历年土地管理法篇1
关键词：农村集资房；小产权房；产权登记
中图分类号：F235文献标识码：a文章编号：1001-828X（2014）011-000-02
1992年至1996年房地产开发热期间，广州市农村城市化过程中，经济利益驱动及政府审批监管不规范致使大量农村集资房涌现，市政府曾于1997年出台《关于处理广州市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号，下文简称《决定》），同意农村集资房完善用地审批和规划报建手续后，办理房地产权证。但由于1999年新修订《土地管理法》施行，集体建设用地的审批权限和利用主体发生重大调整，《决定》在解决少量农村集资房办证问题后，补办手续工作基本处于停滞状态。大量农村集资房已经成为居住成熟、人口密集的社区，但是由于产权不清，难以管理，此类历史发展特定时期衍生的问题亟待解决。
一、集资房作为历史遗留问题的成因分析
集资房作为历史遗留问题，除了上世纪90年代房地产开发初期市场供需、利润驱动等经济因素外，法律政策变化较大、政府监管缺位是其重要成因。
（一）法律政策因素
我国虽然是二元制土地管理制度，但早期法律及有关政策允许非村民购买农村房屋，且非村民利用集体土地建房用地审批手续简便：
第一，1987年1月1日至1998年12月31日期间施行的原《土地管理法》①规定用地经县级政府批准后非村民可以使用集体建设用地。
第二，按照原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土[籍]字第73号）规定②，非村民可以购买集体土地上的房屋，且房屋售出后无需办理报批手续土地即属国有。
第三，1987年1月1日至2000年1月8日期间施行的《广东省土地管理实施办法》③规定非村民经村集体同意可以使用集体土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需镇政府批准。
因此，土地管理的法律政策逐步趋紧，加之城市规划的调整、早期村镇规划不完善，导致集资房萌生于特定历史时期，且存续至今也难以按现行规定完善手续。
（二）管理体制因素
早期集资房开发建设虽然未办理或未完全按照有关规定办理用地、规划等审批手续，但是由于此类开发建设不仅会给所在村集体带来经济效益，当地镇带也能获取一定收益。因此，村集体在自行开发或“供地”给其他单位进行开发建设时往往经过当地镇政府的同意或默许，部分项目甚至持有镇政府核发的宅基地证或给购房小业主办理宅基地证充当产权凭证。而早期政府部门在违法用地、违章建设的监管力度不够，甚至放任不管，在一定程度上消极助长了集资房在几年之间迅速扩张。
二、历史遗留集资房与“小产权房”的区别
长期以来，国家及地方一直未对集资房、小产权房的概念予以明确界定④。集资房、小产权房等都是伴随着市场经济发展出现的产物，将农村集资房从广义的小产权房范围中剥离，有利于甄别对待、分类解决。鉴于我国的土地、建设的管理也处于逐步完善的阶段，因此笔者建议应当以重要法律、政策施行的标志性时间节点，划分为历史遗留集资房、其他农村集资房和小产权房等三大类。
（一）历史遗留集资房
为与《决定》衔接，且便于适用1997年4月1日前无须提交规划验收合格证的有关政策，笔者建议将区分历史遗留集资房和小产权房的时间节点定在1996年12月31日前，未放宽至1998年12月31日新修订的《土地管理法》施行前。因此，历史遗留集资房的范畴应当限定为1996年12月31日前已建成或已按《决定》进行认定，未办或未办结用地、规划等行政许可手续，由村集体单独或联合其他单位自行开发建设，面向非本村集体经济组织成员的群体性小业主，以集资、销售、拆迁补偿安置或其他有偿方式进行房地产交易，主要用途为居民住宅⑤的房屋。
（二）其他农村集资房
1997年7月1日至2007年6月30日前在集体土地上未办或未办结用地、规划等行政许可手续，自行开发建设并销售的、主要用途为居民住宅的房屋。
（三）小产权房
通常所称的“小产权房”并非一个严谨的法律概念，没有准确的范畴，一般是指在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。1999年起施行的新修订的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体建设用地的有关规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。但是，长期以来，我国的法律法规及有关政策并未使用“小产权房”，直到2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）要求“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，第一次在公开的正式文件中采用“小产权房”这一概念，但并未予以界定。因此，兼顾与土地执法相衔接，建议将2007年后的此类房屋归入小产权房，即小产权房是指2007年6月30日以后在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。
三、解决历史遗留集资房办证问题的积极效益
（一）集资房问题是事关保障民生、维护社会稳定的热点难点问题。广州市集资房产生近20年，按《决定》颁布时期的初步统计，此类房屋建筑面积约为900万平方米，完善手续的约30万平方米，尚有800多万平方米久拖难决，涉及小业主近10万户，已形成另一种规模性、群体性的“办证难”。
（二）解决集资房问题有利于加强查处“两违”，节约集约用地，合理分配保障性住房资源。集资房产权不明晰，影响违法用地、违法建设的认定和查处。大多数集资房已逐步沦为城乡土地的边缘化产物，土地资源利用效率低下，区域发展陷入恶性循环。集资房业主多为本市中低收入人群⑥，产权不清晰，不利于广州市保障性住房资源的分配和后续监管。
（三）“三旧”改造为破解历史遗留集资房问题提供了良好契机和借鉴模式。不仅改造本身可以消化、解决一部分集资房项目，而且省、市“三旧”改造政策的创新思路为破解历史难题、统筹城乡发展提供了有利契机。
四、解决历史遗留集资房产权登记难题的对策建议
在坚持尊重历史、分类处理、稳妥推进、风险可控、以人为本、宽严相济的原则下，充分借鉴“三旧”改造的创新思路，建议根据前述分类，按以下方式处理：
（一）历史遗留集资房
按照前述划分方式，就广州市现有广义上的集资房项目来看，历史遗留集资房所占比例最大⑦。对此类房屋，鉴于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，应充分尊重历史、实事求是，只要其符合土地利用规划、城市总体规划，就应当最大化地保护购房小业主的权益。
1.用地符合现行土地利用规划、界址清晰、权属无争议的，可以确认为国有建设用地：①项目用地未办理集体土地所有权登记的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；②项目用地已办理集体土地所有权登记的，村集体如配合同意申请所有权更正登记的，依申请办理所有权更正登记，更正后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；村集体如不愿配合的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有。
2.确认为国有建设用地后，纳入广州市政府办公厅《转发市国土房管局关于解决广州市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办〔2010〕67号，下称67号文）的适用范围，办理房地产登记。
（二）其他农村集资房
1.已办理部分用地、规划审批手续的，符合现行土地利用规划和城市总体规划的，用地界址清晰、权属无争议，参照历史遗留的集资房完善用地手续、确认国有建设用地及办理房地产权登记。未办理用地审批的部分，按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。
2.未办理过任何用地、规划审批手续的，①属广州市138条城中村范围的，可按城中村转制的规定将集体土地转为国有土地，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。②城中村的村集体不愿配合办理转制手续或不属广州市138条城中村范围的，应当补办征地报批手续，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。③转为国有建设用地后纳入67号文适用范围，办理房地产登记。
（三）小产权房
小产权房属严肃查处、严厉打击的对象，应当依法按照广州市违法用地、违章建筑查处的有关规定办理。
（四）产权登记中的具体操作问题
1.税费缴交问题。历史遗留的集资房补办手续办理产权登记前，购房小业主应当按缴纳土地出让金、房屋测绘费、登记费、房地产交易手续费及契税；其他集资房参照办理，如涉及罚款或补办征收手续时应当由购房小业主缴纳的，须在办理产权登记前一并缴清。
2.限制转移的产权注记。为体现市场的公平性，凡通过补办手续办理产权登记的集资房，登记部门应当在登记簿及房地产权证上注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。如同一项目存在同等情况下，部分小业主在2000年以前已凭相同用地、报建材料领取了无注记的国有土地房地产权证的情况，则剩余小业主领取房地产权证时不再注记。
3.惩戒性费用。为体现与此前按照《决定》补办全部手续后办理产权登记的集资房⑧的区别，按上述建议补办手续的集资房项目今后在房地产二级市场交易时，出售人应当承担更高的费用，建议按照房屋交易价的7%补交土地出让金，并按照二手房交易的收费项目和标准缴纳相关税费。
4.已领取集体土地房产证的处理。凡属历史遗留集资房项目及其他项目已领取集体土地房产证的小业主，在本项目完善手续后可以补交土地出让金、房地产交易手续费及契税后可以申请换领国有土地房地产证，并注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。
5.普查及产权信息备案。建议明年上半年由市政府牵头发动镇街对历史遗留集资房及其他集资房项目进行一次全面普查，制作楼盘表，备案全部小业主身份信息以便今后分配保障性住房资源时核对有关信息。
6.与保障性住房的衔接。一是凡属可以按上述建议补办手续的项目，原购房小业主无法承担有关税费的，经核实符合经济适用房或限价房申购条件的，办理产权登记时可以按经济适用房或限价房的有关条件暂时免交全部或部分税费，经市住房保障办的书面确认后，登记部门在登记簿及房地产权证上并注记“经济适用房”或“限价房”。二是凡已烂尾未实际建成或已建成但未入住的集资房项目，可依法纳入保障性住房储备。
注释：
①该法第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级市人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”
②该意见第六条第二款规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”，该《若干意见》于1995年5月1日起废止，其后施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）已删除上述规定。
③该法第二十条规定，“农村居民、回乡落户的干部、职工、军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅用地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批。使用原有宅基地的、村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准，办理用地手续；使用耕地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县（市）人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条第一款规定，“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要适用耕地的，必须从严控制。”
④广州市对外的新闻通稿中一般对“小产权房”与集资房概念作如下表述：“‘小产权房’一般是指村集体组织或开发商在农村集体土地上未经用地、规划行政许可自行组织建设、自行销售的房屋，仅仅有乡镇政府或村委会的盖章以证明其权属，或直接由建设单位与购买人签订契约销售，未合法获得政府房管部门核发的《房地产权证》，故称为小产权房。在广州市也存在类似‘小产权房’，被称之为‘集资房’或‘农村集资房’。”
