企业食品安全制度篇1
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以食品安全为重点，规范食品生产经营行为和监督食品质量，建立健全“工商监管、经营者自律、社会监督”三位一体的流通环节基层食品安全监督网络，营造良好的食品市场环境，保障人民群众食品消费安全。
二、食品安全监督员和企业食品质量管理员的设置
食品安全监督员和企业食品质量管理员的设置按照各所上报，分局审批的方式确定。各工商所在辖区范围内设立若干名食品安全社会监督员，每个行政村（社区）设1名以上食品安全社会监督员；设立食品质量管理员若干名，各大中型商场、超市、批发市场、食品生产企业设立1名以上的食品质量管理员。
食品安全社会监督员从热心食品安全和消费权益保护工作，有较高的政治文化素质，熟悉一定的法律和业务知识，办事公道，熟悉当地情况的人员中聘任。注意从人大代表、政协委员，食品专家，大、中、小学校教师，新闻记者，乡镇、村（社区）干部，社区内的离退休人员和支持食品安全监管工作的其他人员中选聘。
企业食品质量管理员由企业从本企业熟悉食品质量管理和有关法律法规的人员中确定。
食品安全社会监督员和企业食品质量管理员在工作业务中受工商部门的统一指导。
三、食品安全社会监督员和企业食品质量管理员的职责
食品安全社会监督员可以履行工商行政管理部门委托行使的监督职权，监督辖区食品生产经营者依法生产经营；接受食品安全相关法律和业务知识培训，宣传食品安全及消费者权益保护法律法规知识；对工商行政管理部门的食品安全监管工作提出批评、建议；收集违法生产经营食品行为和侵害消费者权益的案件信息并及时报告工商部门；配合工商部门协查辖区内食品安全方面的违法行为，协助加强日常监督管理；一旦发现问题食品，食品安全监督员及时和工商部门取得联系，可以要求商家停止销售；随时了解辖区内食品安全监督管理工作动态、食品安全事故的发生和查处情况，与辖区工商部门交换意见、沟通情况
企业食品质量管理员主要负责宣传有关食品安全及消费者权益保护方面的法律法规知识，建立和落实企业进货检查验收、索证索票、购销台帐等制度，执行质量承诺、不合格食品的退市、召回、销毁以及食品备案等制度，逐步实现食品销售环节的可追溯性，从源头上确保食品质量。
四、几点要求
（一）、提高认识，加强宣传
食品安全工作是直接关系人民群众的生命安全和身体健康，是构建和谐安徽的重要内容。各工商所要把此项工作作为食品安全三位一体监管机制的重点工作来抓，同时要加强宣传，加强对食品安全社会监督员和企业食品质量管理员的食品安全法律法规学习和业务知识培训，提高其监督能力和维权工作水平，使他们真正发挥监督员、管理员、联络员、宣传员的作用。
企业食品安全制度篇2
关键词：武汉口岸；进口食品企业；问卷调查；主体责任；新修订《食品安全法》
中图分类号：F2
文献标识码：a
文章编号：16723198（2015）22000804
1研究目的
对于进口食品而言，进口食品企业依据进出口合同从境外购进食品，从事食品经营活动，是确保食品安全的第一责任人，应当遵纪守法、诚信自律，并掌握必要的法律法规和知识技术，发挥保障进口食品安全的作用。本研究随机抽取近2年在武汉口岸有进口记录进口食品企业33家，对企业的进出口食品业务负责人进行问卷调查，内容包括企业经营情况、食品安全有关的法律法规的知晓情况和在进口食品业务中的具体运作方式和意向，借此了解武汉口岸进口食品企业基本情况、法律的知晓程度、第一责任人意识和保障进口食品安全的能力，结合调查实际情况，针对存在的问题，结合新修订《食品安全法》对进口食品企业主体责任的要求，就如何提高武汉口岸进口食品企业和行业发展水平，保障进口食品安全提出几点建议。
2调查问卷的设计
问卷第一部份为基本情况调查，涉及被调查者年龄、学历、从业年限以及企业规模、开展进口食品业务年限和业务情况；问卷第二部分首先是对食品安全相关法律法规、标准的了解情况做主观性调查，随后设计了9个客观性调查选择题，以便更好地掌握真实情况；第三部分为进口食品业务中的具体运作方式和意向调查，主旨是了解业务运行的实际情况，以期进行有针对性分析、提出有效的管理措施。
3结果分析与讨论
3.1基本情况
从基本情况调查结果来看，武汉口岸进口食品企业有如下特点：（1）绝大多数为小微企业，规模普遍较小，在资本、人力方面的资源有限；（2）企业从事进口食品业务年限不长、经营品种多样化；（3）进口食品业务负责人年龄结构年轻化、学历结构较好、但从业资历较浅。
3.2对食品安全相关法律法规、标准的了解情况
主观性调查结果显示：被调查的进口食品企业业务负责人对《食品安全法》及实施条例、国家质检总局的与进口食品有关的政策以及所经营食品有关食品安全国家标准称“详细了解”的比例分别是18.18%、12.12%和24.24%；认为是“一般了解”的比例分别是66.67%、72.73%和63.64%；“仅听说”分别是1515%、15.15%、12.12%；没有人称“完全不知”。调查反映出大部分被调查的进口食品企业业务负责人对食品安全相关法律法规和标准有所了解，但了解程度不高。
客观选择性调查题考察的是对于与进口食品业务直接相关的法律法规和标准的了解情况，以检验被调查者是否真如声称的那样了解，调查结果不容乐观（表4）。仅有1名被调查者全部回答正确，6成的被调查者只能回答正确4-5题；说明进口食品企业业务负责人远不如其所主观认为的那样“详细了解”相关法律法规和标准，“一般了解”的情况也不如其认为的那样好。
有超过3成的被调查者不了解《食品安全法》第六十二条规定“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准”。仅有3人知道是由“国务院卫生行政部门”负责制定、公布食品安全国家标准；半数以上的被调查者（17人）认为是由国家质检总局负责制定、公布食品安全国家标准。大半被调查者认为国内市场销售的进口预包装食品必须标注“中文及原产国文字标签”，存在很大的误解；对于进口预包装食品的标签配料表中添加剂的标示要求也不明确。对于食品进口和销售记录保存期限问题的回答错误率为36.36%。说明不少进口食品企业存在食品进口和销售记录的保存不符合法律要求的风险，必须进一步加强对进口食品企业的《食品安全法》的宣贯，增强法律意识。仅三成的被调查者（10人）能够正确的回答出国家质检总局目前仅对“乳制品、水产品、肉类”制定、了进出口检验检疫监督管理办法，反映出被调查者对于国家质检总局颁布的有关法规的了解情况并不理想。对于食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准后，93.93%的被调查者知道不应该“自行处理后，继续经营”，说明大多数被调查者是了解相关要求的。对于食品安全标准性质的了解情况较好，知道是“强制性标准”的有32人。被调查者对于食品添加剂规定比较了解，33位被调查者均选择了正确答案“列入食品添加剂使用标准的”。
3.3进口食品业务情况
进口食品的渠道：20家进口食品企业直接由国外生产企业进口，6家企业从国外经销商处进口，7家企业两种渠道都有。
在进口食品报检、检验环节，仅有21.2%（7家）的进口企业是自理报检、自行与检验检疫联系相关事宜，11家企业委托公司报检、自行与检验检疫联系相关事宜，13家企业将报检、检验相关事宜全部委托公司进行，还有2家企业委托公司报检，视情况自行或委托公司与检验检疫联系。在进口食品报检、检验环节，企业对公司的依赖程度比较高，部分企业完全是由公司来操作所有业务环节；一方面是由于不少企业业务负责人对报检要求、检验检疫工作流程和要求不了解，容易出现理解上误会的和操作上差错，认为由公司操作比较方便、省事；另一方面的原因是企业缺乏自主意识和第一责任人意识，只注重货物是否可以通关、检验检疫结果是否合格，忽视了自身应履行确保进口食品质量安全的责任和义务。
对于进口食品前的准备工作，大多数进口食品企业会事先自主了解进口食品适用的法规、标准，向检验检疫部门咨询，很多企业将检验检疫部门视为信息来源的第一渠道；也会主动要求供货方提供进口产品批次的有关官方证书和实验室检测报告，但对进口食品及其配料提前进行审核或试验的意识稍低。
在中文标签制作时，进口食品企业的第一选择是向检验检疫部门咨询，然后是参考市场上已有的同类食品标签，不到一半的企业会找专业咨询设计公司，查找资料、自行设计，同行之间相互咨询的比例较低。
企业对进口食品质量安全采取的自控措施中，8485%的企业会及时填写进口记录和销售记录，确保产品可追溯；75.76%的企业会对境外食品生产企业进行自主检查，评估确定合格供应商；66.67%的企业配备有熟悉我国质量安全相关规定的食品安全管理人员，负责企业的食品安全管理；只有54.55%的企业会对进口产品开展自主检测。说明进口食品企业对《食品安全法》中具体规定措施的执行情况较好，但落实第一责任、开展自主检测的情况较差，还是习惯于由政府部门把关、为其背书。
对检验检疫部门的工作意见和建议主要集中在三个方面：第一是希望提高工作效率，充分沟通，避免重复繁杂的手续，缩短抽样出证的时间；其次是多开展相关政策法规的培训与交流，及时传达国家最新规定；最后是希望能够在进口食品中文标签方面得到重点培训。
4结论及分析
4.1调查结论
从本次调查的结果来看：武汉口岸大多数开展进口食品业务的企业规模小、人员从业资历浅、专业性较弱，对相关法律法规和标准一知半解，特别是对具体操作层面上要求缺乏了解；将进口食品与进口其他非食品类货物等同视之，对于自身应担当的食品安全主体责任不甚了解，对如何制定一套能保障食品安全的管理制度也不够重视；先入为主认为进口食品在其他国家或地区生产流通，就已经符合卫生要求，不存在食品安全问题，对其中的配料包括添加剂情况不关心、不审查；对于中文标签马虎应付，中文标签制作上不按标准执行；企业是食品安全第一责任人的观念还没有形成，更多的是依赖检验检疫机构来保障进口食品质量安全。
4.2新修订《食品安全法》对进口食品企业主体责任的要求
2015年4月24日，食品安全法修订草案经十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过，这部被各界称为“史上最严的食品安全法”的新法，更加明确建立了严格的全过程的监管制度和严格的法律责任制度。新修订的《食品安全法》第四条规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任”，明确了食品进口商是保证其经营食品的安全责任主体，应当保障消费者健康和安全；并对食品生产经营提出了很多具体要求，落实到进口食品经营，可以概括为“五项制度”和“五个应当”。
4.2.1“五项制度”
（1）备案和注册制度。新修订的《食品安全法》第九十六条：“向我国境内出口食品的境外出口商或者商、进口食品的进口商应当向国家出入境检验检疫部门备案。向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国家出入境检验检疫部门注册。已经注册的境外食品生产企业提供虚假材料，或者因其自身的原因致使进口食品发生重大食品安全事故的，国家出入境检验检疫部门应当撤销注册并公告”。备案和注册制度有利于进口食品的追溯和召回，同时也有利于明晰各方主体责任。
（2）境外出口商、境外生产企业审核制度。新修订的《食品安全法》第九十四条规定：“境外出口商、境外生产企业应当保证向我国出口的食品、食品添加剂、食品相关产品符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并对标签、说明书的内容负责。进口商应当建立境外出口商、境外生产企业审核制度，重点审核前款规定的内容；审核不合格的，不得进口”。境外出口商、境外生产的企业审核制度是新修订的《食品安全法》的一项制度创新，督促企业从依赖政府保姆式监管向自主实施质量安全管控转变，促进进口商落实进口食品质量安全主体责任。
（3）进口和销售记录制度。新修订的《食品安全法》第九十八条规定：“进口商应当建立食品、食品添加剂进口和销售记录制度，如实记录食品、食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、境外出口商和购货者名称、地址及联系方式、交货日期等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”，即“记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年”。从事食品生产经营活动的企业建立食品购销记录是其应尽的义务。
（4）食品安全管理和自查制度。新修订的《食品安全法》第四十四条规定：“食品生产经营企业应当建立健全食品安全管理制度，对职工进行食品安全知识培训，加强食品检验工作，依法从事生产经营活动。食品生产经营企业的主要负责人应当落实企业食品安全管理制度，对本企业的食品安全工作全面负责。食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核。经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。”第四十七条：“食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不再符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告”。上述制度的对企业的生产经营活动作出了具体要求，通过制度来加强过程的管理。
（5）召回制度。新修订的《食品安全法》第六十三条规定食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。召回制度可以有效避免不安全食品的危害，保护消费者的身体健康和生命安全。
4.2.2“五个应当”
（1）进口产品应当随附合格证明材料。新修订的《食品安全法》第九十二条：“进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品、食品添加剂应当按照国家出入境检验检疫部门的要求随附合格证明材料”。这也是新修订的《食品安全法》一个亮点，将进口环节的检验由原先的全部依赖检验检疫机构单方面进行执法把关变为在进口企业主动证明其进口产品合格的基础上政府部门在进行抽样验证，实现了更加合理、有效的资源配置，同时也强化了企业主体责任的落实。
（2）进口预包装食品、食品添加剂应当有中文标签。新修订的《食品安全法》第九十七条：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口”。规范进口食品标签是保证进口食品安全的重要手段。
