法制审查制度篇1
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，第一次提出了要全面推进依法治国。这对于我国特别是在中国法制不断完善的今天，在我们还没有足够健全的违宪审查制度的情况下，研究和吸收西方相对成熟经验是有非常有必要的。
一、宪法审查的机构
西方国家违宪审查制度的理论前提是权力分立，但由于各个国家的政治法律文化不同，在制度的具体设计上不完全相同，因而形成了不同的违宪审查模式，违宪审查权由不同的主体行使。迄今为止，宪法审查在组织机构上主要采用两种模式。即“分散”审查模式和“集中”审查模式。“分散”审查模式的特征是普通法院有权审查立法的合宪性，而“集中”审查模式是建立专门的“宪政法院”来审查立法的合宪性。
1、普通法院
普通法院审查模式以美国最具代表，这种模式的理论渊源是“三权分立学说”。1803年的“马伯里诉麦迪逊案”开启了美国宪法性司法审查的先河同时也开启了世界司法审查的先河。
美国是三权分立原则实行最彻底的国家，三权相互独立、互相制衡是美国政治制度的基础，而作为行使司法权的法院，所拥有的只有判断。因此必须扩大司法机关的权力，这是美国司法审查制度得以完善运行的重要原因。由普通法院行使违宪审查权，在诉讼过程中，通过具体的案件来依法判断法律、法规、行政命令的合宪性。
2、专门法院
欧洲宪政必须具备适合自己体制与文化的独特模式，受卢梭和洛克理论的影响欧洲国家强调议会的地位，实行的三权分立并不像美国那样注重权力之间的相互制约和平衡，而是议会至上，议会是唯一的立法机关，行政、司法机关无权立法或干预立法。
第二次世界大战以后，联邦德国的《基本法》为起源于自身的宪政争议提供了最终仲裁者——联邦宪政院。联邦宪政法院是其最高上诉法院，并和政府的立法与执法机构同样享有宪法地位。联邦宪政法院院长的职位，仅次于联邦总统、联邦总理和联邦参众两院院长。
法国为了保持三权分立的传统，并保证立法和执法机构在各自的权能领域内行动，建立了宪政院。宪政院是一个“院”，在性质上相当于一个委员会，而不是严格意义上的法院。无论是联邦德国还是法国，他们对宪法诉讼都享有垄断性的管辖权，其判决对普通法院有约束力。
宪法法院地位特殊、职责重要，在各国家机关乃至政党之间起着仲裁人的作用;宪法法院的法官可以审查议会的立法，并宣布议会的立法违宪。
二、审查方式
目前西方大多数国家采取的审查方式为事后审查机制和事前审查机制两种。以美国为代表的事后审查机制即在法律、法规颁布生效之前，法院无论以何种理由都不能对其进行事前、预防性的抽象审查，法院违宪审查权行使职能在具体案件中进行。
以法国为代表的事前审查机制规定某些政府官员可以把法案提交宪政院审查，法律在生效以后就不能再受到宪政院的审查，唯一的补救办法只能是通过议会自己修改立法。
1、事后审查机制
美国不存在脱离普通诉讼的违宪审查，违宪审查是“附带”于普通诉讼中的。美国没有独立的宪法法院，没有专门的宪法诉讼程序，也没有专门的宪法判决。违宪审查与一般诉讼是在普通法院中进行的，其诉讼程序不需要中断，也没有完全分开，违宪审查的结论一般是与普通诉讼的裁决混合在同一张判决书中的。
在初审或上诉审的案件中，只有当事人就某项法律法令的合宪性问题提出异议，法院才能在具体判决中对有关法律、法令的违宪问题做出裁决。因此，美国的违宪审查是以普通诉讼的存在为前提的，只有在普通诉讼中发现了违宪问题才会引发违宪审查，法院能够审理的争议必须具有确定的原告和被告，原告具备诉讼资格并遭受现存的实际与法律损害，而且法院决定具有法律约束力。
2、事前审查机制
法国是由宪法委员会行使违宪审查权的典型国家，实行的是事前审查机制，组织法、议会内部的规章，在正式公布生效前必须送交宪法委员会审查;议会的普通法律，在公布前需经总统、总理、两院中任何一院议长或六十名众议院代表或参议员把它提交宪政院，宪政院必须在一个月的期限内做出决定。然而，在内阁提请的紧急情形下，这个期限可以被缩短为八天。
宪政院决定的法律效力受到六十二条的特别保证：“被宣布违宪的条款不得受到颁布或贯彻。宪政院的决定不得被上诉到任何权力机构。它们必须受到政府权力机构以及所有行政和司法机构的承认。”两类特殊法律必须在生效前被提交给宪政院审查：议会程序规则和超越普通立法的组织法。如果法律未经挑战而生效，那么法律在生效以后就不能再受到宪政院的审查。
这时唯一的补救办法是通过议会自己修改立法。宪法委员会是根据自己所理解的宪法精神进行抽象的原则性审查，而不是根据违宪事实进行具体审查。
三、中国现有的宪法审查
根据我国现行的宪法和立法法的规定，中国已经存在多种主体和多种形式的宪法审查。从审查的主体来看，既有中央机关又有地方机关。宪法第六十二条第二款明确规定，全国人民代表大会监督宪法的实施;宪法第六十七条第一款规定，全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。
根据《立法法》第九十条的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会，都有提出宪法审查的要求。除了国家机关可以提出宪法审查的要求外，我们的社会团体、企事业单位和公民个人也可以提出。
宪法第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。当然，国家机关和公民提出的宪法审查的要求，在我国并不具有同等的地位。
我国是属于既采取事前审查又采取事后审查。例如：全国人大常委会依职权批准国际条约和协定、自治条例和单行条例，省级人大常委会依职权批准等这些都属于事前审查。
事后审查还可以分为备案审查和受理审查。《立法法》第九十条比较详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关及报送备案的时限。
第九十一条则对受理审查做了细致规定，涉及启动审查程序、提出修改意见、获得反馈意见以及在受审查的法规和条例的制定机关不予理睬时如何向委员长会议提出撤销议案，再由委员长会议是否提请作出决议。
中国除了有以上的宪法审查主体和形式，还有多种宪法审查的制裁举措。但是，宪法审查能否真正得以“审查”?它的审查效力究竟有多大?这些都是需要我国在全面推进依法治国的道路上去探索的。
法制审查制度篇2
【论文关键词】强制侦查司法审查司法救济论文论文摘要：强制侦查是打击犯罪的有力手段，但实施不当会侵害公民的合法权益。因此有必要建立司法审查制度以有效减少这种可能的侵害。司法审查制度的构建必须考虑其可行性，既要从审查方式来考虑，又要从司法救济来着眼，以确立强制侦查措施实施中国家权力与公民权利之间的合理界限。强制侦查是相对于任意侦查而言的。强制侦查缺乏必要的限制就有可能侵犯公民的人身自由、财产权、身体健康或隐私权等，这与人权保障的要求是相违背的。因此，在肯定强制侦查对打击犯罪的积极作用的同时，应对强制侦查的力度和范围施以必要的控制，以求在打击犯罪上实现它的功能最大化和侵犯公民合法权益上的最小化。我国强制侦查中存在的问题预示着司法审查制度建立的必要性，而其可行性则来源于发展着的司法实践以及法制状况。一、我国强制侦查存在的主要问题如果说立法使强制侦查还停留在静态层面的话，侦查实务则实现了它的动态化。二者交织在一起，构成了强制侦查的实践图景。强制侦查存在的问题主要表现在立法与侦查实务当中。(一)未对任意侦查与强制侦查进行明确法律界定，为强制侦查的滥用打开了缺口我国《刑事诉讼法》第82条规定:“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”学界通说认为，所谓“专门调查工作”，是指《刑事诉讼法》第二编第二章第二节到第八节规定的程序，即讯问犯罪嫌疑人，询问证人和被害人，勘验，检查，搜查，扣押物证、书证，鉴定和通缉。所谓“有关的强制性措施”，是指为保证专门调查工作的顺利进行，侦查机关在必要时采取的诸如强制搜查、强制扣押等强制性方法，以及为防止犯罪嫌疑人逃跑、毁灭罪证、串供等而采取的限制或剥夺其人身自由的强制措施，如取保候审、拘留等川。显然，我国刑事诉讼法中并无任意侦查与强制侦查的区分，这使得几乎所有的侦查措施都带有“强制”色彩。(二)未对一些常用的强制侦查手段进行明确的、适当的法律规定，无形中扩大了侦查机关的自由裁量权1993年通过的《国家安全法》第10条规定:“国家安全机关因侦查危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。"1995年通过的《人民警察法》第16条规定:“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。”所谓“技术侦查措施”，通常是指公安机关为了侦查犯罪而采取的特殊侦查措施，包括拦截、监听通讯，电子监控，秘密拍照或录像，秘密获取某些物证，邮件检查等秘密的专门技术手段〔2〕。这些侦查手段也经常用来进行毒品犯罪、有组织犯罪、利用计算机进行的犯罪和危害国家安全的犯罪以及一些国家机关工作人员的读职犯罪的侦查，但对于何种犯罪采用何种侦查手段以及使用程序等问题并没有相应的明确规定。(三)未对强制侦查的司法授权程序进行明确规定，强化了侦查机关对犯罪嫌疑人的单方面追究根据现行法律的规定，公安机关在侦查刑事案件过程中，除逮捕犯罪嫌疑人必须经过检察机关批准以外，采用其他任何侦查措施，都不需要另外的国家机关批准，而一律由各级公安机关的领导按照内部审批手续做出决定;检察机关在侦查过程中，除不能直接使用通缉措施以外，对其他侦查措施的使用，也只需要履行一下内部审批手续即可。虽然侦查机关内部也有比较严格的审批手续，但是毕竟审批权在本系统之内。出于完成侦查破案、查明犯罪事实的需要，侦查机关通常都会最大限度地利用自己的权力。法院在刑事诉讼中扮演的只是“审案”的角色。至于强制侦查措施的使用，在立法上根本不属于法院的审批权限，在实践中也就不可能由体制上尚不独立的法院来审批。在此情况下，公民的生命、健康、自由、人格、财产、隐私等基本权利，将由于侦查机关的“认定”而难以保障。(四)未对违法侦查的司法救济在程序层面和实体层面上进行全面规定，使得合法权益受到侵害的公民不能及时主张自己的权利实践中，违法侦查的结果几乎可以不受限制地进人庭审程序，并且成为有罪判决和量刑的根据。由于侦查机关的权力太大，侦查活动大多又是秘密进行的，违法限制或剥夺人身自由、违法搜查或扣押、违法取证等现象具有一定的普遍性。然而，违法侦查的受害人如何寻求救济，长期以来在我国立法上没有适当的、可操作性的规定，违法侦查所获得的证据，特别是非法搜查、扣押、监听等获得的证据，能否用作指控犯罪的根据，法律上也无限制性的规定。这就使得公民的合法权益缺乏程序上的保障。更为重要的是，程序的缺失将不可避免地导致实体权利的损害。虽然我国的法律在实体救济方面确立了国家赔偿制度，并在刑法中也规定了相关罪名，但实际上国家赔偿制度对违法强制侦查的赔偿范围进行了严格的限制，很多被违法强制侦查所侵害的合法权益得不到实体上的保障。二、建立强制侦查司法审查制度的必要性缺乏必要的限制，任何权力都有被非法行使或者滥用的可能。我国在强制侦查中并没有建立司法审查制度。强制侦查的实施如果没有中立的司法机关的参与，权力滥用就可能发生。因此在强制侦查中确立司法审查制度是十分必要的。这种必要性体现在它的实践意义上，主要表现在以下三方面。第一，建立强制侦查的司法审查制度有助于重新配置追诉权力和司法权力。刑事诉讼中的国家权力既包括人民法院的审判权，又包括公安机关的侦查权。正确处理二者的关系，是一个需要长期认真对待的问题。上世纪90年代以来的审判方式改革，在一定程度上增强了法院审判的“实效”，但事实上的定罪权力基本上仍然掌握在侦查机关手中〔’〕。形成这种局面固然有国家体制方面的原因，但从法律制度上看，主要原因在于追诉权力与司法权力配置不当，在于侦查、起诉机关享有裁判权力这一司法体制。强制侦查措施的批准权从法律性质上来看，总体上应当属于司法裁判权的范围，不属于侦查、起诉机关的权限，因而它的行使不能由承担追诉职责的公安、检察机关自行决定，而应当由独立的司法机关以符合程序正义要求的方式行使。只有建立对强制侦查的司法审查制度，建立对侦查、起诉行为的程序性裁判制度，才能从实质上全面地确立“控、审分离”原则，使追诉权力与司法权力得到合理的配置，进而使司法裁判权真正成为一支独立于追诉权力并且对追诉权力构成合理制衡的力量，从制度上保证司法机关享有足够的权威。第二，建立强制侦查的司法审查制度有助于促进诉讼结构的完善。司法审查原则的确立是以现代“控辩式”诉讼制度为背景和制度支撑的。现代“控辩式”诉讼制度与封建“纠问式”诉讼制度区别的关键在于现代刑事诉讼为保障人权而实行了司法分权，使得刑事诉讼中存在着三种诉讼职能:控诉、辩护与审判职能。检察院与法院在刑事诉讼中分别承担着追诉与审判的职能，使得控诉职能与审判职能之间形成了相互制约。审判职能对控诉职能的制约表现为控诉权仅仅是一项程序性权力，它不具有实体处分性和终结性。由此可见，司法审查实际上是控审分离的产物，是分权思想在刑事诉讼领域中的体现。因此，建立强制侦查的司法审查制度有助于促进我国诉讼结构的完善。第三，建立强制侦查的司法审查制度有助于保障人权。现代宪政制度的根本目的是保障人权，为了使宪法确认的基本人权能够得到充分的实现，必须健全人权的司法保障机制川。我国政府已于1998年10月签署((公民权利与政治权利国际公约》，并且于2001年2月批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。与之相应国内法调整步骤是，2011年3月14日，十届全国人大二次会议通过的((宪法修正案》明确规定:“国家尊重和保障人权。”“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这些规定无疑反映了国内民众要求加强人权保障、建设法治国家的普遍愿望。宪法作为国家的根本大法，其所体现的精神和原则，所追求的价值，必须通过各项具体的法律制度贯彻落实。建立对强制侦查的司法审查制度，正是贯彻落实宪法修正案的具体措施之一，有助于防止侦查机关对各类经济组织的财产进行非法搜查、扣押、查封、冻结，或者对依法生产、经营、工作的劳动者随意剥夺人身自由，从而加强对宪法权利和国际人权的司法保障。三、建立强制侦查司法审查制度的可行性建立可行的强制侦查司法审查制度要求我们对于现实有准确的把握。我国现行司法体制和现实法制状况是这一制度建立的基础，并决定着其具体模式。从法治国家的经验来看，对强制侦查的司法审查有两种不同的模式:一种是只审查具体的强制侦查行为的合法性而不涉及其他;另一种模式是在审查强制侦查行为是否合法的基础上，进而审查其根据的合宪性。根据目前我国的法制状况，建立前一种模式的司法审查制度比较可行。首先，建立强制侦查司法审查制度的前提条件之一是侦查程序法制的相对完善。这要求司法审查要有明确的实体上和程序上的法律依据。因为对强制侦查合法性的审查，并不是把强制侦查的主动权收归法院，而是为了防止强制侦查权力的行使在实体上超过合理的、必要的限度以及在程序上违反正当程序的基本要求。这就要求对现有的侦查法规进行认真的清理。凡是强制侦查行为，必须以明确的法律对其实体要件和程序要件作出具体的规定，贯彻强制侦查法定原则。这将使得强制侦查司法审查制度的建立具备相应的法制基础。而这一工作在现有立法资源状况下，假以一定的时日是不难完成的。其次，建立强制侦查司法审查制度的另一前提条件是法官独立，不受行政机关、团体和个人的干涉。司法独立是国际公认的一项基本人权，也是实现公正审判的必要条件。虽然法院领导体制的地方化、法院对同级财政的依赖以及法院内部管理制度的行政化使得法官的独立性受到质疑，但法官的独立性问题不应当构成建立强制侦查司法审查制度的障碍。理由有三:(1)司法不独立的问题在我国要获得彻底的解决，有待政治体制改革的深人发展，应当允许对这一问题的解决有一个渐进的过程。但强制侦查司法审查制度不可能等到法官完全独立以后才去建立，而应当通过建立司法审查制度推动法官独立原则的逐步落实。(2)随着法院内部管理制度的改革，审判长选任制或主审法官责任制的推行L，4及审判委员会定案范围的逐渐缩小，法官个人的判断意见在司法裁判中日益占据主导地位。法官一定程度上的不独立不足以从根本上妨碍法官对强制侦查的合法性作出适当的判断。(3)随着侦查程序法制的完善，侦查过程的封闭性也将逐渐被打破，特别是随着律师帮助权的扩大，普通公众权利意识的增强以及新闻媒体舆论监督的强化，侦查机关直接或间接地干扰法院依法行使审判权的能力必将大为减弱，法官独立行使裁判权的条件则会逐步充分起来再次，法官整体素质的逐步提高是强制侦查司法审查制度建立的普遍性个体促进因素。由于法官的整体素质不高以及“司法腐败”等负面因素的影响，法官不具有较高的社会威信，无论在官方还是在民间，都还没有树立起司法信赖[’〕。这对建立强制侦查的司法审查制度显然是极为不利的。然而，法官的工作并不只是进行司法审查，目前的审判任务仍然是由同一批法官来完成的。我们不能因为法官素质不高，就不要法官继续行使国家的审判权。基于此，司法审查还得由法官来完成。另外，随着国家统一司法考试制度的发展以及法官管理制度的改革，直接从事司法业务工作的法官素质正在全面提升，《法官职业道德基本准则》的颁布和普遍实施，也在相当程度上促进了法官职业伦理水平的不断提高。法官队伍的职业化、精英化必然会大大增强司法的公信力，减小建立司法审查制度的阻力。四、建立强制侦查措施司法审查制度的构想鉴于我国对强制侦查在立法上的诸多缺失，笔者认为，首先应加强立法，明确区分任意侦查和强制侦查，对强制侦查的法律授权、内容、范围、审查方式、救济等明确化。并在此基础上，逐步建立完善的司法审查制度。这里仅就司法审查方式和司法救济略陈管见。(一)司法审查方式一般情况下，强制侦查的实施事前必须要由专门的司法机关经特定的程序进行审查，符合法定条件的才能准予实施，此谓事前审查。对于事前审查，我国可以借鉴美、德、日等国家的做法，引人令状主义原则，规定当侦查机关采取逮捕、搜查、扣押等强制侦查措施时，事先必须取得由法官签发的逮捕令、搜查令、扣押令才能进行。在紧急情况下，侦查机关应当在采取强制性侦查措施后的法定期限内提交给法官审查，由审查法官作出批准或撤销的裁决，此谓事后审查。事前审查有利于及时有效制止违法强制侦查措施的实施，使侦查权的行使符合正当程序的要求，切实保护公民的基本权利，是一种积极有效的侦查监督机制。事后审查的情况较为复杂，但又是不可或缺的，它是事前审查的有益补充。在此情况下，笔者认为采用事前审查为主，事后审查为辅，事前审查和事后审查相结合的方式较为妥善。从另一方面看，无论事前审查还是事后审查都是侦查机关主动发动司法审查以确定强制侦查的合法性。司法权的被动性决定了司法机关不可能主动发动司法审查，当侦查机关不主动发起对其强制侦查的司法审查时，如果不赋予侦查相对人发动司法审查的权利，这种司法审查制度必将会因为这种单方性的缺陷而变成一纸空文。因此，应建立既有主动司法审查又有被动司法审查的双向司法审查制度。此外，司法审查原则上应当依据侦查机关提供的证据材料进行书面审查，不举行听证，但对法官认为对侦查活动不会造成妨碍且为作出适当的判断所必要时，可以听取犯罪嫌疑人或者其律师的意见。为了保证法官能够在适当时间内作出合理的司法授权，法律应当要求侦查人员对所提供的书面材料要保证其真实性和可信性。(二)司法救济众所周知，程序权利是实体权利的保障，在很大程度上决定着实体权利的实现。我国法律虽然确认了公民相当广泛的实体权利，但对于程序权利的保障却有相当的限制。如果不能实现程序权利行使的“有法可依”，那么相应的实体权利便难以实现。从整体来看，强制侦查的救济制度应包含两个方面:实体救济与程序救济。强制侦查的实体救济制度是指通过对合法权益受强制侦查侵害的公民个体或单位提供实体利益方面的补偿或对违法实施强制侦查行为的侦查机关或人员追究其实体法律责任，以达到对权益受侵害者的利益平衡的一种制度。我国对于违法侦查实体救济有所体现的是国家赔偿制度和刑法中刑讯逼供罪、玩忽职守罪和滥用职权罪的设置。但实际上国家赔偿制度对违法强制侦查的赔偿范围进行了严格的限制，很多被违法强制侦查侵害的权益得不到应有的赔偿。故应当尽快建立、健全强制侦查的救济制度，明确和扩大对违法强制侦查的国家赔偿的范围。另一方面，鉴于侦查权的行政权力属性，侦查人员违法实施强制侦查，不构成犯罪的，由纪委、监察部门给予相应的党纪、政纪处分，从而构成实体救济的必要补充。相对于强制侦查的实体救济制度而言，强制侦查的程序救济制度在我国还没有得到应有的重视，特别是在我国的刑事诉讼中缺乏科学而完善的针对侦查程序违法的法律责任制度。程序救济的一个重要表现就是确立“非法证据排除规则”。非法证据排除规则是对非法取得的供述和非法搜查、扣押取得的证据予以排除的统称。也就是说，司法机关不得采纳非法证据，将其作为定罪证据，法律另有规定的除外。综观各法治国家，它们大都确立了非法证据排除规则，通过将司法机关非法获取的证据予以排除而制约司法机关人员的行为，特别是侦查人员的强制侦查行为。目前我国并没有建立针对强制侦查的程序救济制度。我国的刑事诉讼法和相关的司法解释并没有确立完全的非法证据排除规则，并没有将采取违法强制侦查措施取得的证据全部排除在诉讼之外。显而易见，确立适合我国国情的“非法证据排除规则”可以从源头上遏制违法强制侦查，从而有效地弥补强制侦查在程序救济方面的不足，在保护人权的法治背景中留下浓墨重彩的一笔
法制审查制度篇3
二、正文
三、注释
四、参考文献
提纲
前言：提出司法审查制度的定义，说明《行政诉讼法》的出台，是我国司法审查制度的一个专门立法，标志着我国司法审查制度的形式，对此作进一步的说明和论述：
一、我国设立司法审查制度的必要性
1、我国是社会主义国家，国家利益和个人利益从长远和根本上看是一致的。
2、根据我国的具体情况，行政争议解决的途径有几种。
3、《行政诉讼法》是我国一项重要的人权立法。
4、公民通过诉诸法律以审查具体行政行为。
5、我国是共产党统一领导下的分工制约机制的政体。
二、我国司法审查制度的主要特点及现状
1、在普通法院内设立专门法庭实施司法审查。
2、在我国的行政诉讼中，既审查法律问题又审查事实问题。
3、我国司法审查制度的法律渊源以代表机关制定的法律为主。
三、我国司法审查制度的缺点
1、人民法院的受案范围有限。
2、我国的司法审查不存在包容性极强的司法审查根据。
四、我国司法审查制度的完善
1、需进一步扩大人民法院对具体行政行为的审查受案范围。
2、适度放开司法机关对具体行政行为的合理性审查。
3、扩大检察机关对行政审判的监督。
通过对我国司法审查制度的考察和分析、论证以及对我国司法审查制度设立的必要性、主要特点及现状，缺点和完善发展的一些粗浅的探索，我们相信通过司法权对行政权的监督，必将最终达到社会的公平和正义。
论文摘要
前言：提出司法审查制度的定义，说明《行政诉讼法》的出台，是我国司法审查制度的一个专门立法，标志着我国司法审查的形式，对此说明如下：
一、我国设立司法审查制度的必要性
二、我国司法审查制度的主要特点及现状
1、在普通法院内设立专门法庭实施司法审查。
2、在我国的行政诉讼中，既审查法律问题又审查事实问题。
3、我国司法审查制度的法律渊源以代表机关制度的法律为主。
