农村教育的政策篇1
一、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”现状
1.农村素质教育内容的异化
素质教育中的素质至少应包括以下内容：科学素质（一个人认知和处理自然界和人类社会的基本素质，即理性的素质。要求具备最基本的科学观念、科学的思维方法和行为准则，与人沟通的方式是事实和逻辑，判断和认同的标准是“真”）、艺术素质（一个人认知和处理情感世界的基本素质，即感性的素质。要求具备最基本的以语言、文学、音乐、美术等艺术形式表达自己感情的素质，具有最基本的审美观念和审美能力，与人沟通的方式是感觉与形象，判断和认同的标准是“美”）、信仰素质（一个人认知和处理心灵世界的基本素质，即悟性的素质。要求从小具有虔诚的信仰，心灵有寄托，遇事易平静，行事重善心，与人沟通的方式是心灵的默契，判断和认同的标准是“善”）、人文素质（一个人认知和处理自己与他人关系的基本素质，集理性、感性与悟性于一身，融真、善、美于一体。通过晓之以理、动之以情、抚之以心的方式，去爱人、尊重人，与人沟通的时候，能在不同的领域，使用不同的方式。判断和认同的标准是“爱”）[1]。但农村素质教育的执行过程中，无论是教材选择、教学方法，都缺乏这些最基本的要素。无论是主管部门，还是学校，都存在功利化倾向，对考试结果无止境的追求使素质教育内容的異化为应试教育加课外活动，有些地区甚至连课外活动都没有。以社会学为例，与农村学生密切相关的内容如二十四节气、森林保护以及泥石流等自然灾害现象的产生和防御等在教学内容中并未得到体现，反而是中国、世界历史几千年都要求学习，而且未要求学生分析历史事件，只是记忆事件的背景、年代、人物、经过、结果等内容，老师难以摆脱填鸭式的教学，学生不断重复死记硬背。教育内容的异化，使农村素质教育的执行效果与最初的政策目标南辕北辙。
2.农村素质教育执行者的抵触
我国素质教育政策形成过程简要概括成：（民间）自发讨论自发实验领导人呼吁与政策介入区域试验、推广政策规划全面推进[2]，其中农村教育的执行者，基层教育主管部门和教师曾经在政策的形成阶段发挥过重要作用。但如今，正是当初素质教育的倡导者，对素质教育产生了抵触情绪。众所周知，目前对于学校教学工作的评价，最主要的指标仍然是升学率。升学率的高低直接关系到一个学校的名誉和现实利益。作为理性经济人，基层教育主管部门、学校、教师的选择必然是一面高举素质教育大旗，一面“扎扎实实做好应试教育工作”。素质教育成为应付上级检查、应付舆论监督的面子工程，不仅未能根除应试教育的弊端，反而在原有应试教育工作的基础上增添了新的工作，基层教育主管部门、学校、教师自然心生抵触，使农村素质教育的执行举步维艰。
3.农村素质教育的社会评价偏低
素质教育原有的政策目标是根除应试教育弊端、减轻学生负担、培养创造精神、促进全面发展，理应受到学生、家长的欢迎，赢得较高的社会美誉度。但农村推行素质教育近十年来，却未能获得预期的效果，社会评价偏低。在很多农村家长的眼中，教育就是帮助学生考好试、跳农门，推行素质教育是空洞的社会理想，是不切实际的东西。所以，学校开展素质教育活动时，学生家长普遍认为无用、耽误时间，对素质教育的评价很低。
二、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”成因
1.重视程度不够，使农村素质教育缺乏必要的政策资源
政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，如果执行政策的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行结果就难以达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标[3]。
政策资源中最重要的就是经费资源和人力资源，这也是农村素质教育执行过程中最缺乏的资源。以陕西省为例，《陕西农村学校抽样调查资料》显示，学校的日常开支全靠学生所交的杂费维持，并且有些地方所收杂费还得按一定比例上缴教育主管部门；某乡初级中学为了紧缩开支，连粉笔都得由副校长保管，教师上课时按“根”计领；学校的设施、设备的更新和添置也就更为困难了[4]。
2.政策环境的影响，使农村素质教育未能获得目标群体的充分支持
目标群体，即政策直接作用和影响的对象。政策目标能否实现，并不仅仅取决于政策制定者和执行者的意愿，目标群体的态度也会影响政策效果。农村素质教育的目标群体就是接受教育的学生及其家长，由于受到政策环境的影响，他们并未给予农村素质教育充分的支持。
公共政策和政策环境是辩证统一的关系，公共政策会对政策环境产生影响，但同时也会受到政策环境的反作用。目前的政策环境中，并不利于农村素质教育的推行。首先，社会的用人机制和标准仍是惟文凭、讲学历，即使家长心里赞同素质教育，但为了子女未来获得更好的工作、更高的社会地位，他们仍会看重分数，排斥素质教育；其次，广大农村地区经济不发达，普通农民收入偏低，再加上传统“养儿防老”思想的影响，农村学生的家长会较城市家长更加看重分数，希望为子女投入的教育经费能够获得较多的经济回报。这些思想灌输给学生，结果无论是家长还是学生，都对素质教育持否定态度。
3.历史的原因，使政策执行队伍的能力和敬业精神有所不足
教师，作为政策的一线执行者，其自身能力的强弱对素质教育的推进至关重要。改革开放后，教师队伍得到了空前发展，但由于很多农村地区位置偏远，经济欠发达，农村教师的配置较之城市一直有较大的差距，面临素质教育的新要求，更是远远不能适应。
首先，从教师的来源上看，正规师范学校毕业生大多进入城镇学校，而乡聘教师和村聘教师仍是农村教师的主流，他们大多未接受正规师范教育，知识结构和教学能力有所不足；其次，从教师对工作的投入程度看，由于教师工资不高，有些地区有时还会拖欠教师工资，造成部分农村教师不肯全身心投入到教育事业，转而从事第二职业，请人代课，甚至随意缺课。农村教师能力和敬业精神有所不足并非一朝一夕造成，有一定的历史原因，但这一现象必须尽快改善，否则农村素质教育难以真正贯彻实施。
4.制定过程的疏忽，造成政策本身的不完善
首先，政策的制定缺乏科学性，制定过程中未组织咨询机构、专家进行充分论证；其次，政策的制定缺乏民主性，政策的目標群体涉及全国的学生及其家长，面对如此庞大的目标群体，制定过程中却未邀请不同区域、不同层次的群体代表进行听证，听取他们的不同意见。制定过程中的疏忽，导致素质教育政策存在一些不合理之处，如政策描述过于宏观，缺乏具体的具有可操作性的配套措施，致使不同的人对素质教育有不同的理解，这自然会影响政策的执行；政策内容一刀切，未考虑不同区域、不同层次群体对政策的不同接受度，特别是未考虑农村教育的特殊性，这些问题都影响了政策的执行。
综上所述，素质教育“执行难”的主要原因，既涉及政策本身的问题，也涉及执行队伍、目标群体、政策资源等方面的原因。可以说，素质教育“执行难”原因，出现在素质教育政策系统的每个要素。从政策科学的角度来看，解决农村地区素质教育政策执行难的问题，需要加强重视，加大农村素质教育的投入；努力宣传，争取获得目标群体的支持；通过培训、交流等多种形式，加强政策执行队伍的能力建设和敬业精神的培养。同时，还应邀请专家论证、群众听证，以制定农村素质教育的配套政策，使素质教育政策在农村地区真正得到有效落实。
参考文献
[1]袁正光.关于素质教育的再思考[J].北京：人民教育，2005（19）.p.2～7
[2]杨润勇.农村地区“素质教育执行难”现象的政策学分析[J].济南：当代教育科学，2006（4）.p.3～6
[3]谢明.公共政策导论[m].北京：中国人民大学出版社，2004.p.173
[4]吴润.试论实施素质教育的障碍及对策——兼论陕西农村素质教育问题[J].西安：陕西教育，1999（11）.p.8～10
农村教育的政策篇2
从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是《义务教育法》颁布实施以后，经过各级地方政府的不懈努力，近几年我国农村基础教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显着成绩。从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的巨大成就。
但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。
一、 农村基础教育投入总量缺口分析
（一） 由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口
农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。
据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。
教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段 ：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，******主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显着增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。
（二） 由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口
1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占Gnp的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。 到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投入1.1个百分点。
注： 1.预计占Gnp比例根据1993年的占比，到2000年达到4%计算的平均增长速度。
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
从此表可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村基础教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接体现在农民义务教育负担方面。
我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中则减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅则是6.9%，超过了城乡平均水平。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均水平，如果再考虑到城乡学生人数的差异，则这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在基础教育财政投入方面，仍然处于不利地位。
（三） 农村税费改革对农村基础教育财政投入需求的影响
2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，按照中央和国务院的统一部署，各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保
当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”经过各方面的共同努力，2003年农村税费改革在全国农村地区展开。
这次农村税费改革试点工作的指导思想是规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。 税费改革试点工作的主要内容是取消“三提五统”以及屠宰税等多个收费项目，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为切实减轻农民负担而实施的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，产生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于基础教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因而非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。如果县乡中的非农产业或非公有制经济发展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDp中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年），而在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。
二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析
（一）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：制度性原因
在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政投入的发展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投入主体的权力与责任的分配。
根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。 《预算法》授予地方高度的自治权—各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系依然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架基础上，各级次之间是分别向下进行分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府则与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用相同的方式。这一分享机制的确定使得各省之间的实际收入由于其经济发展情况的不同而存在较大差距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。
近年来，我国先后进行了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开始的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控能力减弱等问题。在此基础上，1994年我国对财政体制进行了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。如果从增加财政收入，加强中央政府的调控能力来看，这次改革是十分成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速提高到55.7%。
（二） 改革对于我们农村基础教育投入主体结构的形成有着深远的影响意义。
1.从各级财政主体财力分配格局来看
1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。
20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其基本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显着提高，现在大约50%左右，标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，现在我国县以下财政自给率不高，在1999年县级财政自给率总体水平仅为64.97%，而大部分的县财政自给率不足50%。
尽管财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了地方政府财政投入在整个基础教育教育中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重略有提高，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的结构看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%～88%。
国家教育发展研究中心研究员韩民曾发表看法：“中国目前的义务教育财政体制，在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。”我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，是我国义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
2.从各级财政主体的转移支付情况来看
1994年财政体制改
革的另一个深远影响就是进一步加大地区财力之间存在的差距，进而进一步影响到了农村基础教育的投入情况。
1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间转移支付体制，通过公式化和规范化的转移支付，将收入分配和政府间转移支付放在客观的基础之上。但是改革的结果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容—税收返还和过渡期均等化转移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之间的不平等。
具体到农村基础教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投入了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投入在教育的资金仍有较大的差距，中央财政对地方转移支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村基础教育存在的巨大资金缺口。1997年，中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5%。但据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。
3.从财政主体结构动态发展来看收入重心上移、支出重心下移
从财政主体结构动态发展来看，我国财政体制还存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政；中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样县财政与中央财政之间存在的主要问题就是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上的表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由县乡财政和农民负担。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。据有关部门的数据统计，20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部发达地区教育经费也有很大的缺口。薄弱的县乡基层财政难以承担发展农村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。
（三） 农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：现实性原因
县级财政财力薄弱的基础性原因在于农村经济发展的缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。从现有县级财政情况来看，我们认为仅凭县级财政难以支撑中国庞大的义务教育工程。从县级财政本身的收支状况看，收入上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。 近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。
农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978—1990年，农民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991—2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。
从农民人均纯收入来看，在近几年一直处于迂回爬坡的阶段。统计资料显示，1997～2000年，农民人均纯收入同比增长率，分别为4.6%、3.8%、2%，刚刚过去的2002年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于4%。” 另一方面，农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇，仅占城镇的13%左右。违背了我国1993年《农业法》的规定，即国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长速度。