（3）食品在仓储、运输过程中和经营场所内，应当采取恰当措施，保障产品的质量与安全。在仓储管理方面，新修订的《食品安全法》第五十四条要求：“食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品”。至于经营场所和运输，第三十三条要求：“具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同贮存和运输”。上述规定的关键在于落实，不能成为纸面上的规定，而应该变成企业具体的规章制度，并且认真遵守。
（4）应当建立食品安全追溯体系。新修订的《食品安全法》第四十二条规定：“食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯，国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系”。
（5）应当制定食品安全事故处置方案。新修订的《食品安全法》第一百零二条要求：“食品生产经营企业应当制定食品安全事故处置方案，定期检查本企业各项食品安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患”。食品生产经营企业有利于防范食品安全事故的发生和蔓延，是食品安全事故应急预案体系的一份子，制定食品安全事故处置方案是一项法定义务。需要注意的是，企业的食品安全事故处置方案应当是采取必要措施防止事故危害后果扩散，而不是隐瞒事故。
4.3几点建议
按照新修订《食品安全法》的要求：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”，必须依靠进口食品企业、行业和有关职能部门各司其职、合作共治，才能真正实现守护好消费者“舌尖上的安全”。
（1）进口食品企业要以落实企业主体责任为重点，将新修订《食品安全法》的各项制度和要求内化为企业的管理制度和经营行为，提高对食品安全的法律责任意识和履责能力。
（2）针对武汉口岸进口食品企业小、散、弱的特点，行业协会应当加强行业交流合作，提供食品安全法律法规、信息和技术等服务，引导和督促进口食品企业依法经营、有效开展食品安全管理，推动行业良性发展；同时大力宣传和普及进出口食品安全知识，增进消费者对进口食品安全状况和监管情况的了解，营造进出口食品安全社会共治的良好氛围。
（3）检验检疫机构要按照“放活”、“善管”、“共治”的要求，进一步转变监管职能，一方面着重探索建立“预先申报”、“预先检验”、“口岸分级分类查验”等一整套口岸检验新制度，解决好进口食品通关速度和效率问题；另一方面要明确进口食品违法行为的法律责任主体，完善进口食品不良记录制度、进口食品企业备案管理制度，加大对违规企业的处罚力度。
参考文献
企业食品安全制度篇3
关键词：食品安全；食品企业；利益相关者；企业社会责任；制度环境
中图分类号：R15文献标志码：a文章编号：1002-7408（2015）10-0093-05
引言
食品安全关乎国计民生，因而一直以来受到极大关注。随着社会经济的发展，人们对食品安全的关注逐渐从食品的数量安全转移到质量安全。研究者普遍认为，食品质量信息不对称带来的市场失灵是食品安全问题产生的内因。食品具备的一些信任品特征，如营养成分、病菌数量、动物检测、添加剂含量、农药残留量、环境影响等特征，消费者即使消费后仍然无法进行确认。而现代食品的生产环境和技术的复杂性，以及食品产业链多环节、长链条的特征，又加剧信息不对称的程度。信息不对称导致食品质量安全信号不能通畅传递，企业供给安全食品和非安全食品的差异在市场回报上无从体现，[1]企业缺乏供给安全食品的动力，从而可能产生利用信息优势欺诈消费者的机会主义行为。而政府监管本可以通过制定和执行食品安全法律法规以及安全标准，从而揭示质量安全信息，减少信息不对称程度来激励食品安全行为，[2]同时强制性行政手段还可以直接约束企业的违法违规行为。然而我国对食品安全分段监管模式造成了部门间职能重叠和交叉，使得监管能力和资源利用效率大打折扣。[3]政府监管非但不能弥补私人治理的失灵，反而内化为制度环境的扰动因素，弱化了监管制度对食品安全水平的激励作用。[4]政府监管的失效是我国食品安全事件频发的制度性外因。
基于市场和政府的视角对食品安全问题产生原因的解释具有一定的说服力，但二者均从食品生产经营者（食品企业）的外部来探讨食品安全问题的实质，而忽视了食品安全治理中核心主体的行为规律。而针对企业食品安全行为的研究又多从经济学角度分析食品企业供给安全食品的成本收益，强调声誉带来的市场激励对企业提供安全食品的作用，[5]这种将企业视为“经济人”的研究视角过于狭窄，考虑的因素较为单一，这可能会导致对企业的食品安全行为的认识不够全面，从而影响食品安全治理思路的整体构建。
本文基于企业对利益相关者管理的视角，将食品安全界定为食品企业对消费者利益要求的回应和满足，企业的食品安全行为是权衡各利益相关者利益要求的决策结果，因而食品安全治理就是促使企业对各利益相关者进行利益平衡和利益协调的问题。本文的分析旨在为我国食品安全治理提供清晰的思路，从而构建一个高效的食品安全保障体系。
一、利益相关者管理视角下的食品安全
按照利益相关者理论，一个企业的发展离不开各种利益相关者的投入或参与，股东、普通员工、消费者、供应商、政府、自然环境、社区等利益相关者都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，他们既分担了企业的经营风险，也为企业的经营活动付出了代价，因此企业的经营决策必须考虑和关注他们的利益要求。采用社会责任观的说法，企业不仅应对股东利益负责，而且应对界定清晰的其他利益相关者负责。[6][7]不同利益相关者的利益要求之间不仅存在差异，而且还可能产生冲突，企业实施利益相关者管理实际上就是对各利益主体的利益进行平衡和协调，运用治理制度形成一种利益冲突的协调机制。[8]在利益相关者视角下，企业的生存与发展很大程度上取决于企业是否能有效处理与各种利益相关者的关系，取决于企业管理层如何对利益相关者利益要求给予回应和满足。为了简化分析框架以及配合本文关于食品安全的主题，我们主要分析股东和消费者两大利益主体的利益要求，也即是企业对股东和消费者的社会责任。
在利益相关者的分类中，股东和消费者都是与企业直接发生交易的核心利益相关者。企业对股东的责任是不言而喻的。传统企业理论认为企业的所有权和控制权属于股东，他们所投入的各种资本形成了企业的财产，股东承担了企业的剩余风险，理所当然“应该享有企业的剩余控制权和剩余索取权”。而作为股东受托人，企业及其管理者不得追求股东以外的其它利益相关者的利益。古典经济学也极力推崇这一观点：企业归股东或投资者所有，企业利益就是股东利益，企业追求利润最大化就是追求股东利益最大化。因而企业应该“努力争取有竞争力的投资回报率，实现股东利益最大化”。[9]而利益相关者理论认为，源于各利益相关者与企业之间所存在的综合性社会契约，股东不应该独享企业的剩余索取权，企业应该考虑和关注所有的利益相关者的利益要求，追求“利益最优化”。消费者购买企业的产品或服务就相当于在该企业中进行了一定程度的专用性投资，企业产品的所有权通过购买行为转移到了消费者手中，消费者就享有要求企业提供售后服务、在某些不完善情况出现时进行索赔甚至投诉等相关权利。这实际上是企业和消费者之间的一种社会契约，企业对消费者利益要求的满足就是在履行契约。按照社会责任观的说法，企业应该承担对消费者的社会责任：保证产品质量和安全，避免欺诈、虚假广告等不诚实行为。[9]在Boal和peery对消费者的社会责任描述中，企业对消费者承担的社会责任包括：生产顾客所渴望的产品；重视产品的公平订价；提供高品质的产品及服务；生产安全的产品。[10]显然产品质量安全是消费者对企业提出的一项利益要求，也是企业应该承担的一项社会责任。
依据上述分析，本文认为食品企业供给安全食品是消费者对企业提出的一项利益要求，也是食品企业对消费者应尽的一项社会责任，因此食品安全实质就是食品企业满足消费者的利益要求或者诚实履行对消费者的社会责任的问题。由于消费者利益可能和其他利益相关者的利益尤其是股东的利益产生冲突，食品企业需在消费者利益和股东利益间进行权衡取舍，食品企业供给安全食品的行为就是权衡消费者利益和股东利益的决策结果，各类食品安全事件实际上是食品企业迫于经营压力忽视消费者利益而采取的一种非社会责任行为。而这一行为决策会受到企业所处环境的外在约束。因而寻求各种促使食品企业满足消费者的利益要求，即促使企业履行对消费者的社会责任的条件和环境、从而保障消费者利益是治理食品安全的关键所在。
二、企业供给安全食品决策的机理
企业供给安全食品决策就是企业对股东利益和消费者利益的权衡，因此企业供给安全食品决策的机理构造取决于股东利益和消费者利益的关系。股东利益与消费者利益的关系可以通过企业社会绩效―企业财务绩效（CSp-CFp）的关系框架来加以反映。企业满足消费者的利益要求是企业的社会责任行为表现，代表了企业的社会绩效。而企业财务绩效的增长反映出企业对股东利益要求的回应。尽管企业的社会绩效与企业的财务绩效间关系一直处于争议中，但多数研究倾向于二者呈现出非线性关系。短期来看，履行社会责任会增加企业的运营成本，导致企业的利润水平随之下降，损害股东的利益。但长期而言，良好的社会表现可以通过减少成本或提高收益来促进财务绩效的提高。[11]积极的社会表现在一定程度上发挥了广告的效应，借此吸引消费者以更高价格购买具有社会属性的产品，即在扩大销量的同时降低了消费者的价格敏感度。Brammer&millington的研究发现，企业社会与财务绩效存在U型曲线关系，社会表现特别好和特别差的企业，往往财务绩效较高。因此逃避社会责任短期来看有助于企业削减成本，但企业如果积极地、持续地履行社会责任，就能够从中获取长远利益。[12]
借鉴CSp-CFp的关系框架，本文认为股东利益与消费者利益间存在U型关系。短期来看，食品企业满足消费者利益要求生产安全食品需要进行成本的投入，除了对上游供应商的原材料进行检测和控制，还需要在生产过程中加强质量控制，这些需要投入专用资产，会耗费一定的企业资源，成本的增加必然影响到股东的利益。但是长远来看，食品企业供给安全食品会提升企业的声誉和社会形象，借此增强消费者对企业产品的信任，从而提高消费者的购买意向，这无疑会带来企业财务绩效的增加，从而满足了股东的利益要求。
因而企业供给安全食品决策机理构造存在短期和长期的差异。如果企业只注重现期的经营，那么企业供给安全食品决策的就是如何平衡消费者利益和股东利益的问题，但如果企业关注长期的发展，企业供给安全食品就是协调消费者利益和股东利益的行为。
三、企业供给安全食品决策的依赖
1股东和消费者两大利益主体力量的对比。尽管利益相关者理论认为所有的利益相关者对于企业都很重要，企业应该考虑和关注不同利益相关者的利益要求，但实际上企业很难做到利益相关者之间的平衡。企业实施利益相关者管理会受到不同利益相关者关系的特征，以及来自不同利益相关者群体的压力的影响。管理者在履行社会责任时会迫于来自利益相关者的压力而考虑不同利益相关者对于企业利益的重要性。[13]该领域的研究表明企业与利益相关者之间的互动关系，与不同利益相关群体对企业施压程度有关。在雇员、顾客、股东、供应商、社区和环境等六类利益相关者中，大多数企业最主要关注的依然是股东、顾客等核心利益相关者，其次是社区利益相关者，而对供应商和环境的关注最少。[14]当股东利益与消费者利益发生冲突时，企业是否考虑消费者利益而供给安全食品取决于股东和消费者对企业施加压力的大小。
股东对企业决策的压力是非常直接而且巨大的。除了股东至上这一根深蒂固的理念以外，在现实中为了确保经营管理者以“股东利益最大化”为决策导向，股东往往运用解雇、接管以及管理激励的方式对企业管理者施加压力。一方面股东可以通过获取必要的信息对管理者进行监督，如果管理者未能使股东财富达到最大，股东就可通过表决等手段对管理层进行改组将其解雇。随着近年来股权逐步集中到一些大的机构投资者（如各种基金）等手中，解雇的威胁也越来越成为一种现实的压力，迫使管理者为股东财富的最大化而努力。另一方面，股东还可以发挥市场机制的作用来促使管理者采取那些可以提高股价的措施。如果管理者决策失误，股东出售自己所持有的股票，企业的股价就会降低，当低于其预期的合理价值时，敌意收购的情况往往就会发生。为了避免被接管，管理者就必须考虑股东的利益。另外现在越来越多的企业将管理者的报酬与企业的财务业绩紧密联系起来，这会激励管理者时刻与满足股东财富最大化目标保持一致。
消费者本来可以通过市场机制利用货币选票直接对企业的决策施加压力，即选择购买安全食品，但由于食品质量安全信息存在不对称，消费者不能判断食品安全与否，这一机制就失去了作用。因此消费者对食品企业施加压力往往是通过各种消费者的组织进行的，其中食品安全的监管机构是消费者的政府机构，而各种社会中间组织如消费者协会等是其民间机构。政府是公共利益集团的代表，除了消费者的利益，其他群体的利益均属于其考虑的范围，同时也对经济发展负有不可推卸的责任，因而往往会陷入其所的各种利益集团的矛盾之中，也面临着权衡和协调各种群体利益问题，政府对消费者利益的不是独立的。同时政府监管机构本身的完善性会直接影响到其职能的发挥，健全的监管制度、透明的监管程序以及公正的监管执法会对食品企业的决策产生强有力的影响。而社会中间组织如消费者协会应该是消费者的全权人，消费者通过社会中间组织对食品企业的安全生产行为进行监督，消费者投诉、新闻媒体的曝光均可成为对食品企业施压的重要途径。但同样其施压效果与社会中间组织本身的完善程度有极大关系。因而消费者及其机构对企业决策的影响是比较间接的，机构运行机制的完善有助于消费者施压效果的增强。我们可以理解为有效的食品安全政府监管和社会监督会增大食品企业供给安全食品的压力，从而对企业的食品安全行为产生作用，这种作用的短期效应是非常显著的。
2企业的长期经营战略。长期而言，股东利益与消费者利益是相容的。企业供给安全食品会因为声誉和形象的提升给股东带来丰厚的回报，但这一回报可能需要较长时间。因而承担消费者的社会责任发生的投入转变为实质性回报需要企业具有足够的耐性。缺乏长远规划以及单纯以股东利益最大化为经营目标的企业更容易因为经营压力而倾向于采取短期行为。而当企业采取长期战略目标时，可能会更愿意耐心地等待社会责任的长远回报。michaelJensen认为，如果将“长期价值最大化”作为企业的目标函数，就可以解决企业管理者对不同利益相关者的利益要求负责而导致的多目标冲突问题。长远来看，企业满足消费者的利益要求供给安全食品可以带来企业财务绩效的增加，从而保障了股东利益。为了实现长期目标，企业自然会关注股东以外的其他利益相关者的利益要求。因而企业是否具有长期经营战略考量会影响到其是否履行对消费者的社会责任。
