社区环境政策篇1
关键词:环境政策,主体功能区,承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。
另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
(一)调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。
(二)分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。
表1分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
表2不同功能区主要政策工具的选择
注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
(二)统一规则,细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。
(四)探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。
(五)加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。
需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。
(七)进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区,对于整个国家而言,更重要的是承担生态保护功能,与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制,与此同时,地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时,为了基本的发展需求,当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动,主体功能区划也很难落实。因此,我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策,这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键,也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面:(1)细化补偿标准,实行分地区调控的政策。(2)在补偿政策实施年限上,不仅要区分还草、还林,还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征,要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。(3)实行多元化的补助形式,改变目前单一粮食和现金的补助方式,根据当地的经济发展水平,以及农民的实际需要提供多种形式的补助,如以“项目支持”的形式,促进生态保护区的替代产业的发展。(4)加强生态保护立法,为建立生态环境补偿机制提供法律依据,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设,生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调,以保障生态环境补偿机制很好地建立。
社区环境政策篇2
[摘要]一个地区的经济发展水平与当地的投资环境的好坏存在正相关的关系，东北要实现振兴关键是要为经济发展营造一个良好的软环境。而加强政府能力的建设是为东北经济社会全面振兴提供良好软环境的关键。这些能力包括市场发展与规制能力、政策执行能力、依法行政能力、社会管理能力以及政府自身的行政能力。
[关键词]东北振兴软环境政府能力建设
一、东北地区投资环境的现状与必要性分析
随着我国经济日益融入到经济全球化的进程中，我国的经济整体发展仍保持着高速增长的态势。但实际上从20世纪80年代以来，中国区域经济发展差异显著增大，东部沿海地区经济得到了快速发展，而东北地区却明显落后了，如改革开放初期，辽宁的GDp是广东的两倍，而今天广东的GDp是辽宁的两倍。东北三省在吸引和利用外资能力方面也远远落后于其他经济发达地区，据统计，东北三省2001年实际利用外商直接投资为31.95亿美元，占全国的6.43%，但仅仅相当于华东地区的七分之一，不及广东的四分之一。经济发展的巨大差异背后的根本原因在于不同区域的经济发展环境存在显著的区别，一个地区的经济发展水平与当地的投资环境的好坏存在着正相关关系。亚洲开发银行研究所研究员、剑桥大学教授大卫・沃尔指出，东北的未来取决于国内外私人投资能否得到有效激励，应该重点研究改善东北投资环境的措施，以吸引和鼓励投资。世行报告也认为，东北发展战略要取得成功，关键在于为私营、国有和外资等各种企业，有效地创造良好的投资环境。
投资环境可以分为硬环境和软环境，前者主要包括地理位置、自然资源、基础设施等。后者主要包括政策环境、法制环境、市场环境、社会环境、政务环境等。台湾省台湾区电机电子商业公会对大陆2000年～2005年区域投资环境进行了分析，借此为台商在大陆选择投资区域提供信息。分析的结果是在全国7个地区8项环境指标的综合分数中东北地区排名一直居于后列，2000年和2005年都排名在倒数第二位。仔细分析东北地区的投资环境结构，会发现这样一个事实：东北地区的硬件环境处于中等以上水平。比较而言，最差的是投资软环境。硬环境并不突出，软环境还非常差，就成为了民营资本和外资进入东北的最大障碍。硬件环境的形成和改变需要相当长的时间积累和必要的物质投入，还可能依赖某些自然条件，有些因素根本就无法改变，但在现代科学技术高度发达的今天，硬件条件或许并不是最重要的，有些国家和地区历史上硬件环境并不好，甚至很差，但仍然创造出经济发展的奇迹。因此，软环境的改善是目前东北地区营造投资环境的关键所在和当务之急。
二、营造良好的投资软环境需要加强政府能力建设
在自然条件和硬件设施既定的条件下，一个地区的经济发展就取决于其良好的政策、法制、政务及社会环境等软环境状况，但这些在本质上来讲都是一种公共物品，基本上也都只能由政府来提供。国务院振兴东北办《关于印发振兴东北地区等老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点的通知》指出：“政府要真正把管理经济的职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”。因此，为东北地区的经济社会发展提供良好环境就迫切需要加强地方政府的能力建设。
第一，营造和保持一个公平、有序、信用的市场环境需要提高政府的市场发展与规制能力。为促进东北地区市场的发展和完善，营造和保持一个公平、有序、信用的市场环境，地方政府在遵守市场经济规律的前提下，通过提升政府能力来规范市场、稳定市场和引导市场发展。为此，一要树立市场经济观念，充分认识市场机制在经济发展中的主导性作用与资源配置中的基础性地位，为市场经济体制在东北地区的建立与完善做好思想动员；二要按照现代企业制度和现代产权制度的要求加快国有企业改革改造改组，大力发展非国有经济，吸引内外资到东北投资设企，培育多元化的微观市场主体，为公平而富有活力的市场竞争创造条件；三要着力完善市场体系，打破地区封锁，扩大开放度，进一步发展和完善商品市场，加快培育和发展资本、土地、技术、劳动力以及信息等要素市场；四要加强政府规制，整顿和规范市场经济秩序，依法保护个人的财产权、经营权和收益权；最后还要加强社会信用体系建设，创建政府信用。
第二，保持一个宽松、稳定、非扭曲政策环境需要政府强有力的政策执行能力。国家为了支持振兴东北老工业基地战略全面实现，陆续出台和实施了一系列包括财政、税收、社保等优惠政策，地方政府也相应制定了配套政策和落实措施。政策的制定和内容本身的科学性固然对于政策目标的实现十分重要，但政策执行能力的强弱更直接决定着政策的成败。要提高地方政府的政策执行能力，一方面，要改革地方政府决策体制，提升公共决策能力。切实保证政策的回应性、科学性、前瞻性和时效性，避免部门利益政策化、政策冲突、政策不配套、政策不到位等现象。另一方面，要优化地方政府执行机构，规范政策执行机制，提高执行人员素质，在执行中做到合理授权，强化政策分解和政策立案功能，加强政策监督与反馈工作。
第三，保持一个有效、公正、透明的法制环境需要提高政府的依法行政能力。市场经济是法治经济，提高依法行政能力是市场经济体制建设的必然要求和政府管理行为自我约束的应然要求。各级政府必须做到:一要充分认识权限法定,即行政机关的一切权力来源于宪法和法律的授予、确认和认可,法律规定以外的政府行为无效；二要行为合法,即行政机关的一切行政行为必须在法律的范围内进行；三要程序合法,即在行政行为的各个环节中都严格执行法律规定,按法律程序进行,做到法律面前人人平等；四要责任行政,即行政机关和公职人员的违法行政、不当行政的行为无效,并承担法律责任,赔偿相对人损失。
第四，保持一个稳定、和谐的社会环境需要提高政府的社会管理能力。稳定、和谐、安全的社会环境，既是政府治理的重要目标，也是经济发展的重要保障，为此，东北地区的各级政府：一要通过科学公正的社会政策的制定和有效的执行，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，解决各种社会问题，使整个社会在政策的引导下走向和谐与稳定。二要以民主的多元的社会整合方式取代计划经济时期形成的以行政权力为主的一元的单向的社会整合方式，以致力于实现最广大人民的根本利益为诉求，整合社会力量，维护社会稳定，避免社会的冲突甚至分裂，实现全社会的和谐。三要平衡社会中不同群体的利益关系，要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，认真解决就业再就业、社会保障、教育、医疗、收入分配、安全生产、社会治安等方面的突出问题，更加注重社会公平和公正，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保持社会安定团结；四要加强社会控制，有效化解社会矛盾，维护社会治安，打击违法犯罪，处理突发公共事件和维护社会秩序。
第五，保持一个协调、高效、廉洁的政务环境需要提高政府的自我规范能力。一个地区政务环境的好与坏是考量政府自身能力的试金石，也是软环境建设的重要内容。因此，各级政府一要推进政企分开、政资分开、政事分开，在履行经济调节和市场监管职能基础上，将更多力量放在社会管理和公共服务职能上；二要深化行政审批制度改革，明确划分各级政府行政审批管理权限，最大限度地减少政府审批事项、环节，规范审批行为、改进审批方式、加强审批监督，真正实现“管制型”政府向“服务型”政府的转变；三要继续深化政府机构改革，完善机构设置，理顺职能分工，着力解决矛盾比较突出的职责交叉问题，严格控制机构编制；四要改革行政管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，增强服务能力；五要加强公务员队伍建设，高标准、严要求，全面提高各级公务员队伍的素质，加强公务员的自身能力建设。
总之，为东北振兴营造良好的经济发展软环境是一个动态过程，不可能一蹴而就。经济愈发展，对环境的质量、品位与水平要求就愈高。东北各级政府要借东北振兴之契机，突破各方面的制约因素和不利条件，不断加强政府能力建设，改善企业投资发展软环境，充分有效地吸引、利用国内外资金、技术和人才，加快振兴东北老工业基地的进程。
参考文献：
[1]课题组.加快市场化进程是振兴东北老工业基地的根本出路[J].社会科学战线,2003,(6)
社区环境政策篇3
关键词：社会资本；环境政策；影响；研究进展
