乡镇市政基础设施、公共服务设施建设，提高乡镇综合承载能力；加大乡镇建设投入力度，以路网为引领，加快乡镇道路、供排水、供电、供气、污水垃圾处理、环境绿化、保障性住房等设施建设；加强教育、文化、卫生、广播电视、科技、体育等公共服务设施建设，促进乡镇公共服务一体化；加强农业生产资料经营服务网络、日用消费品连锁经营网络、农副产品市场购销网络建设，加快发展农产品批发市场和农贸市场。
（三）发展特色产业。立足资源优势和条件，根据各自特色确立明晰的产业发展思路，按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的要求，培育主导产业和特色产业，壮大乡镇域经济实力。发展高原特色农业，建立一批特色农业产业基地，积极发展绿色食品加工、生物医药等产业，培强农业产业化龙头企业，推动现代农业示范项目建设。依托旅游景区、历史文化名镇和民族村寨，发展文化旅游业及休闲、娱乐、餐饮、购物等产业。鼓励、引导民营企业特别是科技型、创新型小微型企业聚集到乡镇创业发展。鼓励农民进镇务工、经商办企业，引导农民由一产向二、三产业转移。培育发展工矿型、商贸服务型、农产品加工型、旅游观光型等各具特色、各有侧重的经济强镇。
（四）加强社会建设。坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高乡镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇落户限制，建设农村新型社区，切实保障进城农民的合法权益，引导农村人口向乡镇和中心村梯度转移。把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系；农民成为城镇居民后，在就业、医疗、教育、住房、养老等社会保障和公共服务等方面享受当地居民同等待遇。
（五）提升人居环境。积极开展城乡人居环境提升行动，加大乡镇环境治理力度，探索融资、建设和经营管理新模式，新建和改造提升乡镇的供水、污水和生活垃圾处理设施、农村集贸市场，以沿街建筑立面控制、绿化美化、环境卫生等为重点，加大集镇面貌整治力度，着力打造一批产业发展、环境优美、适宜居住的特色小镇。统筹协调好住宅小区、商贸街区、产业园区布局，积极推广节肥节药节水技术，推广集约、高效、生态畜禽养殖技术、推广使用沼气、燃气、太阳能等清洁能源和可再生能源，强化河流、水库和饮用水源地水资源保护，有效控制工业、农业、生活污染。加强风景名胜区、自然保护区、森林等资源的保护管理，加强对历史文化名镇的保护，切实保护好传统村落、民族建筑、特色民居等文化遗产。
（六）积极探索建设农村综合体。按照“城镇化、农业产业化”互动、统筹城乡一体化发展战略要求，围绕农民安居乐业，依托“美丽乡村”示范村建设，从城镇周边入手，科学规划，积极探索建设一批农村综合体，努力建设聚居适度、产业优化、功能完善、城乡融合、环境优美、管理民主、社会和谐的新型农村社区，积极构建县城、中心镇、农村综合体和美丽乡村相协调的新型城乡体系，尽快形成城乡统筹、产村相融、新型城镇化和新农村建设双轮驱动的城乡一体化发展新格局。积极引导农户适度集中居住,形成农村综合体的基础载体；大力发展特色优势产业,强化农村综合体持续发展支撑；加快建设公共基础设施，完善公共服务,增强新农村综合体功能；着力创新农村基层治理机制,促进农村综合体社区建设；切实做好环境治理和保护,提高农村综合体发展环境和人居环境质量。
（七）保障乡镇建设用地。一是加大土地开发整理力度，确保耕地占补平衡；二是认真清理空心村、工矿、砖瓦窑废弃地，大力实施城乡建设用地增减挂钩试点项目，努力实现“城增村减”、集约利用土地，着力解决建设用地指标不足的问题；三是认真做好建设用地报批工作，不断加大建设用地储备数量；四是加强拍卖集镇的国有土地，快速回拢资金建设基础设施。
（八）鼓励有条件的农村居民到乡镇建房购房。在统一规划、统一基础设施配套、统一建筑设计、统一建筑风格的前提下，引导农村有条件的居民到乡镇或中心村自建住房。农村居民到小集镇建购住宅，对自愿退出旧宅基地进行整理复垦的农户，采取以奖代补的方式进行补偿，奖补经费可从使用“城增村减”建设用地周转指标产生的级差收益中列支；同时可享受政府对农村居民建房的各种补助政策。进镇经商、创业和投资达到一定比例的农户，可享受建房住房补贴和贷款贴息的扶持政策。
（九）创新房地产开发机制。积极培育和发展集镇房地产市场，鼓励有实力的房地产开发企业，在乡镇开展房地产成片综合开发；支持乡镇商品住房消费，促进乡镇房地产市场健康发展；对乡镇房地产开发建设相关规费，凡符合国家、省、州减免政策规定的给予减免。
（十）搭建融资平台。一是加快乡镇国有土地的开发力度，促使土地资源向土地资本的转化，将资金用于发展建设，来优化和提升集镇功能。二是引进民间资金参与建设，大胆吸引社会闲散资金，打破公共设施建设上的各种垄断，放宽民间资本准入条件和准入领域，按照“谁投资、谁受益”的原则，政府无力投资的基础设施、公用事业，实行有偿使用，积极引导农民、企业向集镇聚集，逐步建立起个人参与集镇建设的多元投入机制，实现小集镇自我扩张、自我发展的良性循环。
（十一）深化投融资体制改革。建立透明规范的乡镇建设投融资机制，对乡镇基础设施和公共服务设施建设进行统一融资、综合开发、滚动发展。引导政策性和商业性金融机构加大对乡镇建设的支持力度。构建和完善农村金融组织服务体系，推动村镇银行、小额贷款公司、融资性担保机构等新型金融机构的设立和发展，拓展金融服务领域。积极创新消费信贷产品，扩大有效担保物范围，将林权、土地承包经营权、农房产权“三权”作为农村抵押贷款融资抵押物，拓宽农民贷款融资渠道。完善住房按揭和抵押贷款的各项配套政策，开展农民和农民工住房贷款业务，为乡镇居民扩大消费提供融资便利。
（十二）创新管理体制。一是在理顺职能的基础上进行配套改革，逐步建立起法治化、社会化和民主化的新型集镇管理体制，强化服务功能；二是健全乡镇规划建设管理队伍，督促各县市乡镇人民政府组建机构，落实专职人员，使其保持稳定，有更多的精力投入乡镇规划建设管理工作，实现从随机管理到规范管理、从突击治理到长效管理的转变，努力把乡镇建设成为干净整洁、功能完善、环境优美、生态良好的人居环境和投资环境。
结束语
小城镇建设是具有中国特色的城镇化道路的重要选择，是城市建设的补充，是地方乡镇经济、政治、文化的中心。新形势下，小城镇规划面临着许多新的机遇和挑战，小城镇建设的内涵更加丰富，任务更加艰巨。因此。在小城镇规划建设中，应从本地实际出发，提高对城镇规划建设的重要性认识，精心组织、科学规划及时解决建设中出现的问题，加速小城镇建设进程，促进小康社会全面建成。
参考文献：
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[2]张京祥\罗震东.中国当代城乡规划思潮.南京东南大学出版社2013
[3]曹宗敏.新时期小城镇建设如何发展[J]城市管理2006（3）
乡镇城市管理制度篇6
关键词：城乡规划；法律制度；思考
abstract:thelegalsystemofurbanandruralplanningandconstructionofnewChina,hasgonethroughascratch,fromsingletocomplete,fromthedepartmentalrulesandregulationstotheadministrativeregulationstorisetothegradualimprovementofthelegalprocess.atpresent,thecityofourcountryhasdevelopedtoanewlevel,asignificantincreaseinthenumberofcity,thedevelopmentofsmalltownstoaccelerate.
Keywords:urbanplanning;legalsystem;thinking
中图分类号：tU98文献标识码：a文章编号：2095-2104（2012）
引言
如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。
一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况
改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。
（一）我国基本法律制度概况
我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：
1、城市规划制定制度。
城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。
2、村庄和集镇规划制定制度。
村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。
3、划定规划区实施统一规划管理制度。
《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。
4、城市规划实施许可制度。
城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。
5、违反城市规划行政处罚制度。
《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。
6、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度
对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。（二）我国城镇化的现状和特点
我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：
1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响
2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广
3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化
4、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展
（三）现行城乡规划法律制度的不足
1、城乡二元分治，不利于统筹发展
2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理
3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要
4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化
5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性
6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应
二、国外城乡规划立法的经验与启示
随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。
（一）国外城乡规划立法回顾
起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。
1、英国不断完善城乡规划立法的经验
2、美国和日本放松城乡规划的教训
3、城乡规划立法形式的演变
（二）各国城乡规划法的经验借鉴
1、统一城乡规划体系
2、有效维护公共利益
3、完善公众参与程序
4、实施规划督察员制度
5、适时修订规划法律
6、强化规划实施监督
三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考
当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。
（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系
（二）适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度
（三）规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益
（四）建立协同的行政体系，保障规划的全面实施
（五）提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展
四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析
《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。
参考文献：
[1]谢文蕙,邓卫.城市经济学,北京:清华大学出版社,1997年第一版
乡镇城市管理制度篇7
【关键词】小城镇发展；城镇化
abstract：thispaperinthecountrytopromotethedevelopmentofsmallcitiesandtownsinthebackground,basedontheimportanceofdevelopingwesterntown,withthedevelopmentofwesternsmalltowninthepresenceofsomecommonproblemsandphenomenon,proposedthecorrespondingcountermeasureandthemeasure(forreferenceonly).
