环境行政执法方式篇1
一、环境执法机制的内涵
机制一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成;二是机器是怎样工作和为什么要这样工作。后来生物学和医学研究借用此词，探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其问发生的各种变化过程的物理、化学性了和相关关系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进而到本质的说明。经济学上的机制理论发端于20世纪早期以米赛斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的社会主义论战，并业已成为经济学的主要课题之一。依据系统论的观点，机制是指系统内各系统、各要素之间的相互作用、相互关系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。机制理论与各个领域相结合说明每个领域都有其白身结构和运行的方式，说明机制是客观存在。归纳起来，机制主要涉及两方面内容，一是对事物的特征进行整体把握，了解该事物由哪些要素、环节组成及其相互关系，二是各要素、各环节是如何运行的，它们怎样运行更有利于整个系统目标的实现。
环境执法是一个动态的过程。因而，把握境执法系统内各个要素、环节及其相互关系，深入研究其运行机制，对于克服现行环境执法体制的弊端，减少环境执法权限冲突，加强环境执法部门合作具有重要意义。环境执法机制指包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限，以及环境执法机构在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。笔者根据机制运作的形式与功能，拟从层次机制、形式机制、功能机制三个方面探讨环境执法机制。
层次机制是从机制的级别和范围上考察，是机制内部各部分相对于其他部分而言所处的某种位置。环境执法层次机制则是从环境执法主体的级别及范围来考察环境执法各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括宏观和微观两个方面。宏观方面是从环境执法组织的高层出发，着眼于整体，把不同层级、不同领域的执法组织整合协调统一。微环境执法机制是指从单个环境执法组织内部的各组成部分着手，充分调动各环境执法组织内部各部分的积极性，使环境执法从根源上得到良好的运行和发展。环境执法层次机制能对现今环境执法机关的职责权限作出清晰划分，从中央环境执法机关到地方环境执法机关，明确各环境执法主体的职权范围，分工与联合相配套，从全局出发又不失局部，既发挥统管作用形成统一的战斗力，又要结合地方环境要素，发挥地方的积极性，使得整体与局部利益相统一。
形式机制是从外在表现形态上看待机制，体现的是机制运作的几种模式。环境执法形式机制则是从环境执法形式和具体类型的角度来考察环境执法各部分之间的关系及其运行方式所形成的机制，包括综合执法、联合执法、执法协调。环境执法的形式机制，能解决重复执法、多头执法、执法权限冲突、单独执法等缺陷。面对复杂的综合性的环境要素可以采取综合执法;针对突发性情况，涉及部分职权交义的可以通过联合执法解决，联合执法也能解决单独执法力量不足的弊端;执法协调贯彻环境执法过程，主要应对环境执法权限冲突产生的负面影响，促进和加强环境执法机关及其部门之间的合作。
功能机制是考察机制运作对系统本身产生的影响和作用。环境执法功能机制则是从环境执法作用发挥的角度考察执法过程中各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括激励机制、制约机制、保障机制三种。环境执法功能机制是为环境执法顺利进行提供基础性的保障，调动和充分发挥环境执法各要素的积极性，由被动执法转向主动执法，既激励环境执法主体积极的履行职责，又防止环境执法权过分扩张及滥用，还为其有效执法提供制度、物质和队伍保障。
环境执法层次机制、形式机制、功能机制相互配合，形成环境执法机制系统，三者都是为发挥环境执法整体效益和作用。环境执法层次机制明确环境执法机关的职责权限，理清脉络，避免环境执法中机构重复设置、重复执法、多头执法的等问题的存在;环境执法形式机制，在机构权限清晰的基础上，提供不同的环境执法形式，以便应对不同的环境执法情形;环境执法功能机制则为环境执法目标的实现奠定基础，提供保障。三者层层递进，缺一不可，形成一个有机整体，共同发挥环境执法机制的效能。
二、环境执法的层次机制
环境执法的层次机制是着眼环境执法机关的职权配置，从宏观和微观层面分析环境执法的主体，包括宏观上的中央层面环境执法权与地方层面环境执法权、以及微观方面环境执法法律关系中的环境执法主体、执法对象与执法内容。
(一)宏观环境执法机制
宏观的环境执法机制是指中央层面环境执法机关和地方层面环境执法机关分别从全国和地方角度运用整齐划一的方式对全国和地方的环境执法工作进行规划、组织、指挥、协调、监督。
1.中央层面的宏观环境执法。中央层面的宏观环境执法主要是负责全国性环境执法工作，从整个国家利益出发对全国的环境执法工作进行调控。一般来说，中央政府及其所属部门不参与实际操作层面的环境执法，其职权主要包括:(1)为全国性的环境执法工作进行综合性的决策，对地方环境执法工作进行必要的指导;(2)行使由其专门享有的环境执法权，负责涉外、在全国范围内影响较大的环境污染事件;(3)为地方环境执法工作提供一定的协助;(4)监督地方的环境执法工作;(5)协调地方政府问因环境执法导致执法权冲突。中央层面的环境执法属宏观管理，它从全局出发，注重在经济社会发展过程中协调经济发展与白然资源保护以及维护生态可持续发展的关系，环境与社会发展的综合决策，从局部来看，就是要处理好各省、市之间的经济发展与环境保护平衡，保障局部性的经济利益、环境效益。