生态文明是我国的建设目标，在此过程中，不仅要关注经济和制度层面，亦不能忽略社会文化的积极作用，以及经济、制度与文化的协调发展。社会资本的深层内涵是文化积淀，是文化不断积累过程中形成的社会结构，被称为“无形资产”，是能影响着社会政治经济的力量。过去十年社会资本和自然资源管理的研究显著增加，且Brechin（2007）认为集中于社会资本对公众特性、社区或公众社会特性以及自然资源管理等的影响。目前研究则使用社会资本的多维度概念并与环境政策有效性相结合[1，2]，即“社会资本”被引入环境科学领域，尤其是环境政策和管理[3]。且主要集中于社会资本对不同类型的自然资源管理的影响和特定环境行为两方面。而关于社会资本与生态保护、环境可持续性的态度和行为之间的关系研究比较少见。本文主要综述英文期刊文章，从社会资本入手，关注通过行为和态度分析来揭示社会资本对环境政策实施和评估阶段影响的已有研究，回顾已有实证证据，把握研究进展，揭开经济、制度与文化的内在关系“黑箱”，指出需要深入探究的方向，不仅对社会资本理论本身，还将对改善并利用社会资本提高环境政策，尤其是环境经济政策的实施有效性具有重要意义。特别提出anderson（2006）认为社会资本对环境政策实施有效性的影响来源于公众态度的重要性，因此，本文的环境政策主要针对公众行为，不包括其他类型环境政策的分析。
1环境问题及政策下的社会资本
20世纪80年代以来，学者们以自身研究问题为基础，从社会资本某一角度出发分析其作用机制。turner（1999）针对不同目标，从微观、中观和宏观层面引申和解读社会资本。其中微观和中观层面研究个体与社会网络结构，而宏观层面不再关注社会资本内部，而是研究如何将社会资本嵌入政治、经济和文化系统中，以及嵌入后的作用，用来解释国家或区域经济和社会发展。
对于环境政策的实施过程需关注中、微观层面的社会资本，更需特别关注政策影响区域的居民群体及个人。因此在环境领域，pretty（2003）一般将社会资本分为社会信任、社会规范和社会网络三方面，兼顾群体与个人对政策的影响。而Jones[4]在社会资本与环境政策实施的关系研究中根据前人研究结论，将社会资本定义为由社会信任、制度信任、遵守社会互惠规范和参与社会网络四个主要因素组成的多维概念。其中：社会信任是基石，指人与人之间的信任，可被分为普遍和特殊信任，普遍信任指对一般其他人的信任，而特殊信任指对特殊社会团体（如家庭、朋友、邻居）的信任；制度信任指对存在于社区中的机构（如政府和司法系统）的信任；遵守社会互惠规范指影响社区功能并具有重要社会影响的正式和非正式社会规范；参与社会网络指在社会网络背景中公众的活跃度，即个人参与正式和非正式社会团体及行为者之间的联系。此外各组成部分密切相关，如社会信任影响社会网络的密度和遵守社会互惠规范。
2社会资本对环境政策影响的实证研究领域
近年来社会资本与环境问题之间相关性研究不断增加。早期验证性研究，如Flora（1995）社会资本与农业问题、Beall（1997）固体废弃物管理、Bebbington（1997）可持续管理和农村集约化间的关系，以及随后的研究均表明社会资本与自然资源管理之间存在重要关系。且已有研究[5]表明增加公众之间的社会资本对改善自然资源管理行为起重要作用。总结已有研究发现，虽然关于社会资本与环境政策关系的实证研究起步相对较晚且数量较少，但已涉及环境多个领域，包括土壤保护、家庭固废管理、水资源保护（用水问题）、海岸管理、保护区等，然而研究层面和深度存在差异。有些只是探究了社会资本与环境政策之间的相互关系，有些只是说明社会资本对环境政策有影响，少数开始从某一方面探究社会资本及其各要素对环境政策影响的内在机理。为体现社会资本与环境政策由浅入深的实证研究层次及目前的热点研究领域和发展趋势，文章如下总结梳理已有实证领域的代表性研究及其主要结论。
Cramb[5]以菲律宾为例研究发展中国家社会资本与土壤保护问题的关系，研究发现在那些建立了土地保护小组的社区，联结式社会资本明显很高；另外，土地保护计划从整体上来看还创造了另一种有价值的桥接社会资本存量，这又反过来提高了人们对一些农业措施的接受意愿。
Jones等[6]通过分析与固体废物管理政策相关的社会资本对公众行为的影响，探索社会资本及其各要素与家庭固废管理政策（强制与自愿回收）的关系。结果表明，相比其他社会资本因素，在自愿回收情况中社会信任是最重要的解释因素，而遵守社会规范是是废物监管方案中最重要的社会资本指标，社会网络不能解释强制废物监管方案中的任何一个行为。总之，研究表明，社会资本有助于理解环境政策实施中的公众行为，但社会资本各组成要素的作用可能取决于实施的政策工具。
Jones等[7]考虑水资源消费的不同环境政策工具所强加的限制以及对有效性的认知水平，首次探讨公众对水资源保护政策的认知以及社会资本对认知的影响，结果表明，社会资本与公众的水资源消费政策认知水平密切相关。Bisung等[8]研究解决水和环境卫生问题时社会资本和集体行动参与率之间的关系，结论表明建立社会资本投资对解决共同的环境挑战的集体行动起促进作用。
Jones等[9]分析社会资本的各组成部分（社会信任、制度信任和社会关系网的类型与密度）对于海岸管理政策的影响，认为社会资本会影响公众对政策实施的非经济性社会成本和效益的感知，进而影响公众对海岸管理政策的接受度。
Jones等[10]对比两个国家公园，检验当地居民对保护区管理三种拟定政策即政府规制、市场化机制、参与式的看法，探究影响居民感知的社会资本因素。结果发现，居民能够从以市场为基础的政策中获取更大的收益，相反采用政府规制带来的收益较小。社会资本对三种拟定政策下的收益感知都有正向影响，且社会信任以及制度信任水平越高感知收益越高，而社会网络对公众的看法不具显著相关性。
除上述研究领域，近几年学者们开始关注社会资本对环境经济政策的影响，尤其是生态补偿政策。Chen等[11]从社区层面以中国卧龙自然保护区为例首次量化分析社会规范对生态补偿有效性的影响，结果表明社区层面的社会规范对保护项目的再次参与有显著影响。Corbera等（2007）认为社会资本是影响生态补偿结果的一个关键因素。Krause等（2013）认为加强社区组织和社会网络可以使生态补偿产生更积极的结果。Bremer等（2014）也认为较强的机构和组织是生态补偿项目成功的重要前提。
3社会资本对环境政策实施及有效性的影响机制
Jones[4]认为环境政策的实施往往伴随着个人日常习惯的变化，因此环境政策的有效性在较大程度上被认为取决于公众的接受与合作水平。自社会资本被作为解释变量引入环境政策问题，大多数研究强调社会资本无论是在个体层面还是在集体层面都会影响环境行为，进而影响环境政策实施。相关研究亦表明社会资本能显著影响环境政策实施相关的环境责任行为。尽管与环境可持续性相关研究已讨论了社会资本对人们行为的影响，但对社会资本各要素如何影响环境保护政策实施及其有效性的关注相对欠缺。梳理总结已有理论及实证研究发现，社会资本对环境政策实施及有效性影响的内在机制主要以下三个方面分析。
3.1社会资本通过环境责任行为影响环境政策有效性
基于社会资本各要素的积极作用和要素间的关联性，Jones[4]提出一个主要假设：更高水平的社会资本有助于自然资源管理。
（1）社会信任与以相似方式保护公共利益的社区其他成员的感知相关。因此，环境政策实施期间，社会信任水平将影响社区多数人遵守新规则与合作的感知，从而影响个人行为。
（2）制度信任与对环境政策有效性水平和负责人员合法性水平的认知以及法律和秩序体系的外部控制有效性相关，且会影响环境问题相关信息接受度和可靠性认知，从而影响环境行为[1]。
（3）社会规范会影响个体间内部控制的运行及其有效性，从而影响环境负责行为，尤其是对政策不关心的公众[1]。
（4）社会网络起信息渠道作用，传播环境政策施行的可能性收益和成本的知识[1]，从而对政策实施产生影响，且密集的社会网络对提高公众参与和环境问题认识有重要意义。
3.2社会资本通过非经济社会成本与收益感知影响环境政策公众接受度
Jones[1，2，3，6，7]通过引入感知到的非经济社会成本与收益探索社会资本与环境政策及其实施之间的联系。非经济的社会成本指环境政策运用期间施加在公众日常生活中的限制。如国内废弃物处置时间的法规和保护区内的活动限制。社会效益是指伴随环境政策的积极影响，主要与环境保护和生活质量相联系[2]。如水和空气质量的改善以及使用自然资源的休闲娱乐活动的增加。社会成本和收益可能受多种因素影响，包括社会资本。拥有高存量社会资本的公众可能会感知到更高的社会收益和更低的社会成本。这是因为社会资本在环境政策实施期间对个人认知有显著影响。如命令控制手段可能会对个人施加显著限制，与其他基于自愿参与的政策手段相比可能被视为具有较高的社会成本[1]。但受社会资本各要素影响，如制度信任影响预期有效性的感知，成本和收益将呈现个体差异。即社会资本各要素的影响可能会导致环境政策施加的社会成本和预期收益的不同感知[1]。
社会成本和收益可能会影响个人对一项环境政策遵守或配合的决策。环境政策运用期间感受到更高社会成本的公众预计更不愿意遵守和配合环境政策；而感受到显著的高收益的个人预计会更支持，从而更愿意顺应其提议的变化[1，2，9]。对于社会资本、非经济社会成本与效益以及环境政策接受度之间的相互关系可用图1来表示。
3.3主观规范通过影响行为态度、行为控制知觉影响政策参与意愿
Home等[12]定性研究瑞士的低地农场生态补偿区的实施动机，表明农民的动机与行为之间关系复杂。Home指出无论是财政激励还是直接利益预期都将形成一种行为态度，从而影响参与决策，此外，农民们之间的公平心激励他们遵守主观规范[12]。Siebert等（2006）通过对农民态度的构建和分析发现四个因素影响农民行为，包括农民的参与意愿、农民的参与能力、一般的社会影响以及政策结果。而ajzen（1985）的计划行为理论将这四个因素全部包含，它是一种对行为意向的预测模型，说明态度和主观规范相结合导致行为意向。已有研究证明社会资本通过非经济的社会成本和收益感知影响政策接受度，其实质是社会资本影响人们对政策制度的障碍感知。此时态度和主观规范不足以解释行为意向，因此计划行为理论将行为控制知觉包含进去，是对实施行为和期望结果的能力自信。ajzen[13]认为良好的态度和社会规范给予行为一个足够程度的实际控制，当机会出现时，人们可以预期实现他们的行为动机。由此，在社会资本与环境政策之间引入计划行为理论的因素，可以分析如何用社会规范来说服公众以及如何用行为控制知觉来调整或消除政策带来的感知障碍[12]。
4总结与展望
社会资本作为解释变量已被引入众多科学领域，且越来越多的实证研究显示，以社会网络、社会规范和社会信任为核心要素的社会资本对自然资源管理、资源可持续利用和环境保护具有一定程度影响。但就社会资本与环境政策问题研究的领域来说，目前两者之间关系研究刚刚起步。文献研究发现，社会资本对环境政策实施及有效性的影响机理的理论探讨和实证研究主要从三个角度入手。
社会资本通过环境责任行为影响环境政策有效性。社会资本的存量越高，公众在环境政策实施期间的遵守和配合程度越高，社会资本可被视为影响个人环境责任行为的重要参数之一。而且，根据更深入的文献研究发现社会资本是通过个人的非经济社会成本和收益感知来影响其环境责任行为，进而影响环境政策实施的。
社会资本通过非经济社会成本与收益感知影响环境政策公众接受度。文献研究发现社会网络和社会信任是通过改变行为主体的预期、行为方式以及成本和收益的感知，并非直接通过市场方式改变行为主体的经济成本和收益来改变行为主体的行为，进一步影响行为主体的收益。Jones在这方面的理论分析尤为全面和深入，但缺乏引入中介变量后的实证研究。
主观规范通过影响行为态度、行为控制知觉影响政策参与意愿。但已有研究没有考虑到社会资本各要素之间的关系，即网络会影响规范和信任，进一步通过引入计划行为理论对行为的影响，解释社会资本对环境政策的实施和有效性。
综上，国内外关于社会资本与环境政策之间的关系验证，以及社会资本对环境政策有效性的影响及其机制的研究相当缺乏，有很多内在影响机制问题还没有得到很好的探索和实证，其研究还存在相当大的空间。具体地，社会资本及其各要素对环境政策的影响在一些领域得到了实证；社会资本通过哪些中介因素影响环境政策的接受度和实施有效性在理论探讨上也迈出了重要的一步，但还缺乏实证。另外，大多数研究成果尚未将社会资本与相关中介变量因素耦合的整体研究框架用于探讨环境政策绩效问题。以社会网络、社会规范和社会信任为核心要素的社会资本对环境政策绩效的影响，具体地各要素之间关系或各要素的不同特征（网络密度等）在影响环境政策绩效过程中的作用；以及在中介变量作用下，社会资本对环境政策绩效能否真正发挥其影响及其相应的影响方向、影响路径、影响程度恰恰是当前研究领域的缺憾，未来研究的发展空间也在于此。
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社区环境政策篇4
[关键词]民族政策；科学发展观；优化；创新
科学发展的实质是创新发展，促进民族发展离不开民族政策的推动，在民族发展问题上践行科学发展观，离不开民族政策的优化与创新。