另外，教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元)；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。
三、完善我国农村基础教育公共投入体制政策思路----构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡
（一）政策思路
随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的建立，农村税费改革方案开始试点并实施以来，我国农村基础教育的公共投入的总量、投入公平性和贫困地区教育经费来源等问题变得更为突出。在不少地方，特别是贫困地区，农村基础教育的公共投入已出现难以为继的情况。从总体上看，我们认为当前我国农村基础教育公共投入方面主要存在着以下三个方面的问题：1.农村基础教育公共投入不足；2.教育投入主体结构分配不够合理；3.农村基础教育区域间财力状况存在着较大差异。针对以上三个突出的矛盾，结合目前我国的国情，我们提出完善我国农村基础教育公共投入体制的政策思路。
1.明确政府财政是我国农村基础教育的投入主体
农村基础教育是事关我国农村经济和社会发展的全局问题，是关系到未来我国社会均衡持续发展的关键。作为一种公共产品，应明确其经费主要由以基础的财政负担，国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投入和承担高等教育的大部分经费。因此，在未来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村基础教育的投入主体，由财政承担起农村基础的投入。
2. 增加农村基础教育公共投入
农村基础教育在民教育体系中占有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示，2001年我国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%。 这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村基础教育的现状也进一步说明我国对于农村基础教育公共投入还存在着巨大的资金远远没有达到满足需求的要求，需要我国财政部门在未来通过更多的渠道投入更多的资金。
3.明确各级政府在基础教育中应承担的责任
我国的基础教育实行地方负责、分级管理的管理体制。从其历史发展和现实情况来，这样的体制设计并没有太多的制度障碍，产
生诸多问题的原因在于各级次政府对于在基础教育中应承担的责任没有明确的分工。因此，在今后我国基础教育，特别是农村基础教育投入体制的完善过程中，亟待解决的问题之一就是需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在基础教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的基础教育分担比例。
4. 加强转移支付力度
近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进基础教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，制度本身设计不规范，补助使用过程中缺乏监督等原因，使得这项补助的作用极其有限，实证研究的结果也支持了这一结论。因此，建立规范的中央对省基础教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识基础教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施通过加大补助规模来提高基础教育的财政责任．加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化和规范化建设的进程，设计科学、可操作性的转移支付公式，同时简化分配程序，建立相应的监督机制，将其纳入法制轨道，使中央基础教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以达到增进义务教育公平与效率的效果。
（二）构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡
国务院总理******在全国农村基础教育工作会议上的讲话指出：“教育是现代文明的基石。提高国民素质，增强综合国力，必须大力发展教育事业。农村教育影响广泛，关系农村经济和社会发展的全局。”“普及农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。”经济以及财政能力的地区间差异导致的农村基础教育财政投入水平的差异是关系到我国经济持续发展的重要问题。关于中国地区间经济和社会发展差距问题，国内外许多学者已经进行了深入研究，认为关于我国地区间财政能力差异，一是我国地区间财政能力差距十分明显；二是由于我国地区间经济发展不平衡、造成了地区间财政能力的不平衡。各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；三是各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化；四是人均财政支出和人均财政总支出相对差距较人均财政收入和人均财政总收入相对差距大大缩小，相对真实地反映了各地区财政能力差距的状况，直接影响和决定着地区间社会发展差距状况；五是如果考虑征税努力程度和支出成本的差异，各地区财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的各地区财政能力差距要大得多。 因此，有必要通过实行转移支付制度，逐步缩小地区差距，实现地区间经济均衡发展，经济的均衡发展是解决农村基础教育财政投入均衡增长的一个重要前提和基础,对于全局的经济发展水平的地区差距来说，基础教育财政投入的地区差距问题只是一个局部问题，不可能脱离整体而单独解决。解决农村基础教育财政投入地区差距问题的另一个重要前提是解决农村基础教育财政投入总量增长问题和投入、支出结构（各级财政投入比例、城乡比例、基础教育与中高等教育的投入比例）问题，比如，在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例上，美国为6.2：48.3：45.5，法国中央政府则分担了68.4%。而在我国，中央财政负担2%，省地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。谁都知道，中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多，所以，首先要解决的是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度；教育经费投入，突出向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。总量和结构这两方面的问题不解决，讨论农村基础教育财政投入的地区均衡问题就是画饼充饥，纸上谈兵。
1 转移支付制度目标的确立
财政转移支付，指政府间财力的上下移动。广义上的转移支付指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，还有政府间财力的转移与划拨关系，都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税制财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。无论从国际经验方面考虑，还是从我国目前的实际情况考虑，建立和实施规范的转移支付制度是解决当前我国农村基础教育财政投入地区间差异问题的一个有效手段。
从上面转移支付的定义来看，转移支付是一个复杂的资源配置问题，是中央政府和地方政府支出中的一个重要组成部分，在资金有限的情况下，决策者如何根据具体情况选择决策方案，其指导原则涉及到财政转移支付制度中主要考虑的两个因素—公平与效率。公平因素和效率因素在确立转移制度过程中所占的比重在不同国家或者一个国家不同的发展阶段是不同的。从经济发展的实际情况来看，地区之间的发展总是不平衡的，有的时候差距还可能很大，因此，在财政转移支付中，最主要的一个目的就是致力于消除地区间的财政能力差距，一方面通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则，另一方面强调财政的再分配功能，使不同地区能够保证提供基本水平的公共服务，履行政府的资源配置和经济稳定职能。
农村基础教育公共投入的差异是社会、经济发展的重点之一，毫无疑问，不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是在效率目标上都会带来严重的问题，然而，地区差异问题只是农村基础教育发展问题之一，我们研究农村基础教育地区差异问题，最终目标不能只限于缩小财政投入水平的地区差距，而是解决农村基础教育的均衡发展问题，因此，在这个意义上，我们要在认识到地区间适度差异的客观性、合理性以及它对整体发展所具有的意义的基础上，研究建立适合我国国情的财政转移支付制度，逐步解决农村基础教育财政投入的地区差异问题。
2. 在我国建立一个科学合理的转移支付模型应该遵循的原则
第一，允许适度地区差距的存在。从前面的分析和比较结果来看，中国地区差距和发展的不平衡问题将是中国今后相当长一段时期的主旋律，毫无疑问，我们不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是效率目标上都会带来严重的问题，急于缩小地区差距的任何措施都是不现实的，并且在实际工作中是有害的。所以，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向农村和困难地区倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。在条件成熟后逐步实行确定不同地区基础教育成本标准，各级政府分担基础教育成本的规范化的财政转移支付制度
缩小地区差距，不能以追求绝对的平均为目标。财政收入和财政支出的差异以及与此相关的基础教育投入水平的地区差异，也不可能在短时间内通过转移支付而缩小。
第二、正确处理经济发展差异、财政能力差异与公共服务部门差异的关系。既然地区差距不可避免，在设计转移支付模型时，首先，我国目前的转移支付必须以促进经济发展为首要目标，即遵循效率优先原
则。只有经济发展，中央政府才能增加转移支付总量，从而通过增强财政平衡能力来逐步缩小地区经济差距。其次，转移支付模型要能够保证平衡地区财政能力的一般转移支付，以保证各地区经济的发展速度。再次，专项转移支付要注重解决制约经济发展的部门和领域的资金短缺问题，要简化地方政府的事权范围，由于我国地方政府层次较多，专项转移支付比重过大，项目过多，可能会出现上级政府截留下级政府财政资金和责任过度下移问题，反而加重基层地方政府的财政负担。农村基础教育是政府提供的公共服务之一，因此，解决农村基础教育财政投入的地区差距问题，必须充分考虑部门分目标和经济发展总目标的关系。
第三、转移支付模型的相对性和动态性。所谓转移支付模型的相对性，即确定转移支付标准时由于经济不断发展和地区自然、文化、人口结构的差异，财政提供的公共服务的成本是不断变化的，不同地区对达到一定基础教育水平的需求不同，供给能力也不同，这种公共投入地区差异的必然性决定了转移支付标准必定是相对于一个或几个相关定量经济指标的一个相对数，而不可能是一个绝对数。因此在运用转移支付模型计算的转移支付额度时，不能将其绝对化，所谓转移支付模型的动态化，是要求转移支付模型能够随时根据经济发展和教育发展的特点进行调整，只有这样，才能有效地调动各地区发展经济、增收节支的积极性，避免基层政府对上级补助“等、靠、要”等等不作为倾向，也能有效避免“鞭打快牛”情况的出现，因此我们建立转移支付模型时，要以相对性和动态性作为主要原则之一。
虽然转移支付模型具有相对性和动态性的特点，但一旦根据转移支付模型确定转移支付额度后，实施过程中不能有任何的弹性，这是实施转移支付模型的绝对性。
（三）缩小农村基础教育财政投入地区差距的转移支付模型
从世界范围看，各国的转移支付制度和计算转移支付数额的计算公式不尽相同，也从未形成过统一模式，但在具体做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是纵向的转移支付，既可以解决从中央到地方各级政府的纵向财力不平衡问题，也可以解决地区间财政能力的差异问题，纵向的转移支付要受到中央政府或上级政府财政能力的限制；二是横向的转移支付，则是对纵向转移支付的必要补充，目的在于缩小地区间的财力差距，在制度和标准确立后，一般不存在总量限制问题。在我国目前的情况下，建立农村基础教育财政投入转移支付制度的主要目的是，通过纵向和横向的转移支付，尽快弥补农村基础教育的财政投入缺口，满足落后地区发展基础教育的需要。
1.纵向转移支付的模型
研究农村基础教育转移支付模型，必须把国家用以平衡财政能力的一般转移支付作为研究的前提，这种纵向的一般转移支付模型就是计算下级政府从上级政府获得转移支付的标准问题。上级政府对下级政府的转移支付是分税制财政制度的重要组成部分，也是进行政府横向转移支付制度的前提，无论多级财政体制的国家还是单一制财政体制的国家，纵向的转移支付制度都是财政分配的主要内容。确定纵向转移支付模型的理论基础是各级政府财权和事权必须相适应，农村基础教育作为一项公共服务，以平衡地区间农村基础教育财政投入为目的的转移支付模型，是以完成以平衡地区财政能力为目的的一般转移支付后的专项转移支付模型。建立这一纵向的专项转移支付模型时，纵向转移支付的总量除了要受到一般转移支付总量的限制外，还有分配结构对总量的影响问题。
因此，平衡农村基础教育财政投入的地区差异，有两种方式，一是减少投入较高地区的投入数额，二是增加投入较低地区的数额。前面的讨论已经提到，我国即使是经济比较发达的地区，农村基础教育的财政投入也存在财政投入不足的问题和分配比例不合理的问题。我们不能把基础教育的“均衡发展”等同于“平均发展”。均衡发展决不是教育上的平均主义，而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距；不是要限制教育发展，把高水平的拉下来，而是要尽快用各种方法把低水平教育的地区、学校扶上去；要尽量减少甚至消除低水平的学校，而让优质教育资源得到迅速发展，从而实现基础教育的高层次均衡发展。因此以平衡地区差异为目的的专项转移支付制度，不应以降低一些经济发达地区投入水平为代价来达到缩小地区差距的目的。因此农村基础教育专项转移支付也存在总量限制问题，即用于平衡地区差异的专项转移支付总量由三部分构成，一是由于农村基础教育投入总量的增量部分，二是由于农村基础教育于其他中高等教育财政投入比例的调整产生的增量部分，三是城乡基础教育经费分配比例的调整而产生的农村基础教育投入增量部分，用公式（1）表示为：
县级农村基础教育转移支付总量 = 总量增量 + 比例调整增量 …………………（1）
专项转移支付总量确定后，我们来研究分配标准。由于是以平衡农村基础教育财政投入差异为目的的，用于农村基础教育专项转移支付的总量增量部分的补助对象应该是人均基础教育财政投入低于全国平均水平的地区，以保证地区差距的逐步缩小。因此，我们计算转移支付额时应以县为单位，计算其基础教育成本，不足部分通过财政转移支付获得。其次是因比例调整而增加的转移支付数额的计算，转移支付的对象则是全部地区。我们先来看平衡地区差异部分，具体计算方法用公式（2）表示为：
x县应得转移支付额 = 本地标准的教师工资总额 + 人口总数 × 本地人均基础教育成本 – 本地上年规定标准的基础教育财政支出 ……………………………………（2）
公式（2）中，本地标准的工资总额应该全省统一标准，可参考外国的经验，由较高一级的政府负责制订，由县级财政部门直接按时拨付到教师个人的工资账户的方式，但这部分资金来源应该至少由省一级财政解决，以此来保证用于教师工资的财政支出部分不被挪用，同时还可在一定程度上保持教师队伍的稳定。同时，由于前面提到的中国农村基础教育地区差异的原因不仅在于经济发展水平的差异，还受到人口、文化、自然条件的影响，因此本地人均基础教育成本要考虑人口密度、学校数量和面积等因素。还有，公式（2）中规定标准的基础教育财政支出为本地按经费来源核定的应该支出额和获得的专项转移支付额之和，用这个数据而不是用实际支出额核定转移支付额，可保证教育经费的基本支出和避免教育经费的挪用和稳定增长。财政性教育经费被挪用的现象越是在经济不发达、财政能力弱的地区越普遍。按公式（2）计算的转移支付额为正数的即为x县当年应该获得的转移支付额。
县级基础教育转移支付额确定后，应由省级财政统一安排，省一级的财政缺口应通过中央财政对省级财政的一般转移支付来补足。
公式（2）计算的转移支付对象只是人均农村基础教育经费相对较低的地区，由于农村基础教育转移支付总量中还包括比例调整增量，这部分增量的转移支付对象则应该是全部地区，转移支付数额则根据调整的比例计算。通过这两部分转移支付，则既保证了所有地区的农村基础教育财政投入不断增加，又保证了困难地区的基本支出水平和增加幅度高于全国平均水平，使地区差距逐渐缩小。
根据公式（1）、（2）和近年来农村基础教育财政投入增长速度，以及今后教育经费财政支出中基础教育比例和基础教育经费中城乡比例的调整，我们预计2001年以后几年农村基础教育财政投入的增量和落后地区应得转移支付总额的计算结果。
按近几年的增长速度计算，到2007年，我国财政性教育经费支出的比例将达到占国民收入4%的水平，如果在未来的5、6年中，财政性教育经费的增长速度加快的话，达到4%这个目标的时间还能提前。我们这里仍然按照目前
的增长速度预计未来几年农村基础教育经费财政性支出的增长情况如表11。1996年至2001年，农村普通中小学财政性支出占全国教育经费总支出的比例平均值为30%，按照这个比例，我们预计2002年至2007年农村普通中小学财政性经费支出较2001年的901亿元的增量见表11第3列总量增量数据，累计将比2001年增加2850亿元。如果再考虑每年增加的基础教育经费中城乡比例的变化，比如我们按每年增加1%的比例预计，这几年的结构增量见表11的第4列数据，累计为424亿元，两部分增量总额为3274亿元，占未来6年累计支出总额的40%，所以即使按当前的增长速度，如果能在未来的几年中，建立规范的转移支付制度。通过增加总量和逐渐改变支出结构的途径，完全有可能改变目前的农村基础教育地区差距状况。
2. 横向的转移支付模型
接下来我们研究横向转移支付模型。同样道理，在研究基础教育横向转移支付模型之前，应该先研究以平衡财政能力为目的的政府间一般转移支付模型。
横向转移支付作为纵向转移支付的补充，对平衡地区财政能力，缩小地区间的差距具有重要作用。我们也可以参考国外的经验，例如，在德国，地方政府间横向的补助和平衡是德国联邦制的一个显着特征，这种平衡通过一系列特别的措施，即德国独具特色的转移支付方式，通过一定的程序和方法，由各州之间实施“兄弟般的”第二次分配来实现的。近年来，我国虽然也采取了东西部省份之间合作援助措施，但由于措施不规范，执行过程中弹性较大，影响实施效果，因此，我们可以借鉴德国的做法，建立我国政府间横向转移支付模型。
在横向转移支付模型中，首先考虑在完成纵向转移支付后，所有那些人均财政能力超过平均水平一定幅度的地区，要按规定比例计算横向转移支付数额，作为政府间横向转移支付资金。这种政府间的横向转移支付，根据我国的实际情况，应该主要在省一级政府间和省内县级政府间进行。在计算过程中，需要明确的是，需要进行横向转移支付的地区不应该是所有超过全国人均财政收入水平的地区，因为在中国总体经济发展水平较低的情况下，采用这样的方法可能会因减少发展资金而影响一些地区的发展速度，并影响发达地区增加财政收入的积极性，所以，作为国家纵向转移支付的补充，只能选取那些人均财政收入高于全国人均财政收入一定水平的地区进行横向转移支付，这种计算公式有点类似于个人所得税的计算公式，以此原则计算出每年国家能够用于横向转移支付的财政资金总额。
在横向转移支付资金总额确定后，还要计算低于全国平均水平一定幅度的地区的财政收入差额。需要得到横向财政转移支付的地区，则应该是所有人均财政收入低于全国人均水平的地区。因为横向转移支付资金总额与收入较低地区的财政收入差额并不完全吻合，这里用横向转移支付资金总额和财政收入差额计算出横向转移支付分配系数，从而保证横向转移支付资金完全分配到应该获得该资金的地区。
确定横向转移支付模型的关键在于需要进行横向转移支付支出地区的确定和横向转移支付比例的确定，这两个因素影响横向转移支付资金的规模，规模过大，会影响发达地区发展经济的积极性和减少发展资金，规模过小，又难以起到缩小地区差距的作用。
在完成地区间横向转移支付后，在各地区的财政能力的差异状况得到一定改善的情况下，不应该再以财政资金的形式进行横向的农村基础教育转移支付，而是应该规定人均基础教育财政投入较低的地区获得横向转移支付后，必须把一定比例的横向转移支付收入作为农村基础教育的投入，用公式（3）表示为：