2.地方层面的宏观环境执法。地方层面的宏观环境执法的可根据我国行政建置划分为省级、市级、县级。省级行政机关是地方最高的执行机关，市级次之，县级再次之，因而省级环境执法也具有相对的宏观性的，它们的环境执法工作跟中央层面环境执法有所类似，如监督其所属部门、协调冲突、享有专门执法权等。环境执法过程中，需要中央对地方进行必要的宏观调控，确保地方利益与环境利益、整体利益一致，但同时应结合地方特定的环境、资源、人口等情况，保障地方因地制宜开展环境执法并享有部分优先权，地方层面的环境利益的发展才有利于整体环境利益的改善。
(二)微观环境执法机制
微观环境执法机制的要素由环境执法的主体、对象和内容等组成。
1.环境执法主体。环境执法主体是依据法律、法规和规章授权对环境进行监督和管理，对违反环境法律、法规以及规章的行政相对人作出具体行政行为，并对其行为独立承担法律后果的组织。根据环境保护法第七条之规定，目前我国环境执法主体主要可以归纳以下儿种类型:(1)各级人民政府，主要是对其辖区内的经济发展活动以及对于社会安定有重大影响的环境执法权。(2)环境行政主管部门，大部分的环境执法工作都是由环境行政主管部门履行。(3)法律、法规授权对涉及污染防治工作方面享有行政管理职权的组织机构。如海洋、港务监督局，渔政、军队环境保护部门、公安、交通、铁路、民航等。(4)法律、法规授权涉及资源方面的环境执法主体。如县级以上土地、农业、林业、矿产、水利等管理部门。(5)其他机构，卫生管理部门、城市管理部门、园林、核安全等一些政府的职能部门也负责小部分的环境执法工作。
2.环境执法对象。环境执法的对象是环境执法主体实施执法行为的具体作用相对方，即行政法中的行政相对人和行政相关人。所谓行政相对人就是参与到行政法律关系，与行政主体的职权职责具有对应权利义务的个人或者组织。环境执法中的行政相对人是积极参与环境执法过程的组织或者个人。参与环境执法可以是个人或组织向环境执法机关主张权利，如申请环境许可，或就某个环境具体行政行为提起环境行政复议、申诉，诉讼等，也可以是配合环境执法机关积极履行义务的组织或个人，如依法纳税，限期整改等。所谓行政相关人，是参与到业已发生的行政法律关系中、与行政行为有法律上利害关系的个人或组织。某些环境执法具体行政行为的作出，其效力不仅限于环境执法主体与相对人之间，还有可能影响行政相对人以外的其他个人或者组织的正当权益，他们与环境执法结果上也存在利害关系。总的来说，环境执法的相对方就是在环境执法过程中处在被管理位置上的一方当事人，包括我国境内的一切组织和个人。
3.环境执法内容。根据行政执法的相关内容，常见的环境执法内容包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政处罚。除此之外，环境执法的内容还有环境行政强制措施、环境行政合同、环境征收等内容，环境执法既有行政执法的性质，同时又有其特殊性，如三同时制度、限期治理制度、排污收费制度等，为了环境执法的顺利进行，不仅要转变环境执法的方式、手段，还要努力转变环境执法思路，由采取强制方式逐步转变为促使相对人自觉守法。
三、环境执法的形式机制
我国现行的环境行政管理体制采取的是环境部门统管与其他部门分管，多部门条块分割环境执法的模式。环境执法机关虽然分工明确但缺乏协作，常出现部门职能重叠交义、执法权限冲突、相互推诿等现象。单一的环境执法方式难以应对复杂的执法环境。环境执法的形式机制就是要结合实际，建立健全应对机制，协调环境执法机构的关系，消除环境执法权限冲突，加强各环境执法机关及其部门的联合、协作，形成环境执法行政合力。
(一)综合环境执法
所谓综合行政执法，是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制。综合环境执法可以划分为新设型综合环境执法和集权型综合环境执法两种。新设型综合环境执法是通过设立一个新的独立的综合环境执法机构，使其享有某一类环境执法的多种执法权。新设型环境综合执法机构具有常设性质，设立后的环境综合执法机构属于政府组成部门，由同级别的政府进行统一管理。如长江水利委员会，主要负责长江流域与澜沧江流域的水行政管理职责，包括采砂、防洪、护堤护岸林木的采伐、水质监测等相关工作。
集权型综合环境执法则不设立新的环境执法机构，而是集中原有的多个环境执法机构权力，使得分散的环境执法权得到整合，由其中某个环境执法机关统一行使。如在都阳湖采砂问题上，《江西省河道采砂管理办法》出台前，水利、渔政、国土、海事、公安、环保以及基层政府都拥有鄱阳湖水资源、渔业、矿产、航运、治安、环保的管理权限。2006年8月14日《江西省河道采砂管理办法》正式颁布，规定县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作，结束了这种分割管理的局面。
总之，综合执法是对行政职权的重新分配，它通过权力集中的形式将原来分散的环境执法权，或者相类似的环境执法权进行整合，有效处理纷繁复杂的环境执法问题，遏制有利争着管、无利相互推诿现象，对杜绝执法权限冲突产生的问题，切实做好环境执法工作有着重要意义。
(二)联合环境执法
由于环境要素的复杂性，环境问题一旦爆发涉及面极广，单靠一两个部门无法得到良好的解决。联合执法是为了配合某一阶段的中心工作，解决突出问题，相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下，组成联合执法小组，共同实施行政监督检查，对违法行为由相关行政部门作出处理决定的执法行为。根据目前我国环境执法现状，一方面要解决本辖区内的环境执法问题，另一方面由于环境问题往往会突破原有的行政区划，如因空气污染、水污染等，会涉及多个相邻区域的利益，需要不同区域内的环境执法机关进行合作。因此，联合执法可以区分为区域内的联合执法和跨区域的联合执法。