一、民族政策的实质与作用
民族政策是执政党民族治理理念的具体化，是政府为了处理民族问题、改善民族关系而制定和实施的法规、准则以及措施的总和。
法规和准则作为一种规范，规约和导引国家、各级政府、社会团体、普通民众在对待民族问题、处理民族关系方面应持怎样的态度、该如何去做，并通过褒扬与惩戒达到维护道义和秩序的目的。措施是贯彻执行和维护法规、准则的具体手段，一是国家的积极干预，即国家根据法规和准则，主动采取行动，保护和支持少数民族的文化特点，促进少数民族和民族地区的经济社会发展；二是为维护法规、准则的严肃性，对违反法规和准则的行为予以惩处。我国民族政策的特点是以“积极干预”为主，国家主动介入到各种与少数民族相关的社会事务中，比如身份认定、社区发展、国家直接投入和管理的经济开发项目以及国家主导的文化活动等。[1]
民族政策通过具体运行可以发挥出中介作用、调控作用、促进作用和规范作用。
民族政策是民族理论与民族工作实践的中介。民族政策是执政党和国家处理民族问题的政治主张向具体民族工作转化的中间环节，民族政策以法律、法规、准则等形式将执政党和国家的民族治理理念制度化，并进一步通过规范和指导政府职能部门和社会成员的行动，外化为政府作为或公民行为，发挥民族理论指导民族工作实践的作用。通过理论—政策—实践的循环链条，民族理论会在实践中得以检验。另一方面，民族工作实践过程出现的问题又会通过民族政策的评估反馈给政策的制定者，并进而督促执政者对民族理论进行思考，对民族政策进行修正和优化。
民族政策对民族关系具有调控作用。国家凭借合法性权威，依靠政治动员力量和社会资源运用，能够实现对政治单元内部各民族关系的调整，通过民族政策的制定和实施，可以调处和化解民族社会内部以及民族之间的各种矛盾，促进民族内部结构的优化和民族之间关系的顺畅和谐，维护正常的社会秩序，营造稳定的社会环境和政治局面。
民族政策可以推动民族发展。我国的民族政策以对少数民族的优待和倾斜为特点，能够以外部助推的方式，促进少数民族加快发展。由于各方面原因，在新中国成立以前，我国不少少数民族的社会发展水平相对较低，各民族之间的差距较为明显，发展滞后的民族社会通过自身努力难以实现常态发展，与此同时，原有的民族发展差距还会不断加大，为此，为了实现发展相对滞后的少数民族快速发展，就要通过制定和实施相应的民族政策，“催化”和助推少数民族的经济社会发展。
规范国家和民族的关系。我国现行的民族政策一方面规约着国家对民族的责任与承诺，影响着国家对民族的政治态度、地位承认和权利赋予；一方面规约着民族对国家的义务和忠诚，影响着各民族对国家的政治认同、政治信任和政治参与。[2]
我国民族政策的价值取向在于尊重和保护各民族的利益。新中国成立以前，历代封建王权以强力维护帝王的权威和国家的统一，其主要措施是实现不同民族统治者之间的联合，但在社会内部却存在着较为普遍的民族歧视、剥削与压迫。新中国的成立则以各民族无产者的联合为基础，以民族平等、团结和共同繁荣发展为目标，以民族区域为制度安排，结构成统一的多民族国家，并很快实现了向社会主义的过渡。
中国共产党取得执政党的地位后，以马克思主义民族理论为主导，开始进行自上而下的多民族国家构建，以民族平等、团结为总原则，在意识形态和具体工作中纠正大民族主义和地方民族主义的错误，在民族识别的基础上，保障和扩大各民族的政治参与，建立起较为完整的民族政策体系，从政治、经济、语言、风俗习惯、等各方面为社会主义民族关系的确立和发展制定规范。旧社会遗留的民族隔阂逐步被民族团结弥合，民族歧视被民族团结化解，各民族之间的共同性不断增加，各民族的生存和发展境况大为改观。尽管其间经历了“”的冲击以及一些环节的曲折和失误，但民族团结进步在今天依然是主流。“历史已经给了我们这样的启示：我们党之所以能够比较好的处理民族问题，赢得中国革命和社会主义建设事业的胜利，一个很重要的原因就是，我们党根据马克思主义的原理和中国的具体情况制定了适合中国国情的民族政策，这些政策确定了行为规范，消释了种种矛盾，赢得了人心。”[3]
二、当前我国的民族政策实践环境
民族政策实践环境是指既定民族政策贯彻执行环节所处的环境。我国当前的民族政策实践环境由自然环境和社会环境构成。自然环境由地理环境、气候环境、生物环境等要素组成，社会环境由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成。从不同的研究视角还可以将民族政策实践环境分为宏观环境(整个国家的民族教育政策环境)和微观环境(如民族自治地方的政策环境)。
由地理环境、气候环境、生物环境组成的自然环境具有复杂性、多样性、区域性的特点，这些特点决定了一项民族政策的执行要根据不同的实际情况灵活执行，避免一刀切。这也决定了国家政策要么给出宏观指导意见，由民族自治地方配之以具体方案；要么具体针对某一区域的特点，将政策微观化、细致化。同时，由于生态环境恶化、自然灾害频发，民族政策在执行的过程中必须考虑生态成本，在进行政策评估时，要将生态效益与经济效益、社会效益一并考虑。十七大提出的“生态文明”建设任务为现阶段的民族政策实践环境增加了关心生态的新内容。
由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成的社会环境具有时代性、综合性、主题性的特点。社会环境的时代性表现在21世纪的民族政策执行既要面对全球化的潮流，又要保持民族性的特点，共性与个性同时关照；社会环境的综合性是指在和谐社会构建的关键期，既要重视民主政治建设，又要加快少数民族和民族地区的经济社会发展，还要重视民族文化建设和各项社会事业的建设，现阶段我国民族政策的实践环境表现出前所未有的综合性特点；社会环境的主题性是指在现阶段民族政策面临解决一些必要的主题，比如民族地区的生态环保问题、少数民族和民族地区经济社会快速发展的问题、人口较少民族的发展问题、民族扶贫问题、和新疆等边疆地区稳定发展的问题等等。
政策实践环境的变化要求民族政策随之而动。一方面要阶段性的评估、终结一些失效的、与现行环境脱节的政策。有关学者的研究统计表明，从1949年到2004年，财政优惠政策执行的稳定程度为50%、税收优惠政策执行的稳定程度为62.5%、人口生育政策执行的稳定程度为75%、文化教育政策执行的稳定程度为92.31%、就业职业政策执行的稳定程度为100%、农业发展政策执行的稳定程度为70%、工业发展政策执行的稳定程度为57%、民族贸易政策执行的稳定程度为20%、扶贫优惠政策执行的稳定程度为92.31%、扶贫开发计划执行的稳定程度为50%、扶贫专项基金执行的稳定程度为80%、对口联合政策执行的稳定程度为75%、外贸边贸政策执行的稳定程度为71.43%。[4]另一方面，要根据新的实践环境要求及其衍生的发展任务的需要，制定和实施新的民族政策。新世纪以来，根据新的环境和发展任务，国家先后出台了《兴边富民行动“十一五”规划》、《少数民族事业十一五规划》、《扶持人口较少民族发展规划》等宏观政策规划；在2001年至2010年具体制定实施“西部地区民族自治地方企业可以定期减征或免征企业所得税”、“对西部地区实行为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税”、“对西部地区实施吸引人才和发展科技教育特殊政策”、“国家对西部地区实行加强农村基础设施建设、改善农民生产生活条件政策”等十多项微观政策。
把握现阶段我国民族政策实践环境的特点，明晰我国当前民族政策的目标和任务，是深入贯彻执行科学发展观的需要。
三、影响民族政策效应的因素分析
民族政策是多民族国家民族治理的指导思想和举措，对其效应的评价可能来自于执政党对预先政策目标设定完成情况的评估，还可能来自于政策受益群体的满意度反馈，还可能来自于综合的社会评价，包括一项政策对于其他民族的连锁影响。但从根本上，有两点会对民族政策效应的评价产生影响，那就是道义和公正。
道义是一种原则，这一原则会影响到民族政策的合法性，即公众对民族政策内容和目的的认可和支持程度。符合道义是制定和实施民族政策的出发点。只有更多不同民族的民众认为国家的某一民族政策是合理的、符合道义的，这项政策才会得到支持和认可，否则，将因缺乏道义支持而失去效应，甚至产生负面效应。
公正是国家政策和政府行为必须恪守的价值基础。在多民族国家，民族政策不仅要体现公平原则，而且要自始至终地贯彻公平原则。人类发展的历史证明，人们只有在体现了公平的社会规则和社会关系中，才能最大限度地协作劳动、分工生产，积极创造社会财富，越高程度的社会公平就能够创造越高程度的社会发展和社会和谐。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”[5]，民族政策应遵循社会权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的原则。我国各民族发展不均衡的实际情况决定了在相当长的时期内，将以“不公平”的倾斜性支持政策形式，朝着公平的各民族共同发展的政策目标努力。但这种“不公平”不能超出公平阈[6]的范围，否则，将导致逆向性歧视。
此外，民族政策的立策基础也是影响民族政策效应的重要因素。世界各国的经验表明，民族问题及其诱因复杂多变，民族政策的立策基础和效果评价之间存在很大差异，甚至是天壤之别，必须进行理性的思考。尤其是对于经济社会发展差距与民族问题之间关系的把握。如果抛开政治、文化等因素，一般来讲，民族之间的经济发展差距过大会影响到民族关系的和谐发展，但在不同的社会背景下，其间的关系并不一定成立，甚至相反。
西班牙的巴斯克人和加拿大魁北克地区的分立主张在实现经济富裕后反而愈演愈烈。在特殊的情况下，贫穷不仅会成为民族分立的理由，富裕也可以成为民族分立的借口，而且这种情况已不是特例，西班牙的巴斯克人、前南斯拉夫的斯洛文尼亚人、克罗地亚人和比利时的佛拉芒人以及意大利北部“帕达尼亚”的独立，都有这方面的原因。[7]此外，西方的后物质主义思潮的兴起也启示我们：无论是个人还是群体在物质生活需要得到满足或基本满足以后，其注意力很有可能转向对非物质生活以外的诉求，包括信仰、文化甚至是民族主义情结。
此外，民族优待政策也可能诱发新的民族问题产生。在一些国家中，政府为减少民族冲突实施一些优待政策。其理论支持是：民族冲突是民族间经济差距的产物。实施优待政策的政府认为：这是一个成本较低的应付民族冲突的策略。为了绝大多数民族群体最终能够平等的竞争，至少在短时期内有必要实行倾斜的优待政策；来源于客观经济差距的民族冲突可以通过针对这些差距的政策的实行而消除。但引出的一个后果是使另一些在优待政策之外的民族心理失衡，导致民族之间、民族群体与政府之间的矛盾和冲突。一些国家的事例表明，政府在施行民族优待政策的同时往往要承担经济和政治代价。研究者认为，如果严格地实行优待政策，有可能引起两方面的负面效果，一方面引发不被优待民族群体受歧视的愤怒，增加民族冲突；另一方面优待政策增加了落后民族中普遍存在的竞争无能感，增加他们需要特殊照顾的负罪感，还会增加他们由于实际竞争失败产生的对竞争的恐惧。[8]
可见，民族政策的制定和实施必须以准确把握政策环境为基础，还要考虑到政策的综合效果。一个民族区域如果传统社会特征浓厚，在信仰等方面存在显著的民族特殊性，又存在政治精英的狭隘民族主义动员，甚至是民族分裂主义的煽动，经济落后则有可能成为反动精英进行政治动员的借口，但经济发展也可能会成为地区民族主义激升的基础。为此，针对不同的民族问题，民族政策要进行“多处方”的综合，共同致力于民族问题的解决。
四、科学发展观对民族政策的指导意义
科学发展观是我国现阶段各项事业发展的重要指导思想，对民族工作开展同样具有重大的指导意义。以人为本是科学发展观的本质和核心。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。科学发展观是以“人”为中心的发展战略，全方位地关注各民族的生存与发展，增强各民族的发展能力，帮助各民族改善生活，给予各民族更多的生存与发展机会，其最终目的就是要加快消除各民族的贫困，即努力消除各民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困等。[9]民族政策是推动民族工作进步、促进各民族发展的重要手段，民政政策实践过程就是贯彻科学发展观的过程。
(一)民族政策以维护和实现各族人民群众的利益为本