Keywords：thedevelopmentofsmallcitiesandtowns;Urbanization
中图分类号：S688文献标识码：a文章编号：
一、小城镇发展的重要性
自改革开放三十年来，小城镇真正发展快的是沿海和大城市周边，这些地带恰恰也是以往非农产业、乡镇企业发展较快的地区。随着我国工业开始全面转向以信息化带动的新阶段，西部大多数地区的城镇，非农产业的发展会越来越艰难。因此，根据现实基础和条件，充分利用市场机制，有效配置城镇建设资源，促使西部地区的城镇得以更好更快的发展。
小城镇的迅速发展已成为当前城镇化进程中的重要内容，而且最有可能成为打破城乡二元结构、探索中国特色的城镇化道路的主要舞台。我国的城镇化已落后于工业化，造成大量人口滞留农村，农民收入增长缓慢，使得国内消费总需求的增长速度始终不能跟随经济的发展。国家通过实行积极财政政策，在一定阶段起到了很好作用，但长期靠投资性需求带动发展，必然会造成国民经济结构的严重扭曲。因此，加快城镇化进程，特别是西部城镇化进程，不仅是解决“三农问题”的出路，也是从根本上理顺需求结构，解决国内总需求不足的急迫需要。
外出打工，是农民进入城镇的主要形式。目前，农民从事非农产业约1.3亿人，出外打工约9200万人，其中出省打工4000多万人，多数分布在各类城镇。一些城镇为保护当地下岗人员利益，不同程度地专对农民工设置歧视性政策，侵犯了他们的劳动权利，必须加以制止。在多数地方，一个劳动力的全年打工收入，很难养活一个三口之家，在大中城市尤为明显。这一情况，使得当前一些就业稳定的农民工，只能在城乡之间长期流动，而不能在城镇及时留下定居。将城镇发展同农村劳动力及人口转移紧密结合起来，还必须在城镇的建设节奏、产业结构、就业管理、户籍管理、社会保障等方面进行综合考虑，探索各种降低农民进入成本的措施。
农民进城是否只限于打工或从事个体小本经营，能否在更高层次参与城镇建设，促进城镇健康发展，值得研究探讨。事实上，发达地区及一部分大城市的城乡结合部，已经出现了这种势头和经验。如广东花都市的花东镇，我们发现村有集体建设用地置换到镇，由村自主开发的现象。而更多地方出现的城中村现象，使农民在城镇建设中已开始具有举足轻重的地位。正确进行政府引导，充分运用市场机制，给农民提供多种参与城镇建设和发展的渠道，有利于协调好城镇化过程中的各种利益关系，大大减缓政府征地、拆迁等措施造成的土地纠纷等社会矛盾，还可以推进基层社会的民主建设，提高居民对城镇发展和建设的影响力。
二、西部小城镇发展中存在的普遍问题（以贵州镇宁自治县为例）。
镇宁布依族苗族自治县地处贵州中丘原西南部，是观世界名瀑，探少数民族文化的最佳宝地。镇宁自治县是一个民族团结的大家庭，长期居住着汉、布依、苗、仡佬等23个民族。辖4个镇12个乡，4个社区，2个居委会、365个行政村，1750个村(居)民组。
镇宁布依族苗族自治县城镇化发展中存在不少的问题。其中，主要有:
1、城镇规摸总体偏小。目前镇宁布依族苗族自治县城镇规模总体偏小，全县建制镇平均人口不足3万人，除城关镇中心镇建制城区人口超万人外，其余乡镇建制城区人口均不足1万人。
2、小城镇基础设施较差，品位普遍偏低，城镇功能相对滞后。由于重复建设和受分散的财力、物力的影响，城镇建设普遍存在基础设施不配套的情况。
3、小城镇管理水平差。在调研中，我个人的直观印象是小城镇镇容镇貌"脏、乱、差"现象普遍存在，城区道路拥挤，车辆乱停，乱摆摊，城镇管理工作基本处于无序状态。
一方面，随着农村社会经济的发展，农村城镇化步伐的加快，乡镇政权不仅需要管理农村事务，还要承担起小城镇建设和管理的任务，旧的以农村为中心的乡镇管理体制难以适应小城镇迅速发展的要求;另一方面，随着我国经济体制由传统的计划经济向市场经济转变，计划经济基础上建立的乡镇管理体制自身也存在着机构臃肿、职责不清、效率低下的问题，影响着小城镇建设发展的步伐。小城镇迅速发展与乡镇管理体制改革滞后的矛盾严重，突出表现在以下方面:
1、乡镇政府城镇管理功能滞后。乡镇政府管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社区管理、工商、金融、信息、服务等产业的培育与管理都比较陌生，管理队伍素质、人才、技术、经验等都比较缺乏，难以适应日新月异的城镇化发展要求。各个乡镇在行政管理中都把精力和重点放在处理农村经济和社会发展事务中，对城镇管理不够重视，乡镇内设的一个城建办除了负责小城镇的规划、建设及所有城镇管理外，还要负责农村农民建房的预审，工作职责多，人员编制少，实难承担小城镇管理的任务。
2、乡镇政府机构较臃肿，效率较低下。一是乡镇内设机构设置多、杂、乱。镇宁布依族苗族自治县较大一点的乡镇其内设机构都在七、八个以上（所称“七站八所”）。二是领导职数偏多，管理重复。在镇宁布依族苗族自治县乡镇政权中，几乎大小领导职数要占乡镇机关人员的一半到三分之二。三是冗员多，财政负担重。镇宁县江龙镇每年镇财政收入只有100多万元，而财政供养人员的工资支出就达150万元，入不敷出。
3、乡镇政府权力失衡。调研对象普遍认为镇级政府作为小城镇建设的直接责任者，却缺乏应有的管理权力和手段，更没有在管理过程中实施的处置权，如果通过行政干预强行管理，则与有关法律法规条文相抵触，甚至会出现把自己推向被告的难堪处境。另一方面，部门、“条条”虽然具备管理、处置权，但由于管理地域的广阔，自身力量的薄弱，加上缺乏有效的行政力量和实施手段，不能有效地行使行政管理职能，这样就造成了小城镇管理中“有权的难管事，管事的没有权”这样一种矛盾的处境。
三、搞好小城镇行政管理和科学发展的具体对策
1、必须压缩乡镇数量，并"小镇"建"大镇"。以镇宁县为例。目前镇宁共有乡镇16个，数量多，规模小，不适应小城镇建设和发展的需要，因此，在新一轮机构改革中，有必要对乡镇进行再一次调整，适当压缩乡镇的数量，扩大部分建制镇的发展规模，增加其发展的实力。
2、搞好职能定位，精减内设机构。按照“小政府、大服务”的要求和小城镇发展的实际需要对机构进行重新设置。目前，镇宁县的乡镇内设机构按其职能可以分为两大类。一类是行政职能机构。这类机构宜分清职能，解决内设机构庞杂，职责不清的问题。另一类是职能转变后的服务实体机构，如各事业站所。对这类机构要明确责权利关系，重点应对与经济工作有紧密关系的“各站所”进行改革，涉农的“七站八所”可以合并成立农业经济服务中心，文化站和广电站可合并成立“文化广电站”，以强化其综合服务职能。
3、理顺条块关系，扩大明确小城镇行政管理权限。在小城镇机构改革、事权划分问题上，有必要扩大小城镇的行政管理权限，减少部门的管理权限，以促进小城镇的发展。具体地讲，主要有两个方面，其一是要扩大小城镇组织管理权限。根据镇宁县目前实际，除公安、税务、工商、土管实行垂直管理外，其他县级部门驻镇机构管理权均应全部下放，由镇管理或以镇管理为主。其二是要规范和明确小城镇的职权。除宪法及地方人民政府组织法规定的乡镇职责外，小城镇政府必须具有以下管理权限:一是对以块为主单位的人事管理权;二是对镇财政决策支配权;三是对信用社的资金融通权;四是对"双管"单位的综合协调权;五是对工商行政管理和地方规章制度的监督实施权;六是对区域经济发展规划的决策权。
4、搞好小城镇管理综合执法改革。目前，从各地试点的地方看，城镇综合执法机构的职责范围大体有两种模式。第一种是大综合模式，综合执法的职责范围不仅包括城建行政管理中各专业执法，而且也包括与此相关的占道、摊贩摆卖管理等方面。第二种是适度综合模式，其范围主要是市容市貌管理方面的综合执法。三是要有利于依法行政，便于操作。这既能使执法有据，体现依法行政，又便于操作，有利于提高执法效率和水平。
5、科学编制小城镇建设规划。为了科学的指导小城镇建设，要根据小城镇建设的总体发展思路和地理位置、交通条件、非农产业发展程度、产业布局、人口状况、辐射带动力等因素，合理确定小城镇布局，科学编制和调整完善小城镇规划。要以城镇为中心，全面合理安排乡镇企业、住宅、商业、交通、文化、市政设施等各项建设，使近期规划有较强的超前性，可操作性和控制性；远期规划要留有发展余地，增强规划的弹性和应变能力，克服只顾眼前、不顾长远的短期规划行为。同时，要维护规划严肃性，科学规划，合理布局，逐步发展，分步实施，避免走重复规划调整、重复建设的弯路。
6、小城镇建设要与乡镇企业和非公有制企业发展相结合。乡镇企业和非公有制企业是小城镇发展的重要条件，乡镇企业和非公有制企业的发展直接影响着小城镇建设的速度，小城镇是乡镇企业和非公有制企业生产活动的主要集聚基地。不仅从事乡镇企业和非公有制企业的人员聚集在小城镇上，而且带动从事第三产业的人员也向小城镇集中，促进小城的乡镇企业和非公有制企业不断壮大，从而推动乡镇企业和非公有制企业转变增长方式，提高经济增长质量水平。只要把小城镇建设与工业园区规划发展紧密结合起来，就能够推动经济发展的相对集中，吸引各方面的资金投入到小城镇建设中来，就能够依靠全社会的力量共同推行小城镇建设和经济发展，形成对区域经济社会发展强有力的推动力，使小城镇发展成为充分展现当地经济优势和文化特色的中心。
7、拓宽融资渠道，运用市场机制推进小城镇建设。小城镇建设的关键是投融资问题。如何才能筹到资金，需要解放思想，更新观念，以改革的精神、开放的境界和市场经济的观点研究小城镇建设中的投资问题。要针对各自不同的经济基础和现状特点，运用市场经济手段，积极探索适应市场经济体制的多元化、多渠道投资体制，吸引外资，启动民间投资，变一方投资为多方聚资。要认真学习借鉴城市建设经验及做法，用足用活现行政策，大力推行土地有偿使用制度。积极引导乡镇树立经营意识、市场意识，盘活用好存量资产，把小城镇建设作为产业来对待，走产业化发展的路子。同时，认真落实小城镇建设筹资政策，收足用好现有渠道基础设施配套费等资金，增加财政收入，专款用于小城镇建设。
8、改革户籍管理制度，促进农村人口向小城镇集中。发展小城镇的实质是发展小城镇经济，促进人口向小城镇集中。传统的计划经济体制下的二元制户籍管理制度，阻碍了城乡人口的转移，阻塞农村经济的发展。要加快小城镇经济的发展，必须改革户籍管理制度，逐步建立以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实现城乡一体化管理。积极调整就业政策，培育和发展城乡一体、竞争公平、运作有序、调控有力、服务完善的劳动力市场，用市场机制调节农村人口向城镇转移的进程，扩大城镇人口规模。凡是在小城镇内有固定的职业、稳定的收入、固定的住所的农民，可迁入小城镇，列入小城镇的户籍管理。在发展城镇人口上，应根据乡镇实际情况出台一系列政策，对于进入小城镇的农民给予适当的照顾，为发展城镇人口给予一定的支持，以增强小城镇的吸引力，逐步放宽外来人员的进镇条件。为使进入小城镇的农民专心致力于所从事的产业，积极参加小城镇建设，乡镇可以为其提供加工场地，实行优惠政策，减免部分规费，子女入学、就业、购房等享受与城镇居民同等的权利。新进镇农民有了稳定的职业、稳定的收入、稳定的生活设施以后，才能放心的离开土地，真正成为小城镇人口，从而提高城镇化水平。
总之，西部小城镇普遍落后，问题繁多。我们要树立科学发展观思想，利用好国家的西部大开发政策，大胆改革创新，真抓实干，才能搞好小城镇的发展和建设，走出一条适宜西部小城镇的发展道路。
【参考文献】
[1]当前广西城镇化发展中面临的主要问题与对策《农业经济》2006年第9期[J].
[2]《关于小城镇发展问题思考》邓卫[J];《城市规划汇刊》;2000年01期.
乡镇城市管理制度篇8
1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度
50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制："一大二公"的制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。
改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近30年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到30年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由县市以上地方政府各部门控制的"地方国有"工业体系。
上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批"国有工业"空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。
2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾
农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成2.4亿个农户，形成了"双层经营"的组织体制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。
同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成"无限供给"，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业"劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低"的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。
3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局
农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。
上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的1/4，外贸出口总额的1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的1/5；平均每年有600万农民就业，累计吸纳了1.3亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的28.4%，同比比1978年增长19.2个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达4138元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由11%上升到34%.[2]但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。
高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力"离土不离乡、进厂不进城"的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是"亦工亦农"的"两栖"人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。[3]三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。
4、农村基层组织管理体制的改革与调整
改革前""体制的特点是："一大二公"，即区域规模大、公有化程度高："三级所有、队为基础"，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单位："政社合一"，即既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。
"大包干"改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除体制，取消"一大二公"、"政社合一"。二是1983-1985年完成了"撤社建乡"即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的"区"级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了"以乡建镇"建制镇设置模式。