⑤商业及工业性质的集体土地房屋可以通过集体建设用地使用权流转办理合法产权。
⑥根据广州市某区的抽样调查结果显示，逾九成小业主购买集资房的目的是自住；业主中本市居民约占三分之一、本村村民及外来务工人员约占三分之一、外省务工人员及其他类型业主约占三分之一；集资房购买者年均家庭总收入4万元以下的占了近七成。
⑦根据广州市某区抽样统计数据，属1996年12月31日前建成的历史遗留集资房项目占其总量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的项目占总量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期间建成的项目所占比例为1.4%；2007年6月30日后无类似项目。
历年土地管理法篇2
如果说现代社会有什么特点，那么，首先应该是对权利的强调和保护上升到了前所未有的高度。权利，与其说是一种法律资格，不如说是一种人与人、人与社会关系的法律边界，任何越界行为都要受到法律的制约。
在诸多权利中，土地权利被公认为是最重要的权利。然而，也许是因为太重要的缘故，对土地权利的确认也是社会经济法律生活中最艰难、最复杂的事情。进入21世纪的中国，似乎仍难摆脱这种困惑。土地权属纠纷，继50年代之后，再次走向前台，成为社会矛盾的焦点。
一些相关资料显示，全国每年民间调解的宅基地房屋纠纷数量，近十年来每年约55万件以上，与土地有关的经济纠纷每年约为24.5万件。国土资源行政主管部门每年调处的土地权属争议案件约3万件。加上未经行政机关、司法机关审理调解的各种土地纠纷，现实中每年发生的广义的土地争议在90万件之上。其中，进入法律程序的土地纠纷案件约在30万件以上。
“大量的土地纠纷都与权属有关。”一位多年从事土地问题研究的专家说，“即使一些看似不是权属纠纷的土地争议，其背后也都隐含着土地权属问题。例如一些征地补偿纠纷，最后也都落脚到权属上。”
“南方某地，解放前当地一地主解放前围海造田，造出一大片耕地，解放后，这片土地被国家没收，分给当地农村耕种。之后，从50年代开始，这片土地几易其主，经历了合作社、生产队、农场、村民小组等组织的所有或使用。2003年国家要征用这片土地，面对可观的经济补偿，几个村民小组和农场都来主张权利，但又拿不出有力的证据，争讼数年无法解决。像这样的土地权属纠纷在全国极为普遍。”
正是这些权属纠纷，给市场经济秩序和土地管理带来了极大的危害。长期处于权属争议的土地无法正常进入市场，也影响了土地的使用效率。同时，按照现行法律规定，土地权属争议实行复议前置，首先通过行政复议和行政诉讼程序来解决。大量的土地权属争议，使土地管理部门陷入了无休止的案件调处的泥沼，正常的土地管理工作受到较大影响。据了解，自2006年以来，全国各地国土资源管理部门都成立了土地纠纷调处机构，一个县市级土地管理部门每年调处土地纠纷案件少则几十起，多则数百起。有些纠纷长达十几年或更长，处理难度极大。
一位在基层国土资源部门工作多年的人士对此感慨颇多：“简直无从下手，一些土地纠纷背负着沉重的历史积淀和利益纠葛，稍有不慎，会引起更大的矛盾。本辖区有一宗从解放前就开始争议的地块，该地块上数十年间发生过数次械斗，土地争议变为宗族世仇。现在国家修高速公路要征用该地块，利益面前，又是一个难解难分之局，处置协调难度之大可想而知。其实，很多土地案件都是既有权属争议，又有民事纠纷，甚至有刑事成分，决不是一个部门能够解决的，即使解决，也可能是一个糊涂案，难以治本。”
其实，更大的影响则来自于土地权属纠纷带来的。进入21世纪，土地纠纷引发的高居各类之首，一批批农民、城镇居民因土地纠纷走上了漫长的上访之路，对社会稳定与发展造成较大的负面影响。
土地权属纠纷：在历史隐痛、制度变革与法律缺失之间
什么原因造成了如此多的土地经济纠纷？尽管专家学者其说不一，但社会共识是：权属不清、界址不明和利益驱动等是直接原因。而背后却有历史、制度及法律等深层因素。
历史原因是土地纠纷难以名状的隐痛。30年的计划经济，土地国有和集体所有制覆盖了一切土地权益。“公”字前提下人们在观念上对权利的漠视，直接导致了土地使用的随意和无序。随意平调、随意调整、频繁变更是那个时代土地使用的突出特征。今天是某生产队的土地，明天就变成了大队林场或县、乡的机关单位用地，且几经变迁而无记录、无资料、无证据。一块地，今天你的、明天我的、后天他的，究竟是谁的，谁也说不清楚。改革开放以后，土地成了能带来巨大收益的稀缺资源，历史隐痛开始发作，积压的权属争议在一个阶段内集中爆发也是必然。
有专家分析，在诸多的农村土地权属纠纷案中，三分之二甚至更多的可以追朔到建国初期或五、六十年代，从而给现在的权属处置带来极大困难。可以说，今天的土地权属处置，很大程度上是在消除历史隐痛，而那段隐痛对纠纷各方都是难以名状的。
如果说，大部分集体土地争议源于历史因素，而城市土地权属争议则在历史原因上又增加了现代因素。国有企业改制、城镇集体企业变革、私营企业的崛起，原企业与新设企业之间，母公司与子公司、总公司与分公司之间，事业单位与主管单位之间，城市原居民与新居民之间，一系列全新的经济关系中对土地权属的诉求，构成了城市土地权属争议的新特点。
历史因素是永远无法还原的，而制度的缺失则往往导致土地权属纠纷的久拖难决。
可以说，尽管30年改革开放已经取得了巨大成就，但土地权属确认方面的制度与法律却远远滞后于改革的步伐。
改革开放前，农村集体土地确权的主要依据是1950年的《法》和1962年的《农村工作条例（修正草案）》，即著名的“六十条”。此后，直到改革开放，确权制度一直处于缺失状态。然而“六十条”对集体土地的“四固定”，并没有挡住以后集体土地的频繁变更。而且，我国《宪法》及相关法律至今也没有彻底解决乡镇、村、村民小组，哪一级才是集体土地的真正所有人――这一实质性问题，从而为土地权属纠纷埋下了隐患。
相应的，改革开放后的一系列法律，也都包含了对以往事实的认可或延续。以至于对土地权属的管理分散存在于《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋法》、《城市房地产管理法》等多部法律法规之中。权属的分散管理造成土地多头登记和法律规定的相互冲突与矛盾。现实中，经常出现土地部门确权而林业、农业部门不予认可的情况，使一些土地权属纠纷久拖不决。
一些专家分析，随着经济的发展，土地的价值越来越为社会各方所重视，而国家越来越严格的土地管理制度，更加剧了土地资源的稀缺程度，引发土地权属争议的潜在因素被激活，所以，今后相当长时期，土地权属纠纷发生量仍会居高不下，同时，争议的形式也将多样化。这对现行的土地确权制度是一个挑战。如果现行的土地权属多头管理、登记不统一问题不从制度上根本解决，土地权属争议将成为影响社会经济科学发展的重要因素。
“每一块土地都有合法的身份证”，离现实还有多远？
显然，要有效化解土地权属争议的矛盾，就要使“每一块土地都有合法的身份证”，明确了身份，也就有了权利边界，法律保护才能变成现实。但要实现这个愿望，就必须建立科学的土地产权制度。从完善土地权利内容体系、权利确认、登记发证，到权属争议的协调处理，有一套统一的行之有效的制度措施。
然而，这种理想的境界离现实到底还有多远？
来自国土资源部地籍管理司的有关人士认为，土地产权制度建设的进程正在加快，愿望离现实也许并不太远。
首先，土地产权体系框架已基本确立。我国《宪法》确立了土地公有制的地位，而《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等对土地所有权、土地使用权、抵押权、承包经营权等作了规定，确立了我国土地权利体系基本框架。随着土地使用制度改革的深化，国家又出台了许多行政法规、规章和政策，对国有土地使用权的内容进行了细化。一个以土地公有制为主体、各种土地权利齐全的土地产权体系正在初步形成。
其次，土地登记法律法规逐步完善，土地登记发证工作取得显著成效。从原国家土地管理局到现在的国土资源部，先后制定了《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地登记规则》、《土地权属争议调查处理办法》、《土地登记资料公开查询办法》等一系列部门规章、规范性文件，使土地登记工作有了具体、可操作的依据。2007年11月，国土资源部了《土地登记办法》，初步实现了与《物权法》的衔接。到目前，初步形成了以法律为核心，法规、规章及规范性文件为基础的土地产权管理法律体系。
我国自1987年开始在全国全面开展土地登记发证工作，目前城镇国有土地使用权和农村集体土地使用权登记已经制度化、经常化。全国城镇初始土地登记和农村宅基地初始土地登记基本完成，变更土地登记得到加强，基本做到了变更一宗，登记一宗。农村集体土地所有权登记发证已逐步在全国全面开展。
到2007年，国有土地使用权登记发证率达到87%；集体土地所有权登记发证率达到54%；集体建设用地使用权登记发证率达到73%；每年调处土地权属争议数万起，并建立了土地登记资料公开查询制度。这些成果为进一步完善土地产权制度打下良好的基础。
再次，“二次土地调查”，人们寄予厚望。2007年7月1日，我国启动了第二次全国土地调查。作为一项重大国情调查，不但能够摸清土地利用现状，为严格土地管理、加强和改善宏观调控提供依据，而且土地调查的过程也是一个厘清土地权属、明晰土地界限、调处土地争议、扩大土地登记覆盖面的过程。届时，“每一块土地都有合法的身份证”也许将不再是一句空话。
现代确权制度：还有很长的路要走
尽管有诸多的成果，但与现代产权制度要求相比，一切似乎才刚刚起步。
进一步完善土地权利体系，加快土地产权立法进程是当务之急。尽管现代土地产权体系已经初步形成，但与市场经济、与科学发展观的要求还有差距。现行法律仅对土地所有权、土地使用权、土地承包经营权、土地抵押权等进行了规定，但对于实际存在的土地空间使用权、耕作权、地役权、土地发展权等还没有明确的规范，而这些权利恰恰是市场经济和法制社会不可或缺的。因此，有必要将这些权利充实到现有权利体系中来。
事实上，南京、杭州等大中城市已经开始对地下空间进行拍卖，但如何进行土地产权确认和登记却没有一个权威的说法。
《物权法》第237条规定，土地建设用地使用权可以分层设置。按照这条规定建设用地有了立体概念。这就需要对其相关权利进行设定。一是明确土地所有权主体和所有权实现方式。按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的基本前提下，在法律上将国家土地所有权、集体土地所有权归属落到实处；进一步细化明确哪一级政府有资格行使对国有土地的支配权、收益权，哪一级农民集体真正享有土地所有权。二是按照“物权法定”的原则，根据实践中已出现的土地权利情况，系统规范中国土地权利的主体、客体、内容与限制、取得与丧失等问题。
实现土地产权统一管理，统一登记。随着市场经济体制的不断完善，土地产权交易日益频繁，土地产权登记面临着更高更广的社会需求，这就需要加强土地登记立法，完善土地登记制度，提高土地登记的法律地位。同时，《物权法》已明确不动产实行统一登记的原则，为土地产权统一登记制度建设的推进提供了法律依据。而现实中大量的土地权属纠纷又要求统一管理，依法处置，所以，土地产权统一登记已经不能再等了。
历年土地管理法篇3
毫无疑问,土地资源分类第一次拥有全国统一的国家标准,是国土资源管理史上的一个标志性事件。如同我国土地管理事业前行路途上的每个“第一次”――新中国第一部《土地管理法》的颁布,第一个全国“土地日”的诞生,第一次以国家名义行使土地督察的机构的派出一样,第一个《土地利用现状分类》国家标准的颁布,承载着土地管理人的孜孜追求和殷殷冀望。
一路探索,一路建设,一路艰辛。从1984年土地利用现状分类及含义,到1989年城镇土地分类及含义为满足土地管理及经济社会发展需要,土地分类的相关规定和标准,一步步修改、调整,趋向完善。近年来,随着国家城乡一体化进程加快,土地使用制度改革不断深化,土地利用实践日益丰富,尤其是土地管理深入地参与国家宏观调控,对土地分类国家标准的需求,日益强烈。从2000年开始,土地分类国家标准历经7年筹备,终于“千呼万唤始出来”。
这也是我国国土资源管理基础性建设的一次历史性突破。其特殊意蕴,在于土地分类标准实现了全国统一。过去,我国的土地分类标准,是由各部门按职责制定的。国土、农业、林业、建设、水利、交通等相关部门,分别建立了不同的土地调查、统计分类体系,而各部门的土地分类内涵、体系、口径不同,造成土地统计重复、数出多门、数据矛盾。这种状况,严重影响了全面、准确掌握全国土地利用现状,规范、统一国土资源管理。土地分类的统一国家标准诞生,实属大势所趋,历史必然。