以人为本，强调的是以人的利益和人的发展为根本，但它强调的不是某个人的利益和发展。中国共产党的性质和社会主义民主的本质决定了以人为本理念中的“人”，指的是中国人民，利益指的是全体人民的利益，发展指的是中华民族的发展。从另一个角度讲，是以中国56个民族人民的利益为本，是以中国56个民族的共同繁荣发展为本。民族政策制定和实施的目的是维护、保障和实现各族人民的利益，一项具体的民族政策既要使作为政策客体的民族受益，也不能损害其他民族的利益。
(二)更好地体现照顾
以人为本在科学发展观的理解中更重要的是要强调在政府的决策、政府的行政过程中更多地关注哪类人。在我国，由于历史、自然环境等综合原因，形成了各民族之间政治、经济、文化以及社会发展的不平衡，而且随着时代的发展，基于发展不平衡而产生的民族之间的差距越来越大，这种情况在一定程度上影响到了民族关系的和谐发展，影响到和谐社会构建大局。为此，以人为本应体现出明确的指向性，那就是加大对民族地区和少数民族的支持力度，尤其是要特别关注那些亟待加快发展的民族地区和少数民族。民族之间发展的差异性、差距度决定了以人为本要具有“民族特色”和针对性，要突出强调通过民族政策激活民族发展的内部活力，让受益的民族获得自身永续性的发展能力，而不是一时的“福利”。
(三)更好地体现公平
社会主义民主意味着公平，意味着权利和利益的共享和共有，意味着同等地位的同等待遇。我们不能忽视的一个突出问题是：随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员之间跨传统居住区域的多向流动增加，各民族内部结构性变化和民族社会分层流动加快，民族成员内部贫富两极分化明显，民族成员之间之地位与待遇的比较就表现得更为直接。这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，进而会影响到民族关系。因为我们的民族政策可以高度概括为是“族体共享”的政策。民族政策整体运行环境发生了明显的时代变化，民族地区与非民族地区之间的联动性作用加强，社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。
五、民族政策的优化与创新
科学发展观反思了过去发展的挫折与教训，汲取了人类关于发展的最新理念，其内涵集发展应体现的人性伦理关怀、发展的理路与范式选择、对发展的本质认识于一体，对民族政策的内容优化、实践过程创新提出了新的要求。
(一)将理想目标微观化、具体化，进一步发挥民族政策的规范作用
在多民族国家的构建初期，为了聚合民心，提高各民族成员对未来发展的预期，提出和确立民族关系和民族发展的理想目标是必要的。平等、团结、自治、发展的原则及目标设定和旧社会民族关系恶化的状况相比，无疑激发了各族人民对未来多民族国家的向往，并积极投身于多民族国家建设。
民族平等、民族团结是一种价值理想，是一种宏观原则，也是一种发展目标，将其从抽象的信念转化为各民族群众身体力行的自觉需要一个过程，将其从口号、辞令层面切实内化为各民族群众之间的一种包容、尊重、理解、善待同样也需要一个过程。而以人文本作为科学发展观的核心，并不单单是要求国家和政府以人民群众的利益为本，其更为深刻的内涵在于人人以人为本。社会发展的引领力量来自于政府权威，而实现和推动社会发展的力量却在民间。
民族政策的合法性来源于社会公众，民族政策的执行并不只是国家和政府的任务，民族工作也不只是某个或某些部门的工作。民族问题是社会总问题的一部分，民族工作因而是整个社会的工作，做好民族工作人人有责。
以科学发展观为指导的民族政策实践，要在继续对少数民族和民族地区进行人、财、物支持的基础上，也要注重通过微观化、具体化的政策渗透，进一步发挥民族政策作为规范的作用，规范政府、社团、公民在民族交往中采取正确的态度和得体的言行。民族政策既要通过看得见的一面体现出来，也要通过看不见的一面体现出来。
民族政策是政府行为，也是公众行为。长期以来，人们似乎已经固定化的认为民族政策是政府行为，其结果是社会公众的责任淡了。民族纠纷、冲突的出现后，往往需要政府出面解决，普通民众怕、躲、靠、看，不主动去解决问题化解矛盾，这说明，民族政策的引领和规范作用在社会基层发挥得比较薄弱。
民族政策贯彻实施需要创新，民族政策要通过微观化、具体化、基层化、社会化来实施。如果各民族群众在日常交往中，都能彼此尊重对方、包容对方、克制自己的行为、矫正自己和他人的行为，真正人人以人为本，那么社会和谐的基础才会建立起来。
(二)民族政策过程中体现民族关怀
民族政策的制定和实施都是以维护和发展各族人民的利益为目标的，民族政策是益民的社会工程，不只是简单的政府行政工作和任务。贯彻执行好一项民族政策的“催化剂”是民族关怀。所谓民族关怀就是要在具体的政策实践过程中，相关人员带着感情去工作，诚心诚意的带着对受益民族的尊重、爱护和关心去工作。这是政府公共责任感在民族政策执行上对公职人员的要求，是政府人员伦理自主性的体现。
高效应的民族政策实践过程离不开民族关怀因素，民族关怀应充分体现在政策制定、政策执行、政策评估和政策监控等各个环节。
民族政策制定是整个政策过程的起始阶段和首要环节。在这个阶段要进行充分地调查研究，汇集各方面民族发展的政策意向和信息，广泛争取各方面的意见，进行科学论证，进行政策实施预测，形成政策提案，经过合法化的过程，成为正式的准备付诸执行的民族政策。在这个阶段，为了确保形成的政策符合民意，应把民族政策的制定置放在整个社会环境中，吸纳广泛的公众参与，通过民意调查、信息公开和新闻媒体介入、举行听证会等途径、方式了解各方反应，了解受益民族群众和利益相关民族群众的真实想法，以确保政策目标真正为民族群众所急、为民族群众所想。
民族政策执行是构成政策过程的中介环节，是将政策既定目标转化为现实的唯一途径。因此，这个环节相当重要。这个环节本身又包括政策宣传、政策分解、物质和组织准备、试点和全面铺开等环节。体现民族关怀以尊重民族群众的知情权为前提，通过必要的宣传让民族群众了解政策的内容和目的，让民族群众觉得民族政策与其生活密切相关，从而支持政策，积极参与政策执行。体现民族关怀也体现在充分发挥民族自治地方的作用上，通过民族自治地方对民族自治权的充分运用，发挥出政策效益。在这个环节，应该充分发扬民主，避免主观作风和单一的行政行为模式化，要从当地的实际出发，服务于当地各族人民。一些对口援建项目采取的“交钥匙”工程的做法，往往忽视了必要的民族关怀。为了各族群众、相信各族群众、依靠各族群众正是科学发展观以人为本理念的践行。
民族政策评估是判断政策效果的重要环节，政策评估将为政策的继续、调整还是终结提供依据，有利于促进民族政策的制定及其运行的科学化和民主化。民族政策的评估可采用专家评估、民意收集、综合评估等方式，要以政策的效果、效益、效率为评估重点，以科学发展观为指导，注意从经济指标、环境指标、生态指标、民意指标等方面进行综合评估。
民族政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是不可缺少的一个环节。通过这个环节来监控政策的制定、执行、评估和终结，有助于确保政策是否得到贯彻实施，以求达到预期的效果。以科学发展观为指导，就是要挖掘民族政策的监控源，发挥各级人民代表大会、各级政府机关、各级司法机关、各级党委、派、广大人民群众和人民团体的作用，尤其应注意吸收受益群体的代表参与政策监控工作。
(三)从群体受益向地区受益和个体受益转化
目前，我们的民族政策是“族体共享”的政策。[10]这一传统来自于新中国建立初期。从新中国建立初期到计划经济时代，除了满族、回族以外，我国的少数民族大多集中分布在传统的居住区域内，民族社会环境相对封闭、稳定，同一民族社会内部社会分层情况不突出，因此，在当时的实际情况下，实现民族政策“族体共享”是合理的。
时至今日，我国民族政策的整体运行环境发生了明显变化，一是随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员间跨传统居住区域的多向流动增加，民族散居化趋势更为明显，也就是说，从新中国建立初期到计划经济时代的民族居住区域相对固定，民族社会环境相对封闭的情况发生了变化。二是在各个民族社会内部，社会分层现象比较普遍，民族成员内部贫富两极分化明显，群体性的民族经济社会差距被个体化的民族经济社会差距替代；民族成员之间之地位与待遇的比较更为直接，这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，三是社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，同时，随着我国民主政治的发展，公平、公正、平等已成为人们重要的社会价值追求，获得同样的发展机会，共享改革开放的成果是各族人民的共同心声，公众的维权意识、民主参与意识都不断地叩问“为什么在生育、入学、就业、提干、福利等方面不实行各民族的完全平等”?
以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。国家和政府一方面要大力加强对民族地区和少数民族的扶持力度，另一方面也要做好社会整体的扶贫工作和对社会弱势群体的扶助工作，这是以人为本的科学发展观的要求，也是社会和谐发展的要求。由此可见，如果再简单地实施“族体共享”的做法，将会在一定程度上违背社会公正的原则。民族政策的实施越来越应该微观化、细致化，不能再简单地“一刀切”。比如某些省在招收民族预科班学生时，招生政策原则上规定录取分数线可降低80分，结果吸引了大批城市少数民族学生报考，按照从高分到低分依次录满计划数的录取方法，实际录取分数线只降低了几分到十几分，结果是：被录取的学生成绩好，但又不愿意多上一年的预科班，而这些省内欠发达地市需要照顾的少数民族学生却没有真正享受到政策优惠，城市内与享受这一政策的少数民族学生同等家庭环境和同等教育条件的汉族学生认为这对他们不公平。[11]这一政策的实施由于没有以照顾差距为基础，简单的以族体受益为标准，因而其结果是“该照顾的没有受到照顾”，“不该照顾的却受到了照顾”。
科学发展观要求民族政策实践应通过不断创新来实现以人为本，既要体现民族照顾，又要符合社会公平正义的原则。在受益对象界定方面可采取两种思路：一是将民族照顾与地区照顾结合起来，即对于一些发展水平相近、自然环境相似、经济发展困难相同的民族和地区，实施同样或相近的政策，做到民族发展和地区整体发展同步考虑。二是由群体受益转向个体受益，基于民族群体的优惠政策向基于个人需求的扶助政策过渡，最后转变为基于公民权利的政府扶助，即谁需要帮助，政府就扶助谁。[12]
总之，随着时代演进，我国民族政策的实践环境和整个社会的大环境都发生了新的变化，各种新问题、新情况不断出现，而要有效地解决这些新问题、应对这些新情况，就要以人文本，不断创新。
注释：
[1]关凯.族群政治[m].中央民族大学出版社，2007，275.
[2]青觉.民族政策：国家行为的政治规范[J].中国民族报，2007-02-02.
[3]吴仕民.西部大开发与民族问题[m].北京：民族出版社，2001，194.
[4]温军.中国少数民族经济政策稳定性评估[J].开发研究，2004(4)：23.
[5]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[n].人民日报，2006-10-18.
[6]美国心理学家亚当斯根据社会心理学中的认知失调理论于1963年前后提出了公平理论。其中公平差别阈(eDtequitydifferencethreshold)理论强调条件不相等的公平感，认为在人们心理承受的范围内，存在分配差别是允许的.根据个人工龄，职位，资历，劳动投入量等因素决定不同的人的收入存在的差别。条件不相同的人之间的收入差别过大(称为悬殊差别)或差别过小(称为无差别)时，都会造成人们的不公平感。只有适宜的差别分配才能产生公平感。所以，公平差别阈的概念是：刚刚能使两个条件不相等的人产生公平感时的适宜差别分配的比值。将这一理论借用到民族政策的影响上来，如果民族政策对某一民族的照顾过于优惠，超过了其他民族的心理承受限度就会对政策的合理性产生质疑。
[7]潘志平.民族自决还是民族分裂[m].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999，108.
[8]靳薇.世界各国的民族政策及其影响[J]，科学社会主义，2008(2)：94.
[9]严庆.浅谈民族发展政策对科学发展观的回应[J].贵州民族研究，2005(3)：18.
[10]熊坤，新严庆.科学发展观与民族政策的时代特色[J].满族研究，2007(2)：2.