需要说明的问题是：（1）虽然改革了体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是时期"社"的翻版，并没进行实质性的改革。（3）"撤社建乡"之后，"以乡建镇"模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。
二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向
1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程
前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着"撤社建乡"改革和财政"分灶吃饭"体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原社一级形成的集体积累，作为"启动资本"，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。
在"升迁"和"增收"双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的"开发区热"以及后来部分地方政府提出的"以地生财、以地兴镇"等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。
1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使"规划、征用、开发、管理、出让"权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的"征用-出让"中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。
2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响
乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政与经济工作。三是"自上而下"政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足"政绩"考核和自己"升迁"的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受"以乡建镇"模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生"块块矛盾"。
尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了"以乡建镇"模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%.[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为"建制镇"，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。
3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响
不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：一是机构设置条块分割，政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县（市）直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县（市）级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主），它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县（市）级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。
二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前"部门立法"的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些"三权"在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在"条块"利益冲突。
三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了"条条"之间的矛盾。
4、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流
由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。
近20年来，新增加城市400多个，新增加建制镇17000个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995年，31个特大城市建成区面积扩大了近60%；苏州市的城市建成区面积，1986年为129.2平方公里，1994年为419平方公里，8年扩大了2.37倍。[5]城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土地管理局1995年8月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279个部级和省级开发区，其中60%以上属于占用耕地。[6]有资料表明，"六五"、"七五"、"八五"期间，我国耕地年均分别净减少700多万亩、400多万亩、440万亩。[7]资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格"剪刀差"从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994年，农民为此付出大约1.5万亿的资金[8]）。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。
但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979-1984年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地8000万亩，其间共有5500万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地1.45亩，高出城市工业人均占地十几倍。[9]而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。
农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的进程。
三、基本假设与主要论点
（一）基本假设
我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的"基本国情矛盾"，二是城乡分割对立的"二元体制矛盾"。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行"新城镇，新体制"。
本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割"二元体制"的一种突破与创新过程，也是在"两个基本矛盾"制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的"低度城镇化"即缺乏城镇化支持的工业化转向"过度城镇化"即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。
1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是"低度城镇化"和"过度城镇化"时期面临的同样问题，其严重后果是激化了"两个基本矛盾"。
2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。
3、现行乡镇行政区划条件下的"以乡建镇"的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。
4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。
（二）主要论点：
1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的"三农"问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了"低度城镇化"现象，而随后因"以乡建镇"模式的确立，建制镇数量迅速增加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了"过度城镇化"问题。
2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。
3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。
4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源"非农化"过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素"非农化"权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。
5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，"新城镇、新体制"是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。
6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。"以乡建镇"模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了"过度城镇化"现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。因此，农村城镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。
四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征
（一）历史沿革
1、城市发展简述
描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从1949年到1978年，我国城市数量由132个增加到193个，只增加61个；1978年以后，城市数量快速增长，1998年底达668个。从区域分布看，1949年东、中、西分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%.就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部地区则分别降低了6.5%和8.6%.[10]（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984年，全国295个城市市区土地面积占全国面积的7.6%，到1996年，全国城市市区土地面积已占全国面积的18%.[11]1990-1998年九年间，我国地级市数量由188个增加到231个，城市覆盖面积由189万平方公里增加到293万平方公里，净增加了104万平方公里，增长55%，占全国的比重达30%；根据统计数据计算，1998年222个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增长46.4%.[12]（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997年末，全国城市市区非农业人口达2.14亿人，占全国总人口的18%，相当于1949年全国城市市区非农业人口2740万人的7.8倍；1998年末，全国231个地级市市区总人口为24958万人，比1990年增长39%，其中非农业人口为15402万人，比1990年增长32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978年，全国城市市区非农业人口为7986万人，比1949年的2740万人净增加5246万人，1998年为21776万人，比1978年净增加13789万人，相当于前30年净增加数的2.63倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998年，222个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为15129万人，比1990年的12307万人增加了2822万人，增长22.9%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。[13]需要说明的是，第一，80年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998年，有100多个县级市升格为地级市，仅1983、1984、1985三年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39%；第二，1986年，国家有关部门修订建"市"标准后，县级市数量快速增加，1986-1996年11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83%；第三，20年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的72.6%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。
2、农村小城镇发展的阶段性变化
建国后，小城镇发展大体经历了3个阶段。一是1949-1957年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从开始的2000个左右增加到1954年的5402个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，迁出与迁入之比为1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809万人，增加到1957年到23772万人，增长12倍[15].二是1958-1978年城乡分割"二元体制"全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978年建制镇数量只有2173个，比1954年减少了近60%；集市由5万多个减少到2万个左右；（2）城镇人口波动：""的1958-1960年，三年城镇人口增长31.4%，城镇人口占总人口的比重达19.7%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年城镇人口的比重只有14%，""10年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢[16].这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。（2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1%，1990年为20.4%，1999年已占42.9%.（3）从1978年-1999年，有两个发展高峰，一是从1984-1986年的"撤社建乡"、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个，二是从1992-1994年的乡镇"撤、扩、并"时期，3年增加4247个；6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71%.