这一突破的特殊意蕴,还在于土地分类国家标准所具有的权威性。土地利用现状分类标准过去是行业标准,现在升了格,长了辈,提升为国家标准,并且要在全国范围内执行,全国各部门、各行业、各地区、各单位都要统一遵循。正如专家学者在本刊专门举办的座谈中所强调的那样,大家都要做、都必须做“国标”的忠实“用户”。首先,在我们国土资源管理系统内部,土地调查、规划、评价、统计、登记以及信息化管理等工作,都将采用新颁布的土地分类国家标准。在这一标准设定下的土地资源基础数据,将更具有权威性,从而为国家的科学规划和决策提供更加准确、可靠的数据支撑。
不久前,第二次全国土地调查帷幕正式拉开。真实、准确的土地基础数据,是土地调查的“生命线”。土地分类国家标准的出台,为保证第二次全国土地调查质量奠定了坚实的基础。有了这一标准,土地调查数据的真实性、科学性、权威性就有了一种有力的保障。
历年土地管理法篇4
根据市人大常委会年初工作计划安排，我委在人大常委会分管领导带领下，于11月8日至10日深入部分镇街和部门，对年以来我市土地利用管理工作进行了调查。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
三年来，根据国家有关宏观调控精神，深入开展土地市场治理整顿，规范土地市场秩序，为实施我市“一路三化战略”和经济社会发展提供了有力的保障。主要表现在以下几个方面：
（一）高度重视土地市场治理整顿工作。充分认识深入开展土地市场治理整顿的重要性、必要性和紧迫性，坚决彻党中央、国务院关于加强土地管理、规范土地市场的重大决策，各级成立了土地市场治理整顿领导机构和工作机构，制发了土地市场治理整顿系列文件，明确工作责任，落实工作任务，安排工作人员，保证工作经费，国土、财政、建设、农业、监察、审计等部门紧密配合，通过一段时间的集中整治保持高压态势，通过加大土地法律法规的学习教育，使各级干部的科学发展观和正确政绩观得到加强，依法行政意识得到增强，依法管理土地步入有序轨道。如街道办事处成立以来重视历史遗留问题的解决，进一步规范土地市场秩序，相继制发了《关于场控规控建情况的紧急报告》、〈〈关于严格控制建设及建设用地的通知〉〉、〈〈关于禁止土地非法转让的通知〉〉，年来无新的违规建筑和违法占地。
（二）加大各种土地违法违规行为的查处。针对目前我市部分镇街违规越权办理城镇建设相关手续、违法收取土地出让金和建设配套费的较为普遍现象，近年来市政府多次部署、组织相关部门深入镇街调查摸底，出台了〈〈市人民政府关于对部分镇街违规越权办理建设相关手续调查处理的通报〉〉，深入查找存在问题，分析存在原因，提出了解决办法及今后工作的意见和要求，对于迅速遏止和纠正各种违法违规行为起到了良好的推动作用。
（三）规范、执行土地管理各项制度。通过国土资源管理体制改革，建立了集中统一的土地管理机构。建立了经营性用地公开出让、用地贮备收购制度，统一了建设用地审批、房地产权证的发放、征地补偿安置实施主体及相关政策，不断规范完善各项制度，适应经济社会发展的需要，确保经济社会的可持续发展。比如规范土地供应管理,对所有建设用地实行集体会审和用地公示制度，符合招标拍卖条件的一律公开招标拍卖和挂牌出让并规定底价，年共收取土地出让金6870.3万元,年达1.16亿元,今年1---10月入库数6810万元,有效地抑制了国有土地资产的流失,增加了政府的土地收益。
（四）加强拆迁工作管理。坚持依法拆迁，坚持政策标准，坚持以人为本，情理法拆迁，坚持做深入细致的思想工作，完善政策，加大宣传，齐抓共管，公开阳光作业，确保了东部新城征地拆迁安置工作的顺利推进，既保证了建设发展，又维护了社会稳定，取得了较好成效。
（五）狠抓遗留问题的解决。结合深入治理整顿土地市场秩序工作，狠抓了“两证”遗留问题办理，受到社会各界广泛好评，加大了对历年拖欠农民征地补偿安置费用清理兑现力度，为维护群众的合法权益作出了积极努力。
二、存在的问题和不足
（一）工业园区存量建设用地利用率不高。新增建设用地难和存量建设用地闲置的矛盾并存，据最新统计，5个工业园区闲置一年的土地占供地总量的22.24%,闲置一年以上未动工的占48.19%。开发区个别单位用地闲置长达十年以上。
（二）正确处理保障经济社会发展与依法办事的关系各地实际运用中依然有差距，对贯彻法律法规严格土地管理防止新的遗留问题发生的政治敏锐性、警觉性在认识上依然有差距。个别地方认为按规定办手续，占用时间长，发展受到了影响。
（三）土地监管执法力度不够。发现土地违法行为、立案查处土地违法行为的手段薄弱，对如何预防构建防范体系研究不够。今年市政府通报2002年以来部分镇街违规越权办理建设相关手续项目是65个。
（四）对群众反映东部新城征地拆迁补偿后期工作的一些迹象应引起足够重视，防止新的不稳定因素的出现。对遗留的城镇、场镇国有公房“两证”的办理同样应引起重视，防止象办事处、场办公楼未完善手续的类似情况的发生。
三、几点建议
（一）统一思想，牢固树立和落实科学发展观。要从实践“三个代表“重要思想的高度，把思想统一到科学发展观和正确政绩观上来，切实增强对严格土地管理、切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识，把落实好最严格的土地管理制度作为对政府执政能力的检验。必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，认真总结经验，积极推进土地管理各项改革，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测、档案建设和基层队伍建设，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。
（二）进一步加强土地市场建设，规范土地市场运作。强化政府对土地的集中统一管理，垄断土地一级市场，放活土地二级市场，土地征用、划拨、出让、转让等工作，必须由政府土地行政主管部门统一负责；实行用地集中统一计划供应，经营性用地必须按“招拍挂”方式进行出让，严禁违规出让经营性土地使用权。要进一步加强和规范地价管理，及时调整更新和公布基准地价，健全地价体系；进一步加强土地出让金征收管理，严格实行土地出让金收支两条线管理制度，做到应收尽收。
（三）严格执行土地管理法律法规，加大土地管理执法力度。一是严格按出让合同约定加强建设用地跟踪管理。严禁闲置、囤积、炒卖土地。对用地单位闲置的土地，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。二是加大土地违法违规行为的查处。建立公开的土地违法立案标准，以利社会各界监督，建立国土资源与监察、审计等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件要公开处理。防止有案不查、违法不纠、执法不严的现象发生。对历史遗留问题要妥善处理，总结经验教训。
历年土地管理法篇5
【关键词】油田企业；土地管理；问题；对策
引言
油田的快速可持续发展，离不开土地的合理利用，土地使用过程中存在着一些历史遗留问题，在管理上有很多困难，但是在相关管理人员的共同努力下，油田土地管理工作有条不紊的进行，得到了上级领导的肯定。用地更加规范，基层用地违法案件逐渐减少，在建设用地程序上，严格依据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》、《黑龙江省建设用地审批流程、建设用地预审程序》等相关管理制度，对油气田建设每宗地的取得和使用，都依法按程序办理，足额及时上缴全部税费，认真履行建设用地合同各项条款，切实做好土地资料建档归档工作。同时，把集约节约用地放在各项工作的首位，在站（所）选址，井场勘探，油气管道铺设，道路建设项目中，做到了“三多、三少、一禁止”（即：多用荒地、多用沙地、多用坡地；少用平地、少用耕地、少用园地；禁止用基本农田）。积极简化流程工艺，科学合理布井，推广应用多井组的集约节约用地方式，节约用地成效显著。
1、油田企业土地管理工作常见问题
油田分布比较广，用地来源复杂多样，通常来说主要的形式有行政划拨用地、协议用地、出让用地、历史继承等。同时，由于部分土地管理人员素质差别较大，经营管理思想比较淡薄，土地管理过程中存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
1.1管理水平较低，存在重征轻管现象
油田企业每年都要根据需求征用大量的土地来进行地面建设或布井，但事实上，很多油田企业对所征土地的管理意识淡薄，不是很重视后期的管理工作，尤其是存在多头管理状况，管理人员素质参差不齐，管理制度有待完善，土地管理资料分散，归档不及时，档案变更时由于一些手续不规范问题，导致一些重要的土地历史资料遗失。有时甚至因无法找到相关证明材料，需要重新办理用地手续等，给企业带来了一定的经济损失。
1.2土地存在闲置、荒芜现象
油田企业是我国重要的能源企业，在上世纪七八十年代，为油田开发需要获得土地使用权比较方便，征用土地补偿标准也非常低。导致一些管理人员没有很强的节约意识，存在较严重的闲置、浪费现象。另外，由于一些油田企业事先未经过认真论证，就盲目上项目、搞工程，造成许多工程项目圈地后，多年未开工，所征用的土地一直闲置。
1.3法制观念淡薄，随意改变土地用途
根据国家相关土地管理法规定，土地的主要分类为农用地、建设用地和未利用地，企业用地的前提应该是遵守相关法规要求，任何单位和个人未经国家有关部门批准，不得擅自改变土地的用途。然而，一些油田企业为了眼前利益，无视国家土地管理规定，随意改变土地用途，造成违法用地，给企业的整体利益带来了损失。
2、针对问题所采取的对策
2.1提高土地管理意识，完善管理制度
土地管理人员应该意识到土地资产的重要性，充分认识土地是油田企业的重要资产组成部分，充分认识土地在企业生产经营中的作用和意义，不断更新土地管理理念。在实际工作中，加强土和重视土地管理工作，不断总结土地管理过程中遇到的各类问题，积极采取应对措施，加大管理力度，确保土地合理利用，有效利用，努力推动油田企业土地管理方式的转变，推动油田企业土地管理工作顺利开展。
好的管理制度是顺利开展土地管理工作的前提。新形式下，油田企业应该结合当前土地管理现状和土地管理工作中遇到的实际问题，制定相应的管理制度，不断完善土地管理机构，提高管理人员素质和责任心，将具有专业知识、沟通能力强、具有奉献精神的优秀员工充实到土地管理岗位上来。加大土地管理人员业务理论知识的培训，定期开展各类培训活动，结合经典案例进行分析总结，关注本领域法律法规变化情况，深刻领悟已有法律、法规，不断学习新的法律法规知识，将法律法规作为企业制定管理制度的依据。同时，还要认真做好有关新制度和办法的贯彻落实工作，使管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循，得以圆满解决。
2.2加强土地管理基础工作
土地资料的统计、填报、登记等工作是土地管理的日常基础工作。日常工作中，应该有专人对划拨或征用土地的原始地籍资料进行分类保管，土地管理档案资料涉及到的借阅、查询、移交等手续要严格按有关规定和程序做好登记，防止土地信息丢失，严禁个人私存档案资料的现象发生。同时，土地管理人员应提高对土地确权登记重要性的认识，通过宣传政策，督促检查，讲明利害关系等手段，依法维护油田的合法权益，为油田企业今后的生存和发展创造有利条件。此外，土地管理人员还应该经常下基层，到现场，逐一核实土地使用情况，定期开展土地资产的清查工作，彻底摸清家底，尤其是清查占用土地的来源、面积、基础标志及相关历史地籍资料等，及时采取有效措施予以解决发现的所有问题。
2.3强化节约用地意识，提高油田土地利用率
在保护耕地方面，新的《土地管理法》采取了比较严厉的措施，基本用地原则是“占多少，垦多少”。所有建设用地必须节约用地，尤其是非农业建设用地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。油田企业占用数量巨大的土地，而且每年的土地用量都有增加的趋势，因此，做好油田建设节约用地工作对于油田开发具有重要意义。此外，油田生产建设用地应该以保障正常生产建设的同时，采取“尽量选用劣质地、未利用地、荒地，少占用耕地和农田”的原则，制定严格的用地计划，禁止计划外用地现象。在选井，布井，地面建设方面应该利用科技手段，充分论证，尽量扫使用土地，达到节约用地的目的。通过采用新工艺、新技术对油田企业现有存量土地（废旧井场占地、建设工地占地等），进行复耕利用，尽量盘活闲置土地，提高其利用率。
结束语
土地管理人员是决定油田土地是否能够合理利用的关键因素。由于油田土地利用方面涉及的影响因素多，在实际工作中会遇到各种问题。相信在上级管理部门和土地管理人员的共同努力下，一定能够实现土地管理工作更好的服务油田建设。油田企业应该加快土地信息化管理开发的步伐，开发和实施土地管理信息网络系统，实现土地相关业务的办公自动化，土地管理人员应该不断提高自身素质，深刻领悟相关法律法规常识，针对实际问题，采取积极的应对措施，为油田开发做好土地管理工作，不断提高工作效率。
参考文献
[1]郭紫薇.我国农村土地产权制度创新研究[D].四川大学，2007年.
