生态环境政策篇1
关键词：生态环境；生态环境问题；环境外部性；环境经济政策
中图分类号：F124.5文献标志码：a文章编号：1673-291X（2014）16-0291-03
生态环境是指生物及其生存繁衍的各种自然因素、条件的总和，即影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。生态环境问题是指由于生态平衡遭到破坏，导致生态系统的结构和功能严重失调，从而威胁到人类的生存和发展的现象，如外来物种入侵、土地荒漠化等。生态环境具有经济学特征，生态环境问题的基本经济特征是效益的公共性和外部性，与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的负外部性。为了保证资源配置的有效性，需要对外部性进行治理。
一、环境外部性产生的原因
外部性是一个经济学的概念，它是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致资源不能得到有效配置。外部性理论是在20世纪初由福利经济学代表人物庇古提出，后经新古典经济学代表人物马歇尔发展而形成。外部性也称作溢出效应、外部影响、外部效应，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响，即对他人产生有利的或不利的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。依据作用效果进行分类，分为正外部性和负外部性。正的外部性也称作外部经济，指的是个体的经济活动或行为给其他社会成员带来好处，但他自己却不能得到相应的补偿。负的外部性也称外部不经济，指的是个体的经济活动或行为使其他社会成员受损，但他自己却没有承担相应的成本。
环境外部性有正、负之分。如上游居民种树，保持水土，下游居民的用水得到保障，这是环境正外部性；上游伐木造成洪水泛滥和水土流失，对下游的种植、灌溉运输和工业生产产生不良影响，这是环境负外部性。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的负外部性，尤其是生产的负外部性。一个社会个体包括个人或企业等在经济活动中不顾及环境成本，将自身的利益建立在将成本分散为社会承担，它会导致低效率的社会资源配置状态和生态环境污染、恶化的负面影响，是典型的个体成本外溢的负外部性问题。
环境外部性产生的原因大致包括如下三个方面：一是产权模糊是外部性尤其是负外部性的一个典型来源。由于生态环境是一种特殊的物品――公共产品，使用上具有非竞争性和非排他性，公共产品的产权通常是不明晰的，任何人无法用有效的手段阻止他人对某一公共产品的使用。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的最大化导致经济消极外部性的产生，于是，“公地悲剧”必然会不断上演，即出现了大量的把好处留给自己、坏处转嫁给社会的“搭便车”现象。二是“市场缺陷”导致负外部性。古典经济学家认为，市场是一双看不见的手，引导“经济人”在谋取自身利益的同时，客观上促进社会福利，自利心对社会不仅没有坏处，甚至比社会关怀更能促进社会福利。但是市场机制发挥作用要有一定的前提条件，或者说有一定范围的，那就是产权首先必须是明晰的。公共产权是未加明确界定的产权，它将带来“市场失灵”，导致很大的外部性。三是“利益分散”下产生外部性问题。无论在何种经济体制下，经济活动都是分散进行的，各经济主体在利益上有其相对独立性。由于有意识地增加外部成本同降低其私人内部成本紧密相连，私人的生产活动易通过对此种物品的破坏构成对他人和社会的危害，而这种危害并没有作为成本反映在私人的生产成本中，因而各个经济主体通常只考虑内部成本与效益，忽视了企业的社会责任。
二、市场失灵和政策失效使外部性不能得到有效解决
环境外部性产生的原因回答了环境污染和自然资源破坏为什么会存在的问题，从而为有效地利用法律解决这些问题提供了新的思路。市场和政府在解决环境外部性问题中扮演着重要角色。一方面，它们能有效解决环境外部性问题；另一方面，环境负外部性又是市场失灵和政策失效的重要表现。
市场在环境领域的作用是非常有限的，或者更为准确的说市场之于环境保护是有缺陷的，失灵的。公共产权是未加明确界定的产权，它将带来“市场失灵”，市场失灵使外部性不能得到有效解决。产权制度是市场机制发生作用的基本前提，只有把产权相关的责、权、利界定清晰并使其得到有效的保护与监督，才能充分调动资源所有者和经营者保护和合理利用资源的积极性。“所有人的财产，就不是任何人的财产，所有人都可自由取得的财富对任何人都没有价值，因为一个人如果愚蠢到要等个合适的时候来使用这笔财富，他只会发现别人已经捷足先登了。”这样，对于公共资源，每一个人在开发利用的同时，为了追求利润的最大化，他不会去珍惜公共资源，由此产生的成本就有可能让共同体内的其他成员承担。产权不清晰是生产效率低下的原因，也是环境资源受到破坏的原因之一。最典型的例证是公共牧场，由于公共草场无人负责，人人都抱着“不用白不用”的心理去放牧自家的羊，导致过度滥用，草场毁坏。在中国，环境资源的产权存在隶属关系混乱，产权未加界定或界定不清，或名义产权和实际产权脱节，这导致已有使用权和收益权受侵犯的事件频频发生。
市场失灵的另外一个重要方面是许多环境资源属于公有财产，根本不可能明确产权或建立产权和市场的交易成本太高，从而导致外部性。一些环境资源不能界定产权主要是因为不具有独占性和排它性，即某一个人享用、受益的同时不能阻止他人一起享用、受益。如大气和深海资源就很难建立有效的产权，即使划定了产权，但监视、保护起来难度很大。生物多样性的产权界定成本高得无法估计，有可能达到人类无法承受的地步。基于这一点，如果明确其产权，由某个人独占使用，整个社会将难以接受。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的最大化导致经济负外部性的产生。对于基础资源的开发、加工与分配，市场运作富有效率，能产生足够激励；而对于污染废弃物的处理，市场运作失灵，几乎完全没有效率。这是因为，大气和水等资源具有公共资源的属性，污染物排放是对共有资源的破坏，但这种破坏发生在生产和交换过程之外的市场外部，不受市场力量的约束。在环境资源的开发利用中，还有一片市场失灵空间――即那些没有市场价值的资源，如生物多样性、生态系统功能，以及许多没有被人们开发利用的动植物品种等。前面所说的外部性，不论是排污也好，还是公有资源的收获，它们都有市场收益。而那些没有市场价值的资源，不存在市场利用问题，只是伴随着其他经济活动而被随意处置。实际上，它们并不是没有价值，只不过是没有直接的使用价值罢了。以生态系统功能为例，如一片森林，可以涵养水分、保持水土、吸收二氧化碳，从而减轻河流淤塞和污染，但这种没有直接使用价值的资源，在现实市场交易中价格为零，因而市场活动主体涉足这些领域动力不足或根本不愿投资，进而也不利于环境保护和生态平衡。
市场失灵为政府干预提供了机会和理由，政府可通过建立政策和改革制度来纠正市场失灵，使外部性问题得以解决。但有时政府制定的政策却不能纠正市场失灵，反而把市场进一步扭曲，导致政策失效。一是国家宏观决策可能对环境造成不良影响。二是环境政策本身存在失误，会加速环境资源的退化。如有些国家的法律许可污染者的权利。发达国家和地区出于产业升级的需要，会把一些低技术，低附加值，高污染的行业向发展中国家或地区转移，为了片面追求经济增长，一些政府明知其对环境有害却允许其投资。许多地方受不当政绩观的影响，片面追求GDp增长：一方面，盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设，这也是造成生态环境恶化的原因之一。政府的这些短期行为多半是出于经济的考虑，为了优先发展本国或本地区的经济，片面追求经济效益而忽视了环境效益，因而外部性始终伴随决策全过程。如果政府对环境资源这一公共物品采取不恰当的补贴和税收形式从而对价格机制进行干预，使得价格偏离真正资源成本，也会产生极大的外部性。另外由于存在信息不足与扭曲，政府实施的时滞和寻租活动等问题，而且政府人有自己的利益动机，行为受各利益集团影响，加上政府干涉也需要成本，导致政府失灵，影响生态环境的维护和改善。政策失效带来的结果可能比市场失灵更糟，把本来正常运行的市场机制扭曲了或市场失灵需要政府出面干预时政府却没有反应，还有可能就是政府自身政策目标是成功的，但是对环境却产生了外部效应。
三、外部性问题内在化的环境经济政策
为了保证资源配置的有效性，需要对外部性进行治理。环境负外部性是市场失灵和政策失效的突出表现，而且由于环境问题的复杂性、艰巨性，在解决外部性问题时，应结合使用市场调节和政府规制等方法，保证在明晰产权等市场机制运作基础上，充分发挥政府环境管理作用，使外部性问题内部化，促进环境的保护与可持续发展。环境经济政策是国家环境当局从影响成本―收益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种政策手段。因此，最大限度地减弱以至消除环境问题的负外部性的影响，将（下转300页）（上接292页）外部性问题内在化，是环境经济政策的目标。
政府可以采用直接管制、税收和补贴等方式来解决外部性问题。政策工具主要有创建市场（明晰产权、可交易的许可证如排污许可证和开采许可证），利用市场（补贴、环境税费、执行债券、押金―退款制度），环境规制（标准、禁令、执照、责任、不可交易的许可证和配额），公众参与（信息公开、加贴标签、社区参与）。具体有两大环境经济手段：一是庇古手段，即所谓市场失灵，必须通过政府直接干预解决环境问题，包括税收、补贴、押金―退款。具体来说，就是由政府给负外部性确定一个合理的负价格，由负外部性的制造者承担全部外部费用，通过这种征税和补贴，就可以实现外部性的内部化。这种政策建议后来被称为“庇古税”。二是科斯手段，通过政府借助市场机制解决环境问题，包括私人合约、排污权交易。科斯认为，外部性的产生是由于产权没有界定清晰，而有效的产权可以降低甚至消除外部性。自然资源等环境要素可以在市场上进行交易，通过产权的明晰来使外部性内在化，因为自然资源禀赋使用价值、物质性效用等属性，构成了自然资源价格的内在依据；自然资源的有限性、稀缺性及其对整个生态系统的影响是自然资源具有价格的外在依据。
长期以来，中国在环境经济领域主要使用倾向于政府干预的环境经济手段。现在，随着中国社会主义市场经济体制逐步完善，解决环境经济问题的路径选择和使用手段也正经历着重大改革，新的排污收费制度已经颁布，排污权交易制度正在由试点向全面铺开的阶段过渡。由于环境资源禀赋的自然性与其开发利用的社会性的冲突，使得环境资源的产权安排不可能采取单一的私有产权结构，而应通过私有产权、公共产权和国家产权的结合性安排，来内化负外部性，排污权交易制度的应用前景将十分广阔，改革后的排污收费制度也将发挥其应有的作用。
参考文献：
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[4]托马斯・思德纳.环境与自然资源管理的政策工具[m].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2005.