三、我国司法审查制度的缺点
1、人民法院的受案范围有限。
2、我国的司法审查不存在包容性极强的司法审查根据。
四、我国司法审查制度的完善
1、需进一步扩大人民法院对具体行政行为的审查受案范围。
2、适度放开司法机关对具体行政行为的合理性审查。
3、扩大检察机关对行政审判的监督。
通过对我国司法审查制度设立的必要性、主要特点及现状，缺点和完善发展的一些粗浅的探索，我们相信通过司法权对行政权的监督，必将最终达到社会的公平和正义。
关键词：
〔司法审查行政诉讼独立审判合法性审查具体行政行为监督制约行政相对人合法权利〕
所谓司法审查制度，就是一种国家权力对另一种国家权力的监督制约制度，即法院通过诉讼程序审查并纠正不法行政行为，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益的行政行为，支持行政机关依法行政。在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。它调处的是两种基本关系，即司法权与行政权，国家利益与个人利益之间的关系，它的创制过程实际就是正确处理这两种关系的过程，它的实施和进一步完善也是为了正确处理这两种关系。它既包括程序规范，也包括实体规范，并且，实体规范占据着核心地位。很多具体规定虽然在程序法中，但就其实质而言并非程序规范，而是特殊的实体规范。同时，该法还含有具有可操作性的行政侵权赔偿的原则规定。因此，《行政诉讼法》身兼二职，它既是一个解决行政争议的专门程序立法，也是关于行政违法及其法律责任的一个专门立法，且后者是居于核心地位。《行政诉讼法》的出台，是我国关于司法审查制度的一个专门立法①，它标志着我国司法审查制度的形式，对此需进一步说明和论述如下：
一、我国设立司法审查制度的必要性
1、我国是人民当家作主的社会主义国家，国家利益和个人利益从长远和根本上看是一致的。但是，国家利益和个人利益的长远和根本一致性，并不能排除和消灭两者之间的差异，两者在局部上也会经常发生大大小小的矛盾，因为代表国家采取行动和措施的国家公职人员无法完美无缺，由于情况复杂或者是执法者素质问题，很难做到在任何时候都不越出法律的界限，而侵犯个人的合法权益，是国家利益与个人利益局部矛盾的突出表现之一，就是在行政管理过程中行政机关与公民和其他组织之间时有争议发生。无视这些争议的存在或者故意回避这些争议，都是不现实的，也是不能解决根本问题的，消极对待这些争议，极有可能使矛盾激化，不利于社会的稳定和发展，甚至会影响到党和国家的基石。要使国家和社会稳步向前发展，我们就只有面对现实，采取积极的态度，寻求适宜的途径解决国家行政机关与公民包括与其他组织的争议，使国家和个人局部利益的冲突的妥善解决而处在一种良性协调的关系之中，而司法审查正是一条最为适宜的途径。之所以这样说，也是经过慎重而多方面的比较的。
2、根据我国的具体情况，行政争议的解决途径主要可能有以下几种：（1）通过人民代表机关。代表机关是权力机关，宪法地位崇高，其主要职能是立法，对国家重要事务行使着最高决定权和最后控制权。虽然代表机关是有高度政治性的机构，且有监督行政机关的权力和职责，但却不宜也没有时间和能力，同时制定法律又适用和执法法律，其应在更高的层次上去监督行政机关；（2）通过行政机关自身解决，这种方法是解决争议最普遍和行之有效的方法。如行政复议、申诉、上访等。但行政机关上、下级之间的关系，有时上级会编袒下级，其公正性缺乏切实有效的保障，仅用此种途径解决争议，有时会取得反面效果，无法取信于民；（3）通过党的组织。党是国家政治上的领导力量，其工作的重要内容之一就是协调好人民与国家之间的关系，但是，若党组织分身去处理形形的各种行政争议，将导致党政不分，同时也会降低党的领导的层次，将党组织推向各种具体事务的前台，必然会削弱其政治领导作用。实践也已证明，党应该把握大政、方针和政策，不宜陷入各种具体的行政和司法事务；（4）通过社会团体、工、青、妇等社会团体既是维护其成员利益的组织，也是联系人民与党组织、国家机关的重要纽带之一，他们在我国的社会政治生活中发挥着重要的功能。但是，由于它们不具有国家权能，无法定强制力作后盾，因而不能亦不宜处断行政争议；（5）通过。在某种意义上说，应包含在上述四种方式之中。但的方式长期以来是人民群众对个别国家机关及其工作人员不满的主要申诉方式，是领导机关洞察民情，了解社会动向，反馈政策、法律的一个良好的机制，多年来收到了一定的效果，但由于制度和组织不拥有解决行政争议的权力和有效手段，也不能作为解决行政争议的有效途径；（6）通过自下而上、自上而下的群众运动。例如“四清”、“”等轰轰烈烈的政治运动。但这种形式已被实践证明破坏性大，易被坏人利用，已被遗弃到历史的角落。
根据以上情况，必须开辟一条新的解决争议的途径。这一新的途径就是司法审查。此种途径中人民法院享有独立的法律地位，并遵循公正、公开的程序。在行政复议的情况下，若不能妥善地平息争议，也要最终通过行政诉讼的方式来解决行政争议，因此，司法审查制度是一种比较理想、比较完善的解决行政争议的制度。
3、《行政诉讼法》是我国一项重要的人权立法。社会主义人权原则是我国司法审查制度理论上的重要基础。过去，我们将马克思对资本主义人权观念和人权制度的激烈而无情的批判，误以为是马克思否定了人权原则本身，因而将社会主义与人权原则对立起来，而经过多年来的对马克思主义的深刻领会和研究，马克思最关心的就是人，实现人的解放，特别是无产阶级和劳动群众的解放。我国自确立社会主义制度以来制定的宪法和许多法律法规和政策等，确认了公民的基本权利，并保障这些权利的实现。随着经济文化的发展，人权的保护范围也在日益扩大，也急需《行政诉讼法》的出台，司法审查制度的建立。
4、公民通过诉诸法律以审查具体行政行为的合法性，以维护自身的合法权益，也是对行政机关实施的最为有效的监督。我国公民作为社会的成员，不但可以通过其代表行使国家权力，参与管理国家社会事务，而且也迫切期待在其利益受到具体行政行为侵害时，可以通过司法审查监督纠正其违法行为。相信在不久的将来，人们也有权对行政机关的抽象行政行为提请审查，这也正是我国社会主义民主的生动的体现和反映。社会主义法治既是倡导司法审查制度的重要根据之一，也影响着司法审查模式的选择。社会主义法治表现在国家管理领域，就是代表机关即立法机关制定尽可能详尽周密的法律来规定行政机关与公民的关系，明确行政机关的职责权限及公民的权利和义务，同时建立相应的制度监督，并在监督的前提下支持行政机关依法行政，而相应的监督制度之一就是司法审查。在建立司法审查制度时，有多种模式可供选择。一种是隶属于行政系统但又有独立性的行政法院。如法国，因这种模式中行政法院的独立性无法保障且不符合我国宪法的法治原则，是不可取的。我国宪法确认的法治原则之一就是审判权独立于行政系统之外，由人民法院独立行使；另一种模式是设立专门法院，但这种模式与我国的国情不符。最后考虑到我国体制、观念、人力、财物等方面的种种因素，最终选择了在普通法院内设立行政法庭这种模式，由普通法院肩负起履行行政法治的责任。
5、我国是以工人阶级为领导阶级的社会主义国家，以总体上不能也无须照搬西方资产阶级的三权分立的制约机制，但是我国宪法为我国设置了共产党统一领导下的分工制约机制的政体。宪法将立法职能赋予权力机关，将行政职能赋予行政机关，将审判职能赋予审判机关，而作为权力机关的代表机关有权监督上述机关，上述机关须向它报告工作，向它负责，除此之外，宪法还明确了公、检、法机关在合理分工、互相配合外，还必须相互制约。众所周知，不受制约的权力必然产生腐败，而防止权力腐败的最好办法就是以权力制约权力，这已成为我国人民的重要思想财富。虽然从本质上讲，制约政府的的最深刻的力量是人民，但是以一种权力通过一定程序监督另一种权力却是绝对必要的，非如此不能确保政府成为人民的公仆和服务型的政府。我国的司法审查制度，正是宪法上的这种权力制约精神的重要产物。
二、我国司法审查制度的主要特点及现状
根据我国的政体、国情、体制、观念、宪法原则等种种情况，我国制定出了具有中国特色的社会主义性质的司法审查制度，我国的司法审查制度具有自己鲜明的特色、特点，下面分述如下：
1、在普通法院内设立专门法庭实施司法审查。
世界各国对行政行为的司法审查制度的两种模式已如前所述。一种是专门的行政法院模式，盛行于大陆法系；一种是普通法院模式，广见于英美法系。这两种模式都有其特殊的历史起源，并各有利弊。但可以说，凡是没有专门行政法院的国家，都面临着行政审判组织专门化的问题，而大陆法系的一些没有专门行政法院的国家如瑞士等，在普通法院内设置了专门行政审判法院。
我国采用的也是普通法院设立行政审查法庭的模式。但是我国采用的这种模式，是根据我国的宪法体制和现实情况所作出的决策，与别国不同。各国采用什么模式的司法审查制度，都不能不从本国的历史和现实情况出发，我国亦不例外。
2、在我国的行政诉讼中，既审查法律问题，又审查事实问题。
审查法律问题既是审查行政机关的认定和裁决在法律上是否成立，审查行政机关对法律的执行和适用是否错误，而审查事实问题就是审查行政机关对事实的认定是否成立，并可以以法院自己对事实的判断来取代行政机关的主张。一些英美国家只审查法律问题，不审查事实问题。而我国法院与一些大陆法系国家一样，既审查法律问题，又审查事实问题，若只审查法律问题，与我国行政诉讼的另一原则——以事实为根据，以法律为准绳相抵触，同时也与我国的实际情况不符。
3、我国司法审查制度的法律渊源以代表机关制定的法律为主。
行政诉讼法规定，规章及其以下的法律规范性文件，人民法院在判案时可以参照，主要以法律和行政法规为审理依据。但十多年来，各种新型案例层出不穷，而法律又要保持其相对稳定性，不能朝令夕改，而最高人民法院根据司法实践，针对人民法院在适用法律上所不明确的问题，适时作出不抵触法律的司法解释，以弥补法律和行政法规不足，并作为人民法院审理案件的依据，也可以认为是我国司法审查制度的法律渊源。
三、我国司法审查制度的缺点
1、人民法院的受案范围有限
关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》②的注明说：“考虑到我国目前的实际……人民法院行政审判法庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题”，也有承受力的问题，因此对受案范围现在不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”所以，尽管《行政诉讼法》扩大了法院对行政案件的受理范围，但是，法院目前对行政案件的受理范围仍然十分有限。主要表现为以下几个方面：（1）不受理对抽象行政行为的。抽象行政行为，是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍的约束力的决定、命令等规范性文件的行为。其特点是对象的普遍性、反复适用性。面向未来而不面向过去。当然，法院不受理对抽象行政行为的，并不意味着法院绝对不审查抽象行政行为。人民法院对于在审查具体行政行为的合法性时，对于行政规章参照使用，若出现具体行政行为据以作出的规范性文件与更高层次的法律、法规及其他规范化性文件相抵触时，可以选择适用最高层次的规范性文件。这说明法院对抽象行政行为有一定的审查权，但却不能予以撤销或宣布有关规范性文件无效。抽象行政行为的审查需遵循逐级上报等特殊的审查程序，但其可操作性却已大大不如人民法院的审查。（2）《行政诉讼法》原则上只受理对影响人身权和财产权的具体行政行为的控告。比如罚款、拘留、吊销许可证或执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚，限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施，侵犯合法的经营自，拒绝颁发许可证、执照或对许可申请不答复、不履行保护人身权、财产以义务等不作为行为，不依法发给抚恤金，违法要求履行义务以及其他影响人身权、财产权的具体行政行为。《行政诉讼法》第十一条第八款是总结和概括性条款，仅意味着对于行政机关影响人身权和财产权的具体行政行为可以。既凡是影响到人身权和财产权的具体行政行为，公民都有权提讼，至于影响政治权利、教育权利及其他人个人权利的行为（具体行政行为），只有法律明确规定可以的才能提讼。但是我们欣喜地看到，在《行政诉讼法》颁行十五年后的今天，最高人民法院制定了很多具有可操作性的司法解释条款，理论界和实务界也共同努力，使对具体行政行为受案的范围有了进一步的扩大，如取消考试资格、不准报考的具体行政行为，不予颁发学位证书等侵犯公民受教育权利等具体行政行为，人民法院也已尝试立案受理，并取得很好的社会效果。相信今后还会有更多的侵犯公民或其他组织的其他权利的具体行政行为，也必将纳入《行政诉讼法》的受案范围。（3）不受理对行政机关内部的惩戒及其他处理行为的控告。对于内部惩戒等行为，是否可以对其实施司法审查，各国并不一致，我国采取不受理原则。（4）从受案的范围中法律条文表述来看，我国采用的是概括式与列举式相结合的原则。而像英美等受案范围较宽的国家大都采用概括式，持所谓“推定可审原理”，即凡是法律和判例不排除审查的行为，都推定法院可以审查，以其相比，我国的受案范围较狭窄，这主要取决于我国的司法审查制度尚不成熟。
2、我国的司法审查不存在包容性极强的司法审查根据。
行政诉讼法规定了超越职权、、适用法律法规错误、主要证据不足、违反法定程序、不履行义务六种根据，各种根据之间各有其独特的含义，互不涵盖，这与一些国家司法审查包容性极大的根据不同，我国的规定相对较为科学，也符合我国实际，但由于社会的进步和发展，各种新的问题相继出现，一些具体行政行为似不能划归六种根据之中。因此，我认为，有必要扩大对前述六种根据的解释，以控制个别的非法行政行为，以最大限度地维护行政相对人的合法权利和利益。
四、我国司法审查制度的完善
1、需进一步扩大人民法院对具体行政行为的审查受案范围。（1）将行政机关侵犯行政相对人的政治权利的具体行政行为提交司法审查。我国《行政诉讼法》推行十五年后，通过大量的司法实践，很快发现其对具体行政行为的受案范围过窄。为此，最高人民法院切合实际，作出了相关的司法解释，扩大了人民法院对具体行政行为的受案范围，但随着社会的发展，物质文明和精神文明的进步，现有的受案范围仍不能满足社会的发展，我们可以尝试将行政机关侵犯行政相对人（包括公民、法人及其他组织）政治权利的具体行政行为提交司法审查，以最大限度的维护行政相对人的合法权益。（2）可以适当地将某些抽象的具体行政行为纳入司法审查。鉴于我国目前的现状及体制，我们也可以有条件地将人民法院的下级行政机关所作出的抽象行政行为纳入司法审查，这样就极大地克服了某些行政机关和部门自己制定的一些规范性文件，自己又执行这些规定，即“当运动员，又当裁判员”的尴尬局面。（3）将行政机关内部具体行政行为纳入人民法院的受案范围。由于我国的《行政诉讼法》法律未将行政机关内部的奖惩、任免等决定所引起的争议，仅仅依靠行政机关系统内部的人事部门和监察部门裁决，因行政相对人在法律地位上处于弱势地位，又不能通过劳动争议途径解决，显然不利于争议的圆满解决，有必要通过司法审查的形式予以裁判。
2、适度放开司法机关对具体行政行为的合理性审查。
在以往的法律规定及司法实践中，对具体行政行为的合理性审查是作为合法性审查的例外，只对行政处罚显失公正的才作出变更判决。笔者认为，可以适度对除行政处罚外的其它具体行政行为及“显失公正”的放宽一定限制，这更有利于行政机关依法行政及维护行政相对人的合法权利。
3、扩大检察机关对行政审判的监督。
在行政审判中，检察机关作为行政法制监督主体，主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的国家公务员的监督，但对于行政审判来说，检察机关只是通过申诉及其它法律监督的情况下，被动地实施监督，这种监督也只是一种事后监督，不能完全实现行政审判公正、公平。因此，有必要制定一些措施，针对重大、复杂、疑难的行政诉讼，人民检察院可以依职权，也可以依当事人的申诉直接派员参与行政诉讼，以使行政争议得以更加圆满地解决。
通过以上对我国司法审查制度的考察和分析、论证以及对我国司法审查制度设立的必要性、主要特点及现状、缺点和完善发展的一些粗浅的探索，我们有理由相信《行政诉讼法》作为我国的司法审查法，必将使我国的司法审查制度进一步完善和发展，通过司法权对行政权的监督，更加确保了行政机关依法行政，最大限度地保护行政相对人的合法权益，并最终达到社会的公平和正义。
注释
司法审查分别有宪法和行政法两种意义的司法审查。宪法上的司法审查，是法院对立法机关、行政机关的行为是否合宪所进行的审查监督。行政法上的审查，是法院对行政行为是否合宪，是否合法所进行的审查监督。这是两种不同的司法审查制度。由于两者都是司法机关监督制约其他机关的手段，所以才共同使用司法审查这一名称。我们现在所说的司法审查，是指行政法上的司法审查，我国目前只有行政法上的司法审查制度，而没有宪法上的司法审查制度，因此人民法院是不能审查具体体现行政行为是否合乎宪法。
参考文献
1、《民事诉讼法》律师资格考试（1999年）版
2、《行政诉讼法》行政资格考试教材（1998年）版
3、《民法通则》及其配套规定中国法制出版社2001年6月第一版
法制审查制度篇4
一九九七年七月一日以前，香港作为英国的殖民地，实行的是普通法系的法律制度，中国内地的法律制度则倾向于大陆法系。一九九七年七月一日后，香港回归祖国，两种法律文化、法律制度必然要在某种程度上发生冲突。在贯彻“一国两制”的前提下，香港的司法审查制度同样发生了较大的变化。本文即是在对一九九七年七月一日前后香港司法审查制度演变及特点的比较分析的基础上，通过评析由香港终审法院对居留权案件所作的判决及全国人大常委会的相关法律解释而引发的一些法律争议，试图澄清该案件所暴露的对香港司法审查制度认识的“误区”，以对香港现行的司法审查制度作出一个合理的定位。
关键词
香港法治司法审查居留权案法律解释
一 一九九七年七月以前香港司法审查制度的演变及特点[1]
1843年，中英签定《南京条约》，香港被割让给了英国。从法制史的角度而言，这一个具有历史意义的年代，意味着英国的法律制度开始适用于香港，它所带来的后果是自此之后的一百多年时间，香港的整个法律体系呈现出明显的普通法系色彩，而香港司法审查制度的核心理念，也同样由英国宪法理论的二大原则——“法治”原则、“分权”原则所构成。
法院进行司法审查的正当性何在？英国传统的宪法理论认为：
（一）法治原则（ruleoflaw）
“首先，法治表示普通法的绝对最高或优越，排除政府方面的专横或特权，甚至广大自由裁量权的存在；其次，法治表示法律面前平等，一切阶级服从于由普通法院所执行的普通法律。最后，英国的宪法不是个人权利的来源，而是由法院所确定和执行的个人权利的结果。”[2]由英国著名的宪法学家戴雪所表述的“法治”原则奠定了法院司法审查权的基础，认为法院的主要功能就是遵循普通法审理案件，以控制行政权力的滥用，保护公民权利，司法审查就是这一功能发挥的主要形式。当代英国宪法学者进一步发展了戴雪的理论，并纠正了他的一些误解，如认为英国虽然不像法国那样，有一个行政法院，但英国同样有行政法。更重要的是，“当代英国学者认为，法治原则不应局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容。……要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[3]”这种思想的核心就是认为“法治”所要实现的不仅是形式正义，而且要追求法律的实质正义，是自然法思想的一种回归，即认为在所有实际存在的和内容正确的法则或规律上面，还有一种永恒的道德原则为根据的自然法和正义体系。这种法律思想不仅使法院拥有了对法律的审查权，而且使法院有权解释什么是“公民的自由和权利”。
（二）分权原则（seperationofpower）
为避免权力的过分集中，限制权力被滥用的可能性，必须将权力分配给具有不同功能的机构。立法机关负责法律的制定与修改、行政机关负责法律的执行、司法机关负责法律的适用。“每一个国家都存在着三种权力，即：立法权、执行国际公法范围内事务的权力和执行国内法范围内事务的权力。国王或执政官通过第一种权力制定临时的或永久的法律，并修改或废除以前制定的法律。通过第二种权力决定媾和或宣战，派遣或接受使节，维护秩序，防御侵略。通过第三种权力惩罚犯罪和裁决私人争端。最后的一种权力称为司法权；而第二种权力即众所周知的行政权。”[4]三权分立的目的是分散权力，防止权力的滥用。正是这种思想，使司法审查成为法院的天然、固有的职能，毋须制定法的授权。
但是，这种绝对的“三权分立”思想在英国是受制于由17世纪的资产阶级革命所确立的“议会至上”的原则，在此原则下，法院只是执行议会的法律而无权对议会立法进行司法审查。同时，由于英国是不成文宪法的国家，法院也不可能拥有违宪审查权。这种状况在1973年英国加入欧共体（今日的欧洲联盟）之后发生了变化，在西班牙渔业公司案中，英国高等法院宣布《1988年商船条例》因为违反欧共体法律而无效。“这是三百多年来英国法院第一次宣布一项议会法案，可不按法律强制执行。这样一来，其含义就是英国法律现在服从于欧共体法律。如果两者发生冲突，英国法律可能而有时则是必须由英国法院宣布无效。”[5]
在香港，三权分立的原则并非绝对适用，即三权并非完全分立，例如，港督是政府行政和立法部门的首脑，在两者中有很大的实权。行政局的许多成员同时也在立法局中占有席位。此外，有许多行政和委员会，其职责涉及司法的和准司法的决定，但是，“三权分立的学说也确实适用于很大的范围，而且对司法独立非常重要，司法人员的决定万一得不到行政方面的赞同，也不用害怕受到纪律处分。”[6]即这一原则在为司法审查提供正当性的同时，又保障了这一制度。
香港的司法审查制度，正是以上述的两个原则为理论基础而建立起来的，但是，香港特殊的法律地位——英国的海外殖民地，又决定了它的司法审查制度并非与英国完全一致，而是有着自身的独特之处。
首先，香港有成文的“违宪”审查依据[7]。香港有自己的宪法性文件（constitutionaldocunment）。“宪法性文件”，是“宪法和起宪法作用的文件的总称。宪法性文件通常由制宪会议或最高国家权力机关按照特定的程序（也有的按照一般立法程序）制定和颁布，一般规定国家的政治制度、经济制度、国家机构的组成、权限和活动的基本原则以及公民的基本权利和义务等根本性问题，是普通法律的立法依据，普通法律不得与宪法性文件相抵触。”[8]而在英国，宪法（constitutionlaw）是指“法律规则的总称，它确定某特别政治团体的政体的法律结构的基本或根本成分，他们之间的关系、权力分配及其职能……没有称之为宪法的独立文件，宪法的原则和规则包含在不同日期颁布的大量的制定法，大量判例的理由，以及通常称为宪法惯例的习惯法，惯用法和实际存在的杂乱无章的体系之中。”[9]在整个法律体系中，由议会通过的所有法律，除受“后法优于前法”的原则拘束外，其法律效力是无差别的，并没有一个单独可以被称之为“宪法”的法律文件，也没有确定的宪法性文件的体系。只要涉及政府的组织和活动原则的法律，就可以被称为“宪法性文件”。香港却有确定的“宪法性文件”，并不是议会通过的所有法律，都适用于香港地区。通说认为香港的“宪法性文件”是由英国议会在1843年先后颁布并实行于香港的《英皇制诰》（letterspatent）和《皇室训令》（royalinstruction）构成。《英皇制诰》规定了香港作为殖民地的整个政府框架，规定设立港督的职位，列举港督的权力，同时授权港督设立行政、立法两局，规定港督有对法官的任命权等。《皇室训令》则主要是补充《英皇制诰》的不足之处，对立法和行政的一些程序进行细化。正是这两份文件，构建了香港整个社会制度的大体结构，并延续至今。从法律效力角度而言，《英皇制诰》和《皇室训令》就是香港地区的“宪法”，香港立法局享有的制定法例的权力来自这两份文件，属于授权立法，从法理学角度，它就不能制定违背授权者意愿的法律。一旦制定，法院就可以行使司法审查权，宣布该法例无效。