而根据组织社会学的观点，企业的战略行为取决于企业所处的制度背景。由于强迫性机制、模仿性机制和规范性机制的缘故，同一制度背景条件下的企业会采取同样的战略行为，不同制度背景条件下的企业的战略选择就会存在明显差异。[15]一个稳定的制度环境可能会保障企业对长远未来的预期，也会诱发企业的长期战略行为。而制度经济学中交易成本理论认为，不同的制度环境下企业采取何种战略取决于交易费用的大小。[16]如果政府的商业法规未能保持一致性和连续性，导致政策环境缺乏稳定性和预见性，这无疑增加了市场交易费用和不确定，企业可能采用适当的组织形式和策略来管理这些费用，而注重短期战略忽视长期战略也成为企业应对不稳定环境的一项策略。因而稳定的制度环境可能会诱发企业的长期战略行为，从而协调消费者和股东的利益。当利益主体的要求一致时，企业就会诚实履行对消费者的社会责任，供给安全食品。我们也可以理解为当食品安全监管和监督制度的稳定性给企业供给安全食品行为提供了一个可预见的未来时，食品企业就可能关注长期回报而满足消费者的利益要求。因而制度的稳定性以企业的经营战略为中介对企业的食品安全行为产生影响。
四、食品安全治理思路的构建
依据企业供给安全食品决策的分析，食品安全治理可以沿着两条不同的思路，一是增大消费者对企业决策的压力，促使企业关注消费者利益而生产安全食品。其中提高食品安全监管和监督制度的效率成为重要的途径。二是通过创建稳定的制度环境诱导企业关注长期战略，从而协调消费者利益与股东利益，激励企业积极履行对消费者的社会责任，供给安全食品。因此食品安全治理的本质是构建一个高质量的制度环境，促使企业对利益相关者进行利益平衡和利益协调。第一条思路关注制度环境的有效性，第二条思路强调制度环境的稳定性。
两条思路看起来似乎完全不相干，但实际上二者之间往往存在若干矛盾。为了使制度能够有效地促进食品安全水平，所以需要在制度的执行过程中对其进行变革和创新，而此时制度的稳定性就会受到干扰。如何在制度的变革和稳定之间进行权衡，正是当前制度制定者们面临的重大问题。因而食品安全治理也就成了在不影响制度的稳定性同时对相关制度进行合理变革的行为。除此以外制度环境的三大支柱中，[17]规范环境和认知环境是比较稳定和连续的，一旦某种行业规范以及社会共享知识被制度化并作为理所当然的组成部分而存在，就能够对制度维持起着积极的锁定作用。[18]而管制环境的构建依赖于政府的各种管制机构，这些组织的调整和变换可能会带来管制环境的不确定。
因此对制度稳定性的维护以及规范环境和认知环境的建设可以诱导食品企业的长期行为。学者们的研究发现，企业应对管制压力往往采用象征意义的策略，而非实质上的行动。[19]这也造成某些企业借用某种社会责任行为（慈善行动）作秀，而在产品质量和安全上却发生违法违规行为的现象。而规范和认知环境的压力不仅对企业表面上采用质量管理实践产生作用，而且还带来价值观和信仰上的真正认同，[20]因此规范和认知环境的完善可以将社会责任意识根植于企业，从而使得企业的社会责任行为表里如一。
五、我国食品安全治理效率低下的缘由
我国社会转型期间因各种制度处于修复和完善状态，所以存在很多不确定的因素，极易导致企业的短期行为。而我国的食品安全治理沿用了第一条思路，而且过分依赖通过提高政府监管的效率来保障食品安全，因而强调对监管制度的调整和优化，而忽视监管秩序和较为稳定的行业规范和社会监督的作用。这一思路下的治理模式加剧了制度环境的不稳定，从而导致食品安全治理效率的严重损失。
1食品安全监管制度的不确定诱发食品企业短期行为。长期以来，我国食品监管在制度的形成、执行等方面都存在不确定的因素。食品安全监管首先需要通过制定法律法规以及安全标准体系来对食品生产者的行为进行规范。其中食品安全标准提供了食品质量安全评价的标杆信息，有利于促进食品安全及其管理的标准化、规范化。目前我国各类食品安全的标准呈现比较混乱的状态。如安全标准短缺，标准水平偏低，国家标准、地方标准以及行业标准不统一，标准之间相互交叉甚至矛盾，标准陈旧。2011年我国乳业和速冻食品新国家标准相继出台，新标准开倒车现象引起了公众的指责。学者认为新国标下降不利于我国企业国际竞争力的提升，不利于行业竞争与鼓励创新。但实际上更严重的是，这给食品企业的行为决策提供了一个宽松的环境，给食品企业的质量安全行为形成了一个不稳定的预期。供给安全的高质量食品的企业现期的投入在未来不一定能获得高于其他企业的回报。这一现象扰乱了食品安全监管秩序，会极大地打击企业供给安全食品的积极性。
而我国食品安全的监管执行一直遵循有限准入的市场理念，监管者以“发证”作为主要监管工具，而“发证”的依据是对企业进行发证检验，即由质检部门对企业送检样品进行检测，但这种企业主动的检测不易发现食品安全问题。而抽查是质监部门对当地食品企业的抽样和检测，是一种地毯式排查。和发证检验相比，食品安全问题更可能通过抽查被发现。但抽查的次数很少，并不构成食品监管部门的主要工作内容。我国食品安全监管机构的工作内容以发证收费而不是以针对性的抽查、查处生产者的违规行为为主。对食品生产过程和环境的监督则依赖各种专项整治运动，但缺乏法律授权支持而依靠自上而下的行政指令的专项整治不能持续化和制度化。如此我国食品安全监管执行严重疏漏的常态导致企业产生投机心理从而诱发其短期行为。
2行业规范和社会监督的缺失导致食品企业的非社会责任行为。行业协会是维护行业秩序和整顿行业风气的重要组织，因而行业协会的健康发展无疑是良好的行业规范形成的重要条件。消费者协会等社会中间组织通过向消费者提供消费信息和咨询服务、受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解等职能对企业的质量行为直接施加压力，同时提高社会公众的认知程度。但我国各类包括行业协会和消费者协会的社会中间组织的运转呈现不正常的状态。首先社会中间组织参与食品安全治理的合法性没有得到明确的界定，《食品安全法》的立法指导是建立强有力的政府监管体系，加大了对食品安全监管力度，强化了食品生产者、经营者的责任。内容涉及的主体主要是政府食品安全监管部门、食品生产者和经营者，对社会中间组织的职能没有进行界定。这使得社会监督无法可依、无规可循，社会参与的法律依据严重缺失。同时社会中间组织缺乏独立自主的主体资格，自身定位模糊，多数组织沦为政府部门的附属或职能延伸，甚至被某些利益集团俘获。[21]社会中间组织独立性的缺乏抑制了其行业规范和社会监督功能的实现。
缺乏行业协会的指导和调整，整个行业会陷入一种规范缺失、道德败坏的恶性循环之中，即使较为成功的企业也会受此影响而出现违法违规行为。在三聚氰胺事件中，我国乳品行业普遍存在降低食品质量的行为就是整个行业规范缺失所致。而消费者协会等社会中间组织不完善可能会导致消费者和社会公众对食品安全认知的误区，也会出现在食品安全事件发生后投诉无门或者成本太高的状况，这减弱了监督的力度，而更重要的是形成一种食品安全社会监督无法实现的社会理念，这种认知一旦形成就很难扭转，这对企业的食品安全行为无疑会产生反向的诱导，而且这一负面作用可能是比较长远的。
六、结论与政策建议
食品安全实质是食品企业满足消费者的利益要求即诚实履行对消费者的社会责任的问题，食品企业是否履行社会责任供给安全食品是权衡股东利益和消费者利益的决策结果，有效的食品安全监管和社会监督促使企业关注消费者利益而供给安全食品。而稳定的制度环境可以保障企业对未来的预期，从而诱发企业的食品安全行为。而我国食品安全治理过分强调政府监管效率而导致安全监管制度的不确定以及忽视行业规范和社会监督的作用是诱发食品企业短期行为的重要原因。
因而健全社会中间组织的运行机制，发挥社会对食品安全的监督功能，同时规范政府监管秩序，为企业供给安全食品决策塑造稳定且可预期的制度环境，诱导企业关注长远回报来协调各利益相关者的利益要求是治理食品安全的长久之计。为此，应该让行业协会、消费者协会等社会中间组织在法制的框架内独立成长，借此完善其自主的治理结构，并提高其自身的监督能力。而在食品安全法律法规以及标准体系的形成以及执行上，需要保持其一致性和连续性。食品安全标准应该逐渐统一和完善细化，但这个过程应该是稳定的，其方向应该是可预期的。而在监管执行中，监管的职能调整和优化的方向应该是把稀缺的监管资源放到发现食品安全隐患和食品安全问题中，而不能固守在对市场的门槛建设和把守上，并逐渐加强对食品生产经营过程和环境的监督和监管，形成一个持续和稳定的过程监督机制。
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企业食品安全制度篇4
一、加强组织领导落实具体要求
(一)加强组织领导
我局高度重视食品安全专项整治工作，充分认识食品安全的艰巨性、长期性和紧迫性，坚持以中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻党的十七大、中央经济工作会议、县委十一届七次会议精神，认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把食品安全工作放在突出位置，强化食品安全“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”的责任体系，结合当前新农村建设，坚持治理整顿与产业振兴、集中整治与长效机制建设并重的工作原则。
为使专项工作得到稳步开展，我局成立了专项工作领导小组，由裴兴毕局长任组长，各股室相关人员为成员的领导小组，领导小组下设办公室在综合业务股，由张学文兼任整治领导小组办公室主任，负责领导小组的日常工作。局党组研究制订了《××县质量技术监督局2009年食品安全专项整治工作实施方案》，明确工作目标、任务和工作要求，任务分解落实到人，确保工作按要求有序开展。
(二)落实具体要求
通过对重点行业、重点区域、重点产品、重点时段开展集中整治，全面建立起从产品设计、原料进厂、生产加工、出厂销售到售后服务的工业品和食品生产全过程监管链条，建立起“可溯源”为核心的产品质量和食品安全的质量追溯体系和责任追究体系，建立起覆盖全社会的产品质量和食品安全监管网络。加强企业自律机制建设，提高企业诚信意识，着力解决食品安全存在的问题，逐步消除食品安全隐患，严厉打击制售假冒伪劣产品，以非食品原料、有毒有害物质生产加工食品和滥用食品添加剂等违法犯罪行为，预防重大食品安全事故的发生，逐步形成政府、部门、企业、社会“四位一体”的食品质量安全监管网络，努力提高食品生产加工业的质量安全水平，确保广大人民群众的食品质量安全，促进我县食品经济健康持续发展。
二、制订措施全面开展整治工作
我局严格按照整治方案各阶段的工作要求，确定重点，认真开展食品安全专项整治工作。在巩固产品质量和食品安全专项整治、食品添加剂专项整治工作的基础上，总结以往食品安全监管工作经验，以实施食品放心工程为主线，结合日常监管中的突出问题和薄弱环节，集中开展了食品生产加工环节整治。
(一)开展打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治工作
2008年底到2009年4月，我局坚持“标本兼治、着力治本”的原则，按照国家、省、市、县统一部署和要求，集中开展打击食品生产加工环节违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治工作。通过清查整顿，我局联合乡镇食品安全监督员对辖区范围内的1家食用酒精生产企业，2家白酒企业和102家食品生产加工小作坊进行了检查，出动执法人员126人次，车辆58台次，与全县范围的3家企业和75家小作坊都签订了责任书和食品添加剂备案表。
(二)完成对生产加工环节食品安全整治
我局严格执行食品市场准入制度、强制检验、专项监督抽查、巡查回访制度以及食品生产加工小作坊建立使用原料台帐制度，质量安全承诺、限区域销售、不使用定量包装制度。严厉打击制售假冒伪劣食品的违法行为，加强对食品添加剂、包装材料等食品相关产品生产加工违法行为的查处。坚决取缔无证非法生产加工食品的企业。全面推行“三员四定”、“三进四图”、“两书两报告”的区域监管责任制，初步建立政府、部门、乡镇监督员、企业四位一体的监管网络，形成“政府监管、村民自治、行业自律、企业自负、责任共担”的食品安全监管工作新格局。加强对获证企业的监管，加大对食品生产加工小作坊的治理整顿力度，帮扶具有一定生产条件的小作坊取得《食品生产许可证》，全面建立以“可溯源”为核心的追溯体系。
通过整治，建立食品生产加工环节质量卫生监管的长效机制;全面实行食品生产加工小作坊分类监管，逐步消除乳制品、饮料等食品的无证生产行为;食品生产加工秩序进一步规范，生产假冒伪劣食品的违法行为得到有效遏制;食品标准体系和检验检测体系更加完善;全县除小作坊外的15户食品生产加工企业的10种产品100%取得食品生产许可证，截止上半年我县15户食品生产加工企业共获得许可证17个(其中康丰、天潭一家多证)。304户食品生产加工小作坊食品质量安全承诺书签订率已达100%。严厉制裁使用各种非食品原料和回收食品生产加工食品违法行为，基本消除使用各种非食品原料和回收食品生产加工食品违法行为;建立和实施不合格食品召回制度，健全食品安全监管体系;人民群众的食品消费安全得到切实保障。
(三)切实抓好日常监管
一是继续开展全县生产加工食品企业和小作坊摸底调查，做到底数清，情况明，实现动态监管。目前全县共有食品生产加工企业15户，小作坊304户。按照以食品安全风险高低对食品生产加工企业实行“分类监管”的原则划分，在普查建档的319户企业中，a类企业2户、b类企业1户、c类企业12户，d类企业304户，占企业总数的95.30%，7人以下小作坊300户，占企业总数的94.04%。
二是抓住重点，深入推进食品质量安全市场准入工作，把好生产源头关。我局在企业办证中，深入企业生产现场进行积极帮扶，不断促进企业和小企业、小作坊升级改造，做大做强。全年共有2家企业通过了换证审查，4家食品加工企业按期进行了年度报告审查，目前，在我局的帮助指导下，2户小作坊正在改造申请取证。继续加强企业证后监管工作。在去年产品质量和食品安全专项整治调查建档的基础上，通过采取日常监管、专项检查、监督抽样、巡查回访等证后监管方式对我县生产企业进行动态监管。