1.区域内联合执法主要是在特定的行政区划内平级的行政机关在上级政府的指导下或经与有关行政执法机关的协议，共同参与到某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。一般由上一级政府部门进行指导，统一部署联合执法工作，也可由主要部门牵头，其他相关行政执法部门协商，达到联合执法的目的。如，针对黑煤窑和非法采矿行为，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监督局、国家发改委、国土资源部、国家工商总局联合下发文件，要求各地相关部门采取联合执法方式，严厉打击非法煤矿生产行为。对经确定属于关闭取缔的矿井中已经取得相关证照的，国土资源部门要吊销其采矿许可证，煤矿安全监察机构要吊销其安全生产许可证，煤炭行业管理部门要吊销其煤炭生产许可证和矿长资格证，工商管理部门要依法办理企业注销登记或者吊销其营业执照。各级煤矿安全监察机构要会同国土资源、地方煤矿安全监管、煤炭行业管理、工商管理部门、环保、公安、电力部门，组织开展对应予关闭矿井和停业整顿矿井的联合执法。
2.跨区域联合执法是指打破现有行政区划，各地行政执法机关相互合作，共同参与某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。跨区域的联合执法大多是各级人民政府出于共同利益，按照合法、平等、互利的原则开展的跨区域的环境执法合作。如《湖南省行政程序规定》第15条规定:各级政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签到合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。跨区域联合执法有利于处理涉及跨区域的环境事务，加强环境执法机关的联合，解决跨区域行政执法过程中各自为政、执法标准不统一、地域管辖权冲突等问题。
(三)环境执法协调
环境执法协调是建立相应的协调机制，促使环境执法机关相互配合，防止出现环境执法过程中的权限冲突，保障环境执法顺畅进行。环境执法因其特殊性需要各环境执法机关的相互配合，甚至需要跨区域的环境执法机关及其部门相互协助。考虑到地方政府作为地方利益的代表和实现主体，其行政活动一般都围绕本地方利益展开，必然会因利益导向而产生一定的冲突，加上我国政府在实践中由于缺少相关的法律依据不太重视行政协助，因利益所产生的部门冲突较多，有必要通过环境执法协调处理好各政府问的关系。
环境执法协调的内容主要包括:1.因环境执法机关对于白身职责不明发生的争议;2.环境执法机关对环境执法的标准的争议;3.环境执法机关因联合执法产生的问题;4.协助、配合其他环境执法机关履行职责中的不作为和相关争议;5.环境执法机关移送的相关案件未得到落实的情形;6.其他需要协调的情形。
环境执法协调是要通过横向与纵向的协调，消除相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使某一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。首先，可以建立信息沟通机制，通过网络、传媒等定期地、规范地、详尽地将涉及共同利益的环境政策、信息，在一定范围做到信息共享。其次，可以设立相关的委员会制度、联席会议制度，定期、定时或在突发性环境事件发生时进行协商会谈，提出对策和建议。环境执法协调不仅要在现有环境执法体制下加强各环境执法机构的联合，还应当注重协调各部门的冲突，使环境执法力量真正得以提升，环境执法队伍得到扩充，更好地应对环境执法过程中出现的新情况，彻底清理执法死角。
四、环境执法的功能机制
环境执法功能机制主要是为保障环境执法更好发挥效用，通过建立相应的机制来促进机制内部各组成部分有序运行，包括激励机制、制约机制、保障机制。
(一)环境执法激励机制
环境执法激励机制是通过制度环境的改变来调动人的积极性。环境执法激励机制是通过行政法律制度激励环境执法主体遵守法律、积极履行法定职责，完成行政管理的目标。
1.环境执法财政激励。环境执法财政激励是通过建立全面、合理的财政预算体系，以财政奖励或补贴的方式提升地方环境执法机关和执法人员的积极性，为环境执法提供动力和保障。对于行政组织来说，追求更高的财政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要措施。因而，首先要建立全面合理预算指标体系，将预算与环境执法机关的绩效挂钩。其次，财政激励的目不仅在给予物质上的奖励，还要注重对资金的控制和灵活的运用。如对较富裕的地方环境执法机关，申报预算和提取的奖励资金可以提高标准;而对收入较少的地方环境执法机关，则应由中央给予一定的补贴，以便调动环境执法机关的积极性。最后，中央政府要推动不同区域环境执法机关的竞争，综合政府环境治理能力、环境行政质量、环境行政服务水平等作出考评，对表现突出的环境执法机关给予财政奖励。
2.环境执法绩效考核。环境执法绩效考核是将环境执法工作绩效纳入政府工作绩效考核指标体系中，作为工作实施效果的考评标准。如保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川等十个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDp工作，并于2007年将环保指标列入了全国党政领导干部政绩考核内容。环境保护法第十六条规定:地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，并且国家将环境保护工作规划纳入国民经济与社会发展计划，确立了环境保护目标责任制。
(二)环境执法制约机制
环境执法制约的机制主要可以分为环境执法监督和环境执法问责两个方面。