地区j用于增加农村基础教育财政投入的横向转移支付额=地区j获得的横向转移支付资金总额 × 适用于该地区的用于农村基础教育财政投入的比例 …………………… （3）
这样表11中各地区基础教育财政投入增量中又增加了横向转移支付增量部分，通过横向和纵向的转移支付缩小地区差距的能力进一步提高，如下表。
根据1996至2001年的计算，估计农村人均财政性教育经费高于全国平均水平的地区的教育经费总额占全国的比例在55-65%之间，考虑到地方政府增加教育经费支出的积极性，横向转移支付不应该大幅度减少进行转移支付地区的支出水平，且财政支出能力的平衡主要应该通过纵向转移支付进行调节，因此这一比例不应该定得过高，我们在计算表12时，按照占支出总额1%的比例进行计算，换句话说，就是横向转移支付资金占人均教育经费高于全国平均水平的地区教育经费总额2-3%，作为缩小地区间教育经费差距的一个重要的补充手段。
四、基础教育公共投入主体的国际比较
在这一部分中，我们对成熟市场经济国家的基础教育公共投入主体结构进行考察，分析这些国家各级财政主体在基础教育投入中的责任，试图从中发现或归纳出一些规律性的总论，来进一步指导我们对我国农村基础教育公共投入主体结构的分析，并对现有主体结构中存在的问题提出一些对策性的建议。
（一）以地方政府为主的基础教育财政体制
纵观世界各国基础教育财政投入与管理体制，都与本国的政治体制、财政体制、尤其是基础教育管理体制密切相关，无论是实行联邦制的国家，还是单一主体国家，从发展的最终结果来看，基本上都形成了以地方政府为主的基础教育财政投入与管理体制。
1.联邦制国家
美国作为一个联邦制国家，各州的教育财政体制各不相同，但根据宪法第10修正案，教育是美国各州的保留权力，联邦政府没有直接管理教育的权力。在美国的现实教育制中基础教育的主要责任在地方政府，美国地方学校管委会是公立学校的决策机制。管委会成员有权兴办学校，推选地方学区教育主管，制定规章制度以保证学校正常运转以及筹措和分配教育经费。但州政府和联邦政府每年也提供相当数额的拨款资助地方学区中小学校。
联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联邦政府通过资助教育项目来实现自身对州和地方基础教育发展的影响。例如，1996年联邦政府教育总投入达到738亿美元，其中48%用于资助中小学教育，主要包括：职业教育项目、特殊教育项目、双语教育项目、补偿教育项目等。这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专门用途，且大多通过联邦政府的相应职能部门来核拨给项目单位。有些项目拨款采取“一揽子”拨款方式，即将某一地区的相关教育项目一笔拨给有关州和地区。但各州获得州政府的资助拨款的方式和数额并不尽相同，一般而言，凡是州或地方财力条件比较好的（或具有联系政府所辖直接利益的地区），得到联邦政府的教育拨款就比较少。反之，则多一些。
与联邦政府相比，州政府对基础教育的管理具有具体的职责和权力，它们对公共基础教育的管理的最主要途径是通过税收和基础教育的经费分配，且规模较大，作用显着。1992年公立初等和中等学校的资金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-学区提供公立初等和中等教育资金47%，联邦政府提供了公立初等和中等学校资金的7%左右。随着时间的推移，州政府对于地方教育的扶持作用日益重要，学区对于州补助的依赖程度也越来越高。州政府公立中小学资金提高最快的年代是70年代。学区得到的州政府教育补助经费占学区收入比重不断提高，1965年为39%，到了1981年这一比例上升到了49%，90年代仍继续保持在这一水平上。公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补助的主要项目。1991年联邦政府对于教育的补助占总补助的16.4%，而州政府对于教育的补助占州政府总补助的63.4%。从二次大战之后，美国州政府对于公立基础教育补助占公立基础教育经费的比例扩大速度远远超过了州政府在公共财政支出中份额扩大的速度。州政府对于基础教育的拨款在基础教育经费中所占份额在1929
-1989年间增加了31个百分点。美国州政府对于学区公立中小学的教育补助在提高学区公立中小学教育经费水平、保障各学区公立中小学生获得平等的教育机会中起到了十分重要的作用。
在德国，教育是各州的义务，即各级各类的学校的管辖权在州，由州议会主要通过立法和财政预算参与学校的监督，而州文化教育部是通过命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学校监督的；另一方面，按照《基本法》的规定，乡镇政府作为地方上的行政机制，有权在法律规定的范围内， “在自己负责下处理地方共同体的一切事务”，即实行地方自治的原则。由于地方自治与国家对学校的监督二者之间的关系比较复杂，一般由州和镇政府共同负担教育经费。
在加拿大，基础教育实行联邦、省、地方政府三级管理，分10个省3个地区，省以下设市、县、社区，统称为地方政府，基础教育主要由省和地方政府负担，联邦政府向教育项目提供援助的转移支付。在澳大利亚，根据其国家行政体制的划分，共分为联邦、州和地方三级政府，分6个州和2个地区，联邦政府的教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目的是保证各级政府在公共教育方面的服务都能达到同一水平。
2.单一制国家
法国：实行中央、地方分级管理体制，有22个大区、96个省、4个海外省、4个海外领地、2个具有特殊地位的地方行政区、36565个镇。中央政府统一支付全国所有教师的工资支出，地方政府的职责范围主要集中在教育、卫生、城市基础设施建设等方面。对教育的财政支出责任，按照国家有关法律规定，大学、高中、初中、小学分别由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府管理并负责其建设费用和正常运行费用，学校教师的工资统一由中央政府支付，省级财政主要是初中教育和中学生上、下学的交通网络。法国政府认为办学校是政府的职责，因此，即便是私立学校，只要与政府签订合同，即可获得经费资助，其教师工资全部由中央政府发给，学校的建设费用和运行费用亦可得到地方政府供给或补贴。市镇财政主要负责小学教育等。
第二次世界大战之后，日本进一步推行明治维新以来形成的教育机会均等的理念，从公共投入保障义务教育的实施。按照多级政府分工理论，义务教育属于地方政府的事务，其发生的经费负担也应由地方政府承担。但是由于义务教育产品存在的“外溢性”，以及公民享有义务教育权力的公平性，中央政府在制度上、财力上给予支持。它的义务教育直接提供者主要是市级政府，但在各项经费开支中很大部分为中央政府以专款专用的形式进行转移支付。
首先，日本的公共教育经费由国家和包括都道府县和市町村在内的地方政府共同承担；其次，从历史发展进程来看，中央政府承担的比例逐年增大，由19世纪80年代的10.2%上升到20世纪60年代的48.4%，而地方政府的投入比例则相应地逐年下降，由19世纪80年代的89.8%下降到20世纪60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府县的投入比例也逐年上升，由19世纪80年代的14.3%下降到20世纪60年代的30.3%，而市町村的投入比例则逐年下降，由19世纪80年代的75.5%下降到20世纪60年代的21.3%。
根据国际货币基金组织对部分国家各级政府教育支出占总支出的比重的调查研究，我们也可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，这种基础教育投入主体的三级体制十分明显，即中央政府、州政府和地方政府。当然，不同国家的基础教育投入有三种情况：一是全部由中央政府承担；二是全部由地方政府承担；三是由中央政府、省、州等中级政府以及地方政府按照不同责任分别承担一定的投入比例。但从大部分国家所选择的投入主体结构模式来看，基础教育一般以地方政府的公共投入为主，中央/联邦的财政预算资金作为专项拨款的主要来源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成对基础教育的公共投入。
（二）各国教育支出责任划分的特点
为进一步归纳和总结成熟市场经济国家中基础教育主体责任划分的特点，在实证的数据分析之后，本文在此给出一些具有代表性和普遍意义的结论性归纳。
1.基础教育责任归属的划分
西方财政理论界普遍承认，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职责，并把事关国家全局利益的收入分配职责和稳定经济职责主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职责方面可能有更多的作为。即按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和财政支出责任。
划分中央与地方财政支出的原则：技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政；利益原则，凡属事关国家范围内的整体利益的支出应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方。公共产品的层次性，主要是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共事务。以效率为标准划分支出，规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政，外溢性较小和地方性较强的公共产品，更适合于地方政府提供。
在当今世界各国普遍采用分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级相对独立的理财主体，地方政府职责是各级政府职责的基础环节。因此，将基础教育的财政管理体制归属于地方政府是有其合理性和必然性的。
从上面的分析中我们也可以看到，各国政府在基础教育财政投入由三级政府来构成，即中央政府、州政府（日本是都道府县）与地方政府，但其主要的财政管理责任一般主要由地方政府负责；同时，在教育经费的构成中，各级投入主体都负担了相应的教育经费投入责任，无论是中央政府还是州、县以及镇、村和地方政府都承担了一定的投入比例。
2.基础教育财政管理体制的发展趋势
随着各国政府对于人力资本和社会可持续发展的重视，对于人才的培养日益做为各国 政府关注的重点，在财政投入体制上也相应地做出了一些调整。
首先，发达国家中央财政和州省邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%—90%左右。而在1998年，oeCD国家初等、中等及中学后教育经费中，财政性教育经费平均比例已达到了90.9%。1995—1996年美国初等、中等教育经费的97.6%来自政府投入。这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义在于，能够通过政府公共资源的再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。
其次，发达国家教师工资由中央和高层次地方政府分担成为主要责任。在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任，并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。
研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担，不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教
师创造一个大体相当的福利条件，从而保证教师队伍的稳定。
在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。
最后，逐步规范化的政府拨款体制。各国基础教育财政管理体制的一个重要的发展特征就是政府教育拨款的法制化和规范化。①基础教育经费由州和地方议会通过；并通过规定的立法程序法定化；德、英、美、韩等各国基础教育经费拨款均建立在州、郡等地方议会的法定程序上，经费拨款标准和经费管理权限均有明确而具体的规定，从而为规范政府的拨款行为奠定了基础；②政府基础教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局或其他拨款部门作为政府机构实施按既定标准的拨款程序，将教育经费拨付给地方教育当局所管辖的学校；③政府拨款机构在具体拨款时，十分注重处理和协调与有关的政府各部门、地方或学校管理委员会或董事会、校长及相应的协会、家长和社区代表、学生以及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落实到实处。
（三）案例分析：美国与日本基础教育管理体制
1.美国
美国教育管理体制体现了如下特点：三级管理，地方分权，财政单列，法律至上。
所谓的 “三级管理”是指美国教育的管理由上至下分别由联邦政府教育部、州政府教育部和地方教育办公室负责管理。各级政府教育部门都有自己不同的决策权力和负责对象。“地方分权”是指美国的教育管理和其他的行政管理体系相同，地方拥有很大的管理和决策权。一般来讲，联邦政府教育部只根据总统和议会的决策制定对全国教育都有影响的大政方针，一般以法律和财政支持两个方法保证实施。比如，布什总统提出的“不放弃一个孩子的教育行动计划”（no child left behind act）成为当前美国教育行政的一个主题。州政府对教育决策和行政掌管着主要的权利。州政府教育部负责制定所有的课程规划和全州的教育发展计划，绝大多数的教育法律是由州政府制定的，地方各级部门要绝对执行这些政策，依法治教。主要的教育资金也是由州政府投入。所以美国各州的教育政策有很大的差异。地方分权，还主要指教育管理的基层单位学区（school district）也有很大的教育决策权。比如学区决定使用什么样的教材，开设怎样的课程，进行什么教改等。学区也决定着怎样执行联邦和州的教育法案和行动计划。所以学区作为教育行政的前沿阵地有很大的自主权。“财政单列”是指美国的教育财政单列为提高教育质量提供了重要的保证。各级政府都有特定的税收作为教育的单项资金。其中，州政府承担的任务最重，主要的教育资金来自于州政府，比如洛杉矶地区每年的州教育投入是1千亿美金 （$ 100,000,000,000）。联邦政府的资金直接投入到每个学区的特定项目。地方政府也有一定的教育单列资金，保证教育质量。甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以, 财政单列导致美国教育财政有这样几个特点： 教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足； 学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。
2.日本
在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。
日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？
日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。
日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。
随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。
日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。
上述法律所规定的国库补贴的特点是：（1）补贴的用途明确；（2）补贴采取的是定额或一定比例的形式，接受该补贴的地方政府自身必须准备一定额度的财源。从这一角度来看，国库补贴制度未必能够调整地方政府间不均衡的财政能力，但是，作为
特定财源，在地方教育费的财源补给上确实发挥了巨大的作用，在消除教育水平的地区性差距、提高以义务教育为中心的全体国民的教育水平上发挥了巨大的作用。在日本，义务教育任务基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育质量上。今后，在教育经费的国库补贴对象、范围、程度上依然有继续扩大的趋势。
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甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以, 财政单列导致美国教育财政有这样几个特点： 教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足； 学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。
2.日本
在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。
日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？
日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。
日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。
随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。
日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。
农村教育的政策篇3
关键词：农村；女性教育；教育体系；体系缺失；政策困境
abstract:futureofruraleducationisthesolutiontothe"threerural"issueandthebasisofthekey，andtheeducationofruralwomen’sdevelopmentandimprovementofruralareasisalsorelatedtothefairsexeducation﹑harmonyandthebuildingofnewcountryside.First，abriefreviewofarticlesrelatedtowomen’seducationabroad，anacademicpointofviewofideasandtheories，followedbyChinaontheeducationofruralwomeninthephysicalsense﹑policy﹑threelevelsofthestatusquomissingthefinalanalysisofpublicpolicychoiceoftheplightoffour，revealedtheproblem，andtoseekacommonsolutiontothepathofchange.
Keywords:ruralareas;women’seducation;educationsystem;systemdeficiencies;policydilemma
前言
在西方女性运动的第二次高潮中，教育成为女性主义者特别关注的领域。她们认为，传统教育无处不表现出性别化的明显特征，因此，在理论上必须突破以“以男性为标准”的传统性别角色理论和社会分工理论，在实践上建设性别公平化学校，进行社会公平化教育[1]。改革开以后，中国农村女性的受教育范围扩大，文化水平普遍有所提高，然而仍然面临诸多问题，如李凤彩、赵秀权就主张农村妇女受教育现状不容乐观，应当从树立农村妇女自然意识、抓继续教育和更新思想观念三方面入手，改变目前这种状况[2]。何丽君认为基础教育中存在着起点、过程和结果的不公平，这是由政策、经济、社会文化、教育内部因素共同影响的结果，提出政府保障、社会支持基础教育中的性别公平和基础教育内部注重性别公平是解决这一问题的出路[2]。方敏强调了目前教材中存在着普遍的性别差异，提出通过两性角色的重新定位，消除性别差异现象以及在教材中加入性别角色讨论的内容来提高性别视角[2]。在我国，较之农村男性教育与城市教育，农村女性教育无疑是国民教育体系中最薄弱的一环。因而认真梳理其现状和成因，有助于分析政府面临的复杂困境，确立正确的政策导向，制定有效的公共政策，促进教育和谐。
一、农村女性教育体系在实体层面的缺失
（一）中小学阶段女性失学人数依然庞大