3、农村小城镇区域布局结构的变化
建制镇总量中，东部12省市区所占的比重，从改革开放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直稳定到目前的45%左右，1999年底为8560个，占44.6%；中部9省所占的比重，从改革开放初期的38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在30-31%，1999年底为5798个，占30.2%；西部10省市区所占的比重，从改革开放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近几年已经稳定在24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999年底为4826个，占25.2%.
（二）现状特征
1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小
1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%.密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省市区中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%.虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，"以乡建镇"的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方公里，其中东部12省市区平均为87.7平方公里，中部9省区除内蒙外平均为171.2平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方公里才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方公里才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省市区每150.3平方公里、中部除内蒙外每281平方公里范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分别平均每114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%.[17]根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方公里，乡镇平均占地32.73平方公里，其中建制镇为322个，即每41.2平方公里范围内就分布1个建制镇。[18]
2、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重
根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企139.8万家，[19]其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%.这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%.可见，发达地区的乡镇企业分散状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。[21]
3、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平
城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%.全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%.[22]就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%.[23]而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9：7.1：7.1变化为1997年的70.4：18.1：11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；[24]根据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46.[25]
4、农村建制镇镇区人均占地规模大
建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以上城市建成区土地面积为13168平方公里，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方公里，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000-10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。[29]
五、案例分析：政策检讨
（一）行政区划的调整与"以乡建镇"的小城镇设置模式问题
案例1：
苍南县地处温州市鳌江南岸，1981年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇--平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2公里，但分属两个县管辖。
平阳县处鳌江的北岸，1004平方公里。1984年"撤社建乡"后，县乡之间设立了11个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖65个乡镇（有8个建制镇）。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992年，乡镇"撤、扩、并"后，组建了34个完整的乡镇（17个乡、17个建制镇），成立了34个乡级党委、政府，形成了34个区域中心，平均每个乡镇的面积还不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有49平方公里。1999年底，平阳县拥有20个建制镇和14乡。瑞安市地处温州市飞云江流域，1360平方公里，118万人。1984年"撤社建乡"后，下设7个片区和1个直属城关镇，管辖全市78个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13个乡镇。1992年"撤、扩、并"后，组建46个乡镇；塘下片区重组成8个乡镇，即4乡4镇，塘下镇只有15.4平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984年"撤社建乡"后，下设了永强片区，管辖8乡1镇；1992年后，重组成6个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有12平方公里。
案例1具有典型意义。1、"撤社建乡"之初，全国设立了9万多个乡镇（1985年），但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了"区"的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为5-8个）；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个"完全政府"，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。
2、80年代中后期到1992年，全国各地陆续开展并完成了"撤区、扩乡、并镇"工作；虽然1992年底全国乡镇数量为48250个，比1985年末减少47%，并减少了一级管理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。
3、"以乡建镇"模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇"遍地开花"的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行"五区规划"和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例1提到的永强片区，1992年"撤、扩、并"后形成6个建制镇，分散建立近20个开发区，15个商住区，自来水厂7个。
4、1984年，国家修改了"建制镇"设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但"以乡建镇"模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的"建制镇"设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。
（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题
案例2：
a市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995年，该市征用a镇一村集体土地，每亩征地补偿费为3-5万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得10%，村民小组一级得60%，其余30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计3.6-4.7万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计3-6.1万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为10-15万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占70%.据调查，1992年该市向b镇c管理区仅有1540亩地的d村征用了463亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近700亩土地，用于城镇和开发区建设。征用463亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为2.8万元/亩，其中，镇里得3000元，占10.7%，管理区即行政村得5000元，占17.9%，村民小组得1.4万元，占50%，农民得6000元，占21.4%.近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达10多万元/亩（这还不包括土地开发费用）。d村为免交纳各种费用，在其仅剩的400多亩土地中，又规划了200亩村级开发区，20亩住商区，用于在村内发展二、三产业。
类似案例2揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。[30]需要强调的是：1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。
2、县（市）、镇政府获取土地价格的80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费（一般只占土地价格的10%-20%），剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。
3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如"占多少，补多少"的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。
（三）小城镇行政管理体制问题
案例3：
皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。
调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局"行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理"，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。
案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30-40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40-60名的编制人数；而县（市）直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。
2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事"执法和服务"，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。
（四）小城镇户籍制度问题
案例4：
苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200-500元/人，其中60岁以上、18岁以下的收200元，18-60岁的收取500元；镇外农民收取1000-3000元/人，其中60岁以下的收1000元，18-60岁的收2000元，18岁以下收3000元；外来投资经商的法人代表和业主减半收取，家属及其子女不享受此优惠。这些农民将户口转入城镇后，可保留其原有的承包地和宅基地，并与原有城镇居民一样享受同等待遇，但此户口向大中城市迁移无效。
虽然近些年来农村小城镇户口对农民的吸引力越来越小，但对诸如案例4所反映的问题仍有讨论的必要：1、发达地区小城镇布局密度高，区域小，本地人口难以支撑小城镇人口规模要求，虽然有规模较大的就业人口，但一部分是本地的离土不离乡的"两栖"人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外来人口，没有本地城镇户口，稳定性较差。
2、除浙江温州等地外，发达地区尤其是苏南和珠江三角洲，在小城镇管辖范围内，大多数村村办企业都比较发达，本地农民大都在本村就业，既可保留承包地，兼作农业，又可从事非农劳动，增加非农收入。
3、村级集体经济发达的地区，建设了许多高标准农民住宅，村内有方便的交通、通讯、教育、医疗、娱乐和水电气供应条件，农民有较高的集体福利待遇。这对本地农民有很大的吸引力，一般不愿将户口迁走。
4、多数村级集体资产产权不清晰，农民不可能单独携带一部分归自己所有或使用的集体资产跨社区流动；即使是改制后的地区，农民拥有部分股权，但除了有分红权外，不能转让、继承，更不能变现，户口迁移，会丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。
因此，发达地区的小城镇，仅依靠本地人口，无法满足镇城区发展所需要的人口规模，"苏南小城镇，傍晚静悄悄"是最好地写照。但目前，多数发达地区的建制镇，在吸引外来农民落户进城的政策上，又往往有许多"歧视"性条件，尤其在收费上。调查发现，发达地区几乎所有的镇领导都认为，外来人口的迁入会给镇里带来很大财政负担，因此必须征收比本地农民高得多的费用。事实上，上述认识只考虑了地方利益，没考虑国家利益，只看到了眼前利益，没考虑到小城镇的长远发展。（1）高密度布局小城镇的发达地区，尤其是村级经济发达的地方，乡镇企业高度分散，既占用了大量耕地，镇城区人口规模又严重不足，而另广大的落后地区却因经济不发达、非农就业机会少而使大规模的农民滞留在有限的耕地上，即使有外出打工的机会，也是流动性强，稳定性差。这势必从总体上加剧人地关系紧张的矛盾。（2）发达地区小城镇，一般来说建设标准较高、投资较大，环境也较优美；但没有稳定的、成规模的人口，就不可能有成规模的消费，致使城镇公共基础设施利用率低，第三产业难以快速发展；没有第三产业的繁荣，对多数小城镇来说，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能，政府也不会有稳定增长的税收来源。（3）发达地区小城镇的外来劳动力就业，多数没有城镇户口，居住以租房为主，这只是劳动力的"个人转移"，不会带动外来家庭人口的规模进入。1997年农业普查资料显示，苏南地区建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，占前者的93%.