1.环境执法监督。环境执法监督有广义和狭义之分，广义的环境执法监督是指国家机关、社会团体、组织和公民个人对环境执法主体及其公务人员的执法行为进行监督的活动。狭义的环境执法监督指享有监督权的国家机关对环境执法主体及其公务人员实施环境执法行为进行监督，并依法追究违法执法机关、组织与公务人员法律责任的活动。根据监督主体及监督对象是否属于同一组织系统可以将监督分为内部监督和外部监督。环境执法的内部监督是环境执法机关系统内白我约束、白我纠错机制，其监督的内容包括:从事环境执法活动的组织或者个人是否具备相应的资格，享有法律、法规、规章授予的行政执法权;做出环境执法行为的事实是否清楚，有无法律依据，适用的法律、法规、规章等是否正确;环境执法行为是否遵循了法定的方式、步骤、顺序等。环境执法的内部监督的上下级环境执法机关问存在隶属关系，能及时有效的制止环境执法的不当行为，是环境执法监督的重要形式。
环境执法的外部监督主要有权力机关监督、司法机关监督、社会监督。但现实中环境执法的这儿种外部监督的实施效果并不理想。首先，权力监督在环境执法中占据主要最高地位，但由于历史和现实原因，权力机关往往采取是间接监督的方式，不能发挥有效的监督作用。其次是司法监督，即检察机关与审判机关。针对损害公共利益或严重侵犯公民、法人以及其他组织合法权益的具体行政行为，检察机关应有向人民法院提起公诉的权力;而人民法院对环境执法监督，主要是对环境执法机关申请强制执行的具体行政行为进行审查、监督，同时在行政相对人提起的行政诉讼中对环境执法机关的具体行政行为是否合法予以审查并裁判。最后，社会监督主要表现为公众监督和新闻舆论监督。环境执法涉及复杂，波及面较广的环境行政行为，公众参与愿望迫切，往往要求环境执法机关对其实施的环境行为公开化、透明化;而新闻媒体同样发挥着举足轻重的作用，能及时反映人民的意见和要求，揭露环境执法机关的违法失职行为，促使有权机关进行查处和纠正。
2.环境执法的问责机制。问责机制是推进依法行政的必然要求，是建设法治政府不缺失的部分，权、利、责是法律制约公共权力的一个系统机制，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提到的七项目标和六项基本要求中就有权力与责任挂钩、权责统一、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。环境执法机关享有一定的行政执法权，但权责是相互统一，权力的大小意味着责任的重轻。环境执法机关应积极履行其保护环境的职责，对其不积极履责，或者履责不到位的情况，须通过问责机制对境执法机关及其工作人员进行督促和威慑。结合上述监督的模式，问责可以分为立法机关问责、司法机关问责、行政机关问责和社会公众问责。立法机关问责可以通过设立专门委员会、专项调查组等对环境执法机关的环境责任履责情况进行监督、协调和调查的同时，采取间接手段对环境执法机关的工作报告听取和审议，进行必要的询问和质询，对不履责的有关人员进行罢免和撤职。司法机关问责主要是通过诉讼程序对环境执法机关的作为和不作为提起诉讼，由法院对相关责任机关及其责任人员追究责任。行政机关问责是对主要责任人员依据法作出行政处分。社会公众问责则是公众通过媒体、行政复议、申诉以及诉讼等多途径来表达诉求，对相关责任人员进行问责。
(三)环境执法保障机制
环境执法保障主要由制度、物质和队伍三个方面构成。
1.环境执法的制度保障。首先应填补立法空白，目前我国有关白然保护区立法、化学品管理、土壤污染防治法等法律法规尚待制定。其次要加强法律规范的可操作性。在法律、行政法规可操作性不强时，需要通过部门规章、地方性法规和规章来细化操作。此外，还要结合我国幅员辽阔，东西跨度大，南北差异大，不同地区的环境资源以及出现的环境问题的特殊性，在立法考虑地理环境的差异，避免立法资源的浪费。
环境行政执法方式篇2
[关键词]环境保护；行政执法；刑事司法；联动规制
环境行政执法与刑事司法二者关系是近年来环境法学界的热点问题，二者作为环境管理的主要手段，协调好二者间的关系显得尤为重要。近年来最高人民法院、最高人民检察院、环保部以及各地方的行政部门均出台了关于两法衔接、案件移送、联动执法等相应规定，该类规定在实践运行中对于环境案件的规制产生一定效用，但其联动执法这一口号在本质上混淆了环境行政执法与刑事司法二者本就独立的制约关系。而且在实际案件操作中仍存在很多难以解决的问题，使得环境案件被滞留在环境行政机关，环境司法机关无法正常发挥其职能效用，环境犯罪行为不能得到有效制裁。对于该系列问题，通过对部分环境案件的分析和处理方式进行研究，了解法律实施现状，以便更好地协调二者间的关系，让环境保护的理念得到有效落实。
一、环境行政执法与刑事司法的一般认识
（一）环境行政执法与刑事司法释义
1.环境行政执法作为我国环境管理的主要手段，大家对其理解各有千秋，从广义上来讲，环境执法是国家行政机关与司法机关及其工作人员依职权，按照环境法相关规定调整环境方面社会关系，并通过环境法对相关环境行为进行监管，解决环境纠纷的活动；譹訛从狭义来讲，环境行政执法即在法律规定范围内，拥有环境管理权的行政主体，依职权通过相应环境法律规定的方式、手段对行政相对人采取的影响其权利义务的行为活动，主要包括监督检查与行政处罚、行政措施等。2.环境刑事司法则是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体运用法律处理可能构成犯罪的环境案件的专门活动。譺訛在我国，环境刑事司法主要是公安机关、法院、检察院通过立案、侦查、、审判与执行五大程序对环境案件进行司法制裁；对于环境司法权则主要包括审判权、检察权及法律监督权，侧重于对环境案件的司法制裁与刑事处罚。
（二）环境行政执法与刑事司法的关系互动
环境行政执法与刑事司法是环境案件处理过程中相互独立的两个环节，环境行政机关独立行使行政执法权，刑事司法机关独立行使司法权，二者之间是相互独立、相互影响、相互制衡的法律关系；环境行政执法与刑事司法二者之间的有效互动则是环境行政部门在执法过程中，对发现涉嫌环境污染犯罪的案件或案件线索，依法向刑事司法机关移送查处或配合工作的一种工作机制，借此以达到对环境违法行为进行惩治，保护环境，维持生态平衡的目的。并且二者在规制互动中，若环境行政执法权可以合理高效地运作则可以有效节约司法资源、促进刑事司法的开展，若刑事司法机关对于环境司法权可以有效实施也可以减轻行政执法负担，规范监督行政执法流程，同时，因为刑事司法的规范性及权威性，一定程度上也会降低环境污染案件的产生。