theexternalityofecologicalenvironmentandeconomicalpolicyofenvironment
CHenYu-ling
（economicalSchoolinminzuUniversityofChina，Beijing100081，China）
abstract：ecologicalenvironmentisthefundamentalconditionforhumansurvivalanddevelopmentaswellasthefoundationofeconomicandsocialdevelopment.nowenvironmentalissueshavethreatenedhumansurvivalanddevelopment.theintroductionofexternalitytofieldofenvironmentalprotectionistofindaneffectivewaytopromotetheinternalizationofexternalproblemstosolvetheincreasinglyseriousenvironmentalproblems.externalitiesrelatedtoenvironmentalissuesaremainlynegativeexternalitiesofproductionandconsumption.economicalpolicyofenvironmentalisapolicytoolfromthenationalenvironmentalauthoritiesthatstartsfromaffectingthecost-income，thenguideseconomicpartiestomakeachoicetoultimatelybenefittheenvironment，whosemainobjectiveistoweakenoreveneliminatetheexternalinfluenceandinternalizetheexternalities.
Keywords：ecologicalenvironment；ecologicalandenvironmentalproblems；environmentalexternality；economicalpolicyofenvironment
生态环境政策篇2
【摘要】生态环境法制建设是事关农村生态环境保护的重要措施，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展；要完善立法，达到环境法制的科学化，可行化，用法律手段治理农村生态环境问题。
【关键词】农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策
【正文】
随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。
一、农村生态环境问题的表现
(一)水体污染严重，水生态系统破坏
农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。
（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重
长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。
（三）农业生产不当，环境资源破坏严重
农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。
（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏
集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。
（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染
乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。
二、农村生态环境问题法制成因与对策
农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。
（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市,但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。
（二）立法原因
立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。
（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”，④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。
（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。
（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。
三、结论
环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。
【注释】
[1]李建平，《农村环境污染防治对策研究》，《安徽农业科学》2007第3期35页。
[2]林真、李卫华、丁洪，《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》，《农业环境与发展》，2007年第1期32页。
生态环境政策篇3
安全的产地环境为绿色农产品生产和绿色农业可持续发展奠定了良好的物质基础，是保证消费者食品安全的源头。农业生态补偿是通过综合利用行政、法律、经济等手段，对造成农业生态环境污染、农业生态破坏的个人和组织的负外部进行收费（税），对恢复、维持和增强农业生态系统服务功能做出贡献的个人和组织的正外部给予经济补偿的一种制度。为了了解区域绿色农业产地环境生态补偿政策的实施效果，本文以武汉市重要的农产品生产和供应基地东西湖区为例，运用层次分析法与模糊综合分析法，以生态价值、经济价值和社会价值为价值取向，构建了包括职能指标、效益指标、潜力指标3个一级指标，10个二级指标和39个三级指标体系，对东西湖区农业生态补偿政策实施绩效进行评价。评价结果表明，东西湖区在实施绿色农业产地环境生态补偿政策前后效益变化分值差都在30以上，最低变化值为31.42，最高变化值为59.75。其中，政策目的设计、政策战略规划、政策反馈指标、经济效益、生态效益、社会效益和行政组织建设等方面的变化值都在50以上，政策实施管理指标、资源利用、农业生态补偿技术的变化值都在30以上。由此可以看出，绿色农业产地环境生态补偿政策发挥了一定的作用，但还有进一步提升空间。为此，要加强绿色农业产地环境生态补偿政策实施管理，提高绿色农业产地环境生态资本利用效率，提升绿色农业产地环境生态补偿技术水平。
关键词绿色农业产地环境;生态补偿;绩效评价;东西湖区
中图分类号F323.22，F062.2
文献标识码a
文章编号1002-2104（2015）01-0120-07
doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.017
绿色农业产地环境是指进行绿色农业生产活动区域内的土壤、水、大气等自然环境条件的具体状况。绿色农业产地环境安全与否直接关系到生产出的农产品是否符合绿色农产品要求。安全的生态环境，尤其是产地环境为发展绿色农业奠定了物质基础，生态环境的良性自演替会适合更高级别绿色农产品的生产[1]。与传统农业和常规农业相比，发展绿色农业对生态环境的标准要求更高。针对绿色农业发展的这一要求和产地环境现状，通过农业生态补偿政策调整引导农民采取“生态友好型”生产方式，更有效地实现激励――抑制效应[2]，是实现绿色农业产地环境保护的有效途径。从目前国内外生态补偿与农业生态补偿研究现状来看，主要集中在对农业生态补偿的内涵界定与补偿实践效果分析[3]，补偿机制建立与政策支持[4]，补偿主客体的确定与激励制度[5]，补偿标准核算及补偿方式选择[6-7]等方面。运用的研究方法主要是在借鉴国外相关成果的基础上，将定性研究与定量推算、理论研究与实证分析相结合。未来研究的重要趋势和方向是从新方法突破、空间优选拓展和补偿绩效评估等方面加以深化[8]。鉴于此，本文选取武汉市重要的绿色农产品供应基地――东西湖区作为研究区域，运用层次分析法与模糊综合分析法，构建了包括职能指标、效益指标、潜力指标3个一级指标，10个二级指标和39个三级指标体系，客观评价其绿色农业生态补偿政策的实施绩效，为进一步完善绿色农业产地环境生态补偿机制与政策提供参考。
1研究区域
1.1东西湖区地理区位
东西湖区隶属于湖北省武汉市，地处长江左岸，武汉市的西北部，汉江、汉北河及府环河汇合之处。东西湖区位于北纬30°34′-30°47′，东经113°53′-114°30′之间，是古云梦泽的一部分。1958年，由汉阳、黄陂、孝感、汉川部分地区组成。全境东西长38km，南北宽22.5km，总面积499.71km2。东西湖区先后获得了省级农村党的建设“三级联创”先进区、省级“两型”社会改革试验示范区。东西湖区地貌属岗边湖积平原，四周高、中间低，状如盆碟，自西向东倾斜;属北亚热带季风气候区，光照充足，雨量充沛，水源丰富，四季分明。因此，东西湖区农业生产条件良好，是武汉市的重要农产品供应基地。2002年，东西湖区被确定为全国生态示范建设试点地区。2005年，东西湖区经国家发改委和环境保护部（当时为环保总局）批准，成为中国第一批循环经济试点之一。
1.2东西湖区农业生态环境问题
在绿色农业生态补偿政策和措施实施前，东西湖区的农业生产还存在诸多不足。武汉市卫生防疫站曾在市场购得小白菜样品53份进行检测，有机氯检出率达100%。菜农自主种植经营，控制农药污染的难度大大增加。有的菜农在经济利益驱动下，盲目加大使用化学农药的剂量，违章使用高毒、高残留农药，增加了病虫害的抗药性，使农药施用量不断加大，从而带来了严重后果。通过对东西湖区稻米中有机氯农药残留量进行监测分析，发现稻谷的六六六残留量最高，其平均值超过国家标准0.9倍，超标率达54%，样本最高达1.324mg/kg，超过国家标准4.4倍。在东西湖区的农业生产中，有机肥仍受到冷落，施用量相对较低。有机肥施用的比例由20世纪60年代的9∶1下降到3∶7，土壤中有机质含量以6‰的速度递减，在化学肥料大量施用同时，放弃了有机肥的施用，每年大量宝贵的粪肥资源流失到江河湖泊，造成不同程度的水源污染。上述农业生态环境问题，给东西湖区绿色农业产地环境造成了一定影响，给消费者的食品安全也造成不同程度的危害。