六、改革试点案例分析：经验与启示
（一）通过"撤乡（镇）并镇"改革调整小城镇行政区划
1999年以来，东部发达地区开始新一轮"撤乡（镇）并镇"工作：1999年6月，常熟市沿江9镇1场撤并成3个建制镇，即新港镇、海虞镇、梅李镇，面积分别为73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武进市56个乡镇（其中40个建制镇，16个一般乡镇）撤并成30个建制镇。2000年初，温州市平阳县鳌江镇、务洋乡和钱仓镇的2/3合并成新的鳌江镇，108平方公里；瑞安市6镇合并成立塘下镇，100平方公里；瓯海区4镇合并成永中镇，99.5平方公里。
1、基本做法：（1）调大、调强、调优。即规模并大、实力并强、班子并优，重点撤并面积30平方公里以下或人口2万人以下的乡镇（苏南）；将周围人口规模小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大、区位优势明显的中心镇（温州市）。（2）全区域、整建制合并。即多个乡镇整区域合并，建立新的建制镇（实行跨乡镇行政区域调整的较少）；行政编制、干部人数成建制合并，先并后调；内设机构、派出机构、事业单位对口合并，先合并、后改革，一般成立若干办公室、若干分局。（3）"八不变"。即企业隶属关系不变，企业性质不变，资产权属不变，事业单位性质不变，干部待遇不变，对外签订的经济合同不变，财政包干基数和分成比例不变，扶持政策不变。（4）"五统一"。即统一人事管理，统一财政、财务管理，统一政府资产管理，统一重大决策和对外关系，统一建设规划。
2、下步工作的重点和难点：（1）精简机构和人员。区域、机构和人员整建制"简单相加"，虽减少了乡镇政府数量，但原有的机构林立、人员臃肿造成新建镇组织机构过于庞大、人员较多、开支较大尤其是镇级领导太多、分工过细等问题；加上各地在原乡镇所在地新成立了副镇级的办事处，存在"两张皮"的问题。[31]如果不很好地解决，势必使"乡镇撤并"工作的意义大打折扣。（2）逐步扩大新建镇的管理权限。乡镇撤并扩大了管理范围，但解决不了管理权限问题；由2个或2个以上乡镇并成一个建制镇，区域中心由2个或多个变成1个，如果仍然只享有乡镇级管理权限，势必会影响新建镇的经济发展和城镇辐射与集聚功能的发挥。（3）新建镇城镇建设规划。原有各乡镇大都制定了建设规划，并形成了自己的产业布局和区域功能。而新建镇要根据新情况，制定新的城镇建设规划，尤其是在集中利用城镇建设用地、发展乡镇企业、建设公共基础设施、转移农村人口等方面，要有新的长远规划。这要对原有规划进行大范围调整。如何既科学合理，又避免较大浪费，是必须认真研究解决的问题。
3、经验与启示：（1）这次"乡镇撤并"是对80年代以来"以乡建镇"和1992年乡镇"撤、扩、并"工作引发的问题进行的一次纠正，并必然要支付成本。调查发现，新建镇所在地大都恢复到原"区"级组织所在地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的"撤、扩、并"直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇"遍地开花"问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取"以乡建镇"的模式，后果会更加严重，不仅会出现"小城镇遍地开花"现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇"遍地开花"问题，"撤乡（镇）并镇"并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行"撤乡（镇）并镇"的趋势；但由于高密度的城镇"木已成舟"，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行"撤乡（镇）并镇"，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行"撤乡（镇）并镇"，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来"合二为一"建立城市后，争取为自己成为"市政府所在地"创造条件。事实上这是在重复过去的错误。
（二）通过"以地滚地、以地换地"进行的小城镇用地制度改革
过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过"以地滚地、以地换地"改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。
1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过"滚地"集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业"济南三利达开发有限责任公司"。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。
2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。
3、创新意义与启示：（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以"人均"和"少量"为原则，使政府行为变为农民的"一致性"选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了"村村点火、户户冒烟"现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。
4、面临的问题：目前孙耿镇的做法出现了某种程度的体制复归问题。即按现行小城镇用地政策规定，国土管理部门要求孙耿镇按照"五统一"的政策，重新将工业小区建设用地征为国有，按政策办理有关国有土地使用手续和补交各项费用。这势必要影响乡镇企业的集中发展和农村人口向小城镇转移。看来，小城镇发展要想通过改革与创新，打破现行政策与体制框架下各级政府及其部门的既得利益，实现保护农民和集体土地权益的目的，其阻力和难度是相当大的。那么，小城镇发展，到底是以集中发展乡镇企业和转移人口为目标，还是为满足各行为主体的既得利益要求，继续固守现行政策与体制，坐视乡镇企业分散布局、农村人口滞留农业与小城镇建设用地的低效利用并存现象发生，以激化人地关系高度紧张的基本国情矛盾为代价。关键看政府的制度选择。
（三）通过改革农村集体资产的产权制度，实行以土地为中心的社区股份合作制，促进农村人口稳定转移
1992年，南海市开始试行以土地为中心的社区股份合作制，农民对包括土地在内的集体资产取得了按股分红的权利；1996年，对农民拥有的股权实行"增人购新股、减人不减股"，并允许转让、继承、赠送和抵押，产生了较好的效果。
1、1992年的做法与问题：（1）将社区集体所有的土地资产和非土地资产经过评估，计算出全部价值；（2）分别按照成员资格、承包土地的数量和对集体劳动贡献的大小等标准，将价值化的集体资产作为股权量化给每个社区成员；（3）农民获得的股权，要根据社区内人口的变动定期调整；（4）农民的股权，只作为分红依据，不能继承、转让、赠送和抵押；（5）成立股份合作经济组织，其最高权力机构是股东大会，由股东大会选举产生董事会，是日常决策机构，同时设监事会作为监督机构。上述做法虽然对农村集体资产产权制度有一定突破与创新，但也存在以下问题，一是根据人口变化定期调整农民股权，既造成农民股权不稳定，也会因高额股权分红吸引外来人口迁入或已"农转非"人口倒流；二是一概采取无偿给农民配股的办法，分红带有很强的福利性，农民与集体资产之间，没有建立起切身的利益关系；三是农民股权不能继承、转让、赠送和抵押，限制了人口与资本要素的流动，不利于人口的转移。
2、1996年的具体做法。针对上述问题，1996年，南海市又在里水镇草场管理区进一步完善了1992年的做法。（1）拉大股权差异，提高劳动贡献股的比例，体现按劳分配原则。把原来"10股为满股，改为20股为满股"，分成3种形式的股权，一是基本股，占3股，配置对象是1995年12月31日前户口在该区的农业人员；二是承包权股，16岁以上配3股，16岁以下配2股；三是年龄、劳动贡献股，按承包责任田期数和年龄大小计算，最多为15股。（2）实行"增人购新股、减人不减股"。规定，上述股权属一次性配置，不再调整，新增人口不再分配股权，减少人口不退股（无继承人者除外）；新出生和结婚迁入人口，实行定期或不定期扩股配售新股，前者可购5股，后者可购6股；对配售新股实行优惠政策，按照当时股值的30%计算。（3）允许通过有偿转让、继承、赠送和抵押等方式将股权在社区内流转，但必须到股份合作社有关管理机构办理流转手续，否则不予承认。
3、创新意义与启示：（1）这是目前对农村集体资产最为彻底的产权制度改革。它有效解决了农民与集体资产之间长期存在的"都所有又都没有"的产权关系不清问题，既从制度上保证了集体资产的完整性和所有制性质，又在价值和收益上保证了农民权益尤其是土地权益；既在实物上实现了农村人口与土地和资本的分离，又在价值上稳定了农村人口与集体资产之间的所有和收益关系；既明确了集体资产所有权的代表-股份合作经济组织，又维护了农户在家庭承包经营中的既得利益。（2）"增人购新股、减人不减股"，以股权形式有效解决了长期存在的人口变化与土地细分之间的矛盾，切断了人口与土地之间的天然联系，有利于控制农村人口，缓解人地关系高度紧张的矛盾。（3）允许农民将股权通过各种形式流转，等于赋予农民变现"股权"、退出社区的权利，这既从制度上保证了"离土离乡"人口不会"破财"，解除了农民的后顾之忧，在农村内部为人口向小城镇转移提供了强大推力，又有利于农村人口、土地和资本等要素在流动中实现市场价值和重新优化组合。