三是监督与服务相结合，提高企业生产水平，促进产业升级。在企业监管中，监督与服务是有机联系的，有效的监督是为了更好地服务，高质量的服务能促进监督的发展。目前，我县规模食品生产企业较少，90%以上的为小作坊，小作坊是产品质量和食品安全工作监管的重点和难点，在食品企业监管中我局始终坚持监管与帮扶并重、整治与发展并举的原则，大胆探索既有效监管小作坊又能促进小作坊又好又快发展的新思路。结合科学发展观学习实践活动，继续开展“服务企业百日行动”，深入了解企业对质量技术监督工作的实际需求，听取企业对质量技术监督工作的意见和建议，并根据企业又好又快发展的需要，针对企业提出的要求，制定服务方案，多次亲临加工现场进行指导和帮扶，推行“公司+散户”监管模式，促进我县石斛、茶叶、火腿、核桃油制品等特色产品加工企业加快发展。为适应我县农业产业结构的调整，我局按照我县石斛产业发展指导意见，顺利完成了石斛农业标准化示范区建设，并通过了考核验收。《紫皮石斛》标准于3月5日通过省级审查，6月16日经省质监局批准，为推进我县石斛规范化、标准化、规模化发展打下坚实的基础。
四是抓住重点时段、重点产品进行重点检查。在元旦、春节、五•一、清明等节日，针对大米、食醋、酱油、小麦粉、肉制品、乳制品、饮料、调味品(糖、味精、方便面、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻面米食品、膨化食品、茶叶、糕点、糖果等节日热销产品开展专项检查，严防发生食品安全事故。
五是加强食品生产加工小作坊的监管。根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、国家质检总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》，结合我县实际，按照“既要管好，又要便民”的原则，我局积极探索适合我县实际的小作坊食品生产加工企业监管模式，确保对这类企业监管到位。我县在生产加工食品专项整治中进一步规范小作坊的生产、销售行为。督促食品生产加工小作坊基本条件改造，帮扶具有一定生产条件的小作坊取得食品生产许可证。严格检查食品生产小作坊，要求小作坊全面建立使用原料台帐制度，严格要求做到不使用定量包装和限定区域销售。
三、存在问题
虽然我局在食品专项整治工作中取得了阶段性的成绩，但也还存在不足。一是食品生产加工企业和小作坊按规定要求的各种台帐记录不全，食品添加剂备案登记、食品采购索证索票台帐记录简单;二是县级监督机构技术力量匮乏，无相应的检测设备，再加上县级食品加工行业面广点多，人力、物力有限，严重制约着工作的有效开展;三是食品生产加工小作坊食品添加剂存在使用不规范的情况，很多小作坊食品添加剂的使用仅凭经验或依靠实际生产需要，没有依照国家规定的标准;四是食品安全知识宣传不到位，广大人民群众对食品安全的认识知之甚少。
四、下一步工作打算
(一)严格按照省、市局部署，认真落实《××县2009年食品安全专项整治工作方案》要求。一是加大执法力度，加强对生产加工假冒伪劣食品、滥用食品添加剂、无证生产等质量违法行为的查处力度，按照上级部门要求组织食品专项监督抽查工作;二是加强食品质量安全监管制度建设，建立健全食品质量安全监管机制，建立辖区监管责任制，逐步构建政府、部门、企业、社会“四位一体”的食品质量安全监管网络，同时要加强对获证企业的年审工作，采取各种措施，不断加强对食品生产加工企业的指导和帮助，帮助企业建立监管以“可溯源”为核心的追溯体系。引导和指导企业增强法治观念，提高自律意识，积极加大基础设施投入，为食品生产加工企业提供技术开发、人才培训、质量检验等全方位的优质咨询服务和技术支持。三是在日常监督工作中要紧扣食品生产加工企业巡查、回访、签定质量承诺书、获证企业证后巡查、抽查等工作加强日常监督，把食品安全隐患消除在萌芽状态，确保食品安全监管到位，保障人民群众饮食安全。
企业食品安全制度篇5
关键词：中小食品企业；食品安全；食品安全标准；现状问题；对策措施
引言：近年来我国发生的“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、"地沟油"、“毒胶囊”等一系列重大食品安全事件，引发了全社会对我国食品安全的高度担忧。食品企业、政府监管部门也伴随着每次的重大食品安全事件被推到了风口浪尖，“食品安全是（企业）生产出来的，不是政府监管出来的。”专家的话语虽不能被广泛认同，但也反映了政府和公众对食品生产加工企业负起食品安全首要责任的期盼和要求。同时，每当出现重大食品安全危机，“食品安全标准”也被一次次提上桌面，成为全社会关注的焦点。的确，标准作为食品企业生产和政府有效监管的技术工具和手段，对食品企业符合食品安全法，能否履行食品安全主体责任，担当起公众对其的重托起着举足轻重的作用。
一、标准是中小企业履行食品安全主体责任的重要基石
食品安全与食品在生产和消费所有环节存在的安全危害有关，在食品链的任何阶段都有可能引入食品安全危害，食品安全是所有食品生产和供应链参与者的共同责任。我国《食品安全法》要求食品生产经营应当符合食品安全标准，食品生产经营者对食品安全负首要责任。为履行食品安全主体责职，食品企业必须建立和运行基于食品安全标准的食品安全管理体系，符合良好生产规范，采取综合的食品安全控制措施，提高和确保整个食品产业链安全。因此，食品安全标准不仅是企业组织生产和判定食品质量合格与否的技术依据，更是企业落实食品安全主体责任，建立和有效运行食品安全管理体系的重要基石与技术支撑。
据不完全统计，我国目前有40多万家左右的食品生产加工企业，其中中小食品企业占食品企业总数的90%以上。比起规模化、集约化程度高的大型食品企业，中小微企业由于其人员、专业知识、资金、资源、基础条件、食品安全知识和专业技能的缺乏，理解和实施食品安全标准能力差，食品安全管理体系基础薄弱，供应链安全防线脆弱，易造成食品安全风险。诚然，企业的食品安全体系是建立在以法制、企业道德诚信和社会责任基础之上，涉及公共政策和服务、社会风险控制、检测和政府监管等复杂的综合体系。但是，毋庸讳言，我国目前食品安全标准存在的诸如标准缺失，科学性、协调性、通用性差，标准实施服务不到位等问题，是制约中小食品企业建立有效食品安全管理体系、落实食品安全主体责任的重要因素之一。
二、我国食品安全标准总体现状
我国于2009年6月1日《食品安全法》正式颁布实施，确立了我国食品安全标准体系新模式，真正从法律上提出了食品安全标准的概念。建立了有卫生部担任食品安全综合协调和负责标准制定的管理体制，确立了以风险评估为核心的标准科学制度，界定了食品安全标准内容和范围八种类别。
目前，已正式制定了293项食品安全国家标准，包括新的乳品安全标准、真菌毒素、农兽药残留、食品添加剂使用、预包装食品标签和营养标签、速冻面米制品等标准。根据《食品安全法》原则，食品安全法施行前制定的我国食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2000余项，行业标准2900余项。[1]
三、标准制约中小企业履行食品安全主体责任的现状问题
由于旧的标准模式、体制机制、水平和能力限制，标准的统一性和协调性、科学性和实用性以及标准的服务支撑等方面存在着众多问题。
（一）标准缺乏科学性难以保证标准的实用性
科学性是食品安全标准制定的首要原则，由于我国相关科学研究基础薄弱、能力和水平等因素制约，目前尚不能做到所有标准以科学性为首要原则制定食品安全标准。
大量农兽药、食品添加剂、污染物等限量指标，基本没有通过消费者膳食调查研究、暴露量评估等风险评估技术而制定。许多标准内容或技术指标科学性差，不能适应食品生产和安全监管的技术要求。诸如对原料的要求严于成品要求；原料中可以使用食品添加剂，成品中却规定不得检出；国外可以使用国内禁用等等是标准内容普遍存在的科学性差问题。例如，酱油中的焦堂色，在肉制品中不得检出，但是对于加了酱油的红烧肉是否能够含有防腐剂却并没规定要求。
（二）重要标准和指标缺位难以铸就标准的完整性
目前我国食品安全标准体系整体缺乏完整性，重要标准或指标缺失，造成企业标准执行难。
1.重要产品标准或指标缺失
现有的食品标准，虽门类齐全，数量众多，但对于一些企业生产和市场监管迫切需要的标准和安全要求缺失严重。象生制即食水产品、无蔗糖食品及低糖食品等目前均无标准。食用植物油有GB1535《大豆油》等国家和行业标准多达31项，但是，食用调和油市场乱象已多年，酝酿8年的国家标准至今尚未出台，企业只能参照1998年制定的行业标准SB/t10292《食用调和油》生产，由于该标准未标明配料油所占比例，造成生产商都按各自标准配比生产，给某些不法生产企业钻了市场监管空白，损害了合法企业和消费者的正当权益。
2.关联标准相互配套性差
新的食品安全标准体系模式规定，对于食品安全限量等基础标准能够涵盖的通用要求，食品产品标准应尽可能地引用相关的基础标准。但新的食品安全标准缺少与横向标准之间的衔接，不管基础通用标准是否已涵盖要求，盲目引用，使得标准内容操作性实用性差。如：稀奶油、发酵乳两个食品安全国家标准的要求与GB2762-2005《食品中污染物限量标准》不配套。
食品安全产品标准与检测方法是一个相互关联和制约的标准整体，作为食品安全符合性评价的重要方法，检测方法标准如果与产品标准不配套，标准就没有适用性和可操性。我国2400种食品添加剂，有检验标准配套的只占近四成。各类农兽药残留检验方法标准虽然标准数量多，但配套性差，缺乏对酶制剂、促长剂等精确有效的监测技术和农药的多残留检测方法标准。
标准不配套，影响了食品生产企业的产品检测和判定依据，降低了标准的适用性和可操作性。
（三）多头标准各行其道交叉重复难能达成标准协调性
食品安全法颁布实施前，标准分管和制定主体多头，单就强制性国家标准就有农业部、卫生部、国家质检总局、以及各相关标委会等机构或组织制定，行业标准更是涉及十多个标准制定和主管机构，造成标准体系杂乱无序，交叉重复相互打架，企业标准执行乱，目前面临最突出的问题是：
1.食品安全标准与市场准入制度要求不协调
GB2760《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》称GB2760）与食品安全市场准入制度（QS）中的食品分类不协调、不衔接。
QS制度将食品分为28大类，是颁发生产许可证和市场监管的依据。GB2760标准的食品分类系统按原料、加工工艺、食用对象等对食品进行类别识别，其特殊内涵是界定食品添加剂的使用和禁用范围，由于二个分类系统互不一致和协调，同一食品往往有不同的类别与解释。例如，馒头、青团和粽子在GB2760分类系统中释义为粮食制品，不得添加任何色素，但QS食品生产许可审查细则归属为蒸煮类糕点，根据GB2760标准，糕点可以使用色素。
现有食品安全监管制度中两大最关键的标准或制度之间的不一致和不协调，导致食品归属难，对食品添加剂等化学制品使用和禁用的理解和判断产生错位。
2.各类标准内容和技术要求交叉重复不统一
各级标准之间各自开车、各行其道，经常有同一种产品有国家标准和行业标准、强制性与推荐性标准共管，同一产品的技术特性有不同的标准规定其差异化的技术要求，相互交叉予盾。例如，白砂糖分别有GB317-2006和GB13104-2005两个强制性国家标准共管。唑螨酯在柑橘中的限量GB25193规定0.2mg/kg，nY831规定1mg/kg。国家标准GB/t22165《坚果炒货食品通则》的二氧化硫指标≤0.4g/kg，而GB2760中未对坚果或炒货中的二氧化硫作出相应的规定，也即理解为不得检出。
相关标准间交叉重复、不协调和不统一问题，导致同一食品在此标准中达标而在彼标准中未达标，使得食品生产加工企业无所适从，监管部门无从下手。
（四）标准超期服役修订滞后难于确保标准时效性
随着科学技术和食品制造业工艺技术的飞速发展，应根据最新的科学研究和信息对食品安全风险进行重新评估，实行标准动态修改维护。国际组织和主要发达国家均建立了基本的标准（技术法规）动态维护机制。例如，CaC确定的优先评价重点清单上50%是旧农药，根据最新的科学发展信息和更高的消费者健康保护水平，对标准进行重新评估和修订。欧盟于1993年至2009年对全欧盟范围内植物保护产品进行为期16年漫长的重新评估。日本对实施的肯定列表“临时残留限量”标准规定每5年复审一次。
我国大部分食品卫生标准制定于上世纪八九十年代，标准复审修订严重滞后，有些标准甚至二三十年没有修订维护。农兽药、污染物、食品添加剂等食品安全限量标准，必须根据食品安全风险程度、最新的科学研究数据和信息实行动态修改维护，以保持标准的时效性，但我国许多安全限量标准动态修订滞后，象兽药残留标准距今已10年。标准动态维护时效性差，难于适应食品行业生产工艺和科学技术发展的需求。
（五）标准实施服务支持机制不到位难以保证标准执行及时性
制定食品安全标准的唯一目标是让食品企业生产安全食品，以实现对消费者的高标准保护。由于食品安全标准内容复杂、指标多、技术性强、强制性高，因此，完善的食品安全标准实施和服务保障机制是实现目标的重要手段，而目前我国食品安全标准对中小食品企业的宣传培训及释义非常不到位。
企业了解标准信息的渠道单一，新颁布标准没有相关的实施宣传材料，第一时间拿不到正式标准文本，也没有全面的、清晰、规范的共公信息查询平台。新制修订标准宣传解释不倒位，遇到标准比较模糊难以解释，缺乏相应的咨询途径，也没有专门机构负责对标准解惑释义。相当多标准由于本身科学性、实用性和操作性差，存在着名词术语界定不清，产品分类错位混乱，尤其是一些重要的通用标准，如食品添加剂国家GB2760，牵涉到很多产品的定义和范围，但标准后没有相配套的释义和明确解释，造成对标准的理解不一，导致误读和误判，影响了企业的标准执行与符合性，造成企业经济损失，同时增加了监管部门的执法难度。
企业食品安全制度篇6
一、问题：如何备案、政府责任为何最新的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》当前的《食品安全法》于2009年2月28日公布，2009年6月1日起施行。本文以“《食品安全法》（2009）”指向修订前的法律，以“《食品安全法》（2015）”指向修订后的法律。），已经于2015年4月24日由十二届全国人大常委会修订通过，并于2015年10月1日开始施行。此次修法涉及诸多争议点，其中之一关乎食品安全企业标准的备案制度。论争焦点集中在省级卫生行政部门究竟应该如何备案食品安全企业标准，是进行形式审查还是实质审查，若备案的食品安全企业标准存在问题，导致食品安全事件，备案机关是否要为此承担责任。这一担忧主要来自政府卫生部门实务工作者，在行政问责制日益受到执政者重视的情势下，是可以理解的《国务院关于加强食品安全工作的决定》（2012年6月23日，国发[2012]20号）宣布：“严格责任追究。建立健全食品安全责任制，上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。完善食品安全责任追究制，加大行政问责力度，加快制定关于食品安全责任追究的具体规定，明确细化责任追究对象、方式、程序等，确保责任追究到位。”。然而，新法和旧法在这个问题上都未给出明确的答案。