邓远建等：绿色农业产地环境的生态补偿政策绩效评价
中国人口・资源与环境2015年第1期
1.3东西湖区生态补偿政策措施
为了消除产地生态环境问题对绿色农产品生产的负面影响，东西湖区加大了生态补偿力度，大力实施生态农业工程、湖泊修复工程、耕地保护工程等绿色农业生态补偿政策措施，一定程度上改善了农村能源结构，保护了农业生态环境，实现了政府、企业、农民共赢局面，促进了区域生态、经济和社会效益的有机统一，提升了绿色农业产地环境质量水平。
1.3.1生态农业工程
在生态农业工程方面，一是推广农业“三品”生产。目前，东西湖区已形成了无公害食品、绿色食品、有机食品三级基地建设网络。如慈惠农场有机蔬菜基地面积200亩，年产有机蔬菜300t，并注册了“尚原堂”商标，建立了有机蔬菜包装二维条码产品质量追溯系统，提高了品牌意识和质量保障。二是建设生态农庄。如在东山建设了100亩生态农庄，2万头生猪养殖沼气工程，实现沼气、沼渣、沼液全部综合利用，形成“猪――沼――电――果――游”循环农业示范园，同时制定相关政策，给农民提供资金和技术等方面的补偿。三是倡导生态种植。推广“蛙――稻”、“鸭――稻”种植模式，形成“稻――虫――蛙（鸭）――稻”的天然食物链，既生产出无污染、高品质的农产品，又减少了农药的施用量，还可增加副产品的收入。四是发展生态养殖。推广健康（标准化）养殖、生态养殖、清洁养殖，设置养殖水源净化区、生态养殖区及养殖废水处理区等三个功能区，减少牲畜粪便对水环境的污染。
1.3.2湖泊修复工程
在湖泊修复工程方面，一是退田还湖。通过平退，可以保持自然植被，防止湖区水土流失，减缓泥沙沉淀的速度;解决农民耕种时施加的农药、化肥等污染问题;通过生态修复，恢复天然湖滨带，绿化美化了湖岸景观，拦截净化了入湖污染，提高了湖泊自净能力，为全湖性水生生态的恢复创造了良好条件。目前，东西湖区计划实施3.9万亩退田还湖工程，纳入绿色农业生态补偿整体设计。还湖工程会收回大量农田、鱼塘，就必然与当地农户的利益产生冲突。生态补偿工程通过专项资金给予农户直接资金补偿，且提供技术支持提高生产率，保证农户的收入水平稳步提高，从而确保退田还湖工程的可持续推进。二是生态清淤。生态清淤涉及对湖泊水质进行净化、对过境河道进行疏浚沟通，是东西湖区水生态环境补偿的一项重要工作，是减轻东西湖污染负荷的有效措施。
1.3.3耕地保护工程
在耕地保护工程方面，一是进行耕地数量保护。东西湖区人口较为密集，人均耕地数相对较少。近年来，武汉城市化进程加快发展，飞速扩张的工业用地挤占了大量的优质农田，农业耕地保护形势严峻。为此，东西湖区制定了基本农田保护区规划，以土地详查数为基础，全面完成划定基本农田保护区，以对城镇建设规模形成有效控制。在保证耕地数量不减少的同时，主动出击，设法增加耕地供应，实施“工业向园区集中，农民向集镇集中”战略。二是耕地质量保护。具体措施包括：①广辟有机肥源，增加土壤有机质投入。如大力发展健康畜牧养殖业，不仅可提供优质粪肥，还可开发利用菌菇渣肥，每亩增加菌渣肥1t以上。②实行统测统配，合理施用化肥。在全区推广了测土配方施肥和平衡施肥技术，根据不同作物的生育特点和需肥规律以及不同土壤的供肥能力，实行化肥统测统配统供模式，改过去的单供氮肥为氮、磷、钾、锌、硼、硅等全面合理配比施用，使化肥总用量逐年下降，土壤营养元素逐步趋向平衡。
2评价指标体系构建
随着绿色农业发展、湖泊修复、耕地保护等生态补偿政策的逐步推行，东西湖区绿色农业产地环境质量不断得到提升。为了客观评价绿色农业产地环境生态补偿政策的实施效果，本文在充分遵循可行性、层次性、系统性、及时性、阶段性、动态性等原则的基础上，构建绿色农业产地环境生态补偿政策绩效评价指标体系，并将评价指标分为三层，由职能指标、效益指标、潜力指标3个一级指标，10个二级指标和39个三级指标构成[9-10]。当然，其他部门或地方在具体应用时可以考虑其实际情况进行增减。具体内容见表1。
职能指标是针对职能绩效进行测量的指标，是政府在其职能范围内所表现出的绩效水平。它检验的是政府生态环境管理的基本职能，是绩效指标体系的主体，可以从绿色农业产地环境生态补偿法规制定、生态补偿实施管理、生态补偿意识宣传、生态补偿效能等方面来综合评价。其中，绿色农业产地环境生态补偿效能是评价行政机构履行生态补偿组织职责效率的重要指标，是行政机关管理水平的一种综合反映。
效益指标是测量绿色农业产地环境生态补偿效果以及对绿色农业生产和整个社会经济发展影响和贡献，具有间接性和根本性。这一指标直接考察绿色农业产地环境生态补偿反映在环境、社会和生活中的效果。绿色农业产地环境生态补偿的效益主要分为环境效益和经济、社会效益两方面，环境效益主要体现在大气、水、土壤、物种多样性等生态环境状况的改善，社会效益主要体现在对绿色农业生产的促进作用以及公众对环境保护的满意度等。
绿色农业产地环境绩效既体现在外部环境的变化上，同时也体现在其内部的管理和能力建设上，潜力指标反映的是绿色农业产地环境生态补偿的管理水平。它是履行生态补偿职能的基础，也是政府环境绩效持续改善的保证，因此，潜力指标在整个体系中也占有相当重要的地位。潜力指标主要包括生态、环保产业投资、生态补偿机构设置、生态补偿管理人员的交流和培训以及相关科研状况等。
3绩效评价
3.1确定指标权重
根据aHp法的递阶层次分析结构，设以o为比较准则，a层次各因素的两两比较判断矩阵为oa，类似地以Bi为比较准则，C层次各因素的两两比较判断矩阵为BiC。因此，得到14个比较判断矩阵，其中，oa比较判断矩
阵如表2所示，a1B、a2B、a3B、B1C、B2C、B3C、B4C、B5C、B6C、B7C、B8C、B9C、B10C与oa比较判断矩阵类似，限于篇幅不一一列出。
3.2确定层次单排序
形如表2所列出的判断矩阵，是针对上一层次而言进行两两评比的评定数据。层次单排序是把本层所有各元素对上一层来说，排出评比顺序，这就要在判断矩阵上进行计算，计算方法如下：
（1）计算判断矩阵每一行元素的乘积mj，计算公式为：
mj=∏nj=1bij（i=1，2....n）
（2）计算mi的n次方根wi：
wi=nmi
（3）对向量w=[wi，w2…wn]t进行归一化处理：
wi=wi
∑nj=1wi
则w=[w1，w2…wn]t为所求的特征向量。
（4）计算判断矩阵的最大特征值λmax：
λmax=∑ni=1（aw）inwi
3.3进行一致性检验
为了保证应用层次分析法得到的结论合理化，还需要判断矩阵的一致性。这里引入一致性指标Ci（Consistencyindex）作为衡量不一致程度的数量标准。
Ci=λmax-nn-1
，其中，
λmax
为判断矩阵的最大特征值。当判断矩阵的最大特征值稍大于n，称a具有满意的一致性，其量化标准为平均随机一致性指标，即Ri值（见表3）。v
（3）分指标来看，在二级指标中，政策目的设计、政策战略规划、政策反馈指标、经济效益、生态效益、社会效益和行政组织建设等的变化值都在50以上;政策实施管理指标、资源利用、农业生态补偿技术的变化值都在30以上，其中，资源利用的变化值为48.475，接近50。这说明政策实施管理指标、资源利用、农业生态补偿技术是绿色农业产地环境生态补偿政策的薄弱环节，也是完善绿色农业产地环境生态补偿政策和机制的方向。
4.2对策建议
4.2.1加强绿色农业产地环境生态补偿政策实施管理
绿色农业生态资本的投资效率低下，绿色农业生态资本的损失状况严重，这往往与缺乏有效的生态补偿管理政策存在密切关联。制定有效的生态资本投资和生态补偿管理政策，就能优化绿色农业产地环境建设的投资结构和投资主体，这对解决绿色农业产地环境的生态问题有积极的作用。为此，在完善区域绿色农业生态补偿政策过程中，要充分考虑农户的生态利益诉求，协调好企业和消费者的利益，加强生态补偿政策实施的管理，构建生态文化创新、生态技术创新、生态制度创新三位一体的绿色农业产地环境生态补偿绩效创新管理体制，进一步完善绿色农业产地环境生态补偿机制与政策。
4.2.2提高绿色农业产地环境生态资本利用效率
东西湖区绿色农业产地环境生态补偿政策绩效达到了绿色农业生态资本在运营载体上的经济发展、生态环境和社会环境影响等方面均衡的状态，一定程度上实现了绿色农业生态资本积累的目标和要求，为绿色农产品生产提供了生态条件支撑。[11]但也应该看到，产地环境还存在绿色农业生态资本利用率偏低的问题，因此，要继续大力实施生态（绿色）农业工程、湖泊修复工程和耕地保护工程，并进一步加大农业面源污染治理力度，保护好绿色农业产地气候环境，提高绿色农业生态资本利用效率[12]。
4.2.3提升绿色农业产地环境生态补偿技术水平
生态补偿技术是健全生态补偿机制和网络体系的重要一环。提升绿色农业产地环境的生态补偿技术水平，首先要求大力推广资源节约型与环境友好型绿色农业技术，比如耕地节肥，农作物节药、节水等技术的采用，推广农业生产清洁化，鼓励农户将畜禽粪便进行资源化处理和利用，控制过量使用化肥、农药，从而减少农业面源污染，推行农村垃圾的集中处理，控制农村点源污染。同时，要进一步明确生态补偿的主体和客体，确定合理的生态补偿标准体系，加强生态补偿资金的使用与管理，探索多种生态补偿方式和途径，增强生态补偿的针对性，进而建立绿色农业产地环境建设的长效补偿机制。
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ResearchontheevaluationofecologicalCompensationpoliciesof
Greenagriculturalproducingareas：aCaseinDongxihuDistrictinwuhan
DenGYuanjianXiaoRuiYanLidong
（SchoolofBusinessadministration，ZhongnanUniversityofeconomicsandLaw，wuhanHubei430073，China）
生态环境政策篇4
摘要：与国内其他城市一样，东北地区城市在经济发展中也遇到了环境日趋恶化的难题。以城市为中心的环境污染不断加剧，特别是随着经济快速增长和人口的不断增加，能源、水、土地、矿产等资源不足的矛盾越来越尖锐，生态环境的形势越来越严峻。加强城市绿化建设，调整产业结构，注重生态保护和生态安全，加强城市生态修复，提高东北城市生态可持续发展能力，是东北地区在未来城市发展中的重要议题。
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关键词:东北城市；环境保护；生态可持续发展