从法院实际行使司法审查权的情形来看，在1991年以前，虽然香港有成文的司法审查依据，但是由于《英皇制诰》授予香港立法机关的权力过于抽象：“为了殖民地的和平、秩序和良好管治而立法”，并没有规定具体的限制标准，所以在1991年以前，香港法院并没有根据《英皇制诰》对香港立法机关的立法进行审查。1991年，香港加入《公民权利和政治权利国际公约》，该公约通过《香港人权法案条例》（现已被修正）适用于香港，而根据《人权法案条例》，《英皇制诰》的第七条被修订为：“香港立法机关不得在1991年6月1日之后，制定任何有关限制人权的法律，如果有关限制与适用与香港的《公民权利和政治权利国际公约》的规定有所抵触的话。”在1991年的rvsinyau-ming和rvlumwai-ming案中，香港上诉法院先后裁定《危险药品条例》中的若干条款及修订后的若干条款因不符合《香港人权法案》《公民权利和政治权利国际公约》的标准而无效。审查的法律依据是1991年修订后的《英皇制诰》第七条。香港法院对此条的理解是，它们可以据此审查和任何在1991年6月8日后制定的，违反《公民权利和政治权利国际公约》的人权标准的立法。[10]
其次，香港司法审查范围的有限性。由于历史的原因，香港的法律种类繁多，包括了英国为香港地区制定的法律、香港地方法律、判例法（即普通法、衡平法）、习惯法、国际条约等多种法律渊源。虽然由成文的司法审查依据，但是法院并非可以审查一切上述法律，司法审查权仍然受到了一些限制。这些限制不仅指由三权分立所带来的包括：“法院无权受理控告国家行为的案件；法院的审判权不得构成对其他部门（如行政部门）正常工作的干预；法院在审理案件中，如果遇到涉及国家行为的事实问题，必须向行政机关要求就该事实问题提供证明。”等限制。[11]除此以外，从法律效力角度，司法审查还受到了普通法的“议会至上”原则的约束。在英国，居于最高法律地位的不是宪法，而是议会。议会制定的法律除非受到它以后的议会制定的新法的改变，不受任何机构的任何形式的审查。法院只有解释法律和适用法律的权力。虽然法院的法官们可以通过灵活的法律解释使议会立法合乎宪法传统，但是无论如何，法院不可能公然宣称某部法律因为违宪而无效。这一原则同样适用于它的海外殖民地，对于香港法院而言，必须清楚的认识到，在香港具有“宪法“地位的《英皇制诰》和《皇室训令》在英国整个法律体系中，和其他的议会立法（适用于香港地区）在法律效力上是平级的，香港法院无权审查英国议会颁布的适用于香港地区的法律，也无权审查英国枢密院制定的法律以及英外交及联邦事务大臣的指令。它能审查的只是香港的地方性法律，包括香港立法局制定的条例和行政局等机关制定的附属立法。同时，在实践中，由于缺乏具体的操作标准，审查的范围也只限于对有关法律的人权保障条款进行审查。
再次，香港的司法审查具有非终局性。香港的法院体制比较复杂，有裁判司署、审裁处、地方法院、最高法院（包括高等法庭和上诉法庭）之设，其中，最高法院是香港地区对某一案件的最高审理机构，但它并不一定是该案的终审法院。对香港地区案件的终审权，属于英国的枢密院司法委员会。法律依据是1908年的《规定对香港最高法院上诉的枢密院令》（1957年10月修正）。该机构的主要职责就是受理海外领土的上诉案件和英国本土和海岛的某些案件。香港法院没有对案件的终审权，这一香港司法制度的特点决定了香港法院的司法审查权同样不具有最终性。根据普通法系的传统，法院的司法审查是附带在个案审理中进行的，枢密院司法委员会可以通过否定案件的判决来否定法院的司法审查权[12]。
值得一提的是，司法审查的不具有最终性是否是对香港“司法独立”的一种侵犯？香港的“司法独立”原则在宪法性文件中不能找到依据，它是由宪法惯例所形成的，包括任期的保障，薪俸的保障，任命程序的保障，豁免权及免责权等，该原则所强调的是司法系统相对于立法、行政系统的独立，而不是司法系统内部的独立。这也是尽管香港的法院没有对案件的终审权，但是一旦谈及司法制度的原则，都会强调香港的“司法独立”原则的重要性的原因。
二一九九七年七月以后香港的司法审查制度的新特点
一九九七年七月一日，香港回归祖国，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）也于同日起在香港地区生效。按照“一个国家，两种制度”的方针，香港特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的社会制度基本不变。《基本法》正是全国人民代表大会根据宪法第三十一条制定的，规定香港地区基本制度的“根本法”，原有的《英皇制诰》和《皇室训令》因为属于殖民地性质的法律而被废除。在原有的司法审查的根据不再存在的前提下，一九九七年以后的香港是否仍有司法审查制度？
笔者认为，一九九七以后，香港法院仍然享有司法审查权，但是，司法审查权的来源发生了变化，并随之带来香港司法审查制度的一些新特点。
正如上文所论述，香港原有的司法审查制度的理论基础是英国传统的宪法原则——“法治”与“分权”，法院的司法审查权被认为是法院的固有职能，并没有任何的成文法授予法官这项权力。虽然《英皇制诰》第七条明确规定了香港立法机关不得制定与《公民权利和政治权利国际公约》相抵触的人权条款，但这并不构成制定法授权的依据，因为在一九九一年以前，法院就已经拥有了司法审查权。一九九一年所修订的《英皇制诰》第七条只是将司法审查的标准确定化，不能据此认为是这一条款赋予香港法院以司法审查权。
香港法院在一九九七年七月一日以后司法审查权的来源应是成文法授权。《基本法》第十八条第一款规定：“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条[13]规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律”。第八十四条规定：“香港特别行政区法院依照本法第十八条所规定的适用于香港特别行政区的法律审判案件，其他普通法适用地区的司法判例可作参考。”第十一条第二款规定：“香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触”。由上述法律条文可推理得出的结论是，香港法院在审判案件时可适用《基本法》，根据《基本法》第十一条而享有对香港特别行政区立法机关制定的法律的司法审查权。由于司法审查权来源的变化，与香港原有的司法审查制度相比较，两者有同有异，其司法审查制度的新特点有：
（一）司法审查的实际范围扩大，但同时受到新的限制
香港原有的可进行司法审查的范围是针对立法局是否有违反《英皇制诰》（修订）第七条的法律制定情形而言，而在《基本法》生效之后，根据第十一条的规定，香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均有可能受到司法审查。同时，在普通法体系中，由于法律解释往往融于司法审查过程中，香港法律的解释体制的变化，也给司法审查增加了新的限制。
《基本法》第一百五十八条规定了该法的解释问题，被认为是中国法与普通法法律解释体制的混合体。中国现行的法律解释体制是立法解释，行政解释，司法解释并存，而以全国人大常委会的立法解释的效力为最高。根据全国人大常委会1983年《关于加强法律解释工作的决议》的相关规定，凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或裁定；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。香港原先的解释体制采用的是普通法模式，法院在审理案件时对案件所涉及的法律进行解释，立法机构如发现司法机关对于某一法律条文的解释有误，可以通过立法程序对有关法律进行修改，或制定新的法律，但不能直接就该法律条文作出解释。而行政机关对法条的理解与法院产生差异时，也以司法解释为准。简而言之，在普通法系，实行的是“司法解释至上”的原则。这两种解释体制如何结合是香港回归祖国过程中必须解决的一个重要问题。因为法律解释问题涉及香港的司法独立，并最终与保障香港地区的高度自治产生联系，所以在坚持“一国两制”的前提下，第一百五十八条所提出的是一个折衷的解决方案，参考了欧共体[14]的法律解释体制，该体制解决的是对法律的解释权和对案件的终审权不在一起的情形的处理，最终该条所确立的模式是：
（1）本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
（2）全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。
（3）香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决之前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此之前作出的判决不受影响。
（4）全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。
对于这一模式的理解是，它首先肯定了《基本法》的解释权属于全国人大常委会，保证了国家的法律解释体制在根本上的一致性与统一性，这是最重要的一点。其次，由全国人大常委会授权香港法院行使对基本法的条款的解释权，但又作了一些必要的限制，限制的目的就是要维护国家。第一百五十八条的规定使香港法院在行使司法审查权时，不能对任何条文享有绝对的解释权。
（二）司法审查的最终性得以确立
《基本法》第十九条规定：“香港特别行政区法院享有独立的司法权和终审权。香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区的所有的案件均有审判权。……”第八十二条规定：“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。”终审法院的设立是《基本法》对香港的司法制度所作的一个重大变更，终审权就是指在一个国家的司法系统中对案件的最终审判权，经过终审机关作出的判决不得再向上级机关或其他机关上诉。
为什么要把终审权授予香港特区？这也是从维护香港社会稳定的角度考虑的结果。“因为现在香港的上诉案件可以上诉到英国枢密院司法委员会，是一种殖民主义的体现。1997年中国对香港恢复行使，当然要去掉这种殖民主义的司法制度。还考虑到1997年后香港原有法律基本不变，这对香港的繁荣和稳定是有利的。香港的现有法律制度与内地的法律制度根本不同，香港实行以判例法为主的普通法，内地实行社会主义的制定法，而不实行判例法，再诉讼程序上内地与香港的情况也不相同，在司法体制上有很大差别。因此，将上诉案件的最终审判权交给香港特区终审法院行使，对保障特区的高度自治是有利的。”[15]
三从居留权案件透视香港的司法审查制度与全国人大常委会法律解释
（一）居留权案件案情简介
居留权案件，又称“小人蛇”案，通过本案，香港法院行使了它对香港法律是否违反《基本法》的司法审查权。本案的核心问题是关于香港永久性居民在内地所生的中国籍子女在《基本法》实施以后法律地位问题的争议。在一九九七年七月一日以前，香港永久性居民在内地所生的中国籍子女并不享有来港定居的法定权利，只可以根据每天准许150名内地人士移居香港的配额，申请排期来港定居。一九九七年七月一日以后，大批持双程证[16]或未经正常海关关口入境的内地人士声称作为香港永久性居民在香港以外所生的中国籍子女，根据《基本法》第二十四条第二款第三项的规定，他们也是香港永久性居民并同时享有居留权。如果他们的主张得以成立的话，将有大批人流涌入香港，势必会造成香港众多社会问题的出现。为了防止这种情况的出现，香港特别行政区筹备委员会曾在一九九六年通过了《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》，明确规定“基本法第二十四条第二款第（三）项规定的在香港以外所生的中国籍子女，在本人出生时，其父母双方或一方须是根据基本法第二十四条第二款第（一）项或第（二）项已经取得香港永久性居民身份的人。”香港特别行政区临时立法会在修订《入境条例（第2号）》时采纳了这一意见，并另外规定父母双方中，仅有父亲是香港永久性居民的非婚生子女不享有香港永久性居民身份。《入境条例（第2号）修订》从一九九七年七月一日起生效。同时，一九九七年七月九日，临时立法会紧急通过《入境条例（第3号）修订》，确立“双程证”制度，并使该修订具有溯及力，提前于一九九七年七月一日生效。
在经过香港特区高等法院原讼庭的初审，上诉庭的复审之后，有关人士继续上诉，并最终成为向香港特区终审法院上诉的一九九八年第十三至十六号案。各案上诉人的情况简介如下：
第十三号案的上诉人为chankamnga及另外80人，81人中，16个为未成年人，12个为成年人，部分持双程证，部分未经关卡入境。编号46、48和58的上诉人于1997年7月1日后来港，其余78人在回归前抵港。他们的共同点是出生时父母双方都不是香港永久性居民，但在来港时父母至少有一方已是香港永久性居民。
第十四号案的上诉人为ngkaling和ngtantan两姐妹，她们分别出生于1987年和1989年。其父1976年来港，在她们出生时，已在香港连续居住超过七年。姐妹俩于1997年7月1日偷渡来港，于7月4日向入境处根据《基本法》第二十四条第二款第三项申请权利时被扣押，后被保释。
第十五号案的上诉人为tsuikuennang,1978年在内地出生，其父于1962年来港，在其出生时已在香港连续居住超过七年。tsuikuennang于1997年7月1日偷渡来港，1997年7月3日根据《基本法》第二十四条第二款第三项向入境处申请权利时被扣押，后被保释。
第十六号案的上诉人为cheunglaiwah,1989年在内地出生，其父于1967年来港，在其出生时，已在香港连续居住超过七年。她是非婚生子女，其母于分娩时死亡。1994年cheunglaiwah持双程证来港，从1995年1月起超期居留。1997年7月15日，她向入境处根据《基本法》第二十四条第二款第三项申请权利时被扣押，后被保释。
归纳各案的上诉请求，要点如下：
（1）1997年7月1日起生效的《入境条例（第2号）》（修正）中规定，香港特别行政区的男性居民在中国内地的非婚生子女不能享有《基本法》第24（3）条所赋予的居留权，该规定与《基本法》相抵触而无效。
（2）1997年7月1日起生效的《入境条例（第2号）》（修正）中规定，港人在香港以外所生的中国籍子女，如要享有在港的居留权，则其父亲或母亲在此名子女出生时必须已经是香港永久性居民并享有香港居留权的规定与《基本法》第24（3）条的规定不符而无效。
（3）1997年7月10日修订的《入境条例（第3号）》规定，该条例的生效时间是1997年7月1日，这一有溯及力的条款是否违反《公民权利和政治权利国际公约》的有关规定，由于该公约的效力是由《基本法》所保证了的，因此，这一条款与《基本法》抵触而无效。
（4）1997年7月10日修订的《入境条例（第3号）修正》规定，身在内地的香港永久性居民必须获得内地公安部门颁发的证件才能进入香港的规定与《基本法》抵触而无效。
香港终审法院于1999年1月29日作出终审判决，判决词的要点如下：[17]
（1）关于宪法性管辖权（constitutionaljurisdictionofthecourts）
“在我们看来，很重要的一点是我们必须首先声明，香港特别行政区各级法院拥有宪法性管辖权。……尽管这一点未被质疑，我们仍认为借此良机将其明确化是合适的，即，在行使这一司法管辖权时，法院饰演着由《基本法》所授予的宪法性角色，对政府的立法机构和行政机构之行为进行宪法性审查，以确保其与《基本法》相一致。具有争议的是，特别行政区法院能否审查全国人民代表大会或其常务委员会的立法行为是否与《基本法》相一致，以及如果发现不一致能否宣布它们无效。在我们看来，特区法院确实具有这一管辖权并且负有义务在发现不一致时宣布此等法律无效。”
（2）解释《基本法》的方法（approachtointerpretationofthebasiclaw）
《基本法》是为了贯彻“一国两制”原则而制定的宪法性文件。它使用了丰富而概括的语言，是为了适应不断变化的需要和情形的一个灵活的工具。因此，我们必须接受的一点是对《基本法》的解释必须采用目的性解释的方法。法庭应考虑的是制定法律的目的和它的相关条文，同时还要从背景角度考虑文本中所使用的语言，在对宪法性文件进行解释的时候，背景尤其重要，它不仅指例如《联合声明》等必不可少的材料，还要考虑到传统所赋予法律语言的特殊含义。
根据《基本法》第一百五十八条，香港法院有权在审理案件时解释《基本法》。如果某一条款同时符合“类别条件”（涉及中央管理的事务或与中央和地方的关系有关）和“有需要条件”（终审法院认为对上述条款的理解会影响案件的判决）时，应由终审法院在作出不可上诉的终审判决之前请全国人大常委会对有关条款作出解释，且惟独终审法院才可决定某条款是否符合上述两个条件。
（3）关于《人民入境条例（第3号）修正》（theno3ordianceissue）
该条例要求身在内地的永久性居民必须获得内地公安部门颁发的证件才能进入香港，违反《基本法》中毫无保留地将居留权授予香港永久性居民的规定，造成对永久性居民的歧视对待。因此，“居权证必须附着于有效的旅行证件之上”的条款违宪无效。
《人民入境条例（第3号）修正》具有溯及效力，违反《公民权利和政治权利国际公约》第十五条第一款；而该公约由《基本法》第三十九条明文规定为在香港施行之任何法律不得与其相抵触。该条例的溯及力条款违宪无效。
（4）关于《人民入境条例（第2号）修正》（thewedlockissue）
相关规定采取了性别歧视的标准来判断非婚生子女的永久性居民身份，有违《基本法》第二十五条和《公民权利和政治权利国际公约》第三条[18]、第二十六条[19]，此种基于性别的区分违宪无效。
终审法院宣布四名儿童自1997年7月1日起即根据《基本法》第二十四条第二款第三项成为香港特别行政区永久性居民并享有居留权。
（二）关于终审法院判决的若干法律争议
香港终审法院的判决词一经，便在香港和内地掀起了轩然大波。在法律上存在争议的主要问题有：
（1）香港法院是否有“宪法性管辖权”
在判决书中，法官们认为终审法院享有“宪法性管辖权”（constitutionaljurisdiction）是对香港“司法独立”的最大保障。对司法审查范围的限制只能来自《基本法》的明文规定，例如《基本法》第十九条所规定的“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”
首先必须明确的是，什么是“宪法性管辖权”？“宪法性管辖权”是存在违宪审查制
度国家的一个法律术语，是指法院可以依据国家的宪法行使对法律的审查权。《基本法》虽然在香港有“小宪法”(mini-constitution)之称，但并不表示《基本法》的法律效力就真的与一国的宪法一样具有至上性。在中国的整个法律体系中，具有最高法律效力的只能是《中华人民共和国宪法》。从理论上说，《宪法》才是香港的最高法律，虽然它实际上并不适用于香港地区。终审法院的法官们企图效仿美国法院，在宪法至上的原则下行使司法审查权，声称根据《基本法》而享有“宪法性管辖权”，这是没有意识到香港法律制度的变化而仍用普通法的法律理念思维才出现的问题。
（2）香港法院的司法审查权限的具体定位如何？即，是否在对香港特区政府的立法机构和行政机构之行为进行司法审查之余，还有权审查全国人大及其常委会的所制定的法律是否违反《基本法》？
香港法院的司法审查权来源于《基本法》，其范围不但会在《基本法》的规定中受限，同时也要为《基本法》的法律效力所限制。《基本法》在我国的法律体系中属于基本法，是全国人大根据《宪法》第三十一条的规定而制定的，其法律效力和全国人大制定的其他法律一致，并无高下之分，终审法院无权以《基本法》为根据审查和它平级的法律。这也是对法院司法审查范围的一种限制。正如终审法院在判决词中所承认的，全国人大及其常委会的立法行为是一种者的行为。在国际法上是指独立权，是国家独立自主地处理自己对内对外事务的权力。在国内法上是指统治权，对领土内的一切人和物享有的排他的统治权。香港终审法院只是中国的一个地方法院，它却忽视了自己司法审查权的来源而声称其权力是的派生权，这是它所犯的第二个错误。
其次，《基本法》第十九条第二款规定香港法院在审判案件时，还要继续保持香港原有的制度和原则对审判权所作的限制，内地学者认为其中就包括了“议会至上”原则的限制。香港终审法院的法官们却认为对司法审查权的限制只能来自《基本法》以列举的方式明确规定，这是受“剩余权力”理念的影响，认为《基本法》第十九条所指的“香港原有法律制度和原则对法院审判权的限制”就是指同条第三款所称的“对国防、外交行为无管辖权”和基本法的其他条文所作的限制，除了法律规定之外，法院的司法审查权就不受限制。终审法院的法官们没有理解第十九条第二款的立法原意是概括性规定，香港原有的法律原则有许多并没有成文法依据，也不可能在一个条文中全部列举，所以才有此规定。“议会至上”原则作为香港司法审查制度的基石，它对法院审判权的限制只要不与国家相抵触，理所当然地会被保留下来。
（3）香港法院在进行司法审查时是否恰当地运用了“目的性解释”规则？
在普通法制度下，解释法律是法院的基本任务。法院解释法律的规则有许多种，包括
文义规则”（literalrule）,即按成文法条文的字面意义解释，取其最自然、明显、正常和常用的意义，而毋须顾及应用这个意义所产生的结果是否公平或合理；金色规则（goldenrule）,这一规则是作为文义规则的补充而存在的。按照这一规则，如果依据法律条文的表面意思进行解释会出现荒唐的结果，法院在这种情况下须另行探究真正的立法目的；弊端规则（mischiefrule）,它的现代版本是目的解释论方法（purposiveapproach）,即在解释成文法条文时，必须先了解立法机关的制定目的，将法律作为一个整体来对待，对个别条文的解释应与立法的原意相符合。[20]在对宪法进行解释时，正如判决词中所宣称的，法官们往往倾向于采用“目的性解释规则”，即将整部法律作为一个整体，采用宽松的方式，探究立法的原意。
