公共利益的内涵篇1
[关键词]城市规划；公共利益；公众参与
小谷围岛坐落于珠江北岸的p区新造镇，距Y市中心仅17公里。1994年，数十位艺术家在p区及新造镇政府的大力支持下，与其他业主先后建造了160多栋风格迥异具有较高品味的别墅，形成小有名气的艺术村。自1994年以来，艺术村的建设分别获得了p市（现p区）建委核发的《建设用地许可证》，p市国土局核发的《建设用地批准书》。2002年G省人民政府给艺术村的业主核发了《房地产权证》，拥有国家认定的70年的土地使用权和房屋所有权。
2002年1月9日，Y市规划局公布了《Y大学城发展规划》。按照规划，Y大学城将建在p区小谷围岛及其南岸地区，规划范围约43.3平方公里。在整体规划中，艺术村所在地被划定为Y大学城的文化共享区。2003年4月18日，Y市国土资源和房屋管理局突然下发了收回b区谷围山庄和c区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日，Y市国土资源和房屋管理局再次“*房拆字「20034号Y市房屋拆迁公告”，该公告宣布：“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。”
2003年10月21日，约60位业主共同委托律师向Y市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围艺术村三个小区的拆迁行为，并撤销上述《拆迁公告》。
2004年3月16日，申请行政复议的部分业主收到了Y市人民政府的行政复议决定书，维持了Y市土地开发中心的拆迁决定。之后业主正式向Y市中级人民法院和G省高级人民法院提起行政诉讼，两院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余栋别墅被强制拆除。
小谷围艺术村案是典型的因实施城市规划，使得不符合规划的土地利用被排除而引起的纠纷。城市规划作为调整城市空间的公共规则，客观上起着分配城市空间利益的作用，因此，城市规划必须符合公共利益。该案中，尽管引起纠纷的直接原因是土地征收，但是该征收乃基于在先的城市规划而作出。故，其实质争议指向的却是Y大学城规划是否符合公共利益问题。
一、城市规划中的公共利益如何可能
城市规划，从性质上说是一种行政计划。既为计划，一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性。这势必造成在判断一项城市规划是否符合，至少是是否完全符合公共利益时，没有一个可得确定的标准，甚至无法运用一般的社会观念来评判。出于行政法学研究的视角，以及城市规划的性质使然，通过实体规则界定公共利益似乎并不现实。
何况，城市规划往往具有涉益对象的广泛性、权利影响的持久性和多阶段性。由此导致城市规划过程中利益的多元化和分散化，甚至可能在此过程中因利益的重组形成共识的失坠现象。然而，公共利益依最简单的理解，其正当性的最低基础应当是社会（成员）在特定问题上达成了共识。对社会共识的诉求与城市规划中共识的失坠形成了公共利益判断上的绝大难题。
更为重要的是，在城市规划中，规划行政部门往往无法秉持行政中立原则，这为公共利益的判断形成了比较大的障碍。传统上，行政机关（公共利益的具体判断者）是被假设为中立的，在公共利益的判断过程中应当遵守行政中立原则。对于可能涉及多方利益的行政行为，行政机关超然于各方，严格按照相关的事实和法律作为。但是，现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括积极的形成功能（如给付福利、利益调整、资源分配等），即行政并非仅是单纯的执行法律，更应包含政策拟定与决定的成分。[1]尤其表现在城市规划领域，行政机关因积极主动地设定和追求政策目的，与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl-HeinzLadeur指出，在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的（公共行政），但是，这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域，城市规划针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。[2]因此，在编制城市规划过程中，对于行政机关而言，考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要，从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。从某种意义上说，行政的封闭性、行政的无谬性和一贯正确性已经被逐渐打破。传统上公共利益判断中行政中立的假设已经与现实相悖离，公共利益判断的正当基础已受到冲击。
以小谷围案为例，部分业主称，政府之所以如此迫切希望尽快收回艺术村地块，将艺术村拆迁搞道路和绿化，是因为艺术村地块面临珠江，风景优美，是块难得的风水宝地。目前谷围岛的拆迁费用为4至5万元一亩，而谷围岛的市场价则扶摇直上。另据Y市当地媒体报道称，由于大学城开发和修建地铁、桥梁等因素，小谷围岛土地价格已经成倍暴涨。2003年底Y市国土房管局公告准备拍卖的三个邻近艺术村但位置和景观均不如前者的地块，底价已达每亩250万元，业界则估计最高可拍得每亩500万元。而面对如此大的利益，作为土地的实际运作人——Y市国土部门的后续行为是值得关注的，因为尽管在现有制度框架下行政具有相当的裁量空间，但违反目的乃至违反动机的行政，其合法性仍将受到质疑。事实上，被征收的土地并没有在规划中被全部用作大学城的教育用地，在2004年12月，Y地区高校新校区（即Y大学城）就推出三块房地产经营性用地进入土地一级市场，[3]而且这仅仅只是一个开始。
在我国目前的法律体系下，政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一个利益分配规则的制定者又是利益分配的受益者。在这样的状况下，如何保障一项城市规划符合公共利益是很值得怀疑的。如何对存在利益偏好的行政在界定公共利益时所具有的裁量空间进行压缩和规范是面临的最大的问题；而在现有制度框架下，基于行政在公共利益界定过程中的决定性地位，一旦无法对之进行规范，公共利益难免不会被权力所捕获，成为权力利益篡取的合法性工具。
二、以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
（一）公共利益应当是什么？
面对城市规划中公共利益如何可能的诘问，有必要探讨公共利益应当是什么这个比较基础但非常棘手的问题。从事实和规范层面上说，公共利益的存在与必要是没有争议的。不过对于公共利益是绝对的还是相对的仍不乏争议。如果承认公共利益是绝对存在的，那么，公共利益有可能侵害个体利益就成了一个假命题。我们很难肯定公共利益对个体利益的侵害是不存在的这种假设。而对其相对性的肯认又使得公共利益在定义上备受争议。在法学史上，人们对其所作定义不计其数。按照美国学者Sorauf教授的总结大致有五种比较典型的定义，包括公共利益是共同拥有的价值（commonly-heldvalue）、是一种明智（wise）或者优越（superior）的利益、是一种道德需要（moralimperative）、是利益的平衡（aBalanceofinterests）及是不可定义的（thepublicinterestundefined）。[5]从上述各具千秋的定义看来，并不容易从抽象的高度来概括公共利益，纵使立法者希望对“公共利益”下一个定义式的规定，亦是为一种奢望，因为作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题。[6]
在概念或内容视角的定义无法深入的情况下，有必要转换公共利益定义的进路。从功能上看，公共利益概念的形成是以利益多元化为前提的，因为只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公共利益方有存在的必要。因此，公共利益不是脱离个体利益而在先存在的，而是基于多元利益流变，需要在上述利益之间进行取舍、平衡而生成的一种规则或程序。也就是说功能视角上公共利益是作为一种规则或程序存在的，它蕴涵着对政策决定过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量。[7]当公共利益被恰当的定义为是一种程序时，它表明：1、任何一方个体利益都不能宣称代表公共利益和整个社会的利益。任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益、满足特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而不是真正的公共利益。2、公共利益本身不是实体的，而是程序的。公共利益实质是一种规则，是一种协调个体利益的规则；从实体上来定义公共利益从一定意义上说是一个伪命题。正如Sorauf所述“公共利益不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。
（二）以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
公共利益的相对性表明，个体利益先于公共利益而存在，公共利益是实现个体利益的规则。从个体层面上看，利益的表达与每个个体分别据有的独特的分立的知识有关，那么在社会层面上，公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。这就要求有一个利益表达的机制去集结个体的知识。当传统上依赖中立的行政机关来收集上述知识的行政模式无法适应于诸如城市规划等积极行政时，路径的再选择已成必然。