教育部于2006年5月的2005年全国教育事业发展统计公报显示，至2005年年底，我国小学学龄儿童入学率达到99.15%，其中男、女童入学率分别为99.16%和99.14%，男、女入学率性别差为0.02%。小学辍学率为0.45%，其中女童0.47%。初中阶段辍学率为2.62%，其中女生2.31%[3]。上述数据的确让人欢欣鼓舞，然而也不能不让人思考数字背后的隐忧：其一，由于我国农村女性的基数庞大，学龄女童小学未入学、辍学的0.86％、0.47％及女生初中辍学的2.31％推算起来是一个惊人的数字，这必须引起我们足够的重视。其二，上述数据没有将城乡区别进行统计。事实上，女性小学和初中辍学率中农村女性的比例占到绝大部分，这些适龄女性多数处于广大农村地区尤其是偏远贫困山区和少数民族地区。以下一组数字能让我们清楚的了解农村女童失学的严重程度：农村1987年失学儿童中女童占到83％，1995年这一比例是66.4％，而到了2000年，中小学辍学女童还占58.52％，其中小学失学女生占失学儿童总数的59.01％。初中失学女童占到总数的58.37％[4]。
（二）流动女童接受教育异常艰难
随着我国近年来进城务工人员的增多，大批学龄儿童随父母进城，成为背井离乡的“流动儿童”。环境的改变，往往导致农民工家庭面对贫困，身份歧视和城乡户籍限制的时候陷入不知所措，孤立无援的境地。徘徊于城市的边缘，这些儿童在寻求接受教育的道路上行走得非常艰难，而其中又以女童的处境最让人担忧，较之男童，她们的失学风险要高的多。2003年9月国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会联合的“中国九城市流动儿童状况调查研究报告”表明：流动女童在学比例96.01%，低于男童97.4%；女孩失学比例为3.9%，明显高于男童2.6%[4]。在流动儿童的受教育中，依然存在对女童性别的歧视和受教育权利的侵害。她们的教育权利要么被忽视，要么被剥夺。可以预见，这一部分学龄女性如果以后不能接受继续教育将会成为新一代的文盲和未来文盲的主体。
（三）残缺不全的农村妇女再教育
我国的文盲主要集中在农村地区尤其是偏远贫困山区，而其中女性文盲占据了一大半的比例。据1990年全国第四次人口普查10％抽样的资料分析，全国女性文盲占文盲总数的70.1％。在我国1.8亿文盲中，女性有1.26亿，而这1.26亿多数是农村妇女[5]。究其原因在于：
1.公共教育条件的缺失。大多数农村都比较贫困，只好把有限的教育经费投入到中小学教育，对于妇女的再教育一方面是重视不足，另一方面也是有心无力。因为无法拨付相应的经费，很多地方办不起成人学校和职业教育，甚至连夜校也开办不了。对于一些有能力负担的家庭来说，想学习却往往因为没有教学条件和资源而不得不放弃求学的愿望。
2.经济拮据和缺乏受教育意识。很多农民家庭只能勉强维持温饱，根本没有多余的经济能力来负担妇女的再教育费用。对于有学习欲望的妇女来说，教育成了奢侈品，这不能不说是一种痛苦。受封建传统的影响，农村女性往往与男性相比较成就欲望低，学习动机弱，其角色局限于操持家庭和教育子女。
现代和成熟的教育本质上是一种面向世界和未来的开放教育，是一种追求起点平等，过程平等和结果平等的惠及全民的国民教育。建立现代女性终身教育体系是我国当前及今后改革与发展进程中孜孜以求的目标，是政府和全社会的责任，困难显而易见，因而任重道远。
二、农村女性教育在意识层面的缺失
1.家庭和社会“女不如男”的性别偏见。在一些农村地区，女孩子被认为是没有必要接受教育的，她们一生的归属就是家庭，依靠是丈夫，使命就是相夫教子，做一个贤妻良母。女性的角色被定格为丈夫的附属。到了现代，我国农村家庭还是对男性的期望普遍高于女性
，家里如果有多个子女，则优先考虑的是送儿子入学。很大程度上可以说，从小辍学，未成年就外出打工，成年后嫁人，生儿育女，是大多数贫困农村女孩的共同的生命轨迹。
2.教材内容设置中的“男性价值偏向”。根据史静寰学者的研究，现行中小学语文课本中女性形象仅仅占19％；男性形象则占81％。在职业分工和角色定型上，幼儿读物中表现出来的性别刻板印象也十分明显：儿童读物插图中，100％的科学家是男性、100％的工农兵是男性；100％的教师是女性、97％的服务员是女性[6]。甚至在中学阶段的课本里，男性还是多以领袖﹑科学家﹑企业家的面目出现，象征男性的主宰地位；而女性则多以教师﹑护士﹑服务员等面目出现，暗示着女性的柔弱，低能和对男性的从属。“教材内容的性别偏见必将影响女性对所属性别角色的认同和归属，并使社会的性别偏见合情合理化”[7]。
3.学校教学过程中的“男优女次”倾向。中小学的教师中也有一些受到“男优女次”思想的潜移默化的影响，认为男生更聪明，思维更活跃，发展前途比女生要好，因而在教学过程中更多的关注男生而忽视女生。这往往导致女生难以得到展现和锻炼自己才能的机会，变得腼腆﹑沉默﹑自卑﹑拒绝与人沟通，甚至逐渐地失去自我认同。
三、农村女性教育在公共政策层面的缺失
宪法和法律一定意义上可以说是最大最根本的公共政策，但是其对于女性享有与男性同等受教育权利之规定过于笼统，缺乏实际的可操作性。从现实的角度来考量，我国的公共政策在指导和促进女性教育的发展方面有着明显的缺失。其一，缺乏支持女性教育的专门具体政策和制度，涉及到具体的女性教育规划和实施，支撑女性教育发展的财政政策。其二，政府部门同样忽视教育领域中的性别意识，人为忽视男女教育发展的不平等，导致宪法和法律的原则精神无法落实，长年累月，致使我国农村女性教育困难重重，积重难返。“其实，目前义务教育中的众多不公平问题最终都可以还原为政府政策和制度问题。其本身就是政府层层卸责或所制定的政策、制度缺失或不健全所造成的”[8]。因此，还必须从政府的政策角度出发，从公共治理的层面分析女性教育缺失。
转贴于
四、公共政策选择的困境
女性教育体系发展的不足和缺失是农村教育中所暴露出来的重大问题之一，具有极大的复杂性和深刻性。残缺的农村女性教育是封建意识﹑经济贫困﹑国家政策的不当等诸多原因造成的多因一果的产物，要彻底的予以解决，就需要从政策选择的角度来分析。
（一）如何统筹城乡女性教育发展，缩小差距，确保公平
一直以来，政府教育投入城乡不均衡，严重向城市倾斜，全社会的教育支出，城市使用77％，农村仅仅用了23％。城乡教育差距十分巨大，城乡女性教育水平的差距尤其明显[9]。2003年全国人口变动抽样调查数据显示城市15及15岁以上女性文盲半文盲人口占15岁及以上人口比例为8.07％，而同期农村却为21.72％，为城市的近三倍（见下表）。
2003年全国分城乡15及15岁以上女性文盲半文盲人口
单位：人
数据来源：2003年全国人口变动抽样调查数据。（国家统计局人口和社会科技统计司编，中国人口统计年鉴2004[m].中国统计出版社，2004）。
统筹考虑城乡经济和社会的共同发展，在农村地区实施公平的制度，促使国家财政承担起在农村应该执行的职责，向农村、农民以及农业生产提供必要的、有益需要和公共品，是国家财政义不容辞的责任[10]。因此，如何平衡城乡之间女性教育的差距，确保公平是公共教育政策不容回避的又一大困境。
（二）如何将女性教育意识纳入公共政策范畴，彰显性别公正
我国教育中的性别不公正，女性教育意识的缺失由来已久，在农村地区更加明显。作为一种思想意识，性别公正意识在全社会的树立和深入人心仅仅依靠社会自身运行的惯性来得以进步显然是不够的，这有待国家和政府在政策层面的介入，因为“政府管理的基本哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正”[11]。政府要扮演好性别平衡的角色，关键在于思考如何在教育立法和制度层面将女性教育意识纳入，从法律的高度突出社会性别平等意识。目前我国有关保障基础教育性别平等的法律条文对女性的权利规定过于笼统，没有突出女性的权利，面对坚固如堡垒的传统意识，这样的文字未免显得有些无力。笔者认为，农村女性教育在过去的几十年里极端落后，政府对农村女性教育的重视程度不够，女性教育的功课不及格，因此，予以“补课”理所当然。关键在于怎样把握立法过程中的尺度，在强化国民女性教育意识的同时又不至于顾此失彼，损害男性的权利，引起性别冲突。
（三）如何兼顾农村女性入学率和受教育的过程与结果
虽然至2005年年底，农村学龄女性的入学率得到很大提高，但是，也正是由于政府长期关注农村女童的毛入学率，女性的受教育过程被忽视，成为基础教育的一个盲点。在一些特别贫困的农村，校舍要么破烂不堪，风雨飘摇，要么就设在破庙和山洞里。把石头架起充当凳子和桌子，用木板当黑板，捡来的石灰块做粉笔，条件极端艰苦。本文来自范文中国网fw789.com。其次是教师学历偏低，教学质量低下。虽然2000年高中教师学历合格率68.43%，初中教师学历合格率达87%，小学教师学历合格率达96.19%，但是在农村，中、小学教师合格率远远低于这个比率[12]。在少数民族地区，老师常常是民办或是代课老师，任务重，待遇差，教师队伍十分不稳定。而且教师队伍当中男女教师性别结构不平衡，女性教师太少。这些无疑都会对女性教育产生不利影响，导致农村女性的教育状况令人担忧，因而如何在提高农村女性入学率的同时关注其受教育的过程和结果是一大难题。
（四）如何规划建立未来农村女性终身教育体系
现代女性教育是开放的教育，本质上应当使女性的潜力得到充分发挥，能力得到充分施展，价值得到充分体现。新时期女性终身教育体系的内容涉及婴幼儿时期平等的关爱和性别意识启蒙，青少年时期的社会性别知识教育与平等意识培养，中青年女性的教育和培训，老年女性的教育和培训[13]。目前国家的努力还集中于基础教育的普及，缺乏专门的女性教育（下转第12页）（上接第7页）法规和政策和完善的女性再教育体系，也欠缺成功的经验，甚至大多数国人缺乏最起码的女性教育意识，一部分农村女性正在为获得最基本的教育机会而苦苦挣
扎。在这样的前提和环境下，探索、规划和建立未来农村女性终身教育体系无异于白手起家。因此，如何借鉴国外的有益的经验，探索和建立符合中国国情的女性终身教育体系并使之加速发展，尽快融入世界妇女进步的现代潮流也是未来政府和社会面临的一大困境。
以人为本是和谐社会倡导的核心理念，教育体系中的性别和谐是和谐社会的应有之义。社会的进步不仅是以时间为单一主轴的纵向进化，它还体现为男女共同的进步。农村女性教育在未来需要投放更多的关注和努力，因为这是新农村建设走向实践和成功的不可或缺的一环。面对农业女性化﹑老龄化对新农村建设带来的巨大挑战，提高女性的文化素质迫在眉睫。因此，必须充分认识当前我国农村女性教育体系的落后和缺失，分析其原因及困境所在。从公共政策的视角寻求问题的解决之道是政府的重大历史使命，也是全社会共同的责任。
参考文献
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农村教育的政策篇4
关键词：新农村建设；农民；思想政治教育；现状；对策
中图分类号：G642.0文献标志码：a文章编号：1674-9324（2013）16-0150-02
建设社会主义新农村是党在十六届五中全会上从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发而做出的重大战略决策，它的成败直接关系到我国全面建设小康社会目标的实现以及初步实现现代化的伟大目标。我国是一个农业大国，全国有9亿多人口在农村，农村的稳定和发展关乎整个社会的稳定与发展，也就是说，没有农村的小康，就没有全国的小康；没有农村的现代化，就没有整个社会的现代化。思想政治教育工作是党在农村工作的生命线，同时是党的思想政治工作的一个重要组成部分，也是党和政府对广大农民实施思想政治教育的基本手段，更是推动农村经济发展与社会和谐的根本保证，对农村经济、政治、文化、社会等各项事业的发展起着重要作用。
一、新农村建设背景下农民思想政治教育的现状
中共中央《关于加强和改进思想政治工作的若干意见》指出，切实加强和改进思想政治工作是摆在全党面前的一项重大而又紧迫的任务。党的十报告中指出：“加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，培育自尊自信、理性和平、积极向上的社会心态。”新农村建设背景下，对于农民的思想政治教育工作的新状况，我们应该有正确的认识，特别是对于现阶段农民思想政治教育工作中存在的问题，要有一个明确的认识。
1.农民思想政治观念淡漠，思想道德素质低。我国从1978年实行改革开放以来，农村面貌发生了翻天覆地的变化，特别是十六届五中全会上“新农村建设”的提出，农村的现状得到很大的改善。但是，我国受传统历史文化的影响，农民思想道德素质普遍较低。今天，这种现象仍然存在，例如陕北延安、榆林等地的煤炭资源和石油资源丰富，一些农民就无视国家的利益和法律，利用资源优势迅速致富，甚至有的农民一夜之间迅速暴富，人们俗称为“土豹子”。他们的思想道德素质亟待提高，否则会影响到新农村建设的顺利实施。
2.农民思想政治教育内容陈旧、形式单一。当前农村思想政治教育几乎是一个空白，由于基层政府人员的紧缺，思想政治教育的任务就落在了广大农村基层干部的身上，但他们只是一些在农村有影响、威望高的人员，思想政治素质普遍不高，很多时候自己都不知道思想政治工作的要义，何谈去从事思想政治教育工作？同时由于实施思想政治教育的载体资源有限，许多农村的思想政治教育仍然停留在唯经验是从、“以不变应万变”的基础之上，而且在开展思想政治教育时内容陈旧、方法简单，往往只有“一张嘴、一个本、一支笔”，大多只注重单向灌输，忽视了双向交流、多向交流，没有认识到思想政治教育的对象的特点。这就使农民的思想政治教育流于形式，而思想政治教育工作开展的好坏，直接影响着新农村建设的成效，应该慎重待之。
3.农民思想政治教育工作机制不健全。在新农村建设的过程中，越来越多的干部在实践中体会到农村出现的种种困难和问题越来越离不开思想政治教育工作，深切感悟到思想政治工作的重要性和紧迫性。由于农村的思想政治工作机制还很不健全，新农村建设中思想政治教育工作困难重重，主要体现在：首先，目前为止全国还没有建立一套针对农民如何进行思想政治教育的具体方案。其次，一部分思想政治工作者责任心不强，对农民的思想政治工作不重视。基层干部只看重个人的政绩，不重视农民的思想政治教育工作，于是就形成了“富了口袋，空了脑袋”的现状，思想政治教育工作也成了“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，无法达到对农民进行思想政治教育的目的。
二、新农村建设背景下加强农民思想政治教育的对策
加强农民的思想政治教育工作的意义重大，能否做好农民的思想政治教育工作关系党在农村工作的成败，关系到新农村建设能否顺利实施以及全面建设小康社会目标的实现。因此，加强农民的思想政治教育对全社会的发展起着举足轻重的作用。
1.加强农村教育文化建设，提高农民的综合素质。教育是一个人走向文明的根本途径，加强农村的基础教育就是我们当前在农村的重要工作。首先，要确保农村儿童受教育的基本权利，将农村的基础教育贯彻落实到实处。当前，很多农村的教育岗位出现空缺，教育设施跟不上等现象大量存在，这就要求国家从经济、政策等方面向农村教育倾斜，确保农村基础教育有足够的人力、物力和财力。其次，要改变农民的落后观念，加强农民的先进性建设。虽然普及九年义务教育以来，农村的基础教育情况有了很大的改善，农村孩子接受教育的比例也在不断上升，但是在一些农村地区还存在着“重男轻女”的现象，认为女孩读书没有用处，还不如出去打工赚钱养家，有些迫于经济的压力让孩子早早走入社会，这些从根本上剥夺了农村孩子受教育的权利，使他们失去了和城市孩子竞争的机会。只有依靠教育，才能改变农民的这种落后观念，解放农民思想，提高农民文化水平，提高他们的综合素质。
2.丰富农村思想政治教育的载体。社会在不断发展和进步，传统思想政治教育单一的载体形式也应该得到改变，要改变过去的“一个本子一张嘴”的传统模式，就要充分发挥现代科技的作用。首先，要想改变政治教育陈旧的内容，就要思想政治教育工作者不断更新自己的知识，坚持与时俱进，不断创新。“创新是一个国家和民族不断进步的灵魂。”这就要求我们创新思想政治教育的内容，不能“穿新鞋走老路”。其次，要扩展农村思想政治教育的现代传播载体，包括电视、网络、手机、微博、QQ等，改变农村思想政治教育形式单一的局面，利用这些新载体，传播党和国家的方针政策，增强农村思想政治教育的实效性。
3.完善农村思想政治教育工作的机制。基层政府和干部要把思想政治教育的目标落到实处，就必须加强思想政治教育的机制建设，使农民感受到切实的改变。在新农村建设的大环境之下，农村的思想政治教育工作会面临一些想象不到的新情况、新问题，那么从事农村思想政治教育工作的基层人员就要不断加强自身建设，如专业化、职业化建设，努力提高整体素质，加强农村思想政治教育工作的组织机制建设。此外，还要建立思想政治教育的监督机制，建立各级思想政治教育工作的管理体系，责任到人，切实按照新农村建设的二十字方针实施。
社会主义新农村建设在新的时期已经取得了巨大的成绩，但是也存在不少的问题，农村工作的成败关系到整个社会的稳定和发展，所以加强农村的思想政治教育，特别是农民的思想政治教育，在新的时期具有时代意义。相信十之后，在新一届领导人的领导下，我国农村的面貌将会有更大的变化，农村的情况也会越来越好，农民生活将会迈上新的台阶。
参考文献：
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农村教育的政策篇5
关键词：民国时期；农村基础教育；政策变迁；基本路径；内在逻辑
中图分类号：G522.3文献标识码：a文章编号：1671-6124（2013）05-0048-06
民国时期农村基础教育的发展是其教育发展的重要内容，同时也是中国教育现代化历程开始并延伸的重要组成部分。“历史学者最有能力做的是，使人们建立起与过去的各种联系，借此而解析现在的疑难，启发未来的潜能。”[1]进行民国时期农村基础教育政策变迁研究，揭示农村教育发展规律，寻求其与我国当前农村教育政策的渊源性联系，以史鉴今，将会对我国当前农村基础教育发展之教育政策方面的完善与超越储存智慧、启迪思绪。
一、民国时期农村基础教育政策的发展历程
民国时期农村基础教育政策的变迁是上承清朝末期农村基础教育政策变迁和下启新中国农村基础教育政策变迁的关键性、重要性链接历程，纵观民国时期农村基础教育政策的发展，大致经历了民国前期的发轫与渐进（1912～1926）、民国中期的发展与改革（1927～1936）与民国后期的调整与拓展（1937～1949）共3个阶段的变迁历程。
1.民国前期农村基础教育政策的发轫与渐进（1912～1926）
1912年1月1日，资产阶级革命派在辛亥革命胜利后于南京成立了以孙中山为临时大总统的中华民国临时政府。从1912～1926年的15年时间里，民国前期农村基础教育政策的变迁大致经历了两段发展历程：即1912～1916年5年的发轫阶段和1917～1926年10年的渐进阶段。资产阶级基于打破封建专制统治的政治意图，开始渗透并直接反映在民国前期的农村基础教育方针上。随着《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》的颁布，“壬子・癸丑学制”的颁行，县市级地方教育行政制度的改革，《强迫教育办法》（1913）和《整理教育方案》（1914）的拟定，《全国教育计划书》（1919）的公布，白话文和国语的推行，“壬戌学制”的颁行和义务教育相关政策的决议，即义务教育经费筹集的办法规定以及1921～1928年全国义务教育的分期发展规划等相关政策措施的相继出台，较为先进的民国农村基础教育政策方针，虽然也曾反复颠簸在复古教育与反复古教育斗争的洪流中，且深受政权性质的影响，但均以先进的资产阶级教育方针的被认同和继续推广并改进为最终结局。同时，民国前期的农村基础教育政策的科学性和实践性，也在不断的循环往复中越来越寻求着教育政策本土化的渐进轨迹。
2.民国中期农村基础教育政策的改革与发展（1927～1936）
1927年南京国民政府正式成立，到1936年抗日战争爆发前的10年时间被称为10年内战时期，10年里，社会政局相对稳定，当权者重视借助教育的力量来维护其统治，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，国民政府竭力加强对教育的控制，把教育作为“以党治国”和“三民主义治国”的工具，以达到维护其统治的目的。具体而言，民国中期农村基础教育政策的变迁，大致可以概括为1927～1931年的改革阶段和1932～1936年的发展阶段。在改革阶段，大学院和大学区制的试行与废止，教育行政组织法的公布与修正，三民主义基础教育宗旨的推行，《实施三民主义乡村教育案》（1930）和《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）的具体施行，构成了农村基础教育政策改革的主要内容；在发展阶段，初等教育制度政策的发展即小学校学制、小学校课程、小学训育制度、毕业会考制度以及升学就业指导办法等政策内容的颁行和实施与国民义务教育体系的完善即国民义务教育整体规划与分期规划、短期小学、二部制、巡回教学以及强迫入学教育等政策内容的议定和推行，共同构成了农村基础政策发展的主要内容。这一方面阻遏了教育的民主化进程，中断了“五四”以来教育界百花齐放、自由活泼的发展势头；另一方面又使得教育建设法制化、规范化，逐渐步入稳定和统一管理的轨道，从而使得民国中期包括基础教育、农村基础教育在内的教育发展与改革进入一个相对稳定的发展时期。
3.民国后期农村基础教育政策的调整与拓展（1937～1949）