什么是“立法的原意”？“如果我们假设一部宪法的制定者们，即使他们是一些极富经验的可敬人士，根本未意识到他们在判断方面的局限性，而且还试图把他们那种受时间局限的宪法解释详尽而精确的强加给他们的子孙后代，那么这种假设就显然是不明智的。相反，我们应当这样假设，他们并不想阻止后人按他们所制定的制度的一般精神和基本目的相符合即可。”[21]《基本法》的立法目的在它的序言中已经表示得很明确了，即：“维护国家的统一和完整，保持香港的繁荣和稳定。”这是我国处理香港问题的长期一贯的方针。邓小平曾经指出：“如果用社会主义来统一，香港人民不会接受，英国人民也不会接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。即使不发生武力冲突，香港也将成为一个萧条的香港，后遗症很多的香港，不是我们所希望的香港。”[22]在马维昆案[23]中，法官在判决词中写到：“在我看来，基本法的目的十分明确，即保持我们的法律及其制度不变（与基本法相抵触的除外）。这些法律制度反映了我们社会的组织结构。延续性是保持稳定的关键。任何动荡都是灾难性的。即使一刻的法律真空都可能会导致混乱。除抵触基本法的规定外，原有法律及其制度必须得到延续。现行的制度在1997年7月1日当天就已经存在了。这些一定是基本法的目的。”
与此不同的是，终审法院的法官们强调《基本法》的目的是在“一国两制”的原则下保持香港的高度自治。他们认为对于《基本法》第二十四条第二项的解释就是属于香港自治范围内的事务，所以只有终审法院对于“永久性居民”及他们所享有的权利义务有最终的解释权。在此，法官们完全忽略了香港的高度自治不等于完全自治，高度自治的目的就是维护，维护香港的繁荣稳定。而判决词由于改变了香港现行的出入境管理制度，所带来的后果，在香港特区政府的调查统计表明，根据这项判决内地新增加的符合具有香港居留权资格人士，至少一百六十七万[24]（其中第一代约六十九万人；当第一代在香港通常居住连续七年以上以后，其第二代符合居留权资格的人士约九十八万）。香港特区政府的评估显示，吸纳这些内地人士将给香港带来巨大压力，以香港现有的土地和社会资源而言，应付大量新进入的内地人士在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要是不可能的，这将严重影响香港的稳定和繁荣。所以，虽然终审法院的法官们一再强调，他们是运用了“目的解释规则”，却毫无疑问没有全面考虑《基本法》的目的。
终审法院的法官们所犯的第二个错误是认为本案所讨论的主要争议条款是第二十四条，该条的内容属于香港的自治范围内的事务，即使对于该条的解释与《基本法》第二十二条第四项有关，而第二十二条第四项的内容涉及中央管理事务，由于本案要处理的主要法律问题是第二十四条对于“永久性居民”及其享有的居留权的解释，所以不必征求全国人大常委会对非必要条款的解释。这一认定显然是违背了第一百五十八条的明确规定，因为该条认为只要是涉及了相关事务，在作出不可上诉的判决之前，就应提请全国人大常委会解释，毋须判定是否属于必要条款。
（三）全国人大常委会的法律解释对香港司法审查制度的影响
1999年5月20日，香港特别行政区行政长官董建华依据《基本法》第四十三条[25]和第四十八条第（二）项[26]所赋予的职权，向国务院提交了《关于提请中央人民政府协助解决实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉有关条款所遇问题的报告》。国务院随之向全国人大常委会提出《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的议案》。全国人大常委会最后根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第（四）项关于全国人大常委会解释法律的规定和《基本法》第一百五十八条第一款关于“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”的规定，对上述条款作出解释，主要内容是：
关于《基本法》第二十二条第四款所称的“中国其他地区的人”应当包括“香港永久性居民在内地所生的中国籍子女。”
关于《基本法》第二十四条第二款第（三）项“第（一）、（二）项所列香港永久性居民在香港以外所生的中国籍子女”的规定，是指无论本人是在香港特别行政区成立以前或以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是符合《基本法》第二十四条第二款第（一）项或第（二）项规定条件的人。
全国人大常委会对《基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项作出解释后，特区法院在审理有关案件引用《基本法》中该项条款时，应以全国人大常委会的解释为准。全国人大常委会的解释不影响香港特别行政区终审法院1999年1月29日对有关诉讼当事人所获的的香港特别行政区居留权。
对于全国人大常委会的法律解释，主要的反对意见是认为其没有遵循《基本法》所规定的程序，使终审法院的终审地位不可避免地受到了侵害，甚至进一步影响了香港的“司法独立”。那么全国人大常委会的此次释法行为是否遵循了法定程序，这一问题再次涉及到《基本法》第一百五十八条对法律解释问题的规定。
自1984年《中英联合声明》签订以来，有关香港基本法的两个争论的主要问题，就是香港基本法的解释权及地位。在确立解释体制时有一个隐含的问题没有被考虑到，即，有权最终决定某一条款的内容是否属于“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系”的主体是哪一个机构。之所以没有提到这一点，可能是在法律制定时，立法者事先假设了终审法院法官们与全国人大常委会对于该问题的理解必然是一致而无分歧的。事实证明并非如此，终审法院认为《基本法》第二十四条是香港特区自治范围内的事务，而全国人大常委会后来的解释却表明了它认为这个条文中对“永久性居民”的界定涉及中央和地方的关系。
终审法院的判决书中认为终审法院在这一事项上有最终并且唯一的判定权。在解释权问题上，“终审法院至上”和“全国人大至上”的理念发生了冲突。终审法院显然是在维护香港高度自治的前提下，认同了“终审法院至上”的理念。第一百五十八条的确没有规定在终审法院与全国人大常委会对某一条款的理解不同时的争议解决机制。但是，无论是从全国人大常委会在国家法律解释体制中的地位，还是从第一百五十八条本身所暗含的意思，即全国人大常委会享有对《基本法》的解释权，它“授权”特区法院解释法律而非“分权”，在这一问题的解释权限上，全国人大常委会的理解才是最终的。这也是为什么全国人大常委会在1999年6月26日所作的解释并没有违背第一百五十八条所规定的程序的理由。第一百五十八条并没有规定在终审法院没有提请解释即作出不可上诉的判决，同时该判决又与基本法的目的冲突时的解决机制。香港特区政府提请全国人大常委会进行解释的方式“或许不是最好的制度或者不是好制度。然而，只要这个制度存在一天，人们就应该按照这个制度行事一天。诚然，守法、合法并不等于法治，但依法办事是法治的基本要求。”[27]全国人大常委会行使解释权正是在法无明文规定的情形下，根据第一百五十八条所确立的立法解释与司法解释并存，立法解释高于司法解释的核心理念而为，并没有违反法定程序。
至于认为全国人大常委会的释法行为侵犯了香港的“司法独立”，也是依然秉承普通法系法律思维才能得出的结论。司法独立是指“法院独立审判案件，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”[28]普通法系的“司法独立”强调负责解释和执行法律的司法机关和人员独立于行政机关与立法机关，在作出结论时不受任何一方的影响。在作出结论之后，由于法院对法律的最终解释权，立法机关和政府除非通过修改法律，是没有可能改变法官对法律的解释的。而在中国内地，“司法独立”的最终内容并不包括法院的最终解释权，全国人大及其常委会对法律的解释才是终极意义上的。《基本法》第一百五十八条实际上已经表明了为了维护“一国两制”的原则，香港法院虽然享有终审权，但是与终审权有密切联系的法律解释权却不是最终而是受限制的。同时，全国人大常委会的释法行为并不是在终审法院的法官们作出判断之前干扰他们的思维，而是在认为法官的解释不符合立法原意，为了防止这个判决有可能带来的后果而作，且解释不影响判决的效力，并没有干扰香港特区的“司法独立”
正如香港高等法院法官陈兆恺所说：“世界上没有一个制度是十全十美的，每一个法律制度和传统都各自有它的优点和弱点。有学者认为成文法和普通法两个法律制度和传统应该互相补充不足。过去两地的法律制度和传统已开始朝着这方向发展。……我深信这是一个正确和必须的方向。这也是国际的大方向。[29]”由居留权案件所引发的一系列法律争议，包括香港终审法院的判决与全国人大常委会的释法行为表明不同法律体系下人们的思维方式带来了对香港现行的司法审查制度的不同的理解。正确理解香港这一制度的前提就是坚持“一国两制”的原则，诚然，香港的高度自治是必须维护的，但高度自治的前提是国家至上。没有国家，就没有香港的稳定与繁荣，就没有香港的未来，高度自治也无从谈起，这也就是居留权案件留给人们的深刻启示。
[注 释]
[1]关于司法审查（judicialreview）,各国的界定并不完全一致。有的专指对法律等规范性文件的合宪性审查（又称违宪审查）；有的是指对具体行政行为的合法性审查；有的是指对行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）的合法性审查；有的则指对行政行为的合法性审查和对包括法律在内的规范性法律文件的合宪性审查。在香港，人们习惯于将对行政行为不服提请法院审查称为司法复核，将司法复核中涉及到的相关法律、法令等是否违反宪法或宪法性文件的审查称为违宪审查。考虑到香港的正式语文有中文、英文。而英文中，司法复核、违宪审查有时均用同一词（judicialreview），故本文标题采用常见的“司法审查”用语。
[2]a.v.dicey:introductiontothestudyofthelawoftheconstitution,1915,pp.198-199
[3]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1989年出版，第11页
[4]l’espritdeslois,bookxi,ch.vi(2nded,1749,vol.i,p.219)转引自《法与宪法》[英]w.ivor.詹宁斯著龚祥瑞侯健译生活•读书•新知三联书店1997年版第16页
[5][英]p.s.阿蒂亚著《法律与现代社会》，辽宁教育出版社1998年版，第105页
[6]v.a.penlington著黎季明编译《香港法制••司法》商务印书馆1995年版第48-49页
[7]作为英国的殖民地，香港法院没有绝对意义上的违宪审查权，它进行司法审查所依据的宪法性文件虽然在香港法律体系中处于超然地位，但从整个英国法律体系角度而言，香港的“宪法性文件”与英国议会制定的其他法律的效力是平级的，香港法院无权质疑英国议会法律的有效性。
[8]北京大学法学百科全书编委会编《北京大学法学百科全书—宪法学i行政法学卷》北京大学出版社1999年版第511页
[9]［英］戴维.m.沃克著 《牛津法律大辞典》光明日报出版社1988年版第202页
[10]本小节内容参阅了陈弘毅《论香港特别行政区法院的违宪审查权》，载《中外法学》1998年第5期第12-18页
[11]王叔文编《香港特别行政区基本法导论》（修订本）中共中央党校出版社1997年版第138页
[12]有人认为英国的枢密院司法委员会不能被认为是一个审判机构，而是一个建议机构，它的决定也是以女皇名义颁布的。但这并不能改变枢密院委员会实际上的确可以否决高等法院判决的事实。
[13]《香港特别行政区基本法》第8条：香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改外，予以保留。
[14]依照欧洲共同体条约的规定，欧共体法律的解释权属于设在卢森堡的欧洲法院。成员国法院在审理案件时遇到关于欧共体法律的解释问题，可以提请欧洲法院作出解释，而如果案件是在终审，成员国法院在对案件作出裁决之前，有权提请欧洲法院作出解释。
[15]肖蔚云著《香港基本法与一国两制的伟大实践》海天出版社1993年版第116页
[16]根据《入境条例（第3号）修正》的相关规定，香港入境处了一个关于申请居权证程序的公告，规定：“凡是宣称根据《基本法》第二十四条第三项而取得香港永久性居民身份的中国内地居民，必须首先持有向中国公安部的出入境管理部门申请的由香港入境处签发的居权证，同时，他还必须持有中国公安部出入境管理部门的批准其离开内地前往香港的通行许可证。”所谓“双程证”是指由中国公安部出入境管理部门签发的规定其在香港居留期限的通行许可证。
[17]本案的判决词可通过访问理学—法哲学及其方法》中国政法大学出版社1998年版第521页
[22]邓小平《建设有中国特色的社会主义》（增订本）第91页
[23]seehksarv.mawaikwan,david&others[1997]2hkcp325
[24]香港政府统计处于1999年6月25日公布，根据终审法院1999年1月29日的裁决，各类别享有居留权的内地人士共有160万3千人，与原先所公布的167万5千人，相差了7万2千人。
[25]《基本法》第四十三条：香港特别行政区长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和特别行政区负责。
[26]《基本法》第四十八条：香港特别行政区行政长官行使下列职权：……（二）负责执行本法和依据本法适用于香港特别行政区的法律。……
[27]王贵国《从法治角度看人大释法》，载《经济与法律》（港）1999年第4期第69页
法制审查制度篇5
一九九七年七月一日以前，香港作为英国的殖民地，实行的是普通法系的法律制度，中国内地的法律制度则倾向于大陆法系。一九九七年七月一日后，香港回归祖国，两种法律文化、法律制度必然要在某种程度上发生冲突。在贯彻“一国两制”的前提下，香港的司法审查制度同样发生了较大的变化。本文即是在对一九九七年七月一日前后香港司法审查制度演变及特点的比较分析的基础上，通过评析由香港终审法院对居留权案件所作的判决及全国人大常委会的相关法律解释而引发的一些法律争议，试图澄清该案件所暴露的对香港司法审查制度认识的“误区”，以对香港现行的司法审查制度作出一个合理的定位。
关键词
香港法治司法审查居留权案法律解释
一 一九九七年七月以前香港司法审查制度的演变及特点[1]
1843年，中英签定《南京条约》，香港被割让给了英国。从法制史的角度而言，这一个具有历史意义的年代，意味着英国的法律制度开始适用于香港，它所带来的后果是自此之后的一百多年时间，香港的整个法律体系呈现出明显的普通法系色彩，而香港司法审查制度的核心理念，也同样由英国宪法理论的二大原则——“法治”原则、“分权”原则所构成。
法院进行司法审查的正当性何在？英国传统的宪法理论认为：
（一）法治原则（ruleoflaw）
“首先，法治表示普通法的绝对最高或优越，排除政府方面的专横或特权，甚至广大自由裁量权的存在；其次，法治表示法律面前平等，一切阶级服从于由普通法院所执行的普通法律。最后，英国的宪法不是个人权利的来源，而是由法院所确定和执行的个人权利的结果。”[2]由英国著名的宪法学家戴雪所表述的“法治”原则奠定了法院司法审查权的基础，认为法院的主要功能就是遵循普通法审理案件，以控制行政权力的滥用，保护公民权利，司法审查就是这一功能发挥的主要形式。当代英国宪法学者进一步发展了戴雪的理论，并纠正了他的一些误解，如认为英国虽然不像法国那样，有一个行政法院，但英国同样有行政法。更重要的是，“当代英国学者认为，法治原则不应局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容。……要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[3]”这种思想的核心就是认为“法治”所要实现的不仅是形式正义，而且要追求法律的实质正义，是自然法思想的一种回归，即认为在所有实际存在的和内容正确的法则或规律上面，还有一种永恒的道德原则为根据的自然法和正义体系。这种法律思想不仅使法院拥有了对法律的审查权，而且使法院有权解释什么是“公民的自由和权利”。
（二）分权原则（seperationofpower）
为避免权力的过分集中，限制权力被滥用的可能性，必须将权力分配给具有不同功能的机构。立法机关负责法律的制定与修改、行政机关负责法律的执行、司法机关负责法律的适用。“每一个国家都存在着三种权力，即：立法权、执行国际公法范围内事务的权力和执行国内法范围内事务的权力。国王或执政官通过第一种权力制定临时的或永久的法律，并修改或废除以前制定的法律。通过第二种权力决定媾和或宣战，派遣或接受使节，维护秩序，防御侵略。通过第三种权力惩罚犯罪和裁决私人争端。最后的一种权力称为司法权；而第二种权力即众所周知的行政权。”[4]三权分立的目的是分散权力，防止权力的滥用。正是这种思想，使司法审查成为法院的天然、固有的职能，毋须制定法的授权。
但是，这种绝对的“三权分立”思想在英国是受制于由17世纪的资产阶级革命所确立的“议会至上”的原则，在此原则下，法院只是执行议会的法律而无权对议会立法进行司法审查。同时，由于英国是不成文宪法的国家，法院也不可能拥有违宪审查权。这种状况在1973年英国加入欧共体（今日的欧洲联盟）之后发生了变化，在西班牙渔业公司案中，英国高等法院宣布《1988年商船条例》因为违反欧共体法律而无效。“这是三百多年来英国法院第一次宣布一项议会法案，可不按法律强制执行。这样一来，其含义就是英国法律现在服从于欧共体法律。如果两者发生冲突，英国法律可能而有时则是必须由英国法院宣布无效。”[5]
在香港，三权分立的原则并非绝对适用，即三权并非完全分立，例如，港督是政府行政和立法部门的首脑，在两者中有很大的实权。行政局的许多成员同时也在立法局中占有席位。此外，有许多行政和委员会，其职责涉及司法的和准司法的决定，但是，“三权分立的学说也确实适用于很大的范围，而且对司法独立非常重要，司法人员的决定万一得不到行政方面的赞同，也不用害怕受到纪律处分。”[6]即这一原则在为司法审查提供正当性的同时，又保障了这一制度。
香港的司法审查制度，正是以上述的两个原则为理论基础而建立起来的，但是，香港特殊的法律地位——英国的海外殖民地，又决定了它的司法审查制度并非与英国完全一致，而是有着自身的独特之处。
首先，香港有成文的“违宪”审查依据[7]。香港有自己的宪法性文件（constitutionaldocunment）。“宪法性文件”，是“宪法和起宪法作用的文件的总称。宪法性文件通常由制宪会议或最高国家权力机关按照特定的程序（也有的按照一般立法程序）制定和颁布，一般规定国家的政治制度、经济制度、国家机构的组成、权限和活动的基本原则以及公民的基本权利和义务等根本性问题，是普通法律的立法依据，普通法律不得与宪法性文件相抵触。”[8]而在英国，宪法（constitutionlaw）是指“法律规则的总称，它确定某特别政治团体的政体的法律结构的基本或根本成分，他们之间的关系、权力分配及其职能……没有称之为宪法的独立文件，宪法的原则和规则包含在不同日期颁布的大量的制定法，大量判例的理由，以及通常称为宪法惯例的习惯法，惯用法和实际存在的杂乱无章的体系之中。”[9]在整个法律体系中，由议会通过的所有法律，除受“后法优于前法”的原则拘束外，其法律效力是无差别的，并没有一个单独可以被称之为“宪法”的法律文件，也没有确定的宪法性文件的体系。只要涉及政府的组织和活动原则的法律，就可以被称为“宪法性文件”。香港却有确定的“宪法性文件”，并不是议会通过的所有法律，都适用于香港地区。通说认为香港的“宪法性文件”是由英国议会在1843年先后颁布并实行于香港的《英皇制诰》（letterspatent）和《皇室训令》（royalinstruction）构成。《英皇制诰》规定了香港作为殖民地的整个政府框架，规定设立港督的职位，列举港督的权力，同时授权港督设立行政、立法两局，规定港督有对法官的任命权等。《皇室训令》则主要是补充《英皇制诰》的不足之处，对立法和行政的一些程序进行细化。正是这两份文件，构建了香港整个社会制度的大体结构，并延续至今。从法律效力角度而言，《英皇制诰》和《皇室训令》就是香港地区的“宪法”，香港立法局享有的制定法例的权力来自这两份文件，属于授权立法，从法理学角度，它就不能制定违背授权者意愿的法律。一旦制定，法院就可以行使司法审查权，宣布该法例无效。
从法院实际行使司法审查权的情形来看，在1991年以前，虽然香港有成文的司法审查依据，但是由于《英皇制诰》授予香港立法机关的权力过于抽象：“为了殖民地的和平、秩序和良好管治而立法”，并没有规定具体的限制标准，所以在1991年以前，香港法院并没有根据《英皇制诰》对香港立法机关的立法进行审查。1991年，香港加入《公民权利和政治权利国际公约》，该公约通过《香港人权法案条例》（现已被修正）适用于香港，而根据《人权法案条例》，《英皇制诰》的第七条被修订为：“香港立法机关不得在1991年6月1日之后，制定任何有关限制人权的法律，如果有关限制与适用与香港的《公民权利和政治权利国际公约》的规定有所抵触的话。”在1991年的rvsinyau-ming和rvlumwai-ming案中，香港上诉法院先后裁定《危险药品条例》中的若干条款及修订后的若干条款因不符合《香港人权法案》《公民权利和政治权利国际公约》的标准而无效。审查的法律依据是1991年修订后的《英皇制诰》第七条。香港法院对此条的理解是，它们可以据此审查和推翻任何在1991年6月8日后制定的，违反《公民权利和政治权利国际公约》的人权标准的立法。[10]
其次，香港司法审查范围的有限性。由于历史的原因，香港的法律种类繁多，包括了英国为香港地区制定的法律、香港地方法律、判例法（即普通法、衡平法）、习惯法、国际条约等多种法律渊源。虽然由成文的司法审查依据，但是法院并非可以审查一切上述法律，司法审查权仍然受到了一些限制。这些限制不仅指由三权分立所带来的包括：“法院无权受理控告国家行为的案件；法院的审判权不得构成对其他部门（如行政部门）正常工作的干预；法院在审理案件中，如果遇到涉及国家行为的事实问题，必须向行政机关要求就该事实问题提供证明。”等限制。[11]除此以外，从法律效力角度，司法审查还受到了普通法的“议会至上”原则的约束。在英国，居于最高法律地位的不是宪法，而是议会。议会制定的法律除非受到它以后的议会制定的新法的改变，不受任何机构的任何形式的审查。法院只有解释法律和适用法律的权力。虽然法院的法官们可以通过灵活的法律解释使议会立法合乎宪法传统，但是无论如何，法院不可能公然宣称某部法律因为违宪而无效。这一原则同样适用于它的海外殖民地，对于香港法院而言，必须清楚的认识到，在香港具有“宪法“地位的《英皇制诰》和《皇室训令》在英国整个法律体系中，和其他的议会立法（适用于香港地区）在法律效力上是平级的，香港法院无权审查英国议会颁布的适用于香港地区的法律，也无权审查英国枢密院制定的法律以及英外交及联邦事务大臣的指令。它能审查的只是香港的地方性法律，包括香港立法局制定的条例和行政局等机关制定的附属立法。同时，在实践中，由于缺乏具体的操作标准，审查的范围也只限于对有关法律的人权保障条款进行审查。