并且，一旦存在涉入了行政机关的偏私的可能时（逆中立），从法理上看行政机关就不应当再具体介入到公共利益的判断之中。然而，基于城市规划的性质使然，以及可行的替代方案的缺失，在目前的状态下只能“漠视”城市规划中的“逆中立”现象。一个可得选择的解决路径是重新定位行政机关的角色，将行政机关作为城市规划的“当事人”与其它当事人一起纳入到规划行政的过程之中。也就是说，通过公众参与不仅将相对人的利益引入到公共利益的规则之中，亦同时把行政机关的利益考虑引入其中，从而补强城市规划中公共利益判断的正当基础。从这个意义上说，在城市规划编制过程中，将公众参与规则融入到公共利益规则中，建立起独特的城市规划公众参与制度，即将传统的听取意见是一种机制、决策是另一种机制的公众参与模式转换到将行政机关作为一个个体利益代表者为特点的公共参与模式上来。只有这样，公共参与方才赋予城市规划以必要与确当。
（三）公众参与的功能分析
利益多元化社会条件下，基于个人对利益的思考具有个别性，对利益的追求具有单逐性，因此必须从观念和体制上承认利益的多样性，价值的多元性乃至民主的多维性；否则，可能会反过来塑造人的逆叛人格。当然，更重要的还应当在法制的框架内容许其表达上述利益诉求、价值理念和民主思想。表现在城市规划领域，倡导规划（advocacyplanning）的代表人物p.Davidoff曾指出，在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公共利益，只有不同的“特别利益”。也就是说，规划参与者被认为是特别利益的代表者，公开为自己的立场进行论争。[8]进而通过充分的公共意思沟通，寻求符合多数价值理念的具体的公共利益。[9]
公众参与对城市规划中公共利益形成的功能，归纳起来主要是：⑴对于政府机关，一方面，公众参与可以提供充分的信息，尤其是行政机关作为个体利益代表者参与信息的交换，可以改变传统上行政机关对信息的垄断而形成的信息不对称难题；另一方面，尽管囿于制度局限，对于参与者的意见，政府机关可以采纳，也可以不予采纳，但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。[10]更何况，公共参与的社会性——团体性和地域性，增强了行政相对人与行政机关博弈的能力。⑵作为技术代表的专家，以其学识作为参与的基础，基于中立的地位为城市规划决策提供学识参考，使规划更具科学性和合理性；同时，在与一般公众相互讨论和辩论过程中，一般公众的意见往往给专业认识以很好的启发。⑶知情权、参与权、监督权是公众参与的基础。通过意见表达，可以使相关事实更明晰；以此为相互协调和妥协的平台，迅速化解纠纷，并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执，因为法律程序的诸多内容有时虽然无助于判决的准确但却有助于解决争执；[11]增强对公共决策体系的认同与支持，增强公共政策的整合能力，减少决策执行阻力。甚至通过提供意见表达的途径，可以缓解部分公众的逆反心理。凡此种种都无不在于协调利益冲突，获得最大可能实现的合理与科学，以及规范可能产生的权力滥用。
总而言之，通过公众参与，可以实现城市规划的民主化，杜绝暗箱操作，提升决策的可接受性，使城市规划具有权威性与正当性；同时，通过公众参与，也可以实现城市规划的理性化，减少甚至排除规划行政过程中的恣意、信息缺失和无意识差错等现象，使城市规划具有科学性和适应性。
三、小谷围案中的公众参与状况及其效果
小谷围案中，拆迁是基于规划在先形成的利益再分配公共规则。撇开大学城项目本身是否符合公共利益这一问题，首先探讨大学城规划是否符合公共利益。我们试图寻找和厘清相关的规划编制中的程序过程，但囿于详细信息的匮乏，我们只能对仅有的一些资料进行分析。
2000年下半年，Y市规划部门在C、p、H三区选出了12个候选地点，经过初步论证，从中选出了4个候选地点，分别是H区的狮岭镇和花东镇，p区的新造镇和化龙镇。2000年10月18日，G省教育厅、Y市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导前往4个候选校址现场勘察，并座谈选址意见。其中以p区新造镇小谷围岛最受各高校青睐。其后，Y大学城的选址经过了国内外著名专家、学者及其有关部门的反复比较、科学论证后产生：起先选的是龙眼洞，但是随着高校扩招的逐年推进，龙眼洞面积已明显捉襟见肘，Y市规划局根据园区的用地规模和区位要求，拟定了4个备选地点方案：H区狮岭镇马岭水库周边；H区花山镇新庄水库和花东镇蟾蜍石水库两侧；p区新造镇小谷围岛；p区化龙中部地带。几经考虑，大学城最终选址小谷围岛。[12]2001年3月2日，Y市委常委会讨论决定，将新造小谷围及其南岸地区作为Y大学城的选址。2001年12月，G省长办公会议专题研究批准了《Y大学城发展规划》。
上述信息表明Y大学城的选址论证会参与人包括：“规划部门”，“省教育厅、市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导”，“国内外著名专家、学者和有关部门”，但没有提到被选地区的居民代表以及其它公众代表，至于其他程序不得而知。专家论证会成为公众参与的唯一形式，但是据资料披露，当初大学城指挥部在向这些专家介绍岛上情况时，有意隐瞒了艺术村存在的事实。曾经参与Y大学城规划论证的同济大学建筑城规学院李铮生教授透露，专家们在讨论岛上规划时，有关部门没有介绍艺术村的情况，因此他们根本不知道艺术村的存在。也就是说专家、学者在参与Y大学城规划可行性论证过程中，可能影响规划编制的相关信息存在重大瑕疵——规划制定部门在专家论证会上向专家、学者隐瞒了规划区域内可能影响规划的重要信息。由此也可以推测Y大学城涉及小谷围岛部分的规划编制过程没有一般公众的参与存在；同时，专家的参与则存在瑕疵。
Y大学城规划编制中公众参与的缺失，或者说参与的不充分，使得公众参与本身的功能无法发挥。使得原本可能可以做的更科学合理的规划成为纠纷的缘起；使得原本在规划编制阶段即可消弭的利益冲突在规划实施过程中总爆发。这也可能加深公众对政府机关的不信任，加之相关救济路径的缺失，使得利益关系人的合法权益无法得到切实有效保障。
四、规制公共利益的判断——困境与希望（代结语）
公众参与已然成为规制公共利益界定的过程性力量，西方城市规划路径的发展形成的理念与制度为我国城市规划领域内如何保障实现公共利益提供了极好的借鉴。但是，我们不能将问题看作是答案，因为当公众参与到城市规划中来的时候，一个现实的困境是：当政府利益与公共利益表现一致时，公众的意愿就会通过制度内外的渠道得以通畅的表达，并且为决策所接纳；而一旦政府利益与公共利益冲突时，基于自我利益的考虑，政府可能利用各种手段阻止公众参与、表达意见，包括提高参与成本，设置参与障碍等，或者将公众参与形式化，有如amsteinS提出的阶梯理论所述，参与可能仅仅体现为一种象征主义，对于参与者的意见，政府机关可以采纳，也可以不予采纳。也就是说，意见的表达是一种机制，决策的作出又是另一种机制。公众基于利益基础提出的意见如何参与到由理应居于中立、公正地位但又不得不有利益偏向的行政机关所主持的城市规划过程，是一个不得不面对的难题。[13]
不过，公众参与毕竟具有历史性，它的发展建设是个历史的过程。[14]可以看到我们的公众参与，在广度和深度上正在不断的加大，这是一个渐进的过程。从深层次上讲，需要理念和社会形态的转变，因为现代西方社会公众参与及其合法性不是单纯通过自上而下的法律规定促成的，而是社会普遍的民主参与观念，足够的社会的开放性和自下而上的社会运动的混合产物，[15]而这一过程必然是渐进的。只有当所有的社会利益团体——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非盈利组织——之间建立起一种规划和决策的联合机制，市民的意见才将起到真正的作用。[16]我们要做的就是坚持将非规则的因素源源不断地纳入到现有的规则当中，这是一个积累的过程。
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公共利益的内涵篇2
关键词：知识产权法；公共利益；解释
在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。
一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能
（一）知识产权法中“公共利益”概念的类型
“公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。
（1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。
（2）《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
（3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。
（4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。
（5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。
（6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。
（7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。
（8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。