历年土地管理法篇6
（一）统一登记对象
早期，深圳市与内地大部分城市相同，按照国家《土地登记规则》、《房屋登记办法》等政策文件建立了分部门登记各类不动产制度，登记后分别颁发“国有土地使用权证”、“房屋所有权证”。1992年，深圳市颁布《深圳经济特区房地产登记条例》，推行土地使用权、房屋所有权统一登记，具体途径是将原“房屋所有权证”、“国有土地使用权证”合二为一，统一制作的房地产产权凭证，同时记载有土地文件和房屋文件，对业主所购房屋不单独再发土地使用证。1999年与2001年，深圳市开始颁布《深圳人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》、《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》等文件，开始对游离在国有土地上不动产登记外的房地产进行处理与登记。2007年开始，深圳市开始编制《深圳市地下空间登记规则》，尝试将地下空间建筑物与地表、地上建筑物统一登记。2010年开始，深圳市开始推行不动产统一确权与登记，尝试将全市地下、地表与地上，合法内与合法外、土地与各类不动产进行统一登记。
（二）统一登记机构
对应早期分部门登记各类不动产制度，深圳市亦在各部门建立了登记下属机构。土地管理部门与房产管理部门合并后，国土房产部门合并下属机构统一负责对土地房产的登记。后由于原特区内登记业务繁多、任务复杂等原因，国土房产部门专门设立房地产登记中心负责原特区内土地房产登记业务。2009年之后，原特区外3个区（宝安、龙岗、光明）的房地产权登记业务统一纳入市房地产权登记中心管理，市国土房产局宝安分局、龙岗分局、光明分局不再受理房地产权登记业务。至此，深圳市土地房产登记业务终于统一到市房地产权登记中心进行办理。
（三）统一登记规则
房地产登记的房地产权利，直接涉及权利人的合法权益。因此登记规则的合法、公平与简便直接关系到房地产登记服务的水平。从1992年开始深圳市房地产登记机构不断出台文件规范房地产登记的规则。1992年，《深圳经济特区房地产登记条例》颁布；1993年，《关于处理深圳经济特区房地产权属遗留问题的若干规定》；2004年，扩充到原特区外的《深圳处理房地产登记历史遗留问题若干规定》出台；2009年，《深圳市房地产登记若干规定（试行）》施行。与此同时，各房地产登记主管部门与服务部门，均在行政服务手册、登记窗口规范等文件中，细化房地产登记的申报材料与办理流程。
（四）推进登记信息化
登记工作信息化的初期，深圳市主要是对登记材料的数字化扫描和登记结果的电子入库。随着网络化的加速，登记主管部门与登记服务部门、各登记服务部门之间开始联网办公，基础资料和成果资料开始共享。近年来，随着地理空间信息化的进步，政府公开程度的加深、地下空间规划的实施，以及城市数字模型的不断完善，登记信息综合化、登记过程在线化、登记成果模型化的趋势在“大数据”时代日趋明显。
二、深圳市不动产统一登记的问题分析
（一）政策法规未配套
不动产统一登记中的政策法规配套有两个层面的含义：一是高层次立法之间的配套；二是各类不动产立法之间的调和。1993年7月1日起施行《深圳经济特区房地产登记条例》规定登记机关即登记主体为市房地产行政管理部门。2007年颁布的《物权法》规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。两个不动产上位法之间存在明显的冲突，一度引发较多深圳市房地产权利人的恐慌。不动产包括土地、房屋、林地、草原、海域等广泛类别，深圳经过二十余年的努力将土地与房产登记法规统一到了一起，但林地、草原、海域等不动产的登记内容仍分散在《森林法》、《草原法》、海洋管理法规文件中。
（二）登记对象权属复杂
经过三十多年的快速发展，深圳经济特区创造了世界工业化、城市化和现代化史上的奇迹，但也留下了数量庞大、种类繁多的房地产权属历史遗留问题。据统计，在深圳市1997平方公里的辖区土地上，合法外用地超过300平方公里，历史遗留违法建筑数量超过30万栋。此外，林地、海域、地下空间类权属历史遗留问题也较为严重。因此登记对象权属复杂羁绊不动产统一登记的问题不能忽视。
（三）新趋势的挑战
近年来，不动产利用出现了一些新的趋势，如存量规模不断增大、二次土地开发占主导、批量年限到期、地下空间大规模利用、海域开发提上日程、林地开发形式多样化等，以及数字城市、大数据时代带来的综合信息需求等，导致不动产登记的对象不断零碎化与复杂化，不动产登记的主体类别不断增加，不动产登记的信息不断扩充，不动产登记的精度要求也越来越高。
历年土地管理法篇7
关键词：城乡一体化；农地制度；分配制度；管理体制；三位一体综合配套改革
党的十六大报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标，明确指出：“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。我国农村改革必须要有新突破，这是实现全面小康社会目标的最关键的环节。进一步深化农村改革，必须首先着手解决农村“外部性”问题，主要包括：国内市场和国际市场相互作用的影响和我国城乡二元经济社会结构向新的三元结构整体转型。其中，彻底打破城乡对立的经济利益格局，改革城乡分割的行政管理体制，统筹城乡经济社会发展，是下一步深化农村改革的关节点和前提条件。
一、“三位一体”的农村改革模式史考
在中国长达几千年的传统农业社会，封建土地制度、赋税制度、乡里制度始终是“三位一体”的客观地存在着；历史上几乎每一次较大规模地变革土地制度、赋税制度和行政管理体制，基本上都是同步配套进行的，有其相互关联性和一般规律性。
中国是世界上传统的农业大国，土地始终是广大农民生存的基本条件和主要生活来源，农业生产始终是支撑国家政权延续的经济基础。从战国到明清，田赋一直是历朝财政收入的主要来源。在中国历史上，历代统治者都是从巩固国家政权、加重赋税剥削，维护统治者阶级利益出发，制定土地法律制度，加强对农村人口的严格控制，从而实现其对农民超经济强制，长久维持着超稳定型的小农经济社会结构。随着封建地主土地私有制的建立、发展和不断完善，把中国封建社会经济带到了一个前所未有的发达程度，但同时也抑制了新型生产方式成长和壮大。纵观古代历史，我国早在封建领主制时代，就逐步形成和建立了户籍—地籍—赋役三位一体的农村系统管理模式。而建立在其上的农村基层乡里制度，是为了维护这个管理系统正常运转和延续的政治手段[1]。春秋战国时期，我国封建土地私有权开始确立。之后，自秦汉一直到清末的2000多年间，耕地始终是在私有国有私有之间的不断反复中变化着，先后经历了三轮大的循环。每一次由私有向国有转化，都强化了国家对土地的控制，它既限制豪强贵族抢占私有耕地，又限制民间土地自由买卖；而每一次由国有向私有分配，则促进了市场机制在土地流转中的作用，弱化了封建政权干预，使农村经济得以恢复和发展，并促使封建王朝逐渐强大起来[2]。与封建土地制度变迁相联系，历代政府在处理土地收益分配关系、调整租税和赋役制度方面，始终是采取“加”或“减”的办法。一般情况下，每当封建政权初建，国泰民安的升平盛世，均以轻徭薄赋、安邦抚民为立国之本，采取“休养生息”政策；然后，随着封建统治阶级没落，上层社会腐败，土地兼并加剧，苛政重负又成为一种历史的必然。尽管我国历史上也曾经进行过多次重要的税费改革，如唐代的“两税法”、明代的“一条鞭法”、清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”等等；但是，这种历史周期性一直延续到新中国成立后才告终结[3]。中国封建社会的乡里组织，仅属于历代县制向下延伸的“民间自治”，并不构成独立一级的行政建制，但它对维护封建地主阶级统治却起到了十分重要的作用。自秦朝确立中央集权的封建君主专制的国家政权和地方行政管理体制以后，它始终没有从根本上改变过。正如近代名人谭嗣同所说，中国“二千年来之政，秦政也”。在中国历史上，比较典型的明代开国皇帝朱元璋，为了恢复元末战乱给社会造成的元气大伤，尽快恢复农业生产，确保赋税和徭役征收，在全国范围内建立起了户籍“黄册”（1370年）—地籍“鱼鳞册”（1378年）—基层行政组织“里甲”（1381年）三位一体的农村管理模式，成为迄今为止最浩繁的一项系统工程[1]。这对于巩固明朝初期的统治，发展农业生产，维护社会稳定，无疑起到了积极的促进作用。但是，由于传统农业社会的自然属性和封建剥削阶级的社会性质，以及人治制度的历史局限性，封建社会土地兼并、租税赋役滥收乱征、农民起义此起彼伏，成为中国古代社会的一种痼疾[4]。直到1949年新中国成立前，无论中国过去在政治上变化多么大，它的社会结构却始终没有发生根本性的改变。这不能不说是中国古代历史上社会发展的一个“怪圈”。总之，“土地、政权、赋税交织在一起，勾画出中国历史的基本轮廓”[5]（p6）。
从1840年爆发鸦片战争到1949年中华人民共和国成立的100多年间，外国列强相继入侵中国，国内战争连年不断，破坏了中国农村正常的生产和生活秩序。同时，也中断了我国封建社会长达几千年来，农地制度、赋税制度、乡里制度三位一体、时稳时乱的历史循环。中国近代农村经历了100多年的无序混乱状态，其后果是严重的。“无论是没落的清王朝，还是腐败的政府；无论是军阀统治，还是四大家族垄断；无论是帝国主义的军事侵略，还是经济掠夺，他们都有一个共同点，就是以掠夺农村和农民为财源。把‘吸盘’紧紧地叮在占中国人口绝大多数的农民身上，对农民进行经济的和超经济的剥削和掠夺，致使农村经济遭受了空前的破坏和浩劫。农民成为近代中外世界史上最大的受害者和牺牲品。”[5](p38)从中国近代经济史资料的统计看，占农村人口10%的地主和富农，合计占70%—80%的土地；而占总人口90%的中农和贫雇农及其他人口，只占有20%—30%的土地[6]。清朝后期和末期，一直到政府彻底，中央政府将田赋收入逐步下放给各级地方政府管理，农民除了实际负担高额田赋正税之外，还要被迫交纳更为繁重的附加税，其名目繁多，不胜枚举。到“四大家族”统治时，田赋附加征收额往往超过正税的几倍到几十倍。所以郭沫若感叹而又气愤地吟出“自古未有屎上税，如今只剩屁无税”的诙谐诗句[3](p50-51)。从清王朝一直到民国结束，在长达300多年里，中国广大农村地区的基层组织是保甲。但是，清代保甲制度不同于明代的里甲，主要职能不是催征赋税，而是防范人民的“不轨”。这反映了在封建社会晚期，阶级矛盾尖锐，民族矛盾加深，皇权专制加强，对庶民百姓的控制更加严密[1](p819-820)。尽管后来保甲组织进一步演化为准军事组织,它对中国广大农村地区的控制和对农民的管制更加严厉；但是，上层建筑一旦失去其经济基础，也只能是一座空中楼阁，其作用发挥总是十分有限的。