一、东北城市在环境保护和生态可持续发展中的主要环境问题近年来，东北地区土地退化面积不断扩大，以水土流失、土地荒漠化、盐渍化为主，耕地大量减少，人地矛盾突出。东北地区的部分城市在生态环境方面呈现出“边建设，边破坏”的特征，甚至建设赶不上破坏。
1.部分区域生态环境退化难以遏止
水生态平衡失调愈演愈烈，以江河断流，湖泊干涸，区域性地下水位持续下降和湿地破坏最为典型，干旱地区绿洲和植被日趋萎缩，灾害日益频繁。由于过度砍伐，可供开采的森林资源濒临枯竭，森林的生态功能受到严重影响；耕地资源的开发利用更是有增无减，部分城市已经饱和，甚至黑土资源都受到侵蚀。部分区域的生物多样性锐减，大量珍稀濒危动植物面临灭绝的危险。以黑龙江省大庆市为例，大庆市原来的湿地资源很丰富。由于油田的深度开发，范围不断向外延伸，大量的湿地被开发利用，许多湿地变成了泥浆地、排污池、废水排放池，土壤、植被及湿地水体的污染加剧，使得生物多样性遭到破坏，野生动植物种类和数量在逐渐减少，湿地萎缩，功能丧失。
2.区域性水污染严重
水污染程度加剧会导致水体中和周围地区动植物大量死亡，使水域生态物种退化，生物多样性减少，进一步降低水环境容量。水污染也直接减少了可供人类使用的水资源数量，导致水质型缺少。有的地区河流严重污染，使流域附近居民陷入守着河流没水吃的窘境。2010到2012年三年间，吉林省和黑龙江省地级及以上城市工业废水持续增加，增加量都在2000万吨以上，黑龙江省2011年比2010年增加了5792万吨，增幅为16.6%；辽宁省2011年比2010年更是增加了16387万吨，增幅为23.2%，虽然在2012年有所下降，相比2011年的增加量16387万吨而言，降幅较小。2012年，东北三省地级及以上城市工业废水排放总量为167663万吨，占全国工业废水排放总量的7.6%。2012年，全国化学需氧量排放量大于100万吨的省份有10个，黑龙江省排在第3位；全国氨氮排放量大于10万吨的省份有11个，辽宁省排在第10位，同时在石油加工、炼焦和核燃料加工业石油类排放量上，排在第3位。
3.城市空气污染危害严重从总体上看，东北城市空气污染属煤烟型污染，以尘和酸雨污染危害最大，并呈发展趋势。随着人们生活水平的提高，东北地区城市机动车保有量逐年上升，使得汽车尾气正在成为城市空气污染的新型“罪魁祸首”，成为大气污染的主要污染源。2013年底，哈尔滨市民用车辆比上年增加12.4万辆，总量达到142.2万辆，比上年增长9.5%。其中，汽车总数突破百万辆，达到100.5万辆，同比增加11.2万辆，增长12.6%。哈尔滨市整治大气污染压力最大，提出2017年的可吸入颗粒物浓度要在2012年基础上下降10%。目前，哈尔滨市建成区将不再审批除热电联产以外的火电、钢铁、建材、焦化、有色金属冶炼、石化、化工等高污染项目，现有的项目也要逐步向外转移。
4.工业固体废物和生活垃圾越积越多
2012年，吉林省地级及以上城市一般工业固体废物综合利用率差距明显，一半城市的综合利用率在90%以上，吉林市和白山市却低于50%；辽宁省的鞍山、抚顺、本溪和丹东更是低于30%，超过90%的只有沈阳和大连；黑龙江省相对其他两个省份要好一些，只有双鸭山在50%以下，其他城市都在70%以上。除工业固体废物外，生活垃圾也是固体废物的一个重要来源。随着城镇化率的提高和人们生活水平的改善，东北城市垃圾产生量逐年增多，造成垃圾包围城市的严重局面。由于处置能力有限，很多城市并非是对垃圾进行处理，而是堆放垃圾。大量堆存的工业固体废物和生活垃圾造成了严重的土壤、水体和大气污染，这些废物经过雨雪淋溶，可溶成分会流入江河湖海，造成水体污染；或随水从地表向下渗透，向土壤迁移转化，富集有害物质，使堆场附近土质酸化、碱化、硬化，甚至发生重金属型污染。这些有毒物质在土壤中发生累积而被植物吸收，毒害农作物，威胁人们的食品安全。
二、东北城市环境保护和生态可持续发展的政策建议
东北城市的生态环保建设原则是不断增强可持续发展能力，既要实现社会—经济—自然复合生态的整体和谐，又要实现社会文化生态、经济技术生态和自然环境生态的可持续发展，努力建设城市的和谐。
1.加强城市绿化建设，建立治理大气污染的长效机制
要以增加城市绿地为主构筑城市景观，构建自然生态体系，突出城市特色。绿色植被能够很好地吸附灰尘，吸收有害气体，平衡二氧化碳和氧气的比例，起到净化城市空气的作用。城市公园、街道两旁的树木、草坪都可以通过叶片来吸纳烟灰和粉尘。此外，修建屋顶花园不仅能够使建筑物减少紫外线辐射，增加建筑物使用寿命，同样能够起到治理大气污染的作用。依据城市总体规划，对城市用地空间布局进行合理调整，对城市中心区的人口密度进行调整，对城市交通格局进行调整。
2.调整产业结构，构建绿色经济体系通过制度安排和政策引导，加强部门之间的协调，促进产业结构的调整，从而降低能源资源的消耗。要处理好当前利益和长远利益的关系，使社会经济发展和自然生态环境保护同步进行。改变经济增长过度倚重第二产业的局面，大力发展第三产业，切实引导和限制那些能耗物耗高、污染重、产品附加值低的产品的生产和出口。淘汰落后生产能力，形成有利于可持续发展的产业分工格局；加快发展循环经济，全面推进矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再生资源循环利用，在区域层面上建立大循环模式，即工业园区层面的循环经济，把不同工厂连接起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使一个企业产生的废气、废热、废水、废渣在自身循环利用的同时，成为另一个企业的能源和原料。大力发展低碳经济，逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠风能、太阳能等新能源转变。
3.注重水资源保护和水生态安全从水量、生态栖息地、水质恢复三方面构建水生态安全体系。不仅考虑环境水质标准的限值，更强调从维系水生态安全出发，保障水生态系统的健康需求。从水源地保护区，城市景观水区，水污染总量控制等方面进行建设。同时，水资源的保护和开发要坚持兴利除害结合，开源节流并重，节流优先，治污为本，科学开源，综合利用，防洪抗旱并举，坚持涵养水源、节约用水与防止水污染相结合，市区污水处理厂加大运营力度，重视基础设施建设，不断加快城市的供排水、污水处理等设施建设，逐步解决城市公益设施的配套完善问题。
4.加强城市生态修复，不断提高可持续发展能力
合理配置资源，禁止乱砍滥伐，不要为眼前利益而牺牲长远利益，最大限度地使物质、能源、信息得到高效利用，保持生态的良性循环，使其在相对平衡状态下持续发展。转变城市管理模式，由管理型向经营型转变才能适应时代的需要。加强东北城市生态系统的功能建设，发展产业生态学，推行清洁生产，把相关的工业企业集中在工业生产园区，使物质和能量得到充分利用。同时，厉行节约用水、用电，可以用自然能源的区域尽可能使用自然能，减少化石能源等不可再生资源的消耗，增强自然能源的利用效率，提高可持续发展能力。重要生态功能区内要停止一切导致生态功能退化的开发活动和其他人为破坏活动，特别是城市建设和工业布局；严格控制区内人口增长，保护区内人口在承载力之内；改变生产经营方式，走生态经济的可持续发展道路。
5.工业固体废物和城市生活垃圾的处理坚持减量化、无害化
工业固体废物和城市生活垃圾的处理应坚持减量化、无害化和资源化的原则，处理处置设施进行短期和长期规划。在短期内，使固体废物和垃圾远离城市，进行无害化处理；在长期，使其远离生物圈，脱离物质循环，坚持永久安全的原则集中处置。对城市生活垃圾进行分类收集，通过各种方式宣传垃圾分类、处置方式，使人们的观念改变并付诸实践。企业投入正常运营后，可实现对中心城区生活垃圾的减量化、无害化处理，具有环境和经济双重效益。
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生态环境政策篇5
关键词：环境政策，主体功能区，承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。
另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
（一）调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。
（二）分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。
1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
（二）统一规则，细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。
（四）探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。
（五）加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。
需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。
（七）进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。
（八）进一步理顺自然保护区的管理体制
生态环境政策篇6
关键词：农业补贴政策；生态环境保护；比较
为确保农业可持续发展，提高人们的生活质量和社会福利水平，客观上要求对农业补贴政策进行调整，突出其环境保护功能，引导人们在农业生产经营过程中自觉地保护环境，在为社会提供优质农产品的同时也为社会提供优美的生态环境。
一、欧盟农业生态补贴政策
wto规则把农业补贴政策划分为三种类型：绿色补贴政策、蓝色补贴政策和黄色补贴政策。绿色补贴政策是指农业补贴对农产品贸易价格不产生扭曲作用，包括对农业科技、农业基础设施和农业生态环境的补贴。蓝色补贴政策是指对农业生产经营者给予的不与其生产经营相挂钩的直接补贴，这种补贴对农产品贸易价格产生的扭曲作用不大。黄色补贴政策是指农业补贴对农产品贸易价格产生较大的扭曲作用，它包括价格支持和农产品出口补贴。由于绿色补贴政策对农产品贸易价格不产生扭曲作用可享受豁免权，蓝色补贴和黄色补贴政策对农产品贸易价格产生扭曲作用需逐步削减甚至取消。欧盟原农产品价格支持补贴政策属黄色补贴，需要削减和禁止，为了既适应wto规则的要求又不削弱对农业的支持，欧盟对原农产品价格支持补贴政策进行制度创新，抛弃过去价格支持体系，而把环境保护作为农业补贴政策的核心内容，从而实现了从价格补贴转向环保补贴。2003年6月，欧盟确定农业补贴与环境保护完全相挂钩，形成了以环境保护为核心的农业补贴政策体系，农业补贴的环境保护功能改造最终完成。欧盟的农业生态补贴政策包括：
(一)制订农业生态环境标准指标体系