《食品安全法》（2009）第25条规定：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。”据此，应当备案的食品安全企业标准有两类：（1）在没有食品安全国家标准或地方标准的情形下食品生产企业有义务制定的企业标准（以下简称“填空型标准”）；（2）食品生产企业自愿制定的严于食品安全国家标准或地方标准的企业标准（以下简称“更严型标准”）。但是，《食品安全法》（2009）并未对如何备案、备案机关责任何在、两类企业标准的备案有何不同等问题提供清晰无疑的规则。直觉上，对于“填空型标准”，既然要求其备案，若备案机关不对该标准是否有危及食品安全的问题进行严格的实质性审查，一旦备案机关依法定要求将其公布，此后相关食品根据此标准生产确又发生危害人们身体健康的安全事件，备案机关恐怕难辞其咎。对于“更严型标准”，似乎进行比对性质的审查即可；不符“更严”要求的，备案机关当然不应备案与公布，否则，也极容易受到公众的质疑与批评。只是，这些从法律文本字面所得的直觉认识，并未在实务中形成统一，从而导致下文将予以详细讨论的实务困惑与两难。
现代法学沈岿：食品安全企业标准备案的定位与走向《食品安全法》（2015）第30条虽然对备案制度进行了改革，但在备案的定位上仍然模糊不清。该条规定：“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。”比照新旧两个条款，新法取消了企业在没有国家标准或地方标准的情形下必须制定企业标准的义务；需要到省级卫生行政部门备案的，只是企业自愿制定的严于国家标准或地方标准的企业标准。所谓的“食品安全企业标准”，也就只限于此类“更严型标准”。这一点得到了立法者的阐释和确定：“随着食品安全国家标准整合工作的基本完成，食品安全横向标准基本完善，不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况，因此，删除了原法相应的规定……食品安全企业标准应当严于食品安全国家标准或者地方标准……国家鼓励企业的这种行为。”[1]据此，应当备案的食品安全企业标准范围，看上去缩小至“更严型标准”，似乎也预示着备案工作基本定位于比对审查。但是，就法律文本本身而言，其依旧对备案如何开展未置一词。
正因为立法保持沉默，解读者才会出现看似前后矛盾的认识。例如，有观点认为，“严于”的标准“既包括企业标准中相关指标的数值严于国家标准或者地方标准，也包括企业标准增加了新的、国家标准或者地方标准没有包含的、与食品安全有关的指标”。鉴于逻辑上和经验上国家标准或地方标准百密一疏的可能性，这个观点似乎更具周密覆盖的意义，更能减少企业在没有安全标准、指标的情况下生产经营食品所存在的安全隐患。可是，它不仅与法律文本字面变化带来的直觉认识以及前引立法者的阐释相左，甚至更与其自己的观点产生悖论。因为，该观点持有者同时认为，食品安全企业标准只是“形式备案”，“只要食品生产企业按照相应的备案办法申请备案，卫生行政部门即可依法备案，无需对备案内容进行实质性审查”[2]。可是，若“严于”的标准还包括“填空型标准”，而备案机关一律采取形式备案的模式，不对此类标准的采用是否会产生食品安全问题进行实质性评判，一旦因此而发生食品安全事件，备案机关岂不是要广受口诛笔伐在笔者调研的过程中，接受访问的北京市卫生和计划委员会一位富有经验的官员认为，若对“填空型标准”仅仅是形式备案，那是非常可怕的；若食品安全由此出现问题，备案机关责任重大。？
针对以上因立法模糊和沉默而引发的分歧与困惑，本文拟首先回顾食品安全企业标准的制度变迁，以此为背景，理解制度设计者对企业标准在食品安全标准体系中的地位、在整个食品安全监管体系中的作用和意义的认识之演变。接着，本文将梳理2015年修法前食品安全企业标准备案存在的两难境地。对这两个方面的回溯，都有助于对修法后食品安全企业标准备案的性质作出更精准的定位。本文倾向于认为，当前的备案应当进行“必要的比对审查”，这项工作表明备案不是简单的登记存档，但也不是政府对企业标准可靠性的担保背书。最后，本文行将结束之际，将简单讨论未来食品安全企业标准备案制废弃的可能性。
二、食品安全企业标准的制度变迁企业生产成批次的产品，必然会遵循一定的标准，而无论该标准是否满足产品使用者的需求、是否可以获得经济效益、是否体现技术进步、是否保障身体健康和人身财产安全等，因为标准在本质上就是一种重复使用的规矩、规范和要求，是行动者的行为依据和准绳。所谓“不以规矩不能成方圆”，很难想象企业生产大量产品却毫无标准可言。然而，若听任企业完全按其自己制定的标准生产产品，不管标准的好坏，不仅企业本身不可能长久存在和发展，更重要的是，可能侵害产品使用者的正当权益，扰乱和破坏正当的市场秩序（如“劣币驱逐良币”）。因此，需要有企业外的公共组织和机构，凭其获自不同来源的权威，一些为公共善而最低程度必需的标准，强制要求企业遵循之。
本文正是从“企业―公共权威关系”视角，切入食品安全企业标准的制度变迁，以期收到聚焦之效，而不分散浪费笔墨。毕竟，食品安全企业标准制度是一个十分宽泛的范畴，其涵盖与企业标准的制定、评价、确认、修订等诸多环节有关的规则体系。根据我国食品安全企业标准的历史，本文在以下两个维度展开“企业―公共权威关系”视角的观察：一是食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在标准体系中的各自地位与彼此关系；二是公共部门对食品安全企业标准的监管模式。两个维度各有侧重，却又彼此勾连。
（一）与公共部门食品安全标准的关系
根据1949年以来的若干重要法律、行政法规国务院制定“行政法规”是现行1982年《宪法》规定的，在此之前的1954年、1975年和1978年《宪法》都规定国务院“规定行政措施，决议和命令”。本文为便利起见，一律以“行政法规”指称。，食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在食品安全标准制度体系中的关系，至少经历了三个阶段。
1.立法未规定企业标准明确地位阶段
1965年8月17日，为了加强食品卫生工作的管理，保证食品质量，增进人民身体健康，防止食物中毒和肠道传染病，当时的卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社联合制定了《食品卫生管理试行条例》（以下简称《食品卫生试行条例》），并由国务院批准执行，这是当时法律效力最高的规范文本。《食品卫生试行条例》非常清楚地规定了食品卫生标准的制定，但制定主体只是卫生部门（协商有关行业主管部门），而未提及企业标准《食品卫生试行条例》第5条第1款规定：“卫生部门应当根据需要，逐步研究制定各种主要的食品、食品原料、食品附加剂、食品包装材料（包括容器）的卫生标准（包括检验方法）。制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致。”。此外，该条例还要求：“食品生产、经营主管部门制订的食品产品标准，必须有卫生指标。卫生指标应当取得同级卫生部门的同意。”参见：《食品卫生试行条例》第5条第2款。这同样意味着，在食品卫生标准与食品产品标准发生交叉的时候，食品产品标准中的卫生指标（文字不同，其本质也当属卫生标准）也是由食品生产、经营主管部门制订，并最终由卫生部门同意的。
《食品卫生试行条例》的继任者是国务院于1979年8月28日制定颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》（以下简称《食品卫生条例》）。与前任相比，《食品卫生条例》将食品卫生标准的制定主体扩大到卫生部门以外的其他主管部门，由卫生部门和有关主管部门共同制定，其他主管部门原先的协商地位得以提升。而且，该条例放弃文字差异，肯定了食品产品标准中的卫生标准这一提法《食品卫生条例》第3条规定：“卫生部门和有关主管部门，应当根据这一原则，共同研究，逐步制订出各类食品、食品原料、食品添加剂和食品包装材料的卫生标准以及检验方法（以下简称食品卫生标准）。”第4条第1款规定：“食品卫生标准，由卫生部门会同有关部门制订，有关部门要分别纳入食品产品标准，认真贯彻执行。食品产品标准应包括卫生标准及相应的检验方法，由生产主管部门会同卫生部门制订。”。依据该条例，食品卫生标准分为国家标准、部标准和地区标准参见：《食品卫生条例》第4条第2-5款。，但仍然没有企业标准的类别。
必须指出，先于《食品卫生条例》近一个月的《标准化管理条例》（1979年7月31日），已经明确提及“标准分为国家标准、部标准（专业标准）、企业标准三级”（第11条）；“凡没有制订国家标准、部标准（专业标准）的产品，都要制订企业标准”（第15条）。但在《食品卫生条例》中对此未予体现。两个条例皆由国务院，只是起草部门分别为国务院卫生部门和标准主管部门。在相隔如此短的时间内的两个条例之间发生不一致，就很难从一般法与特别法之间的关系去阐释在食品卫生标准体系中究竟有没有企业标准一席之地的问题。
三年之后的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（1982年11月19日通过公布，以下简称《食品卫生法（试行）》），作为效力等级高于《标准化管理条例》的法律，仍然没有明文规定食品卫生企业标准，似乎更可以说明，不能简单地以《标准化管理条例》适用所有产品（包括食品）为由而得出食品卫生企业标准早已公认成为食品卫生标准体系的一个组成部分。尽管《食品卫生法（试行）》第15条似乎隐含有食品生产经营企业经卫生部门同意可以制定食品卫生标准之意《食品卫生法（试行）》第15条规定：“国家未制定卫生标准的食品，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方卫生标准，报国务院卫生行政部门备案；食品生产经营主管部门或者食品生产经营企业，经同级卫生行政部门同意，可以在产品质量标准中列入卫生指标。”与《食品卫生试行条例》不同的是，可以在产品质量标准中列入卫生指标的，不仅有食品生产经营主管部门，还包括食品生产经营企业。，但是，其恢复使用《食品卫生试行条例》中的“卫生指标”措辞，仍然在形式上将其排斥在食品卫生标准体系之外。
在计划经济时代以及市场化起步时期，食品生产、经营企业多为国营（国有）企业，是有关主管部门所属单位，企业基本无独立自主的经营权可言，企业的生产、销售计划尚且需要主管部门制定或审批，更何况关乎食品质量安全和人民身体健康的食品卫生标准。食品生产经营企业的产品标准多由有关主管部门制定，其中加入卫生指标或卫生标准，也基本可以解决企业生产经营的卫生安全问题。制度设计者恐怕并不认为有必要让单独成立的“企业标准”成为食品卫生标准体系的一部分“在计划经济体制下，国家对企业实行‘统购包销’，标准作为国家实行强制性管理的技术工具，‘由国家统一制定、统一、统一实施’。标准的制定被天经地义地认为是政府的事情，企业只需要也只能依据国家制定的统一标准组织生产。”（参见：董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业，2013（36）：3.）。
2.立法强制要求企业制定“填空型标准”阶段
1988年12月29日通过公布的《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）倒是延续了《标准化管理条例》对企业标准的认可，从而以更高位阶的全国人大常委会立法，明确了企业标准的法律地位。该法第6条第2款规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”据此，“填空型标准”的制定是企业必须履行的法定义务，而非企业可以自愿选择的义务。
虽然《中华人民共和国食品卫生法》（1995年10月30日通过公布，以下简称《食品卫生法》）在取代《食品卫生法（试行）》的时候，同样没有明文规定企业标准，但是，该法毕竟是在《标准化法》出台近七年以后问世的，《标准化法》作为普遍的法律，其关于企业标准的规定，应当适用于食品生产经营领域，这一点早已成为共识论者在述及食品标准的时候，大多承认《标准化法》对确立食品标准权威地位的作用，也会提到该法关于国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的分类。（参见：王富华.我国食品标准现状、问题及建议[J].湖北农业科学，1999（6）：80-82；李佳，叶兴乾，沈立荣.我国食品标准的现状、存在问题及发展趋势[J].食品科技，2010（10）：297-300.）。此后，如前文提及的，《食品安全法》（2009）再次重申了企业制定“填空型标准”的义务。
从计划经济进入改革开放时代，经济运行的市场化程度日益提高，企业的经营自主权不断增加，政企关系愈来愈摆脱以往“依附―命令―执行”的管理模式。即便是在计划经济时代，公共部门提供的标准都有缺失的可能性，法律承认食品生产经营企业在食品产品标准中列入卫生指标，即可窥见一斑。市场化的发展和企业的能动性，更会凸显公共部门标准的不足“完全由‘政府包办’，在现行的经济体制下，在现有政府职能和企业运行模式下都是不可取也不能取的。因此只能由企业根据市场需求，结合自身条件自行制定标准。”（参见：董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业，2013（36）：4.）。在这种情况下，法律强制要求企业制定“填空型标准”，以避免企业“无标生产经营”食品、危害公众健康，既是给企业设定义务，又是明白承认企业标准在食品安全、卫生标准体系中补充公共部门标准的地位。
3.立法鼓励企业自愿制定“更严型标准”阶段
如前所述，仅仅六年以后，《食品安全法》（2015）令人瞩目地删除了强制企业制定“填空型标准”的条款，而保留了鼓励企业制定“更严型标准”的规定。立法者的阐释基本可以理解为，在当前形势下，再无“填空型标准”之可能，食品安全的公共部门标准（国家标准、地方标准）已经足以涵盖食品安全最低标准，企业必须予以遵循。严于公共部门标准的企业标准，属于企业自愿制定范围之列。这是一种完全崭新的企业标准与公共部门标准关系的设想，只是该设想难免存在争议。
（二）公共部门对食品安全企业标准的监管模式
相对应前一维度，公共部门对食品安全企业标准的监管，也大致经历了三个阶段：
1.公共部门包办制定或审批食品安全标准的阶段
这个阶段是食品安全企业标准不被承认有独立地位和意义的时期，食品安全标准基本为卫生部门、有关主管部门包办制定。即便在稍后的法律，可能是出于适当放权于食品生产经营企业的考虑，而允许企业在产品质量标准中列入卫生指标，但也只是以“卫生指标”称呼，且必须得到卫生部门的同意。所以，于此时期，基本谈不上公共部门对食品安全企业标准的监管。