（四）实施山区人口搬迁工程，促进农村人口定向集中
1994年以来，山东省淄博市淄川区实施山区人口搬迁工程，通过一系列创新性做法，取得了较大成效1、主要做法：（1）打开山门、敞开城门、疏通进城之路，让山区农民向城镇和富裕农村搬迁。主要形式有整建制村庄搬迁、跨乡镇定向搬迁、乡镇内部搬迁。（2）鼓励农民分散搬迁。允许农民自己联系或投亲靠友定向搬迁；鼓励和吸引山区农民携带资金、技术等要素进城就业、落户、居住、生活。（3）制定优惠政策。如积极主动地为农民办理户口迁移手续，免收入户费用；及时为搬迁农民审批宅基地、区乡两级免收土地管理费、返还耕地占用税，鼓励搬迁户自己盖房；采取集体补贴，统一为接收村原村民盖新房、腾旧房，将旧房以极低的价格租给或卖给搬迁户。（4）努力为搬迁户劳动力提供就业机会。根据搬迁劳力的能力和意愿，能务工的，在乡村集体企业中给其安排力所能及的工作；能经商的，尽量在经营场地、经营手续上提供各种服务；愿务农的，则要求凡有耕地的村，给搬迁户划分口粮田。
2、主要成效：（1）淄川区共有近130个城郊强村接收山区87个村的近4万人口落户，其中，整建制搬迁的村有6个；（2）为搬迁户免费落户、提供优惠住房2万多间，妥善安置山区劳动力就业2万多人，搬迁户的人均纯收入比搬迁前增收一倍以上；（3）有效地促进了发达地区人口的集中，扩大了城镇人口规模。
3、两点启示：（1）上述做法，降低了山区农民进城"门槛"和就业成本，为发达地区吸引落后地区农民进城、有目的地扩大城镇人口规模提供了经验。（2）有效地解决了山区农民脱贫和生态环境建设问题，创造了异地扶贫新经验；这为目前西部大开发实施解决农民脱贫、保护山区生态环境战略，提供了有益的启示，说明通过小城镇建设集中分散人口，是可供选择的重要途径。
七、进一步推进农村小城镇健康发展的工作方针、基本原则和改革建议
（一）工作方针
1、正确认识小城镇发展的目标。未来小城镇发展，宏观上要有利于集中发展乡镇企业、大规模转移农村人口、保护和节约利用耕地，实现缓解人多地少的基本国情矛盾和保持国民经济可持续发展目标；微观上要实现小城镇自身经济的繁荣和可持续发展；城镇体系要科学规划，实现大中小城市与小城镇合理布局和协调发展目标。
2、强化区域发展、区域规划、区域布局，科学制定小城镇区域规划与合理布局。小城镇与周边农村、城镇以及中心城市之间，是一个联系密切的有机整体，其规划不能只着眼于单个小城镇，而要从区域经济整体发展高度和思路来设计规划，只有将局部的、个体的小城镇放到区域经济的整体中，才能形成区域内合理、有序的小城镇群体结构。
3、严格控制小城镇数量，提高质量。可分为两类：一是人口规模大、区域优势好、经济实力强、具有发展成为小城市可能的小城镇"带"或小城镇"群"（包括县城城关镇），可跨区域调整行政区划，将其发育为小城市，全国总量规模可在300-500个，个均人口规模可在15-20万；重点是完善城市功能、扩大经济和人口规模。二是区位优势和资源条件相对较好的小城镇，可考虑通过采取"撤并乡镇"的方式，发展成为重点的中心城镇，尤其是在中西部地区；全国总量可在1万个左右，个均人口规模可在5万人左右；其发展重点是完善设施建设、扩张人口规模、提高经济水平、强化城镇功能。
4、小城镇要有城市功能，要实行新的制度与体制。无论是"城"，还是"镇"，都是一个人口、资源、非农经济发展比较集中的空间，都要有城市功能。小城镇作为一种新的城镇空间，必须从现在开始就改革已经染上的老的城市体制弊端，尤其对政府的职能，要实行"小政府，大社会"、"小机关，大服务"等新的城镇管理体制：如充分发挥市场经济的作用，建立精干高效、职能完善的政府组织，等等。
（二）基本原则
1、有利于保护农业和农民的长远利益。农业和农民利益事关国家现代化事业的全局；在地方工业化、城市城镇过程中，如果不采取有效地保护措施，土地、资金与农村人口的扭曲性流动，必然使农业和农民的长远利益受到极大损害。
2、培育农村要素资源市场化运行机制。目前一些小城镇在用地、户籍、投资等方面的做法，具有很强的地方政府主导型和垄断性特征，市场机制不健全。要切实保护农业和农民的长远利益，要素市场化将会发挥巨大作用：如切实尊重和保护农民和集体的土地权益，允许集体土地直接进入小城镇用地市场，赋予农民在小城镇免费落户的权力，切实落实"随投资、随所有、随受益"投资管理制度，等等。
3、努力维护科学规划的严肃性和权威性。要有效实施小城镇发展战略，必须由权威部门制定科学的小城镇区域发展规划，小城镇建设必须服从于区域规划；小城镇区域发展规划必须受法律保护。
（三）改革建议
1、抛弃"以乡建镇"模式，按科学规划、布局、发展小城镇。（1）以地（市）级为单位，按区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局，严格控制小城镇发展数量。国家应尽快制定统一的政策，提出小城镇区域发展、规划的标准和条件要求，聘请权威规划单位，对其行政区域内的小城镇发展数量进行科学规划；彻底打消地方政府"是乡就可能变成小城镇"的念头，尤其在中西部地区，要避免走"小城镇遍地开花"的老路。（2）相对落后地区通过"撤乡并镇"，扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇的管理权限和管辖范围。可以县为单位，规划布局5-7个中心城镇，尽可能地扩大其管理权限，并采取优惠的用地、户籍、税收、信贷政策，鼓励乡镇企业和人口向中心城镇集中；在一些重点的中心城镇，国家要根据其区位和资源条件，兴建若干大中型建设项目，培育主导产业，发挥其拉动要素聚集和经济增长的作用。（3）对发达地区的小城镇群或小城镇带，采取扩建"城关镇"或合并乡镇与建制镇的方式，设置部分中小城市，发挥其城市功能；并在大中小城市之间，规划、发展一定数量的中心城镇。中央政府及有关部门应发挥权威作用，主动进行大范围的行政区划调整，科学地进行大区域城镇体系规划。（4）改革现行政绩考核制度，建立综合的小城镇建设评价体系。如规划的科学性，乡镇企业的集中水平，人口规模，土地利用率，要素市场的发育程度，人均耕地面积的增减状况，对农业发展的辐射作用，居民受教育水平，劳动力就业水平，基础设施条件，"三废"治理状况等。
2、改革小城镇土地利用与管理制度
改革目标是，实现土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向以市场配置为主的转变，实现土地利用方式由粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城"门槛"，促进乡镇企业和人口集中，又能充分保护村集体和农民的长期土地权益。（1）集约利用土地，鼓励异地开发非耕地资源。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地；集中利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引老的乡镇企业向小城镇工业小区集中；提高新建乡镇企业分散布局的用地成本；采取优惠的信贷、税收政策，鼓励小城镇异地开发和复垦非耕地资源。（2）实行多样化土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，允许集体土地进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家（政府）收税、所有者收租，并降低税、租标准；对现有小城镇的国有土地使用权实行租赁制，土地使用者按年度向国家支付租金；对小城镇新增建设用地，分用途实行新的用地政策，纯粹公益事业建设用地，采取低补偿原则，商用建设用地，要允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。但不能伴随公益事业建设超标准占地，不能改变公益事业占地的土地用途；要根据级差地租形成的原则，确定参与商用建设用地增值收益分配的主体和分配比例，允许农村集体土地直接进入小城镇用地市场，并不等于土地所有者要占有全部商用建设用地增值收益；要制定商用地增值收益补偿公益事业用地收益补偿办法。（3）正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准置换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
3、彻底改革小城镇户口管理制度
（1）放开县及县以下建制镇户口。取消"农转非"式的户籍迁移方式，实行按属地和职业划分户口类别、以身份证为合法证件的自由迁移、登记有效制度，允许居民在辖区内自由流动；对户口采取多样化的管理方式，如向大中小城市迁移有效的永久性城镇居民户口（在农村无承包地和宅基地），向大中小城市迁移无效、但可在城镇长期居住的常住户口（可在农村拥有承包地和宅基地）。（2）不管哪类型的户口，除为减轻大中城市人口压力、目前由国家政策规定的迁移条件限制以外，对已在建制镇登记落户的进城农民，实行与当地居民同等的权利与义务，尤其要取消因人为原因形成的子女入学、就业、参军以及参加养老、医疗、就业保险等方面的差异。（3）禁止对进入小城镇落户的农民收取或变相收取各项费用，降低农民进城"门槛"。（4）进一步明晰农村集体财产的产权关系，允许农民将其拥有的已经量化的集体资产变现流动或保留其迁移后继续收益的权利。版权所有
乡镇城市管理制度篇9