1937年，抗日战争爆发，中国基础教育尤其是农村基础教育事业的正常发展面临着极大的发展阻碍，根据“抗战建国”的基本国策，国民政府建立“战时须作平时看”的教育政策方针，对当时国情环境下的基础教育事业采取了相应的应变和调整措施。概括来说，民国后期农村基础教育政策的变迁分为两段，即1937～1944年的调整阶段和1945～1949年的拓展阶段。在调整阶段，战时农村基础教育政策方针的确立、各项训育制度的施行、“新县制”下《国民教育实施纲领》（1940）的订定，以及对于国民基础教育的各项具体规定，共同构成了推动当时民国后期农村基础教育事业进入战时条件下的最主要政策内容，时至1945年抗战结束，却并没有迎来全国人民所期盼的和平建国时期，国民政府发动全面内战，基础教育尤其是农村基础教育的发展并没有迎来一直期待的良好时机，而是在战火中以政府推行《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）为政策保障核心，基础教育继续缓慢发展着。但是在一些教育学者以及相关进步人士的支持和努力下，儿童义务教育与失学民众补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的比例，民国后期的农村基础教育政策仍然是在前期和中期的经验积淀下，更多地走向政策方针层面上的拓展和进步。直至1949年解放战争的结束，国民政府在军事、政治和经济上的溃败和失势，最终结束了其长达38年的统治，从而使得为国民政府服务的包括农村基础教育在内的国民教育事业宣告终结，并遵循历史的脚步，走进了下一个教育发展的新时期。
二、民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径
1.改革学制系统
20世纪上半叶是中国近现代教育史上学制系统确立和发展的关键时期，民国时期农村基础教育的发展、普及与规划政策与同时期的学制系统改革是密切联系的，这是因为学制系统规定着各级各类学校的任务目标、入学条件、修业年限及其相互关系，从而形成明确清晰的学制系统图，学校教育系统的改革可以说是各级各类学校教育政策改革、发展及至转轨的最核心内容。
1912年9月，民国政府教育部第一个学校系统令即“壬子学制”正式颁布，随后又陆续颁布了很多在全国临时教育会议上得以讨论修正并通过的诸如《小学校令》、《小学校教则及课程表》等法令规程，这些法令的充实，使得“壬子・癸丑”学制于1913年渐成体系并最终综合起来形成一个统一全面的学制系统。这一学制推行后不久，其系统本身的若干缺陷开始显露，全国范围内开始形成改革学制系统的共识。从1915年全国教育会联合会第一届年会开始，期间袁世凯专制统治试图恢复复古教育时期也曾先后颁发《国民学校令》和《预备学校令》，试图改革学制系统从而实行比较严格的双轨制学校系统案，但未及实施并因其失势而废止，再经由第五、六届年会，直到1921年10月第七届全国教育会联合会年会，会上以广东省提案为根据，参酌其余九省提案，议定了《改革地方教育行政制度案》，形成了1921年学制系统草案（史称“辛酉学制”），此后围绕“辛酉学制”的讨论逐渐形成全国范围内的高潮，并最终于1922年9月通过《学校系统改革案》，且施行全国。
“1922年新学制”即“壬戌学制”，又称“六三三学制”，其是在新文化运动的推动下，适应学制改革的需要，经过较长时间的酝酿和研究而制定出来的，同时又是中国近代教育史上持续时间最长、影响最大的一个学制系统，此后民国时期的学制系统基本都沿用了1922年新学制，遇有新情况新需要时，也仅是在“壬戌学制”的基础上不断进行修定和拓展的，实质内容并没有发生重大变化。其中1928年5月，大学院在“壬戌学制”的基础上修订《整理中华民国学校系统案》，即“戊辰学制”，以期与时俱进，但仅只有同年8月公布《学校系统表》得以正式公布推行。此后南京国民政府教育部又对当时当地的学制系统作了修改和变动，尤其是1932年前后《小学法》、《小学课程标准》、《小学规程》等相关教育政策法令的颁布，使得民国时期的初等教育方面的学制改革体系基本完善和定型。调整小学学制以增加灵活性和弹性，建立国民教育制度等针对基础教育学制的调整，均是根据国情和发展需要作出的具有针对性的、较为有效的调整措施，从而使得我国基础教育包括农村基础教育在以后的战争时期仍在持续发展，并在一定程度上完成了我国基础教育学制系统改革的基本框架构建。
综上所述，以1912～1913年的“壬子・癸丑学制”、1921～1922年的“壬戌学制”以及1932年前后对学制系统的修订和变动共3个阶段的学校系统方案调整为主线的学制改革，横贯并引领着民国38年教育发展的整体历程。“一个制度是否具有可行性，不仅仅在于这个制度形式上是科学的，还必须符合国情、区情，必须有财政支持，还需有辅的配套措施。学制改革成功与否，也不在于是否模仿了国外的最先进的学制，而在于是否制定了一个最适合本国国情的学制”[2]。农村基础教育政策作为民国教育政策改革发展的重要内容，始终顺延着民国时期学校系统改革方案的整体方向，学制系统改革在倾向于单轨制、双轨制和中间制的选择中，势必会对基础教育政策改革的方向产生决策性的规划引导作用，因此，不同历史时期学制系统改革的不同选择，也必然引导着包括基础教育发展在内的教育走向不同的发展轨迹。
2.重视义务教育
民国伊始，1912年9月3日，教育部公布学校系统令即“壬子学制”，明确规定小学校4年为义务教育，义务教育作为民国基础教育的重要内容，第一次正式出现在民国初期的教育政策法令中，并从此开启了民国重视义务教育实施与发展的规划历程。随着《小学校令》和《小学校教则及课程表》的颁发，充实着“壬子・癸丑学制”的纲领性文件内容。作为民国初期最为进步性和科学性且影响较为重大的学制体系，初等小学校4年为义务教育的明文规定，使得实施义务教育成为民国教育发展无法回避的充要条件。随后1914年12月，教育部拟定《整理教育方案》共30条，第一条亦明确指出确定义务教育年限，明白宣示，使地方知道建设学校为国家之责任。时至1915年袁世凯《特定教育纲领》的颁布，虽然为封建腐朽教育思想的复苏提供了可能，但其总纲中仍然明确规定着实行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以谋教育之普及。同时1915年5月3日，《义务教育实行程序》的31条得以批奉，义务教育作为民国基础教育的重要组成部分，拟定分两期办理。1919年3月，教育部公布《全国教育计划书》，在描述普通教育章节时明确规定国库补助各省区初等教育费，且义务教育应分年计划进行，以期10年以后渐图普及。1922年的“壬戌学制”，在义务教育方面做了年限暂为4年之准，但各地方至适当时期得延长之的明确规定。
1920年4月2日，教育部拟定《分期筹办义务教育年限》，订定分期筹办义务教育年限，并以8年为全国一律普及之期，全面制定1921～1928年全国义务教育分期发展的具体规划。1931年6月1日，国民政府公布的《中华民国训政时期约法》明确规定，已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之；而未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之[3]。1935年6月1日，行政院抄发《实施义务教育暂行办法大纲》11条和《义务教育经费支配办法大纲训令》，其目的在于使得全国学龄儿童（指6～12岁之儿童而言）于10年期限内逐渐由受一年制、二年制达于四年制之义务教育，且义务教育的实施，应注重生活之教育并从1935年8月至1944年8月9年时间内分3期进行[4]。1935年6月20日，行政院批奉《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》指令，在《教育部实施义务教育暂行办法大纲施行细则》中规定全国学龄儿童除入普通小学者外，在实施义务教育第一期内（即民国二十四年八月至二十九年七月）应依本细则受一年短期小学教育，在第二期内（即民国二十九年八月至民国三十三年七月）应依本细则受二年短期小学教育[4]。为了推动义务教育的发展与普及，在此后的一段时期内，教育部相继颁发了《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《一年制短期小学暂行课程标准》（1935）、《二年制短期小学暂行规程及课程标准总纲》（1937）、《实施二部制教学办法》（1937）、《巡回教学办法》（1937）及《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）等相关教育政策文件。同时，根据《县各级组织纲要》，1940年3月21日，教育部订定《国民教育实施纲领》，国民教育之普及以5年为期，自民国二十九年八月起至民国三十四年七月止，亦分三期进行。
直至抗日战争胜利后，国民政府在教育复员的基础上，提出了全面普及国民教育的拓展方案。要求未实施国民教育的收复区省份，从1946年1月起拟定“第一次实施国民教育五年计划”，要求后方已实施国民教育的19省市，从1946年1月起，贯彻《全国实施国民教育第二次五年计划》，以充实国民学校和以国民学校为中心工作，务求学校充实，师资健全，经费稳定，各省失学儿童和失学民众都能接受义务教育或补习教育，即已完成一保一国民学校，一乡镇一中心国民学校，全部学龄儿童及失学民众受相当之义务教育与补习教育，同时国民学校一律办高级班，使一般学龄儿童均受6年之义务教育。《全国实施国民教育第二次五年计划》使得儿童义务教育与失学民众的补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的机会[5]。另外，1947年1月1日，国民政府公布《中华民国宪法》，其第十三章第五节教育文化专节叙述到国民受教育机会一律平等，6～12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给，可见免费义务教育在宪法中占有突出的地位，且已经具有政策规定上的法律效力[6]。总之，从民国伊始的1912年至民国行将结束的1947年，国民政府在推行农村基础教育发展的过程中，关于国民义务教育方面教育政策文件非常之多，且始终是农村基础教育发展过程中最为重要的重点组成部分，几近可以被看成是国民义务教育发展与普及的成果，将直接决定着民国时期农村基础教育发展与普及的成效。
三、民国时期农村基础教育政策变迁的内在逻辑
1.农村基础教育政策框架体系日趋完善
1912年民国初建，教育部甫立，打破了清末封建落后的农村教育体系，试图建立具有资产阶级性质的教育体系，成为民国教育行政主管部门的首要工作。颁布新的学校系统令，不断议定和充实教育法律政策内容，学堂一律改称学校，初等小学校实行义务教育，制定新的课程标准，充实着“壬子学制”并最终完善成为“壬子・癸丑学制”。民国初期的资产阶级教育体系在政权伊始的理想化追求中仓促出台，时经1915年封建复古教育的回溯，在经历过新文化运动对旧文化和旧教育的深度批判后，中国教育界内教育思想观念已经彻底转变为追求资产阶级新教育政策的确立和发展。农村基础教育政策在新教育政策方针的指引下，在基于民国初期教育体系的框架调整下，随着民国中后期《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《小学法》（1932）、《小学规程》（1933）、《小学课程标准》（1932）、《小学特种训育纲领》（1933）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《全国教育会议关于义务教育议决案》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《实施巡回教学办法》（1937）、《国民教育实施纲要》（1940）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）、《乡（镇）中心学校设施要则》（1942）、《国民学校法》（1944）、《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）等直接或间接相关于农村基础教育的政策文件的颁发、实施和推行，民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹。在资产阶级教育性质未变的前提下，民国时期农村基础教育政策的框架体系日趋走向完善和成熟，并在推动农村基础教育发展上发挥着越来越重要的引领和促进作用。
2.始终把发展农村义务教育放在首要战略地位
民国时期十分重视国民教育，并始终把发展农村教育作为国家发展、民族复兴最为有效的手段之一，认为只有重视农村教育，重视农村义务教育的发展，才能完成整个教育发展规划的最基本、最重要的内容。基于民国时期农村区划作为整个行政区划范围内大部分内容的现实国情，农村基础教育必然成为国民教育最重要的组成部分，而农村义务教育的实施和发展状况将最终成为农村基础教育发展的基石。始终把发展农村义务教育放在国民教育发展的首要战略地位，这不仅需要理论上的正确认识，同时也需要政府在具体教育实践中给予农村教育实质性的政策帮助和支持。民国时期尤其重视农村义务教育的发展，在民国政权的38年间，国民政府行政院和教育部针对农村义务教育的普及和发展制定了若干政策法律文件，诸如《强迫教育办法》（1913）、《义务教育施行程序》（1915）、《分期筹办义务教育年限》（1920）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《短期小学实验办法》（1935）、《二年制短期小学暂行规程》（1937）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）、《强迫入学条例》（1944）等专门保障义务教育实施和普及的相关教育政策文件，同时也包括《整理教育方案》（1914）、《全国教育计划书》（1919）、《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《关于整顿学校教育造就适用人才案》（1932）、《国民教育实施纲领》（1940）、《国民学校法》（1944）等全面规划国民教育发展中包含义务教育尤其是农村义务教育内容的相关教育政策文件。需要特别强调的是，为了大力发展农村义务教育，努力保障农村义务教育发展过程中所必需的财政投入，以期避免农村义务教育在正常的发展过程中，由于资金限制所带来的物质（比如校舍配置、必要的教学设备以及图书参考资料等等）缺乏而陷入发展困境，政府颁布的《各省县市筹集义务教育经费暂行办法大纲》（1925）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）等直接或间接相关于义务教育经费投入方面的教育政策文件，对于保障农村义务教育的实施和普及尤为重要。
3.规范、法治的科学化发展过程
民国时期资本主义性质的农村基础教育政策法规所构建的教育体系，是与中国两千多年积淀下的封建传统教育完全不同的教育理论体系和发展模式。民国建立之初，新建立的资产阶级政权激进追求新的学校教育制度，《普通教育暂行办法》（1912）、《普通教育暂行课程标准》（1912）、《小学校令》（1912）、《小学校教则及课程表》（1912）、《强迫教育办法》（1913）、《整理教育方案》（1914）等各类直接或间接相关于农村基础教育的各项教育政策措施相继出台，使得民初农村基础教育的规范式科学化发展过程突飞猛进。随着袁世凯倒行逆施试图复辟帝制，《颁定教育宗旨令》（1915）、《特定教育纲领》（1915）、《义务教育施行程序》（1915）、《国民学校令》（1915）、《国民学校令施行细则》（1916）等带有封建尊孔复古性质的落后教育政策文件的颁发，使得刚刚建立起来的先进教育政策制度受到打击。“由于传统教育观念的根深蒂固，现代教育的任何推进都处处受其掣肘”[2]，尤其是在以彻底批判旧文化旧教育的新文化运动开始之前，民主进步的教育思想、教育实践与封建落后的教育思想、教育实践的往复斗争始终贯穿在基础教育政策发展的科学化进程中，且其科学化进程可以说是举步维艰。但同时农村基础教育政策逐渐走向科学化的构建过程中，也正是由于这种不断的矛盾冲突促进或加速着教育政策实施的法治式和规范式科学发展。
民国时期农村基础教育政策体系的科学化过程经由初期的仓促出台，在复古和反复古教育循环往复的斗争中不断充实和完善，到民国中期已开始逐渐融入到民国社会的发展之中，并逐渐适应现代教育的发展要求。20世纪20年代以后，尤其是南京国民政府成立之后，民国基础教育政策改革的历程中更加倾向于教育政策的规范化发展。“一方面，政府接连出台了一系列加强教育管理、建设的法令法规，使新式学校教育体系建立后一直没有理顺的一些问题的解决有了法律依据；另一方面，政府制定了一系列有利于教育质量提高的制度，如教科书审查制度、毕业会考制度、教师资格制度、训育制度等。”[2]民国时期尤其是民国后期实行的这些教育政策（法律、法规和制度），其规范化和法治化发展方向下的科学化过程，“结束了清末民初新式学校教育体系建立以来新旧教育冲突的混乱局面，一定程度上有利于教育秩序的稳定和教育质量的提高。”[2]虽然这些农村基础教育政策也是国民政府试图通过加强教育控制以维护其政权统治的重要手段，但民国时期教育政策制定和发展过程中规范、法治的科学化选择对于民国时期农村基础教育的发展所起的积极作用是不言而喻的。
4.模仿、探索的本土化适应过程
“中国现代基础教育体系的创建启动于西学东渐后西方教育制度对中国传统教育的冲击，并经洋务教育运动等教育改良的实践，最终在清末新政中正式诞生。由于这套体系是对国外教育体系的模仿，因为它与中国本土实际情况有着很大差距，这使中国现代基础教育体系的构建、完善经历了一个漫长的本土适应过程。”[2]就学制来说，清末“壬寅・癸卯学制”虽奠定了中国近代教育发展的雏形，但仍无法逃离学制系统的封建性和落后性。民国时期，在改革学制系统基本路径的发展轨迹下，模仿西方先进国家进步的教育政策法规，必然会成为政府发展农村基础教育模式的必然选择。
民国初年，为了彻底颠覆清末封建落后的学校教育制度，制定新的适合民国需要的资产阶级性质的学制系统迫在眉睫。中国资产阶级政权掌控下的第一个学制即“壬子・癸丑学制”顺势而生。“壬子・癸丑学制”是仿日学制，基本上沿袭了仿自德、法的日本模式，几乎脱离了民国前期的现实国情，学制体系缺乏弹性且过于整齐划一，从而限制了各级各类学校依据地方情形灵活发展。由于“壬子・癸丑学制”自身问题和缺陷在理论上和实践中的暴露，各地纷纷呼吁重新制定学制，并最终在全国教育会联合会的促进下，经过长期广泛的理论探讨和实践经验的总结，新的学制系统草案即“壬戌学制”最终于1922年正式出台。虽然“壬戌学制”仍是仿美的学制，但其是经过较长时间的酝酿和研究制定出来的、中国的学制系统改革走向了模仿基础之上的探索阶段，民国时期农村基础教育政策也在以学制系统改革为主线的路径选择和探索中走向科学化和完善化。
直至南京国民政府成立之后，国民政府在“壬戌学制”的基础上，根据教育改革发展的实际需要，先后出台了一系列法令法规（《小学法》、《小学规程》等），对1922年学制进行了必要的调整和修订。调整小学学制，使之更符合中国的现实国情更具灵活性和弹性；建立国民教育制度，更有利于义务教育的推行，在不同程度上推动了民国时期农村基础教育的发展。总的来说，民国时期是中国包括农村基础教育在内的基础教育从模仿到探索直至创新的本土化发展时期，民国政府在对国外先进的教育理念、教育模式、教育政策等方面吸收和借鉴的同时，也越来越认识到中国教育改革发展的本土化要求，更加突出和认识到中国意识和时代意识，从而使得中国农村基础教育政策的改革发展进入本土化适应的轨道，进而完成民国时期农村基础教育基本框架选择上的科学构建。
参考文献：
[1][美]乔伊斯・阿普尔比，林恩・亨特，玛格丽特・雅尔布.历史的真相[m].上海：上海人民出版社，2011.
[2]黄书光.中国基础教育改革的历史反思与前瞻[m].天津：天津教育出版社，2006.
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[4]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第五辑第一编）（教育）（一）[m].南京：凤凰出版社，1994.
农村教育的政策篇6
“群众富不富，关键看支部；支部强不强，关键看干部。”当前，第十届村“两委”换届选举工作圆满结束，新一届村“两委”班子成员“走马上任”。支部建设，尤其是村班子的建设越来越引起社会各界的关注。与此同时，提出，“把抓好党建工作作为最大政绩”。农村基层干部的思想政治素质决定了基层党建工作的直接效果，显得尤为重要。并且，长期以来，基层缺乏相对创新的思想政治工作方法和机制，忽视思想政治教育工作问题在农村普遍存在。因此，在全面建设社会主义新农村的大环境下，提升党的基层干部思想政治素质成为举足轻重的环节。
一、全县农村基层干部思想政治教育工作现状及存在的问题
笔者利用近5个月的时间，对全县176个行政村基层干部开展了调研，对我县农村基层干部思想政治教育现状进行了详尽分析。当前，我县农村基层干部思想政治教育普遍存在以下几方面问题。
（一）思想政治素质偏低
大部分农村基层干部不能够透彻了解党的路线、方针、政策，不熟悉国家的法律法规，把握不够、理解不透、落实走样。部分村干部由于年龄偏大和知识老龄化，不能冲破思想束缚，工作畏手畏脚，安于现状，观念陈旧，小农意识浓厚。
（二）思想政治教育实际效果较差
农村基层干部的思想政治教育工作并未取得理想效果。乡镇或者和上级组织部门组织的思想政治教育培训较少，村干部在接受思想政治教育培训时总是采取被动接受状态，疲于应付，草草了事。而自发性的思想政治学习几乎没有，甚至一些党内基本政治生活都难以保证，何谈思想政治教育，何谈思想政治学习。
（三）思想政治教育途径单一