再次，香港的司法审查具有非终局性。香港的法院体制比较复杂，有裁判司署、审裁处、地方法院、最高法院（包括高等法庭和上诉法庭）之设，其中，最高法院是香港地区对某一案件的最高审理机构，但它并不一定是该案的终审法院。对香港地区案件的终审权，属于英国的枢密院司法委员会。法律依据是1908年的《规定对香港最高法院上诉的枢密院令》（1957年10月修正）。该机构的主要职责就是受理海外领土的上诉案件和英国本土和海岛的某些案件。香港法院没有对案件的终审权，这一香港司法制度的特点决定了香港法院的司法审查权同样不具有最终性。根据普通法系的传统，法院的司法审查是附带在个案审理中进行的，枢密院司法委员会可以通过否定案件的判决来否定法院的司法审查权[12]。
值得一提的是，司法审查的不具有最终性是否是对香港“司法独立”的一种侵犯？香港的“司法独立”原则在宪法性文件中不能找到依据，它是由宪法惯例所形成的，包括任期的保障，薪俸的保障，任命程序的保障，豁免权及免责权等，该原则所强调的是司法系统相对于立法、行政系统的独立，而不是司法系统内部的独立。这也是尽管香港的法院没有对案件的终审权，但是一旦谈及司法制度的原则，都会强调香港的“司法独立”原则的重要性的原因。
二一九九七年七月以后香港的司法审查制度的新特点
一九九七年七月一日，香港回归祖国，《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）也于同日起在香港地区生效。按照“一个国家，两种制度”的方针，香港特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的社会制度基本不变。《基本法》正是全国人民代表大会根据宪法第三十一条制定的，规定香港地区基本制度的“根本法”，原有的《英皇制诰》和《皇室训令》因为属于殖民地性质的法律而被废除。在原有的司法审查的根据不再存在的前提下，一九九七年以后的香港是否仍有司法审查制度？
笔者认为，一九九七以后，香港法院仍然享有司法审查权，但是，司法审查权的来源发生了变化，并随之带来香港司法审查制度的一些新特点。
正如上文所论述，香港原有的司法审查制度的理论基础是英国传统的宪法原则——“法治”与“分权”，法院的司法审查权被认为是法院的固有职能，并没有任何的成文法授予法官这项权力。虽然《英皇制诰》第七条明确规定了香港立法机关不得制定与《公民权利和政治权利国际公约》相抵触的人权条款，但这并不构成制定法授权的依据，因为在一九九一年以前，法院就已经拥有了司法审查权。一九九一年所修订的《英皇制诰》第七条只是将司法审查的标准确定化，不能据此认为是这一条款赋予香港法院以司法审查权。
香港法院在一九九七年七月一日以后司法审查权的来源应是成文法授权。《基本法》第十八条第一款规定：“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条[13]规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律”。第八十四条规定：“香港特别行政区法院依照本法第十八条所规定的适用于香港特别行政区的法律审判案件，其他普通法适用地区的司法判例可作参考。”第十一条第二款规定：“香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触”。由上述法律条文可推理得出的结论是，香港法院在审判案件时可适用《基本法》，根据《基本法》第十一条而享有对香港特别行政区立法机关制定的法律的司法审查权。由于司法审查权来源的变化，与香港原有的司法审查制度相比较，两者有同有异，其司法审查制度的新特点有：
（一）司法审查的实际范围扩大，但同时受到新的限制
香港原有的可进行司法审查的范围是针对立法局是否有违反《英皇制诰》（修订）第七条的法律制定情形而言，而在《基本法》生效之后，根据第十一条的规定，香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均有可能受到司法审查。同时，在普通法体系中，由于法律解释往往融于司法审查过程中，香港法律的解释体制的变化，也给司法审查增加了新的限制。
《基本法》第一百五十八条规定了该法的解释问题，被认为是中国法与普通法法律解释体制的混合体。中国现行的法律解释体制是立法解释，行政解释，司法解释并存，而以全国人大常委会的立法解释的效力为最高。根据全国人大常委会1983年《关于加强法律解释工作的决议》的相关规定，凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或裁定；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。香港原先的解释体制采用的是普通法模式，法院在审理案件时对案件所涉及的法律进行解释，立法机构如发现司法机关对于某一法律条文的解释有误，可以通过立法程序对有关法律进行修改，或制定新的法律，但不能直接就该法律条文作出解释。而行政机关对法条的理解与法院产生差异时，也以司法解释为准。简而言之，在普通法系，实行的是“司法解释至上”的原则。这两种解释体制如何结合是香港回归祖国过程中必须解决的一个重要问题。因为法律解释问题涉及香港的司法独立，并最终与保障香港地区的高度自治产生联系，所以在坚持“一国两制”的前提下，第一百五十八条所提出的是一个折衷的解决方案，参考了欧共体[14]的法律解释体制，该体制解决的是对法律的解释权和对案件的终审权不在一起的情形的处理，最终该条所确立的模式是：
（1）本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
（2）全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。
（3）香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决之前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此之前作出的判决不受影响。
（4）全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。
对于这一模式的理解是，它首先肯定了《基本法》的解释权属于全国人大常委会，保证了国家的法律解释体制在根本上的一致性与统一性，这是最重要的一点。其次，由全国人大常委会授权香港法院行使对基本法的条款的解释权，但又作了一些必要的限制，限制的目的就是要维护国家主权。第一百五十八条的规定使香港法院在行使司法审查权时，不能对任何条文享有绝对的解释权。
（二）司法审查的最终性得以确立
《基本法》第十九条规定：“香港特别行政区法院享有独立的司法权和终审权。香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区的所有的案件均有审判权。……”第八十二条规定：“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。”终审法院的设立是《基本法》对香港的司法制度所作的一个重大变更，终审权就是指在一个国家的司法系统中对案件的最终审判权，经过终审机关作出的判决不得再向上级机关或其他机关上诉。
为什么要把终审权授予香港特区？这也是从维护香港社会稳定的角度考虑的结果。“因为现在香港的上诉案件可以上诉到英国枢密院司法委员会，是一种殖民主义的体现。1997年中国对香港恢复行使主权，当然要去掉这种殖民主义的司法制度。还考虑到1997年后香港原有法律基本不变，这对香港的繁荣和稳定是有利的。香港的现有法律制度与内地的法律制度根本不同，香港实行以判例法为主的普通法，内地实行社会主义的制定法，而不实行判例法，再诉讼程序上内地与香港的情况也不相同，在司法体制上有很大差别。因此，将上诉案件的最终审判权交给香港特区终审法院行使，对保障特区的高度自治是有利的。”[15]
三从居留权案件透视香港的司法审查制度与全国人大常委会法律解释
（一）居留权案件案情简介
居留权案件，又称“小人蛇”案，通过本案，香港法院行使了它对香港法律是否违反《基本法》的司法审查权。本案的核心问题是关于香港永久性居民在内地所生的中国籍子女在《基本法》实施以后法律地位问题的争议。在一九九七年七月一日以前，香港永久性居民在内地所生的中国籍子女并不享有来港定居的法定权利，只可以根据每天准许150名内地人士移居香港的配额，申请排期来港定居。一九九七年七月一日以后，大批持双程证[16]或未经正常海关关口入境的内地人士声称作为香港永久性居民在香港以外所生的中国籍子女，根据《基本法》第二十四条第二款第三项的规定，他们也是香港永久性居民并同时享有居留权。如果他们的主张得以成立的话，将有大批人流涌入香港，势必会造成香港众多社会问题的出现。为了防止这种情况的出现，香港特别行政区筹备委员会曾在一九九六年通过了《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》，明确规定“基本法第二十四条第二款第（三）项规定的在香港以外所生的中国籍子女，在本人出生时，其父母双方或一方须是根据基本法第二十四条第二款第（一）项或第（二）项已经取得香港永久性居民身份的人。”香港特别行政区临时立法会在修订《入境条例（第2号）》时采纳了这一意见，并另外规定父母双方中，仅有父亲是香港永久性居民的非婚生子女不享有香港永久性居民身份。《入境条例（第2号）修订》从一九九七年七月一日起生效。同时，一九九七年七月九日，临时立法会紧急通过《入境条例（第3号）修订》，确立“双程证”制度，并使该修订具有溯及力，提前于一九九七年七月一日生效。
在经过香港特区高等法院原讼庭的初审，上诉庭的复审之后，有关人士继续上诉，并最终成为向香港特区终审法院上诉的一九九八年第十三至十六号案。各案上诉人的情况简介如下：
第十三号案的上诉人为chankamnga及另外80人，81人中，16个为未成年人，12个为成年人，部分持双程证，部分未经关卡入境。编号46、48和58的上诉人于1997年7月1日后来港，其余78人在回归前抵港。他们的共同点是出生时父母双方都不是香港永久性居民，但在来港时父母至少有一方已是香港永久性居民。
第十四号案的上诉人为ngkaling和ngtantan两姐妹，她们分别出生于1987年和1989年。其父1976年来港，在她们出生时，已在香港连续居住超过七年。姐妹俩于1997年7月1日偷渡来港，于7月4日向入境处根据《基本法》第二十四条第二款第三项申请权利时被扣押，后被保释。
第十五号案的上诉人为tsuikuennang,1978年在内地出生，其父于1962年来港，在其出生时已在香港连续居住超过七年。tsuikuennang于1997年7月1日偷渡来港，1997年7月3日根据《基本法》第二十四条第二款第三项向入境处申请权利时被扣押，后被保释。
第十六号案的上诉人为cheunglaiwah,1989年在内地出生，其父于1967年来港，在其出生时，已在香港连续居住超过七年。她是非婚生子女，其母于分娩时死亡。1994年cheunglaiwah持双程证来港，从1995年1月起超期居留。1997年7月15日，她向入境处根据《基本法》第二十四条第二款第三项申请权利时被扣押，后被保释。
归纳各案的上诉请求，要点如下：
（1）1997年7月1日起生效的《入境条例（第2号）》（修正）中规定，香港特别行政区的男性居民在中国内地的非婚生子女不能享有《基本法》第24（3）条所赋予的居留权，该规定与《基本法》相抵触而无效。
（2）1997年7月1日起生效的《入境条例（第2号）》（修正）中规定，港人在香港以外所生的中国籍子女，如要享有在港的居留权，则其父亲或母亲在此名子女出生时必须已经是香港永久性居民并享有香港居留权的规定与《基本法》第24（3）条的规定不符而无效。
（3）1997年7月10日修订的《入境条例（第3号）》规定，该条例的生效时间是1997年7月1日，这一有溯及力的条款是否违反《公民权利和政治权利国际公约》的有关规定，由于该公约的效力是由《基本法》所保证了的，因此，这一条款与《基本法》抵触而无效。
（4）1997年7月10日修订的《入境条例（第3号）修正》规定，身在内地的香港永久性居民必须获得内地公安部门颁发的证件才能进入香港的规定与《基本法》抵触而无效。
香港终审法院于1999年1月29日作出终审判决，判决词的要点如下：[17]
（1）关于宪法性管辖权（constitutionaljurisdictionofthecourts）
“在我们看来，很重要的一点是我们必须首先声明，香港特别行政区各级法院拥有宪法性管辖权。……尽管这一点未被质疑，我们仍认为借此良机将其明确化是合适的，即，在行使这一司法管辖权时，法院饰演着由《基本法》所授予的宪法性角色，对政府的立法机构和行政机构之行为进行宪法性审查，以确保其与《基本法》相一致。具有争议的是，特别行政区法院能否审查全国人民代表大会或其常务委员会的立法行为是否与《基本法》相一致，以及如果发现不一致能否宣布它们无效。在我们看来，特区法院确实具有这一管辖权并且负有义务在发现不一致时宣布此等法律无效。”
（2）解释《基本法》的方法（approachtointerpretationofthebasiclaw）
《基本法》是为了贯彻“一国两制”原则而制定的宪法性文件。它使用了丰富而概括的语言，是为了适应不断变化的需要和情形的一个灵活的工具。因此，我们必须接受的一点是对《基本法》的解释必须采用目的性解释的方法。法庭应考虑的是制定法律的目的和它的相关条文，同时还要从背景角度考虑文本中所使用的语言，在对宪法性文件进行解释的时候，背景尤其重要，它不仅指例如《联合声明》等必不可少的材料，还要考虑到传统所赋予法律语言的特殊含义。
根据《基本法》第一百五十八条，香港法院有权在审理案件时解释《基本法》。如果某一条款同时符合“类别条件”（涉及中央管理的事务或与中央和地方的关系有关）和“有需要条件”（终审法院认为对上述条款的理解会影响案件的判决）时，应由终审法院在作出不可上诉的终审判决之前请全国人大常委会对有关条款作出解释，且惟独终审法院才可决定某条款是否符合上述两个条件。
（3）关于《人民入境条例（第3号）修正》（theno3ordianceissue）
该条例要求身在内地的永久性居民必须获得内地公安部门颁发的证件才能进入香港，违反《基本法》中毫无保留地将居留权授予香港永久性居民的规定，造成对永久性居民的歧视对待。因此，“居权证必须附着于有效的旅行证件之上”的条款违宪无效。
《人民入境条例（第3号）修正》具有溯及效力，违反《公民权利和政治权利国际公约》第十五条第一款；而该公约由《基本法》第三十九条明文规定为在香港施行之任何法律不得与其相抵触。该条例的溯及力条款违宪无效。
（4）关于《人民入境条例（第2号）修正》（thewedlockissue）
相关规定采取了性别歧视的标准来判断非婚生子女的永久性居民身份，有违《基本法》第二十五条和《公民权利和政治权利国际公约》第三条[18]、第二十六条[19]，此种基于性别的区分违宪无效。
终审法院宣布四名儿童自1997年7月1日起即根据《基本法》第二十四条第二款第三项成为香港特别行政区永久性居民并享有居留权。
（二）关于终审法院判决的若干法律争议
香港终审法院的判决词一经，便在香港和内地掀起了轩然大波。在法律上存在争议的主要问题有：
（1）香港法院是否有“宪法性管辖权”
在判决书中，法官们认为终审法院享有“宪法性管辖权”（constitutionaljurisdiction）是对香港“司法独立”的最大保障。对司法审查范围的限制只能来自《基本法》的明文规定，例如《基本法》第十九条所规定的“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”
首先必须明确的是，什么是“宪法性管辖权”？“宪法性管辖权”是存在违宪审查制
度国家的一个法律术语，是指法院可以依据国家的宪法行使对法律的审查权。《基本法》虽然在香港有“小宪法”(mini-constitution)之称，但并不表示《基本法》的法律效力就真的与一国的宪法一样具有至上性。在中国的整个法律体系中，具有最高法律效力的只能是《中华人民共和国宪法》。从理论上说，《宪法》才是香港的最高法律，虽然它实际上并不适用于香港地区。终审法院的法官们企图效仿美国法院，在宪法至上的原则下行使司法审查权，声称根据《基本法》而享有“宪法性管辖权”，这是没有意识到香港法律制度的变化而仍用普通法的法律理念思维才出现的问题。
（2）香港法院的司法审查权限的具体定位如何？即，是否在对香港特区政府的立法机构和行政机构之行为进行司法审查之余，还有权审查全国人大及其常委会的所制定的法律是否违反《基本法》？
香港法院的司法审查权来源于《基本法》，其范围不但会在《基本法》的规定中受限，同时也要为《基本法》的法律效力所限制。《基本法》在我国的法律体系中属于基本法，是全国人大根据《宪法》第三十一条的规定而制定的，其法律效力和全国人大制定的其他法律一致，并无高下之分，终审法院无权以《基本法》为根据审查和它平级的法律。这也是对法院司法审查范围的一种限制。正如终审法院在判决词中所承认的，全国人大及其常委会的立法行为是一种主权者的行为。主权在国际法上是指独立权，是国家独立自主地处理自己对内对外事务的权力。在国内法上是指统治权，对领土内的一切人和物享有的排他的统治权。香港终审法院只是中国的一个地方法院，它却忽视了自己司法审查权的来源而声称其权力是主权的派生权，这是它所犯的第二个错误。
其次，《基本法》第十九条第二款规定香港法院在审判案件时，还要继续保持香港原有的制度和原则对审判权所作的限制，内地学者认为其中就包括了“议会至上”原则的限制。香港终审法院的法官们却认为对司法审查权的限制只能来自《基本法》以列举的方式明确规定，这是受“剩余权力”理念的影响，认为《基本法》第十九条所指的“香港原有法律制度和原则对法院审判权的限制”就是指同条第三款所称的“对国防、外交行为无管辖权”和基本法的其他条文所作的限制，除了法律规定之外，法院的司法审查权就不受限制。终审法院的法官们没有理解第十九条第二款的立法原意是概括性规定，香港原有的法律原则有许多并没有成文法依据，也不可能在一个条文中全部列举，所以才有此规定。“议会至上”原则作为香港司法审查制度的基石，它对法院审判权的限制只要不与国家主权相抵触，理所当然地会被保留下来。
（3）香港法院在进行司法审查时是否恰当地运用了“目的性解释”规则？
在普通法制度下，解释法律是法院的基本任务。法院解释法律的规则有许多种，包括
文义规则”（literalrule）,即按成文法条文的字面意义解释，取其最自然、明显、正常和常用的意义，而毋须顾及应用这个意义所产生的结果是否公平或合理；金色规则（goldenrule）,这一规则是作为文义规则的补充而存在的。按照这一规则，如果依据法律条文的表面意思进行解释会出现荒唐的结果，法院在这种情况下须另行探究真正的立法目的；弊端规则（mischiefrule）,它的现代版本是目的解释论方法（purposiveapproach）,即在解释成文法条文时，必须先了解立法机关的制定目的，将法律作为一个整体来对待，对个别条文的解释应与立法的原意相符合。[20]在对宪法进行解释时，正如判决词中所宣称的，法官们往往倾向于采用“目的性解释规则”，即将整部法律作为一个整体，采用宽松的方式，探究立法的原意。
什么是“立法的原意”？“如果我们假设一部宪法的制定者们，即使他们是一些极富经验的可敬人士，根本未意识到他们在判断方面的局限性，而且还试图把他们那种受时间局限的宪法解释详尽而精确的强加给他们的子孙后代，那么这种假设就显然是不明智的。相反，我们应当这样假设，他们并不想阻止后人按他们所制定的宪政制度的一般精神和基本目的相符合即可。”[21]《基本法》的立法目的在它的序言中已经表示得很明确了，即：“维护国家的统一和完整，保持香港的繁荣和稳定。”这是我国处理香港问题的长期一贯的方针。邓小平曾经指出：“如果用社会主义来统一，香港人民不会接受，英国人民也不会接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。即使不发生武力冲突，香港也将成为一个萧条的香港，后遗症很多的香港，不是我们所希望的香港。”[22]在马维昆案[23]中，法官在判决词中写到：“在我看来，基本法的目的十分明确，即保持我们的法律及其制度不变（与基本法相抵触的除外）。这些法律制度反映了我们社会的组织结构。延续性是保持稳定的关键。任何动荡都是灾难性的。即使一刻的法律真空都可能会导致混乱。除抵触基本法的规定外，原有法律及其制度必须得到延续。现行的制度在1997年7月1日当天就已经存在了。这些一定是基本法的目的。”
与此不同的是，终审法院的法官们强调《基本法》的目的是在“一国两制”的原则下保持香港的高度自治。他们认为对于《基本法》第二十四条第二项的解释就是属于香港自治范围内的事务，所以只有终审法院对于“永久性居民”及他们所享有的权利义务有最终的解释权。在此，法官们完全忽略了香港的高度自治不等于完全自治，高度自治的目的就是维护主权，维护香港的繁荣稳定。而判决词由于改变了香港现行的出入境管理制度，所带来的后果，在香港特区政府的调查统计表明，根据这项判决内地新增加的符合具有香港居留权资格人士，至少一百六十七万[24]（其中第一代约六十九万人；当第一代在香港通常居住连续七年以上以后，其第二代符合居留权资格的人士约九十八万）。香港特区政府的评估显示，吸纳这些内地人士将给香港带来巨大压力，以香港现有的土地和社会资源而言，应付大量新进入的内地人士在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要是不可能的，这将严重影响香港的稳定和繁荣。所以，虽然终审法院的法官们一再强调，他们是运用了“目的解释规则”，却毫无疑问没有全面考虑《基本法》的目的。
终审法院的法官们所犯的第二个错误是认为本案所讨论的主要争议条款是第二十四条，该条的内容属于香港的自治范围内的事务，即使对于该条的解释与《基本法》第二十二条第四项有关，而第二十二条第四项的内容涉及中央管理事务，由于本案要处理的主要法律问题是第二十四条对于“永久性居民”及其享有的居留权的解释，所以不必征求全国人大常委会对非必要条款的解释。这一认定显然是违背了第一百五十八条的明确规定，因为该条认为只要是涉及了相关事务，在作出不可上诉的判决之前，就应提请全国人大常委会解释，毋须判定是否属于必要条款。
（三）全国人大常委会的法律解释对香港司法审查制度的影响