二、新中国“三位一体”的农村改革模式及外部性问题
新中国成立后，在城乡对立的二元经济社会结构中，农村集体土地制度、农民收入分配制度和农村行政管理体制自成一体，封闭运行，城乡差别日益扩大，同时产生了较为明显的“外部性”问题。
新中国成立初期（1949～1957年），共产党领导广大农民进行了第一次农村土地大革命，彻底打破了封建地主土地私有制的枷锁，建立了土地分配上的机会均等的农民土地私有制，构建了农村经济发展的微观基础，极大地解放了农村生产力。到1953年春，全国约有3亿多无地或少地的农民，无偿地获得了7亿多亩耕地和大量的农具、牲畜、房屋等生产和生活资料，被国家免除了350亿公斤的粮食地租[7]（p29）。据统计，1952年与1949年相比，全国粮食产量增长44.8%，棉花产量增长193.7%，农业总产值增长了41.4%[8](p95-96)。经过，农民不仅获得了土地所有权，而且对所拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”[9]。农村土地所有制的变革，也带来了农民收入分配格局的很大变化。实际上，我国后，在农民之间自然形成了按生产要素分配的收入分配形式。
结束后，我国农村的社会经济结构和政治结构发生了深刻的变化。从1953年春开始，我国进入了社会主义全面改造时期，全国农村掀起了声势浩大的农业合作化运动。经过临时互助组常年互助组初级农业生产合作社高级农业合作社等环节，共产党新政权在较短的时间内，把中国千百年来长期处于分散状态的个体农民强有力地组织起来，形成了农业土地集体所有—农民收入按劳分配—农村基层党组织统一领导的三位一体的农村管理新模式。这种管理模式与我国古代历史上旧的三位一体管理模式相比，有根本性质上的区别。但经过后来的实践证明，它并不适合我国农村的实际情况，是一种主观上的“理想”的制度设计。从1958年到1978年的20年间，中国农村经过长期的化运动，对所谓的“纯社会主义”不断进行升级，使广大农村逐步形成了“一大、二公、三纯”的高度集中的社会主义计划经济体制和农村土地“三级所有，队为基础”、工分制、党的一元化领导三位一体的农村管理僵化模式。再加上全国开展“”运动，国家为了实施优先发展重工业战略，先后制定了一系列与此相关的配套政策措施，实行城乡差别极大的经济和社会发展政策，导致我国城乡二元经济结构和二元社会结构的出现，严重制约着国民经济的持续发展。而作为我们党和国家在农村基层地方政权组织，按照的话说，“它的好处是，可以把工、农、商、学、兵合在一起，便于领导”。但在10年“”期间，在“以阶级斗争为纲”的政治大背景下，它基本上成为管理农村、农业和农民的政治工具，服务于各种政治运动和政治活动，完全窒息了广大农民群众的自主创造性，极大地限制了农村生产力发展的活力。到1978年，全国平均每人占有的粮食大体上仍相当于1957年的水平，广大农村地区还有2.5亿人没有解决最基本的温饱问题，整个国民经济几乎崩溃。另据专家测算，从1952～1990年，我国农民向国家贡献了6000-8000亿元的资金，支援了全国的现代化建设。在农业为工业化提供的剩余积累中，其中以工农业产品价格“剪刀差”方式占75.1%[10]。这实际上是强加给广大农民的一种隐形税收。农村“外部性”问题的产生和日益固化，给我国的城乡改革与发展遗留下了一笔沉重的历史负担。旧的城乡利益格局在短期内难以打破，已成为当今中国进一步深化改革和促进国民经济持续快速发展的一道“硬坎”，是跨世纪的一道难题。
三、“三位一体”的农村改革新模式的合理替代与发展
改革开放以来，国家新的农村政策导向和农村新的经济因素产生，正在促使中国经济社会结构由农村农业、城市工业的二元结构向城市、小城镇、乡村多种产业组合和多样化生活方式并存的三元结构转换，并且最终将会形成城乡一体化的新的发展格局。农村土地制度、国民收入分配制度和国家行政管理体制，必须要按照社会主义市场经济发展的基本规律和城乡经济社会协调发展的新要求，进行彻底的整体性的配套改革党的十一届三中全会以来，中国农村首先依靠广大农民，通过自下而上的“自发改革”，改变了农村集体土地所有制下的农业生产经营体制和经营机制，建立了农民个体家庭承包经营土地的新体制。与此同时，农民收入分配方式也相应发生了深刻变化，由过去大集体时的“工分制”变为“交足国家的、留够集体的、剩下都是自己的”。党和国家按照农民平均承包集体土地的具体步骤和按劳分配的基本原则，在社会主义制度的框架内，第二次构建了中国农村经济发展的微观基础。随着全国农村经济体制改革的不断深入，必然要求党在农村的基层组织和基层政权，不论是在领导方式和领导方法上，还是在机构设置、工作职能、干部数量、人员素质等方面，都要有一个与之相适应的重大转变。但是，迄今为止，尽管我国农村经济体制和经济社会结构都发生了巨大变化，但是，传统的农村行政管理体制，除了在村、组名称上作了改变，除了在村、组两个管理层次上对“干部”数量进行了精简之外，其他方面基本上维持了时期的原貌。农村政治体制改革严重滞后于农村经济体制改革，这已成为当前制约我国继续深化农村改革，加快农村社会主义市场经济发展的一个深层次的重要根源。目前，农村基层党组织建设和农村基层政权建设中，存在的主要问题包括：（1）党群组织系统机构设置繁杂，队伍过于庞大，工作职能定位不清，人员结构不合理和干部素质低下等。而多数乡镇党委和农村党支部，长期习惯于党的一元化的领导方式和工作方法；党对农村工作的领导，习惯于搞普遍号召、大轰大嗡，大包大揽。这与其自身拥有的经济实力和组织能力，以及当前的农村实际情况是很不相符合的。（2）农村基层政权组织，基本上是沿袭我国古代社会的乡里组织建立起来的，它与农村基层党群组织系统平行运作，相互交叉，造成党政不分。这既不利于提高农村工作效率，也不利于乡镇政府依法独立地开展工作。（3）乡镇“七所、八站”和企业管理组织条块分割，肢解了乡镇政府统一管理农村经济和社会事务的职能，形成了乡镇政府责任大、权利小，农村工作难协调的被动局面。（4）近年来，农村新产生的市场中介组织和民间自治组织，既存在准行政化倾向，也存在松散化倾向，又缺乏法律规范和制度约束，干扰了农村正常的经济发展和社会生活秩序。特别是在民间滋生的非法宗教组织和黑社会势力，一直处于自生自灭、放任自流、自由发展的状态，对农村社会秩序稳定构成了严重危害。总之，改革开放以来，农村传统行政管理体制中存在的一系列问题，已成为制约农村经济和社会发展，制约农村社会主义市场经济体制建立和完善的制度，必须进行全面彻底地改革。
改革开放以来，我国在农民收入分配制度方面，至今仍没有形成一套完善的法律制度。概括起来，存在的主要问题表现在：（1）农村集体土地实行家庭承包经营后，农民对农产品初次分配以承包土地数量和劳动投入为主，并辅之以资金投入和技术投入。这是农民收入分配方式顺其自然的一种过渡形式，并不需要政府过多地干预和法律制度规范。而我国对农民收入进行再分配，国家法律却始终没有做出明确规定。所以，我们现在可以肯定地说，农村实行“大包干”以来，农民负担多次出现“反弹现象”以及国家对农业投入长期维持在较低的水平等都与此有关。（2）党的十五届三中全会《决定》中提出：“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度，必须长期坚持。在这个基础上，按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化农村改革。”在这里，农民收入“以劳动所得为主”，拓宽了传统的“以按劳分配为主”原则的内涵，更加符合农村实行家庭承包经营后、经过20多年的改革和发展所形成的新的农民收入分配格局。而新时期的农民收入“按生产要素分配”，也符合社会主义市场经济发展的基本分配原则。但是，在国家法律规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖”[11]的法律制度约束条件下，农地产权不准流动，让农村劳动力、资金、技术等生产要素合理流动和优化组合就十分困难。所谓“按生产要素分配”，要想在农业生产领域里充分体现出来，很显然是难以真正做到的。总之，目前农村出现的新的农民收益分配关系，与我国现行的农地所有制度和农地经营制度发生了十分突出的矛盾，存在着农村生产关系与农民收入分配关系严重脱节现象，已经到了非解决不可的地步。（3）进入新世纪，在我国已经正式加入wto和加速发展社会主义市场经济的时代背景下，“中国经济中农业剩余和非农业剩余相比，重要性下降，农业作为工业化积累主要来源的地位应发生变化。既有的行政性社区组织不应该再担负‘将农业剩余向非农业剩余转移的广义征税’职能，而应该以‘作为政府常规职能的狭义征税’组织”[12]。而目前我国农村正在进行农民“费改税”试点，仍然是在旧的城乡利益格局严重存在，传统的国民收入分配政策还没有从根本上得到大的改变的环境下，以“减负”作为第一要旨，试图单项突破的农村分配制度改革。如果它不能与国家宏观经济管理体制和国家行政管理体制改革以及城乡户籍制度改革等重大改革同步协调进行，那么，农村“费改税”不仅不能从根本上彻底地解决多年来困扰中央高层决策者和广大农村基层干部的农民负担问题，而且也很难从制度上理顺和规范城乡之间已经出现的新的收入分配关系。毋庸讳言，我国理论学术界和决策研究机构，当务之急是要跳出对传统农村观念认识的狭窄视野，站在全球经济一体化和我国国民经济整体发展、社会进步的高度，来研究制定下一步深化农村经济体制改革和农村社会的政治组织、文化制度、组织制度、管理制度以及国家对城乡收入分配关系的利益调整问题，等等。现在，我国农村、农民、农业问题，已经对全国整体性改革与发展，产生了一种“滞后”效应，单项突破的农村改革思路，也已经走到了历史的尽头。进一步深化农村改革，必须坚持农地制度、分配制度、管理体制三位一体，综合配套，整体推进，协调运作。试图寻找折中的办法是徒劳的，也是毫无用处的。
参考文献：
[1]黄崇岳.中国历朝行政管理[m].北京：中国人民大学出版社，1998.