2003年，欧盟出台了农业生态环境的最低标准指标体系，并以此作为指导欧盟成员国进行农业生态环境补贴的纲领性文件。欧盟各成员国依据农业生态环境的最低标准指标体系并结合本国的实际情况制订出符合本国国情的农业生态环境的最低标准指标体系。
(二)构建确保农业生态环境标准指标体系实施的激励机制
首先，设置奖励机制。补贴标准是以农民为农业生态建设的投入额度为参照系，农民为农业生态建设投入越多，其获得的补贴也就越多。其次，设立惩罚措施。农业生产经营者申请农业生态补贴项目时必须承诺预期成果和保证措施，若不能达到最低标准要求则不能获得全额的农业补贴甚至不能获得农业补贴。最后，设置评估监督机制。成员国每年对本国农业生态建设进行绩效评价并向欧盟监测委员会提交评估报告，欧盟监测委员会综合各成员国的评估报告形成欧盟农业生态建设绩效评估报告，通过农业生态建设绩效评估报告对欧盟农业生态建设进行动态监测和管理。
欧盟农业生态补贴政策的实施取得了一定成效：第一，培育了农民的环保意识和农产品质量意识。由于农民获得农业生态补贴的量与其对环境保护投入呈正相关，在利益驱动下农民自觉地把环保理念牢记在心，并贯穿于农业生产中，力图做到环保生产和清洁经营，力争减少环境污染，提高农产品质量。第二，保护了生态环境和提高农产品质量。在环保生产和清洁经营理念的指导下，农民减少化肥、农药和除草剂的使用量，转而更多地使用有机肥料、生物农药和机械除草，从而最大限度地减少化肥、农药和除草剂对环境污染和在农产品的残留；在畜牧养殖业上，养殖户只有对禽畜粪便进行无害化处理，并达到规定标准后才能获得足额补贴，从而消除禽畜粪便对地表水和地下水的污染。第三，增强了农业发展潜力。农民进行环保生产和清洁经营使过去遭受破坏的生态系统逐步恢复起来，增加生态系统对气候的调节能力，食物链得到延伸，食物网密集化，生态系统自我调节能力提高，农业发展的外部环境得到优化。另外，以有机肥料替代无机化肥、用生物农药和机械除草替代化学农药和化学除草，增加土壤的有机质成分，土地肥力增加，农业生产能力提高。
二、我国农业生态补贴政策剖析
(一)我国农业生态补贴政策演变
1998年以前，农产品供给不足是当时我国农业生产的主要矛盾，增加农产品供给是农业补贴的主要目标，农业补贴主要是刺激农产品生产，而农业补贴政策的环境保护功能却长期被忽视。随着人们越来越重视环境保护，农业补贴政策的环境保护功能初步显现。一方面，受东南亚金融风暴的影响，1998年我国经济由于有效需求不足而增长放缓，农产品供给大于需求，出现农产品卖难现象，这使农业补贴政策增产功能的迫切程度有所下降，为农业补贴政策增加环境保护提供可能性；另一方面，1998年我国发生特大洪涝灾害，给国民经济和人民生命财产造成重大损失，这充分暴露出我国生态环境恶化的严重程度，它显示出我国农业补贴政策增加环境保护功能的必要性和迫切性。随后，政府出台政策加大对大江大河的治理投入力度，并启动了退耕还林、退耕还湖和退耕还草工程，农业补贴政策的生态功能开始显现。农业补贴政策环境保护功能逐步突出。首先，在植树造林项目补贴上，中央补贴资金主要放在东北、华北和西北植树造林、沿海防护林、长江中上游、平原绿化四大防护林体系建设；地方补贴资金主要依据当地实际情况引导本地农民植树造林。其次，在水土保持补贴方面，针对黄河中游地区的无定河、三川河、皇甫川、甘肃省定西县、永定河上游、柳河上游、葛洲坝库区、江西兴国等八大地区的水土流失严重情况，中央补贴加大对上述地区的补贴力度，力图扭转这些地区水土流失恶化局面。另外，对坡度较大的耕地实行退耕还林还草。
(二)我国农业生态补贴政策存在的不足
第一，农资补贴与农业补贴政策环境保护功能相背离。一方面，国家对化肥、农药、除草剂等重要农资实行价格(低价)管制，降低农民使用化肥、农药、除草剂等重要农资的使用成本，增加农民购买欲望，然后再对生产农资的厂商进行税收减免和财政补贴，减少厂商生产成本，增加其收益，从而提高厂商供给意愿；另一方面，政府对种田农民给予农资补贴，提高农民购买化肥、农药、除草剂等重要农资的能力。这大大提高农民对化肥、农药、除草剂等重要农资的可获得性，为农民在耕作过程中过度使用化肥、农药、除草剂奠定了基础，同时，也给农业生产造成生态破坏埋下祸根。第二，开荒补贴对环境造成破坏。人多地少、人均耕地资源严重不足是我国的基本国情，轰轰烈烈地大搞群众性造田运动，为鼓励开荒种田，政府对农民开荒田免收三年农业税，这在征收农业税时代相当于给予农民开荒补贴，不适当的过度开荒，造成生态系统破坏，水土流失严重，给我国经济社会造成严重损失。我国水土流失不仅广泛发生在农村地区，而且也发生在城镇和工矿区，几乎每个流域、每个省份都有。我国年均土壤侵蚀总量45.2亿吨，主要江河的多年平均土壤侵蚀模数为每年3400多吨/平方公里，部分区域侵蚀模数甚至超过每年3万吨/平方公里，侵蚀强度远高于土壤容许流失量。专家按2000年的数据分析认为，水土流失给国家带来的经济损失至少在2000亿元以上，相当于当年全国GDp的2.25％。
三、优化我国农业生态补贴政策的建议
(一)加快中国农业生态补贴政策的法制化进程
建立健全农业生态补贴政策法律法规体系，加快中国农业生态补贴政策法制化进程，为农业生态补贴政策的制订执行实施提供法律依据，为农业生态补贴政策目标实现提供强有力法律保障机制，确保农业生态补贴政策的持续性。
(二)制订农业生态补贴政策的评价指标体系
依据我国的实际情况制订出与我国国情相吻合的农业环境质量评价指标体系和农业生态环境质量最低标准指标体系，使农业生态补贴政策有据可依，并做到标准化和精确化，提高农业生态补贴政策的可操作性和科学性。
(三)优化我国农业补贴结构，加强环境保护功能
首先，借助目前石油价格大幅度下降，化肥、农药和除草剂等农业生产资料的生产成本下降的大好时机，停止对化肥、农药和除草剂等农业生产资料生产厂商补贴并提高税率，增加化肥、农药和除草剂生产成本，提高其价格，提高农民使用化肥、农药和除草剂的成本。其次，取消对农民购买化肥、农药和除草剂的农资补贴，增加农民购买化肥、农药和除草剂的货币幻觉成本。最后，对少用化肥、农药和除草剂而多用农家肥料、生物农药和机械(或人工)除草的环保生产进行奖励。
(四)优化农业生态补贴政策的配套措施
首先，继续实施严厉的计划生育政策，控制人口数量，提高人口质量，减轻人口对农业生态环境的压力，为农业生态补贴政策提供宽松的人口环境。其次，继续深化改革推动经济又快又好发展，为农业生态补贴政策提供坚实的经济基础。再次，切实转变发展方式，由粗放式发展向集约式发展，加强节能降耗和减少排污，节约用地，保住18亿亩耕地红线，为农业生态补贴政策创造良好的社会环境。
生态环境政策篇7
〔论文摘要西部开发将时生态环境产生巨大影响，为保障西部生态环境的可持续发展，必须实现环境行政决策。的合理化。本文从决策意识、决策主体、决策视角、决策技术、决策程序和决策体系上提出了保障理性决策的六点主张。
西部大开发是世纪之交党和政府关于国家整体发展所做出的战略决策，如果说20年改革开放的关键是较好开发了东部，那么21世纪中国发展的关键在于合理地开发广大的西部。西部大开发是项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务，它牵涉到方方面面的问题，然而生态资源环境保护是重中之重，因为“环境资本”的生产—生态环境保护和建设应作为基础工程来抓。如果说东部的开发得力于合理、科学的决策的话，那么今天的西部开发，也必将首先依靠适合西部实际的行政决策，特别是合理的环境行政决策。
在国际上，从70年代开始，各国政府开始了称为“治道变革”的进程，就是国家时社会的“治理之道”，与本文上面谈及的“决策”有基本相同的含义。治道变革的精神实质在于对过去的各项政策进行审慎思考，从而作出新的合乎实际的、理性的决策，实现决策转型。在环境保护领域，上述“治道变革”过程也得到了反映。，环境行政政策应采取什么形态，与很多因素有关，当其中某些因素特别是某些重要因素发生变化时，环境行政决策将随之改变。笔者以为，为实现西部开发环境行政决策的理性化，应当注意以下诸方面问题。
一、从决策意识上，环境行政决策应树立环境安全意识
“环境安全”是一个新的概念，随着生态环境日益被人类所重视，它已和“国家安全”、“经济安全”的概念一样，都是国家整体安全的一个重要组成部分。由于历史的和现实的、自然的和人为的原因，我国西部地区自然环境状况已十分恶劣。比如，植被覆盖率很低，土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，水资源量很低，加之不合理的开发利用和水污染，加剧了河流、湖泊的干固和姜缩;天然林被滥伐和水土流失使“石漠化”现象日趋严重，能源利用不合理引发酸雨增多等等。这些现象都是西部地区的自然环境系统的稳定性被破坏的表现，且呈现日益恶化的趋势。笔者以为，西部地区的自然环境状况已威胁着当地的社会生存和发展。我们的西部开发就是要在这样的自然环境基础上进行。而西部大开发必然要增大对自然环境开发利用的强度，因而必然会对西部的自然环境施加更大的压力。所以，西部开发(包括生态环境建设活动)若稍有不慎就很有可能使已经十分脆弱的西部自然环境系统濒于崩溃，引发难以佑计的“环境安全”问题。解决“环境安全”问题的关键，在于西部开发环境行政决策必须充分体现和贯彻可持续发展的思路。具体讲，就是避免高能耗、高污染、低产出的行政决策，而追求环境效益、经济效益、社会效益相统一的行政决策。可持续发展的战略决策将从根本上避免把西部地区本来已择十分脆弱的生态环境系统进一步推向崩溃的边缘，从而保障“环境安全”。
二、从决策主体上，应正确认识环境行政机关在环境决策中扮演的角色
近几年，环境法学界时行政机关在环境行政保护中的地位和职能论述颇多，但时其在决策中应担当十么样的角色，却论及不够。笔者以为，为保障每一环境行政决策的合理性，必须转变旧有的角色观念，行政机关在进行事关环境间题的决策时，不能再认为这是自己的专职，而应当认为这是大家的决策，从“救借主”转变为虚心的征求意见者。我国行政机关一般采取首长负责制，行政机关的整体意志往往来源于某个行政长官或少数凡个人。这就使环境行政决策的科学性大打折扣。囿于个人或少数人的“自私观念”、“唯利观念”或者囿于学识、经验，往往很难对问题作出全面的判断，特别是事关科学性极强的环境问题。同时，这样的决策，也往往很难取得公众的信任。1998年腰斩漓江筑坝、东击炸山建索道等均是无视专家意见、无视公众反对的地方行政长官决策。其后果是两地自然生态遭极大破坏，旅游经济相对大降。因此在进行事关自然生态环境的重大行政决策时，应当认识到生态和资源是公共的、非专有的，应广泛听取专家、公众的意见和建议。在广泛论证的基础上而后为之，行政机关应当是主导者而非专断者。
三、从决策视角上，应树立现代资源开发观