社区环境政策篇5
【关键词】治理；民族地区；参与主体；治理框架
文章编号：iSSn1006―656X（2013）09-0209-01
一、治理与环境治理
治理在20世纪90年代开始于英语世界社会科学流行开来。发展至今，一般认为治理是以公共利益为目标的、政府未必起主导作用的、社会各方参与合作的过程。对政府而言，是从统治到主导的变化；对社会各方而言，是从被动服从到主动参与的变化。民主、分权、参与、协商、合作成为治理理论最核心的内涵。环境治理理论建立在治理理论基础之上，是指政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求。环境治理强调公民社会和公众参与环境决策，追求的是政府、市场和公民社会协同治理环境的合作格局，通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标等实施对环境问题共同治理。
二、民族地区环境治理的特殊性表现
（一）民族地区生态环境更为恶劣
我国民族地区绝大部分位于生态环境脆弱区，其中宁夏、、青海、贵州是全国生态最脆弱的地方。中国四大生态脆弱带，即高寒、沙漠、黄土、喀斯特多分布在民族地区。与非民族地区相比较，区位偏僻、自然条件恶劣和生态脆弱此成了民族地区发展的先天障碍，西北干早区的沙漠化和盐渍化，黄土高原、云贵高原的土壤侵蚀，西南地区的滑坡、泥石流等生态灾害不断吞噬与消解民族地区经济建设的成果。
（二）民族地区地方政府的管理失当
政府官僚体系的管理失当也是严重影响生态治理效果的原因之一。在生态环境建设和保护工作方面，也存在一些体制上的问题。2003年民族地区单位行政管理费支出实现的GDp相当于全国水平的61.3%。民族地区政府行政效率低下，与全国差距很大。本来捉襟见肘的财政收入用于供养大量吃“财政饭”的党政人员，也造成了行政人员人浮于事，办事效率低。低效率的制度安排使得要素投入得不到应有的回报，其中相当大的部分必然转化为沉没成本。
（三）民族地区环境治理的资金短缺
民族地区长期以来资金短缺，投资不足的情况十分严重，从1999年至2003年的4年间，民族地区财政年年入不敷出，平均每年增加财政赤字250亿元。民族地区生态治理主要依赖中央政府财政支持，2001年，在全国六大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占55.67%，而其他资金只占14.4%。中央财政投入的重点是大的生态治理工程，难以覆盖整个民族地区，且中央财力也十分有限，实际投入金额与生态治理所需金额的差异仍然很大。。
（四）民族地区民众受教育程度低，环保意识不强
民族地区落后不仅仅表现在经济上、技术上、生产力发展水平上，更严重的是表现在人们的思维方式、观念和意识上。受朴素集体主义和原始平均主义的影响，缺乏发展意识和竞争观念，崇尚自给自足的生产生活方式，不愿也很难接受新观念和新事物，存在严重的等、靠、要思想，期望中央出台的民族地区优惠政策越多越好。落后的意识观念导致了民族地区民众生态产权意识模糊，生态保护意识薄弱，也从某种程度上制约了政府的环境治理。
三、民族地区环境治理的参与主体
（一）政府
民族地区由于其政府职能的广泛性，行政行为的强制性，政府机关和行政人员队伍的庞大性，决定了政府在民族地区全社会的主导性地位和巨大影响力。政治力量在民族地区发展方向和具体的经济政策、生态建设和社会规范的运行中都具有绝对的影响力。但民族地区政府机构规模庞大，行政审批事项、内容过多，对企业、市场干预多，间接的宏观调控体系尚未形成，整体上仍是政府经济，政府在行政管理上的越位、错位行为并不鲜见。
（二）市场
民族地区在获取资产、基本公共服务和进入市场的机会方面处于劣势，险恶的自然条件又提高了经济发展成本，更导致民族地区的贫穷。民族地区同外部区域进行经济、技术、文化等方面的交往成本之高，很大程度上使其成为一个经济、技术、文化等独立发展的孤岛，远不是一个成熟的市场经济，这就限制了价格、税收、补贴、押金、补偿费等有关金融手段的发挥，市场在引导和激励社会经济活动主体采取有利于环境保护的措施上不能发挥有效作用。
（三）nGo
经过20多年的发展，中国环境nGo己经成为推动我国环境事业发展不可或缺的重要力量。自新世纪，中国环境nGo逐渐呈现出“倡导者”的角色，他们在推动公众参与环境决策、维护公众环境权益、开展环境社会监督等领域正在发挥越来越重要的作用，并且表现出联合行动与倡导的明显特征。民族地区环抱nGo在云南分布最多，其次在内蒙古、青海等省份。这些nGo在民族地区生态环境治理中起到了推波助澜的作用。
（四）公民
公民是生态环境治理的一支重要力量，它与政府、企业一起构成了生态环境治理的多元主体结构体系。但在民族地区，“安土为本”的小农观念；“小富即安”的发展观念；“轻视知识”的经验观念；“挥霍浪费”的消费观念等长期封闭落后社会状况相适应的习惯、道德规范、行为规范和价值观，使公民个体自发性参与出现了内在困境。民族地区公众个体参与动力的不足，公众参与环境治理的文明（或文化）基础缺失，造成的公众本身应有的参与客观价值却无参与行为的主观需要的一种矛盾状态。
四、民族地区环境治理的框架分析
（一）坚持政府在环境治理的主导地位同时逐步改变其观念和做法
在治理的逻辑结构中，公共权力仍旧是其最为核心的概念。单靠市场机制解决不了民族地区的生态建设与经济发展良性耦合问题，政府必须通过发挥自身的主导作用来启动和推动民族地区的发展。民族地区政府更要改变自身种种落后观念和做法：一是政府职能上，发挥宏观规划、经济调节职能，加强公共服务职能。二是观念上，民族地区各级政府要正确处理好生态建设与经济发展的关系，树立经济、社会、自然生态协调发展的观念。把握好政府管理与市场配置的关系，防止政府“越位”、“缺位”。
（二）建立社会支持体系支持政府的环保作为
环境治理思想的演变和发展其实是一个逐渐强调以公民社会和nGo为主体的社会力量在治理中的作用和重要性的过程。在我国尤其是民族地区当前环境治理结构中公民社会的力量较为薄弱，影响十分有限，应进一步扩展民族地区社会环境权益、包括环境监督权、环境知情权、环境索赔权和环境议政权等，重新认识nGo在环境治理中所扮演的角色，放松管制，给nGo的成长与发展创造一个良好的法律政策环境，发挥社会支持体系在环境治理中的积极作用。
（三）引导企业参与环保
从政府环境管理的角度，不仅需要在一定程度上强化现有的某些经济手段和措施，同时应该尝试引进和发展有效的环境经济激励手段以及自愿性手段；对于企业而言，应该积极转变经营模式，提高自然资源利用效率，进行技术革新。同时，还应该积极履行环境责任，把其作为企业社会责任的重要组成部分。
参考文献：
社区环境政策篇6
关键词武汉城市圈政策工具政策
中图分类号：F590文献标识码：a
党的十将科学发展观确立为党的指导思想，要求在发展过程中进一步解决好发展的不协调、不均衡、不可持续的问题。面对继续实施区域发展总体战略的大趋势，也是充分发挥区域比较优势的内在要求，差别化政策工具的选择与实施迫在眉睫。然而面对思想、法律与行政等方面支持的不足，差别化政策目标的实现还有很长的路要走。
武汉城市圈各政府职能定位不明确，转变不彻底给区域政策的制定和实施形成很大的阻力。在区域政策目标制定之前，要推动政府单一的经济职能中不断加入社会职能，摒弃政府意识决定发展的模式。政府通过经济调节、社会管理、市场监督等手段不断完善基础设施环境与市场环境，为区域发展提供更多的公共服务，也为区域政策目标的落实奠定基础。
一、武汉城市圈土地利用分区
武汉城市圈以主体功能导向可划分为五类不同的土地利用类型区，分别为都市核心开发区、工业重点开发区、农产品主产区、生态环境限制开发区和禁止开发区。
（一）都市核心开发区。
是我国中部地区崛起战略和区域协调发展政策落实的关键区域，发展基础好，是湖北省与人口集聚规模最大，经济最活跃的区域之一，也是武汉城市圈的政治、商贸、文化中心与交通枢纽。
（二）工业重点开发区。
地貌类型以丘陵、岗地和冲积平原为主，过境水资源丰富，可以满足区内的用水需求。土地开发强度不高，未来可转为建设用地的土地资源较多，是城市圈重要的城镇化、工业化区域。是都市核心开发区的重要辐射区域。
（三）农产品主产区。
这是我国资源节约型和环境友好型社会建设的综合配套改革示范区域，属于丘陵地貌，以长江河谷平原为主，光照充足，水资源和热量丰富。交通区位方面，是城市圈运输网中重要的运输节点，产运销便捷，有良好的农业发展条件。
（四）生态环境限制开发区。
以丘陵为主的剥蚀侵蚀低山丘陵，土壤侵蚀敏感性较高。人口较少，城镇化水平低，降雨量充沛，过境税源丰富，整体的大气环境质量和水环境质量都处于优良状态，是城市圈以及全省重要的生态屏障。
（五）禁止开发区。
面积小，却是湖北省乃至我国重要的自然、地质、动物保护区，也是重要的水源涵养区域，应实行强制性的保护，禁止人为干扰。
每个类型区都存在自身发展的比较优势，以往不分区域类型，整体发展“一刀切”的政策模式已经显然不能满足当前发展需求，差别化政策的实行是实现武汉城市圈可持续发展的必然选择。
二、政策及政策工具
各类型区政策选择应符合国家基本法律法规，遵循科学性与可行性的原则，制定符合武汉市城市圈实际发展情况，各项管理水平，人才培养情况等基础的分类政策，并保持政策变动的灵活性。土地利用综合分区的分类政策主要以地区的土地、投资、环境、产业、人口、财政等方面作为手段进行有目标的组合豍。
区域政策工具则是为实现区域政策的目标而采取的具体措施，在不过度干预市场的前提下，政府政策工具的有效选择对政策目标的实现具有重大意义。区域政策工具主要在两个方面发挥作用，一是对符合区域政策目标实现方向的区域行为给予奖励，二是对与区域政策目标相违背的行为进行控制。据此，区域政策工具可以分为奖励工具和控制工具豎，可根据不同区域特点进行分别选择。这样的划分可以体现倾斜的区域财政政策，且并不交叉重叠。根据张可云豏《区域经济政策》一书中的描述，结合其他学者的研究成果豐，具体区域政策工具包括减免税收、优惠贷款、拨款、基础设施援助、工业与科技园等奖励工具以及禁止、许可制度、课税等控制工具。与此同时，要加快建立完善差别化政策发展的专项法律法规，推动区域发展的法制化进程
三、分区政策的选择
（一）都市核心开发区。
根据该区域发展特点，应促进产业结构层次的提升，发展高新技术产业和商贸物流，转变经济发展模式，努力提高区域经济增长的效益和质量。政策工具选择上，主要有优惠贷款、禁止、许可制度和课税。
具体的区域政策：土地政策方面，应该严格地进行建设用地增量控制，实行城镇建设用地与农村建设用地增减挂钩政策，明确区域内的土地复垦任务，并根据任务完成情况进行相应调整。对于超额完成的地区，可将当期完获得建设用地指标累积到下期使用；而未能完成任务的地区，实地核查后可以相应减少其占用耕地指标。产业政策方面，由于该区域是城市圈工业化、城镇化程度最高的区域，需要不断地提高自身国内与国际竞争力。因此，要以创新驱动发展，优先发展现代服务业和先进制造业，不断提升整体区域的竞争层次。投资政策方面，可以用优惠贷款的政策工具引导社会资本加入到区域发展领域，减少政府直接投资。人口环境政策方面，在始终坚持计划生育政策的前提下，政府通过适当引导，完善人口信息管理制度和社会保障体系，以群众自愿原则引导人口从限制开发区与禁止开发区向该区域流动。环境政策方面，制定严格的环境标准，采用禁止工具严格控制生产经营活动产生新的污染，并通过产品环境认证、征收环境税等方式来调节各种生产和消费活动。
（二）工业重点开发区。
工业重点开发区是武汉城市圈未来工业发展的主力，应以壮大产业集群与规模作为发展重点。区域政策工具的选择上，可以采用拨款、提供优惠贷款、减免税收援助基础设施建设、工业与科技园区建设等实现区域政策目标。