知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类：
（1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。
（2）非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。
（二）知识产权法中“公共利益”条款的功能
无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。
1.消极性或否定
知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。
2.积极
在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。
知识产权之所以具有上述积极，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果
，这种成果是在人类已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”[1]（211）。3.惩罚
知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。
二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵
虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。
对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。[2]（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望[3]（141）。
这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。
不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。
在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。
在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。
在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等[3].关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。[4]（281）
从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。[5]（70）
社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。[5]（71）
我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点：
（1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。
（2）知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。
三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善
尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。
从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法中，对于“公共利益”概念的
使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。
上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。
要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。
参考文献：
[1] 刘春田。知识产权法教程[m].北京：中国人民大学出版社，1995。
[2] e·博登海默。法理学———法哲学及其方法[m].北京：华夏出版社，1987。
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[4] 徐国建。德国民法总论[m].北京：经济科学出版社，1993。
公共利益的内涵篇3
在民事审判中曾经出现用公共利益原则判案的情况，公共利益是个不确定的概念，实际操作比较难。因此，我们有必要对公共利益的内涵加以探究，从而达成共同体的一些最基本的认识，以指导对公共利益的司法审查。
一、导论
在我国民事审判中，曾经出现过用公共利益原则判案的情况，如曾经的“包二奶”案，很大，人们对此的争议也颇大。由于社会生活的不确定性、复杂性，而立法的智慧也是有限的，所以，需要“公共利益”这样一些不确定的概念作为一种兜底条款，让法有相对的伸缩空间，操作起来更具有灵活性。这本身也符合合同法的基本和立法的基本趋势，使法律的生命力和活力更强。
但应当看到的是，“公共利益”这一概念的内涵和外延都是非常不确定的，因此，我们有必要探究公共利益的内涵，以指导涉及公共利益的司法审查。
二、对公共利益的追溯和理解
(一)关于“公共利益”的立法例
我国《民法通则》、《合同法》上均有公共利益条款。有关的法律上的措辞有：公共利益、社会公德、国家计划、社会经济秩序、公共秩序等。立法措辞上显得有点混乱，但从其他措辞的基本意义来看，我国的公共利益的概念是和其他国家的“公序良俗”概念是基本相当的。
世界范围内首先以法律形式将公序良俗原则规定下来的是1804年《法国民法典》。该法典第6条规定:“个人不得以特别约定违反有关公共秩序与善良风俗的法律。”第1131条和第1133条规定:“原因违反善良风俗或公共秩序时，此种原因为不法原因;基于不法原因的债，不发生任何效力。”此时，公序良俗不过是对于契约自由原则的例外的限制。
到了《德国民法典》，公序良俗的观点成为了支配私法全部领域的基本原则，该法典第138条规定:“违反善良风俗的法律行为，无效。”以后许多国家或地区制定的民法典纷纷效仿这一规定。如《日本民法典》第90条规定:“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为，为无效。”我国地区民法典第72条规定:“法律行为，有悖于公共秩序或善良风俗者，无效。”《苏俄民法典》第49条规定:“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效。”《民主德国民法典》第68条规定:“为社会主义道德准则所不容的契约无效。”
（二）、关于公共利益的性认识及其评估
1、主观公共利益论和客观公共利益论
防止恣意决定公共利益的含义，存在着两种进路。一种是从实体出发，说明权力的合法边界；另一种是从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制恣意行使权力。按照前一进路，客观上存在公共利益概念的合法边界；按照后一进路，公共利益概念是主观的，随参与决策程序的主体以及决策规则的不同而有所变化。[1]
公共利益客观说在大陆法学上受到重视。德国学者华特克莱恩的“量广”、“质高”理论，影响颇大。华特认为，公共利益是受益者尽量广、对受益人生活尽量有益的事物。[2]此外，在经济学上的公共货物理论也提供了一种客观解释。该理论把产品和服务分为公共货物和私人货物。在私人提供公共货物的情况下，消费者将“免费乘车”，即享有这些货物而不付款。潜在的供货人会因此转向其他地方谋取利润。因此，如果私人无法提供某种公共产品或者服务，那么，它就需要由国家予以实现的公共利益。公共货物说的理论大致是清晰的，然而在现实生活中，公共货物的外延却是一个悬而未决的。
公共利益客观说是有它的意义的，但是实际上并不能提供公共利益性的客观判断标准。更令人不安的是，公共利益客观说具有决定论的色彩，导致以权威损害民主。因此，另辟蹊径，假定公共利益是主观的抉择，依靠公正的程序界定，在有的时候似乎更能够起到比较好的效果。这就是主观说。
3公共利益的具体表述的两个不同
第一种方法是，具体列举哪些是属于公共利益。如粱慧星的《物权法（草案）》中第48条对公共利益的表述是：“所谓公共利益，指公共道路、公共卫生、灾害防治、文化事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”走的是日韩等国的列举概括。在我国的其他单行立法中，也是有这些方面的列举性概括的，比如，我国信托法第六十条，就规定了几种类型的信托属于公共信托。这些列举虽然不能完全确定公共利用的内涵，但有在部分领域内相对确定的意义。即在这些领域只有这些情况属于公共利益。
第二种方法是，澄清公共利益的内在含义
民法学家史尚宽先生在谈到公共利益时指出：“在日本民法不用公共利益二字，而易以公共福祉者，盖以公共利益理解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，该用公共福祉字样，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内。”这种说法，旨在表明公共利益并不等同于国家利益。
公共利益的内涵篇4
关键词：治理 善治 服务型政府。