2.公共部门“审查备案”食品安全企业标准阶段
《标准化法》在最高立法机关的立法层面上正式开启了企业标准具有独立意义、独立地位的时代。《食品安全法》（2009）进一步明确规定，企业有义务制定“填空型标准”，并可自愿制定“更严型标准”，而两类企业标准都需要到省级卫生行政部门备案。但备案机关究竟是否需要对企业标准（尤其是填空型标准）进行实质性审查，法律未予明确规定。
原卫生部2009年6月10日的《食品安全企业标准备案办法》（以下简称《备案办法》）也同样没有明文规定。根据该办法第11条、第12条，省级卫生行政部门在收到企业标准备案材料后，只须对提交材料是否齐全等进行核对，在认定材料齐全、符合规定要求而予以受理后10日内标注备案号、加盖备案章。这些规定似乎都意味着，备案只是形式上的存档，无须进行任何实质性审查。
然而，省级卫生部门对于“填空型”和“更严型”企业标准不进行任何审查，而径直进行备案并供公众查阅，这样的制度设计对食品安全保障没有任何实际意义，反而造成政府在为备案的企业标准提供背书的印象，一旦因未经实质审查的企业标准（尤其是填空型标准）在应用过程中造成食品安全事件，政府单方面宣称自己没有责任，也难抚慰民意。与其如此，要求企业自行公布自定的标准，并为此承担全部责任，岂不同样可行，行政备案岂非多此一举？更何况，《备案办法》毕竟是卫生部门自己制定的规章，在《食品安全法》（2009）要求企业标准必须备案而对备案机关是否有责未予明确规定的情况下，备案机关所在系统自定免责条款，也不无商榷之处。
于是，对于备案的性质、内容和责任，地方卫生执法人员出现多种观点：（1）认为企业标准到卫生监督部门备案，只是告知备案机关，企业为执行该标准承担全部责任，而备案机关无任何责任；（2）认为备案机关对企业标准应当进行审查，并承担由此而产生的食品安全责任；（3）认为备案机关应当对企业标准进行食品安全方面的合法性审查[3]。实务界的多数做法则倾向于实质审查而非简单的存档。“全国企标备案运行模式主要分为‘形式备案和审查备案’两种。‘形式备案’只对提交的材料是否齐全有效等进行核对，10个工作日内完成备案登记工作；‘审查备案’则是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序。目前全国绝大多数省份采用‘审查备案’形式。”[4]92如果仅仅是形式备案，实践中难免出现已经备案的企业标准存在安全隐患的问题“在这些备案的企业标准中有的生产企业为了迎合市场某些人群的口味需求，存在不按规定使用食品添加剂的行为”，“在备案的372份食品安全企业标准中有233份使用了食品添加剂”。（参见：龚志，周晓萍.2010年新疆食品安全企业标准备案调查分析[J].疾病预防控制通报，2011（4）：85.）。
3.公共部门备案“更严型标准”的阶段
这个阶段刚刚起步，对应《食品安全法》（2015）仅仅鼓励企业自愿制定“更严型标准”，并仅仅规定此类标准才需要备案。新法之中的备案是形式备案，只须完成与国家标准或地方标准的比对即可，还是仍然要进行实质审查？这就是本文关注的核心问题。
三、修法前食品安全企业标准备案的两难境地前文已述，《食品安全法》（2015）出台以前，各地卫生部门对备案的性质、内容和责任存在多种认识，而多数观点倾向于进行“审查备案”。审查备案的正当理由是企业自定标准存在诸多问题，然而，审查备案也会耗费备案机关大量成本却不一定能收到适当的收益。
（一）企业自定标准存在的问题
食品安全标准由政府完全包干制定或审批到部分下放给企业自己制定，是考虑到国家或地方标准的不足，以及企业自主生产、创新生产的需要食品安全企业标准被认为是在对本行业深入了解的基础上制定出来的，相比国家标准或地方标准，具有更强的灵活性和准确性。（参见：刘晨光，富琪.食品安全企业标准的发展与适用[J].上海食品药品监管情报研究，2009（8）：11-16.）。然而，即使从《标准化法》开始算起，历经28年的时间，企业自定的标准仍然难堪信任。常见的问题有：
第一，企业或其负责人对企业标准及备案的重要性认识不足。有些企业或其负责人对食品安全企业标准的有无、质量的好坏，并不给予高度重视，甚至不清楚起码的标准概念，而且认为企业执行标准与否，与备案部门无关。部分企业甚至认为食品安全企业标准只是企业内部事务，可以随意调整或者直接更改[5]672-673。
第二，企业标准文本和申报资料质量较低。企业编制的标准文本普遍存在格式不规范、内容不完整、标准名称不符合要求等诸多问题，反映出标准起草人的标准化知识、管理、技术水平难以保障合格规范的标准制定[6]117。
第三，企业标准不正确使用食品原料和食品添加剂。在企业标准中，食品原料和食品添加剂的品种不明确、食品原料不正确使用、原料标准引用不全、食品添加剂使用不符合规定、配方不清楚等，都是常见的突出问题[7]155-156。
第四，企业标准的指标设定、试验方法选择缺乏科学性。企业标准中的安全性指标（如理化指标、微生物指标等）设定对于食品安全至关重要，对应地需要选择科学的各项指标检测试验方法，而不少企业确定的指标和试验方法并不符合科学的要求[8]。
第五，企业标准评审专家组成不合理、专家评审水平有限。食品安全企业标准是专业性、技术性非常强的规范，其编制必须由有关方面的专家予以知识和技术支撑。许多地方出台规定要求企业在备案之前组织专家进行评审例如，根据《湖北省食品安全企业标准备案实施办法》（鄂卫规[2011]6号）第12条的规定，“企业标准备案前，企业应当组织专家对其制定的企业标准进行评审”，“专家组应当由科研、生产加工工艺、营养与食品安全、品质控制等各方面人员组成”。根据《福建省〈食品安全企业标准备案办法〉实施细则（暂行）》（闽卫法监[2009]150号）第7条的规定，“企业在备案企业标准前，应当组织食品安全领域相关专家进行审查”，“专家组应当对企业标准的内容是否符合《食品安全法》及有关法律规定、是否符合安全性要求、是否符合有关强制性标准等进行审查，并出具结论性意见”。。然而，在实践中，企业标准评审专家的组成存在来源单位或系统单一、研究领域不广、并未结合产品特性邀请各方面专家的问题。就专家本身而言，部分专家“对食品安全企业标准备案实施办法及相关政策掌握不够、对标准的基本要素和格式不熟悉、对标准中具体指标设置和数值的确定不清楚”[6]117；“对企业送审的标准文件，仅仅是从形式、格式、计量单位等方面进行把关，而对企业标准与国家法律法规和食品安全标准规定的符合性，标准格式的规范性，技术指标的先进性、合理性、完整性，试验方法的科学性和检验规则的可操作性，提供的生产设备、检验的仪器名单材料等是否完全合理、规范、真实性过问不多。”[5]673
第六，企业标准修订迟滞。根据《备案办法》第16条、第17条的规定，企业标准备案有效期为三年。有效期届满需要延续备案的，企业应当对备案的企业标准进行复审，经复审认为需要修订企业标准的，应当在修订后重新备案。但是，由于对企业标准的修订没有强制性要求，由企业自主决定，而企业对标准重视不足，标准的重新备案又会增加成本，故企业标准的修订往往会迟滞“食品安全企业标准一经备案，并实施，就万事大吉，不考虑修订的问题，两三年甚至更长时间都不再过问它。”（参见：王春明，李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医，2012（9）：673.）。
有鉴于此，不难理解为什么全国绝大多数地方将“备案”理解为“审查备案”，而不是《备案办法》表面看上去的存档备查。
（二）审查备案模式的困难
省级卫生行政部门采取审查备案方式，是否就一定能够提升备案的企业标准的质量呢？在回答这个问题之前，需要先对此处所谓“审查备案”略作解释。“审查备案”并非原卫生部《备案办法》所用措辞，也无法从该办法中得出备案的实质是审查备案的结论。各地先后出台的关于《备案办法》的实施细则，也基本上沿用该办法的备案条款。尤其是受理申请材料之日起10日内对符合要求的企业标准办理备案手续的规定，很难让人相信这个工作期限能适应“审查备案”模式。在现实中，审查备案模式至少有两个特点：一则，审查备案是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序[4]92。广东省就规定“在备案前组织相关专家对其食品安全企业标准相关技术内容进行审查，确保食品生产企业制定‘食品安全企业标准’的科学性、安全性、合理性和规范性”[7]155，这就避免了10个工作日的局限。二则，审查备案的审查要点通常包括文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性，其中，指标合理性审查是“从指标种类选用的合理性和专一性、指标检测结果的规律性和重视性、现有技术条件的适应性和可行性等方面进行综合审查”[6]118。这显然绝非简单的形式审查。
与此同时，审查备案方式已收到一定的积极效应。例如，在广东省，自《食品安全法》（2009）从2009年6月1日开始实施以来，截至2010年6月10日，“普通食品类申请备案2334份，通过技术审查备案的有1626份，备案率69.67%；复配型食品添加剂类申请备案267份，通过技术审查备案的有189份，备案率70.78%”。近30%的企业标准未通过技术审查，就是因为综合评审专家发现，申请的企业标准配方原料、添加剂使用不符合要求，以及生产工艺、标准指标的确定和引用的检验方法缺乏科学论证[7]。实质审查备案模式的应用效益可见一斑。但是，审查备案模式也存在难以克服的弊病，至少表现为以下三个方面：
第一，审查备案的工作量繁重。若对申请备案的企业标准全部进行实质性审查，这往往意味着巨大的工作量。例如，“山东省卫生厅卫生监督所于2009年8月正式承担食品安全企业标准备案工作，截至2012年8月31日，共接收企业标准备案材料9958份，年均3300余份，月均接收280份左右。”前文提及的广东省，2009-2010年间，接收普通食品类、复配型食品添加剂类、保健食品类申请共计2965份，月均接收240份左右。在2010-2011年间，江苏省卫生厅已经登记备案的企业标准有2426份三个省份的数据，分别参见：董淑琴，李瑞英，薛良辉，孙平，胡芳朔，张淑坤.山东省食品安全企业标准备案情况及问题探讨[J].中国卫生监督杂志，2013（1）：91；戴昌芳，梁辉，王立斌，戴光伟，杨通.广东省食品安全企业标准技术审查存在问题分析[J].中国食品卫生杂志，2011（2）：155；王春明，李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医，2012（9）：672.，月均备案200份左右。确实难以想象，对于如此众多的申请，实质性审查工作如何才能完全有效地展开。
第二，审查备案的工作人员审查能力堪忧。尽管多数地方要求企业制定食品安全标准应有专家参与审定，然而，即便是有专家参与评审的企业标准，在提交备案时仍然出现上述一系列问题。因此，备案机关若对企业报备的标准进行综合审查，就必须有相当能力的工作人员。可是，实践证明，审查备案的工作人员能力也有限。“目前，省级卫生行政部门从事食品安全企业标准备案人员较少，大部分是‘半路出家’，人员原先从事卫生监督，并且知识面也较窄，对感官、理化、微生物或仪器检验方法的了解程度不高。”[5]673
第三，通过审查备案的企业标准也是问题丛生。审查备案或许可以发挥一定的筛查过滤作用，可即便是通过审查备案的企业标准，也并非合法合理、安全可靠。例如，有研究人员从事食品生产许可证申报材料的审核、发证检验及现场核查工作等过程中，发现已经备案的企业标准存在诸如企标信息不透明、与食品质量安全市场准入要求不一致、指标值制定和检验方法的引用缺乏科学性、与强制性标准及相关规定相抵触等问题参见：周静.食品安全企业标准存在问题探讨[J].商业研究，2013（24）：51-52.有必要指出，根据《食品生产许可管理办法》（2010年4月7日，国家质量监督检验检疫总局令第129号）第9条第1款第9项的规定，申请食品生产许可，企业执行企业标准的，需要提供经卫生行政部门备案的企业标准，故食品生产许可审核工作人员有条件了解备案企业标准的情况。根据新的《食品生产许可管理办法》（2015年8月31日，国家食品药品监督管理总局令第16号）第13条第1款，申请食品生产许可，已经无须提交备案的企业标准。。
以上还是既有研究揭露或折射出来的问题，至于审查备案过程中是否存在政府寻租、是否存在专家被企业俘获等在其他类似行政过程中的常见现象，就不得而知了。概而言之，企业自定标准（尤其是“填空型标准”）无法获得信任、风险程度高，由此，行政的审查备案被认为是必需的，可行政的备案审查实际上难以发挥预设的效应。
四、新法中的“比对审查”备案至此，本文意在表明，对新修订的《食品安全法》（2015）中食品安全企业标准备案的性质、内容的诠释，不应脱离食品安全企业标准制度变迁以及修法前食品安全企业标准审查备案的现实困境。简单的文义解释或者单凭直觉的、未经论证的意义赋予，都极有可能导致偏差。基于前文所述，本文将围绕以下三个问题，展开对新法中食品安全企业标准备案的定位。
（一）“严于”是否包括“填空型标准”
首先，《食品安全法》（2015）非常醒目地将企业制定“填空型标准”的义务条款删除了；其次，立法机构的非官方诠释指出，当下已经不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况；第三，在逻辑上，如果没有国家标准或者地方标准，也就无法进行比较，又何谓“严于”？这些观察和分析足以支持新法的“严于”标准不包括“填空型标准”的观点。可是，食品安全企业标准的制度史似乎又在告诫我们，公共部门制定国家标准或地方标准难免缺失和滞后，绝对地说“不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况”，很难顺利通过生活经验逻辑的测试。