根据区域发展特点进行各方面区域政策的制定。在土地政策方面，在区域内积极开展土地整理活动，需要提高建设用地的供给水平。优先保障重要项目、高新工业园区与科技园区及与其产业附加价值相项目的用地需求。同时用耕地异地置换的方式保障耕地的保有水平。产业政策方面，通过专项拨款、定额补贴等方式加大基础设施建设投资力度，为重大项目及其配套设施的落户建设奠定基础。财政政策方面，投入国债投资项目的同时，在工业重点开发区实行消费性增值税和地方债，增加资金来源渠道；实行税收优惠，鼓励本土民营企业的壮大发展。人口政策方面，鼓励吸引外来人口集聚。加强外来人口管理，实行公共服务均等化，提高外来人口医疗卫生、教育培训、住房安置、工资福利等方面的投入水平，使其能够在重点发展区域安心落户工作。环境政策方面，遵循“预防为主，防治结合”的方针，严格控制工业化进程中的各种污染。各地发展规划项目制定的同时要求进行环境影响评价，并不断完善环境准入制度、环境淘汰制度和排污许可证制度，在不对环境造成重大影响的前提下开展各项工业化活动。
（三）农产品主产区和生态环境限制开发区。
农产品主产区和生态环境限制开发区均属于限制开发区，不适宜进行大规模工业化城镇化活动。在区域政策工具方面，可以加大奖励型工具的运用并减少控制型工具的选择，如采取行政拨款、减免税收、援助基础设施建设和禁止等工具。
两种类型的限制开发区的区域政策选择有相似之处，并且各具特点。土地政策方面，加强土地整理，严格控制农业用地、林业用地向建设用地的流转。农产品主产区以提高农产品供给水平为目标，优先保障基本农田；生态环境限制开发区则以生态环境保护和治理为目标，禁止高污染企业的用地，并提高土地的利用效率。产业发展方面，农产品主产区重点推行农业产业化发展，建立农产品产供销基地，保障武汉城市圈的粮食供给。同时，两类区域在发展主导目标的基础上，可以有选择地培育具有当地特色的优势产业。在保证粮食质量，保护环境质量的目标下寻找适合工业和人口集聚区域，通过财政补贴、债券等方式发展与自身发展要求相适应规模的绿色产业。财政政策方面，要建立相应的补偿机制，特别是生态环境限制开发区，为实现维持生态环境平衡的目标而造成生产收入上的损失，应对其设立专门的补偿基金。同时可通过与群众共享旅游收入等方式补偿当地居民收入的缺失。人口政策方面，在生态环境恶劣，环境资源承载力不足的区域推进生态移民的步伐，设立专项资金提高生态移民的补助，与移民迁入地政府开展积极合作，使移民的户籍、就业、住房等问题得到尽快而妥善的解决。同时，加强义务教育和职业教育的发展，提高务农人员及其他劳动力的知识水平和专业技能，并与重点开发区签订长期劳动力输出合同，保障劳动力的合理就业。环境政策方面，农产品主产区应以严格控制农业污染为重点，发展生态循环农业。控制水源污染以保障农田灌溉。生态环境限制开发区关系到武汉城市圈的生态安全，应严格控制土地退化、土壤沙化、水土流失等问题，制定更加严格的环境标准和环境政策，减少因不合理开发污染环境。
（四）禁止开发区。
禁止开发区是依照国家与湖北省确定的禁止开发名录而划定的。支持禁止开发区目标的政策工具主要有财政拨款、支援基础设施和禁止。
禁止开发区政策导向较为明确。土地政策方面，要实行严格的土地用途管制制度，严厉禁止生态用地转作其他用途。产业政策与财政政策方面，要严格控制人为因素对自然环境的影响和破坏。财政政策方面，增加生态修复、天然林保护、退耕还林还草、生态移民等方面的转移支付，并对该区域居民提供适当的补助资金。人口政策方面，对自然风景区、生态保护区的居民进行逐步的搬迁，并对搬迁人员的住房、就业、技能培训等方面提供专项资金，并鼓励社会资金的投入参与移民保障工程。环境政策方面，严禁在依法设立的禁止开发区内建立大型的娱乐设施与宾馆别墅等与主体功能不相符的开发活动。同时，逐步形成湖北省政府对禁止开发区的垂直管理，避免因多部门的交叉管理而影响主体功能区的建设。
四、小结
本文根据国家“中部崛起”战略要求对武汉城市圈进行土地利用分区并探讨研究相应的政策选择，旨在协调武汉城市圈快速发展过程中无序开发与资源环境容量不足的矛盾，通过明确各区域的主体功能，统筹区域发展，缩小地区发展差距，具有较现实的借鉴与参考意义。
（作者单位：华中农业大学土地管理学院）
参考文献：
[1]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组.我国主体功能区划分及其分类政策初步研究.宏观经济研究，2007（4）：3-10.
[2]赖华东，蔡靖方.主体功能区的区域政策工具选择与组合策略——基于主体功能区分类区域政策的思考.SouthChinaReview.2007（4）：8-13.
社区环境政策篇7
在区域发展过程中，当投资硬环境达到一定的临界水平后，投资软环境的优劣将对投资硬环境的进一步改善和对区域经济发展的进程将产生至关重要的影响。国家实施西部大开发战略以来，投资环境引起了我区有关部门的高度重视和关注，交通、能源、通讯等硬环境不断改善，为跨越式发展奠定了一定的物质基础，全区人民生产和生活水平普遍得到提升。然而，比较而言，西藏地区的社会经济发展水平仍然较低，投资软环境仍然有许多方面不如人意，实践中存在着强调硬环境，忽视软环境的片面认识，导致在文化、人才、科学教育、体制、政策和法律等方面的问题比较突出，并在一定程度上阻碍了经济社会的进一步发展。因此，营造良好的软环境来弥补硬环境不足，确定、实施“软环境优先、硬环境配套”的战略，已成为西藏经济跨越式发展和社会长治久安的当务之急。为实现我区经济跨越式发展，我们一定要以科学发展观充分认识改善投资软环境的极端重要性和紧迫性。从一定意义上说，软环境比区域位置、自然资源以及基础设施这些硬环境更加重要。市场经济是投资者选择环境，哪里的软环境好，资本、技术、人才就向哪里聚集。环境就是资本，环境就是项目，环境就是税收，环境就是吸引力、竞争力和生产力。实践已经充分证明，环境和发展成正比，环境越好，发展越快，没有良好的发展环境作保证，西藏经济就不会有大的发展。一、解放思想、转变观念，深刻认识改善投资软环境的重要性落后首先是观念的落后，江泽民同志所提出的“三个解放”，即“自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的栓桔中解放出来”是我们转变观念的根本指导思想。中央第四次西藏工作座谈会为我区确定了“一加强、两促进”的历史任务，提出了到2005年我区人均国内生产总值进人西部地区前列，到2010年人均国内生产总值达到全国中等水平的奋斗目标，自治区加大了改善投资软环境的工作力度，我区各界对重视投资环境已达成共识，投资软环境得到了一定的改善。但是，在软环境与硬环境之间，却存在一种错误的认识，即认为硬环境重于软环境，仿佛只要把基础设施等建设好，投资就会滚滚而来，而事实并非如此，硬环境的建设是一次性单向式的，软环境的建设是渐进反馈式的，软环境制约着硬环境建设的速度和效益，如果硬环境建设先行，所需的一次性大量投资筹集困难，而且投资将在较长时间内得不到回收，另外，软环境的建设周期长于硬环境建设周期，软环境建设先行有利于软、硬环境建设的同步，从而促进整个投资环境的改善。因此，我们要进一步解放思想，转变观念，牢固树立发展是解决西藏所有问题的基础的思想和改善投资环境就是发展生产力的观念，确立强烈的机遇意识、开放意识、亲商意识，强化全民的诚信观念。充分重视西藏投资软环境的改善，切实抓好法制环境、政策环境、服务环境、人才环境、舆论环境、社会环境等软环境的综合整治和建设，争取投资环境有一个大的改善。二、深化改革，实现政府体制的创新创新是人类社会进步、经济发展的力量源泉。任何社会，任何经济，一成不变的体制是与社会发展进步不相适应的，或者说都会阻碍社会的进步与发展。创新是继承与发展的辨证统一。政府体制实质是政府的组织形式。政府体制创新不是削弱政府功能，而是适应社会主义市场经济体制的要求，通过政府职能的再设计和政府角色与行为的重新定位，实现行政的创新。政府体制极其权力均属维护和促进社会有序发展的重要手段。体制的建立、权利的行使必须适应各项事业发展的需要，社会发展环境发生了变化，就应对政府体制极其权利作出相应的调整。促进跨越式发展是以市场经济和科技创新为动力，政府行使权力是服务社会、为跨越式发展提供保障。政府体制的创新、权力的划分，实质上是责任的确定和划分，是服务内容和范围的划分。改善投资软环境，要从根本上认识到权力即是责，权力即是服务。服务即要以民为本，要以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府。要以促进跨越式发展为前提，提高效率。受限即要受法之限和受民之限。唯有端正认识，体制创新才有动力，才能顺利进展。要以建立公共财政框架体系为契机，切实保障政府管理职能的根本性转变。要从制度性供给的源头上阻断政府管理在许多方面“越位”和另一方“缺位”以及“不到位”的管理方式。公共财政框架体系的建立设计中，必须紧密结合西藏的实际，应当对政府在市场经济条件下和促进跨越式发展中可以和应该做什么、不可以和不应该做什么，作出明确的界定，并设定严格的法律程序，以形成资源配置上的硬约束。这样就有可能从制度卜保证政府管理职能发生根本性的转变。三、转变政府职能，进一步深化行政审批制度改革党的十六届三中全会提出：“加快转变政府职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。转变政府职能，推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是完善社会主义市场经济体制、推进改革开放和现代化建设的重要环节。行政审批是政府对社会公共事物规范、管理与服务的一种手段。任何一个有效的政府都存在着必要的行政审批制度，但它又必须根据社会需要与时俱进地不断进行改革，成为推拼经济律设和社会发展的公共管理手段。因此，改善投资软环境，就必须加快政府职能的根本性转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政审批制度是一个复杂系统，对其各个环节各个层面都应进行全面、深人、系统的研究。笔者认为，深化我区行政审批制度改革的基本思路应当是：一是要依法规范行政审批的范围。职能是政府存在的前提条件，政府职能的界定，直接决定着政府的构成体系、运转机制和效能;而行政审批是荷载、体现、运用政府职能的重要方式，行政审批项目构成了政府职能群中的核心内容。因此，必须按照市场经济的规则，合理地界定政府行政审批的范围。只有明确审批设定的范围，才能有效地改革现行的审批制度，并防止可能出现的反弹。要按照社会主义市场经济体制和跨越式发展的要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡能由市场调节的坚决放开，切实减少审批事项。二是要加大行政审批制度改革，公开透明行政审批的程序。行政审批制度既是改革的推动者，又是改革的对象，必然触及到行政管理体制和部门利益，是一场真正的自我改革、自我革命.要充分认识改革的艰巨性。要坚持市场取向、依法审批、公平合理、提高效能、增强责任、强化监管的原则。西藏行政审批改革的方向应和全国一样，从行政审批走向备案登记制。要将主要在企业设立建设项目审批等重点领域、重点环节进行突破，有所创新，形成新的管理制度和管理机制。凡是不属于国有资产和财政投人的，以及企业自由资金、自由范围内的技改项目，应率先从行政审批改为登记备案。行政审批集中在事关国计民生的项目上。四、改革完善制度和政策环境政策与制度环境对于市场主体的预期有很大影响。通过制度规范人们的行为，提供人们竞争、合作的框架和规则，促进市场制度设施的创新，创造公平竞争的秩序，减少信息成本和不确定性风险，从而为实现合作创造条件。有效的制度形成，能够保障人们的公平竞争，成为经济发展的巨大推动力。政府可以制定相应的投资引导制度，为市场主体提供政策与制度环境优劣的信息。没有完善和好的制度，我们就不能很好的鉴别市场主体，从而导致鱼目混珠、泥沙俱下的局面；如果有了完善并保持不断创新的制度，则可以使诚心诚意为我区经济发展作出贡献的企业大有作为。从某种意义上讲，制度环境的改善是解决我区深层次矛盾，弥补基础设施及人才不足的重要途径。此外，根据世界贸易组织的要求，逐步取消审批制度，提高服务质量，改善工作作风，提高办事效率。尽可能优化政策与人文环境，发展教育，大力培育人才，改革户籍管理制度，鼓励人才流动。抓住西部大开发和第四次西藏工作座谈会有利时机，结合我区的资源察赋优势，制定出更加开放、更加优惠、并符合实际、切实可行的招商引咨政策。另外环要根据不同行业的特点，制定出相关的配套措施，并把各项政策和措施进一步量化、细化，使各项政策和措施更具有操作性，保证招商引资的顺利进行。