2006年党的十六届六中全会明确提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。2008年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“要努力建设服务型政府，要更加注重社会管理和公共服务”。服务型政府是我国政治体制改革领域内的新内容和新目标，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以“服务”为执政理念的现代政府。实现政府改革与创新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会发展的必然结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。
一、治理理论的内涵与发展。
自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理（governance）以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
“治理”一词于1989年首次出现在世界银行报告中，之后被广泛用于政治发展研究当中，逐渐发展成为一个内涵丰富、适用性强的理论，成为各国政治、经济、社会改革的重要理论依据，“更少的统治，更多的治理（LessGovernment,moregov-ernance）”已经成为新一轮国家改革和发展的口号和目标。
学者们赋予“治理”的涵义众多。罗茨（R.Rhodes）认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（m.VanVliet）认为：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”在关于治理的各种定义中，1995年全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对“治理”做出了明确的定义，极具代表性和权威性。该报告对治理作出如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排”。
根据治理理论的研究现状来看，“治理”是内涵丰富、适用性强的概念，一般指政府部门、社会福利机构、私人企业、社团组织以及个体等等各种活动的参与主体之间的关系。
中央编译局俞可平教授认为：“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”因此，治理就是一个既定的范围内，公共机构、私人机构、社会个体等主体在管理共同事务的过程中，通过利用权威使各方利益与需求得到协调和平衡，最终能够采取联合行动实现公共利益最大化的目标。它既包括具有强制性的正式制度与规则，也包括公众普遍认同和遵守的非正式制度与规范，强调一种民主的、合作的、多元的公共管理。
公共利益的内涵篇5
在当代，优秀的招贴设计能让人们感受到强烈的情感冲击以及唤起大众的社会责任，所以在设计过程中不能过分夸大设计的形式而削弱设计的思想内涵。一味逢迎和追求形式美而无视设计的思想性和文化性，设计就会是一个花架子。图形元素能准确地传情达意，深化主题思想，是招贴设计首先要完成的目标。通过图形语言的表达，强调文化意蕴、民族精神，唤起公众意识是每一个设计师的社会责任。所以招贴设计中，我们应追求意境和内涵，而发掘招贴的思想内涵、文化内涵并诉诸情感表达是招贴设计的灵魂和血肉。
白居易说：“感人心者，莫先乎情”。招贴承载情感，其独特的表现力无时无刻不牵动着人们的情感。商业招贴通过恰当的情感表述与消费者取得思想上的共鸣，能让消费者产生对产品的信赖感甚至是依赖感，从而换取经济效益。公益招贴更是攻“心”的广告。公益性招贴也称“公共广告”，不以赢利为目的，为社会提供免费服务，呼唤公众对某一问题引起注意，或对某一社会现象提出批评，总的来说是谋求社会公共利益的广告，如保护环境、爱护动物、关注艾滋病、维护和平等。公益性招贴往往动之以情、晓之以理，深入人心，从而能使社会大众加强社会责任、完善认识观念，振奋精神状态。2008年的汶川大地震后，一系列的“我们心连心、同呼吸、共命运、夺取抗震救灾的伟大胜利”的公益招贴让每个人都爱心涌动，极好地宣传了“大爱”的主题。
德国平面设计大师赫尔姆特说：“一张好的招贴是吸引人的、有创意的、有效并且简洁的。”设计大师善于用最简练的视觉语言表达最深刻的内涵。在创作中，准确地捕捉表现对象的本质特征，经过艺术性夸张，使其产生强烈的视觉冲击力和思想震撼力。
日本的福田繁雄是世界知名的平面设计大师，他一生创作了大量优秀的招贴。他的作品图形都极为简单，但极有内涵，能让人感受到强烈的视觉冲击和精神震撼。其中一张以反战为主题思想的作品《胜利1945》，画面中仅有一颗返回的子弹，虽然极其简洁，但道理深刻——发动战争者，必自取灭亡。瑞士的尼古拉斯•特罗斯勒也是世界级设计大师。他有一张被命名为《树》的平面设计作品。画面里满布红、黑、绿三种颜色大大小小的树桩。树桩是被砍伐的形象，象征受损的生命，而色彩的情感联想是最强烈的，在我们的习惯意识里，红色代表鲜血，黑色象征死亡，绿色象征生命。所以难怪有个孩子看到作品时，忍不住叫出声：“妈妈，树在流血！”
公共利益的内涵篇6
一引言
所谓公益广告是指区别http://于商业广告不以盈利为直接目的的，由政府机关、社会团体和组织等通过媒体手段的用于传播有益社会观念的广告。相对于商业味十足缺乏文化内涵和审美内涵的商业广告，公益广告往往短小精悍，劝人向善，能够激发公众的良知，为构建社会主义和谐发挥着重要的宣传作用。中国的公益广告起步较晚，无论是宣传形式还是广告内涵都有待提高，而新媒体技术的发展无疑为中国公益广告艺术的发展带来了新的契机。所谓新媒体技术是指在媒体传播领域新兴起的应用技术，具体来说是指基于无线通信技术和网络技术而构建的新型媒体结构，例如，我们现在经常听说的数字电视、网络电视、手机电视、移动电视等。新媒体技术除了被应用到人们的日常住宅外还被广泛应用于写字楼、商场等公共场所以及公交车、出租车、地铁等交通工具上。由此可见，新媒体无论在传播速度上和覆盖广度上都有着巨大的进步，可以为我们的公益广告提供最广阔的平台。这就为公益广告自身的内涵建设提出了新的要求，因为公益广告不以盈利为直接目的，但却是以收获公共效益为目的的，一个好的公益广告带来的社会效益是显而易见的。所以为了使公益广告能够在新媒体体系下发挥最大的公益作用和社会效益，本文从公益广告的文化内涵建设、人性内涵挖掘和审美情感诉求三个方面研究了新媒体下公益广告艺术的发展，本文的研究对于推动我国新媒体下公益广告艺术的发展起到了积极的作用。
二公益广告的文化内涵建设
很多人对《妈妈，洗脚》这则广告记忆犹新，并且百看不厌，就是因为这则广告背后有着深刻的内涵。孝，是中华民族的传统美德。然而随着社会的快速发展，人们在为生活碌奔波的同时却忽略了这样一种珍贵的美德，但不可否认的是，在我们每个人的内心深处都有着“孝”的愿望，和对“孝”的崇敬。要将这一美德更好地发扬下去并不是单纯的对孩子或者对大人等某一代人或者某一群体的教育，而是需要一种传承，每个人都需要在其中发挥应有的作用。所以，《妈妈，洗脚》让我们感动的并不仅仅是最后孩子端一盆水给妈妈洗脚带给我们的震撼，还有孩子的母亲为老人洗脚所带给我们的提示。对于孝，我们成年人做到了吗？可以说这则广告无论从宣扬的精神、选择的切入点、画面的组织、对问题的思考都有很深的文化内涵，也为我们新媒体下公益广告的内涵建设带来了提示，我们可以从以下几个方面来进行建设。
首先，公益广告主题文化的内涵建设。新媒体下公益广告的宣传范围可以覆盖全社会，有着巨大的宣传任务，而我们在宣传时为了保证宣传效果有不可能一天换一个广告，应该对一个宣传有一定的时间性，这就要求我们在确定宣传主题的时候一定要深入挖掘其主题的文化内涵，把最能触动人们灵魂深处的主题文化宣传出来。如上文所述的《妈妈，洗脚》正是扣住了“百善孝为首”这一文化内涵，所以才能获得巨大的社会效益。如果社会上每个人都能够以孝来规范自己的行为，那这个民族的人们将会是一个多么高尚的民族。
其次，公益广告对问题思考的文化内涵建设。一个好的公益广告不应该是单纯、肤浅指出问题，而应该对某一问题进行深刻的思考并给出具有文化内涵的解决方案，这样的公益广告才能让人信服。如在2008年北京奥运会前夕我们看到濮存昕做的《文明的中国盼奥运》，广告中濮存昕说：“公益广告对于社会上的那些不文明现象不能药到病除，但公益广告是一盏灯，灯光亮一些，我们周围的黑暗就会少一些……我们每个人迈出一小步，整个社会就会向前迈出一大步……”短短的几句话却道出了每个人为之努力的目的和意义，这便是基于对问题深刻思考的公益广告。一个好的、有文化内涵主题的公益广告能震撼人们的心灵，一个对问题有深刻思考，有解决问题方法的广告能让人过目不忘并支撑人们将公益做下去。我们应该增强公益广告的内涵建设，是其发挥最大的作用。
三公益广告的人性内涵挖掘
一则公益广告要想打动人，并引导人们的行动光靠深刻的文化内涵还不够，还需要挖掘公益广告所要表达思想情感的人性内涵，这样才能在人们的心灵深处引发人性的共鸣。否则只是单纯、表面的说教是无法对人的思想造成影响的。例如，早年为了宣传希望工程，曾经用各种媒体宣传各种口号，虽然起到了一定的效果，但并没有在人们的心理留下过多的印记。这种宣传也许可以在短时期内唤起人们对某一群体或某一时间的关注，但随着广告宣传的结束很容易被人们所遗忘，无法形成长期的效应。同样是宣传希望工程，有一个《大眼睛女孩》的广告在过了十几年后仍然让人们记忆犹新。广告只是一张简单的照片，没有任何特效处理，一个大眼睛的女孩，在一间简陋的教室里，穿着破旧的衣服目不转睛地注视着前方的黑板，一双美丽的大眼睛中充满着孩子的童稚和对知识的渴望。这样一则广告、这样一张照片、这样一个女孩打动了所有的中国人，以至于这张照片不仅仅成为了我国希望工程的一个代表，也成为了那个时代的一个特殊的印记符号深深地烙在每个人的脑海中。这则广告的成功之处就在于它摒弃了传统类似公益广告中对某一群体或某一事件泛泛、笼统的宣传而是抓住群体和事件中某一个具有代表性的具体人物进行宣传，这样便可以借助一个具体的人来展现和挖掘人性最闪光的一面，从而唤醒观众心中人性的一面。