[2]江平。中国土地立法研究[m].北京：中国政法大学出版社，1999.
[3]李文.中国土地制度的昨天今天和明天[m].吉林：延边大学出版社，1997.
[4]王军.历史上的税费改革及其启示[n].人民日报,2000-05-16(9).
[5]李茂岚.中国农民负担问题研究[m].太原：山西经济出版社,1997.
[6]中国人民大学政治经济学系.中国近代经济史（上册）[m].北京：人民出版社，1979.
[7]国家统计局.伟大的十年[m].北京：人民出版社，1959.
[8]董辅礽.中华人民共和国经济史（上卷）[m].北京：经济科学出版社，1999.
[9]中华人民共和国土地法参考资料汇编[m].北京：法律出版社，1957.
[10]李溦.农业剩余与工业化资本积累[m].昆明：云南人民出版社,1993.
历年土地管理法篇8
现状：全国330亿平方米村镇房屋建筑面积中20％为小产权房
根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计，截至2007年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，村镇房屋建筑面积达到330亿平方米左右，其中村镇住宅270亿平方米左右，村镇公共建筑近30亿平方米左右，村镇生产性建筑30多亿平方米左右。
目前通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式开发的房屋中，涉及城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及村镇生产性建筑的规模也很大，甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。
成因：诸多社会原因不改变，小产权房的存在基础就不会改变
导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45％，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。
截至2007年年中，全国共有建制镇、集镇3万多；村庄300万个左右；村民委员会所在地50多万个。但是全国近年来每年村庄减少数万个，建制镇、集镇减少千个左右。《2005年建设部村镇建设公报》显示，截至2005年年末，全国建制镇数量比上年末减少了59个，集镇减少1134个，村庄减少70215个。全国小城镇平均现状用地面积由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制镇用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集镇由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全国建制镇平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集镇平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。
大规模的城市扩展直接促成了小产权房以规模化的方式不断蔓延。目前，小产权房住宅数量总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40％以上，已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，由于中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模不断扩大。
导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的法律非常不完善，甚至可以说是空白，突出表现就是城乡不平等的国家垄断性征地制度。有数据显示，2006年各级政府通过招拍挂和协议转让的土地出让金收入达到13168.98亿元，相当于同年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，这是村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地流转试点方法已不足以应对小产权房利益的调整，以新的、全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。
导致小产权房产生的第三个根本原因，是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日国务院的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的规定，推进房改进程。该通知强调：“深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”
事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式，以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的“怪胎”。以上海为例，利用了这个改革缝隙，营造了以房地产为支柱产业带动资产高速膨胀的中国财富运转形态，引发了住房消费的恐慌，影响了社会和谐，形成了购买小产权房的整个社会基础。与此同时，有关公务员等利益相关者也充分利用集体土地限制流通的低价土地政策，营建了比较高档的小产权房。
倘若政府依据当年国务院全国住房改革要求，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，就会极大抑制小产权房的发展。因此，小产权房是一项改革的历史欠账，目前中国已经没有完全取缔小产权房的道德力量了。
导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验不足。近几年，中国通货膨胀指数统计剔除了房价，导致政府使用的通胀数据与居民客观上承受的通胀严重不符。政府不以房价为通胀指数的统计内容，同样民众也不以小产权为非法的通胀对冲。过高的城市房价也构成了金融过剩，截至2007年年末，中国的广义货币供应量余额为40.34万亿元，与年初比增加了5.1902万亿元。这客观上使外国纸币本位币绑架了中国的资产价格，推高了中国通胀指数，也使小产权房成为防止人民币贬值最理想的投资、投机目标。
总的来说，导致小产权房的社会原因不改变，小产权房的运转规模也就不会改变。
《城乡规划法》：拉开了解决小产权房问题的序幕
治理小产权房应该土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先有土地法立规矩，后有规划法划方圆，但是目前恰恰相反。
2007年10月28日，十届人大第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，该法自2008年1月1日施行，原《城市规划法》废止。《城市规划法》转变为《城乡规划法》表面上仅一字之差，却标志着中国将从2008年起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进人城乡一体化的规划管理时代。而与此相反，商品化的土地使用权的管理却仍然用征地制度这个独木桥来连接城乡两
个世界。
本来，集体土地制度应该是《城乡规划法》运转的前提，也是其实施的基础，遗憾的是，到目前为止，中国的《土地管理法》还没有根据《宪法》的原则建立集体所有土地完整的法规体系，集体土地使用权也没有根据《宪法》的原则进入市场流转，由此导致了《城乡规划法》成为一部跛脚的法律，本应与《城乡规划法》同期出台的集体土地管理法规延缓出台，导致了集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。《城乡规划法》的施行将使中国的600多个城市、1600多个县获得村镇规划的主导权，这是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会。一些“有本事”的地方政府借此机会可以将大量历史遗留问题转为合法，比如对于小产权房和农村建设用地发展规模，县、市政府就完全可以通过补办手续等进行行政调整。因此，《城乡规划法》实际上强行拉开了解决中国小产权房问题的序幕。
解决途径：分步骤逐步建立中国集体土地管理制度
彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题，大体可以有四个途径：其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，在修改《土地管理法》的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地管理制度，促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部有关集体的行政通知，以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排，因为《宪法》和《土地管理法》规定土地使用权可以依法转让，并没有限定是国家制定的法律法规，还是地方制定的法律法规。
从目前情况分析，《土地管理法》的修改不仅是主体内容的问题，也不仅是抽象的立法技术问题，更多的是当代中国转型和城乡居民利益的革命性调整。因此，近期以《宪法》为基础，全面实现《土地管理法》的体系修改是不太可能的，全面修改的历史机遇大约应是2010年十七届三中全会前后。
也正是基于此，目前解决集体土地使用权流转问题可以选择两个路径：其一，由国务院有关行政通知，这是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它还不是法律法规，仍不能据此解决集体土地的系统性问题。当然从形式上看，这种政令也可以是系列的通知并分多次颁布，但其效力和影响力都必定是有限的。其二就是采用分步骤的方式逐步建立中国集体土地管理制度，进行《土地管理法》的个别条款的修改。
目前来看，小产权房和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为一两个严格的行政通知就会得以纠正，也决不会因为若干法律条款的修改就会得到有效解决，中国集体土地法律法规体系的建设需要全面的、整体的制度突破。
现行法律：有解决小产权房问题的空间
由于上位法优于下位法，《宪法》关于农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的，这是中国集体土地法律制度改革的基础。但是，作为下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的，它事实上确立了国家特别是地方政府对土地利用的垄断权，这致使中国土地权利运转具有诸多困难，致使土地使用权的转让收入成为地方政府推进现代化的主要原始资本积累，致使开发商成为土地资产价格暴涨的主要受益人，也必将导致农民集体的社会抗争。
对此，既要推进改革，又要最大限度地利用现有法律的除外条款解决实际问题。目前中国的法律中也保留了多条途径可以使农村建设用地使用权合法转移，这实际上是打开农村土地流转的一道大门。
例如，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这里确定了农村土地使用权转移的前提条件有三个，即：符合土地利用规划；依法取得建设用地的企业；破产、兼并等并购手段实施权利转移。据此，一部分农村土地使用权可以实现转移。
除此以外，根据《担保法》的规定，还有两种情况也可享受除外条款待遇：其一，依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；其二，依法抵押的乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权。由此，当农村土地使用权实现转移和流转时，土地上的房屋也就可以转让了。
上述条款虽然还不能全面地解决小产权房问题，但是也说明部分小产权房依据现行《土地管理法》可以转为合法。
历年土地管理法篇9