目前的思想政治教育仅仅是发放党报党刊，利用远程教育开展学习活动，收听省市一级相关的教育培训，村干部参加的积极性不高。党报党刊发放到村也大多是无人问津。农村基层干部对于时事政治的了解还是依靠传统的《新闻联播》等电视节目来获取。谈及思想政治方面的专项教育和学习更是少之又少。
（四）思想政治教育工作机制不够完善
在思想政治教育学习方面，缺乏完整的工作和教育机制、不能常态化进行、学习不够系统性、缺乏理论性等，这些都是工作机制不健全折射出的突出问题和矛盾，无法保证思想政治教育学习的有序进行。
二、农村基层干部思想政治教育问题的根源
（一）农村基层干部整体文化素质偏低
农村基层干部学历大多集中在初高中文化，大专以上文化较为稀缺，受教育的程度偏低，文化素质不高，因此对于思想政治教育方面的学习总体上缺乏认识。思想意识认识不到位是导致忽略思想政治学习的罪魁祸首。因文化水平低的限制，对于思想政治方面理论知识、党的方针政策、国家法律法规等方面理解能力不高，容易导致产生偏差，引发错误理解和错误导向。
（二）符合农村实际的思想政治内容有失偏颇
目前，思想政治教育基础理论较为生涩、难以理解，虽然是指导生产生活提纲挈领的灵魂工具，但是实际应用当中并不贴近生活，对农民群众本身不免产生天方夜谭的感觉。即使是学习一些党的号召、重大方针政策等，也不完全符合农民生产生活实际，无法引起共鸣，因此不能产生良好的教育效果。农村基层干部在接受思想政治教育学习时也容易产生懈怠情绪，不能主动学习，更有甚者忽略党内基本政治生活，因而导致党组织缺乏凝聚力和战斗力。
（三）创新的思想政治教育途径尚有欠缺
仅仅依靠传统媒体，如报纸、新闻等媒体的推介作用进行思想政治教育还略显单一。选择适合农村基层干部行之有效的思想政治教育方式是迫在眉睫的问题。创新途径，才能提高受众对思想政治教育本身的认识并加以重视。方法得当，才能真正保证思想政治教育的实际效果。
（四）完整的思想政治教育工作机制尚未形成
长期以来，思想政治教育工作缺乏相应的机制保证，因此在运行方面不能常态化、系统化。农村基层干部的思想政治教育往往十分机动，学习频率也较低，学习效率更加难以保障。没有良好的工作运行机制，思想政治教育学习也变成一纸空谈。
三、新形势下农村基层干部思想政治教育工作的对策建议
（一）坚持马克思主义理论的指导思想地位
要以马克思主义基本理论为根本纲领，引导基层干部掌握马克思主义的立场、观点和方法，用科学的理论丰富头脑，将价值观的误区引导到正确的道路上来，用以指导实践和农村工作；要深入开展农村基层干部的理想信念教育，鼓励他们学习中国特色社会主义相关理论知识和系列讲话精神，把握精神实质，补足精神之“钙”；要以社会主义核心价值体系为引领，坚持马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观；要以党风廉政建设为作风准则，基层干部要严守党的纪律，把遵守纪律融入到血液当中，防止在日常工作中出现不作为、乱作为现象；农村基层干部思想政治教育工作更要以服务新农村建设为目标，指导农村生产生活，促进全面发展；要把马克思主义基本理论和理想信念教育相结合，坚定早日实现中华民族伟大复兴的信心。
（二）转变和丰富与革命传统教育相结合的思想政治教育工作内容
首先，要加强教育培训，各级组织部门应当担负起对农村基层干部思想政治教育的主要责任，坚守好“思想政治教育”这一组织阵地。其次，进一步丰富思想政治教育内容。林口县素有“德孝之城”美称，要将传统德孝文化精神融入其中，激发对故土家乡的热爱，提升对家乡的自豪感和荣誉感，这与思想政治教育是同频共振、一脉相承的。最后，林口县是“八女英雄”故里，是东北抗联的主要阵地，思想政治教育要发挥本地区的红色教育优势，与爱党、爱祖国、爱人民相结合。
（三）切实拓展农村基层干部思想政治教育工作途径
要合理调节思想政治教育培训时间，可以选择农闲、挂锄期间进行培训，既不耽误农村生产，又可以加强农村基层干部思想政治教育方面的学习。此外，要在农村基层党组织“三会一课”上下工夫，即党员大会、党支部会议、党小组会议、党课等四方面内容，努力将思想政治教育融入其中，融入日常组织生活当中。逐步引起农村基层干部和广大党员对于思想政治教育学习的浓厚兴趣，形成学习思想政治知识的良好氛围，进一步带动广大村民丰富思想政治知识、提高思想政治水平。要充分利用农村远程教育平台的优势，充分发挥现代网络媒体的的传播作用，微信平台、官方微博主页、QQ群等都可以成为宣传思想政治教育的学习阵地。此外，还要注重发挥大学生村官的模范先锋作用，引导、鼓励、支持他们运用先进的科学文化知识和先进技术服务农村基层思想政治教育，带动身边的基层干部积极参与到学习中来。
（四）创新思想政治教育工作机制
首先，要完善农村基层干部任用选拔机制，要突破以往村干部选拔往往依靠裙带关系、家族势力的历史。要通过民主、公开透明的方式选举出人民群众满意的干部。对于村干部的日常工作，也要实时监控、加强管理，树立责任意识和担当意识，尽快进入主人翁角色。其次，要完善思想政治教育培训机制，要结合本地区本单位的实际，找准定位，制定出行之有效的适合农村基层干部的培训机制，用以保证思想政治学习不脱离轨道，让思想政治教育学习真正发挥应有的作用，指导农村生产生活实践。最后，要把农村基层干部思想政治教育学习纳入日常的考核评价体系中，制定考核评价目标和细则，严肃认真地对待思想政治学习工作。农村基层干部的权力既然是人民赋予的，就必须接受广大人民群众的监督。
四、结语
农村教育的政策篇7
关键词：农村基础教育政策；政策稳定；政策变动
中图分类号：D601文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）13-0061-02
公共政策是连接政府与社会的基本纽带，是为处理特定社会事务，由不同行为者所采取的一种有目的的政府行为的过程。寻求公共政策稳定与变动的平衡，有助于社会良性运行。改革开放以来的农村基础教育政策，为我们提供了一个探究政策稳定与变动关系的契机。
一、改革开放以来农村基础教育政策的内容解读
教育是民生之基，立国之本。改革开放以来，党和政府热切关注农村基础教育，对农村基础教育政策不断进行着调整和完善，主要体现在以下几个方面。
（一）政策观念突显“平等化”
自改革开放以来，我国农村基础教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每个农村的孩子都平等地享有接受教育的权利。如1986年《义务教育法》的颁布及1993年“双基”目标的提出，分别从法律和政策两个层面上赋予全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。进入新世纪，中央开始在教育起点平等的基础上着手有关教育过程及资源配置方面的制度尝试，试图寻求全国教育的均衡发展，此时的农村基础教育政策制定实际上已经开始在追求“平等化的教育”。教育主体的由乡到县是为了更好地保障基础教育过程平等化的实现；一费制、两免一补、免费教育的配套实行同样也是为了最大限度地消除农村教育受家庭因素所导致的机会不均现象。”[1]
（二）政策客体呈现“多元化”
我国农村基础教育政策的一个新特点，就是政策客体“多元化”。即政策规制对象，如办学形式、校舍建设、教师管理、课程建设等内容的多项发展。改革开放以来，我国针对农村基础教育政策在数量上呈上升趋势，但缺乏全面性和针对性。这与当时的中央农村政策制定总体水平不高及基础教育发展水平较低的现实状况有关。进入20世纪90年代，我国农村基础教育政策调整范围开始延伸，对教师管理、校舍建设、办学形式等先后出台了专项政策和法律。以《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004―2007年）》中“农村寄宿制学校建设工程”启动及2006年农村基础教育课程改革、农村教师特色岗位计划提出为主要标志，新时期的我国农村基础教育政策更加关注细节，政策的针对性和实践性大大提高。
（三）教育投入体现“福利化”
改革开放以来，我国农村教育大致经历了农民自己办学、“以乡为主”投入办学和“以县为主”投入办学三个阶段。1986年“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式的实施，农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政及“最广大的农民群众”[1]。自此，农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资，“福利性”逐渐彰显。2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，农村基础教育首次被纳入公共财政保障范围。自2006年开始，国家在两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。并于2010年在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现了免费教育。以上政策及实践有力地证明了义务教育福利化的实现。
我国农村基础教育政策在改革开放以来的调整和变动除了以上几点外，还有管理体制逐渐统筹化、办学形式多样化、权责主体由“基层政府”向“高层政府”上移等特点。可以看出，为了促进农村基础教育的发展，国家进行了多次的政策调整与变动，我国农村基础教育政策既保持稳定又不断发展。
二、基于案例对公共政策稳定与变动关系的辨析
公共政策的持续稳定运行是公共政策能够有效调节社会行为的一个重要前提，但这并不意味着某一项公共政策自出台就是固定不变的。公共政策必须依据客观形势以及变化了的情况来制定。农村基础教育政策因其涉及我国的可持续发展，影响着国内的教育质量和教育平等，其调整与变动是一件大事。对农村基础教育的每一次调整和解释都必须严肃、慎重。妥善处理农村基础教育政策的稳定性与变动性的关系，是调整农村基础教育政策必须准确把握的一个关键问题。
（一）政策的性质与特点决定了维护政策稳定的必然性
公共政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”[2]。它最突出的特点体现为两点：第一，公共政策具有公共性。公共性是公共政策的根本属性，是政策过程的出发点和归宿，公共政策的制定、执行、评估、调整等环节都以其为基准性价值。长期的实践表明公共政策本身的公共性是确保社会稳定和谐的核心要素。第二，公共政策具有利益性。公共政策的形成过程实际是对各种社会利益进行配套调整的过程，利益因素构成了公共政策最本质的方面。公共政策的部分作用在于缓解或制约社会排斥，其稳定可以维护目前的利益分配状态，它是社会稳定的根源性力量。公共政策以上两个最突出的特点，决定了它与社会稳定的连体关系，所以维护政策的稳定具有必然性。
作为公共政策的一种，我国农村基础教育政策的自身特点决定了维护其稳定的必然性。首先，客体具有广泛性。我国农村基础教育政策针对的是全部农村基础教育，涉及的人数多、事项多，因此一次较小的调整就可能会引发多方面的重大变动。其次，政策目的的公平性。追求教育公平是人类社会古老的理念。“一个公正的社会……应使强者扶助弱者，从而使弱者变强。教育在这方面负有不可推卸的责任。”[3]农村基础教育政策制定的一个重要原因就在于解决城乡基础教育的不公平。在较为稳定的农村基础教育政策体系中，人们可以逐渐感受政策所体现的教育公平精神。制度化的、持续的政策会促成人们对政府的信赖关系，对政府而言则能大大降低信息获得和流通的成本。若是此项政策频繁变动，可能导致政策目标的偏离，使人们对农村基础教育冷漠以及对政府不信任等弊端。
（二）实践的变化和发展决定了政策变动的必要性
保持公共政策的稳定性并不意味着说公共政策是亘古不变的，公共政策应随着时间的变化和发展来制定。这也是我国古代公共政策思想中的一个重要内容。如春秋时期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而与之；俗之所否，因而去之”的政策主张；战国时期商鞅提出的“治世不一道”“世道变而行道异”；韩非提出的“世殊则事异，事异则备变”。公共政策的调整与变动可以对政策及时纠偏，保障公共政策的科学化，预防政策失误；可以协调政策运行中的各方关系，确保政策有序运行；同时发展完善政策，保持政策稳定性和连贯性。
促使我国改革开放以来农村基础教育政策变动的主要因素来自于农村社会生态环境的变化。农村社会生态环境，包括政治、经济、文化发展状况，它对农村基础教育政策制定有着最为直接、主要的影响。我国农村社会生态环境的变化主要表现为三方面：第一，得益于我国政治制度的逐步完善，农村基础教育政策在变迁中逐渐表现出科学化、民主化的特征。第二，改革开放后政治改革的整体趋势，尤其是决策机制的改革日益民主化和科学化，为我国农村基础教育政策的制定方式和机制变革提供了可能。第三，农村基层民主化水平的不断提高，农民开始注重自身权利的实现。根据政策平衡―中断理论，这两个因素必然影响着农村基础教育的变动，“政策图景与政策场域的互动作用……导致巨大的政策变化。”[4]农村经济水平的提高为我国农村基础教育政策的变动提供了推动力。农村经济状况的变化要求农村基础教育政策随之变化。农村文化尤其是农民教育主流意识形态的变迁为我国农村基础教育政策发展提供必要参考。改革开放以来，我国农民教育主流意识形态变迁主要体现为两点：其一，由“重男轻女”送子上学转变为以送子女上学为根本责任和义务；其二，由以识字读书为目标的读书思想转变为以提高自身素质为目标的主动受教意识。由于文化观念的变化，政策制定者在农村基础教育政策制定中必须将其纳入参考范围，使政策适应民意，顺乎时代潮流。
此外，政策制定者由于主客观种种原因，在设计政策时，难免有考虑不周、认识不到之处，这就会造成农村基础教育政策的疏漏和瑕疵。因此，政策调整或变动可以补充完善政策在实践中的不足和漏洞。
（三）政策变动必须有科学化、民主化的原则、方式和程序为保障
公共政策是关系到社会、经济、政治发展大局的重要因素，公共政策过程必须坚持科学化、民主化原则，保证公共利益的实现。这样才不至于使公共政策在运行过程中引起巨大的社会动荡，影响社会稳定。农村基础教育政策与社会公众，特别是农民群众的切身利益有着密切的关系。因此，它的调整与变动必须讲求科学性、民主性原则，这样的政策才能被大众认可和接受；否则，很可能悖于民意、行之无效。从改革开放以来，我国农村基础教育政策之所以能被大多数人认同，是有其原因的：首先，每次对农村基础教育政策的调整和变动都是从我国具体国情出发的。改革开放后，我国农村基础教育发展战略经历了从普及教育、义务教育、公共教育，再到免费教育这一路径的上升。农村基础教育政策制定的依据一是我国经济实力的迅速增长，二是农民教育诉求的变化。政策制定者依据政策环境的变化制定政策，充分体现了其科学性。其次，农村基础教育政策调整和变动显示了民主性、合法性。以2005年国家教育部《实施教育行政许可若干规定》的颁布实施为标志，听证、信息公开、决策问责等制度开始直接体现于农村基础教育政策制定中，构成其基本的法律平台，最大限度地提高决策科学性与民主性。
参考文献：
[1]郎君平.改革开放以来农村基础教育政策的分析与思考[J].贵州教育学院学报，2009（2）.
[2]陈振明.公共政策分析[m].北京：中国人民大学出版社，2003：43.
农村教育的政策篇8
关键词：农村寄宿制学校；政策文本；政策目标；政策对象；政策工具
中图分类号：G52文献标识码：a文章编号：1003—0751（2013）03—0082—06
一、问题的提出
随着我国城镇化的加快发展，农村生源减少，以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区大规模展开，农村学校数目整体上呈大幅下降趋势。根据《中国教育统计年鉴》的数据统计，我国农村义务教育学校数在1978年至2008年间减少多达70万所。与此相反的是，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。有数据表明，仅2004—2007年，中西部农村地区就出现了7651所寄宿学校，满足了近200万名新增学生的就学需求和超过200万名新增寄宿生的寄宿需求。①在农村中小学布局调整的背景下，集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。
农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。党的十报告提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。”这也就是说，对农村地区教育进行大力扶持和倾斜仍将成为今后我国教育发展的一个重点。农村寄宿制学校发展政策是国家农村教育发展倾斜政策的一个具体体现，有必要从宏观层面对此进行分析和探讨。2001年以来，中央层面出台了哪些与农村寄宿制学校相关的政策文本？这些政策为我国农村寄宿制学校的健康发展提供了哪些保障？发挥了哪些作用？在政策实施中，是否有需要完善的地方？这一系列问题的研究，将对我国农村教育的未来发展产生积极的影响和作用。本文将从教育政策内容分析的视角对2001—2010年我国农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行分析。
二、农村寄宿制学校相关政策文本的梳理
我国农村寄宿制学校政策文本的选择主要以时间序列为标准，重点选取与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行研究。这主要基于以下考虑：其一，突出政策文本依时间而演进的历程和规律。其二，中央层面的政策文件作为对全国各地农村寄宿制学校发展的宏观导向性文件，代表性强、普适性广。其三，对于宏观层面的政策文本梳理能够为地方制定相关政策提供依据和可参照的标准，更利于政策的推广。以教育政策文本出现的时间序列为脉络，笔者对2001—2010年与农村寄宿制学校相关的政策文本进行了梳理，具体划分为三个阶段。在这三个阶段中，不同的政策文本在农村寄宿制学校发展中具有不同的作用和意义。
1.提出政策命题阶段（2001—2003年）
为适应农村义务教育生源减少的现实，改变长期以来依人口分布而设点建校的分散型学校布局模式的弊端，“学校布局调整”在我国教育供需矛盾突出的农村地区开始实行。自2001年起，以《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）（以下简称《决定》）颁布为标志，我国开始了新一轮农村中小学布局调整。该《决定》指出：“农村义务教育学校布局调整需要因地制宜，对教育资源配置要进行优化，按照小学就近入学、初中相对集中的原则，合理规划和调整学校布局。”《决定》的颁布实施收到了立竿见影的效果，以前农村学校中教育资源利用效率低下的问题得以解决。但是，《决定》的实施也带来了另一个后果，就是学生上学远的问题。由此，建设农村寄宿制学校作为解决该问题的有效途径被提出。农村寄宿制学校也因此被认为是“学校布局调整后大量撤并校导致的必然结果”②。除此之外，随着农村劳动力向城市流动，留守儿童问题成为广受关注并亟待解决的社会热点问题，农村寄宿制学校作为解决留守儿童问题的一剂良方也受到社会的热切关注③。因此，农村寄宿制学校的发展是教育发展的必然要求和现实选择。《决定》的提出，首次从政策层面要求建设农村寄宿制学校。
由于地区经济的差异和教育发展状况的不均衡，农村寄宿制学校建设在全国不可能同步进行。在农村寄宿制学校建设过程中，中央层面的政策更多地向那些经济发展不利、尤其是教育发展不利的地区倾斜。在这些区域中，农村成为优先发展对象。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）提出中小学布局结构调整，一方面在已经实现“两基”目标的地区继续推进，另一方面要“重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设”。与此同时，学校的实验仪器、图书装备、卫生设施和学生的食宿条件要得到相应改善。除了强调农村寄宿制学校建设的重点区域外，该《决定》还特别强调初中寄宿制学校建设是确保“两基”目标实现的重点任务之一，强化了农村寄宿制学校的重要作用。
2.推动政策落实阶段（2004—2007年）
农村寄宿制学校建设是一个极其复杂的综合工程，主要涉及建设经费的投入和管理、建设工程的管理、学校内部管理等问题。为保障农村寄宿制学校建设的顺利进行，2004年2月6日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部和国务院西部地区开发领导小组办公室共同出台了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，该计划由国务院办公厅转发（[2004]20号），将“加快农村寄宿制学校建设”作为西部地区“两基”攻坚的主要措施。2004年2月10日，教育部公布并由国务院转发（国发[2004]5号）的《2003—2007年教育振兴行动计划》，把“农村寄宿制学校建设工程”再次作为加强西部农村初中、小学建设的突破口。以上两个政策明确了农村寄宿制学校的建设主体，进一步强化了农村寄宿制学校建设的作用和意义。2004年2月19日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》（教财[2004]3号），明确了“农村寄宿制学校建设工程”（以下简称“工程”）的目标和任务，对于“工程”的规划和要求、“工程”的覆盖范围和资金安排、各级人民政府对“工程”所负有的主要责任也进行了明确规定，并要求在建立、健全农村寄宿制中小学正常运转保障机制的基础之上，对“工程”的组织实施、“工程”质量管理等方面提出意见，以确保“工程”顺利实施。2004年8月7日和10月10日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室分别出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》（攻坚办[2004]7号）和《西部地区农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法》（攻坚办[2004]8号）等多个文件，加强对农村寄宿制学校专项资金使用和建设工程的管理。