每个人在心中都有最柔弱的一面，这也是人性最闪光的地方。只不过在忙碌的奔波中使人们不得不收起自己的柔弱而拿出强硬的一面来面对生活的各种坎坷，时间久了甚至对一些事情变得麻木。所以，在新媒体下公益广告的发展也应该如同追求艺术本身的人性内涵一样，深入挖掘某一群体或某一事件的人性内涵，避免只粗浅地宣传表面而给观众造成的空洞、虚假的感觉。为了挖掘人性内涵，我们在制作公益广告时首先应该尽量将故事的叙述锁定在具体的一个人身上，通过具有代表性的人物叙述来引起观众内心深处的人性共鸣，从而由对一个人的感动来转化成对一个群体或者对一个事件的关注、帮助和支持。由于这种帮扶是发自内心的动力，所以能够更加长期地持续下去。人们不会被一个口号或者一个空洞的宣传感动很久，却可以为一双童稚大眼睛中留露出的对知识的渴望而感动一生。我们在制作工艺广告时应该采用以人为本的宣传形式，这样会更容易触动人们心中人性的本质。如在宣传一则《爱护公共设施》的广告中我们看到一个包着绷带的公共电话对一个破碎的路灯喃喃地说“昨天，我被人打了……”，路灯更加凄惨地说“昨晚，我被人灭了……”。拟人的手法让人们在看后后不得不审视自己的公共行为，并在公共场合自然地想起这则广告并约束自己的行为。人是社会的主体和主题，为了在制作公益广告时能挖掘出人性的内涵，我们应该本着以人为本的思路来确定宣传视角和编辑广告内容。
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四公益广告的审美情感诉求
随着时代的发展，人们对审美的需http://求日益增加，人们的审美观念也在不断改善，人们的审美水平也在不断提高。人们在温饱之余更加注重对精神文明的建设和享受。人们这种审美的变化同样影响着公益广告的发展趋势，我们在制作公益广告的时候同样应该从审美的角度，运用美学理论来设计和制作公益广告从而使广告，更加吸引人们，传播更广、更快，更能创造社会效益。所谓公益广告的审美情感诉求，便是以美学理论通过诉求观众的情感来达到对某一群体、事件、工程、思想等的宣传目的。审美情感诉求是摒弃传统广告中说教式和灌输式的诉求模式，而是以包含环境的营造、语言的锤炼、画面的剪辑等多媒体手段配合使用而实现对宣传内容的多维表达。根据相应的美学理论，公益广告的审美情感诉求分为幽默式和恐惧式两种方式，这也是我们在制作公益广告时进行审美情感诉求的主要方式。
幽默式的公益广告在国外屡见不鲜，但在我国才刚刚起步，我们只能从近年来的一些公益广告中看到幽默式的审美情感诉求。这也反映了我国公益广告和国外的差距，也是我们为之努力的方式。在我国的传统思想里仿佛幽默和严肃是一对无法调和的矛盾，任何正规的事情都怕被扣上“不严肃”的帽子，自然也就谈不上对幽默形式的运用了。实际上，幽默是对事物的一种创造性的表达，是突破人们心里定势，从而引起人们思考和提高记忆的最好方式。例如，我们在《绿色奥运》的公益广告中看到了一个魔术师运用夸张的魔术手法将一次性餐盒变成了永久性餐盒，将丢弃的垃圾袋变成了购物袋。相对于审美情感诉求是摒弃传统广告中说教式和灌输式的诉求模式，而是以包含环境的营造、语言的锤炼让人百看不厌，这才是艺术应该带给人们的享受，同时也是公益广告需要研究审美诉求的原因。一件普通的事情发展智慧给人们带来普通的感受，无法引起人们特别的注意和兴趣，只有突破定势才能在人们的心里掀起更多的情感思潮，从而更加吸引人并引起人们更多的思考。
恐惧式的公益广告也是一种审美情感诉求的主要方式，虽然在我国的公益广告中并不多见。但从实际效果上来看，恐惧和幽默一样都能引起人们长时间的甚至永久的记忆。如我国的一则《保护藏羚羊》的广告中，用直观的场面向观众们展示了可可西里屠杀藏羚羊的残忍场景：堆积如山的藏羚羊尸骨、被盗猎者追赶得四处奔走哀嚎的藏羚羊、临死还含着乳头的小藏羚羊以及含着眼泪的母亲……恐怖的场景配上触目惊心的数字说明对人们视觉和心灵的冲击是巨大的，相信每一个看过广告的人都无法释怀藏羚羊母亲的眼泪，永远不能，其震撼就要比人们看一步恐怖的战争纪录片一样。观众们在对藏羚羊盗猎者深恶痛绝的同时也会反思自己日常的行为，是否购买了由藏羚羊血泪织成的皮草等制品。在这里，让观众恐惧不是目的，而是一种情感的诉求手段，通过使观众恐惧让人们更加深刻地反思自己的行为，并指导自己的行为，规正自己的行为，这才是我们最终的目的。生活在和平中的人们，有时候稍微的恐惧刺激更能有效地激发人们麻木的神经和思想，在心灵深处引发更大的震撼，从而使人们更加深刻地理解面对诱惑时应当如何做出选择。
公共利益的内涵篇7
关键词：廉政风险防控；利益冲突；反腐倡廉建设科学化
中图分类号：D262.6文献标识码：a文章编号：1003—0751(2012)04—0024—04
廉政风险防控管理是指纪检监察机构针对反腐倡廉建设的重点领域和公职人员用权履职的关键岗位存在的潜在腐败风险，进行辨别分类、排查评估、科学防控，以防止公职人员在权力行使中出现偏离，化解和降低腐败发生的潜在风险，维护公共利益的一项预防腐败新制度。它是近年来地方和基层在推进反腐倡廉制度创新中从源头上预防腐败的一项重要探索和创新。廉政风险防控管理制度的实施，对于有效遏制腐败的滋生蔓延、建设廉洁政治，具有重要的现实意义。但是，由于目前实践探索的广度和理论研究的深度不对称、不协调，加之理论界和一些实际工作部门对廉政风险防控管理的核心范畴以及运行和保障机制还没有形成较为一致的看法，影响了廉政风险防控管理在预防腐败中发挥应有的作用，因此，亟须在深入研究和不断实践的基础上对其形成共识。
一、廉政风险防控管理的内涵
廉政风险防控管理的理论渊源是风险管理理论。风险管理发端于金融领域，历经传统风险管理、现代风险管理和全面风险管理三个阶段。风险管理最初是用来防范金融风险的发生的，并没有拓展到廉政建设领域。近些年来，国外风险管理的研究方法和思路，在我国反腐倡廉建设实践和研究中，被很多学者参考、借鉴。但国内大多数学者的研究，主要是围绕廉政风险防控管理实践中存在的突出问题展开的，研究重点集中在风险识别的技术性问题和具体的防控措施方面，对廉政风险防控管理内涵的辨析、机制的构建以及如何发挥积极作用，还缺乏深入地研究。因此，厘清廉政风险防控管理的内涵，是构建科学有效的廉政风险防控管理机制的前提。
廉政风险并不等于腐败风险，它是指公职人员在用权履职中发生腐败的潜在风险。而对于腐败风险的涵义，学者们各自有自己的看法。有学者认为，腐败风险是由于教育失效、制度执行不力、监督不健全和干部从政不能廉洁自律等原因而可能产生的不廉洁行为，导致腐败的发生，因此，腐败风险是党员领导干部权力行使和日常生活中发生腐败的可能性。①也有学者认为，腐败风险是公职人员在用权履职中发生的腐败行为，使党和政府预期执政目标的实现发生一定偏差，从而有蒙受经济和政治等风险的可能性。②还有学者认为，腐败风险是各类腐败行为发生的可能性，目前廉政风险防控的实践即是此意。为了辨析腐败风险和廉政风险的概念，该学者进一步指出，廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。③这显然与实践中的廉政风险的内涵和外延不相符合。对概念内涵认识不清，难免造成实际工作中的混乱。从近几年各地的实践情况看，在廉政风险防控管理的运行中，理论界均将廉政风险明确界定为党员领导干部在用权履职和日常生活中发生腐败行为的可能性。④这实质上是指发生腐败的风险。而腐败风险很显然既包括发生腐败的风险，也包括腐败导致的政治、经济和社会风险。
不难看出，廉政风险防控超越了对公职人员廉洁从政的道德假设。公职人员在用权履职过程中，如果缺少了监督制约，很容易在利益冲突中迷失方向。当公职人员偏离对其公职身份代表的公共利益的维护、采取非法手段攫取不正当个人私利时，便会导致利益冲突恶化。利益冲突恶化的直接后果是，公职人员的私人利益侵害了公共利益和其他人的私人利益，直接导致腐败的发生。利益冲突发生在公权与私利的交汇处，哪里有利益冲突，哪里就存在廉政风险。因此，防止利益冲突的关键，就是要建立科学合理的权力结构和权力运行机制，从制度和机制上避免和防止公职人员个人利益侵害公共利益和其他私人利益，这样廉政风险才不会转变为直接的腐败行为。
廉政风险防控管理是我国在不断推进反腐倡廉建设、着力遏制腐败滋生蔓延过程中产生的一项反腐倡廉制度创新，是借鉴风险防控理论和现代质量管理方法、运用“制度+科技”模式构筑的反腐败防火墙。廉政风险防控管理的重点针对的是因思想道德、制度机制、岗位职责、业务流程和外部环境不到位等原因产生的五类廉政风险。廉政风险防控管理主要是通过加强制度机制的约束来化解和降低风险，依靠制度机制的优化实现防止权力运行出现主观偏差，针对可能诱发腐败的各类廉政风险运用质量管理方法，通过计划、执行、评估和修正等环节，分析、评估风险，查找风险点，然后实施前期预防、中期监控、后期处置，最终形成对廉政风险防控实施过程和质量管理的预防腐败机制。
基于以上认识和判断，笔者认为，廉政风险的内涵是指公职人员在用权履职或日常生活中发生腐败行为的可能性，即发生腐败的特定风险，并不是腐败行为对行政目标的负面影响。廉政风险具有客观性、隐蔽性、不确定性、高危害性和可预防性。廉政风险防控的目的就是预防腐败的发生。因此，从这个意义上讲，无需在实践上和理论研究上将腐败风险和廉政风险作严格的区分。同时，廉政风险防控与防止利益冲突作为预防腐败的有效途径，目标都指向权力的运行和监督，制度运行机制相似，因此在实践中应该整合成为具有前瞻性、系统性和科学性的单项制度，这样才符合提高反腐倡廉建设科学化水平的基本要求。