2015年3月1日《不动产登记暂行条例》颁布实施，全国不动产登记工作轰轰烈烈的开展起来，我市不动产登记中心于2016年9月28日挂牌，成立之初，因分散登记造成遗留问题大规模的爆发，主要是房地主体不一致、房屋土地用途不一致等问题按照现行不动产统一登记的政策要求，已经无法正常办理业务，导致不动产登记投诉激增，加上登记业务处于摸索阶段、受理时间太长，甚至出现了凌晨排队等极端现象，给不动产登记工作带来很大的被动。就在焦头烂额、一筹莫展之际，济宁市人民政府及时制定了工作措施，解了燃眉之急，与2017年6月26日出台了《济宁市人民政府关于不动产登记若干历史遗留问题的处理意见》（济政字〔2017〕73号），该文件主要解决了分散登记时遗留的房地主体不一致的问题，采取分三类情形进行化解。一、依法取得城镇性质的房屋所有权证书，未查到土地权属来源文件的，不动产登记机构权籍调查后，按现房屋权利人拥有划拨建设用地使用权和房屋所有权予以登记；二、依法取得城镇性质房屋所有权证书，土地有划拨权属来源文件未办理划拨土地使用权证的，或者已办理国有划拨土地使用权证但未进行分割的，按现房屋权利人用于国有划拨土地使用权及房屋所有权予以登记。原开发建设单位的划拨土地使用权证书应予收回，无法收回的由不动产登记机构公告后予以注销。三、非开发建设单位依法取得房屋所有权证书，原开发建设单位已办理国有建设用地使用权证书，因提高容积率、改变土地用途、欠缴税费、超占国有建设用地、土地设定抵押权、存在查封等原因未进行土地分割，不动产登记机构可以按原登记状态予以登记。
根据文件有关规定，在全面摸清我市存量房市场的基础上，深入分析了问题原因，制定了有力的化解措施，下大力气重点突击解决了二个方面的问题：一、兖矿集团有限公司做为我省的重点企业，原公有存量成套住房有3万余户，且因煤炭行业人员流动频繁造成兖矿集团有限公司职工公有住房办证需求占比较大，经与兖矿集团有限公司多次沟通，核实摸清了该集团各公有住房小区均已办理划拨土地使用权证书，乱麻需快刀，登记中心与兖矿集团积极对接、协同推进，利用1个月的时间对集团住宅小区突击进行了住宅小区土地分割。二、集中对我市无土地权属来源的老旧住宅小区，采取由政府购买服务方式集中开展权籍调查，并在小区现场和不动产登记中心网站公示勘测定界图，经公示无异议后按该小区拥有划拨土地使用权予以“房地一体”登记。这两个“栓塞”的疏通，稳住了群众的情绪、提升了登记效率，一下子让我市不动产登记工作走上了快车道。
静下心来，仔细研读济政字〔2017〕73号文，其主要解决了已完成房屋登记的存量房的遗留问题，可以说文件本着尊重历史的原则对该类问题应解尽解，体现了政府敢于承担、勇于承担的新时代社会主义精神，主要突破是：一、在无土地权属来源的情况下对房屋占压范围内的国有建设用地使用权按现状登记；二、因分散登记造成的用途不一致、限制性条件等问题，政府本着申请人善意取得的原则，允许边办证边处理。
随着不动产统一登记、国家“放管服”改革和经济高质量发展等工作的深入推进，企业融资难、融资成本高的问题被频繁的提出来，不动产作为企业融资的常见抵押物也被推到了风口浪尖，特别是民营企业遗留的房屋未办理首次登记的问题提上了各地不动产历史遗留问题化解的日程。民营企业房屋登记历史遗留问题主要有2个方面：一是因企业经营等原因，企业名下土地使用权发生转移造成的申请主体如何确定的问题；二是因档案资料丢失、职能部门监管不到位造成的用地、规划、建设手续不全的问题。这两个问题均触碰了《不动产登记暂行条例》依申请登记和严谨细致的审核要点的红线。
2019年7月10日，山东省自然资源厅联合省工业和信息化厅、省财政厅、省住房和城乡建设厅、省金融监督管理局、中国银行保险监督管理委员会山东省监管局六部门出台了《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规〔2019〕3号），文件的出台为该类问题的解决提供了强有力的指导，有力解决了各职能部门、特别是不动产登记工作人员的后顾之忧，文件内容有搁置、有突破、有优惠、有惩戒，可以说是满满的干货、意义深远。
文件指出经营性房地产不在本次解决范围内，这是政府先易后难、递进解决的方针策略，这更说明了下一步的解决重点在哪里，为下一步的住宅房屋登记历史遗留问题文件的出台埋下了伏笔。针对用地、规划、建设方面材料不齐全的问题，文件为各职能部门提供了更灵活的处理方式，特别提到了工程竣工手续可以由第三方出具房屋质量检测报告报城乡住房建设部门备案，这种引进第三方的处理方式首次应用与替代职能部门的行政监管结果，在我省堪称先例。具体到不动产登记的实施，针对该类历史遗留问题主要明确了三个方面：一是权利主体不清晰或登记申请主体与相关材料不相符的，由县级以上地方人民政府组织相关部门进行权利主体认定；二是自然资源、住房城乡建设、消防等部门出具的相关意见或证明等材料，可以作为此类问题不动产登记的申请材料；三是存在房地用途不一致的问题，允许先行办理、分别记载，随后依法完善程序。文件还专门提到了减轻企业财税负担、推行续贷不动产抵押登记等优惠利企的政策，这些进一步激发了民营企业的活力和创造力，降低了企业融资成本，为充分发挥民营经济在推进供给侧结构性改革中的重要作用提供了保障。
我市超前谋划，积极作为，在该文出台前，已经成立了企业不动产登记历史遗留问题推进组，通过部门会签的方式共解决了58个民营企业的不动产登记历史遗留问题。鲁自然资规〔2019〕3号文出台之后，我们严格落实文件要求，进一步梳理我市房屋、土地登记存在问题的企业，共梳理出12家，目前已解决9家，其余未解决的主要原因是企业自身经营存在问题，无法承担解决过程中企业应承担的法定费用。现已解决的9家企业共涉及土地656.2亩、房产面积160144平方米。同时，不动产登记中心以化解问题为抓手，优化了不动产抵押登记程序，建设不动产登记便民服务点，2019年我市所有抵押登记业务均无需前往不动产登记中心现场办理，目前均已实现“一网通办”，达到了不见面秒审批。
城镇居民住房历史遗留问题一直是各地不动产登记工作的难点、堵点，事关千家万户，我市该项工作的开展分两个阶段，2020年6月30日，山东省自然资源厅、山东省发展改革委、山东省财政厅、山东省住房城乡建设厅、国家税务总局山东省税务局五部门联合印发了《关于化解城镇居民住房产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规〔2020〕3号），3号文的出台结束了我市原城镇居民历史遗留问题解决的工作模式，让我市该项工作的解决步入了“快车道”。
3号文出台前的2018年1月，我市已经成立了国有土地上房屋登记历史遗留问题领导小组，坚持“尊重历史、正视现实”的原则，针对历史遗留小区房屋登记存在的问题，不推责、不回避，由各职能部门分类认领，在处理完存在的问题后予以解决，通过该种模式稳妥办理了武装部家属院、慧海家居、宜嘉园、建业园、文圣三期等多个小区办证问题，解决了困扰群众多年的“闹心事”，赢得了群众满意。
3号文出台后的2020年9月7日，济宁市自然资源和规划局印发了《济宁市处理城镇居民住房产权历史遗留问题实施意见》（济自然规发〔2020〕49号，以下简称实施意见），实施意见要求各县（市、区）政府（管委会）要落实属地管理主体责任，坚持“尊重历史、照顾现实、信守承诺、完善手续”的原则，建立工作专班，确定项目清单、建立台账，明确政府、职能部门、责任主体或代办主体以及购房人在具体项目中应承担的责任，因地制宜、分类处置，列出时间表、路线图，对账销号。要求涉及的各部门敢于担当、勇于负责，各司其职，密切配合，简化程序，并且明确了在化解城镇居民住房产权历史遗留问题中，对执行县级以上政府决定的行政行为实行尽职免责。实施意见还明确规定了适用的范围和条件、化解的政策和措施：
1.适用条件和范围。适用该意见的城镇住房产权历史遗留问题的项目，应同时满足：（1）在城市（镇）总体规划确定的城区、镇区规划建设用地范围内；（2）项目相关手续不全且于2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施前房屋已出售的；（3）经市、县（市、区）政府研究确认不适宜于拆除或没收的；（4）土地、房屋归属无争议的。“小产权房”以及纳入《山东省烂尾工程及闲置厂房专项整治三年行动方案》的项目不适用本意见。
2.化解政策及措施。（1）明确完善项目相关手续的主体。项目建设单位存在的，由建设单位作为责任主体。项目建设单位已终止，有联建单位的，由联建单位作为代办主体；无联建单位但有归属主管部门的，由归属主管部门作为代办主体；建设单位已终止，无联建单位且无归属主管部门的，由当地政府指定街道办事处等机构作为代办主体；代办主体负责按照当地政府确定的方式代为办理项目产权相关手续和不动产首次登记。（2）完善用地手续。对未办理用地手续的项目，可按照项目建设时的政策规定补办用地手续。涉及违法违规用地的，应依法依规处置后完善用地手续。（3）完善建设工程规划手续。对违反建设工程规划许可规定，存在擅自改变用途、超出建设工程规划许可的范围、超容积率、配套设施不齐全等情形的项目，当地政府可按项目建设时的有关政策标准，对项目责任主体形成违法处罚、补缴费用、补建配套设施等问题处置的文件，处置完成后，由相关部门补办规划核实手续或出具符合规划要求的意见。无法确定责任主体的由市、县（市）政府作出具体处理意见。（4）完善工程竣工手续和消防手续。房屋工程建设因施工手续不全、施工技术资料缺失、相关建设主体缺失或不配合等原因造成不符合竣工验收条件的，由建设单位、房屋建筑实际控制人或当地政府委托房屋安全鉴定机构、具有相应资质等级的设计单位，进行工程质量安全鉴定。房屋工程经检测鉴定满足设计和标准规范要求的，检测鉴定报告替代竣工验收备案所需监督报告，有关部门依法为其补办工程竣工验收备案手续。（5）妥善办理不动产登记。明确了当地政府和相关职能部门对项目所补办的审批手续或出具的等效文件，可作为申请办理不动产登记的要件和依据；依法取得商品房预售许可证的项目、经县级以上政府批准建成的安置房以及房改售房，在购房人（房屋归属人）已依法履行相关义务的前提下，可实行“证办分离”（即办理不动产权证与补办相关手续并行办理）。（6）加大失信惩戒力度。在化解历史遗留问题过程中，对拒不配合完善相关手续，影响业主办理不动产登记的开发建设单位或个人，由行业主管部门或有关部门依法依规纳入失信联合惩戒名单，进行联合惩戒。
依据省市有关文件规定，结合我市实际，我市于2020年10月制定了《邹城市人民政府办公室关于印发化解国有建设用地上居民住房产权历史遗留问题的通知》（邹政办字〔2020〕28号），成立了邹城市国有建设用地上居民住房产权历史遗留问题处理工作专班，计划分三批次解决城镇居民住房产权历史遗留问题：第一批次解决2015年3月1日前的，在全市范围内国有土地上开发建设且已房屋出售的未办证商品房项目；第二批次解决2015年3月1日前，在全市范围内国有土地上建成且已房屋出售的安置房以及房改售房；第三批次处理违规建设房屋的历史遗留问题。同时，实行财政、自然资源、住建、行政审批、税务五个主管部门会签制度，对第一、二批次小区推行“容缺办理”不动产首次登记，启动边办证、边追缴、边查处工作程序。
历年土地管理法篇10
2012年，在市委、市政府和市国土资源局的正确领导下，局党组带领全体干部职工，认真履行国土资源管理职能，按计划推进各项工作，为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作，现将上半年工作情况总结如下：
一、项目建设推进情况
自3月
22日市四家班子领导到我局就各重点项目推进情况进行调研以来，根据市领导在调研会上做出的重要指示，我局组织全局的力量，稳步推进项目用地报批、征收、供地等工作，妥善处理项目用地历史遗留问题，为项目建设顺利推进提供有力保障。
（一）采取有效措施，为项目顺利推进提供有力保障
我局党组高度重视项目建设的推进工作，召开专门会议，传达市委、市政府的精神，及时安排部署各项工作，研究加快推行项目建设的措施办法。正、副局长对各自分管项目及工作，放弃节假日及休息时间，到各项目实地解决问题，提出具体工作方法及措施，想方设法解决问题。根据征地历史遗留问题较多的情况，成立了处理项目用地遗留问题领导小组，采取了调查研究、协商，进一步加强土地法律法规政策的宣传力度和耐心做好群众的思想工作等办法，为及时妥善处理遗留问题做了大量行之有效的工作。