一是城乡规划逐步加强，龙头指导作用充分发挥。规划是建设的龙头。我们充分认识规划在城乡建设中的龙头指导作用，分县城、乡镇和村镇三个层次，编制了符合__县建设实际、具有可操作性的规划，基本实现了规划对全县城乡空间的全覆盖，为全面建设绘制了蓝图。一是县城规划逐步完善。1984年，完成了《县城总体规划》编制，为适应建设需要，1997年，对《县城总体规划》进行了修编。今年，又委托长安大学城市规划设计研究院对《县城总体规划》进行再次修编，规划用地面积13.81平方公里。同时，在《县城总体规划》框架内，坚持“突出特色，统筹兼顾，适度超前”的原则，先后完成了《环江新区控制性详细规划》、《旧城改造控制性详细规划》、《环江新区工业集聚区控制性详细规划》等规划编制，规划的范围和深度不断扩大。二是乡镇和村庄规划修编一并进行。1984年，对全县25个乡、273个中心村、1858个基层村进行第一轮规划编制工作。1997至20__年，对15个乡镇、26个行政村、127个自然村的规划进行修编，重点突出了沿川6个乡镇。从20__年开始，对集镇规划进行第三轮修编工作，合道乡、曲子镇等12个乡镇已完成规划编制，按照新的规划要求实施建设，剩余天池乡等6个乡镇已完成规划成果，实现了集镇规划全覆盖。三是村庄规划开始上路。20__年开始，组织编制村庄规划，完成了曲子镇楼房子、木钵镇殷家桥等23个沿川行政村的村庄规划。在不断完善城乡规划体系的基础上，加强城乡规划法制化、程序化、规范化建设，规范了各类规划编制审批、建设项目审批以及管理的程序，并通过开展规划执法检查，有效遏制了违法违规建设行为，充分发挥了城乡规划的引导和调控作用，促进了城乡建设的健康发展。
——基础设施全面配套，服务功能进一步完善。基础设施建设是城镇建设的核心。建国前，县城道路总长度只有0.3公里，1957年建成211国道县城过境段，既是国道线，又是县城主街道。20__年以来，我们按照环江新区“一心两纵四横”的规划布局，先后建成了环江大道、滨河路、兴隆路、翼龙路、文化路、西滩路、广场环路等一批市政道路。20__年以来，对环州路中街、灵武路、东台路进行了改造建设，同时建成了城北路、育才路等主要道路，配套实施了绿化、亮化、给排水等工程。截止目前，县城道路总长度达到16公里，面积35.1万平方米，有排水管道14.3公里，各种路灯、景观灯786盏，dn50mm以上输配水管网63公里。基础设施总量迅速增加，服务功能趋于完善。
——公用事业全面发展，带动作用明显增强。社会事业是城镇发展的基础。近年来，通过政府投资、招商引资、社会集资等多种融资渠道，在环江新区划拨建设用地633亩，修建了环江文化广场、滨河绿化带和西山综合开发等一批文化旅游开发项目和休闲娱乐场所，建成了一批行政事业办公项目和道情皮影博物馆、体育场、新建中学3处文化体育场所，环州商贸城、环州农贸城2个市场，世纪大厦1个大型商场，华强步行街、金鹏商业街、台州商业街3条商业步行街，建成集中供热项目4项，极大的促进了社会各项事业的繁荣与进步，带动了城镇的快速发展。
——房地产开发突飞猛进，人居环境质量大幅改善。环江新区建成了西苑小区、富泰小区、滨江小区、海阳小区和锦江花园等5个住宅小区，配套建设小区内绿化、硬化、亮化、排水、供热、电力电信等基础设施，旧城区新建了以台州商业街商住楼为中心的住宅楼12幢，改变了原来零星插建、单位和住宅混为一体的格局，居民生活质量和品位有了较大提高。
——村镇建设步伐加快，城乡一体化战略稳步推进。通过政府投资、社会集资、招商引资和争取省市相关部门支持等途径，积极发展小城镇建设。沿川乡镇抢抓道路建设机遇，狠抓改造，面貌发生整体变化。山后乡镇因地制宜，建设规模适度扩大。涌现出洪德、秦团庄、木钵、曲子、山城、甜水、芦家湾、毛井、小南沟等一批先进典型，不但增强了带动能力，改善了群众生产生活条件，也改变了城乡整体面貌，形成了合理的城乡建设格局。
乡镇城市管理制度篇10
1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度(以下简称城镇职工医保)，2003年开始实行新型农村合作医疗保险制度(以下简称新农合)试点，并于2007年启动城镇居民医疗保险(以下简称城镇居民医保)试点，由此我国建立起覆盖城乡居民的基本医疗保险制度。
近年来，国内学者对城乡医保制度统筹衔接问题进行了广泛研究。综合来看，现有研究集中在以下几个方面:(1)城乡医保制度对比分析。姚蕾(2006)、仇雨临等(2009)从医疗保险资金供给机制、医疗卫生服务的公平性、可及性以及费用负担、管理体制和保障水平等方面对城乡医保制度进行对比分析，认为居民医保体系呈现出明显的城乡二元分立态势;(2)统筹城乡医保制度发展思路研究。仇雨临等(2009)基于城乡医保体系的二元三维态势，认为城乡医疗保障统筹发展的方向是分阶段、有步骤地化异趋同，实现以城乡居民健康受益为导向的国民健康保险制度。米红等(2008)从全国医保体系发展的宏观局势出发，提出了我国社会保障体系从覆盖城乡的社会保障体系、东中西部大区域城乡衔接的社会保障体系到全国范围内衔接的社会保障体系的“三步走”战略思想;(3)国内各地统筹城乡医保体系实践经验总结。葛红林(2009)、梁平(2010)、仇雨临等(2010、2011)对昆山、镇江、成都和重庆等典型地区的城乡医保制度衔接进行了实证分析，顾海等(2009)、李春根(2010)则分别对江苏省和江西省城乡医保制度统筹状况进行了分析，吴君槐(2011)以长江三角地区城乡医保制度衔接必要性以及现状进行了分析;(4)国外统筹城乡医保制度经验借鉴。党敏恺等(2009)以瑞典、英国、芬兰、日本和法国为例分析了发达国家3种典型的城乡医保衔接模式，即形式和内容完全一致的城乡“统一模式”、城乡制度分立但内容有统有分的“有差别的统一模式”和制度形式各异但实质无差别的“专门模式”，并结合我国的现实情况，建议我国采取“有差别的统一模式”。张再生和赵丽华(2009)则对英国、德国、日本等国家统筹城乡医保制度的经验进行总结，得出以下结论:城乡统筹的时间与各国的经济发展水平密切相关，政府在统筹城乡中承担的责任与其制度理念相融合，城乡统筹中的经费来源和支付范围取决于各国的经济发展水平，城乡统筹医保制度建设与法律制度建设密切相关。
以上研究指出不同城市应该根据该地特点和经济水平，选择不同的统筹模式，最终实现城乡医疗保障一体化。根据各地经济发展情况，实行分步走战略是实现城乡医保制度衔接的现实选择。由于目前城镇职工医保、城镇居民医保和新农合在覆盖对象、筹资来源、保障水平、医疗服务的需求与供给以及管理体制上有许多不一致的地方，因此在建立城乡一体化的医保体系过程中，需要坚持循序渐进，逐步推进的原则。具体来看:第一步实现城镇居民医保和新农合的衔接，所有城乡“农业”与“非农业”人口中的非从业人员全部纳入城乡居民医保制度，实现二险合一，将3项制度整合成城乡居民医保与城镇职工医保两项制度并存;第二步则是在逐步缩小城乡居民医保和城镇职工医保缴费水平和待遇水平差距的基础上，建立一体化的城乡居民基本医疗保险制度。分两步走实现城乡3大基本医疗保险制度的衔接是在我国基本医疗保险城乡二元化、我国城乡和地区经济发展水平差距较大等背景下的现实选择。
从统筹城乡医保体系的改革实践来看，经济发达的沿海地区较早进行了城乡医疗保险制度衔接试点，以东莞、佛山、上海、镇江、太仓等城市为典型，此外西部城市重庆和成都在统筹城乡改革和发展的背景下启动了城乡居民医保制度一体化改革试点。武汉市作为中部经济发展水平较高的大城市，在1998年建立城镇职工医保、2003年建立新农合的基础上，2007年又启动了城镇居民医保试点，标志着武汉市社会基本医疗保险实现了对城乡居民的制度全覆盖。但是随着经济水平的提高和城市化进程的加快，城乡分割的基本医疗保险制度一方面制约了城乡居民流动;另一方面，由于城乡医疗资源分配不均，缴费负担、待遇水平等方面的较大差异，极大地降低了全民医保制度的公平性。
基于以上现实考虑，近年来武汉市不断探索城乡社会基本医疗保险体系的衔接方案。笔者有幸于2011年6月参加武汉市城乡医保制度衔接方案的论证工作。通过与武汉市城镇职工医保、城镇居民医保和新农合经办机构工作人员进行深度访谈，并在武汉市远城区蔡甸区开展实地调研，笔者对武汉市3大医保制度有了详尽的了解。本文正是在方案论证、深度访谈和实地调研基础上形成的。随着城镇化进程的加快，统筹城乡医保体系将是城镇化进程中迫切需要解决的问题，本文着重分析武汉市城镇居民医保和新农合制度，进而探讨两项制度的统筹发展路径，以期对全国其他地区统筹城乡医保体系的改革实践提供思路。
二、中国城乡基本医疗保障二元化现状
我国基本医疗卫生服务仍然存在着明显的城乡二元性，其二元性体现在城乡医疗资源分配、城乡医疗资源使用效率以及城乡居民医疗保健支出等方面。
(一)城乡医疗资源分配不均
医疗资源的分配状况直接影响到医保参加者获得医疗服务的难易程度，反映了参保者的机会公平和条件公平。如表1所示，市、县和农村每千人口卫生技术人员数基本处于不断上升的趋势，但是市、县和村每千人口卫生技术人员数存在着较大的差距:县每千人口卫生技术人员数占市每千人口卫生技术人员数的比值自2004年起不断降低，由44．96%降至2010年的39．90%;每千农业人口乡村卫生技术人员数占市每千人口卫生技术人员的比值更低，2010比值仅为19．16%;每千农业人口卫生技术人员数占县卫生技术人员数的比值也较低，不足50%。这表明，随着经济的发展和城乡居民医疗服务需求的增加，我国每千人城乡卫生技术人员的供给也在增加，但增长并不平衡，每千农业人口卫生技术人员数远远低于市、县每千人口卫生技术人员数。
(二)医疗资源使用效率差距较大
从医疗资源实际利用率来看，社区卫生服务中心和乡镇卫生院的病床使用率一直低于医院病床使用率，且在2007年以前乡镇卫生院病床使用率远远低于社区卫生服务中心和医院病床使用率，城市和农村居民在医疗卫生服务的利用方面仍然存在着明显的差距(表2)。
(三)城乡居民医疗保健支出差距大