公共利益的内涵篇8
关键词：大学；经济责任；概念；公共受托责任关系；分析框架
当前，随着我国大学规模的扩大、大学的经济功能显著增强，大学受托经营和管理的公共资源数量越来越多、范围越来越广。为提高大学公共资源使用效率和效益，确保公共资源价值保值和增值，大学必须承担相对应的经济责任（accountability）。这一观点在有些国家和地区，人们普遍接受并已形成了制度；而在另一些国家或地区，这还是一个新鲜事，甚至是一个颇具争议的话题。[1]一些学者认为，把工商企业实施的成本效益管理主义思想引入大学，是大学市场化的表现，侵蚀和破坏了大学自治和学术自由传统[2]；另一些学者认为，大学履行可测量的经济责任是政府放权、扩大大学自治的逻辑后果，对防止大学权力腐败和滥用，提高大学公共资源使用效率和效益具有重要作用。[3]这些研究丰富了我们对大学经济责任履行的理论和实践认识。然而，由于大学组织的非营利性、产品价值的难测性，我国现代大学制度建设对大学经济责任承担的认识较为模糊，一些大学出现责任主体不明、责任内容不清、责任履行不彻底，产生机会主义行为，造成效率损失、浪费较大、甚至公共资源流失和损失的后果。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确指出：建设现代大学制度，要明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任……要依法保障学校充分行使办学自和承担相应责任。这为我国大学经济责任承担提供了合法的政策支撑。因此，通过对国外相关研究的梳理和分析，我们对大学经济责任这一概念的内涵进行界定，并阐述大学经济责任产生原因，进而分析大学经济责任的构成及其表现形式，在此基础上，提出了一个可以解释真实大学经济责任履行的分析框架：谁对谁负责、负什么责任、以及如何履责，以期对我国现代大学制度建设有启示作用。
一、大学经济责任（accountability）的内涵
经济责任，源于英语单词“accountability”，它广泛运用于经济学、公共管理学、教育学等学科领域。在高等教育中，一些学者主要将之理解为“高等教育问责”、“高等教育绩效责任”、“责任机制”等。这些理解只反映了“accountability”部分涵义。为全面理解高等教育中“accountability”的内涵，我们认为将其理解为“经济责任”更为妥当。大学是高等教育重要组成部分，类型较多，为研究方便，本文特指我国公立大学，即以国家或地方政府财政经费资助创办并维持的大学。
1.国外关于大学经济责任的不同界定
20世纪70年代，受高等教育财政危机的影响，一些西方发达国家把工商企业成本效益观引入高等教育中。自此，大学承担经济责任成为政府及其高等教育研究关注的热点问题，讨论热烈，但没有形成统一、明确的界定，其代表性的观点如下。
上述对于accountability涵义的理解，虽各有不同，但其核心思想是一致的，即大学公共资源使用情况及其产生结果的责任。这些不同的学者分别从绩效、责任机制、问责等某一个视角进行了理论研究和实证分析，但这些理解只反映accountability的部分内涵，尚未从系统的视角对公共资源使用过程及其责任主体与责任对象间的关系进行分析，更没有一个适合解释我国社会主义市场经济条件下的大学经济责任承担的分析框架。那么，什么是大学经济责任呢？如何构建大学经济责任的分析框架呢？
2.大学经济责任的界定
根据上述国外学者的研究，结合我国大学实际运行情况，我们认为，大学经济责任是指大学受政府及其它利益相关者委托承担人才培养、科学研究与社会服务等职责时，自主管理、支配和使用相应的公共资源，大学应该根据授权规定或委托人的特殊要求，依法对受托公共资源的管理、支配和使用及其产生结果的情况承担行为和报告的责任、义务，如未能按照授权规定或委托人特殊要求管理、支配和使用公共资源或职责履行不到位而不能实现预期目标或效果，大学应当承担责任并接受必要处罚。
简单的说，大学经济责任就是大学对其管理、支配和使用的公共资源负有保值增值并报告的责任，即行为责任和报告责任的统一。其中，行为责任包括保值和增值。所谓保值是指大学人、财、物等各种公共资源保持原有的价值，无贬值、流失和资不抵债等情况的发生；所谓增值是指人、财、物、信息等各种公共资源的合理配置、有效使用，确保大学职责的有效履行，实现各利益相关者利益最大化；所谓报告是指大学客观、准确、及时的向政府及其它利益相关者解释与说明公共资源管理与使用及其所产生结果的情况。而责任则包括应尽的职责或义务与未能尽职责或义务所应受到的处罚两个方面。大学经济责任有广义和狭义之分。广义的大学经济责任是指大学组织或机构在管理、支配和使用公共资源中所应当承担的经济责任，主要包括大学与外部横向组织、单位之间发生的各种经济往来所应该承担的经济责任；而狭义的大学经济责任指大学经济责任的“人格化”，是指管理、支配和使用公共资源的管理者和使用者，具体包括大学领导者、行政管理者和教师。前者指组织责任，后者指个人责任。个人责任是组织责任的人格化和具体化，从而使得责任落实到目标行为人。
公共利益的内涵篇9
关键词：公共利益；概念有限性；土地征收
中图分类号：D035文献标识码：a文章编号：
所谓概念界定，就是为某个概念下确切的定义。定义作为一种明确概念的逻辑方法，其应当包含两方面之内容：其一，揭示该事物的固有属性以及本质特征，即概念的内涵；其二，揭示该事物的所辖范围，即概念的外延。公共利益的界定亦包括上述两个方面，但由于概念界定本身的多维性，对公共利益的界定亦可以从多方面理解。公共利益界定包括理论界定和立法界定两方面，理论界定为立法界定提供了理论基础和学理支撑，立法界定是理论界定的升华和固化。公共利益界定之必要性，本来不应该是个问题，或者说不应该是一个具有争议性的问题。然而，由于各种原因，学界对于是否需要界定公共利益还存在较大争议。高志宏博士《公共利益：界定、实现及规制》从学界关于公共利益界定的争论入手，就公共利益界定的重要性进行探讨，为学界研究公共利益提供了一种新思路。
一、公共利益界定必要性的两种观点
早在我国《物权法》的立法过程中，社会各界就是否有必要对公共利益作出明确界定进行过激烈讨论，这也是《物权法》争议最大、最难解决的问题之一。一种意见认为，为了防止商业开发以公共利益的名义进行征收，侵害公民的合法财产，应当通过法律对公共利益作出具体的界定或者概括性的规定；另一种意见认为，由于公共利益的多样性和复杂性以及立法技术的限制，现行法律难以对公共利益作出概括性规定，即使目前有极少数国家对公共利益作出了规定，也是很不科学的。[1]163综合学界的探讨来看，是否有必要对公共利益进行界定主要有两种观点：一种是否定论，一种是肯定论。
否定论认为，不应该也没有必要以国家立法之方式来明确界定公共利益。其理由主要有三个方面：一个方面，公共利益本身具有的主观性、抽象性、概括性决定了其不能被明确界定。比如有学者认为，公共利益是个高度抽象的概括性概念，相同的价值判断标准会形成不同的认识，难以对其作出明确界定，各国立法也大都没有对公共利益作出精确的定义。[2]另一方面，公共利益的开放性、动态性决定了其不能被明确界定。比如有学者指出，公共利益是一个开放的且不断发展的概念，内涵在不断扩充，外延在不断扩充，具有不可穷尽性，难以在立法上逐一列举。[3]再一方面，精确定义自身所具有的局限性决定了公共利益这一概念不能被明确界定。比如有学者认为：“笔者亦同意公共利益是不可能有精确定义的看法，更不主张在立法中采取为追求某个定义的精确而阻碍更为接近良法的因噎废食的做法。”[4]
应当说，否定说具有一定的合理性。其一，它认识到语言界定概念的局限性，其二，它认识到公共利益的发展性、动态性、宽泛性以及在公共利益进行类型化时所可能面临的困难。公共利益的这一复杂性决定了用僵硬的法律语言对其进行界定确实是有困难的。退一步讲，即便能够在法律上对公共利益进行解释，那么在不断发展、纷繁复杂的社会面前，也难免捉襟见肘，甚至是挂一漏万。公共利益的模糊性、开放性和动态性，也决定了法学家和立法者很难通过一套相对确定的公共利益类型化标准对公共利益的具体利益层次作出静态区分。应当说，否定论的很多观点，对于我们全面认识公共利益具有重要的启发意义。但同时，我们应该清醒地认识到，世界大多数国家都没有对公共利益作出明确解释，并非因为不需要从法律上对这一概念进行解释，而是因为这一概念内涵丰富，难以界定。正如有学者指出，“公共利益‘不确定性’和‘流动性’的重要特征，确实使其在很大程度上只能被描述而无法对其定义，但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由”。[5]
肯定论认为，不仅应当对公共利益进行理论界定，而且应当进行法律界定，并提出了种种有关公共利益界定的理论和方法。详言之，公共利益概念的重要性决定了应当对其作出明确界定，否则会导致公共利益的操作性较差，不利于公共利益的保护。为此，很多学者为了构建明确的公共利益概念，从抽象、总结和概括公共利益基本特征出发；也有很多学者进一步探讨了公共利益的界定方法，比如定义法、列举法、排除法和判断标准法。
二、公共利益界定之必要性
诚然，公共利益是个高度抽象化的概念，模糊性、笼统性是其与生俱来的特征之一，但这并不意味着我们无法把握其外延、抽象其内涵。对公共利益进行清晰地法律界定也是困难重重，然而，如同追求绘出一张百分之百真实的地图的价值目标一样，二者都是不必要的。我们不能奢求也不必奢求穷尽或描绘出所有公共利益情形。“两害相权取其轻”，从基本原则、程序保障、实体框架等角度对公共利益等方面进行明确界定，其价值和意义远远胜过对公共利益界定的无所作为。更何况在我国现阶段，公共利益的法律界定有着更为严峻和紧迫的现实需要。因为，在我国现阶段，经济迅速发展，但社会转型剧烈，利益日益多元、社会阶层分化、贫富差距扩大、矛盾冲突加剧。协调包括公共利益在内的各方利益冲突，整合多方利益价值观念，保护合法利益诉求，是时代的需要，也是法律的重任。而科学、合理地界定公共利益则是协调利益冲突的前提。