一般认为，西部开发中资源开发是重点也是基础，但笔者以为，在西部开发的行政决策中不能再采取资源主导型的发展战略。这种囿于旧的发展观和发展模式的战略，只会助长西部资源的掠夺式开发和粗放式发展，增加西部生态环境压力。不计环境成本的资源行政决策，必然导致自然资源和社会经济的双重停滞和倒退，东部矿产资源区活生生的现实已证明了这一点。因此，应从新的视角以新的观念去进行决策，不要把“宝”钾在资源上，摒弃以自然资源开发来带动经济增长的旧观念，着力寻找新的增长点，建立节水、节地、节能的现代化生态型社会。2000年有关专家在北京召开的中国自然辫证法研究会地方哲学委员会第八届学术年会上也发出了类似的呼吁。
四、从决策技术上，应当注意环境行政决策的前瞻性
笔者以为，当一项开发计划或决策作出之前，应事先从开发行为给环境方面带来的所有影响的角度和高度进行调查、预测，公开其内容并听取关系人的意见，在此基础上评价开发计划的当否，决定是否实施开发的过程及技术手段。比如，以往的环境行政决策在控制污染方面，缺乏对环境污染负荷事先的总体性考虑，直接导致污染控制的片面性，而没能在复合污染和重复污染的防止上取得效果。但如果注意了环境行政决策的前瞻性，就会使得我们每一项决策和开发计划都把复合污染诸问题考虑在前，经过充分讨论，三思而后行，有意识地选择时生态环境诸方面影响最小的开发手段。为保障环境行政决策的前瞻性，应当在决策机制中充分引入环境影响事前评价制度。因为环境影响事前评价的原理、价值目标与上述前瞻性要求是吻合的、一致的。关于此点，美国等西方发达出家早已成熟化，我国虽然已初步确立了影响评价制度，但其操作范围太窄，评价的事先性也体现不充分。西部开发中，应充分加强这方面的制度建设。
五、从决策程序上，应当保障环境行政决策的透明度
根据过去行政法的法理，自然生态环境与社会环境的整顿与保全是专门的社会公共的课题，它的管理应专一由国家来承担，私人不能干预环境行政，社全公众对其说三道四皆被认为是不合法的。然而，在环境权得到广泛讨论和提倡的今天，笔者以为，在环境行政决策中，必须充分引入社会公众及相关利害方的参与机制，这不仅仅是保障公众环境权这一基本人权的需要，也是保障西部开发环境行政决策合理化、理性化的需要。鉴于我国西部开发中面临的环境问题的严重性，鼓励公众或社会团体积极参与到环境行政决策中来，有利于扩大环境行政的基础，增强社会时政府开发行为的信任感，增加环境决策的科学性和可行性，加强时破坏生态环境决策的监督，减小因不合理的环境行政决策所带来的环境问题，也能促使社会公众在日常生活和消费中主动作出有利于环境的行为选择。因此，在决策过程中，应引入参与机制，增强透明度。
六、从决策体系上，应保障西部环境行政决策的体系化
生态环境政策篇8
如果说东部的开发得力于合理、科学的决策的话，那么今天的西部开发，也必将首先依靠适合西部实际的行政决策，特别是合理的环境行政决策。
在国际上，从70年代开始，各国政府开始了称为“治道变革”的进程，就是国家时社会的“治理之道”，与本文上面谈及的“决策”有基本相同的含义。治道变革的精神实质在于对过去的各项政策进行审慎思考，从而作出新的合乎实际的、理性的决策，实现决策转型。在环境保护领域，上述“治道变革”过程也得到了反映。，环境行政政策应采取什么形态，与很多因素有关，当其中某些因素特别是某些重要因素发生变化时，环境行政决策将随之改变。笔者以为，为实现西部开发环境行政决策的理性化，应当注意以下诸方面问题。
一、从决策意识上，环境行政决策应树立环境安全意识
“环境安全”是一个新的概念，随着生态环境日益被人类所重视，它已和“国家安全”、“经济安全”的概念一样，都是国家整体安全的一个重要组成部分。由于历史的和现实的、自然的和人为的原因，我国西部地区自然环境状况已十分恶劣。比如，植被覆盖率很低，土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，水资源量很低，加之不合理的开发利用和水污染，加剧了河流、湖泊的干固和姜缩;天然林被滥伐和水土流失使“石漠化”现象日趋严重，能源利用不合理引发酸雨增多等等。这些现象都是西部地区的自然环境系统的稳定性被破坏的表现，且呈现日益恶化的趋势。笔者以为，西部地区的自然环境状况已威胁着当地的社会生存和发展。我们的西部开发就是要在这样的自然环境基础上进行。而西部大开发必然要增大对自然环境开发利用的强度，因而必然会对西部的自然环境施加更大的压力。所以，西部开发(包括生态环境建设活动)若稍有不慎就很有可能使已经十分脆弱的西部自然环境系统濒于崩溃，引发难以佑计的“环境安全”问题。解决“环境安全”问题的关键，在于西部开发环境行政决策必须充分体现和贯彻可持续发展的思路。具体讲，就是避免高能耗、高污染、低产出的行政决策，而追求环境效益、经济效益、社会效益相统一的行政决策。可持续发展的战略决策将从根本上避免把西部地区本来已择十分脆弱的生态环境系统进一步推向崩溃的边缘，从而保障“环境安全”。
二、从决策主体上，应正确认识环境行政机关在环境决策中扮演的角色
近几年，环境法学界时行政机关在环境行政保护中的地位和职能论述颇多，但时其在决策中应担当十么样的角色，却论及不够。笔者以为，为保障每一环境行政决策的合理性，必须转变旧有的角色观念，行政机关在进行事关环境间题的决策时，不能再认为这是自己的专职，而应当认为这是大家的决策，从“救借主”转变为虚心的征求意见者。我国行政机关一般采取首长负责制，行政机关的整体意志往往来源于某个行政长官或少数凡个人。这就使环境行政决策的科学性大打折扣。囿于个人或少数人的“自私观念”、“唯利观念”或者囿于学识、经验，往往很难对问题作出全面的判断，特别是事关科学性极强的环境问题。同时，这样的决策，也往往很难取得公众的信任。1998年腰斩漓江筑坝、东击炸山建索道等均是无视专家意见、无视公众反对的地方行政长官决策。其后果是两地自然生态遭极大破坏，旅游经济相对大降。因此在进行事关自然生态环境的重大行政决策时，应当认识到生态和资源是公共的、非专有的，应广泛听取专家、公众的意见和建议。在广泛论证的基础上而后为之，行政机关应当是主导者而非专断者。
三、从决策视角上，应树立现代资源开发观
一般认为，西部开发中资源开发是重点也是基础，但笔者以为，在西部开发的行政决策中不能再采取资源主导型的发展战略。这种囿于旧的发展观和发展模式的战略，只会助长西部资源的掠夺式开发和粗放式发展，增加西部生态环境压力。不计环境成本的资源行政决策，必然导致自然资源和社会经济的双重停滞和倒退，东部矿产资源区活生生的现实已证明了这一点。因此，应从新的视角以新的观念去进行决策，不要把“宝”钾在资源上，摒弃以自然资源开发来带动经济增长的旧观念，着力寻找新的增长点，建立节水、节地、节能的现代化生态型社会。2000年有关专家在北京召开的中国自然辫证法研究会地方哲学委员会第八届学术年会上也发出了类似的呼吁。
四、从决策技术上，应当注意环境行政决策的前瞻性
笔者以为，当一项开发计划或决策作出之前，应事先从开发行为给环境方面带来的所有影响的角度和高度进行调查、预测，公开其内容并听取关系人的意见，在此基础上评价开发计划的当否，决定是否实施开发的过程及技术手段。比如，以往的环境行政决策在控制污染方面，缺乏对环境污染负荷事先的总体性考虑，直接导致污染控制的片面性，而没能在复合污染和重复污染的防止上取得效果。但如果注意了环境行政决策的前瞻性，就会使得我们每一项决策和开发计划都把复合污染诸问题考虑在前，经过充分讨论，三思而后行，有意识地选择时生态环境诸方面影响最小的开发手段。为保障环境行政决策的前瞻性，应当在决策机制中充分引入环境影响事前评价制度。因为环境影响事前评价的原理、价值目标与上述前瞻性要求是吻合的、一致的。关于此点，美国等西方发达出家早已成熟化，我国虽然已初步确立了影响评价制度，但其操作范围太窄，评价的事先性也体现不充分。西部开发中，应充分加强这方面的制度建设。
五、从决策程序上，应当保障环境行政决策的透明度
根据过去行政法的法理，自然生态环境与社会环境的整顿与保全是专门的社会公共的课题，它的管理应专一由国家来承担，私人不能干预环境行政，社全公众对其说三道四皆被认为是不合法的。然而，在环境权得到广泛讨论和提倡的今天，笔者以为，在环境行政决策中，必须充分引入社会公众及相关利害方的参与机制，这不仅仅是保障公众环境权这一基本人权的需要，也是保障西部开发环境行政决策合理化、理性化的需要。鉴于我国西部开发中面临的环境问题的严重性，鼓励公众或社会团体积极参与到环境行政决策中来，有利于扩大环境行政的基础，增强社会时政府开发行为的信任感，增加环境决策的科学性和可行性，加强时破坏生态环境决策的监督，减小因不合理的环境行政决策所带来的环境问题，也能促使社会公众在日常生活和消费中主动作出有利于环境的行为选择。因此，在决策过程中，应引入参与机制，增强透明度。
六、从决策体系上，应保障西部环境行政决策的体系化
生态环境政策篇9
LiangZhiming
（BusinessCollege,QinzhouUniversity，Qinzhou535000，China）
摘要：政策生态学是公共政策研究的有力工具。地方政府的政策生态环境复杂多变。因此，从生态学的基本观点出发，对地方政府公共政策的运行进行生态学视角分析，深入研究影响地方政府政策运行的外部生态因素和内部生态因素，从而构建一个和谐的政策生态体系。
abstract:policyecologyisapowerfultoolforresearchingpublicpolicies.theenvironmentoflocalgovernmentpoliciesiscomplexandchanging.therefore,weshouldanalyzetheecologicalenvironmentoflocalgovernmentpoliciesonthebasicpointofecology,toresearchdeeplyintointernalandexternalecologicfactors,andthuswecanbuildaharmonioustheoryforpolicyecologicalsystem.
关键词：地方政府公共政策生态和谐
Keywords:localgovernment;publicpolicies;ecology;harmony
中图分类号：Q147文献标识码：a文章编号：1006-4311（2011）21-0312-02
0引言
任何公共政策总是处于一定的社会环境当中。地方政府的公共政策由于其局部性与整体性的双重特点，使得其政策运行的环境较为复杂。把握地方政府公共政策的内外生态要素，深入分析政策生态环境系统，为地方经济社会发展提供有效的政策支持，是我们实施区域发展战略必须认真思考的问题。
1政策生态学理论的简要回顾