民族地区寄宿制中小学的发展一直是国家教育发展中较为重视的问题。为推动民族地区寄宿制学校的发展，2005年4月，《教育部、国家民委关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见》（教民[2005]4号），进一步加强了民族地区寄宿制中小学管理。
随着“农村寄宿制学校建设工程”的深入实施，各地出现了一些亟待解决的问题，如一些地方不按批准的规划和年度计划组织实施，一些地方在工程建设各环节收取名目繁多、数额较大的费用，一些学校在安全、卫生、饮食、集体活动的组织管理等方面缺乏经验、存在隐患等。为解决这些问题，2005年6月，由教育部等五部委联合、国务院办公厅转发（[2005]44号）的《关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作的若干意见》出台，成为处理各地在“工程”实施过程中出现的相关问题的指导性文件。
农村寄宿制学校的建设是在农村中小学布局调整的背景下进行的。在农村中小学布局调整过程中，一些与农村寄宿制学校相关的新情况、新问题不断出现，如寄宿制学校建设滞后、学生食宿条件差、生活费用超出承受范围、农民负担增加等。为保障农村义务教育健康发展，2006年6月，《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基[2006]10号）出台，针对农村寄宿制学校的发展，提出应进一步加强寄宿制学校的建设和管理，对家庭困难的寄宿学生进行生活补助，对学生经济的负担进行减免等。为全面加强项目地区寄宿制学校的管理，2006年9月，《国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法》（攻坚办[2006]6号）出台，从多个方面建立、健全项目地区农村寄宿制学校的管理制度，如住宿管理、安全管理、卫生管理、饮食管理、管理职责等。
3.明确政策定位阶段（2008—2010年）
发展农村寄宿制学校究竟是一项短期的“运动式”教育改革，还是一项长期的可持续的促进农村教育发展的路径选择？2008—2010年颁布的教育政策文本对该问题进行了回答。除了《关于认真做好未“普九”县农村寄宿制学校建设工程实施工作的通知》（教财[2008]22号）外，在此期间，有多个政策文本涉及到寄宿制学校的建设和管理，如2008—2010年连续3年的《教育部工作要点》，均将推进农村寄宿制学校建设作为当年工作要点之一。2009年4月，《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》（教基一[2009]7号）提出，要健全工作机制，强化农村寄宿制学校管理。
尤为重要的是，自2010年起，国家出台了一系列的相关政策：2010年1月，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一[2010]1号）将农村学校布局调整和寄宿制学校发展作为促进农村地区义务教育均衡发展的关键步骤。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，将农村寄宿制学校的建设作为中长期教育改革和发展的目标之一，肯定了农村寄宿制学校在促进留守儿童问题解决和提高民族地区教育发展方面的重要意义。2010年10月，《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（〔2010〕48号）提出，完善寄宿制学校管理体制与机制，探索民族地区、经济欠发达地区义务教育均衡发展。这些政策文本均表明，农村寄宿制学校建设作为一项长期政策已成为农村教育发展的重要一环。
三、对农村寄宿制学校政策文本的分析和评价
本文从政策颁布时间、政策主体及对象、政策目标及工具、政策与其他相关政策之间的联系四个指标，对2001—2010年与我国农村寄宿制学校发展相关的政策内容进行分析和评价。
1.政策颁布时间
从政策的颁布时间来看，2001—2003年，与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本虽然不多，但意义重大，即从宏观战略上提出了“发展农村寄宿制学校”的重大命题。2004—2007年，直接以农村寄宿制学校建设和管理为主题词的政策文本集中颁布，体现了以“工程”带动农村寄宿制学校建设的政策推进过程。2008—2010年，虽然以农村寄宿制学校为主题词的政策文本不多，但该阶段有多项政策涉及到农村寄宿制学校建设，尤其是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布意义重大，它充分肯定了“发展农村寄宿制学校”是一项长期的、重大的教育发展规划，明确了农村寄宿制学校建设的战略地位。
因此，从农村寄宿制学校相关的政策文本的颁布时间来看，政策具有一定的连贯性和及时性。但是，如果从各时间段出台的政策文本数量来看，则呈现出“两头低、中间高”的特点，这在一定程度上折射出农村寄宿制学校建设的政策安排存在“前紧后松”的特征。尤其是2007年“两基”项目结束后，对于项目地区“工程内”的农村寄宿制学校而言，必要的政策安排和长效的保障机制出现了空档。可见，既有的与农村寄宿制学校相关的教育政策多为一般性政策或中短期政策，具有灵活性但缺乏预后性，不利于农村寄宿制学校的中长期发展。
2.政策主体、对象
（1）政策主体。根据各主体的职责划分，政策主体可分为政策制定主体和政策执行主体。首先，从政策制定主体来看，除了党中央、国务院、教育部外，财政部、国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、国家民族事务委员会以及为推进“两基”工作而成立的“攻坚办”等部门也参与到与农村寄宿制学校相关的中央层面政策文本的制定过程中。可见，与农村寄宿制学校相关的政策制定主体呈现多元性特点，通过多元主体共同协商，最后达成共识，明确各主体在农村寄宿制学校发展中的作用和职责。其次，从政策执行主体来看，以中央政府、省及省以下的地方人民政府、各级教育、财政、发展和改革委员会等为代表的宏观部门，以农村寄宿制学校为代表的微观机构，在农村寄宿制学校建设和管理中都担负着不同的责任。如《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》（教财[2004]3号）提出，中央共投入100亿元，由国家发展和改革委员会、财政部各承担50亿元，从2004年到2007年分四年予以安排。另外，省（自治区、直辖市）级人民政府、市（地）级人民政府、“两基”攻坚县人民政府分别负责本省、本市、本县“工程”全过程的组织与管理工作。可见，政策执行主体呈现多元性、复杂化的特点。这种执行主体所呈现出的多元性和复杂化，说明农村寄宿制学校的发展不仅是“教育问题”，更是与教育相关的“社会问题”，其发展需要多个部门协同努力。
（2）政策对象。我国农村地区寄宿制学校作为政策对象可分为两类，“被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程内”学校）和“未被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程外”学校）。“工程内”学校对象的确定，以西部未实现“两基”目标的地区为主，兼顾国家西部开发计划中的部分中部省份的少数民族自治州和中部地区到目前尚未实现“两基”的县，中西部“两基”基础仍然薄弱的部分地区也被纳入其中。可见，“工程内”学校主要是西部地区、尤其是民族地区的农村寄宿制学校，且主要指农村寄宿制初中学校。我国现有政策对“工程内”和“工程外”两类寄宿制学校的支持存在较大的差异。当前与农村寄宿制学校相关的政策均指向“工程内”的农村寄宿制学校，这类学校的主体建筑的建设及基本办学条件由专项资金予以支持，然而，这部分学校（7000多所）仅占全国农村寄宿制学校的极小部分，大量的“工程外”学校的发展缺乏政策指导和支持。
3.政策目标、工具
（1）政策目标。就现有的农村寄宿制学校的教育政策文本而言，主要解决两个方面的问题。其一，确保农村寄宿制学校的工程建设。项目地区农村寄宿制学校的建设在国家层面以专项工程——“农村寄宿制学校建设工程”的形式出现，主要采用项目管理的程序和方法。因此，如何加强农村寄宿制学校建设中专项资金的使用和管理、保证建设工程保质保量的开展是诸多政策的核心目的之一。其二，加强对农村寄宿制学校的内部管理。通过政策的调控，在饮食、卫生、住宿、安全、管理职责等多个方面，对项目地区农村寄宿制学校的各项制度进行规范。由此，“确保工程建设”和“加强内部管理”成为农村寄宿制学校建设的两大目标。从现有政策文本来看，对前者的强调和重视远高于后者，如在2004—2007年间，有5个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“工程建设”，而仅有2个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“内部管理”，且其中一个仅限于民族地区寄宿制中小学的管理。2008年以后，多个政策主体制定的政策虽然均涉及到农村寄宿制学校管理，但也仅仅笼统地提出了“健全机制强化管理”等的柔性化要求，缺乏操作性和强制性。毋庸置疑，与学校的建设（主要指物质层面的建设）相比，学校的内部管理更为重要，它直接关系到学校教育教学质量和办学效益的提高。因此，现有的政策文本在目标设置上重建设轻管理的现状需要改变。尤其是在建设工程告一段落后，农村寄宿制学校发展的工作重心应及时转移到加强学校的管理、提高学校的教育质量、满足农民不断增长的优质教育需求上来。
（2）政策工具。对于与农村寄宿制学校相关的政策文本而言，涉及的政策工具主要有强制性工具和财政激励工具，这两种政策工具在农村寄宿制学校的建设过程中往往捆绑使用。第一，强制性工具在农村寄宿制学校的政策文本中得到了充分体现。例如，在政府的等级系统中，中央政府通过行政权威的方式，分别确定了中央、省、市（地）、县各级政府在农村寄宿制学校的建设和管理中所负的责任和应承担的职责。另外，国家也对政策对象——农村寄宿制学校的办学条件提出要求，如《国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法》（攻坚办[2006]6号）规定，农村寄宿制学校应配备“具有从业资格的专职医务（保健）人员或者兼职卫生保健教师”、“专职或兼职安全保卫人员”及“生活教师或生活保育员”。强制性政策工具虽然从宏观上以行政权威和权力为手段，确保了地方政府及相关部门对农村寄宿制学校建设的重视和对中央政策的落实，但在与农村寄宿制学校建设有关的中央上位政策中，除与“工程”有关的资金管理与监督等政策文本具有高度的强制性与可执行性外，其他政策文件均“对地方如何落实中央政策、未落实的责任追究制度”等方面未直接提及，这在一定程度上弱化了政策的强制力。第二，财政激励工具在农村寄宿制学校的政策文本中主要体现在“工程”专项资金方面。财政激励工具是以财政手段为本位的政策工具，它以政府所拥有的财政资源和政府筹集、分配资金的能力为基础来发挥作用。在农村寄宿制学校相关的政策中财政激励工具的使用主要在于“工程”专项资金方面。如《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》（攻坚办[2004]7号）明确了“工程”专项资金的来源、“工程”专项资金的使用原则、中央和省及省以下“工程”专项资金的用途、专项“工程”资金的管理等方面。国家把大量经费投入到农村寄宿制学校的建设中，并用相关制度加以引导和约束，使其能够规范使用，发挥作用。然而，财政激励工具的使用在农村寄宿制学校的建设过程中仍然存在一些问题。一方面，从资金的来源来看，中央政府投入的“工程”专项资金财政来源明确，而省及省以下政府配套资金的来源及其分担比例没有明确规定，由此可能造成配套资金难以真正配套，给农村寄宿制学校遗留许多“尾巴工程”。另一方面，从资金的用途来看，无论是中央的专项资金还是地方政府的配套资金，都集中用于学校的建设，而对于农村寄宿制学校运转的其他经费投入，如公用经费，并未将之与非寄宿制学校进行差异化处理，也没有政策对农村寄宿制学校安排补偿性的新增运转经费，导致农村寄宿制学校后期因缺乏经费而运转困难，给学校及学生家庭带来较大的债务或经济负担。
4.政策联系
政策联系，指的是一项政策与其他相关政策的协调状况。发展农村寄宿制学校，将其作为实现农村教育发展尤其是实现西部农村地区“两基”攻坚的重要举措，必然与促进农村教育发展的其他政策紧密联系。比如教育部、财政部等制定的政策文本多次提出“农村寄宿制学校建设工程要与国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程及中小学布局结构调整等工作相结合”等要求。事实证明，农村寄宿制学校建设并非孤立进行，而是与其他几项国家义务教育工程进行整合，统筹规划，协调共进。如“两免一补”及农村义务教育经费保障机制的实施，在一定程度上确保了农村寄宿制学校的办学经费来源，加大了对农村寄宿制学校家庭困难学生的生活补助，切实减轻了学生因住校而给家庭带来的经济负担；“农村中小学现代远程教育工程”，为广大农村学生（包括农村寄宿制学校的学生）分享优质教育资源奠定了基础；实施特岗教师、大学生支教、免费师范生培养计划、农村教师与农村校长培训工程等，保障了编制紧张学校特别是优先保障了农村寄宿制学校配备教职工的基本需求，提升了农村学校（包括寄宿制学校）的师资水平。
四、农村寄宿制学校政策的改进途径及措施
2001—2010年间与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策对农村寄宿制学校的建设和发展起到了积极的指导作用，如在政策制定和执行主体上，形成了国务院统一领导下的，自中央到地方各级政府、各级教育、财政、改革等多部门积极参与、分工负责的政策制定与执行体系，更有利于政策的有效落实；在政策联系上，诸项配套政策共同保证了农村寄宿制学校教育功能的发挥和育人功能的实现。但既有政策制定模式与农村教育不断发展变化现实的不相适应，使当前与农村寄宿制学校相关的政策文本亟待完善。
1.政策制定
在政策制定上，现有政策集中于项目工程的建设时期，对农村寄宿制学校的长期发展缺少政策应对。换言之，政策的制定落后于现实发展需要。政策滞后大大阻碍了我国农村教育的发展，这种政策的滞后使得农村教育发展缺乏长远规划，农村寄宿制学校的发展很容易顾此失彼，难以全面发展。因此，在对农村寄宿制学校政策的制定上，应及时调研总结农村寄宿制学校建设的经验与不足，进而制定促进农村寄宿制学校建设与指导其发展的长期政策文本，以保证农村寄宿制学校发展的可持续性。
2.政策对象
在政策对象上，既有政策关注对项目地区“工程内”农村寄宿制学校的指导，缺乏对非项目地区“工程外”农村寄宿制学校的政策关照，致使“工程内”和“工程外”学校的发展极不均衡，这与我国提出的教育均衡发展的宏观战略不相符合。一方面，政策难以全面涵盖所有对象，这在某种程度上决定了这种政策是“有范围”的政策，其带来直接的后果是政策外对象难以受到政策的约束而无序发展，农村寄宿制学校的发展存在法律“真空”，其后续活动存在隐患。另一方面，政策对象的确定需要在科学的标准下进行，针对性的特定对象难免缺乏科学的依据，从而为长远、可持续的发展以及后续政策的制定设置障碍，这有可能造成今后的政策波动性大，不利于政策的持续发展。因此，应以“工程内”寄宿制学校建设的政策文本为依据，积极探索面向所有农村寄宿制学校的政策要求，扩大政策对象的覆盖面，以推动农村教育均衡发展目标的实现。扩大政策对象的覆盖面，是未来寄宿制教育政策完善的一个重要方面。
3.政策目标
在政策目标上，既有政策重点是在较短的时间内，调配有限人力、物力、财力资源，支持一批寄宿制学校的建成使用，以解决部分农村尤其是西部贫困地区在农村中小学布局调整的背景下农村学生“上学难”的现实困难。相比较而言，农村寄宿制学校建成后的内部管理水平的提高暂处于次位。在一大批农村寄宿制学校建成并投入使用后，政策目标的重点应逐渐转移到如何以人为本、加强学校内部管理、促进寄宿制学校育人功能的更好发挥上来，确保农村适龄儿童“上好学”目标的实现。政策目标的确定，要有软、硬环境的搭配，要有近期与长远的协调。农村寄宿制学校的规划，需要双管齐下。只有这样，政策目标才会接近或服务于现实发展需要，而不至于成为一种没有实质效果的口号。
4.政策工具
在政策工具上，中央层面的强制性政策工具对农村寄宿制学校建设具有显著的政策效应，尤其是在明确任务、分清职责等宏观问题上效果显著，但政策工具在“如何确保政策落实及建立问责制度”等方面缺少政策安排。财政激励工具主要偏重于对寄宿制工程建设的支持，而对学校建成后长期发展的财政支持重视不够，尤其是农村寄宿制学校“新增公用经费和其他必要费用的补偿政策”缺失，严重制约了农村寄宿制学校的发展。因此，要综合运用多种政策工具手段，如行政强制型、财政制约型、奖励激励型等政策工具来确保政策的调控落到实处，把政策工具的使用范围扩展至农村寄宿制学校的长期运转过程中。这将是农村寄宿制学校相关政策完善的一个重要方面。
注释
农村教育的政策篇9
关键词：农村；义务教育；学杂费；免除
1农村免除义务教育学杂费政策的制定
1.1政策制定的主体
党中央和国务院是这次农村免除义务教育学杂费政策制定的主体，正因为有了党和中央政府的高度重视，以及财政部、教育部等各机构的相互协调与合作，才有了农村免除义务教育阶段学杂费政策的出台和实施。
政府在这方面的努力的具体行动可以追溯到2005年，2005年11月10日，教育部《中国全民教育国家报告》，报告中的措词虽与现在出台的政策内容稍有不同，但也体现了政府对农村教育问题所作的努力；2005年11月16日，全球Ceo领袖年会在北京举行期间，财政部部长金人庆透露，中央财政将全面支持农村明年真正实现九年制义务教育。2005年12月23日召开的国务院常务会议正式提出了农村免除义务教育学杂费这项政策，以及总理在主持国务院常务会议时，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。随之，此项政策才真正在中国大地上按计划、有步骤地实行起来。
1.2政策制定的内容
国务院在2005年底就决定：“一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。”
1.3政策制定的意义
众所周知，中国的义务教育梦可以追溯到1901年，时任大清头等专使大臣张百熙出使英国归来，被派为管学大臣。此后的百年中，一直努力贯彻义务教育“免费”的观念，只是到真正落实下去的时候，各种名目的收费源源不断，使得百姓仍旧没有享受到义务教育带给他们的优惠，更多的是需要忍受严重的剥削和贫苦的生活。直到新中国成立后的一段时间内，这个现状仍未改变，中间虽有过基本“免费”的时期，但这种好时期很快就过去了。并且，在20世纪90年代初的义务教育法实施细则中，“实施义务教育的学校可收取杂费”的口子固定下来，从那时到现在，杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现，成为农村乃至城市居民的主要开支之一。所以，此项政策的出台，是一个历史的突破和创新，是新中国真正体现人民当家作主，党和政府真正实现为民服务的思想的体现。
同时，农村免除义务教育学杂费政策的制定也有着深刻的现实意义。是党和政府根据现实情况，实事求是办的一件惠及广大农民的好事。坚持了从人民群众的根本利益出发，从农民的现状和农民子女的受教育状况的现实出发，使农民真正“减负”了。更重要的是，农民的子女也有了一个公平接受教育的平台。
2农村免除义务教育学杂费政策的执行
2.1农村义务教育经费保障机制改革的必要性
首先，对农村义务教育经费保障机制的改革是实现农村免除义务教育学杂费的关键环节。现要改变过去教育经费由乡镇县承担大部分的现状，到现在的按照国务院确定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的改革基本原则，使得中央和省市政府承担起更多的责任，使政策有力地落实下去。
其次，对农村义务教育经费保障机制的改革是社会教育公平的体现。由于国情的原因，地区经济的不平衡导致了城乡之间、沿海和边远地区的教育水平的巨大差异，使得贫富差距和全民素质水平参差不齐，这不利于中国整体文化水平、经济水平和综合国力的提高，也是十分的不公平的。再次，对农村义务教育经费保障机制的改革是我国农村义务教育健康持续发展的必然要求。党和国家十分重视发展农村义务教育，把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重。近年来，国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策，大幅度增加了对农村义务教育的投入，旨在使我国农村义务教育健康持续发展。