对此，哈特曾明确指出，“因为许多经验概念――不仅仅是法律概念，有一个非常重要的特征，也即我们无法设立能适用于所有想象得到的可能事物的语言规则……因此不可能有对概念最终的或者能够穷尽一切方面的定义，那怕是在科学中也不能如此。”[6]289因此，“我们只能够对我们的概念进行再定义或者再精确，以使其在新情况发生时能够符合新的情况。”[6]189“并不在于提供一个符合正确用词方法的可验证的定义，而是想通过提供一种改进了的分析和一个更透彻的理解来促进法律理论的发展。”[7]18所以，公共利益的界定不仅是必要的而且是必需的，从这个角度看，肯定论的观点基本是正确的，只不过，该观点忽略了一个重要事实，那即是公共利益本身是动态发展的。换句话说，公共利益的要素处于一个开放的系统之中，列举等立法技术难以对其进行无瑕疵的设计。[8]182所以，如何科学有效地界定公共利益才是我们需要思考的。
当下，学界已经认识到“法律界定‘公共利益’一个基本含义和大致范围应该说还是可能的。”[9]这是保护私权，防止国家公权侵害公民私权所必需的。即使《物权法》最终没有对公共利益作出明确的、具体的界定，并不说明公共利益界定没有必要，相反，这恰恰说明我国《物权法》立法的缺漏，也说明公共利益立法需要较高的立法技术和成熟的立法条件。
公共利益具有的不确定性、动态性、开放性等特质，在某种程度上决定了公共利益“只可被描述而无法对其定义”，但这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由。所以，研究公共利益的界定也许注定是件出力不讨好的事情，但是，现实的迫切需要却让我们无法回避这一重要问题。
三、公共利益界定之紧迫性
毋庸多言，公共利益界定的具有重要的理论意义和实践价值。总体来说，界定公共利益是维护社会公正，提高人民生活质量的需要，也是保护个人利益，实现社会和谐的需要，也是保护公共利益，完善法制的需要，更是约束公共权力，实现法治政府的需要。尤其是对我国而言，界定公共利益具有前所未有的紧迫性。
自上世纪九十年代以来，我国一直处于快速城市化的进程之中，在这一进程中，假借公共利益的名义损害行政相对人合法权益的社会现象以及损害公共利益的现象甚多。譬如，个别地方以“招商引资”、“发展经济”、“旧城改造”等名义暴力强拆，引发了大量矛盾和冲突，个别地方甚至引发了群体上访、被拆迁人自焚、被拆迁人伤亡等极端恶性事件。这些公共利益事件的一再发生，充分暴露出我国的立法缺漏：缺乏公共利益的认定标准和认定程序。如此一来，政府将“公共利益”视为行政决策和行政执法的“利器”，利益集团把“公共利益”视为权力寻租的有效“武器”，大量的部门利益、地方利益、商业利益甚至个人利益项目纷纷以“公共利益”面目粉墨登场，个人利益受到严重侵害。可以说，“公共利益”是我国法律之中出现频率较高的词语之一，主要是作为法律限制条款或法律保留条款。其本质或者说主要目的是为了维护或偏袒公众的整体利益，从而限制个人利益或局部利益。[10]在我国，《宪法》、《土地管理法》等法律法规虽然不止在一处提及公共利益，但仅具有指向性作用，并未明确界定公共利益的内容和范围，即哪些事项属于公共利益，哪些事项应当排除在公共利益之外，对此最高人民法院亦未作出明确解释。如此一来，公共利益常常被当作一种抽象概念或仅仅被视为一种价值取向而已，不具有实质性内容。实际上，忽略了公共利益存在的边界，不仅会造成公共利益的泛化，也会造成公共利益的弱化、虚化。公共利益的泛化、弱化、虚化，貌似是对公共利益的扩张，但实质上是对公共利益的损害。只有当清晰地界定公共利益的内涵和外延，并对其保护程序作出严格的界定时，才能真正有效保护公共利益。尤其对中国而言，国家利益至上、集体利益至上等传统思想有着几千年的历史，影响根深蒂固，普通大众对公共利益的认识存在着神秘化、绝对化和泛化的倾向，误认为国家利益等同于公共利益、公共利益绝对至高无上。因此，为了使社会公众走出对公共利益认识的误区，客观、准确、全面把握公共利益，树立科学的公共利益观，有必要界定公共利益。
我国一系列公共利益事件的频繁发生，既与个别地方执法部门的法治意识有关，更与公共利益的立法缺失有关。由于立法中“公共利益”的表述过于简单化，往往成了行政机关自由裁量权的范围，并导致缺乏相应的司法救济途径。对“公共利益”的界定是关系到行政管理的公共性质和公民私有财产能否进行有效保护的关键问题。[11]只有从制度上明确界定公共利益，才能从源头上处理好国家公权与公民私权、公共利益与个人利益之间的关系，才能处理好我国城市发展中的公共需求与个人财产保护之间的关系，才能更好地深化经济改革，才能更好地促进城市化发展的实现。总之，构建以公共利益与个人利益的平衡机制为核心的社会利益整合机制已成为我国当前构建社会主义和谐社会的重要任务，理论上和法律上对公共利益的明确界定是构建社会利益整合机制的基础。应通过对公共利益的理论阐释和立法界定，对公共利益的内涵和外延作出明确规定，为协调利益冲突、规范利益诉求提供明确的法律依据和法治导向。
在我国社会实践中，公共利益这一概念的应用范围日益广泛。然而，在因公共利益这一“幌子”引发了诸多严重社会问题后，我们意识到：公共利益不应是也不再是简单的道德说辞和空洞的口号，而是作为公共机构的价值导向和决策依据，应具有直接的重要价值。[12]因此，公共利益的立法现状和社会需求存在明显的不一致性，这种非一致性并非无关紧要，而事关立法的严谨性和政府的权威。
参考文献：
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公共利益的内涵篇10
论文关键词公共利益政府私人利益
现代社会，政府承担着多种功能，其掌握的公权力常常介入私人领域，而公共利益的无限扩大会导致政府权力的无限扩大与滥用，人们也面临着如何平衡公共利益与私人利益的困惑。在我国，依法治国，建设社会主义法治国家已经写入了宪法，为了使政府在增进和维护公共利益方面发挥应有的作用，也为了防止政府滥用公共利益侵犯或限制公民的合法权益，有必要厘清公共利益的内涵，并正确定位政府与公共利益的关系，本文试以此为主题展开论述。
一、公共利益的内涵分析
对于什么是公共利益，很多学者尝试梳理其内涵，但多认为公共利益的概念很难明确，因为它的内容具有不确定性。学者陈新民指出，公共利益的概念极为抽象，为典型的不确定法律概念，除了具有利益内容的不确定性及受益对象的不确定性外，其内涵随着国家任务范围的扩充及国家基本原则的实践而不断调整和变化。无论怎样定义，公共利益的主要特点是其与公众的或群体的利益相关，也就是说，公共利益与由公众组成的共同体的利益相关，但是公共利益并不等于共同利益。共同利益可能是公共的，也可能是私人的。公共利益的也不是个人利益的简单叠加，它强调的是对群体绝大多数人的影响，具有社会共享性。
从经济学角度分析，公共利益与公共物品密切相关。公共物品是指社会公众可以共享的产品、服务或资源，包括国家安全和防务、公共基础设施、社会保障和公共福利、基础义务教育等带有国家性质的内容，有的公共利益甚至细化到垃圾处理、社区绿化与街道照明等实物，主要特点就是这些事物的“公共性”，即社会共享性，对社会公众而言，公共利益不再是一个抽象、模糊的概念，它是具体的、明确的，和自己的生活息息相关，影响着自己的生活方式与生活质量，可以说公共利益具有很强的现实性，其实质上体现的是每一个社会成员个人的具体利益。
公共利益的内涵经历了一个长期的历史演变过程，从自由资本主义时期到垄断资本主义时期，再到行政权不断扩张的现代社会，它的表现形式各有特点。19世纪行政管理领域相对狭小，行政管理职能相对有限，政府介入的领域有限导致公共利益的内容有限，主要包括公共设施、公共工程建设等公用事业领域。20世纪30年代以后，由于经济的发展大量的社会问题产生，为了解决诸如垄断、环境、交通等社会问题，行政管理领域急剧扩张。团体主义、社会福利主义成为政府行政公权力的思想基础，这种理论认为，人具有社会性，不能离开他人独立生存，人与人之间具有连带关系。政府应该以社会、团体为本位，以维护社会、团体的利益为己任。全能政府的模式逐渐发展起来，政府介入的领域包括交通、运输、环境保护、医疗卫生、社会保障等多个领域，与行政职能扩张相对应，公共利益的范围也扩大到公用事业以外的国防、经济、文化、社会保障、环境保护等多个建设领域。现代社会面临的问题越来越广泛，社会公众对政府的期待与要求也越来越高，行政管理要面对新的问题，而此时政府的权力也不再限于执行法律，政府可以自己立法，通过设定行政法规与规章来管理社会公共事务，政府在一定条件下还可以裁判行政管理领域发生的纠纷和某些私人纠纷，可见现代政府行政职能与传统的行政内涵已经不可同日而语了。
随着政府行政职能的不断扩大，出现了行政权力滥用、官僚腐败、效率低下等“政府失灵”的现象，限制政府权力，建设有限政府、服务政府成为新时代对政府管理目标的新要求。正是由于政府职能与执法方式的转变，公共利益的内涵也在发生变化，有一些传统领域行政执法的目的以公共利益为目标，比如为了建设军事用地或者公共设施用地而征收土地，一般被认为属于公共利益的用途；也有一些领域即使有政府的行政职权介入，也不属于公共利益的范畴，比如房地产开发用地项目；而比较难以判断的是一些处于中间地带的类型，是否属于公共利益难以判断，在行政执法与司法实践中都有比较大的争议，比如收费公路的开发建设征地项目。在我国，目前对公共利益的判断还涉及政府为了促进经济发展，主导一些拆迁征收等大型项目，如何看待并正确处理政府以发展经济为目的这类行为，如何从立法、执法与司法多个角度规范和限制公权力，尤其限制各级政府的行政行为，探索判断公共利益的基本原则与方法，是值得深入探讨的问题。