二、环境行政执法与刑事司法互动的实际样态分析
（一）环境行政案件与刑事案件的比例分配
根据上述图表的数据分析，主要可以得出以下两个数据：1.我国对于环境污染案件的处理方式主要集中于环境行政处罚，其与通过环境刑事处理方式的案件在2011年的比例甚至达到5000：1；2.环境刑事案件在近几年呈逐年上升趋势，但与行政处罚的比例还是处于极度不均衡状态。对于环境案件的管理之所以会出现以上现象，一方面很大程度上取决于环境案件的行政属性，即许多学者主张的“危害环境的行为是否构成犯罪，将全部或部分地取决于该行为是否违反行政法的要求”譻訛，对于环境案件是否违法，其介入前提取决于该案件是否违反行政部门规定；另一方面也是我国近年来采取两法衔接工作机制的效果，侧重通过刑事司法的方式解决环境刑事案件。
（二）我国环境行政执法与刑事司法互动的法律现状
我国行政机关与刑事司法机关在处理环境案件过程中，首先，法律依据主要有《行政处罚法》譼訛《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等；其次，因近些年对环境执法的重视，我国2016年末、2017年初先后出台了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）与《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）等。这一系列文件原则上规定了环境案件移交程序、监督办法、审理规范等。除去上位法规定的工作机制以及协同办案的工作办法外，我国部分地区还提出公安、检察机关与工商等相应部门建立联动机制，定期召开环境执法联席会议，提高案件办理效率及办理透明度等办法。
（三）环境行政执法与刑事司法的工作机制
在我国传统法理规范中，环境行政执法机关与刑事司法机关二者主要存在以下关系结构：1.权力配置上互为独立、各司其职的关系结构；2.工作协调上互为配合、有效衔接的关系结构；3.案件办理中相互制约、平衡分工的关系结构；4.责任分配界限分明、各自处罚的关系结构。但目前，我国环境法治的实践过程中，各行政执法部门与司法部门工作机制多偏向于各自分工，相互独立的方式。从上文图表中环境案件的移送比例也可得出环境行政部门对于环境案件的处理多为机关内部处罚形式。
三、影响环境行政执法与刑事司法互动的问题透析
目前，我国环境行政执法与刑事司法不能有效互动，很大程度取决于环境行政机关有案难移、有案不移，司法机关有案拒接、无案可办等问题，而这一问题的出现不单是一两个小问题的缺位，而是行政机关、公安机关、法检部门整个体系多方面机制协调不到位、存在漏洞而导致。
（一）环境刑事案件移送缺位
在我国，环境刑事案件的来源多通过环境行政部门的移送，而针对行政部门的移送就存在以下问题：1.重大环境污染案件在产生前期的多数程序均涉及环保部门的监察与管理，在此前提下，司法审判就可能会涉及环保部门相关负责人的责任，甚至损害其利益，构成环境监管失职罪，由此导致环保部门相关责任人对于环境污染案件的处理多通过行政处罚的方式了结案件，这在相当程度上促使了以行政处罚代替刑事责任的实行。2.对于行政执法与刑事司法的立法仍存在缺失，虽然我国出台了许多关于二者衔接的办法、规定，但是在具体落实方面也就仅限于原则上的笼统规定，司法机关工作人员在追究刑事责任时无明确参考规范，其执行细则以及后续处罚方式还有待完善。而且对于我国环境管理职责还分布在环保、林业、卫生、国土资源等各部门，其在环境污染案件出现最初的职责划分上就存在争议。这些现象很大程度归责于利益合谋与立法短缺的原因。
（二）环境刑事案件举证难
环境刑事案件拥有其特有的举证方式，即被告承担有无排污事实、排污行为以及二者之间的因果关系，其他对于被告行为是否违法以及污染程度和污染结果均由检察机关举证。但由于环境污染案件又具有专业性强、周期长、范围广等特点，公安机关在收集案件证据时对于专业性证据收集存在很大难度，以及对于证据的监测、保存等也不占有优势，导致案件的侦查工作难以开展。这样一来，也可能出现公安机关怠于收集证据，行政机关在移送涉嫌环境犯罪案件时，公安机关因缺乏必要证据材料为由不予接收的现象，“以罚代刑”也会因此出现。另一方面对于行政机关案件证据移送，虽然在新《办法》中规定环保部门在执法过程中依法收集的物证、书证、视听资料等可在刑事诉讼中使用，但实际侦查、移送审查中证据总量还是不足以证明构成刑事犯罪，公安机关对于构成犯罪的证据取证还是存在困难。
（三）环境司法与监管缺失
环境司法与监管的缺失主要表现在两个层面：1.法院审理缺失，环境案件一般涉及面广、复杂性强，尤其对于环境刑事案件，在与审理阶段对工作人员的专业性要求较高，对构成环境犯罪明确规范性要求强。这又同时涉及环境刑事司法专门化与环境标准设立的问题；2.环境案件监督细则的缺失，一方面因环保管理部门拥有其专门的内部信息查询系统，具有封闭性和内部限制性，外部监督无法发挥其作用；另一方面是因环境监管体制受当地政府的制约，部分政府为发展当地经济，引进环保不达标的经济项目，形成地方保护主义，导致环保过程中出现想管不敢管的局面，阻碍打击环境污染犯罪的进程。
四、环境行政执法与刑事司法的协调平衡探寻
近年来我国关于环境行政执法和刑事司法的规定其实在整体进程上有了质的飞跃，尤其是最新《办法》与《解释》出台之后，许多之前困扰着环境管理者和司法者的问题得到了有效的解决，但在很多方面还是需要完善。
（一）规范环境刑事案件的移送