若要回应这样的困惑，就必须回溯到对食品安全标准的理解上。在企业被立法要求制定“填空型标准”的时期，食品安全标准与食品卫生标准、食品产品标准、食品质量标准等概念经常混用，而且常被统一在“食品标准”范畴之下食品标准体系被认为包括：食品的基础标准（名词术语、图形符号、代号类标准、食品分类标准、食品包装与标签标准、食品检验标准）；食品的产品标准（关于产品结构、规格、质量、检验方法的技术规定）；食品安全卫生标准（如食品安全管理体系标准、食品安全生产控制标准、食品中有毒有害物质限量标准、食物中毒诊断标准、食品原料与终产品卫生标准、食品添加剂（营养强化剂）使用标准）；食品流通安全卫生标准等；其他食品相关标准（如绿色食品标准、有机食品标准、无公害食品标准、森林食品标准、超市食品标准、快餐食品标准、保健食品标准、辐照食品标准等）。（参见：艾志录，鲁茂林.食品标准与法规[m].东南大学出版社，2006：53-93.）。由于食品标准种类繁多，“没有国家标准或地方标准的情况”自然就会大量存在。这也可以理解为什么《食品安全法》（2009）在要求企业制定“填空型标准”的同时，也要求国务院卫生行政部门“对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准”（第22条）。通过整合，可以让《食品安全法》所规范的食品安全标准反映其真正的本义，排除与食品安全无关的其他食品标准，并建构内在一致的食品安全标准体系。这也就是为什么时隔六七年之后，《食品安全法》（2015）的制定者宣称食品安全国家标准整合工作基本完成，食品安全横向标准基本完善，不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况。而且，对食品安全标准的精准把握，还体现在《食品安全法》（2015）第26条关于食品安全标准应当包括的内容描述上例如，新法第26条第（四）项是“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”，第（七）项是“与食品安全有关的食品检验方法与规程”，它们分别对应旧法第20条第（四）项的“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”以及第（七）项的“食品检验方法与规程”。措辞上的变化更加突出标准与食品安全的相关性。。
然而，即便如此，生活经验的预警仍然是挥之不去的：世界上没有十全十美的事物，精准定向的食品安全国家标准和地方标准体系也不可能尽善尽美，否则，食品安全国家标准和地方标准的制定、修订就无从谈起了。以国际食品法典委员会（CodexalimentariusCommission）制定公布的国际食品法典标准为例，所谓的食品安全横向标准（即通用标准），覆盖了污染物、食品添加剂、微生物、食品标签、检验方法、营养与特殊膳食食品、进出口检验和认证、农药残留、兽药残留、转基因食品、饲料等。但其也有食品产品标准、食品生产规范（包括通用规范、产品规范、控制特定污染因素的规范）。食品产品标准中有关安全的内容，应当参照相应的基础标准，当基础标准无法满足产品标准的要求时，产品标准可根据需要规定具体内容[9]。可见，无论是横向（通用）标准，还是产品标准中有关食品安全的内容、与食品安全有关的生产规范与检验规范等，都有存在空白的时候。那么，这是否意味着，企业仍有制定“填空型标准”的可能和需要，为了抑制企业的“逆向选择和道德风险行为”[10]，还是有必要由政府进行审查？进而，是否就应该把“填空型标准”归于“严于”食品安全国家标准或地方标准的情况，从而让这些企业标准保留在备案范围之内？
本文认为，即便食品安全国家标准或地方标准难免疏漏和滞后，也不应再回归到要求企业制定“填空型标准”的状态。一则，从立法机构的非官方诠释看，这种回归并不符合立法本意。二则，《食品安全法》（2015）是“鼓励”企业制定“更严型标准”，若“填空型标准”也归入“严于”，就意味着“鼓励”而不是“命令”企业去制定“填空型标准”。在“命令”企业的时期，企业尚且敷衍了事，更何况“鼓励”呢？而且，“鼓励”企业填补空白，也有可能反向激励企业在食品生产中进行形形色色的、不乏安全隐患的“创新”。三则，如果鼓励企业制定“填空型标准”，依然无法摆脱实质审查备案的两难境地。因此，从最严格的食品安全保障体系出发，食品安全国家标准或地方标准的缺失、落后，应该通过及时的制定、修订来完善，而不应该让企业标准去填补。若企业确有食品生产的创新而同时缺乏明确的以及可参照的国家标准或地方标准，就应该与政府合作，共同研制国家或地方标准。食品安全较之食品的推陈出新，在价值序列上应该更优先请关注实践中为“迎和市场某些人群的口味需求”而在备案的企业标准中违规使用食品添加剂的情况。（参见：龚志，周晓萍.2010年新疆食品安全企业标准备案调查分析[J].疾病预防控制通报，2011（4）：85.）。
（二）“备案”是否只需进行登记存档
既然“严于”不应包括“填空型标准”，这就可以明确，《食品安全法》（2015）规定的企业标准备案指向的是“更严型标准”。那么，这是否意味着，备案机关只需要如《备案办法》所示的那样进行登记存档即可呢？新法出台以后，有的地方卫生部门虽然在备案时仍然进行审查，可在本文作者调研时，又特别讳言“审查”二字，仿佛只要审查就与立法精神、与行政审批制度改革背道而驰了。
其实，法律规定的是“更严型标准”的备案，不做任何审查而径直登记存档，显然是有悖常理的：未经审查，怎么判断是否严于国家标准或地方标准的？因此，若企业报备“更严型标准”，备案机关仍应进行必要的比对审查。以往，备案审查的要点通常涵盖文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性，那么，新法之下，进行比对审查的备案，就应该取消指标合理性审查，而核查文本规范性、内容完整性和标准更严性。在这三个要点上不符合要求的，就可以不予备案。其中，就“标准更严性”而言，除了较为简单的指标数值的比对外，若涉及与食品安全有关的食品检验方法规程等并非一目了然比对即可以完成审查的标准，应该审查企业报备资料是否对“更严型标准”的确定提供了充分的依据，以及报备资料中提供的信息或其他备案机关可以获取的信息，是否会使备案机关对所谓的“更严型标准”产生质疑或疑问。若备案机关确有怀疑，也可以决定不予备案，要求企业就“更严型标准”提供更多的说明。
（三）备案机关是否承担审查不严之责
《食品安全法》（2015）第31条规定：“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准，供公众免费查阅、下载。”据此，“更严型”企业标准一旦备案，备案机关就应当将其公布。假设公布的企业标准经异议、重新核查，被证明不符合“更严型标准”，甚至有可能还低于国家或地方标准，而且，企业执行该标准，还造成了非常严重的食品安全事件，备案机关是否要为此承担责任呢？尽管在备案“更严型标准”的新制度下，这种情况发生的可能性微乎其微，但仍有必要应逻辑的要求，解决实践中的此类疑惑。
备案机关的公布，并不是为企业的“更严型标准”背书，向社会承诺政府与企业为标准的执行承担连带责任。上述假设情形下合法权益受到损害的消费者，应该追究企业的侵权责任，企业即便无法实际承担全部责任，国家也并不因此而连带地负责赔偿。《食品安全法》（2015）第4条明确规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。”《备案办法》第9条第2款规定：“企业应当确保备案的企业标准的真实性、合法性，确保根据备案的企业标准所生产的食品的安全性，并对其实施后果承担全部法律责任。”可见，企业要为由其制定、由卫生部门备案的企业标准向消费者负全责。
然而，这绝不是说，备案机关没有任何责任。一则，既然法律赋权省级卫生行政部门承担“更严型标准”的备案工作，那么，上述假设情形就可能会引发对领导干部政治责任的问责例如，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日）第5条规定：“有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：……（二）因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；（三）政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；……（七）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。”；二则，同时可能引发对具体工作人员是否存在审查不严、是否需要承担行政责任乃至法律责任的追究；三则，若假设情形中出现特别严重的人民生命和身体健康的损害，国家即便在法定的赔偿责任上可以豁免，也可能需要根据形势酌定补偿抚慰的必要性。
企业食品安全制度篇7
一、工作目标
（一）食品安全监管体系完善。将食品安全工作纳入本局工作目标考核内容中；县局每年至少召开一次食品安全专题工作会议；食品安全监管体系覆盖至各企业及购销加工经营业主。
（二）食品生产加工销售行为得到有效规范。食品生产加工销售企业通过质量安全认证；对企业及经营业主实施分类管理；食品抽检合格率*到95%以上。
（三）流通环节特别是加工企业的食品产品销售行为得到进一步规范，落实日常监管和经营自律制度。
（四）食品生产加工销售企业产品的销售记录齐全，可追溯率*到100%。
（五）食品安全信用体系建设稳步推进。按县食品安全委员会的安排开展信用体系建设。
（六）食品安全应急体系健全。食品安全案件查处率*到100%。
（七）食品安全宣传教育生动活泼、形式多样。食品安全知识进企业和经营业主*90%；公众对食品安全满意度*70%以上；对系统内的食品安全监管员、协管员和从业人员进行培训。
二、具体措施
（一）健全食品安全监管网络，完善责任体系。
进一步强化责任意识，切实履行本行业的监管职责；加强监管队伍的建设和管理；明确协管员、信息员的职责范围和工作程序，提高工作效率和监管水平。
（二）健全食品安全相关工作制度，完善食品安全长效机制。
按照县食品安全委员会要求，制定好各项食品安全管理制度、职责，进一步落实食品安全监管责任，建立健全食品安全综合监管机制和工作协调机制，使本系统的食品安全工作进一步规范化、科学化，形成综合监管合力。
（三）推进食品信用体系建设，加强食品安全行业自律。
按照“政府推动、部门联合、企业自律、社会参与”的原则，强化“企业是食品安全第一责任人”的意识，在全县大米加工销售企业中筛选确定10家大米质量安全放心企业，推进信用体系建设试点工作，并制定专门的信用体系建设方案，建立企业生产经营档案和监管信用档案，制定和落实信用信息征集、分类、评价、披露等制度，坚决取缔生产经营假冒伪劣食品的企业和经营业主。
（四）健全食品安全事故应急体系，预防重大食品安全事故发生。
进一步修订和完善本系统重大食品安全事故应急预案，健全食品安全事故报告系统，完善事故处理机制，并严格执行应急预案规定的各项措施，加强食品安全检测监测，及时预警，预防重大食品安全事故发生。建立健全严格、合理的食品安全应急管理组织网络及人员、物质及技术保障措施，有效提升食品安全应急管理的能力和水平。
（五）加强食品产品检测。
按照县食品安全委员会要求，加大对生产加工、流通、消费等各环节食品的检测力度，确保消费者的合法权益。
（六）深入开展食品安全宣传，广泛发动群众，提高公众食品安全科学消费意识和维权意识。
深入开展食品安全宣传活动，积极配合县食品安全委员会，广泛宣传食品安全相关法律法规和食品安全科普常识，不断提高社会公众的食品安全意识、维权意识，增强群众的消费信心，确保公众对食品安全的满意率*到70%以上。
（七）认真实施食品安全放心工程,强化食品的日常监管。
一是加强对食品生产加工企业的监管，使生产加工行为得到有效规范。食品产品生产加工企业制定规范、统一的进货登记制度，食品信息可追溯率*100%；县局制定专项整治方案，并开展专项整治工作；监督企业产品抽检，抽检合格率*95%以上。
二是严格实施食品安全市场准入制度，开展查处无食品生产加工相关证照的食品加工违法行为，确保食品安全市场准入制度的实施。加强对食品生产加工企业质量安全监督检查，坚持定期或不定期对生产加工企业的食品质量和生产加工的设施、设备、卫生安全状况，以及食品安全问题比较突出的重点品种、重点项目、重点区域进行监督检查。通过加强食品安全巡查、回访、强制检验、监督抽查和执法检查等形式，督促企业规范生产经营行为，确保产品抽检合格率*到95%以上。
三是强化食品生产加工企业使用食品添加剂和食品相关产品（如原料材、包装物等）的备案制度。查处非食品原料、回收原料生产加工食品和滥用食品添加剂的违法行为。
四是严厉查处制售假冒伪劣产品的企业，遏制食品安全事件的发生。
三、实施步骤
（一）准备阶段（20*年3月1日至3月31日）。
召开工作动员部署会议和工作协调会议，分解任务，落实责任，制定本部门具体实施方案，并对工作进行广泛发动和宣传并与食品生产加工销售企业和个体经营业主签订目标责任书。
（二）实施阶段（20*年4月1日至8月31日）。
根据工作目标任务和实施方案，深入扎实地开展各项工作。
（三）自查整改阶段（20*年9月1日至9月30日）。
按照工作总体目标、工作任务进行自查，并向县政府上交自查报告。
（四）总结阶段（20*年10月1日至10月31日）。
写出工作总结上报县政府，整理归档示范县建设工作的各种资料。
四、工作要求
（一）加强领导
县局成立创建部级食品安全示范县工作领导小组，切实加强对食品安全示范县建设工作的组织协调、督促检查，解决工作中出现的困难和问题。
（二）提高认识
充分认识创建食品安全示范县工作的重要性，进一步统一思想，把创建国家食品安全示范县建设活动作为“富民惠民、改善民生”的一项重要工作来抓，做好我系统创建工作的领导和组织实施，把此项工作纳入县局领导班子的工作议事日程，加大人员和资金的投入力度，真正实现食品安全工作“机构、人员、责任、措施、经费”五到位，确保创建工作圆满成功。
（三）落实责任
强化责任意识，全面落实责任制和责任追究制，确保创建工作抓实抓细抓出成效。对行动不力或行政不作为等造成食品安全事故的，要追究责任人和领导的责任。
企业食品安全制度篇8
我国餐饮业的持续快速发展是与我国经济的发展水平、居民收入水平提高相一致的，是我国经济繁荣的表现形式之一。据国家统计局统计，2011年全国餐饮收入20543亿元，比上年增长16.9％，占全社会消费品零售总额11.3％。2012年全国餐饮收入23448亿元，比上年增长13.6％，占全社会消费品零售总额11.2％。但透过我国餐饮业快速发展的背后，还存在着许多问题，其中最重要的就是食品安全问题。通过对我国餐饮业2005年—2013年食品安全事件的统计，影响比较大的事件有六十多起，其中重大的餐饮食品安全事件列。我国餐饮食品安全形势在总体稳定向好的同时，仍存在诚信环境相对缺失、企业主体责任意识滞后，监管较薄弱等因素，仍需不断努力来实现更高的质量安全保障水平。而造成这种状况的直接原因就是我国一些餐饮企业的社会责任缺失。一些餐饮企业社会责任缺失的原因包括两个方面，外部原因和内部原因。而餐饮企业的内部原因是企业社会责任缺失的关键因素，因此深入分析餐饮企业社会责任缺失的内部原因更有利于餐饮企业通过自身建设，不断增强企业社会责任意识，建立和完善食品安全管理体系。