再次，进一步作好对外资投资的产业导向，向投资者提供更具有科学依据的投资方向和具体的项目。产业政策的实行应同发挥市场机制的作用结合起来，把外资引向重点建设项目和企业技术改造，外资的投人要有利于本地的资源开发利用，注意保护生态环境。通过招商引资，促使矿产业、林产业、建筑材料业、农畜产品加工及民族手工业、旅游业、藏药业和高新技术产业的发展，支持我区经济发展的支柱产业的形成。五、改茧现行的投融资体制西部地区经济发展落后于东部沿海各省，一个重要的原因就在于现行的投融资体制不利于提高西部地区的资本积累和配置效率。西藏在西部大开发当中要实现经济持续、快速增长，就必须改革现行的投融资体制。投融资体制改革的核心是，“将全社会资金引人经济建设的各个领域，将市场机制运用到投资、融资、退出、建设、运营、管理等各个环节，从而形成全社会资源有效配置”。第一，明确划分政府投资的领域和范围，严格限制政府的投资行为，把建设资金主要投向重大公益项目和对全区经济发展具有全局性和战略性的非经营性的基础设施项目。对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技改项目，通过政府补助、贴息和政策引导使企业成为投资和创新的主体。对有收费机制但效益难以作到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过部分投资、贴息和政策引导鼓励社会资金有序进人。对有收费机制，效益稳定的项目交给社会投资者。与此同时，要强化政府投资的资本化运作，政府投资主要是增加专业投资公司的资本金，使其成为投资的主体。第二、政府投资应充分发挥诱导作用，竞争性项目的投资，在产业政策的引导下，由企业自主决策。要采取各种积极有效措施，启动、鼓励、扶助多种形式、多种渠道的社会民间投资，从而带动社会资金增加有效投人。第三、充分发挥市场配置资源的基础性作用，扩大投资领域，完善相关政策，积极引导和鼓励外商、私营、个体的非公有制经济增加投资。同时，取消一切限制社会投资的不合理规定，降低市场准人门槛，全面落实非政府投资备案制，根据条件发展民间金融机构，扩大要素与分配的领域等。第四、大力发展债券市场，这是投融资体制改革的核心任务之一。全面发展包括国债、金融债、公司债、市政债、抵押贷款等在内的债券市场，已是当务之急。在我国，除国债和政策性金融债，企业债几乎是可有可无的配角，而地方政府债迄今近乎为零。专家形容说，“重股轻债”使中国的证券市场变成了“玻脚的残疾”。第五、建设规范招投标有形市场，把重大建设项目纳人招投标市场，形成公开、公正、透明的招投标机制。同时，还应建立项目决策责任制度、监督制度和风险约束机制等。第六、应积极申请在西藏设立国家开发银行和进出口银行分行，放宽外资银行在西藏设立分支机构的准人条件，鼓励发展非银行金融机构和投资中介机构，增加融资渠道。从而，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。六、律立和尝善法律环境建立和完善法律环境，首先要加大执法力度，净化法制环境。市场经济是法制经济，在社会主义市场经济条件下，无论是经济规律自发作用还是政府的宏观调控，都离不开法律法规的作用。西藏抓住西部大开发机遇，优化软环境，强化法制建设是极为重要的工作。立法和执法都是法制建设的重要内容，从当前的实际情况看，执法更是优化法制环境的关键手段。因而西藏在优化法制环境方面，要尽快克服一些地方和部门存在的有法不依、执法不严、违法不究、甚至执法违法的现象，要强化司法公正观念，克服地方保护主义，平等保护国内外各类投资者的合法权益。此外，净化法制环境还应体现在加强社会治安综合治理、创造稳定的社会环境方面。七、营造良好的人文服务环境实现投资软环境的改善，就要努力营造良好的人文服务环境。人文，拉丁文词意即人性、教养。它的基本思想是提倡属于人的东西和以人为中心。而人文服务环境指以人和自然为对象的服务环境。人文服务环境是投资软环境的重要组成部分。人文服务环境的好坏，直接影响经济的发展。没有良好的人文服务环境，就引不来项目、人才、资金。人文服务环境的优化，是一个地区经济发展的保障，是衡量领导干部解放思想、转变观念、提升理念、强化认识的标尺，是营造良好的投资软环境的归宿，是人类社会进步的综合表现。因此，政府要竭尽所能为投资者营造良好的人文服务环境。明确把“以人为本、用心服务”和“投资者的满意就是我们的心愿”作为基本的人文服务理念。政府各职能部门在工作中创建模拟人文服务链，营造良好的人文服务环境。在重庆经济技术开发区管委会大楼上有这样一个醒目的告示牌，上面写着：在本管委会大楼内，如果有工作人员对您说“不知道”或“不清楚”，即请拨打下面的举报电话……。重庆这一做法告诉我们，一个好的投资软环境需要每一个部门、每一个人的敬业、奉献和强烈的开放竟识来构筑。结合西藏实际.首先.要大力整顿和规范市场经济秩序，营造公平竞争的市场环境和多全健康的消费环境。其次，全面优化、培育经济发厢的社会诚信环境。建立分档诚信体系，形成“以德移人、以诚立足、以信拓业”的良好社会风尚。其三，袋各项服务举措落实到位。用资源优势、政策优势、洋费群优势、规范的市场、高效便捷的办事效率招商——安商——富商。根据投资者不同的需求，制定出一套完善的可行方案，发挥长期效应，持之以恒，使投资者没有后顾之优。同时，政府要积极倡导建设文明城市、文明市民、优化投资软环境的学习环境，不断增强公民主人翁精神和社会责任感，培育公民良好的社会风尚。调动全社会的力量营造良好的人文服务环境，使人们自觉行动起来自治、自律、自觉地建设自己美好的家园。实现人人都是投资环境，个个都是形象大使的目标。真正创建一个“招商——安商——富商”的人文服务氛围和环境，更好地为我区经济建设服务
社区环境政策篇8
区残联成立环境兴区工作领导小组，组长由理事长项大春担任，副理事长任副组长，成员为办公室主任，康复教育就业股长，具体工作由办公室实施。
二、着力营造优质高效的政务环境
1．强化干部作风效能。在开展“环境兴区”活动中，深化“为民务实清廉”主题教育实践活动，坚持“三问于民、三下为民、三制惠民”的群众路线工作法，排查、检修、扫除形式主义、、享乐主义、奢靡之风等损害党群干群关系的重要根源。一是严格执行年初制定的《关于改进工作作风、密切联系群众的实施办法》（南残联〔2013〕6号）文件，切实改进工作作风，密切联系群众，提高工作绩效。二是在全区残疾人工作者中实行“三级承诺”制度，公开服务承诺。强化服务残疾人的意识。严禁“吃、拿、卡、要”现象，严肃治理不作为、慢作为、乱作为行为。
2．提高行政审批效率。推进“两集中、两到位”工作，区残联承担的两项行政审批事项最大限度的缩短办理时限，制作了政务服务手册，方便残疾人。
3．深化政务公开。制作本单位审批事项办事流程、办理时限、办事要件等向社会大众公布，降低残疾人办事成本，扩大残疾人对政务工作的知情权、参与权和监督权，使行政权力运行更加透明、残疾人监督更加方便，促进政务服务提速增效。
社区环境政策篇9
关键词：地方政府管理经济作用
中图分类号：D625文献标识码：a文章编号：1003-9082（2013）07-0106-02
党的十报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。表明政府和市场的关系决定着市场经济体制的基本走向和运行质量，发展社会主义市场经济，关键是寻求政府行为和市场功能的最佳结合点，使政府行为在调节经济、弥补市场功能失灵的同时，避免和克服自身的缺位、越位、错位。这是我国社会主义市场经济体制建立和完善过程中，必须要解决好的重大理论和实践课题
一、制定战略，引导地方经济有序发展
地方经济发展战略是引导一个地区进行经济建设、产业发展、提升区域综合竞争力的灵魂，不仅关系到一个地方未来发展的前景，也关系到区域内市场主体的切身利益。所以，制定和实施地方经济发展战略正成为地方政府首要的经济职能。地方政府要有准确、清晰的战略定位。在制定地方经济发展战略中，尤其是在市场经济条件下，地方政府作为“决策者”，首先要对本地区经济在整个国民经济发展中给予一个准确与清晰的定位。理出发展思路，考虑先干什么，后干什么，从而闯出一条适合本地区发展之路。此外，还要主动参与经济全球化，立足本地的资源禀赋去努力发掘自己的“发展优势”，并从中进行特色产业定位，以培育经济增长点；明确地区经济的发展目标。战略目标是战略方针的的具体化和量化，是对一个地方未来经济社会发展蓝图的全面谋划。所谓的“全面谋划”就不仅仅是经济增长的目标，还包括经济结构调整、人民生活水平的提高、社会事业的发展和生态环境的改善。战略目标既要有一定的战略高度，又要符合区情的特点；选择主导产业和确立支柱产业。通过主导产业政策作出地区产业结构的安排和主导产业选择，是地方政府在制定战略规划时的重要任务。同时，一个地区在处于经济起飞阶段时，还必须确立自己的支柱产业，使其发挥推动经济快速增长的重要作用
二、营造环境，增强地方经济竞争力
良好的发展环境，是发挥区位优势和资源优势的必要条件，是地方政府抢抓机遇、加快发展的基本前提和重要保证。发展环境有“软”、“硬”之别，地方政府首先要为地方经济发展提供良好的硬环境，从地方经济运行角度看，地方性基础设施一般指四大系统：交通运输系统、给水排水系统、动力系统和通信系统。当然，在现代市场经济条件下，软环境的营造显得更为重要，地方政府要建立包括文化氛围、体制机制、政策法规及政府行政服务和制度等的软环境。要积极探索、塑造文化品牌，为地方经济发展营造了良好的“文化软环境”。文化氛围是一种软环境，主要是指这个地方有没有浓厚的文化底蕴，有没有特色明显的文化产业，有没有知名的文化品牌，有没有活跃的群众文化活动；制度环境主要包括政策法规、管理体制、市场机制等和创新活动有关的一系列规则，地方政府通过区域制度环境的创新，可以降低区域内新企业诞生与成长的成本和障碍，使区域永葆创新活力；在市场经济条件下，政府本身就是最重要的软环境，政府的公共服务效率直接关系到一个地区的经济发展和富裕程度。而一个地方的政务环境如何集中体现在行政审批上，通过审批制度改革可以优化投资环境，营造比较优势，提升城市竞争力的内在动力；政策因素是投资环境建设的一个重要方面，对市场主体的投资行为影响较大。地方政府可以根据国内外经济社会发展情况，根据地方的权限和财力，制定有吸引力的招商政策，鼓励企业做大做强的激励政策，以及促进地方区域内不同行政区划主体间协调平衡发展的调节政策
三、主导招商，推动地方经济跨越发展
地方经济的振兴和发展，离不开经济资源的供给和投入。所以招商引资活动就成为新时期地方政府管理经济的一项重要任务。在招商引资工作中，地方政府的作用具体体现在：一要建好平台。一方面要建好投资平台。也就是筑巢引凤，搞好园区建设，园区是承载项目的重要载体，是新一轮区域竞争和发展的主要阵地，尤其是专业化园区建设是地方政府的核心竞争力；另一方面要建立政府与企业相互交流的平台。政府通过创造各种不同的交易平台，参与各种重大的招商活动，与企业洽谈、签约，使项目落地。二要设定政策。主要是政府制定优惠政策要根据项目具体情况，实行一项一策，而且优惠政策要具体、具有针对性和可操作性。三要注重项目策划。地方政府应根据自身资源禀赋、区域位置、发展优势以及当地中长期产业发展规划来策划项目。在项目选择上要注意根据市场前景、本地资源优势、利润水平、政策导向等因素，选择对于外来投资者有吸引力的项目；此外，还要考虑项目本身是否具有自主知识产权，是否具有核心技术，应选择创新时期和成熟时期产品的项目。四要做好宣传推介。通过举办会展、组团路演、电子政务、新闻媒体、专门信息渠道等大力宣传，提高传播效应，引起社会关注，产生良好反响。五要提供便捷服务。服务是招商引资的法宝。在提供便捷服务上应当从三个层面：①与客商开始接触时。对每位客商，要真诚对待，始终保持服务热情不改变、服务标准不降低。②对签约落户的项目。从项目签约、筹建、证照手续办理、生产准备、投产经营全过程实行一对一挂钩结对帮办服务制，进行跟踪服务，进行现场办公，把客商遇到的各种问题在现场解决。③服务好现有企业。主动参与、全程帮办、周密服务，坚持为客商着想，为企业助力，真正让企业进得来、留得住、发展得好
四、维护秩序，保障地方经济健康发展