为解决环境刑事案件移送难的问题，应从几方面入手：首先，规范环境行政机关移送环境案件的具体要求，对应当移送而未移送的案件主要负责人进行责任追究，同时对行政处罚案件的具体信息、办理流程、处罚结果进行详细档案存留并可以试点实行案件个人负责制，倒逼行政机关移送案件的积极性，防止渎职案件的发生；其次，仍是规范环境案件程序问题，对于案件移送、案件监督、审理规范、入罪标准等规定，应具体到实处，或各地区根据上位法规定制定更为严格的法律指导程序；最后也是最为根本的问题，需确立环境行政机关与司法机关互相独立的地位，独立环保队伍的垂直管理，防止地方保护主义的出现，弱化环境案件中司法机关对行政机关的依赖，以及防止当地政府或者其他部门对环保部门的控制与影响。
（二）完善证据收集程序，规范信息共享平台
为确保证据收集以及信息共享平台的规范，可通过提倡公安机关提前介入或行政机关配合司法机关办案的方式，对于污染情况轻微、影响不大的案件，由行政机关先行进行调查再移交公安机关；对于污染情况严重的案件，则直接由公安机关提前接手介入调查，防止证据毁灭或直接负责人逃逸的状况；其次，建立专门证据收集监测部门，对专业性的污染证据进行收集，同时在办理过程中与检察机关加强信息交流反馈机制以及重大案件通报等，借助司法机关威慑力，更好发挥环境保护合力；最后，完善信息共享，虽然在最新《办法》规定了信息共享的相关制度，但在信息共享中为确保信息传达效率，可设立专门信息管理部门对各机构的信息进行整合对各数据进行分析，确保信息传达准确，也可通过信息数据分析，进行环境污染案件事前的预防；同时在保障信息共享的基础上，一定程度上提高公众参与度，侧面对以罚代刑现象进行监督。
（三）完善司法专门化以及监督机制
环境行政执法方式篇3
一、环境执法的新变化
1、公众环境意识的变化
近年来党中央提出建设社会主义法治国家的目标，公民的民利提升，维权意识增强。另一方面，全社会乃至全球对环境保护的日益重视，环境形势的日益严峻。这些因素使公众比以往更加关心生存、生活环境，更主动地参与环境保护和建设，依法保护自己权益的意识不断增强。各种形式的民间环保社团组织纷纷成立，他们在环境法制宣传、环境监督、环境教育等方面发挥了重要作用。各级人大代表、政协委员越来越关注环境问题，各级人大、政协“两会”有关环境保护的建议、提案占相当比重，并逐年增加。比如河北省环保局与河北电视台《绿色家园》节目，通过对环境违法行为和案件查处情况的报道，增强了全社会的环境意识和法制观念。广大群众通过举报、，以及诉诸法律等途径，维护自身的环境利益。积极适应了公众环境意识的变化，并从公众反映的环境问题中，发现新情况，分析新问题，研究新对策，下力解决公众反映的环境问题，改善环境质量，成为环境执法工作的出发点和落脚点。
2、执法主体的新变化
环境保护由环境保护行政主管部门统一监管，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式、手段，特别是如何相互配合，对这些重要问题现行法律、法规缺乏明确的界定。例如现在防沙治沙执法归林业部门，水资源保护执法归水利部门，农业环保执法归农业部门，社会生活噪声执法归公安部门，土地利用和矿山开发环保执法归国土资源部门，海洋污染防治归海洋部门。我国入世后面对的一些重要问题如绿色食品等环保产品的认证、环保产业及产品市场准入等方面，也都有相应的执法部门。这种状况，是当前和今后一个时期环保执法工作中的重要特点。环保执法主体多元化，需要以法律为依据加强统一监管，对各有关执法主体的职责和执法主体之间的关系进行规范，避免多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为。尤其要防止和克服部门之间借执法来争夺各自的利益，损害环境保护整体利益。
3、执法对象的变化
随着改革开放，多种所有制、多种经济成分，尤其是个体、私有、合资合作、混合所有制经济迅速发展，特别是我国加入世贸组织后，会有大量外资企业进入，执法对象呈现多面性特点、分散化趋向。这种变化，对环保管理部门提出了两个方面的要求：一是进一步明确界定执法对象与执法主体之间的关系；二是以发展生产力为根本目的，保护好执法对象的利益，为执法对象提供良好的服务。为此，要努力研究、分析执法对象需要何种有效的管理和服务，环保部门能够给予他们哪些方面的管理和服务，如何根据执法对象的新变化，贯彻好环保法律、法规和方针政策，履行好行政执法职能，这是我们面临的新课题
4、环境保护任务及其管理方式的变化
环境保护工作经过二十多年的不断探索和发展，已经形成了一套比较健全的法律体系和运作方式，但随着改革开放的不断深入，现代化建设的不断发展，特别是我国加入wto后，对环境保护工作提出的新任务、新要求。
二、环境执法要做到四个延伸和六个转变
新的形势下，依法做好环境管理工作，行政管理方式和内容要适应环境保护发展的要求，必须进行相应的转变，我们将之归纳为四个延伸和六个转变。
四个延伸是：由污染防治向生态保护延伸；由防治大中型企业污染向防治各类小企业、小摊点污染延伸；由重点治理第二产业向第一、第三产业延伸；由城市综合整治向农村环境治理、保护延伸。
六个转变是：由就环保抓环保的习惯定式，向建
立环境与发展综合决策机制转变，努力促进环境与经济协调发展；由单纯污染防治向优化投资环境与营造生态环境新优势转变，自我加压，拓宽环保责任领域；由分散的点源治理向区域、流域环境综合整治和依靠产业结构的调整转变；由行政手段为主向运用法律手段为，辅以必要的行政、经济、技术等综合手段转变，提高环境管理水平；城市环保事业由过去政府包办、直接管理向发挥市场机制作用，按经济规律发展环保事业转变；由单要素的管理向多要素、全系统的综合管理转变（不是传统的林管林、草管草、水管水）。总之，环境行政执法工作要在充分尊重实际的基础上，加强主体职能建设，使行政管理进一步向规范化、程序化、法制化发展。
三、开创环保法制工作新局面
环保实际工作者和环境法学者都应认真分析环保法制工作的变化，深化认识，进一步解放思想、与时俱进、开拓创新，努力开创环保法制工作新局面。
1、致力于改善环保执法环境