从医疗保健支出数据来看(表3)，城镇居民医疗保健支出占城镇居民人均年消费支出比值与农村居民医疗保健支出占农村居民人均年消费支出比值较为相近，约为7%，由此可见城乡居民医疗保健支出相对水平较为接近。但是城乡居民医疗保健支出绝对水平差距较大，从农村居民人均医疗保健支出占城镇居民人均年消费支出的比值来看，1990年该比值为73．93%，1995－2010年期间，该值一直保持在30%左右，表明农村居民人均医疗保健支出约为城镇居民人均医疗保健支出的1/3。这充分表明城乡居民由于收入水平的约束，在医疗保健支出方面也存在着明显的差距。覆盖城乡居民的全民基本医疗保险制度的建立是我国医疗保障发展过程中的一大历史性突破，但是城乡二元化的基本医疗保险制度极大地制约了全民基本医疗保险制度在促进基本医疗保障公平方面的作用。随着城市化进程加快，人口结构以及职业身份变化加快，社会基本医疗保险制度在城乡、职业和地区之间的制度整合和政策衔接显得尤为迫切。
三、武汉市新农合和城镇居民医保比较分析
武汉市新农合和城镇居民医保制度在制度模式、覆盖对象和统筹层次、资金来源和待遇水平等方面都存在着差异，两套制度分立运行。由于武汉市新农合实行区级统筹，各区的新农合实施方案略有差异，因此以武汉市蔡甸区新农合方案为分析案例。
(一)制度模式
武汉市新农合制度实施之初，要求以户为单位参保，且建立了家庭账户，以大病住院补偿为主。家庭账户的设立有助于提高农村居民参保积极性，并且降低逆向选择性。但是由于家庭账户资金不具有互助共济性，造成资金结余沉淀。武汉市决定自2012年起新农合不再设立家庭账户，家庭账户有余额的可冲抵门诊或住院部分的个人自付部分，但必须在2011年12月31日前全部用完。自此逐渐建立起门诊统筹和住院统筹相结合的新农合制度模式。武汉市蔡甸区在此基础上，将新农合基金分为门诊统筹基金、住院统筹基金和住院风险基金3部分。武汉市城镇居民医保实行门诊统筹和住院统筹相结合的模式，其中门诊统筹包括普通门诊和在门诊治疗重症疾病。医保基金用于支付参保居民符合规定的门诊和住院医疗费用，对门诊和住院医疗设置起付标准以及分级报销比例。武汉市新农合由“家庭账户+大病住院统筹”模式向“门诊统筹+住院统筹”模式转变，与城镇居民医保“门诊统筹+住院统筹”的模式基本一致，为两项制度的衔接准备了基础。
(二)制度覆盖对象及统筹层次
武汉市新农合覆盖对象为农村居民，农村居民以户为单位参保。武汉市城镇居民医保参保范围是具有武汉市城镇户籍、不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的城镇居民，具体对象包括:各类中小学阶段的在校学生、少年儿童及其他18周岁以下的居民、18周岁及以上的非从业居民、未按月享受养老金或退休金待遇的60周岁及以上老人。由此可见，两项制度按照户籍制度划分覆盖对象，分别覆盖农村居民和城市居民中未纳入城镇职工医疗保险覆盖对象的部分群体。目前武汉市的城镇居民医保由社会保障行政管理部门主管，新农合则由卫生部门主管。在统筹层次方面，武汉市新农合仍然停留在区级统筹，城镇居民医保实行市级统筹，但是远城区则仍然实行区级统筹。新农合和城镇居民医保分散化的管理体制以及较低的统筹层次，制约了医保关系的转移接续以及制度的衔接。
(三)筹资来源
新农合和城镇居民医保在资金筹集方面具有较大的相似性，新农合实行个人缴费、集体扶持和政府补助的多方筹资模式，城镇居民医保则实行家庭(个人)缴费和政府补助，个人缴费和政府财政补助是新农合和城镇居民医保的两大主要资金来源。但是在财政补助总额、补助标准以及各级财政投入分担状况方面仍然存在着区别，表现在:对于新农合参保群体，按照统一的标准对参保个体进行补助，主要由中央财政和省级财政承担财政支付责任;而对城镇居民医保参保群体则按照人群的不同进行分类补助，如对中小学生、非从业居民、未领取退休金的60周岁及以上老人采取不同的财政补助标准，主要由市级财政和区级财政承担支付责任。从表4数据可知，武汉市蔡甸区新农合参保个人缴费标准为30元/人•年，中央财政、省级财政、市级财政和区级财政的补助标准分别为60元/人•年、45元/人•年、25元/人•年和25元/人•年，各级财政补助总额为155元/人•年，其中67．7%的财政补助资金来源于中央财政和省级财政，市区两级财政补助相对较少。武汉市城镇居民医保缴费标准为420元/人•年，各级财政补助总额和缴费标准之间的差额由参保的城镇居民自己承担，各级财政对城镇居民医保参保对象实行普惠补助和重点补助相结合:对18周岁以上低保对象和丧失劳动能力的重度残疾人实行全额补助，各级财政补助总额为420元/人•年;对低收入家庭60周岁以上的老年人的财政补助总额为370元/人•年;对18岁以下低保对象或重度残疾学生和儿童的财政补助总额为165元/人•年;对其他参保城镇居民的财政补助总额为80元/人•年。由此，新农合和城镇职工医保的财政补助资金都来源于中央财政、省级财政、市级财政和区级财政，但是各级财政负担差别较大，如何协调各级财政对城乡居民医保制度的财政补助是两大制度衔接过程中需要解决的重要问题。
(四)待遇水平
目前，武汉市新农合和城镇居民医保都实行门诊统筹和住院统筹相结合，在门诊统筹报销方面较为接近，但是，在住院统筹报销起付线和报销比例方面仍然存在着较大差异。在门诊统筹方面:新农合门诊报销比例约为20%～30%，年封顶线约100元～300元;城镇居民医保居民医保的门诊包括普通门诊和在门诊治疗重症疾病，一个保险年度内，参保居民在定点医疗机构发生的300元及以下的普通门诊医疗费用，居民医保基金支付30%，300元以上的费用，由个人自理。在住院统筹方面，新农合和城镇居民医保规定的各级定点医疗机构起付线和报销比例都存在着较大差异。由表5可知，目前武汉市新农合参保者在区级医院就医，起付线和城镇居民医保参保者一致，但是报销比例要低5%;在市属二级定点医院就医报销的比例比城镇居民医保的报销比例低10%～15%左右，且起付线要高;转诊至市属三级定点医院时，起付线高于城镇居民医保，但是报销比例基本一致。目前对新农合参保者转诊至市属医院就医，进行起付线和报销比例的限制，主要在于引导新农合参保者充分利用基层医疗资源。但是对城镇居民和农村居民实行差别化的起付线和报销比例的规定不利于农村居民同等地利用城市的医疗资源和卫生服务。
四、新农合和城镇居民医保统筹发展方案设计
随着新农合和城镇居民医保制度的逐步发展和完善，建立城乡居民医疗保险体系具有现实意义。具体来看，可以通过以下方面的改革，实现城乡居民医保制度的衔接。
(一)取消“农业户口”和“非农业户口”的界限，建立统一的城乡居民医疗保险制度
随着武汉市新农合家庭账户的取消，城镇居民医保和新农合都实行“门诊统筹+住院统筹”的模式，这为建立城乡居民医保制度奠定了基础。将城镇居民医保和新农合统一为城乡居民医保制度，并在管理机构、统筹层次、信息网络建设等方面实行配套改革。首先，合并城镇居民医保和新农合经办机构为城乡居民医保经办机构，作为社会保障管理部门的下属二级机构。其次，在城乡居民医保制度衔接过程中，应逐步提高城乡医疗保险基金的统筹层次，实行市级统筹，将财政拨付资金以及居民缴费形成的医疗保险基金在全市范围内调剂使用，提高对城乡居民的医疗保障水平。此外，对新农合网络系统与城镇居民医疗保险网络系统进行整合，使家庭持有“新农合证”向每人持有居民医保iC卡过渡，这样便于份信息识别和医疗费用实时结算。在城乡居民全部实现个人医保iC卡管理后，借鉴职工医疗保险全省联网经验，实现凭卡异地就医，异地监管，异地结算，异地代缴，建立起统一的社会医疗保险信息化管理平台。
(二)统一管理各级财政补助资金，建立多档次的个人缴费标准
城镇居民医保和新农合财政补助来源和标准的差异直接制约着城乡居民医保制度的有效运转。在统一城镇居民医保和新农合为城乡居民医保制度时，保持现有财政补助来源不变，即根据目前城镇居民医保和新农合财政补助标准和城镇居民医保和新农合参保人数计算各级财政补助总额，将两部分资金汇总，作为城乡居民医保财政补助资金收入来源，由城乡医疗保险管理机构在城乡居民医保制度参保群体中统一调配使用。而在财政补助支出方面，目前城镇居民医保人均缴费标准为420元/人•年，其中根据参保群体不同进行分类补助，最低补助档次为80元/人•年，则该部分群体需由个人缴费的部分为340元/人•年;新农合则实行统一补助标准，财政补助额为155元/人•年，个人缴费为30元/人•年。在建立统一的城乡居民医保制度时，需逐渐提高对除低保群体、60岁以上人群以及残疾人等对象之外的一般城镇居民的财政补助标准，实现一般城镇居民财政补助标准与新农合人均财政补助标准的统一。此外，逐步提高新农合人均缴费标准，建立统一的、分档次的城乡居民医疗保险缴费档次，实现与一般城镇居民个人缴费档次的对接。通过保持现有财政补助口径不变，将城镇居民医保和新农合各级财政补助资金归总，由城乡居民医保管理机构统一管理，该方式既能保证各级财政补助不减少，同时为进一步统一城镇居民和农村居民财政补助标准准备了条件，是破解目前城镇居民医保和新农合各级财政补助标准不同难题的较好方式。此外，建立分档次的个人缴费标准，逐步实现城乡居民财政补助标准和个人缴费标准的统一。据2011年武汉市深化医药卫生体制改革工作会议上公布的消息，武汉市居民参加城镇居民医保获得的补助将提高到200元/人•年，参加新农合获得的补助将增长到235元/人•年。①由此可见，武汉市城镇居民和农村居民参加基本医疗保险获得的财政补助标准差距将进一步缩小。
(三)提高医疗资源使用效率和医疗保险待遇水平
1．整合城乡医疗服务机构
农村卫生资源的匮乏是当前农村医疗保障水平低下的根源所在。在实现医疗资源共享的过程中，不再按照新农合划分区级、市属以及省属医院的分类，而按照国家《医院分级管理办法》评定的一级、二级以及三级进行分类，统一城乡各级定点医疗机构为街乡镇卫生院、一级医疗机构、二级医疗机构和三级医疗机构四类，其中社区卫生服务中心纳入一级医疗机构。通过城市大医院和农村基层医疗机构之间的协同合作，职责分工，充分发挥城乡医疗机构的优势，调动各级医疗机构的积极性，实现城市和农村医疗资源的共享。