二、国家公权力在判断公共利益中的作用
（一）立法与司法机关在判断公共利益中的作用
职能不同的国家机关在确定和判断公共利益时会发挥不同的作用，从世界范围看，各个国家的立法机关、行政机关与司法机关在公共利益的判断上都发挥着不同的作用。从立法角度看，多数国家在宪法中规定了征收公民财产的公共利益标准，再借由立法的途径使公共利益的内容具体化，立法是公共意志的表达，符合现代民主国家的理念。在立法实践中有概括式和概括加列举式两种主要的立法模式，概括式的规定只对公共利益作一个原则性规定，主要考虑到公共利益是一个不确定的开方式的概念，这种立法赋予执法者更多地自由裁量权，当然也容易造成行政权力的滥用。将公共利益作为列举式的规定就是对公共利益的内容进行具体列举，比如《韩国土地征收法》就所谓公益事业的内容进行了较为详细的列举，日本、德国等国家也在土地征用等相关立法中列举了公共利益的具体内容，列举的立法方式对公共利益的界定更加清晰，便于操作，也利于防滥用自由裁量权。
从司法角度看，法院通过司法审查的方法，在确定公共利益这个“难以确定”的概念上发挥着其他公权力机关无法替代的作用。这方面有代表性的是美国和德国的做法，美国宪法对通过征收限制公民财产权只有程序上的规定，而没有规定实质性限制，其宪法中的与公益相关的征收条款在美国建国后的相当长时间并未发挥实质性作用。从二十世纪初开始，美国联邦与州的法院通过判例对其宪法上“公用”的内涵作出了广义解释，判例法认为公共利益的判断可以行为后果涉及对象而定，如果行为后果涉及权利人以外的多数人，就被认为符合公共利益的标准。从政府征收财产的角度看，其宪法中的“公共使用”不限于政府征收的财产只能直接供社会公众使用，也包含了政府征收财产后转让给多数公众使用。德国通过宪法法院和行政法院结合的方式审查公共利益的标准，宪法法院审查涉及公共利益设定的法律，行政法院审查行政执法行为所涉及的公共利益。无论哪种法院的审查，都会以德国《基本法》规定的规定为准，法院要审查征用的目的是否符合公共利益，法院的审查旨在判断立法及行政权的行使是否在公民个人权利及公共利益之间达至一种平衡。
（二）行政机关在判断公共利益中的作用
立法中所确定的或概括或列举的公共利益标准，是由政府也就是行政机关在执法实践中界定的。行政机关在执法活动中会处理大量个案，需要在具体的个案中对公共利益进行判断。现代行政拥有广泛的自由裁量权，行政机关承担着维护公共利益的重要职责，积极服务行政还要求行政机关为实现公共利益的目标而努力，所以行政机关在执法实践中时刻要面对如何维护公共利益、如何更好地实现公共利益的问题。在判断公共利益的公权力中，行政权与立法权、司法权不同，其直接实施具体的行政管理，对公共利益的判断要结合具体行政管理个案，遵循法定的原则与程序。
在我国目前的行政执法实践中，涉及这种判断的比较典型的事例就是行政征收与征用，因为宪法与法律都规定了行政征收与征用的前提是要符合公共利益的需要。例如针对城市房屋拆迁的问题，政府是城市房屋拆迁的主体，政府与被拆迁人之间形成了管理与被管理的关系，而房屋拆迁行为是否符合公共利益标准主要由政府进行判断。政府在房屋拆迁的各个阶段均发挥作用，而各个阶段的工作都与公共利益相关。人民政府在制定拆迁规划时，要考量拆迁行为是否符合公共利益，在城市房屋拆迁工作中，只有符合特定公共利益的情况下，才能剥夺公民私人所有的房屋与土地的财产权。政府既是公共利益的代表者也是公共利益的判断者，为了更好地实现公益的目标，要监督拆迁人是否具有市场准入资质、拆迁过程是否符合法定程序及其它法定要求、拆迁补偿是否公平公正。在我国现阶段，拆迁补偿工作中存在的问题比较突出，这涉及到房屋评估机构的中立性与专业性等多方面问题，而在实践中屡屡发生的实际补偿与房屋实际市场价值不符的问题，既暴露的政府监督管理职能的缺失，也使以公益为目标的拆迁行为受到合法性的质疑。可见，政府在以城市房屋拆迁为代表的类似行政活动中，从始至终都在公共利益的判断与维护上起着至关重要的作用。政府不仅要在规划和实施具体行政行为前确定此行为是否符合公共利益标准，在行政行为实施过程中，以及和行政行为相关的其他活动中（例如房屋拆迁人进行的具体拆迁活动），每一个工作环节都要考虑到公共利益的标准与要求，并切实尽到监督职责，以保障当事人的合法权益。
三、行政机关确定公共利益应遵循的原则
行政机关在维护、判断和实现公共利益方面发挥着其他国家公权力机关无法代替的作用，而行政自由裁量权的广泛应用要求对行政权进行更加严格的法律规范。行政机关在确定和维护公共利益时，要遵循一系列行政法上的基本原则，由于篇幅所限，本文讨论两种主要原则，即比例原则和正当法律程序原则。
（一）行政机关应当遵循比例原则
比例原则在规范行政权的行使过程中起着重要作用，其基本含义是行政机关实施某个行政行为时，要兼顾到行政目的的实现和保护相对人的合法权益，如果实现行政目的有可能对相对人造成不利影响，行政机关有责任将可能的不利影响限制在最小范围内，使两种利益处于适当的比例。这一原则主要强调行政机关实施任何行为都要进行利益衡量，要确保行政收益大于可能损害的利益，不能以公益为理由不顾相对人的权益，更不能为了所谓公益而不择手段。
行政机关在具体个案中要判断是否存在公共利益，就要确认其行政行为有无必要（比如对农村土地的征收、对城市房屋的拆迁），还要衡量这一行为对相对人的影响如何，能够带来何种利益，为了实现公益目标，行政机关能否采用对行对人损害更小的手段，也能同样达到行政管理目的。这一原则要求行政机关为了实现公共利益的目标，尽量不采用或者少采用行政强制等对行对人权益有重大影响的方式，如果为了实现公益目的，不可避免地要损害私人权利，这种损害必须适度及合理。要把对相对人的损害控制在最小范围内，就是要严格限制行政自由裁量权的滥用，利益衡量要贯穿在行政权行使的始终，并要秉持一切行政执法活动都以保护和实现公共利益、维护和发展公民合法权益为最终目标的理念。
我国现阶段，正在进行政治体制与经济体制的改革与创新，行政权的行使面临更多新的课题与挑战，行政机关要突破传统的管理型的执法理念，要在行政执法实践中融入依法行政、服务行政及科学理性行政的新观念并付诸实施。传统观念认为政府就是公共利益的代表者，公共利益天然优于私人利益，而私人利益服从公共利益是公民应尽的社会义务，现代社会已经摒弃这些传统的价值观念，人的尊严被放置首位，在追求公共利益的过程中，不能以保护大多数人的利益为由牺牲少数人的利益，不能因为是政府决定就推断此决定符合公共利益。比例原则就是要提供一个相对公正理性的标准，使行政机关衡量公益与私益时，能够注重对公权力的限制与规范，同时重视对私权利的保护，使政府对公共利益的判断有章可循。
（二）行政机关应当遵循正当法律程序原则
正当法律程序原则是指行政机关做出行政行为必须遵循基本的程序规则，最低限度的正当程序包括事先告知、说明行为的理由与根据、听取当事人的陈述与申辩并为当事人提供相应的救济。由于行政权管理领域的宽泛性与复杂性，行政行为种类多样，在实体上对行政权进行统一的规范有一定难度，世界多数国家都通过相对统一的程序规则来规范制约行政权。由于公共利益概念的模糊性与不确定性，判定公共利益没有法定的一目了然的标准，而通过正当程序来判断和实现公共利益是行之有效的方法。正当程序强调行政相对人的参与权、知情权与获得救济权，能使管理者与被管理者就公共利益达成共识，公权力机关通过正当、严格、有步骤的程序保障了相对人充分的参与权，使相对人感到了自己是被尊重的、安全的，而不是纯粹被动的接受者或被剥夺者，可见程序公正是说服相关当事人的重要保证。
仍以城市房屋拆迁为例，我国目前在这一领域存在一些引起社会各界关注的问题，政府、拆迁人与被拆迁人之间的矛盾比较突出，而这些问题涉及了政府在城市房屋拆迁行为中的角色定位、拆迁人与被拆迁人利益冲突的解决以及公共利益的判断等。解决这些问题的主要途径就是在房屋拆迁活动的整个过程中适用正当程序。要保障拆迁中的各方主体充分参与到整个活动中，从拆迁决策的做出，到拆迁工作的具体执行，再到拆迁补偿的确定，每一个环节都不能遗漏任何一方主体的参与。而在此过程中，就有公共利益的判断这一重要环节，这一判断需要赋予被拆迁人表达意见的机会，而不能由行政机关独自判断或者行政机关与拆迁人来决定。而各方主体参与的主要方式应当是建立程序简繁适当的听证会制度，听证会要保证各方利益代表的广泛性，尤其是被拆迁人选出的代表，要避免各级政府在其中指定代表人，要真正由被拆迁人推选产生，还要适当增加代表的人数，这点可以考虑按照被拆迁人的数量确定适当的比例，并在立法中加以明确。在听证会召开的过程中，政府应当明确自己的定位，做一个地位中立的裁判者，而不是任何一方主体站在一起赞成或者反对另一方。
（三）行政机关应当遵循信赖保护原则
这里的信赖保护原则是指政府做出赋予相对人某种利益的行政行为后，行政机关不得随意撤销或者废止该行为，为了公共利益的需要撤销、变更或者废止某种行政行为时，要对个人利益与公共利益进行权衡，在个人利益大于公共利益时，就不能撤销、变更或者废止原行政行为，在相反的情形下，行政机关可以撤销、变更或者废止原行政行为，但要给予相对人合理的补偿。这一原则的核心是对授益行政行为的变更、撤销不是随意的，即使以维护公共利益为目标，也要实现进行两种利益的衡量，而变更、撤销行政行为给相对人带来的损失，要进行合理的补偿。
这里又涉及了对公共利益的判断，利益权衡再一次证明以公共利益为目标，并不一定成为某种行政行为做出的理由，利益衡量是必要的。已经做出的行政行为给相对人带来了某种利益，这种已经形成的信赖利益是值得保护的，政府行为要损害到已经形成的信赖利益，就要衡量政府所要保护的公共利益是否明显大于要损害的相对人的信赖利益。这一原则强调了对公共利益和个人利益的兼顾，在我国现阶段，行政机关的执法理念与执法方式都在不断改进，信赖保护与利益衡量都是建设服务型政府、建设法治政府的基本要求。