1999年5月20日，香港特别行政区行政长官董建华依据《基本法》第四十三条[25]和第四十八条第（二）项[26]所赋予的职权，向国务院提交了《关于提请中央人民政府协助解决实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉有关条款所遇问题的报告》。国务院随之向全国人大常委会提出《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的议案》。全国人大常委会最后根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第（四）项关于全国人大常委会解释法律的规定和《基本法》第一百五十八条第一款关于“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”的规定，对上述条款作出解释，主要内容是：
关于《基本法》第二十二条第四款所称的“中国其他地区的人”应当包括“香港永久性居民在内地所生的中国籍子女。”
关于《基本法》第二十四条第二款第（三）项“第（一）、（二）项所列香港永久性居民在香港以外所生的中国籍子女”的规定，是指无论本人是在香港特别行政区成立以前或以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是符合《基本法》第二十四条第二款第（一）项或第（二）项规定条件的人。
全国人大常委会对《基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项作出解释后，特区法院在审理有关案件引用《基本法》中该项条款时，应以全国人大常委会的解释为准。全国人大常委会的解释不影响香港特别行政区终审法院1999年1月29日对有关诉讼当事人所获的的香港特别行政区居留权。
对于全国人大常委会的法律解释，主要的反对意见是认为其没有遵循《基本法》所规定的程序，使终审法院的终审地位不可避免地受到了侵害，甚至进一步影响了香港的“司法独立”。那么全国人大常委会的此次释法行为是否遵循了法定程序，这一问题再次涉及到《基本法》第一百五十八条对法律解释问题的规定。
自1984年《中英联合声明》签订以来，有关香港基本法的两个争论的主要问题，就是香港基本法的解释权及地位。在确立解释体制时有一个隐含的问题没有被考虑到，即，有权最终决定某一条款的内容是否属于“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系”的主体是哪一个机构。之所以没有提到这一点，可能是在法律制定时，立法者事先假设了终审法院法官们与全国人大常委会对于该问题的理解必然是一致而无分歧的。事实证明并非如此，终审法院认为《基本法》第二十四条是香港特区自治范围内的事务，而全国人大常委会后来的解释却表明了它认为这个条文中对“永久性居民”的界定涉及中央和地方的关系。
终审法院的判决书中认为终审法院在这一事项上有最终并且唯一的判定权。在解释权问题上，“终审法院至上”和“全国人大至上”的理念发生了冲突。终审法院显然是在维护香港高度自治的前提下，认同了“终审法院至上”的理念。第一百五十八条的确没有规定在终审法院与全国人大常委会对某一条款的理解不同时的争议解决机制。但是，无论是从全国人大常委会在国家法律解释体制中的地位，还是从第一百五十八条本身所暗含的意思，即全国人大常委会享有对《基本法》的解释权，它“授权”特区法院解释法律而非“分权”，在这一问题的解释权限上，全国人大常委会的理解才是最终的。这也是为什么全国人大常委会在1999年6月26日所作的解释并没有违背第一百五十八条所规定的程序的理由。第一百五十八条并没有规定在终审法院没有提请解释即作出不可上诉的判决，同时该判决又与基本法的目的冲突时的解决机制。香港特区政府提请全国人大常委会进行解释的方式“或许不是最好的制度或者不是好制度。然而，只要这个制度存在一天，人们就应该按照这个制度行事一天。诚然，守法、合法并不等于法治，但依法办事是法治的基本要求。”[27]全国人大常委会行使解释权正是在法无明文规定的情形下，根据第一百五十八条所确立的立法解释与司法解释并存，立法解释高于司法解释的核心理念而为，并没有违反法定程序。
至于认为全国人大常委会的释法行为侵犯了香港的“司法独立”，也是依然秉承普通法系法律思维才能得出的结论。司法独立是指“法院独立审判案件，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”[28]普通法系的“司法独立”强调负责解释和执行法律的司法机关和人员独立于行政机关与立法机关，在作出结论时不受任何一方的影响。在作出结论之后，由于法院对法律的最终解释权，立法机关和政府除非通过修改法律，是没有可能改变法官对法律的解释的。而在中国内地，“司法独立”的最终内容并不包括法院的最终解释权，全国人大及其常委会对法律的解释才是终极意义上的。《基本法》第一百五十八条实际上已经表明了为了维护“一国两制”的原则，香港法院虽然享有终审权，但是与终审权有密切联系的法律解释权却不是最终而是受限制的。同时，全国人大常委会的释法行为并不是在终审法院的法官们作出判断之前干扰他们的思维，而是在认为法官的解释不符合立法原意，为了防止这个判决有可能带来的后果而作，且解释不影响判决的效力，并没有干扰香港特区的“司法独立”
正如香港高等法院法官陈兆恺所说：“世界上没有一个制度是十全十美的，每一个法律制度和传统都各自有它的优点和弱点。有学者认为成文法和普通法两个法律制度和传统应该互相补充不足。过去中港两地的法律制度和传统已开始朝着这方向发展。……我深信这是一个正确和必须的方向。这也是国际的大方向。[29]”由居留权案件所引发的一系列法律争议，包括香港终审法院的判决与全国人大常委会的释法行为表明不同法律体系下人们的思维方式带来了对香港现行的司法审查制度的不同的理解。正确理解香港这一制度的前提就是坚持“一国两制”的原则，诚然，香港的高度自治是必须维护的，但高度自治的前提是国家主权至上。没有国家主权，就没有香港的稳定与繁荣，就没有香港的未来，高度自治也无从谈起，这也就是居留权案件留给人们的深刻启示。
[注 释]
[1]关于司法审查（judicialreview）,各国的界定并不完全一致。有的专指对法律等规范性文件的合宪性审查（又称违宪审查）；有的是指对具体行政行为的合法性审查；有的是指对行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）的合法性审查；有的则指对行政行为的合法性审查和对包括法律在内的规范性法律文件的合宪性审查。在香港，人们习惯于将对行政行为不服提请法院审查称为司法复核，将司法复核中涉及到的相关法律、法令等是否违反宪法或宪法性文件的审查称为违宪审查。考虑到香港的正式语文有中文、英文。而英文中，司法复核、违宪审查有时均用同一词（judicialreview），故本文标题采用常见的“司法审查”用语。
[2]a.v.dicey:introductiontothestudyofthelawoftheconstitution,1915,pp.198-199
[3]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1989年出版，第11页
[4]l’espritdeslois,bookxi,ch.vi(2nded,1749,vol.i,p.219)转引自《法与宪法》[英]w.ivor.詹宁斯著龚祥瑞侯健译生活•读书•新知三联书店1997年版第16页
[5][英]p.s.阿蒂亚著《法律与现代社会》，辽宁教育出版社1998年版，第105页
[6]v.a.penlington著黎季明编译《香港法制•宪政•司法》商务印书馆1995年版第48-49页
[7]作为英国的殖民地，香港法院没有绝对意义上的违宪审查权，它进行司法审查所依据的宪法性文件虽然在香港法律体系中处于超然地位，但从整个英国法律体系角度而言，香港的“宪法性文件”与英国议会制定的其他法律的效力是平级的，香港法院无权质疑英国议会法律的有效性。
[8]北京大学法学百科全书编委会编《北京大学法学百科全书—宪法学i行政法学卷》北京大学出版社1999年版第511页
[9]［英］戴维.m.沃克著 《牛津法律大辞典》光明日报出版社1988年版第202页
[10]本小节内容参阅了陈弘毅《论香港特别行政区法院的违宪审查权》，载《中外法学》1998年第5期第12-18页
[11]王叔文编《香港特别行政区基本法导论》（修订本）中共中央党校出版社1997年版第138页
[12]有人认为英国的枢密院司法委员会不能被认为是一个审判机构，而是一个建议机构，它的决定也是以女皇名义颁布的。但这并不能改变枢密院委员会实际上的确可以否决高等法院判决的事实。
[13]《香港特别行政区基本法》第8条：香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改外，予以保留。
[14]依照欧洲共同体条约的规定，欧共体法律的解释权属于设在卢森堡的欧洲法院。成员国法院在审理案件时遇到关于欧共体法律的解释问题，可以提请欧洲法院作出解释，而如果案件是在终审，成员国法院在对案件作出裁决之前，有权提请欧洲法院作出解释。
[15]肖蔚云著《香港基本法与一国两制的伟大实践》海天出版社1993年版第116页
[16]根据《入境条例（第3号）修正》的相关规定，香港入境处了一个关于申请居权证程序的公告，规定：“凡是宣称根据《基本法》第二十四条第三项而取得香港永久性居民身份的中国内地居民，必须首先持有向中国公安部的出入境管理部门申请的由香港入境处签发的居权证，同时，他还必须持有中国公安部出入境管理部门的批准其离开内地前往香港的通行许可证。”所谓“双程证”是指由中国公安部出入境管理部门签发的规定其在香港居留期限的通行许可证。
[17]本案的判决词可通过访问理学—法哲学及其方法》中国政法大学出版社1998年版第521页
[22]邓小平《建设有中国特色的社会主义》（增订本）第91页
[23]seehksarv.mawaikwan,david&others[1997]2hkcp325
[24]香港政府统计处于1999年6月25日公布，根据终审法院1999年1月29日的裁决，各类别享有居留权的内地人士共有160万3千人，与原先所公布的167万5千人，相差了7万2千人。
[25]《基本法》第四十三条：香港特别行政区长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和特别行政区负责。
[26]《基本法》第四十八条：香港特别行政区行政长官行使下列职权：……（二）负责执行本法和依据本法适用于香港特别行政区的法律。……
[27]王贵国《从法治角度看人大释法》，载《经济与法律》（港）1999年第4期第69页
[28]肖蔚云《论实施香港基本法的十项关系》载于2000年由北京大学港澳台研究中心与香港树仁学院联合举办的“香港基本法实施三周年的回顾与前瞻学术研讨会”论文集
法制审查制度篇6
【论文关键调】司法审查；处分决定权；程序性裁判权
一、引言
我国刑事诉讼目的分为不同层次，即直接目的是实现国家刑罚权和刑事程序人权保障统一。间接目的是维护社会主义法制。刑事诉讼目的的实现离不开强制措施保障。刑事强制措施权力是一种国家对公民的人身自由暂时限制或剥夺的权力。然而一切有权力的的人都容易滥用权力，是一条万古不易的经验”。因而，有必要对强制措施权力进行监督制约——司法审查，同时，建立起强制措施的司法审查是现代民主化、科学化刑事诉讼的必然要求。不论大陆法系或是荚美法系国家，在刑事诉讼中，都对强制措施建立起司法控制、审查制度。本文拟对英美法系和大陆法系国家关于强制措施的司法审查规定进行比较评述．并对我国刑事强制措施缺乏司法监控的现状进行分析，笔者认为应当建立我国刑事强制措施的司法审查制度．以期对我国刑事司法改革有所裨益。
二、关于两大法系主要国寮刑事叠制措施司法审查的规定爰其比较
(一)英美法系国家对强制措施司法审查的规定
在美国刑事诉讼中，显著特征是将被告人所有的一些重要诉讼权利上升到宪法．并纳入宪法上的“正当法律程序”原则体系之中。尤其是警察实施的涉及限制个人人身自由、财产和隐私权强制措施，宪法和法律都确立限制性规则。其中对警察逮捕、羁押、保释等都建立起司法审查制度。除了法律规定外，警察对任何人实施逮捕等．必须首先向一名中立的司法官提出申请，证明被逮捕者或被搜查者实施罪犯行为具有“可成立理由”．并且说明逮捕或搜查是必要的．经法官审查以后．认为符合法定条件．才许可逮捕证和搜查权令状．这些规定了警察行使逮捕权或搜查权的程序和界限。根据‘美国联邦刑事诉讼规刚>的规定，不管是法官签发合法令状进行逮捕还是紧急逮捕．都要在“无不必要拖延”的情况下，将被捕者立即送往最近法官处，通过“开庭审理”形式．进行逮捕的警察或检察官要出庭控告，提出逮捕的理由，嫌疑人进行对抗，然后由法官对嫌疑人作出是否允许保释的决定。关于嫌疑人被捕后的羁押问题，法官拥有最终审查权和裁决权。
在英国．在逮捕、搜查、羁押等涉及到限制或剥夺个人人身自由、财产权和隐私权的强制措施方面，建立起了较完善的司法审查制度。除了法律规定的允许采用“无证逮捕或搜查”外，警察对任何公民实施逮捕或搜查、扣押，都必须经过治安法官审查．许可逮捕或搜查扣押令状。对任何公民逮捕之后的羁押不得超过24小时，即使经较高警衔的警官批准，可以延长l2小时．还必须取得治安法院或其他法院合法授权。取得法院授权后，警察逮捕后的羁押期限不得超过96小时，此后．警察必须将嫌疑人提交治安法院．就是否进行羁押作出裁判决定。治安法院就是否进行保释问题进行听审，警察和嫌疑人及其律师作为控辨双方要到庭陈述意见进行辩论，然后由法官进行裁判。
(二)关于大陆法系国家强加措施司法审查的规定
在英国，其基本法第l9条第4款规定：所有涉及限制公民人身自由、财产、隐私的强脚措施一般都必须接受法院的司法审查。通常情况下，警察或检察官对任何人拘捕都必须事先向法院提出申请，并证明实施拘捕的必要性．然后才能取得逮捕令。在紧急情况下可以直接进行逮捕，然后要接受法官审查．检察官在逮捕后不迟于第二天要将被捕者送往法官面前。法官对被捕人进行讯问，以决定是否继续进行羁押．是否可以对其保释。法官在第三个月对羁押的合法性进行审查。在被告人被羁押三个月之后．原来作出羁押决定的法官和检察官，可以将案件提交到高等法院进行审查。高等法院可以通过开庭方式，双方当事人可以到庭发表意见．法官在听取控辩双方辩论后作出裁决。被羁押的嫌疑人或被告人可以向德国的甚至欧洲的人权法院提出申诉．要求特殊司法审查。
在日本刑事诉讼中．贯彻逮捕前置主义，经过逮捕的请求和签发手续后才能羁押。其中逮捕有通常逮捕、现行犯逮捕，以令状进行为原则。通常逮捕就是以令状进行逮捕。检察官或司法警察职员请求逮捕，必须提出请求和逮捕的理由。审判官认为有充分理由足以怀疑被疑人曾犯罪时．应当签发逮捕票。
对现行犯．任何人都可以没有逮捕票加以逮捕。现行犯就是正在实行犯罪或刚刚完成犯罪的人。紧急逮捕是指检察官、检察事务官或司法警察职员有充足理由足以怀疑被疑人犯过符合判处死刑或无期或最高刑事3年以上的惩役或监禁之罪，情况紧急来不及请求审判官签发逮捕票时，可以在告知理由后，将这被疑人逮捕．然后立即办理请求审判官签发逮捕票的手续，不能签发逮捕票时，应立即将被捕人释放。检察官逮捕被疑人后，认为有拘禁必要的，向审判官请求羁押被疑人。审判官认为有理由时，应当迅速签发羁押票。
(三)两大法系国家刑事强脚措施的司法审查比较及评述
英美国家刑事诉讼目的是通过公平途经解决国家与个人之间的争端，为了实现这一目标，控辩双方在诉讼中应是“平等理性对抗”，也就是“公平竞争的刑事诉讼理念。英美刑事审前程序尽管不能与对抗性审判程序相提并论，但是有较强的对抗性。通过对警察采取的涉及公民人身自由、财产权等强制措麓进行司法审查和控制，这对控辩双方在审判前进行的平等对抗形成一种平衡器作用，成为被告人权利保障的必要条件，因而，构成审前程序对抗性的“诉讼”模式。强制措麓的司法审查也反映了英美国家的刑事诉讼理念——人权保障。人权是悠久的历史话题，但人权是一定时代作为人所具有，以人的自然属性为基础，以社会属性为本质的人的权利。近代意义的人权是资产阶级在反封建斗争中提出的，较早的法律实践是英国1628年的<权利请壤书)等。较早从法律上肯定人权的是美国1776年的<弗吉尼亚权利宣言)，其宣扬一切人生而平等、自由、独立．并享有天赋权利．这些权利在他们进入社会状态时．是不被任何契约对他们后代加以剥夺，这些权利就是享有生命和自由”。<美国宪法修正案)第5条规定了法律的正当程序，规定“未经法律的正当程序．不得剥夺任何人的生命自由和财产”。第14条修正案又将其扩大到诉讼。美国宪法正当程序条款，起初的内容是为了保证公民在生命、自由和财产被剥夺或干涉之前．有公正的法律程序。
与英美法系国家相比，大陆法系国家将发现案件事实真相作为刑事诉讼的主要目标。审判前程序中并不存在控辩双方平等理性的对抗，而体现职权主义的特点。在职权主义下，因不承认双方当事人平等的原则，故在侦查程序中，嫌疑人或被告仅属于侦查对象．而无诉讼上的平等可盲。但随人权保障呼声日益高涨和走向科学化、民主化刑事诉讼的要求，大陆法系国家的职权化趋势越来越轻，被疑人或被告人的人权逐渐得到有效保障。像日本、蔼国等国家，在审前程序中对公民人身自由、财产等权利进行限制或剥夺时，要取得法院审查许可。大陆法系国家也越来越强调对嫌疑人、被告人的诉讼权利的保障．以及对其诉讼处境的改善。因而，这也反映了大陆法系国家审前程序中司法审查制度理念——人权保障。
综上所述。无论职权主义的大陆法系国家，还是当事人主义的英美法系国家．对审前程序中强制措施涉及公民人身自由、财产等权利，都建立起司法审查制度，以司法权对强制措麓权实麓制约和监督，这体现了当代司法最终解决的法治原则，也符合“控诉和裁判职能分离”的诉讼基本原则，更体现了刑事诉讼中的人权保障价值追求。
三、我国刑事强制措施处分决定权现状及评价
根据我国<刑诉法)规定．公安(含国家安全)机关在法定情况下有权决定拘留现行犯和重大嫌疑分子，检察机关有权批准或决定是否逮捕。这些规定表明强制措麓和处分决定权在侦控机关，并非像其他国家是由法官通过审查签发许可令状进行逮捕。这些规定使侦控机关能够充分发挥主观能动性和灵活性，有利于揭露和证实犯罪．有利于及时顺利完成侦查和。但刑事犯罪的复杂性和侦查承平的有限性，决定了侦查机关必须有对付手段和能力。当前我国政治、经济、文化等造成巳罪率上升，客观现实应当赋予侦查机关有效的追诉犯罪的手段。然而，强制措麓中拘留逮捕不仅是保证诉讼腰利进行的程序性措麓，而且涉及到刑事诉讼和人权保障等重大问题。强制措施的处分决定权是由侦控机关行使，而不是由代表公正化身的法院行使，不管从诉讼法理上还是在诉讼实践都缺乏必然的正当性和合理性。这是因为，从法理上讲，强制措施处分决定权实质上是程序裁判权，是司法权的重要组成部分，应具有高度的公正性和权威性．因而应由法院行使。法院经审判程序作出来的裁决是对刑事案件的最终裁决．对诉讼进程具有权威性和决定性影响，因而法院行使处分决定权更具有公正性和权威性；其次，从刑事诉讼构造来看，现代刑事诉讼由控诉、辩护、审判三种基本职能组成。在我国刑事诉讼审判前程序中，是逞职权主义特点，侦控机关本来拥有国家强大侦查权，而且又拥有强制措麓中拘留、逮捕决定权．被追诉方的先天性弱势更是雪上加霜，致使控辩双方更加不平等，甚至根本难以形成形式意义上的对抗，更严重的是会使辩护方地位里客体化趋势加强．难以体现程序正当性。这种控审于一身，没有中立的消极的超然法官．难以公正地行使强制措施决定权，因而根本难以形成控辩双方平等对抗、法官居中裁判的理性诉讼模式”；最后，从刑事诉讼基本职能角度来看，侦控机关承担追诉控诉职能，由于强制措施的处分决定权性质是裁判权，司法权应由中立超然地位的法官行使。侦控机关拥有处分决定权，必然使控审职能集于一身。
另一方面．在司法实践中，由侦控机关行使处分决定权易产生如下弊端：第一．随着庭审方式改革，引进对抗制审判方式．加强了检察机关在庭审中的举证责任．由于拘留逮捕，不受司法审查而由侦控机关自行决定，致使他们在追诉犯罪时从效果出发．将强悄措施作为进一步收集证据、侦破案件的快捷手段，造成扩大适用强悄措施范围．如“以捕代侦”和超期羁押现象屡见不鲜。这损害了法律的严肃性和司法权威性及社会对法律和司法机关所寄予的信任感；第二．侦控机关自行决定强制措施．可能使公安机关在犯罪嫌疑人不应被移送时，出于掩盖其错误强悄措施而移进；检察机关应作出不，擞销案件时．为了掩盖其错误强制措施而作出相对不或处理。
四、关于建立我国刑事强制措施司法审查的思考
现代法治理念崇尚权力制衡．尤其是当公民的权利受到国家权力的限悄、剥夺时．应当受到司法审查制约。不论是实行当事人主义的英美法系国家还是实行职权主义的大陆法系国家．对于刑事强制措施决定权属于法院．称之为司法令状主义。由中立、超然地位的法官行使刑事强制措施决定权．体现了刑事程序正当性。我国修改后的‘刑诉法)虽然已向科学化民主化方向迈进．可是对强制措施涉及公民人身自由的拘留、逮捕等缺乏权力制约机制——司法审查。借鉴外国的立法经验．并从我国刑事诉讼实际情况出发，笔者认为应从以下三方面来建立科学完善的刑事措施司审查制度：:
(一)在我国法院里建立司法审查庭
在我国现行法院体悄情况下，在基层法院、中级法院设立司法审查庭．公安机关和检察机关在采取拘审、逮捕时，除了法定情况外，向同级法院申法官签发司法令状．取得令状许可证才能采取强制措施。
(二)对我国拘留、逮捕制度进行改革．建立并完善司法审查
像日本一样．采取逮捕前置主义，即逮捕和羁押相分离，使逮捕和羁押这两种涉及剥夺人身自由的强悄措施受到悄约和监督．把现行拘留和逮捕合称为逮捕，其分为有证逮捕和无证逮捕。无证逮捕即现行拘留，使公安机关在行使法定情形下剥夺人身自由的强制措施时受到司法控制、审查，对其进行事后审查。
法制审查制度篇7
论文摘要：对侦查行为由法院统一进行司法审查，是现代民主国家的普遍做法。我国之所以未能建立这种司法审查制度，主要原因在于“侦查中心主义”的诉讼构造和检察机关法律监督职能的影响以及法院的地位缺乏权成等。出于实现惩罚犯罪与保障人权的诉讼目的、贯彻决定与执行分离的原则、加强司法救济以及与国际刑事法治接轨的需要，我国也应当建立对侦查行为的司法审查制度，具体内容包括如实行司法令状制度和非法证据排除规则，明确规定侦查行为的可诉性等。
司法审查是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，通过司法活动纠正违法行为，并对由此给公民、法人、其他组织合法权益造成的损害给予相应救济的法律制度。由于各国的体制、历史文化和法律传统不同，具体行使司法审查权的机关、司法审查的范围、依据以及具体的补救方式也不完全相同。从各主要法治国家的立法来看，司法审查权一般赋予法院，所谓“司法最终救济”原则是指由法院进行司法审查，对案件做出最终的裁决。诚如英国的丹宁勋爵所言：“法院面临的最大问题一直是；在权力日益增长的年代，法律如何防止权力被滥用或误用，在政府权力和个人权利之间做到公正。”司法审查的范围涉及到刑事、民事、行政等多个领域，本文拟从刑事诉讼的角度，就法院对侦查行为的司法审查制度加以探讨。
一、国外法院对侦查行为的司法审查制度
在国外，法院对侦查行为的司法审查，主要通过以下两种途径进行：