执法环境包括的内容很多，但是关键点是认识问题，是党委、政府和有关部门支持问题。做好统一思想认识的工作，是适应客观环境搞好行政执法的一项基础性工作。把统一思想认识，争取党委、政府和有关部门支持与加强环境执法一起抓，是行政执法搞得好的地方的重要经验。因此，各级环保部门应经常向党委和政府汇报、请示环保执法工作，取得党政领导的支持；加强与计划、经贸、工商、国土资源、林业、农业、建设、水利等有关部门的协调与沟通，取得它们的配合和支持，真正贯彻落实环境统一监督管理和分工负责制度，营造良好的执法环境。
2、致力于构建地方环境保护法规体系
自1979年国家制定《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，经过20多年的努力，国家已经颁布了6部环境保护法，近30部环境行政规章和70多件部门规章。
河北省以国家的环境立法为指针，从实际出发，按照急需先立、原则性与灵活性相结合、突出地方特色、解决实际问题的原则，近年来也加快了地方环境立法步伐，省人大常委会已先后制定或批准制定了《石家庄市岗南、黄壁庄水库水源污染防治条例》（1998）、《河北省海域管理条例》（1999）、《石家庄市大气污染防治条例》（2000）、《河北省实施〈固体废物污染环境防治法〉办法》等五部地方性环保法规，省政府及三个较大市政府分别制定了《河北省环保产业管理暂行办法》（1997）、《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》（1999）、《石家庄市噪声环境管理办法》（1999）、《河北省电磁辐射环境保护管理办法》（2000）、《邯郸市滏阳河污染综合整治规定》（2000）、《河北省放射性污染防治管理办法》（2001）、《河北省环境监测管理办法》（2001）等9部规章，初步构建了适应社会主义市场经济要求的地方环保法规体系框架，为河北省的环保执法提供了有力的法律依据和保障。
但是，随着环保工作的快速发展，环境管理对法规体系的完善提出了新的挑战，这就需要在法制建设中抓住健全和完善法规体系这个重点，突出地方特色，加快立法步伐，构建衔接紧密、相对完善的地方环境法规体系，为环保执法提供更加有力的法律保障。
3、致力于理顺执法主体之间的关系
环境保护是一项社会系统工程，涉及众多的领域和方面，单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的，必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是，这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套，影响了法律效用的发挥。因此，一要根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定，明确了相近相关部门所负的环保职责，重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系。环保部门切实履行好环境统一监管职责，实行“五统一”制度，即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息；努力争取有关部门支持，加强协调配合，加强了综合执法。
4、致力于规范执法行为和程序
执法人员必须从观念上实现两个转变，即由权力至上向法律至上转变，由人治向法治转变，并根据法律规范执法，按照程序履行职责，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。环保系统应继续深化和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度，深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动。在行政处罚、行政复议、排污费的征管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行等方面，制定和完善工作程序和廉政规范。强化了执法人员执法资格管理，合格的才能办理和年检执法证件，不合格的允许补考一次，再不合格的调离执法岗位。进一步规范委托执法行为，明确委托的执法权限范围、执法要求、执法标准、备案监督等内容，使受委托单位在规范和制度的约束下进行环保执法活动。同时，加强法制培训工作。
5、致力于建立健全执法监督机制
随着环保执法的深入，监督机制越发显得重要，它是保证环保执法沿着正确的方向发展的必不可少的条件，因此，应加强执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设。在实际工作中，主动向人大常委会汇报环保执法工作，接受人大常委会的法律监督；建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究。积极推行政务公开，把行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、
环境行政执法方式篇4
关键词:相对集中;环境保护;行政处罚
中图分类号:F840文献标识码:a文章编号:1003-9031(2010)04-0048-03
近年来,我国环境法制建设取得了很大的进展,环境法体系在我国已初步建立。我国现行环境行政执法主体分散体制由于部门利益的驱动而难以适应日益发展的环境保护需求,甚至出现部门权力化、权力利益化、利益法定化的不良局面。“相对集中环境行政处罚权制度是指一个环境行政机关通过一定的法律程序,相对集中地行使相关行政机关的行政处罚权的法律制度。”[1]2002年8月22日,国务院下发在《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中明确指出:“行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的,是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题,深化行政管理体制改革,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制,提高行政执法的效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和促进社会生产力的发展。”[2]鉴于我国目前环境行政执法实践中存在的种种问题,我国非常有必要实行相对集中环境行政处罚权,实行相对集中环境行政处罚权具有重要的实现意义。