市场经济秩序就是为保证社会经济系统顺畅运行的社会共同约定。政府在市场秩序方面的作用是不可或缺的。国务院总理在2013年5月13日召开的国务院职能转变动员电视电话会上指出“我们这次的改革不是一放了之，而是在放权同时，加强市场监管，营造公平的市场竞争环境。”作为地方政府有责任按照国家的有关法律法规，履行好市场监管职能，重点是规范企业守法经营，打击非法活动，反对不正当竞争，营造公平有序的市场环境，也包括在特殊时期按照国家要求采取必要行政干预，保证地方经济的健康发展和人民生活的正常秩序。所以地方政府在维护市场秩序中应当做到：建立健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。地方政府通过举报投诉热线电话、网站、信箱，实行举报奖励制度等，开辟社会力量参与整规工作的通道。通过新闻媒体很好地发挥了宣传教育和舆论监督作用，成为弘扬诚实守信、揭露违法违纪行为的重要手段。通过消费者协会和商会、行业协会等社会团体在维权服务和行业自律方面发挥的积极作用，维护市场秩序；对各类专业市场进行专项整治。一是根据当地乃至全国市场出现的突况进行专项整治。如出现禽流感就要对家禽市场进行整治；二是根据不同的时间进行专项整治，三是根据当地经济社会发展需要进行整顿，如近日对延平区出租车市场的整顿；严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为。严厉打击各种制售假冒伪劣商品的违法活动，特别是严重危害人民生命健康的食品、药品和医疗器械等方面的制假售价行为。打击走私犯罪、打击骗取出口退税和逃汇骗汇、打击地方保护主义，规范市场经营秩序。要坚决打击那些与欺行霸市、垄断市场的黑社会势力相互勾结的执法犯法行为，净化执法队伍
社区环境政策篇10
关键词:可持续发展资金筹措财政政策取向
一、对我国可持续发展的认识
1.可持续发展的核心是发展。历史的经验和教训告诉我们,落后和贫穷不可能实现可持续发展的目标。中国要消除贫困,提高人民生活水平,就必须毫不动摇地把发展经济放在首位,各项工作都要紧紧围绕经济建设这个中心来开展。无论是社会生产力的提高,综合国力的增强,人民生活水平和人口素质的提高,还是资源的有效利用,环境和生态的保护,都有赖于经济的发展。
2.可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的条件下进行经济和社会建设,保持发展的持续性和良好势头。因此,保护人类赖以生存与发展的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然环境与自然资源,防止环境污染和生态破坏,是我国社会主义建设的一项战略任务,也是我国的一项基本国策。
3.可持续发展要不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展。可持续发展要求既要考虑当前的需要,又要考虑未来发展的需要,不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展。我国要实施可持续发展,就要开创一种新的发展模式,代替传统的、落后的发展模式,把经济与人口、资源、环境协调起来,把当前发展与长远发展结合起来。在现阶段,要实现经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式由粗放型向集约型转变,使国民经济和社会发展逐步走上良性循环的道路。
二、我国可持续发展财政政策取向
1.经济增长的财政政策。
(1)总量平衡的财政政策。财政是影响总量平衡的一个重要变量,财政影响总量平衡,是通过财政发挥其自身的职能实现的。财政具有资源配置职能。财政可以通过自身的收支活动,引导资源的流向,进而改变社会总需求和社会总供给的原有格局,形成新的总量平衡关系。例如,通过财政支出结构的变化,改变生产性与非生产性支出的比例、购买性支出与转移性支出的比例,进而改变社会资源配置的状态;通过政府投资、税收和补贴,调节社会收支规模、投资方向,调节社会消费规模、消费方向,促使社会总供给与总需求达到新的平衡。因此,应当建立健全以自动调控为主的财政运行机制:当社会总供给超过总需求时,财政可以实行扩张性政策,增加支出或减少税收或者两者并举,由此扩大总需求;当社会总需求超过总供给时,财政可以实行紧缩政策,减少支出或增加税收或者两者并举,由此抑制总需求。同时,在解决需求不足时,必须注意防止财政风险。
(2)产业结构的财政政策。在可持续发展的背景下,“三农”问题对整个社会经济的发展具有明显的正、负外部性,例如,进城务工的农民具有正负外部性。大多数可以成为城市优秀的工人,这些农民工素质高,可以成为高素质的工人,生产出高质量的产品。相反,极个别农民素质低,到城市中偷窃,生产不好的产品,从而造成一些社会问题,这是外部性负效应。“三农”问题是中国的基本国情之一,只有从理论上充分认识“三农”的外部性,才能建立起适应农村经济发展的科学的农村公共财政体制,促进整个社会经济的持续发展。应当在统一城乡税制的前提下,对农业实现全面的优惠政策,同时建立起科学的转移支付制度,加大对农村转移支付的力度。增值税对大工业是一种先进的税制,但它不适应知识经济发展的要求,在进行增值税改革的同时,应当对劳动密集型和技术密集型的产业以及小规模企业实行较优惠的税收政策。
(3)区域经济的财政政策。近几年来,我国地区间的发展差距在不断增大,加入wto后,由于各地区把握经济发展机遇的程度不同,以及资源、区位、政策等因素的作用,经济发达地区与落后地区的发展差距在短期内将进一步扩大。乡镇财政作为最基层的一级财政,除了一部分经济比较发达的乡镇外,乡镇财政收入的主体是农业收入。加入wto后,农业受的冲击大,再加上国家计划用3~5年的时间在全国取消农业税,即使是一些工业比较发达的乡镇,乡镇工业为了生存和发展,也有向城市集中的可能。这样,乡镇财政收入就要减少,有些乡镇财政将陷入困境。为了调控地区间的发展差距,中央财政必须加大对落后地区的转移支付力度,健全对落后地区科学的转移支付制度,完善地方税的运行机制,缩小地区之间的差距,促进整个经济的发展。
2.人类发展的财政政策。人口和资源、经济与社会系统的协调是可持续发展的核心,人口作为实现发展的要素之一,其数量和质量必须和资源、环境、经济和社会系统相协调。从目前情况看,人口的过快增长,人口素质还有待于进一步的提高,这些,已经对资源环境产生了沉重压力。可持续发展要求控制人口增长,重视人力资源的投资,提高人口素质,实现资源与环境的平衡。为此,必须加大对控制人口规模的财政支持,建立起科学的管理机制。同时,要建立健全城乡统一的分层次的社会保障制度,社会保障应当费改税;改革个人所得税,实行人性化的税前扣除制度。
3.社会发展的财政政策。保持社会稳定,推动社会进步,积极促进社会公正、安全、文明、健康发展。按照社会事业的不同类型,建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制。基层财政和政权是国家财政与政权的基础,应当从制度方面解决财权上移、事权下移的问题,完善地方税运行机制及转移支付制度;明确各级政府的职责,实行地方政府为主的管理体制。财政应当加大对我国城镇化建设进程的支持;对少数民族地区实行更加自主、优惠的财政政策。鼓励和吸引社会各界广泛参与社会事业发展,多渠道筹措社会发展资金,注意搞好经济发展政策与社会发展政策的协调,实现可持续发展。
4.环境保护的财政政策。工业结构不合理是造成环境污染日益严重的主要因素,也是严重制约经济发展的重要原因。因此,必须把环境保护同经济结构调整结合起来。其中,发展环保产业及其高新技术就成为经济结构调整的关键。为此,需要采取得力措施,加以解决。一是要把环保产业作为一个新的经济增长点来重点加以扶持、引导和管理,逐步提高环保产业的整体水平和市场竞争力。二是要建立环保科技进步投入机制,促进环保科技进步及其产业化。要按照有关法律要求,保证政府科技投入的增长高于经常性财政收入的增长;加大对高新技术的支持,对高新技术的产业化在建设和试制期间给予适当的财政贴息扶持,以降低有关企业和科研单位的投入风险,调动其开发研究高新技术的积极性。三是建立重点结构调整项目的补贴机制。对因技术落后造成的资源浪费、环境污染的企业,强制淘汰设备或进行技术改造等,政府给予一定补贴,如提供贷款贴息、社会保障和配套资金等。四是要建立、落实发展环保产业的税收优惠政策机制。除了目前在资源税、固定资产投资方向调节税、所得税等方面对环保产业给予支持外,还应在增值税、消费税等方面对环保产业的发展给予积极鼓励。
5.科技进步的财政政策。为了体现对科技投资事业的鼓励,不仅应该对其采用消费型的增值税,而且还应该适当地调整增值税的税率设置。具体来说,就是对技术含量高、经确认为高新技术的产品,其生产与销售也应该按照低税率(13%)纳税,这样,就可以充分体现政府对高科技企业乃至风险投资事业的重视。还可以考虑对高新技术企业所缴纳增值税按适当比例返还企业,用于研究与开发。我国是发展中国家,流转税是主要税源,为了解决科技企业设备价值量大、更新速度快、占用资金多的问题,可以考虑对高新技术企业或与技术开发有关的机器设备实行“税改投”政策,即将应征未征的增值税作为国家的资本金投入。这种税收优惠相对于其他优惠措施针对性强,更能刺激企业在购置科研设备方面投入资金,从而提高企业技术创新的硬件水平。
三、多渠道筹措资金支持可持续发展
1.引导并发挥非政府组织的作用。鼓励企业和私人对于可持续发展有关非政府组织的捐款,允许在所得税税前100%的扣除,给予免征流转税的优惠;对风险投资项目实行税收优惠,引导民间资金向高科技项目流动,促进科技产业化,促进产业结构的升级换代;国债资金应尽可能减少直接支出,而逐步提高采用财政参股、补贴、贴息以及风险投资等间接投资的比重,这样一方面可以吸收启动民间投资的相应跟入,真正起到“四两拨千斤”的作用,加强对非政府组织的财务管理;积极争取国际非政府组织的资助。
2.争取金融组织贷款。创造条件,积极争取国际金融组织的贷款。例如,一些公共设施明知要赔钱,“赔钱也要干”,这就是“政府行为”。此类资金在我国外债中所占的比重不大,截至2002年6月底我国的外债余额为1700亿美元,政府债务余额为496.8亿美元,占34.4%.由政府行为来主办的项目,当然就只能由政府财政出钱,财政没有钱就借债。据了解,亚行在今后10年内,每年提供10~15亿美元,用于西部地区修公路;世界银行在今后10年内,每年提供10~15亿美元,搞8~10个项目。按照世界银行的政策,我国农业部门能够利用的只有三项:生物多样化行动计划项目;农村能源项目、节水农业项目;农发基金项目。2001年世界粮食计划署承诺对华援助8590万美元,将向广西、山西、宁夏、新疆、甘肃、贵州、青海、安徽等省提供价值相当于5590万元美元的粮食援助和3000万美元的粮食用于学校供膳项目。对国内金融组织,应当对其在环境保护等领域的贷款实行贴息政策。
3.各地争取立项。各地应当根据联合国及我国政府制定的可持续发展战略规划,制定本地区的可持续发展战略规划或者可持续发展项目规划,争取国际组织及我国政府的财政政策支持。
在国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发等资金使用中,要把生态环境建设作为一项重要的内容,逐年增加。银行对于生态环境建设贷款应根据生态环境建设的特殊性,适当延长偿还期限。积极运用债券和证券市场,发挥信贷政策的作用,鼓励商业银行在确保信贷安全的前提下,积极支持污染治理和生态保护项目。稳妥地推进环境保护方面的费税改革,研究对生产和使用过程中污染环境或破坏生态的产品征收环境税,或利用现有税种增强税收对节约资源和保护环境的宏观调控功能。完善有利于废物回收利用的优惠政策。实施污染物排放总量收费制度,合理确定收费标准,调动企业治理污染的积极性。全面征收城镇污水处理费、城镇垃圾处理费和危险废物处置费,收费标准要逐步达到略有赢利的水平。开展污染物排放权交易的研究,利用市场机制降低控制污染治理成本和污染物排放总量。
参考文献:
1.万莹。积极财政政策下的税收政策取向。江西财经大学学报,2000(1)
2.杨灿明。我国“十五”时期的财政政策选择。当代财经,2000(2)