二、餐饮企业社会责任缺失的内因分析
企业社会责任的理念源于20世纪早期的美国，到了20世纪的末期，对于企业社会责任的研究才在我国兴起，关于企业社会责任的定义虽然有着不同的表述，但其本质基本一致，企业的社会责任是指企业在其决策中综合考虑经济、社会和环境因素，并对其在决策和活动中所造成的经济、社会和环境的影响承担责任，通过构建与利益相关方的和谐互动关系，促进自身和社会共同可持续发展。很明显，企业社会责任是一个广义的综合概念，它超出了法律范畴，同时还伴随企业与社会相互关系的不断发展而发展变化。餐饮企业作为企业大家庭中的一员，其社会责任在广义上与其它企业是一致的。但由于企业性质的不同，其社会责任的表现形式是不同的。餐饮企业的社会责任，就是企业在创造财富的同时，要承担好相关利益方的责任，其重中之重就是保证广大消费者的身体健康和生命安全，因此，保证食品安全是餐饮企业社会责任的核心所在。
认知不足。由于我国对企业道德和社会责任问题的理论研究起步较晚，许多餐饮企业又不重视企业社会责任观念与意识方面的培训，造成了一部分餐饮企业对企业社会责任的内涵认知不足、理解片面。从而导致餐饮企业社会责任观念淡薄，把企业按时纳税、参与社会公益活动片面的等同于履行了社会责任。殊不知餐饮企业的社会责任涵义深刻、涉及广泛。它包含了餐饮企业的经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任，并贯穿于餐饮企业经营活动的全过程。因此对企业社会责任涵义认知不足，缺乏企业社会责任意识是餐饮企业社会责任缺失的重要原因之一。
短期利益。在我国社会主义市场经济逐步发展和完善的过程中，作为市场主体的企业，它们与社会的发展和稳定息息相关。因此餐饮企业理应树立良好的经营理念，时刻关注相关方的利益，更应把保证食品安全视作其首要的社会责任，把企业长期健康稳定发展作为企业发展的长远目标。但部分餐饮企业过分关注短期利益，无视长远利益和社会公共利益，把追求利益最大化当成是企业发展的最大目标，忽视了食品安全是企业的核心社会责任，结果导致餐饮企业为了谋取利益而不择手段，使得食品安全事件频发。由此可见餐饮企业经营理念短浅是餐饮企业社会责任缺失的又一重要原因。管理滞后。食品安全是餐饮企业社会责任的一个重要内容，保障消费者的食品安全和身体健康是餐饮企业不可推卸的责任。
随着我国食品安全法律体系的日趋完善，政府监管力度的不断加强，媒体和社会公众监督作用的充分发挥，促使餐饮企业增强社会责任观念，提高社会责任意识；同时各地政府也从促进餐饮企业长期健康发展的角度引导企业自觉履行社会责任。但餐饮业的食品安全问题并不会简单的随着餐饮企业社会责任意识的提高、餐饮企业不良经营理念的改变而迅速好转，要保证餐饮业的食品安全，必须建立健全一整套严格的食品安全管理制度和管理体系，并保证其有效地付诸实施。
我国的餐饮企业结构复杂且都以小企业为主，餐饮食品加工设备简单，菜肴加工过程几乎无规范可循，标准化程度低，人才短缺，经营管理水平差，食品安全管理难度很大。由于餐饮业食品安全管理制度、管理体系建设滞后，并且很不完善，通过查询中国食品农产品认证信息系统，截至2013年7月，全国共发出8236张食品安全管理体系证书，其中餐饮业433张，仅占5.26%。因此餐饮业内部对食品安全的监管很不到位，难以做到对食品安全的全过程监管，出现食品安全事件也就不足为奇。餐饮业接连不断的食品安全事件已引起了消费者的恐慌心理和对整个餐饮业的不信任，并已经影响了部分餐饮企业的正常发展。
三、构建餐饮业行之有效的食品安全管理体系
对于餐饮业食品安全问题和企业社会责任问题，已经引起餐饮行业内部的重视。一些大型餐饮企业或餐饮连锁企业开始关注食品安全并参加有关企业社会责任方面的培训，逐步提高自身的社会责任意识，完善食品安全管理制度，履行企业社会责任，努力打造餐饮业的名牌企业。例如：申报2013年上海餐饮业名牌企业的上海梅龙镇酒家股份有限公司、上海麦金地餐饮管理服务有限公司、上海杨利朋生煎餐饮管理有限公司等17家餐饮单位，在增强企业社会责任意识、保障食品安全方面做了许多工作。从17家餐饮单位编制的企业社会责任报告内容来看，其中部分企业已开始推行食品安全管理体系，在原材料采购、食品卫生、菜肴加工方式（如中央厨房）等方面加强了监管，在保障食品安全方面取得了一定成效，由此可见餐饮企业建立行之有效的食品安全管理体系对保证食品安全十分重要。
1.餐饮业食品安全管理体系
建立的基本步骤⑴成立食品安全小组，由具有餐饮食品相关专业知识和经验的人员组成，通常包括从事原辅料采购、卫生质量控制、加工、设备管理等相关工作的人员；⑵充分识别餐饮食品所涉及的原辅料和与餐饮食品接触的材料，并对其产品特性及适宜的有关食品安全的接受准则等进行描述；⑶根据不同的餐饮业态确定相应的餐饮食品特性、预期的保质期和贮存条件、包装及分销方式；⑷根据不同的餐饮业态编制相应的从原材料接受直到消费者使用全过程的餐饮服务流程；⑸分析并确定餐饮服务过程中所有可能发生的潜在危害，并通过对已识别的食品安全危害造成不良健康后果的严重性及其发生的可能性的危害评估，选择相应的控制措施。
2.餐饮业食品安全管理体系主要的控制措施
1)原辅料采购控制
(1)建立合格供方评价制度，选择有资质的供方，不向非法和无证经营供方进行采购。(2)建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，建立产品进货台账，通过感观验证和供方索证、索票的方式进行控制，满足国家有关食品安全卫生标准要求。
2)原辅料、半成品的贮存控制
(1)应建立原辅料的贮存制度。易腐原料应冷藏或冷冻储存，并明确规定冷藏或冷冻温度及保存期限；(2)易腐食品应尽量缩短在常温下的存放时间，加工后应及时使用或冷藏，并明确规定贮存温度及保存期限。
3)烹制加工控制
(1)应根据餐饮食品的类别，制定相应的加工操作规程。(2)需要熟制加工的食品应烧熟煮透，其加工时食品中心温度应不低于70℃；豆浆、四季豆等特殊食品应煮熟煮透。通过感观目测、定期对熟制食品的中心温度及终产品的微生物指标进行监测，对工艺参数进行确认。(3)凉菜应在专间操作，应明确改刀熟食从改刀后至供应的时间；隔夜冷荤食品要回烧彻底。(4)应根据食用油煎炸频率、用量和特点，按照GB7102.1《食用植物油煎炸过程中的卫生标准》的要求，采取措施或监测控制食用油煎炸过程的安全质量。
4)食品添加剂的管理和控制
(1)食品添加剂应专人采购、专人保管、专人领用、专人登记、专柜保存。(2)食品添加剂的使用应符合GB2760《食品添加剂食用标准》的规定，采用精确的计量工具称量，并有详细记录。
5)备餐及供餐控制
应明确规定烹调后至食用前食品的存放温度和时间。
6)餐饮食品的配送控制
(1)应制定配送程序，包括操作工序的具体规定、详细的操作方法与要求、配送的硬件设施、运输条件的监控。(2)集体用餐配送的食品应根据不同的加工工艺（热藏/冷藏）明确贮存和运输温度和保质期。
7)餐饮具的清洗消毒控制
(1)应规定采用的消毒方式，餐用具宜用热力方法进行消毒，应明确消毒温度及持续时间。(2)采用化学消毒的，应明确消毒浓度及持续时间，消毒后的餐用具应用净水冲去表面残留的消毒剂。(3)消毒后的餐饮具应符合GB14934《食（饮）具消毒卫生标准》规定。
四、结论
企业食品安全制度篇9
美国食品安全管理监管力强
为应对新问题与新技术所导致的食品安全问题，100多年来，美国政府通过制定法律与完善监管体系，持续改进食品安全管理体系及效果。2011年1月6日，奥巴马总统还签署食品安全现代化法，使原法案能够升级为法律，全面加强了美国食品安全管理系统。
在此基础上，针对2010年8月美国发生因沙门氏菌污染而召回5.5亿枚鸡蛋的事件，国会法律委员会一致同意，必须加大处罚力度，特别是对明知故犯者的惩罚。
新法中将加强对食品强制性检验，强调对问题食品召回的力度和速度，提高政府部门对违反食品安全法厂家的整顿力度，以及对因食品引发疾病案例的及时观察和长期追踪等。对犯罪者的指控将包括对生产者、上一级母公司和销售商的全面执法，无论哪一个环节导致食品、宠物食品和添加剂的污染、掺假和恶意误用，都将在惩罚之列。新法的具体细则目前正在美国国会研讨，经过国会通过后，将在全美实施。
一旦该法获得通过，对在食品、宠物食品和添加剂中造假的所有人员，将从法律上轻罪判罚，升级为重罪处罚。明知故犯的企业主管和个人，将被判处最高十年监禁和不封顶数量的罚款。
这项法律的重要之处在于，要求各级企业和管理者在所有食品的生产和流通环节里，都加强监督和管理，从进料、制作到能否进入流通领域，都必须负起责任。如果对自家生产的产品有疑问，但是仍然放任其进入商业渠道，那么该企业不能逃避问责。
发达国家的食品安全可追查
发达国家均在食品生产、销售等诸多环节上，建立和完善了产品信息资料库和责任的可追查制度，一旦出事，能够通过完善的管理体系追查到生产企业的责任。
第一，明确管理部门。
发达国家食品安全最具代表性的监管模式有三种：一是政府部门按不同职能分别监管的模式（以美国、日本为代表）；二是以一个部门为主协调监管的模式（以欧盟、加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表）；三是独立机构负责监管的模式（以英国为代表）。
所谓发达国家食品安全监管的“三种模式”，实则都在相互吸收与借鉴，显示出全球食品安全监管体系设置由分散到统一、最终实现“一体化监管”的发展趋势。如美国成立了“总统食品安全委员会”，强化了各个食品安全机构的协调与联络，实现了对食品安全监管体系的纠偏，日本设立了食品安全委员会，实现了食品安全一元化领导的体制。
第二，全过程监管。
从食品的种植、生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，并对食品从原料到成品储存、运输以及销售等环节都提出了具体和明确的要求，明确了食品生产、加工与销售者在保证食品安全过程中的法律责任，目标是全面防止食品生产和流转过程中可能产生的任何污染，实现了食品“从农田到餐桌”全过程的监管。
第三，完善法律体系建设。
一是法律体系较为完备，欧盟关于食品安全方面的法律已有20余部，同时还有13类170余个有关食品安全的法规标准，组成了一个非常严格的法律法规体系；二是不断提升食品安全犯罪的惩戒力度，美国在35部联邦法律食品卫生安全法律的基础上，将食品安全由轻罪判罚升级为重罪处罚；三是以消费者为中心，日本的《消费者保护基本法》把消费者利益放到了一个极其重要的位置上，明确规定消费者有权要求国家和地方政府，建立有助于保护消费者权利的司法和行政系统的权利。
第四，食品安全可追溯。
发达国家均在食品生产、销售等诸多环节上，建立和完善产品信息资料库和责任的可追查制度，目的是一旦发生食品安全事故，能够通过完善的管理体系追查到生产企业的责任。如比利时联邦食品安全署从最初的养殖场到最终的屠宰场实施信息化档案管理，家畜家禽一出生就要向食品安全署申报，食品安全署为猪、牛按头编码，为羊按20只一组编码，为鸡鸭鹅按100只一组编码，同时建立成长档案，即养殖时实行身份登记，屠宰时实行身份鉴定。
第五，维护消费者权益。
食品安全重在预防，可食品安全问题一旦发生后，发达国家管理体制是以消费者为核心，确保消费者的利益不再被侵害或得到相应补偿。保护消费者权益分为两个方面，一是强制召回制度，奥巴马食品监管改革要点之一就是强制召回权，可以直接下令召回而无需生产厂家自愿。二是法律维权索赔，美国许多州都有私人的律师事务所，专门从事因为食品安全而导致人身受到伤害的索赔业务，这些律师事务所的承诺是，“不打赢，不收费”，因为这种官司赢面很大。
国内企业如何履行社会责任
建立食品安全为第一风险的意识
中国食品企业由于在食品安全法制与监管尚不完全规范的社会环境中，存在很大程度的侥幸心理，将利润与成本放置在第一要素，忽略了伴随着监管的进一步严格规范，一旦出现重大食品安全风险企业将面临不可承受的风险中。在邻国日本的食品企业将“食品安全是企业生存之本”作为企业宗旨，而不敢越雷池半步。
树立安全绿色产品的竞争定位
食品企业参与市场竞争的过程中有很多定位选项，如质量、绿色、口味、价格、包装、品牌、产地等，尚未见企业将食品安全作为首选定位，如果加以绿色，安全绿色牌必将赢得消费者的青睐，获取仅存的那一点点利润，而忽略的产品差异化竞争将给企业带来的巨大规模效应，也将支持企业更为长久的发展。
履行社会责任做百年老店
食品企业的社会责任第一要务就是为公众提供安全的食品，为了更好地履行食品安全责任，必须将产业链管理能力向工业企业学习，如工业企业对供应企业进行实地监管，并派出质量监督员进行检查。食品企业也应向产品链的最前端的前移，对产业链的各个环节加强监管，农间地头的宣传策略，企业通过控制农户、收购、战略联盟等方式，使农间地头的食品安全处于可控状态。在日本，米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息都要记录在案，农协收集这些信息，为每种农产品分配一个“身份证”号码，供消费者查询，而中国企业则可以将这个标准直接记录下来，依托本企业内部的信息查询系统，使消费者能够及时查询，这可以是很多中国绿色产品可以借鉴的安全健康策略。
建立企业可以追查的机制
企业食品安全制度篇10
1、加大食品生产企业规范提升行动和小作坊整治提升行动工作力度，力争小作坊登记率达100％。将整治工作与食品生产企业规范提升和小作坊整治提升工作有机结合，监督食品生产企业持续符合许可条件，推动企业提高食品安全管理水平；鼓励食品生产加工小作坊改善生产条件，继续推进小作坊示范提升创建工作。同时积极创建一个诚信示范小作坊区。
2.开展追溯体系建设。根据省市局要求，完成食品生产企业追溯体系建设任务，督促所有食品生产企业建立完善原料进货查验、生产过程控制、产品出厂检验、产品销售记录制度，推动规模以上食品生产企业建立食品质量安全追溯体系，鼓励食品生产企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息，加快推进食品生产企业食品安全追溯体系建设。
3.全面落实风险分级管理制度有关要求。对全县食品生产企业进行风险分级动态管理，覆盖率达100%。根据风险分级结果，合理确定监管频次，规范开展日常监督检查。
4、落实企业自查管理制度。督促指导企业全面开展自查，建立并落实食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价，主动排查整改食品安全风险，提升企业食品安全自管自控能力。采取日常检查、体系检查、随机抽查等方式，对企业自查情况进行核查，落实食品生产企业自查报告制度自查报告率要求达100%。