(一)司法令状主义。西方国家审判前程序的一个重要特征为，无论是侦查还是审查活动，都要受到法院或其他司法机构的授权和审查。在侦查阶段，法官作为独立和中立无偏的裁判者，有权对侦查行为的合法性进行司法审查，从而参与这一阶段的诉讼活动。这一制度所带来的诉讼格局是：作为刑事追诉权力的行使者，检察机关和警察机构固然可以实施具体的侦查行为，但遇有那些可能使个人自由、财产、隐私等权益受到限制或剥夺的事项，其最终决定权却掌握在法官手里。在几乎所有西方国家，司法警察或者检察官要想对某一公民实施逮捕、拘留、搜查、扣押、窃听、勘验、检查等带有强制性的侦查措施，除了在紧急情况下以外，一般都必须事先取得法官的授权，由后者有关的许可令状。所不同的是，在大陆法系国家，法官对于侦查行为的干预主要表现为事先的批准，而不是事后的审查。在英美法系国家，法官对于侦查行为的干预除事前须签发令状方能实施外，法官还要对侦查行为的实施情况进行事后审查。此即所谓“司法令状主义”的基本要求。
(二)非法证据排除规则。这是国外刑事诉讼中法院对侦查行为进行司法审查的另一重要机制，即对侦查中以非法方法或者违反法定程序而取得的证据在开庭审理以前或者庭审过程中予以排除。各国排除非法证据的方式，概括起来主要有两种：一种是“自动排除”(automaticexclusion)；另一种是“裁量排除”(discretionaryexclusion)。前者是指法官如果发现控方提交的证明被告人有罪的证据系警察或其他侦查人员采用非法方法或者违反法定程序获得的时，必须根据被告人一方的申请或者依职权决定将该证据加以排除。这种排除方式的特点是，法官对非法证据的排除基本上没有裁量权，只要属于非法证据，一经发现，就必须决定排除，因而可以实现对侦查行为的有效司法控制。后者是指法官如果发现控方提交的某一证据系采用非法的手段获得，或者在该证据的收集过程中违法了法定程序，可以通过行使自由裁量权，将该证据予以排除。这种排除方式的特点在于，对某一特定的非法证据是否决定排除，法官具有广泛的裁量权。但是这种裁量权的行使并非任意的，在具体案件中，法官在做出是否排除某一非法证据的决定时，不仅在程序上可能需要充分听取双方当事人的意见，而且在实体上还必须对该证据的证明价值与它对公正审判的不利影响加以权衡。无论采用哪一种方式，排除非法证据都体现了以司法权控制侦查权的思想。尽管排除非法证据通常发生在审前或庭审阶段，相对对“司法令状主义”而言，它只是一种“事后”的司法审查，但由于侦查取证活动的主要目的正是为了收集证据，排除了非法证据，也就挫败了以非法手段追究被告人刑事责任的意图，因而其控制侦查权力的实际效果并不亚于“司法令状主义”。正因为如此，非法证据排除规则已经由最初只是少数国家采纳的判例法规则，发展成为各国普通接受的基本证据规则。但是，各国排除非法证据的范围和方式不尽相同。美国自1961年“马普诉俄亥俄州”(mappv．ohio)f1]决开始，美国联邦和各州法院系统普遍采用“自动排除”方式排除所有违反联邦宪法各修正案获得的非法证据及其派生证据，只是在例外情况下，才由法官裁量决定是否排除特定的非法证据，排除证据的范围相当广泛，以此达到“遏制违法”的目的。英国等其他普通法国家则大多采用“裁量排除”的方式排除非法证据，自动排除的证据一般仅限于以强制、威胁等方法获得的口供，至于通过非法口供获得的实物证据，也适用裁量排除规则，通常情况下法官倾向于不排除。在大陆法系，德国在第二次世界大战以后通过修改《刑事诉讼法典》，增加了第136条a，确立了非法口供的自动排除规则，在司法实践中，对于非法方法获得的实物证据，联邦(最高)法院基于“法制国家”的理念也逐渐接受了排除规则，但它不主张将其绝对化，而承认了法官的裁量权。日本《刑事诉讼法》虽然确立了口供的自愿性规则，但日本最高法院的判例所认可的非法证据排除规则仅仅适用于非常有限的非法证据：意大利1988年《刑事诉讼法典》则明确将排除非法证据确立为一项基本的证据规则。总的看来，非法证据排除规则已经成为现代刑事诉讼中一项普遍认可的刑事司法准则，通过排除非法证据对非法侦查行为进行“诉讼内的制裁”，已经成为以司法权力抑制警察违法侦查、保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的主要手段之一。
二、我国缺乏对侦查行为的司法审查制度之反思
我国刑事审判前程序在诉讼构造上的最大特点是：公安机关和检察机关主导整个审判前阶段的诉讼活动，中立的司法机构无权参与审判前活动，也难以对审判前的追诉活动实施同步的司法审查和控制。在法庭审判过程中，法院针对追诉行为合法性而进行的司法审查极为薄弱，难以对审判前的追诉活动进行有效的司法控制。从我国的现行法来看，法院并无对审前程序中的侦查活动、活动进行司法审查的权力。就侦查活动而言，我国也不存在西方国家实行的司法令状制度。侦查机关实施侦查行为由其自己做出决定，法院无权干预。在审判程序中，我国也并未建立严格的非法证据排除规则。虽然最高人民法院《关于执行(中华人民共和国刑事诉讼法)若干问题的解释》(简称以下简称《解释》)第6l条规定：“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证属实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述，不能作为定案的根据：”但是，其排除的范围仅限于非法获取的人证，《解释》的规定最多只能说部分确立了非法人证的排除规则?而且，我国《刑事诉讼法》中并未对非法证据排除问题作出任何规定，《解释》的效力毕竟不能与在刑事诉讼法典作出规定的效力相提并论。何况，《解释》确立的非法人证排除规则在审判实践中的执行情况也被大打折扣：由此可见，我国刑事诉讼中并未建立法院对侦查行为的司法审查制度。
我国法院之所以没有对侦查行为的司法审查权，没有对非法证据予以排除的实质性权力，有着深刻复杂的原因。在笔者看来，这些原因主要有以下几个方面：
第一，“侦查中心主义”的诉讼构造的影响。我国现行刑事诉讼程序实际上是以侦查程序为中心的，侦查机关的侦查活动在整个程序中占据了极为重要的地位，检察机关的活动、法院的审判活动在某种程度上不过是对侦查机关侦查结果的再次确认。侦查权在国家权力的配置中地位重于审判权。同时，我国刑事诉讼理念强调打击犯罪，保障社会安全。国家更为注重侦查机关侦查权力的运用和侦查职能的发挥，而不希望对侦查机关的权力给予过多的制约和束缚，以防止影响其“保驾护航”的功能。而在侦查人员实施侦查行为之前，由法官进行审查，必然会在一定程度上形成对侦查权力的限制，尽管这种限制在英美法系国家看来是必要的，但我国立法却并不希望这种限制的存在。
第二，检察机关法律监督职能的影响。在英美法系国家检察机关隶属于政府，是一种行政职能部门，而我国检察机关却被赋予了司法机关的性质，并且承担了法律监督的职能。法律监督职能并非体现为由法官进行的司法审查。由于已经有检察机关对侦查机关的侦查行为进行法律监督(尽管这种监督存在诸多缺陷)，但是或许在立法者看来，在此格局中再赋予法官对侦查行为的司法审查职能是不必要的
第三，法官的地位缺乏权威性。“法官是社会正义的最后一道屏障。”在西方国家，法官是最受人尊崇的职业，法官的选择程序严格，素质优秀，待遇丰厚，地位权威。在国家权力配置中，法院的司法权力优于警察机关的行政权力。因此由法官对警察的侦查行为进行司法审查是自然的。而在我国，实行的是法院独立而不是法官独立，强调的是公检法三机关“分工负责，互相配合，互相制约。”公检法三家平起平坐，即使在学理上，公安机关也被认为具有准司法机关或司法机关的性质。如有的教材就认为：“从公安机关负责侦查工作，执行控诉职能的意义上讲，公安机关又具有司法机关的性质。”既然同属于司法机关，警察的法律地位并不低于法官，法官地位的权威性并未得到推崇和尊重。因此，要让居于平等地位的警察接受法官对其侦查行为的司法审查，至少在公安机关看来是不可接受的。而且，在我国长期的革命斗争和社会主义建设过程中，公安机关一直处于与犯罪作斗争的最前沿，长期以来，已经形成了“公安是老大”的观念，法院的权威性至少在普通民众心里尚不如公安机关。
第四，刑事诉讼司法审查制度的整体阙如。在我国，法学界往往将司法审查制度简单地等同于业已存在的行政诉讼制度。但是实际上，行政诉讼制度只能是现代司法审查制度的一个组成部分，刑事诉讼、民事诉讼中同样应当建立司法审查制度。而我国现在刑事诉讼程序中并未建立对审前程序中的刑事诉讼活动进行审查的制度。在这样一种制度整体阙如的情况下，对侦查行为进行司法审查自然无从谈起。
三、我国建立侦查行为司法审查制度的必要性
笔者认为，无论从理论上分析，还是从司法实践的需要来看，我国都应当建立对侦查行为的司法审查制度。
首先，这是实现惩罚犯罪与保障人权的刑事诉讼目的的需要。现代刑事诉讼的目的包括两方面：一是惩罚犯罪，二是保障人权。长期以来，我国刑事诉讼法过于偏重打击、惩罚犯罪和对社会整体利益的保护，而忽视了保障人权、对个人合法权益的保护。在现行侦查程序设计上，侦查机关拥有过于强大的侦查权，而又缺乏必要和有效的监督，犯罪嫌疑人在侦查阶段所享有的诉讼权利极为有限，在这样一种权力和权利严重失衡的情形下，极易发生侦查机关侵犯犯罪嫌疑人合法权利的问题。而现行的检察机关法律监督机制又存在诸多缺陷，检察机关虽然是法律监督机关，但从根本上说，它终究与侦查机关同属于控辩裁三方中的控方阵营，其监督力度极为有限，很难从中立的角度和立场对侦查机关的侦查行为进行有效的监督。因此，在我国建立对侦查行为进行司法审查的机制，由中立的司法机关对侦查行为的实施进行必要的约束，既保证侦查机关追究犯罪的有效性和准确性，又不妨碍其追究犯罪的积极性和主动性，使侦查机关在履行追诉职能时遵循公正的程序，使犯罪嫌疑人等在遭受非法侦查行为侵害时能够获得及时有效的救济，保护其合法权益，从而实现惩罚犯罪与保障人权双重目的的有机统一。
其次，这是贯彻决定与执行分离原则，完善监督制约机制的要求。决定权和执行权的适当分离是现代法治原则的一项基本要求。．而在我国侦查程序中，侦查机关对侦查行为有权自行决定和执行，这种决定权和执行权合一的机制，很容易导致侦查权力的滥用，因此，我国侦查程序中应贯彻决定与执行分离原则，实行权力制衡，将事关公民基本人权的侦查行为的决定权交给在诉讼中执行裁判职能的中立的法院行使。作为裁判者，法院不囿于控辩双方的利益，而从客观中立角度出发，对侦查行为实施的必要性进行审查，作出是否允许的决定。这样，决定与执行分离，决定者就能更好地起到对执行者的监督、制约作用。
再次，这是加强司法救济、保障司法公正的要求。英国有句法谚：“无救济即无权利。”将实施强制侦查行为的处分权移交给属于中立地位的法院，对侦查权予以必要的制约，并赋予犯罪嫌疑人等诉讼参与人必要的程序性救济权利，适用这些侦查行为的正当性和合理性才能得以更好的体现。必要时，对重大的侦查行为如搜查、扣押等，法院还可以在听取控辩双方意见的基础上进行裁断，这样，既避免了由侦查机关单方面决定适用侦查行为的随意性，加强了对公民的权利救济，又保证了法院决定的公正性。
最后，这也是与国际刑事法治接轨的需要。在当今世界各主要法治国家，从审判中心主义的理念出发，强调法官对审前程序尤其是侦查程序的调控，对侦查机关实施的强制性侦查行为普遍实行“司法令状”原则。世界刑法学协会第十五界代表大会于1994年通过的《关于刑事诉讼法中人权问题的决议》第8条规定：“影响被告人基本权利的任何政府措施，包括警察所采取的措施，必须有法官授权，并且接受司法审查。”其中，“警察所采取的措施”主要就是指警察采取的侦查行为。随着我国加入wto，我国刑事法制必将逐渐与国际接轨。因此，顺应国际潮流，我国应当建立对侦查行为的司法审查制度。
四、建立我国侦查行为司法审查制度的初步构想
在我国建立对侦查行为的司法审查制度，应当借鉴各法治国家的先进经验，采取切实有效的措施。这些措施主要包括：
第一，实行司法令状制度。立法上应明确规定：侦查机关在实施涉及公民人身或财产的强制侦查行为前，应当向法官提出申请，法官经审查同意后，令状，原则上侦查人员只有依据法官签发的令状才能实施具体的涉及公民人身或财产的侦查行为。实行司法令状制度有利于法官在侦查行为实施前先进行审查控制，通过对侦查行为的事前审查，起到防患于未然的功用。
第二，建立严格的非法证据排除规则。刑事诉讼法应当明确规定：在审判中，凡经查证确实属于侦查人员违反法定程序非法收集的证据，不能作为定案的根据。一旦实行严格的非法证据排除规则，侦查人员违反法定程序获取的证据在审判中不具备证据能力，那么侦查人员在实施侦查行为时就会为了避免做“无用功”而自觉依照法定程序进行侦查。建立严格的非法证据排除规则是一种对侦查行为进行“事后审查”的机制。通过法官对侦查行为的事前审查和事后审查机制，将能有效地遏制侦查人员违法实施侦查行为的现象。
第三，明确规定某些侦查行为的可诉性。根据刑事诉讼法和相关法律的规定，公安机关的法律行为主要可分为侦查行为和行政行为两种，其中，行政行为具有可诉性，相对人对公安机关具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼；而侦查行为不具有可诉性，受害人对公安机关侦查行为不服，不可以提讼，申请救济。而实践中，公安机关的侦查行为和行政行为往往竞合，‘致使公安机关在发生了违法行为之后，尽可能地将具体行政行为解释为刑事侦查行为。”从国外立法看，在英美等国对搜查、扣押等侦查行为不服的，受害人可以向法院提讼，申请司法救济。因此，为了避免出现公安机关实施违法侦查行为，受害人却无法向法院申请救济的情况，应当明确规定对涉及人身或财产的侦查行为不服的，可以向法院申请司法审查。
需要指出的是，对侦查行为的司法审查不是一项孤立的制度，它的建立需要各方面的配套制度建设和对刑事诉讼制度的通盘考虑。就我国目前的情况而言，有两个问题必须加以解决：
法制审查制度篇8
关键词：印度；司法审查；制度
印度宪法第32条和136条规定了最高法院的司法审查权，第226条和227条规定了高等法院的司法审查权。通过司法审查，印度司法部门有权对在议和己施行的法案进行监督审查，有权对所有政府和公共行政部门的行为进行审查。
一、印度司法审查程度
早期印度最高法院对司法审查持一种十分谨慎的态度。在引入英国法上的有限司法审查制度后，最高法院通常采取的是一种“亲立法”的态度，对立法的审查持较为温和态度。但后来许多法官开始打破这一陈规，尤其在20世纪60—70年代的一系列财产权案件中，与国会形成尖锐的观点对立，以致于在很长时期内，司法和立法形成互不相让的态势。常常是在一个最高法院的裁判后，国会立即通过一项法令，宣布法院裁判无效，接着最高法院又重新确认以前判例的效力，如此反复。法院和国会在其他的如修宪权等问题上也总是争执不下。实际上司法与立法的冲突在于其不同的价值理念的冲突，国会试图倡导民众导向的社会政策，而最高法院则以维护个人基本权利为取向，两者对有关宪法的解释上存在分歧。这样，如果国会在立法中的立场与最高法院代表的大资产阶级的基本价值相抵触，其立法努力就可能被最高法院挫败。在20世纪80年代以前，最高法院常常面临强烈的政治压力，要求最高法院偏重于关注资产阶级利益。从1950年到1975年，印度最高法院裁定一百多个联邦法和邦法律的案件构成违宪。
司法与立法在经历了紧张对峙阶段后以司法部门的胜利告终。司法部门在体系中取得十分重要的地位。尽管司法审查的早期实践偏向于维护资产阶级利益，但司法审查在司法实践中的确立，也一定程度上促进了印度宪法保障的民主和权利的发展。印度法院对一系列指控违反了印度宪法规定的基本人权的案件进行了司法审查。最高法院的立场是，任何涉及试图修改宪法的立法或影响公民权利的法规都须经受司法审查。印度司法审查也对制约行政和立法权力起到一定的作用。司法审查从初期的立法审查延伸到一切政府或行政行为。可以说除了在特定案件中，法院自己节制司法权力，司法审查几乎没有边界。
二、政治问题的司法审查
在司法审查实践初期，印度最高法院曾经认为，如果案件涉及到政治问题，则不适用司法审查。但后来这一立场慢慢有了变化，在KeshavananchBharathi一案中，法院指出，“涉及篡改宪法的案件进行司法审查可能会涉及政治问题，但也只有法院才有权裁判案件。解释宪法的权力应归于国家司法权”。1978年最高法院对《特别法院法》进行司法审查时，大多数法官认为，“《特别法院法》法案的立法目的是确保在紧急状态期间，被控有罪的高官能受到迅速有效的审判。这项法案的立法政策可能带有政治性，但是法案是否构成违宪无效的问题本身并非是政治问题，因而法院不能拒绝作出裁判”。锄法院的立场是，尽管在司法审查案件可能涉及政治问题，但是任何行政行为或法案如果违反宪法，司法审查也照样能审查其效力。法院的这一立场在后来的一系判例中进一步得到明确，如在s．R．Bommai案中，法院判决认为，“总统在州总督报告的基础上形成的观点可能基于他的政治判断，因此不宜进行司法审查。否则司法会陷入复杂的政治纠葛，这是法院应当避免的。因而，法院不能禁止总统行使宪法授予他的权力，除非他邪恶地滥用权力”，但法院又指出，“司法审查虽然不能审查总统的主观判断，但可以审查总统作出决定所依赖的基础。”从这些判例中可以看出，印度法院在处理司法与政治的基本立场是，司法部门在裁断涉及政治的重大事项时应谨慎地发挥其司法审查作用，并且在处理案件时有所节制，以免借助司法审查权力而僭越宪法赋予的立法和行政权力，但同时司法部门又要尽量减少总统的权力滥用。司法审查应在越权和监督上做到适当的平衡。
三、司法审查的宪法基本原则地位
1973年，最高法院在具有里程碑意义的KeshavandaBharathiv．StateofKerela判例中提出了司法审查的基本原则。立法机关可以对宪法进行修改，但不能改变宪法的基本原则，如果违反宪法基本原则，则构成违宪。一般认为印度宪法基本原则有以下五个基本要点：宪法的至高无上地位；共和制和民主的政府形式；宪法的世俗性；立法、行政和司法的分权；联邦制。这些基本原则贯穿于印度宪法序言和整个宪法的框架。宪法基本原则又是建立在公民自由和尊严的基础上，印度宪法规定，不得以任何形式的法律剥夺公民的自由和尊严。这些宪法基本原则仅是原则性的，并未穷尽限制修改宪法权力的所有情形。
在其后一系列案件中，法院又进一步确认司法审查为宪法的基本原则之一。在1980年的p．n．Bhagwati，C．J．，relyingonminervamillsLtd((1980)3SCC625)和1987年的S．p．SampathKumarv．Unionofindia((1987)1SCC124at128)案中，法院认为，司法审查是宪法的基本的和本质的特点。如果司法审查权被绝对剥夺了，宪法则无生命力。法院进一步指出，如果立法排除了最高法院所享有的宪法赋予的司法审查权，而又无其他可替代的司法审查机制，则违反了宪法的基本原则，则此项立法超越了国会立法权力范围。在1997年L．ChaiadraKumarVUnionofindia((1997)3SCC261)案中，宪法法庭更加明确地指出，“宪法第226和第32条分别授予最高法院和高等法院对既有立法的司法审查权是宪法的不可分割的、本质的要素，司法审查本身构成宪法的基本原则之一”。
印度最高法院通过判例确立了司法审查为宪法的基本原则，这在印度和法治中的作用不容忽视，对于提升司法制衡立法和行政权力起到了重要作用。但是赋予司法审查绝对权力，实际上曲解了权力制衡理论，一定程度上也导致了司法权审查权的扩张和滥用。
四、司法能动主义司法审查的扩张
20世纪80年代以后，公众要求政府严格依照宪法和法律行政、期望借助司法推进行政改革的呼声日益高涨，司法部门也因应民众要求而开始采取司法能动主义立场。
在menakaGandh等其后的判例中，最高法院推动实施宪法中保护公民基本人权的条款，并寻求印度法律符合全球保障人权基本法理的潮流。法院人权保障诉讼的成功得益于一系列程序法上革新，如在程序法上引入了社会活动诉讼、公益诉讼等新的制度设计，使社会弱势群体能够较容易地进入司法程序。印度法院还试图通过解释宪法条款实现其司法目标。在20世纪80年代和90年代初期，印度法院几乎改变了它传统上作为一个简单法律执行机构的性质，它的许多裁决给印度社会带来政治、社会和经济的巨大变革。
司法能动主义虽然发挥了法院积极监督行政和立法权力、有效行使司法权的作用，一定程度上推动了印度法治的提高。但另一方面，最高法院司法能动主义的新角色也在受到批评，许多批评者指责其违反了分权的原则，尤其是最高法院就行政行为制定的一些政策和指引，受到广泛批评，被认为借越了行政和立法的权力范畴。由此，限制司法审查的权力也成为印度法治新的任务。
五、司法审查权的限制
1．司法审查权限制的原因。首先，如上分析，限制司法审查权是为了避免司法对行政和立法的过度干预。对印度法院采取司法能动主义的立场和司法审查的横向扩张，人们一直是持一种推崇和怀疑交杂的复杂态度。对其推崇是因为，司法审查对宪法的创造性解释，可以起到对立法和行政权的有力制约作用；但同时，人们又对司法审查权有可能超越立法和行政权心存疑虑。其次，人们认为，由于司法审查通常涉及重大问题，如果不对其加以适当规范，司法审查中的主观要素可能会造成重大的社会政治后果。正如印度最高法院法官Dwivedi所指出的，复杂的政治活动中夹杂着众多的基本社会政治价值选择，法庭不可能承担这一功能。法庭在缺少任何明晰的宪法标准和充分证据的条件下，对基本价值的取舍必然是带有主观性，法院的判决因而不可避免地受法官个人偏好的影响。法官的主观性因而降低了法律的确定性，而确定性正是法治的本质要素之一。实际上如果稍加分析最高法院在宪法的基本问题上的裁决，可以发现不同的法官在一些宪法基本问题，如国会的修宪权、联邦关系、总统权力等上面存在不同的观点和意见。:
2．对司法审查限制的内容。印度传统上对于司法审查的限制主要是宪法和程序法的限制。程序法上的限制主要是两项原则：一是懈怠拖延原则(DoctrineofLaches)，即对因懈怠而丧失权利者，法院不再给予救济；二是既判力原则(resjudicata)，即法院的终局判决作出后，无论该判决结果如何，当事人及法院均要接受判决内容的约束，当事人不得就该判决的内容再进行相同的主张，法院也不得就该判决的内容再作出相矛盾的判决。印度法院虽然开始反对在宪法和程序法以外对司法审查进行其他限制，但从20世纪90年代以后还是在社会压力下开始实行适度的司法自我节制主义。
在对立法的司法审查方面，司法的自我节制表现在，一项立法在受到违宪指控时，它应当还是被假定为是合宪的。即一项法案在未受到正式裁定违宪之前，它就是合宪的，而要证明其违宪的责任则由法院承担，法院须清楚地证明该项法案违反了宪法基本原则。法院在提起合宪性审查申请时有时要采用一种释宪技术，即“被审查法案条款的一种解释合宪，而另一种解释则构成违宪，则法院倾向于前一种解释。”但有时这种解释也取决于法官的个人观点和价值取向。
在对行政行为进行司法审查时，行政行为案件中的合宪性假设比起立法来说相对较弱。但在立法明确为行政机构留有行政裁量权余地时，法院则也应采取司法节制主义的态度。也就是说，法院不能对行政裁量权的合宪性提出质疑，除非行政部门存在滥用行政自由裁量权或行政不作为情形。
法制审查制度篇9
论文关键词：抽象行政行为：审查机制：司法审查