生态学对其他学科的专门渗透最早起于人类学。[1]百年前，高斯首先提出行政生态学概念，里格斯在此基础上提出著名的行政生态三模式，分析了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治构架等五种主要行政生态要素，并将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”[2]的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。
国外学者对此开展进一步研究。Roberteyestone将政策生态描述为公式p=（e,G），其中p是指公共政策，e指生态环境，G指政府。[3]tomasDye认为政策体系由利害关系者、政策环境、公共政策所组成并相互关涉、相互影响。[4]VanHorn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[5]nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素，认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主，讨论政策主体、领域与政策生态环境之间的关系。国内学者也对政策的生态作了一些研究，严荣认为，政策生态决定了政府创新公共政策的取向和行为。[6]胡宁生认为政策的生态环境可以分为内部生态环境和外部生态环境。[7]
综上所述，政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部生态要素主要包括主体、客体、目标、手段、技术等：政策外部生态要素主要包括经济资源、政治法律、社会文化等。政策生态学理论与方法虽存在不足之处，但其思想内核与马克思主义基本原理是一致的，是我们社会主义国家公共管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。在实际工作中和理论研究中，要注意研究公共管理与其外部环境之间的关系，寻求地方政府公共治理的规律，增强政府行为的有效性。政策生态学为我们深入研究地方政府的政策运行现象提供了强有力的理论工具。
2地方政府政策运行的内部生态因素分析
地方政府的公共政策是根据地区差异而制定以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域发展，并制约着地方政府政策实施的效果。因此，影响地方政府公共政策的内部生态要素主要包括：
2.1政策目标需求梯度政策的存在是为了实现一定的目标，离开政策目标的指向作用，任何公共政策都将毫无价值。而政策之所以存在，从根本上说也是为了满足公众的需求。从需求层次理论角度看，公共政策的有效性表现为：建立在对公众现有需求层次的准确判断之上、准确地反映公众的核心需求、随着需求的满足进行动态调整。因此，地方政府公共政策的制定要充分考量政策目标团体――公众的需要、利益和心态，才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的公共政策，从而充分发挥政策的作用，取得预期的政策效果。
2.2政策主体价值取向价值是指导社会利益分配的核心原则，是客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。“价值取向”则是指主体确立价值活动的方向，或者说是主体对具体事物作出的判断和选择的倾向。作为参与政策制定最主要主体的地方政府，其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响，具体表现为公职观念的薄弱会影响政策制定质量的高低以及稳定性，责任意识的匮乏会导致政策制定的错误及功利化趋向，价值表达中的模糊度会导致政策制定中的不明确性。与此同时，地方政府的构成又是多元的，不同层级的地方政府会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。地方政府的价值取向决定着什么问题进入到政策议程，进而影响到政策价值分配及价值偏好。
2.3政策分析方法与技术公共政策的分析制定需要投入一定的人力资源，包括政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员，也包括政策执行中的组织、管理、操作人员，还包括政策评估中的各类技术人员。因此，在政策分析中，地方政府所掌握的分析方法和技术，决定着政策质量的高低好坏。不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术，主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[8]但是，实际的分析过程中，同一个政策问题，运用不同的分析方法可能得出相同的结论，也可能得出不同的分析结果。无论是何种分析方法，地方政府应该坚持的基本原则就是保证政策分析的准确性和正确性，实现公共决策的科学化。
2.4政策执行力与有效性公共政策执行力是指公共政策执行主体有效地执行公共政策的能力和效力。政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标，其培育和提升是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为，政策执行不理想是因为问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[9]地方政府要拜托政策执行的“弱势”，避免政策效力的“弱化”，就必须从基层公务员这个最基本的源头抓起，努力提升基层公务员政策素养以保证政策实施的质量。
2.5政策工具分类与应用政策工具是地方政府实现政策目标、达成政策结果之间的桥梁，具有很强的工具理性主义内涵。在政策实施过程中，选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对达成政策目标具有决定性作用。国内外大量的学者进行了长期的研究，试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类，但是都不能令人满意。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[8]在地方政府的政策活动中，究竟哪些工具可以被选为政策工具，哪些工具更适合作为政策工具，哪些政策工具更能够达成政策目标，要依据具体的情形来确定，在不同阶段采取不同的政策工具。
3地方政府政策运行的外部生态要素分析
为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来，可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称之为公共政策系统的外部生态。在某种程度上，某些时期的公共政策对其区域生态环境的影响乃至变迁则更为突出。大体上看，地方政府政策运行的外部生态因素主要有：
3.1经济资源政府要想制定出合理的政策方案，首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此，区域经济环境的发展程度是区域公共政策制定的最重要依据和根据。地方政府开展相关的合作、形成的竞争状态，都是因为其自身拥有相应的行政裁量权，具体到公共政策领域，就是缘于地方政府手中政策裁量权的充分运用，促使中央经济政策的精神与实质能够转变为符合当地经济社会发展状况的政策实施文本。
3.2政制状况公共政策的政制状态主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况，以及政府的结构、功能与效能，还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”[7]88，是将政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体来看待，并认为自身所具有的所有物质性、观念性的实然。地方政府的执政理念、廉洁奉公、行政道德、治理模式等政制因素成为公共政策得以迅速发生效应的“沃土”。一个具有高度合法性、公正性的地方政府，其制定的政策会获得地方公众的高度认同与理解，并具体表现为对其政策执行的支持与配合。
3.3文化发展文化是一个社会发展的灵魂和重要目标。地方经济社会的科学发展，离不开文化软实力在其中的极大作用。文化氛围特别是地方政府的行政文化层次对政策运行的影响主要集中在公众对政策方案的心理接受深度，以及文化在经济发展中介入的广度。为此，地方政府要确保公共政策有效运行，就必须建设以先进行政文化为导向、以优秀的企业文化为主体、以优质的社会生活文化为品牌等系统的文化工程体系，为地方经济社会发展提供强有力的精神动力。
3.4生态建设生态环境是地方政府政策实施的重要制约因素。主要是指“具有独特结构和特征，占有特定地域空间的自然或社会环境”[10]。生态环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会-经济-环境复合生态系统的建立等特征。地方政府的公共政策特别是经济产业政策必须考量生态环境的可承受程度，考虑人、社会与环境之间的协调关系，考察生态环境中的非人为因素，真正地建立一个符合自然发展规律、又能满足人自身发展需求的政策体系。
3.5政策体系公共政策的政策体系是指某一具体政策之外的所有政策所形成的一个政策网络体系。地方政府在制定与执行某项政策的时候，要考虑到影响到该项政策的中央政府政策、同类政策以及其他一切政策，要特别注意不同政策、不同层次的政策之间的衔接与兼容。“当我们说到政策协调时，我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性：（a）在各种政府机构之间；（b）在不同时期之间；（c）在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[11]只有配套完善、兼容性强的相关政策，建立可协调的、和谐的政策环境，地方政府所制定的公共政策才能真正发生作用和发挥效果。
“研究公共行政必须研究它的生态问题。”[12]公共政策的生态学视角，不仅仅是一个描述性的术语，而是一个使用中的概念；不仅仅是一个结果的问题，更是作为一个过程。区域经济发展需要区域政府在维护中央权威的基础上，结合区域实际公共政策进行创新性的努力，形成一个中央政府制定战略性政策、地方政府制定落实性政策的、和谐的政策生态体系，确保地方经济社会的科学、健康发展。
参考文献：
[1]王沪宁.行政生态学[m].上海:复旦大学出版社，1989：26.