将各项目任务落实到具体责任人，保证每个项目都配有专职的骨干人员负责。并实行严格的工作制度，规定未完成任务的责任人双休日和法定节假日不得休息，要求全体征地人员进村入户，做到面对面地向群众做征地政策宣传解释工作，面对面地听取群众意见，想方设法解决问题，不折不扣地完成征地任务，实行工作5日集中汇报制度和取得进展报告制度，对规定期限内无进度的实行责任追究制。
（二）项目推进工作情况及成效
1.项目用地报批工作
批费用，正在等待自治区人民政府批复。
第一批次镇建设用地402.6720亩，为自治区调剂指标，该批次用地我市于2012年6月8日收到自治区国土资源厅缴款通知书，已缴交报批费用，正在等待自治区人民政府批复。
第二批次镇建设用地133.3950亩，自治区6月4日下达的调剂指标，报批材料已于今天上报市。
上半年获自治区人民政府批复建设用地3个批次（均为上报的建设用地），面积37.9173公顷。
2.土地供应储备工作
3.土地征收工作
4.处理征地历史遗留问题情况
通过全局干部职工的共同努力，2012年1至6月份解决了市委督办38个项目中的征地历史遗留问题已办结15个，主要解决了宏邦食品项目、金达船用机械制造、市悦兴陶瓷、建铧玻璃、
佳盛陶瓷、生物发电、污水处理等15个项目的征地历史遗留问题，为项目建设顺利推进提供有力保障。
其余的25个项目，我局也已解决大部分的历史遗留问题，剩余部分历史遗留问题。下一步，我局将继续加大处理力度，力争全部解决征地历史遗留问题。
二、稳步推进城乡一体化土地综合整治工作，确保可持续发展
我市认真贯彻落
实自治区《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》和《市城乡一体化土地综合整治工作实施意见》的要求，狠抓土地综合整治，统筹推进城乡发展，做到精心组织，周密部署，取得了初步成效。
1.成立机构，确保项目顺利实施。成立了城乡一体化土地综合整治领导小组，落实办公地点和专职工作人员，建立了国土、财政、住建、环保、农业、林业、水利等部门组成的联席会制度，市国土局等部门和镇也成立了相应的领导机构。
2.加强学习培训，提高工作业务水平。我市在5月中旬组织了科级以上干部到四川省成都市学习土地综合整治工作经验，5月底我市邀请成都大学统筹城乡协调发展研究中心副主任、中欧社会论坛田园城市专题组专家吴建瓴教授作了土地综合整治专题学术讲座，对全市科级以上干部以及国土、住建部门全体干部职工进行了为期2天的集中培训。
3.全面调查，为规划修编提供科学依据。对项目区内的面积、房屋建筑结构类型、人口、人均收入、土地利用现状等社会、经济状况等展开全面的调查，同时，收集和录制了土地利用现状影像资料。
此外，还做好镇甘村、凉水井村城乡建设用地增减挂钩土地整治项目的可行性研究、规划设计、拆旧复垦规划设计工作。
三、积极开展整村推进土地整理工作，实现耕地占补平衡
上半年，对我市的土地整理项目进行了踏勘、测量、规划、预算编制等工作。
1.完成民安镇丰村小型病险水库除险加固工程土地整理项目的实地踏勘、测量和规划设计方案评审工作。
2.完成新圩镇平安山土地整理项目的实地勘测、规划设计、编制预算等工作。
3.完成新圩镇沙塘村、六靖镇大坡村整村推进土地整理项目规划设计工作。
4.完成了二0一0年城市和集镇第一、第二批次建设用地占补平衡方案。
5.完成了二0一0年六月水毁农田情况的统计上报工作。组
织上报我市遭遇大暴雨袭击受灾情况，涉及84个点面，共计毁坏耕地326亩，申请上级下拨补助金160万元。
四、加强地质灾害防治工作，确保人民群众生命财产安全
今年入汛以来，我局认真贯彻落实上级领导部门关于地质灾害防治工作指示精神，特别是总理的重要讲话和自治区两次会议精神，按照市委市政府工作部署，全面加强了我市地质灾害防治工作。
1.领导高度重视，成立了市地质灾害防治领导工作小组，做到工作早部署早落实。抓好了各个隐患点的明白卡的发放工作，通过全市各镇、各相关个部门及各国土所的努力，我市共发放明白卡8500多份。
2.做好强降雨期间的地质灾害防范等工作，确保地质灾害预警预报发及排查大排查工作到位，领导到岗到位、防治责任人到位、防治预案到位、群测群防人员到位，上级及本级的地质灾害防治文件、传真、信息传达到位、防灾避险措施落实到位，及时组织受威胁群众撤离避让。
3.加强了地质灾害防治的宣传培训工作。我市充分利用各种宣传媒介，广泛宣传,加强地质灾害防治工作。落实了各个地质灾害隐患点的防灾预案和群测群防方案，组织开展隐患点检查和监测管理工作。及时更新了地质灾害预警预报信息的群测群防通讯网络。
损失260万元。上半年，我市因灾转移9500多人次，由于我市及时转移避灾和各项防灾措施得力，全市没有因灾造成人员伤亡。
五、充分发挥土地有形市场的作用，在规范管理的同时进一步激活土地二级市场
六、加强国土资源执法监察力度，严格保护国土资源
（一）土地卫片执法检查工作方面。按照国土资源部的安排部署，结合我市实际制定了完整的工作方案，组织足够力量对卫片反映的变化图斑，逐一现场核查、拍照、填写登记表等，坚决查处违法行为，土地卫片执法检查发现的案件立案率达100%，目前已立案的15宗土地违法案件有11宗已下达处罚决定，其他4宗违法占地案件处理正在抓紧办理。
（三）矿产资源执法监察方面。为确保元旦、春节、“两会”期间社会稳定及人民群众生命财产安全，我市对采矿点进行了地毯式清查，取缔塘岸镇大牛岭非法采泥点1处、石窝镇望天洞非法采矿1处，非法采矿苗头得到有效遏制。立案查处市民安财旺砖厂、市民安曹十八砖厂越界开采违法行为，现这两个单位已缴清罚款，并停止违法开采。此外，还积极配合市安全部门开展全市矿山安全生产专项督察行动，严厉打击无证开采及越
界开采等违法行为。
七、土地利用总体规划和矿产资源总体规划修编工作
1.土地利用总体规划修编工作。我市-2020年土地利用总体规划已获得自治区人民政府批复，确保了我市急需项目用地的报批。镇和西埌镇两个镇土地利用总体规划修编已完成，并于6月22日召开两镇规划修编成果听证会，计划本月底上报市评审。
2.矿产资源总体规划修编工作。按国土资源部和自治区国土资源厅的要求，目前正在完善我市矿产资源总体规划的相关内容。
八、常规管理工作进展情况
（一）地籍管理工作。
2.全力以赴做好城区部分城镇土地调查工作，目前城镇土地调查工作进展顺利，已完成8平方公里的地形测绘和外业调查。
3.积极开展市基础测绘规划编制工作，成立了基础测绘规划编制领导小组，与作业单位签订了合作协议，向相关部门收集基础测绘规划编制所需的全部资料，并移交作业单位。
（二）矿政管理工作。
3.矿业权实地核查内业工作已完成，并通过了自治区国土资源厅验收。已完成矿产资源开发整合实施方案编写工作，自治区人民政府正组织有关部门审查。
（三）地价评估工作。今年上半年共完成宗地评估361宗，面积100.88公顷，评估金额4.1亿元；接受《土地估价报告》备案4宗。
（四）网络维护与信息管理工作。对广域网、内部局域网进行管理和维护，并做好安全监测工作，确保国土资源信息系统安全。我局正在开展22个乡镇国土所土地登记系统软件、sql数据库安装调
试工作，目前已经顺利完成了塘岸镇等10个乡镇国土所的安装调试，初步实现全市土地登记信息化。成功配合区国土资源厅完成视频会商系统，完成了设备的安装与调试工作，保障视频应急会议的正常召开。
（六）加强办公室和财务管理工作。做到了正确上传下达，保证政令畅通，充分发挥了组织、协调、督促落实和信息反馈作用，出色完成了各种综合文稿的起草、专项文稿的修改审核等工作，完成了对外接待和会议筹备工作，加强了车辆使用管理，节约了经费开支；严格落实春节、世博会、汛期期间值班制度，确保值班人员到岗到位，通讯畅通。财务工作严格按照收支两条线管理，严格执行收费标准，管理规范，严格控制接待、差旅等费用，确保各项工作的正常开展。做好日常资金收、支、管、用工作，确保全系统人员工资正常发放和单位工作的正常运作。
（七）加强国土资源管理法律法规的宣传工作。开展“6.25”全国土地日宣传活动，通过出动宣传车、举办咨询活动、新闻媒体宣传、参与电台行风热线等多种方式和途径，宣传国土资源管理法律法规及新政策新举措，在全社会形成依法用地、珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的局面，为“保增长、保红线”行动营造良好的工作氛围。1-6月份我局获地市级报刊采用的稿件共8篇。
九、深入开展2012年党风廉政建设和反腐败工作
我局坚持以“三个代表”重要思想及党的十七大精神为指导，严格执行国土资源管理的法律、法规和政策，依法行政，深入开展我市国土资源管理系统的党风廉政建设和反腐败工作。
市国土资源局黎洪纪检组长为我局干部职工上党风廉政建设课，黎洪纪检组长简述当前广西国土系统涉案违法案件概况，通过现实案例分析阐述违法案件产生的原因，并就如何推进党风廉政建设预防腐败提出了很好的建议。这次会议使全局干部职工充分认识加强反腐倡廉建设的重要性，我局将坚持标本兼治、惩防并举，深入推进作风建设和制度建设，扎扎实实，做好每一项工作，确保全市国土资源管理事业发展健康顺利推进。
十、踊跃向玉树地震灾区捐款献爱心
十一、存在问题
（一）土地执法难度大，强制执行难以到位，部门之间没有形成执法合力。
（二）入汛以来，持续强降雨过程导致我市地质灾害隐患点不断增多，地质灾害防治经费不足，影响对隐患点治理工作的开展。负责地质灾害防治工作的人员严重不足，尤其是专业技术人员更为紧缺，难以缓解汛期不断增加的地灾防治工作压力。
十二、下半年工作计划
（一）按市土地综合整治工作的统一安排，继续稳步推进我市城乡一体化土地综合整治工作，确保可持续发展。
1.委托市城乡规划院和区国土规划院完成相关规划和可行性研究报告的缟编制工作。
2.与市住建局沟通，促督城镇建设总体规划的修编工作。
3.促督组织对相关规划及可研性研究报告的审查、评审。
4.开展试点项目的群众工作，进行宣传发动，为项目的推进作为前期准备。
5.会同镇政府、村委会、村民小组等与农民签订同意进行农村建设用地整理的意见书和涉及拆迁农户同意拆迁的意见书。
6.组建融资平台，编制试点村资金预算和资金筹措方案。
7.组织各试点村增减挂钩和土地整理项目的立项材料，申报立项。
（二）继续推进土地整理工作，实现耕地占补平衡。稳步推进民安丰村病险水库除险加固工程土地整理项目和新圩平安山整村推进土地整理项目的规划和实施工作。组织实施批复立项的耕地开垦项目，力争年内完
成上级下达的200公顷耕地开垦指标入库。
（三）继续按步骤深入学习实践科学发展观，开展党风廉政建设和反腐败工作，查找存在问题，积极整改，统筹安排好其他各项工作，以实际工作把学习实践活动推向深入。
（四）加大汛期地质灾害防治工作的力度，认真贯彻管理制度，强化汛期值班制度的落实，认真开展汛期地质灾害排查、监测、发放“明白卡”等工作，加强预警预报，及时部署防御工作，同时做好宣传工作，提高群众防灾自救能力。确保平安渡过汛期，保证人民的生命财产安全。
（五）加大查处国土资源违法违规案件的力度。加大执法监察动态巡查和国土资源违法案件立案查处力度，遏制国土资源违法案件上升势头；继续开展矿山秩序整顿工作，严厉打击无证勘查和开采等违法行为，全面查处越界开采等违法行为，维护矿产管理正常秩序和矿山安全。
（六）加强土地征收、收回、收购等储备工作，为建设项目提供用地保障。积极抓好新增建设用地报批的同时加强内部挖潜，积极盘活存量土地，确保建设项目用地供应。扎实推进我市重点项目用地的征地报批和批后实施工作。
（七）积极做好项目供地工作，确保经济社会发展。进一步加大对土地一级市场的垄断力度，节约集约利用土地，提高土地效益。规范搞活土地二级市场，充分发挥土地有形市场的作用。加强对闲置土地资产处置工作，为我市企业融资提供优质高效的服务。
（八）继续稳步推进城区部分城镇土地调查及市基础测绘编制工作。
（九）加大规范地籍管理工作，认真做好日常土地登记发证工作，明晰产权，保障土地使用者的合法权益，促进社会稳定。
（十）进一步抓好市镇级土地利用总体规划修编和市矿产资源规划修编工作。
（十一）切实推进耕地保护工作。进一步贯彻落实国土资源部“保增长、保红线”精神，加强基本农田保护，及时分解下达耕地保有量和基本农田保护指标，进一步完善耕地和基本农田保护的各项制度。
（十二）加强对矿山的巡查，防止浪费和破坏矿产资源行为发生，增强采矿权人依法开采矿产资源的自觉性，协助有关部门抓好安全生产工作。抓好今年新设采矿权挂牌出让工作，加大矿产资源规费征收力度，足额征收规费。