1我国抽象行政行为审查机制及其评价
1．1我国抽象行政行为审查机制
我国现行的行政诉讼法>)原则上将抽象行政行为排除在司法审查的范围之外。我国现行体制中对抽象行政行为的监督和审查制度主要有以下方面：
(1)人大和上级行政机关的监督
作为国家权力机关，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，有权对行政机关的行政管理活动实施法律监督。根据我国宪法和地方组织法的相关规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。此外，各级人大及其常务会还有权对政府的工作进行监督，当然也包含了对政府制定行政规范性文件工作的监督。立法法第90条还对除全国人大常委会之外的其他国家机关向全国人大常委会提出审查要求的权利、社会团体及公民个人向全国人大常委会书面提出审查建议的权利做了规定。另外，国务院有权改变和撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的规章、命令和决定；县级以上地方各级人民政府有权改变和撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
(2)备案审查和法规清理
行政法规制定程序条例第三十条规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。2002年实施的法规规章备案条列第三条规定，规章公布后，应当自公布之日起30日内，依照下列规定报送备案：部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案；省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案；较大的市的人民政府规章由同一级的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案；经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会报国务院备案。2005年底，全国人大常委会修订了法规备案审查工作程序，以进一步建立健全法规备案审查制度。接受备案的国家机关通过审查可以发现其中存在的违法问题，从而加以纠正。另外，国务院在组织清理规范性文件过程中也可以发现抽象行政行为存在的问题并加以解决。
(3)行政复议对抽象行政行为的间接监督
根据行政复议法对行政复议范围的规定，公民、法人或者其他组织不能对抽象行政行为直接提起行政复议。但是，公民、法人或者其他组织以行政机关的具体行政行为为复议对象时，可以以该具体行政行为所依据的某些抽象行政行为为对象一并向复议机关提出审查申请…。
(4)社会监督
公民、法人或其他组织通过新闻舆论、信访等途径对国家的行政管理活动进行检举、控告、批评和建议，以此来促进行政机关检讨相关的抽象行政行为，并及时予以改进。
1.2对我国抽象行政行为审查机制的评价
总体上看，抽象行政行为的审查机制在法律程序设置上过于简单，关于行政立法法律监督审查的申请主体、受理机关、审查期限、处理措施等规定比较模糊，可操作性差，有效监督、规范抽象行政行为和保护行政相对方权益的立法目的难以实现。
(1)权力机关和行政机关的监督缺乏具体的操作方式和程序设置
虽然我国宪法赋予了权力机关撤销行政机关违法和不适当的法规、规章的权力，但因为没有规定相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实。我宪法已经赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的各项权力，立法法也规定了人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，但却缺乏保障人大行使这些权力的具体机制，人大内部也没有相应的机构和人员，现实中这类审查最终难以启动和落实。行政机关的备案审查制度和法规清理也不是硬性的长效机制，缺乏明确有力的执行程序。因而造成备案审查只备不查，法规只定不清的局面，使监督流于形式。从客观上讲，我国的行政规范性文件数量大、种类多，涉及到各个领域，而各级人大常委会及政府法制部门的力量有限，很难及时对行政规范性文件进行全面审查并及时发现问题予以解决。另一方面行政监督仅仅停留在行政机关系统内部，下级行政机关的许多规范性文件均是在请示上级行政机关并获得同意后予以的，上级行政机关很难对下级行政机关违法会不当的规范性文件予以纠正。
(2)对“其他一般规范性文件”的监督存在空白
如果说对规章目前还有规章备案审查制度的话，那么对规章以下的其他规范性文件的审查可以说基本上是空白。“其他一般规范性文件”制定主体多、范围广，在行政法律规范中所占的比例相当大，与相对人的关系最为密切，执行力最有效，存在的问题也最突出，可以说这是我国目前最需要监督审查的部分，然而却被严重地忽视了。而对“其他一般规范性文件”的监督失控，造成规范性文件之间冲突矛盾和越权的现象严重，影响了国家政令的统一，也极大地损害了行政相对人的合法权益。
(3)行政相对方的监督参与权没有切实的法律保障
立法法行政法规制定程序条例规章制定程序条例等法律规范虽然在不同程度上规定了行政相对方对行政法规、规章等的创制参与权(如通过座谈会、论证会、听证会等多种形式)，但是却缺乏相应的程序设置和操作办法，行政相对方的参与行为和意志表达对行政规范性文件的创制并未构成重大影响。如此，参与或不参与基本上没有差别，参与制度形同虚设。另外，根据国家赔偿法>)和相关司法解释的规定，抽象性行政行为造成的利益损害不能提起行政赔偿，这使得行政相对方的救济权利从根本上落空。
(4)抽象行政行为不可诉
在现有的司法体系中，行政诉讼不能审查抽象行政行为，也就是说，法院无权对侵害公民宪法权利的抽象行政行为本身的合法性进行审查。我国现行法律、法规规定对抽象行政行为不能直接提起复议和诉讼，复议机关和人民法院只能在审查具体行政行为时对其所依据的规范性文件进行问接监督，而且人民法院在个案中只有建议权，这种制度造成的一个非常普遍的后果就是，行政机关涉嫌违宪违法的抽象行政行为不能得到有效的监督。
2抽象行政行为审查司法化
现有的抽象行政行为审查机制总体上是非司法性质的。然而，“无诉讼则无权利”，“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。”在普遍意义上确立抽象行政行为的可诉性是实现行政立法监督、保护行政相对人权利的根本。
2．1抽象行政行为审查司法化的必要性
在一般意义上，抽象行政行为的司法审查是指行使司法权的司法机关对行政立法性行为及其行政规范性文件是否合法进行审查监督的活动，它是司法权对行政权监督制约的高级形式，也是公民权利救济的权威机制。司法机关一般是指法院，在西方国家，包括普通法院、行政法院或者宪法法院等，在我国则是人民法院。
西方发达国家，奉行“有权利就有救济”的原则，司法审查在保护公民权利上起着重要作用，公民一般都有权利就侵犯自己合法权益的行政行为(包括抽象行政行为)向法院提起诉讼。在美国，1946年联邦行政程序法颁布之后，当事人因自己的权益遭受规章的侵犯可以通过两种途径请求法院对规章进行司法审查：是规章已经颁布但尚未正式实施或尚未造成相对方实际损害之前，相对方认为相应的规章越权、违法将导致其权益重大损害时，可以请求法院禁制令(但是根据司法审查“时机成熟原则”，相对方提出的可能损害必须是重大和紧急的，否则不能申请对规章进行司法审查)。二是当规章已经颁布并实施且已经造成了相对方的实际损害时，相对方可以请求法院对规章进行审查，宣布被指控的规章无效和撤销该规章。在德国、法国等国家均存在抽象行政行为的司法审查制度。国外的抽象行政行为审查制度的司法化对我国是有力的制度借鉴，也是行政法治的必然趋势。
在我国，从实际情况来看，现有的抽象行政行为监督机制很难有效地发挥作用。虽然行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的其他规范性文件不合理，可以一并向行政复议机关提出审查申请。行政复议机关对具体行政行为进行复议时，认为其所依据的其他规范性文件不合法，应当依法处理。但由于利益的息息相关，行政机关对所属的各部门和下属机关的规范性文件的审查流于形式。此外，行政诉讼法规定，人民法院在审理行政案件时参照行政规章，所谓“参照”即赋予了人民法院在审理行政诉讼案件中是否适用行政规章的选择权。表面上看，人民法院享有间接审查行政规章的权力，但只有在具体行政行为被诉以后，才可附带审查行政规章，而且对行政规章既不能形成公开的诉讼对峙，也不能作出司法判定。
2．2将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围
曾经有学者提出了针对抽象行政行为司法审查的三种立法模式：“第一种是通过修改行政诉讼法，将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，赋予法院司法审查并判决撤销的权力；第二种是通过修改立法法、行政诉讼法，将行政法规、地方性法规纳入司法审查的范围，法院可以确认其是否违法，但无权撤销；第三种是修改宪法，将法律也纳入司法审查的范围，法院可以对其是否违宪进行审查，但同样无权撤销。这三种选择属递进关系，可以重叠，也可以只选其一。第三种选择应为中国司法审查制度改革的最终目标”。
在现有的制度前提下，有必要区分违法审查和违宪审查，逐步完善抽象行政行为违法审查机制。先将行政规章以下的抽象行政行为作为法院违法审查的对象，直接纳入行政诉讼的受案范围，赋予法院司法审查并判决撤销的权力，即人民法院可以裁定该违法的行政规范性文件无效，依法明确否定其法律效力；对于行政规章及其相应的行政解释和法律冲突也可以作为法院违法审查的对象，直接纳入行政诉讼的受案范围，人民法院可以裁定不予适用该违法的行政规范性文件，并且，可提请有权的行政机关和权力机关依法撤销违法的行政规章等，在事实上否定其法律效力；对行政法规则采取附带审查的方式，最高人民法院可以确认其是否违法，裁定不予适用，但无权撤销。
法制审查制度篇10
论文摘要：抽象行政行为是政府行使行政权力的重要行为之一。本文从界定抽象行政行为的内涵、特征为切入点，在阐述我国抽象行政行为司法审查现状的基础上，探讨我国建立司法审查制度的必要性，并从制度构建的理论来源、现实存在务件角度，对建立司法审查制度的可行性结合我国国情作出了具体分析。最后，以确立司法审查的范围、程序启动人资格和启动方式为视角，阐述作者对建立此制度的构想。
“公共权力如果不加以监督和制约，就必然导致权力被滥用，这是人类几千年历史已被证明的一条经验。现代行政与国民生活的密切关系导致了行政权的不断膨胀，不管人们是否愿意，生老病死总是离不开行政”。有权力就要有制约。现代法治的基本理念就是在于通过制度设置从而保护人民的权利，自由和幸福不受各种权力的侵害，包括不受行政权力的侵害，抑制行政权力的无限扩张。司法审查制度就是现代国家通过司法程序审查和裁定某一立法和行政行为是否违宪违法的一项重要制度。本文将重点探讨司法审查制度中法院通过对抽象行政行为合法性的审查以此来制约和监督行政机关行政权的问题。
一、抽象行政行为的概念及特点
1．抽象行政行为概念
行政行为是形成于火陆法系国家行政法学中的一个概念，为我国行政法学界所采用。1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次以立法的形式采用了“具体行政行为”概念。抽象行政行为相对于具体行政行为，其是以行政行为的对象是否确定而对行政行为的一种划分方式。行政法学界的主流观点认为，所谓的抽象行政行为，是指行政机关在行使行政职权的过程中所制定和的能反复适用的普遍行为规则的行为。
2．抽象行政行为的特点
(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的，不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
(2)效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为或事件。
(3)准立法性。抽象行政行为具有普遍性，规范性和强制性的法律特征，并须经过起草，征求意见，审查，审议通过，签署等一系列的程序。
二、我国建立抽象行为司法审查制度的必要性
司法审查是西方法律制度的一个专用概念。司法审查制度是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查以纠正违法活动的制度。根据司法审查的范围的不同，司法审查分为广义的司法审查制度和狭义的司法审查制度查制度。纵观世界各国实践，一般认为广义的司法审查制度审查的范围主要包括：对立法活动和其他议会活动的违宪审查；对行政机关的行政立法行为，行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)进行合宪性及合法性的审查。狭义的司法审查仅仅指法院对抽象行政行为的合法性的审查。本文讨论的是狭义的司法审查。我国社会主义法制的一项基本原则就是：“法律面前一律平等”，这要求平等的权利应当受到平等的保护。当公民的权利受到行政行为的侵害时，没有理由不受到有效的保护。面对强大和无所不至的行政权力，为了保障公民的权利，抽象行政行为的司法审查是非常必要的。
1．我国目前抽象行政行为存在的突出问题，迫切需要建立司法审查制度。以使行政权的行使得到监督和制约
(1)从抽象行政行为对公民、法人和其他组织的影响来看，现有的监督机制缺乏力度，不够完善。抽象行政行为是具体行政行为执行的依据，如果抽象行政行为违法，行政主体依据抽象行政行为做出相应的具体行政行为，行政相对人的权利当然就受损害了。近年来，随着行政权的日益扩张，实践中不断出现违法行政行为，而抽象行政行为占了很大的比例。在当今社会，行政权是公认的最易膨胀而不萎缩，最需要控制而又最易失去控制的权力。在我国，现行对抽象行政行为的监督缺乏力度。
(2)从抽象行政行为的制定过程和实施过程来看，由于中央和地方权力划分不够明确，地方保护主义和部门保护主义的存在，制定抽象行政行为的文件的合法性不仅得不到保障，且经常出现相互打架的现象，这不仅冲击了我国的法治的统一性，也侵害了行政相对人的合法权益，甚至严重影响了我国法治的统一及政府执政的水平。而现有的监督机制不能有效地发挥作用。因此建立司法审查制度是法治进步和建立和谐社会的必然选择。
2．我国现有的监督机制对抽象行政行为不能很好地发挥作用
根据我国现行法律制度，对抽象行政行为的监督大体有两个途径。一是行政监督，包括各级政府所实施的一般性的监督和专门的备案审查监督两种。二是立法监督。这两种制度的建立对保障行政行为的合法性起了一定的作用，但是不难看出，行政监督制度只是行政机关内部的监督机制，其作用的发挥要依靠行政机关自身的主动性和积极性。而从实际的情况看，行政机关由于主观上的自保性和客观上的阻力，难以真正起到监督作用。而立法监督存在着局限性，具体操作上也不具有完备性。行政法规具有很强的时间性和现实性，需要适应社会的不断发展与变化而不断修改和补充。可权力机关是会议制机关，会议次数及期间都是有限的，因此这种非经常性的监督不能适用抽象行政行为监控的需要。
以上分析可以看出，由于目前我国的抽象行政行为存在问题而现有的行政和立法监督不能起到很好的监督作用，因此，建立司法审查制度以司法权监督制约行政权是我们必然的选择。
3．对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神
人民法院对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神。而现行的法律制度没有赋予法院修改、撤消，废止违法抽象行政行为的权力。实践中法院一般都采取回避的做法，不在判决书中提及抽象行政行为的效力问题，而是直接适用高阶位的法，这也是法院处于无司法审查权的顾忌。实质上法院在适用高阶位法时，已对抽象行政行为的合法性进行了审查和认定，并对其进行了否定性的评价。而我国的法律制度却一直对此采取回避矛盾的态度。可是由此产生的问题却不能不面对。由于抽象行政行为的反复适用性和针对对象的普遍性特点，致使诉讼不经济现象的产生。例如今天甲公民因行政主体所依据的行政规范(后经司法审查是违法的)而做出的具体行政行为侵害其合法权益而提讼，结果胜诉。若法院无撤消违法抽象行政行为的权力，过后肯定会出现乙公民提起行政机关依据此抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼，不仅浪费了国家的司法资源，而且与设立行政诉讼制度保护行政相对人合法权益的目的相违背。对于法院在审判活动中已经明确认定是违法而不予适用的抽象行政行为却堂而皇之地被行政机关继续使用，也给法治的严肃性和和统一性提出了挑战。
三、我国建立司法审查制度的可行性
1．建立抽象行政行为具备理论来源
我国抽象行政行为纳入行政诉讼的理论基础——有权利就有救济原理。实体法上规定权利，程序法就应给予救济，这原理起源于罗马法。从我国司法实践上看，抽象行政行为游离于行政诉讼范围之外，暴露出来的问题越来越多，同时，危害也越来越严重，已不适应我国当前形势发展的需要。
2．我国建立司法审查制度的内部条件已经成熟
(1)现行的法律提供了司法审查抽象行政行为的可能。我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。’，根据该条规定，国家行政机关的“一切违反宪法和法律的行为”包括具体行政行为和抽象行政行为。这就为行政诉讼法规定人民法院对抽象行政行为行使司法审查权，提供了宪法依据。
(2)作为解决行政争议的行政机关的内部程序，行政复议制度的实施，为建立司法审查制度积累了丰富的经验。行政复议法已经将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围。随着我国民主法治的进步，逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围是可行的。
(3)现行的行政诉讼制度已行之多年，逐步成熟。更为司法审查制度的建立做了准备。法院在每一起的行政诉讼案件中，首先要针对行政机关或部门做出的令行政相对人不服的具体行政行为的依据即抽象行政行为进行合法性的审查，以此来判定具体行政行为的合法与否。若发现该抽象行政行为违法，法院在不予采用的同时还可在判决书中直接以上位法为依据判行政机关或部门败诉。因此可以看出，法院有着丰富的司法审查的经验，而且法官熟知法律有较强的专业性，有司法审查的基本素质。
3．西方的司法审查制度为我们提供了借鉴经验
在西方国家，制定规则的行为因行为方式的不同而进行程序上的划分，但为了排除司法审查而进行划分的却鲜有事例。在民主国家和地区，行政规则可以有着不同层次的分类，但在排除几种特殊性质的(如军事行为、外交行为、国家行为)行为外接受审查却是通例，只不过有些是通过违宪审查，有些是通过普通司法审查，但大多数是通过普通司法审查。在美国，联邦法院运用普通法规则，对规则制定行为进行实质审查和程序审查，将公法关系等同于普通民事关系而予以审查，其体现的不仅是政治上的监督，更对公民权利进行了实质的保护[4]。传统上不注重公私法划分的英国法律传统，至今仍未形成鲜明的公法体系，英国传统上一直奉行法律至上原则，～切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法，政府权力当然不例外。戴西指出，在没有行政法的英国，普通法是个人权利的最佳保障，韦德亦在其基础上进行了同样的概述，进入二十世纪后特别是加入欧共体后，英国的行政法治不断地吸收和容纳了欧洲大陆的影响，回应了时代的需求，现在，被公认为具有英国传统的私法模式行政法，同时体现了公法和私法的两种规则和治理精神，其独具特色的司法审查将行政权(当然包括规则制定行为)有效地纳入控制范围[5]。虽然由于历史文化的差异，各国的司法审查制度各具风格。但是，法治的普遍性规律使司法审查制度存在共眭，。比较各制度的长短，取他人之长补己之短已成为可能。只要我们切实把握主要国家特有司法审查理念和制度的本质，必将为我国建立具有创新特点的司法审查制度起引导作用。使其既能符合世界司法审查制度的现代法治原则，又能融人变迁中的中国社会。
四、关于建立司法审查制度的构想
既然抽象行政行为应具有可性，建立司法审查制度也具有必要性和可行性，那么，应该如何构建抽象行政行为司法审查制度呢?笔者认为，司法审查制度虽然内容庞杂，但主要应考虑以下三个方面，即司法审查的范围、司法审查程序的启动人资格和司法审查程序的启动方式。
1．建立司法审查制度首先要确立司法审查的范围
针对这个问题学术界提出了四种意见。第一种意见认为所有抽象行政行为都应接受司法审查；第二种意见认为只对规章及规章以下规范性文件进行审查；第三种意见认为只对规范性文件进行审查。第四种意见主张采用渐进式，先对其他规范性文件进行司法审查，然后依次推进。考虑我国法治发展的现实与行政诉讼制度和制度的发展趋向，我们主张，明确把行政法规纳入违宪审查，行政规章及以下的规范性文件明确纳入司法审查的范围。因为根据我国宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规、决定和命令。由此可见，国务院受最高权力机关的委托和授权就其管理的行政事务进行立法。因此行政法规是法的范畴，也是法院适用的法律法规的重要内容。所以对行政法规的审查属于违宪审查。不属于本文讨论的司法审查的范围。
但是也并不是所有的行政规章和其他规范性文件都是司法审查的对象，法律应考虑特别规定对特定行为给予排除。
2．关于司法审查程序启动人资格问题
考察外国的司法审查制度，在确认审查程序启动人资格问题上有下列几种做法：
(1)受害人诉讼。即只有行政行为的直接处分对象才能提起。
(2)利害关系人诉讼。即凡受到行政行为影响的人，只要不服行政行为均可提讼。
(3)民众诉讼。即大凡任何公民、法人、或其他组织，只要不服行政行为，无论该行政行为是否涉及其自身的利益，均有权提讼。可以看出，各国的司法审查程序启动人的资格要求逐渐放宽。我国应该借鉴别国经验对司法审查程序启动人资格要求上向利害关系人和民众上转变。
根据我国的实际情况，人民检察院也应该可以以公诉人的身份提起司法审查。因为当抽象行政行为致使公共利益受损时，在此情况下又没有具体的受损害对象，有必要赋予检察院提起公益诉讼的权利。再者，不少的公民、法人、其他组织因缺乏相关的法律知识再加上法律意识淡薄，不懂任何通过法律途径保护自己，便会放弃诉讼的权利，自身的合法权益得不到有效的保护。如果检察院在知情后却无权，显然与保护公民的目的和检察院法律监督职能相违背。
同时也应该赋予特定的公益性团体，19治组织司法审查程序启动人资格。如消费者协会、残疾人团体。因这些成员本身在社会中就处于弱势地位，当他们的权益遭到抽象行政行为的侵害时，由这些组织代他们诉讼，也才会取得更好的效果。
3．关于司法审查程序启动方式的问题