[2]转引自彭文贤.行政生态学[m].台湾:三民书局，1988：19.
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生态环境政策篇10
尽管当时农村环境的污染还未能引起人们的特别关注，但希望制定的环境政策能够在城市和农村通用却是制定者的期望目标。然而，这种“理性”制度的设计并未充分考虑到农村与城市环境的异质性，现行的环境政策在农村适用发挥效用的“半径”是有限的。首先，行政管制是中国环境政策的主要手段［9］。然而，国内专门的环保部门只在县级以上设立，农村环境管理及其监管机构的缺失很难促成失范化的农村生产与生活方式向环保型转变。其次，由于中国长期实行“城市－农村”二元机制，区域间政治、经济发展不平衡，这种先天性的不足注定在配置农民环境权益上的不公平，从而导致引导性环境政策在农村失去广阔市场。引导性环境政策的目标是鼓励和引导环境利益关系中的社会各方主体积极主动式地参与到环境保护的行列，其手段大多是采用激励的方式，如给予优惠政策和生态补偿、赋予荣誉称号等。也就是说，环境权益的公平配置是引导性环境政策顺利实施的前提，利益驱动机制的建立是其保障，长期稳定的有效政策是人们对国家的高度信赖。但是在现实社会中，城市因工业化连带的“福利”和污染“转嫁”向农村的现象存在着严重的不公平。再次，生态环境补偿措施不到位导致农村居民保护生态环境的积极性减少。农民对利益最大化的追求可以理解，有限理性的农民往往弃生态利益于不顾，盲目追求经济利益。说明缺乏有效的生态补偿激励机制，很难唤起农民的主动参与。
大力推动农业清洁生产农业清洁生产，简而言之就是指用一种清洁环保的理念指导农业生产的全过程，最大限度降低农业发展给人类社会带来的环境风险，其实质是要建立既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和农业投入要素，并保护生态环境和人体健康的生产方式。在具体的农业生产中，以运用绿色肥料、绿色地膜、清洁灌溉等手段来确保实现农业生产经济性和环保性的双重价值目标。农业清洁生产要满足以下3个方面的条件：①以最小的资源投入产出最大化的价值；②农业生产方式要清洁，减少对环境保护的危害；③农产品既要满足人的需要，又要符合绿色健康的环保标准。当前中国农村经济发展的水平还不够高，农民保护环境的意识还不够强，农技人员的数量和质量与农村发展的要求还相差甚远，还有一个重要的因素是农业与环保机构对部门利益最大化的追求导致农业清洁生产在技术推广、制度管理以及组织形式创新等领域的路径变窄，动力不足。所以，今后应重新审视农业与环保部门的职能分工，鉴于农村环保制度的断裂，将农村的发展与环境的保护均纳入农业部门进行整体规划是明智的选择，也有利于推动农业清洁生产的普及。发展可持续的生态农业技术我国农村的污染问题已十分严峻，为了控制污染的进一步恶化和力求恢复已被破坏的土地、水生态系统，发展可持续生态农业技术并加以运用是一项重大而又迫切的任务。这需要从两个方面进行着手：一方面，要加大对农业科技的投入，强化技术攻关和推动技术创新。据统计显示目前我国对农业科技的投入只占科技投入总量的23％，这种力度显然是不够的，应将其比例增加到35％左右比较适宜。当前农村推行的精准农业、平衡施肥技术、田间综合管理技术等，都在一定程度上缓解了农村的面源污染。但是，这些技术由于实施成本比较高、技术性比较强并未得到产业化的应用，还需进一步的创新改进［10］。另一方面，要提高农业生产标准化水平。国家应围绕农业的生产、加工、流通制定出农业生产技术标准化体系的指南，推动农业的规模化生产；国家应针对农业和农村环境发展的技术瓶颈开展重点科研项目，大力扶持研发低毒高效农药、有机复合肥料；与此同时，将有利于农村环境保护的农业生产技术纳入到农业发展的范畴，进行专门统一的管理，并在政策上给予倾斜，实现农业与环境技术的一体化，带动农业环境技术创新。秉承生态文明，挖掘农耕文化，提倡生态农业集约的土地利用方式集约的土地利用方式有两条途径，分别为扩大农用地面积和提高单位面积农用地的产量。集约式农业生产不仅提高了农作物的产量，而且对农业生态环境保护也有重要的意义。
如在棉花垄之间种甘薯、马铃薯，芝麻和大豆的混搭播种，玉米和西瓜套种，并且还在田沟地角种植油菜、小豆等农作物。休养生息的轮作、层次分布错落的套种方式，遵循了物竞天择的植物生长规律，充分吸收了天然的水分和光照，从而丰富了农用地单位的产出数量、质量和品种［11］。提倡生态农业中国的生态农业是指将传统农业的生产技术运用在现代农业背景下的变式和再利用，通过高水准、密集型的农业技术将农业发展对农村环境的外部性效应内在化的综合性农业系统［13］。生态农业主要是维护水、土地和动植物的遗传资源，保护基因资源和生物的多样性，建立有益于农业发展与环境保护的物质循环和能量流动机制，抑制和消除系统内不利关联，尽量减少化肥、农药、动植物生长调节剂和饲料添加剂的使用量。其具体实施表现为对农作物的秸秆进行深耕掩埋，利用水窖、滴灌和倒灌技术，使用粪便和草木灰肥料，采取生物和人工技术防治病虫草害［12］。生态农业具有自我保持和修复生态系统的功能，如传统农业生产中病虫害的防治。一方面通过人工捉虫；另一方面充分发掘各种动植物间相互制衡的价值，如猫头鹰、青蛙、蟾蜍、蜥蜴等均是田间虫害的克星，最终实现农业和环境的协调同步发展。坚持“引导性”与“自主性”相结合的政策导向自农村实施家庭承包责任制以来，中国长期推行自上而下“强压型”的环境政策，但农村环保机构缺失，农业部门职能错位，该政策很难实现对庞大农民主体和分散的农业生产行为的有效监管，最终也势必导致农村环境的长久性污染。所以，政府应主张由“强压型”向“引导性”的环境政策转变，使生态环境保护的行为成为农业生产主体的一种自觉。可以这样说，推行“引导性”环境政策的过程也是将环保理念、生态农业的生产方式内化于农民的过程。具体实施过程中，一方面我们可以通过生态补偿、环保农业技术推广、环保教育等手段促成农民对生态农业的偏好选择；另一方面鼓励消费群体对农产品的质量进行监督，使农产品的外部不经济性内部化。但“引导性”环境政策和“自主性”（具有自组织特性）环境政策并非是一对等同性概念，政府在制定和推行该政策的过程中，仍起着举足轻重的作用，只是对政府的参与形式和参与阶段的角色定位有所变通。一般来说，政府在“引导性”环境政策中承担的任务有：鼓励环保科技创新，监管环境信息公开；开展环境科技的宣传和教育，提高全民族的环境意识；及时重大环境信息，创建环境信息员监督制度；制定激励机制，促使农民主动参与环保行动并从中受益；二次分配环境公平权益［13］。适合农村的“引导性”环境政策有：绿色或有机食品标志；农村生产、生活废物的综合利用；农村经济结构及种养结构的调整等。此外，农村的环保工作行动中，村民只是一个被动的受体角色，对此行动的有关信息了解很少，也不愿主动去了解政策的有关信息。由于没有真正参与到环境保护的政策中去，村民缺少对当前环境的认识，也不清楚自己在农村环境工作中需要承担的责任。由此可见，只要村民还没有成为农村环境保护的主体力量，农村的环境治理工作就只能是停留在表面工程、面子工程，环境还会持续恶化下去。适合农村的“自主性”政策有：农民环保信息员、民间环保组织和民间环保自卫队。