接着，对农村义务教育经费保障机制的改革是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。进一步加强农村义务教育已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。
另外，对农村义务教育经费保障机制的改革是推进公共财政建立，减轻农民负担的重大举措。农村义务教育是最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改革，建立公共财政体制的重要方向。
最后，深化农村义务教育经费保障机制改革，将为农村义务教育持续健康发展奠定坚实的基础。新机制建立后，农村学校公用经费将有较大提高，一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决，广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革，提高教学质量，农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高，农村义务教育将向更高水平迈进。
2.2农村义务教育经费保障机制改革的措施
（1）明确政府责任是关键。在教育经费的数额和用途上，明确各级政府的责任，使中央地方共同负担，并加大中央财政的投入力度。实行中央和地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央和地方的经费分担责任，确保由各级政府完全承担起农村义务教育经费投入的责任。
（2）经费到位。继全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议确定，未来五年各级财政将新增农村义务教育经费约2182亿元，中央财政的预算资金到达地方后，将进入专门为农村义务教育经费而设置的专户，实行“专款专用”，地方在使用预算资金时，应先将方案上报国务院，再按照国务院的命令执行。对于地方财政需提供的新增928亿元经费预算能否如数到位，如果地方财力紧张，中央财政会通过资金调拨、转移支付等手段来保证这部分经费到位。
（3）提高教育教学质量，尤以师资队伍素质和水平的提高为主。各级教育行政部门和学校要加快推进教育综合改革，大力提高农村教育质量。要抓住建立新机制的有利时机，优化农村教师队伍结构，提高教师素质。
（4）坚持制止乱收费现象，强化学校的管理。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为，坚决治理乱收费提供了根本保证，并加强对学校的管理力度。
（5）严格管理，使内部制度的程序合法化。要认真做好规划，精心制定工作方案。加强监督检查，对改革资金建立科学、规范的管理制度，确保资金专款专用。>（6）强化外部监督力度。除了有国务院的管理、人大对预算的审核批准以及政协的监督，还应呼吁全社会都参与到对这部分预算资金的使用监督当中。
2.3农村义务教育经费保障机制存在的问题
尽管如此，我们也清醒地看到，目前农村义务教育的普及，依然是低水平、不全面和不巩固的。在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都制约了农村义务教育的持续健康发展。
另外，一些地方政府不仅对中央部委的相关规定置之不理，连取消教育附加费都在暗中抵制，并且，农村中小学乱收费金额已占涉农乱收费的一半，大大加重了农民的负担。对农村义务教育经费保障机制的改革迫在眉睫。
3农村免除义务教育学杂费政策的评估和监控
一项政策的制定和实施固然十分重要，但不可避免的会要对它进行评估和监控，特别是对关系9亿多中国农民及其子女的一项政策，它的涉及面之广、人数之多是空前的，如果政策好，执行也十分到位，那么，受惠的将不仅仅是千千万万农村劳苦大众，也有利于经济的发展、综合国力的提升和社会的安定与团结，这是一个关系人心向背的问题。况且，农村免除义务教育学杂费的制定和教育经费保障机制的改革也有近两年的时间了，义务教育学杂费的免除也由中、西部的部分地区扩大到了全国的农村地区，因此，政策的实施也该有一定的成果了。现在的任务是不仅要继续贯彻落实此项政策，同时，要加强对它的评估和监控。4结语
农村教育的政策篇10
摘要：中国农村经历了历史上力度最大的学校布局结构调整和基本普及学前教育，农村的村庄学校消失，村庄幼儿园兴起，农村幼儿园成了农村社会的文化高地。当前，农村学前教育治理存在治理主体“靠政府”，治理取向“唯城”“唯农”，治理目标“扶贫不扶志”，治理过程“治标不治本”等困境。农村学前教育治理的任务是推进农村学前教育均衡，改善农村学前教育公平，提高农村学前教育质量。农村学前教育治理的路径在于形成政府主导、社会参与的多元治理主体；建构供给时展和符合农村人文的治理取向；心系让每个孩子享有公平而有质量的治理目标；探索“标本兼治”的治理机制。
关键词：乡村振兴战略；农村学前教育；治理；教育质量
作者：郗倩玮，龚雪(河北师范大学教育学院，河北石家庄050024)
近十几年来，中国农村经历了历史上力度最大的学校布局结构调整和基本普及学前教育，农村的村庄学校消失[1]，村庄幼儿园兴起，农村幼儿园成了农村社会的文化高地。农村学前教育是农村社会的组成部分，对农村儿童健康成长，农村文化的传承与开发，以及乡土社会变迁具有重要的作用。推进农村学前教育治理，是提升农村教育质量，建设智慧强国的基础工程。党的提出了乡村振兴战略，乡村振兴战略是我国新时代农村社会结构调整，促进农村经济稳步增长，提高农村人民生活质量的战略政策。乡村振兴战略为促进农村学前教育治理转型提供了新的发展契机，但在发展进程中同样存在着许多困境与潜在的危机，制约着农村学前教育的科学发展。因此农村学前教育治理推进农村学前教育均衡，改善农村学前教育公平，提高农村学前教育质量。
农村教育治理是指农村教育主体，依据国家教育法律法规，以农村教育发展为出发点，通过农村社会多方合作等方式共同管理农村教育相关事务，促进农村教育协调发展的过程[2]。“治愚”和“扶贫”的根本手段是发展教育，农村学前教育是指在从事农业生产为主的县镇和乡村开展的国民教育的基础工程，农村学前教育治理推动农村教育治理发展。充分发挥农村学前教育在促进教育公平、阻断贫困代际传递与开放农村劳动力等方面的重要作用。我国农村学前教育治理坚持以发展普惠性幼儿园为主导方向，以就近入园为普及农村学前教育的必然途径，以政府为主导、社会参与的多元、灵活办园体制为根本[3]。农村学前教育治理贯彻乡村振兴战略，以农村文化与伦理文明为根基，利用现代信息技术与先进教育理念，通过农村社会多元主体共治，推动农村学前教育的现代化，促进农村学前教育的公平发展。
一、农村学前教育治理的困境
(一)治理主体“靠政府”
农村学前教育治理的主体包括当地教育行政部门、农村幼儿园，农村社会组织、教师、家长等。但在农村学前教育治理的实践过程中，出现了政府包揽一切，园所听从指挥，社会组织无从下手，家长漠不关心的局面。首先，在实践中治理主体主要集中于政府的教育行政部门。农村学前教育治理更偏向于注重自上而下的控制管理而不是多元主体的协调参与。其次，教师与幼儿家长从未意识到自己也是农村学前教育治理过程中的主体之一。最后，农村社会组织对农村公共环境与活动的组织热情日益衰减，很少主动参与农村教育发展。
(二)治理取向“唯城”“唯农”
事物的发展受价值取向的引导，偏失的价值取向往往会影响和阻碍农村学前教育的正常发展。在农村学前教育的治理过程中主要存在着两种较为极端的治理取向，一种是在盲目追求城市化过程中迷失自身发展方向的“唯城”取向，一种是在农村教育与农村生活中循环进行一种简单的自我改造的“唯农”取向[4]273。一方面，伴随着乡村振兴战略的提出以及新型城镇化进程不断推进，部分地区对农村学前教育的治理出现盲目追求城市化的倾向。主要表现在农村主管部门、农村幼儿园盲目追捧和学习城市幼儿园教育理念，热衷于扩大幼儿园规模、引进先进设施和前沿课程理念；另一方面，随着人们对于农村建设与乡土文化的日愈关注与呼吁，一些地方专注于开发自身的乡土特色，维护其原有的乡土生活，而忽视了农村与城市的互动联结，将农村与城市发展置于二元对立局面，欲以自身的乡土文化来进行乡土教育的改革与创新。
(三)治理目标“扶贫不扶志”
农村学前教育治理目标是指农村学前教育主体对农村学前教育发展的展望。在国家大力提倡教育扶贫、乡村振兴战略的背景下，一些地方在农村学前教育治理过程中出现“扶贫不扶志”的现象。农村学前教育的建设重点放在硬件设施的建设，但是在硬件设施有了一定保障之后，后续的软件以及师资的配置并未跟进，过度注重利用扶贫资源来进行教育设施的更新、扩张，导致一些教育资源的闲置与浪费，如在农村进行撤点并校运动后，农村大量被闲置下来的校舍及其他教育资源并未得到后期合理的开发、分配与运用，对于农村学前教育的传统伦理文化也并未加以重视及应用。农村学前教育建设过程中“重硬轻软”这一现象直接导致农村学前教育的物质环境得到改善，但是却没有真正激发农村人民通过努力改变生活条件、创设优质学前教育资源、建设美好农村的愿景。
(四)治理机制“治标不治本”
当前农村学前教育治理的主体对农村学前教育发展中出现的问题主要以“问题——疏导”为主，即发现问题后采取针对特定问题制定专项解决措施，这种治理机制无法找到阻碍农村学前教育发展的症结。在治理过程中，农村地区教育行政部门在分析农村学前教育治理相关问题时，缺乏科学的规划，往往是针对表面出现的现象与问题进行“头疼医头，脚疼医脚”式的处理。在保障机制方面，目前农村幼儿教师工作生活条件艰苦、工资待遇水平与社会地位总体偏低、安居问题无法有效解决等外部原因制约着高水平农村幼儿教师队伍的建设与发展[5]。监控机制方面，生长于人情胜过法制的农村社会环境当中的幼儿园，通常缺乏与时俱进的精神与改革创新的动力。
二、农村学前教育治理困境的原因
(一)治理主体缺乏多元参与意识
农村学前教育不应是一个封闭的系统，而是能够与各领域保持密切联系，允许各领域专业人士与幼儿家长共同参与学校管理，乐于为农村学前教育的健康成长出谋划策的过程[6]172。农村学前教育治理主体缺乏多元参与意识制约着农村学前教育的现代化发展进程。
首先，“全能政府”的惯性思维阻碍了治理主体的多元参与意识。政府依然习惯于通过上传下达以及政治动员等刚性工作方式来包揽社会各项事务[7]192。农村学前教育治理更偏向于注重自上而下的控制管理而不是多元主体的协调参与。其次，受中国传统封建思想的影响，农村幼儿园、教师、家长及幼儿习惯于被管理，缺乏参与农村教育建设的意识。并且在政府对农村社会事务包揽一切的印象影响下农村幼儿园习惯于充当被动的政策执行者。最后，农村社会劳动力空心，农村社会组织主动参与农村发展热情小、动力低。农村学前教育治理主体有其特殊性，农村基层组织和社会组织一直以来都在农村建设与发展中发挥着重要作用。工青妇组织和村民委员会等农村基层组织和社会组织都是农村社会的重要组成部分，他们虽然很多也接受各级党政机关的领导，但拥有一定的独立性[8]228。农村学前教育治理应当是多元的主体共同推动着农村学前教育的发展进程，但由于教育行政部门缺乏与其他治理主体的有效沟通与合作，使得农村学前教育在治理过程中困难重重。
(二)治理取向的多元对立
我国农村学前教育治理应当是多元价值取向相互联系，为推进农村学前教育均衡，改善农村学前教育公平，提高农村学前教育质量服务。
事物的发展受价值取向的引导，完全对立的价值取向往往会影响和阻碍农村学前教育的正常发展。在“唯城”治理取向影响下的农村幼儿园，居于农村、为农村而设却又不不属于农村，丢失了乡土的本体[9]69，阻碍了农村学前教育结合自身乡土文化特色而发展的可能性。农村幼儿园并不是微型版的城市幼儿园，农村幼儿园要有自身独立的身份和价值，过度模仿城市“去农村化”的教育是不符合农村发展需要的教育。另一方面，“唯农”治理取向影响下的农村幼儿园不愿及时更新教学技术和学习先进的学前教育治理理念，农村学前教育在现代化进程中不进反退；无法及时培养新时代对于数字土著学生的能力素养，农村幼儿与时代脱节，陷入了农村教育治理的“内卷化”陷阱[9]65，最终导致农村学前教育发展的低水平、低效率的恶性循环。
(三)治理目标追求表面政绩
当前农村学前教育治理进程中，存在一些教育行政部门利用国家扶贫政策，只强调看得见摸得着的表面“政绩”，从而导致农村学前教育治理中存在“扶贫不扶志”的现象。
由于教育行政部门追求表面的政绩、盲目追逐利益回报等原因，使其未能将其目标真正定位于让每个孩子享有公平而有质量的教育，阻断贫困的代际传递，为农村幼儿的健康成长保驾护航。如果教育行政部门一味将农村学前教育发展定位于规模的扩张和数量的达标，而不全面系统地思考如何兼顾“质”与“量”的关系，那么只能使农村学前教育发展重复着“先扩张、后治理”的老路[10]。对教育事业的建设不仅仅要体现于基础设施等硬件资源的投入，也要提高对师资等软件资源的重视，“软硬兼施”才能真正满足乡村振兴战略下农村学前教育的高质量发展。
(四)治理机制缺乏高效系统性
当前农村学前教育治理的决策、协商、保障与监督机制中依然存在缺乏系统性、高效性等诸多问题。
首先，农村一线幼儿教育工作者参与教育治理几率低，实践当中的教育问题得不到有效反馈，政策制定呈现主体缺位现象；从事相关研究的专家学者的真知灼见无法有效参与农村学前教育决策机制；而在决策机制中起决定作用或长期参与决策的人由于缺乏专业性与实践经验所做出的治理决策趋于保守或难以有效实施。其次，农村社会人情治理无法高效提升农村学前教育的质量。农村幼儿园的园长通常是在本村拥有良好的声望、广阔的人脉关系和一定的文化素养的本乡成员，受农村社会普遍人情胜过法制的传统理念的影响，教育行政部门、农村社会组织和农村民众对这些幼儿园的监督通常是睁一只眼闭一只眼，受人情眷顾中成长起来的农村幼儿园，通常缺乏与时俱进的精神与改革创新的动力。最后，教师权益的现实保障是吸引和留住农村幼儿教师的关键，但当前农村很多幼儿园面临教师数量短缺、年龄偏高、质量较差、发展受限等问题严重阻碍了农村学前教育的可持续发展[11]。
三、农村学前教育治理的路向
(一)形成政府主导、社会参与的多元治理主体
在乡村振兴战略中，农村学前教育治理的主体应当走向多元共治，形成政府主导、社会参与的多元治理主体。
首先，对于广大农村地区来说，为了实现学前教育普及目标，应强调政府的主导作用，加大政府投资，尤其是加强对村屯层面的农村学前教育投入和政策支持，坚持农村学前教育公益普惠性的需要，迅速普及农村学前教育。农村学前教育质量的保障是阻断贫困代际传递的基础环节，各级教育行政部门应当为农村幼儿园的发展提供基本的保障。强调政府在农村学前教育治理过程中的重要作用并不是政府要包揽所有事务，而是政府部门应当学会“分权”“放权”与“监权”。其次，乡村振兴战略视域下的农村幼儿园不再是一味等待被安排被治理，而是主动参与农村学前教育治理，由被动客体转型为多元主体中的重要一元。每一位想要探索农村幼儿园发展的园长和教师都会依据自身实际有目的、有计划、有组织地开展教学活动，促进自身健康发展，用切实的行动与建议代替消极的抱怨[12]。同时，园长与一线幼儿教师应当解放思想，探索更多的发展道路，借助多种途径提升自身发展条件，以本园的特色发展为借鉴，为农村学前教育治理增添新的治理方向和路径。然后，由于学前教育阶段幼儿年龄较小，幼儿家长作为幼儿的监护人，应当代表幼儿的权益为农村学前教育治理出谋划策。教育行政部门应当协同基层自治组织与农村幼儿园，做好宣传工作，提高幼儿家长对幼儿学前教育阶段成长重要性的关注以及对农村学前教育治理的认识，鼓励家长积极参与农村学前教育的治理，促进幼儿健康发展。最后，随着近年来农村学前教育问题的日益凸显与国家政策的支持，越来越多的社会组织参与到农村学前教育的治理与建设中，为农村学前教育注入治理活力，提升治理效果。社会组织可以根据现实需要，灵活调整治理策略与方向，不仅是现有教育治理体制的重要补充，更是农村学前教育治理创新治理途径的引领者。
(二)建构供给时展和符合农村人文的治理取向
农村学前教育的治理取向应当是建构供给时展、符合农村人文，真正有利于幼儿健康成长的农村学前教育。
一方面，为迎合时展要求、提升教育质量，学前教育想要在农村迅速普及，治理还需从小规模幼儿园入手。农村小规模幼儿园不会随着新型城镇化建设而消失，反而很有可能成为未来农村幼儿园的重要形态，引领我国教育制度现代化发展。首先农村小规模幼儿园有利于农村幼儿的就近入园、节省教育成本、减少安全隐患，提高学前教育的普及[12]。其次，随着撤点并校小学布局调整后，农村幼儿园成了农村社会的文化高地，发挥群众智慧的功能，担负起农村文化传承的重任。最后，小规模学校由于学校师生比例低，学生的特殊性更容易被关注到，有利于开展人性化、个性化的教育，被越来越多的发达国家作为教育现代化的目标之一。另一方面，在城镇化大背景下，农村幼儿园应当改变一直以来待援、追赶、模仿城市幼儿园的发展范式[13]430，结合自身特色开发乡土课程，让幼儿充分亲近自然，感受自己与农村的自然环境、空气、动物与植物之间的微妙联系，在自然的教育过程中传递知识、培养能力、形成价值观念。同时将“城市教育就是优质教育，农村教育就是劣质教育”的思维转变为城乡教育特征思维。农村学前教育治理理念的现代化也不意味着固步自封不接受城市教育发展过程中新的教育理念，而是正确认识城乡教育的不同特质，利用多元的治理价值取向，扬长避短，挖掘农村教育的优势，使农村学前教育得到真正的发展[14]。
(三)心系让每个孩子享有公平而有质量的治理目标
我国农村学前教育治理目标应定位于让每个孩子享有公平而有质量的教育。通过善治最大限度的阻断贫困的代际传递，担负起统筹城乡发展、促进教育公平的时代使命和培养留土、有根、健康成长幼儿的历史使命。
首先，政府贯彻乡村振兴战略，通过扶贫扶智，促进教育公平。贫困地区的教育发展是我国教育发展的短板与核心环节，而学前教育发展又是农村教育体系中的薄弱环节，城乡学前教育发展不均衡状况明显，实施“教育扶贫”工程，是有效保证阻断贫困代际相传、促进教育公平的重要途径。农村学前教育想要扩大普惠性学前教育资源，获得良好的发展必须要有稳定的经费保障机制。由于农村地区，学前教育投入水平不高，发展相对落后等原因，未来几年想要实现学前教育普及目标，政府应当发挥起主导作用，加大政府投资，满足农村学前教育的发展需求。其次，要建立符合中国农村学前教育实情的有根教育。即教育既能使学龄前的幼儿以中华民族的传统文化和本土的乡土精神为根基，又能将本土文化与时代精神相结合，完成传统文化的创造性转换，促进幼儿对乡土文化的自信力、对多元文化的包容力[15]。最后，农村幼儿园与幼儿教师通过乡土教育，培养热爱农村的情怀。在农村中的幼儿园，甚至可以打破围墙的限制，在自然环境中进行活动，让农村教师与幼儿在当代浮躁的社会中依然能够获得舒缓的心灵空间。农村幼儿园走有农村特色的发展道路，在不断地探索中找回教育的自信。
(四)探索“标本兼治”的治理机制
“治理不是一整套规则、活动，而是一个过程”[8]5，高质量的农村学前教育治理离不开系统而高效的治理机制。
农村学前教育治理需要通过合理的决策机制、多元的协商机制、政策支持的保障机制与有效的监控机制来促进其现代化发展进程。一是农村学前教育治理决策机制方面，农村教育治理的决策过程应给分成两个部分，农村学前教育的研究过程与农村学前教育的决策过程。研究过程侧重于专家学者对我国农村学前教育发展的规律与政策研究，决策过程则侧重于治理建议的可行性与有效实施的路径方法。二是农村学前教育治理协商机制方面，教育行政部门与农村幼儿园之间以契约与协商的现代管理机制取代传统服从与执行的行政命令式管理机制。政府依据需求给予农村幼儿园以经费与物质支持，并对农村幼儿园加以规范和监督，农村幼儿园则根据自身发展规划进行师资培训、幼儿园环境创设、服务农村人民、满足农村幼儿的受教育需求，真正为农村人民谋福利。三是农村学前教育治理保障机制方面，在农村学前教育的治理过程中政策的保障机制能够确保农村学前教育治理政策的有效推进与实施。现代教育治理保障机制要有合理的政策法规的保障，如，加大对来自农村的免费师范学生的教育。此外，还要有经费的保障，设置针对性激励机制吸引和留住优秀的农村幼儿教师，有效提升农村学前教育质量。四是农村学前教育治理系统监控机制方面，建立现代化的农村教育治理检测机制能够有效的对农村学前教育的治理效果进行评估，及时分析治理的成果与不足从而加以完善，形成一个完整的治理体系。目前我国城市的教育质量监测系统发展日趋成熟，我国的农村学前教育应当对其进行借鉴学习建立自己的发展监测指标，从而即可以与城市学前教育治理水平经行对比，找出自身特色与不足，同时还可以有效地进行自我监控，发展自身优势。
[参考文献]
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[2]李森，崔友兴.新型城镇化进程中乡村教育治理的困境与突破[J].西南大学学报(社会科学版)，2016，42(02)：82-89.
[3]杨卫安，邬志辉.普惠性学前教育的内涵与实现路径[J].广西社会科学，2014(10)：199-202.
[4]李书磊.村落中的“国家”——文化变迁中的“乡村学校”[m].杭州：浙江人民出版社，1999：273.
[5]庞丽娟，金志峰，杨小敏.新时期乡村教师队伍建设政策研究[J].中国行政管理.2017(5)：109-113.