一、实行相对集中环境行政处罚权的必要性
1.有利于促进环境行政管理走向善治
首先,实行相对集中环境行政处罚权有利于解决环境行政管理中的多头执法、重复处罚、执法扰民等问题,提高环境行政执法的水平。目前在我国环境与资源的保护管理过程中,职责重叠交叉明显,执法机构林立,经常导致多头执法、重复执法、执法扰民、环境行政不作为等问题。通过实行相对集中环境行政处罚权,由环境监督管理行政机关统一集中行使全部或者部分环境行政处罚权,将使环境行政执法力量和执法资源更加集中,执法工作更加专业,执法力度得到增强,进而显著提高环境行政执法水平和效益。
其次,实行相对集中环境行政权有利于解决部门本位主义与部门利益化的问题。部门职能不清和利益的纷争助长了部门本位主义和部门利益化,实行相对集中环境行政处罚权可以在一定程度上克服部门本位主义和部门利益化的问题。
第三,实施相对集中环境行政处罚权是控制权力滥用和保护环境行政相对人合法权益的需要。实行相对集中环境行政处罚权,可以解决环境执法机构林立、职责交叉、职责不明等执法实践中的弊端,从一定程度上制约了环境行政权力的专横与滥用,防止环境行政执法机关乱作为和不作为的情况发生。
2.有利于实现环境公益的最大化
环境行政处罚权作为行政权力的一种,具有环境公共性。这即意味着环境执法的目的是为了实现公共利益,实现社会和民众的环境公益的最大化。环境行政处罚权的相对集中行使,执法主体可以更加迅捷地履行环境保护职责,惩处环境违法相对人,威慑潜在的环境违法行为人,教育广大公民和组织要自觉遵守环境保护法律法规等,指引公民和组织的行为符合环境保护的要求,保障自然人的环境权,最终促进社会环境公共利益的实现。
3.有利于推进环境行政管理体制与执法机制改革
实行相对集中环境行政处罚权制度是对我国环境行政执法手段的创新,是对我国现行的环境行政管理体制和执法机制的改革。在环境与资源管理领域,从规范、权限的制定到执行都由一个行政部门决定,容易导致环境行政处罚缺乏有效的监督与制约机制,且执法主体具有相当大的自由裁量权,这就无法从管理体制与执法机制上防止权力滥用等问题,影响了环境保护法律法规的正确执行。实行相对集中环境行政处罚权,对有关环境行政管理权力进行重新调整和配置,可以克服政府环境保护职能部门之间权限划分不合理、各自为政等问题,对改革现行环境行政管理体制与执法机制具有积极而深远的意义。
二、实行相对集中环境行政处罚权的可行性
1.实行相对集中环境行政处罚权的理论依据
行政法理论基础“控权――平衡论”是实行相对集中环境行政处罚权的理论依据。“控权――平衡论”强调的是不断寻求公共利益与个体利益、行政权力与相对方权利之间的合理支点,且不断打破旧的支点而寻求新的合理支点。通过体现控权――平衡理念的现代行政法积极功能的发挥,在行政实体与行政程序中合理分配社会权利,并以司法审查与利益衡量作为体系外保障。可见,“控权――平衡论的价值取向是体现控权――平衡精义的现代行政法。其历史使命是在维护正常行政秩序的基础上,在行政法主体间合理分配社会权利(侧重体现控权),以趋于实现公共利益与个体利益均至最大值化,亦即平衡状态。”[3]以控权――平衡为核心理念的现代行政法,以行政自律为基础,兼以权力制衡行政与以权利制衡行政,并适应社会现实的需要,不断强化管理,弱化行政,日益缩减强制性权力行政范围,拓宽民主管理领域。相对集中环境行政处罚权制度是在不改变现行法律、法规等规定的情况下,对我国现行环境行政管理体制与执法机制进行的改革,以解决环境执法机构林立、环境监管职权交叉、多头执法、执法扰民等问题,控制环境行政处罚权的依法、合理行使,保护环境行政相对人的合法权益,实现环境公益的最大化,这正是行政法基础理论之“控权――平衡论”的要求和追求目标。
2.实行相对集中行政处罚权试点的成效
相对集中行政处罚权试点工作实施以来取得了一些成效,主要有以下几点.
第一,实现了职能转变,改变了管理方式,提高了管理效能。实施试点后,城市管理领域共性的、经常发生、容易查处、处罚较轻的执法权集中起来交由一执法机关行使,执法人员按公务员条件配备,既提高了综合素质,又改变了执法形象,不但使相关行政机关从大量的事务性工作中解脱出来,而且通过“监、管、罚”分离,改变了由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式,较好地实现了权力与利益脱钩,符合现代行政管理模式的要求,提高了管理效能。
第二,避免交叉执法、重复处罚、执法扰民等问题,树立了良好的执法形象。实行试点后,部分行政处罚权相对集中于一个部门,加强了队伍的管理,严格实行收支两条线管理,罚款和没收非法所得全部上缴财政,有效地解决了多头执法、交叉检查、重复处罚、执法扰民等问题,有利于公正、廉洁执法,受到了社会各界和广大市民的欢迎,为执法部门树立了良好的社会形象。通过试点实现了城市管理执法的经常化,改变了各部门分散执法时的“突击”执法、“运动式”执法状况,一定程度上解决了执法部门之间因职责不清而造成的执法推诿扯皮、见利争管、无利不管等问题。
第三,降低了执法成本,形成了执法合力,提高了执法效率。实施试点后,不仅精简了机构,减少了冗员,降低了执法成本,而且进一步明确了执法责任,减轻了部门之间的协调难度,减少了执法环节,形成了执法合力,大大提高了执法效率。
第四,形成了新的行政执法机制,为深化行政管理体制改革探索新路径。通过试点,探索新的行政执法手段,形成新的执法机制,为深化行政管理体制改革做好铺垫。有的城市结合进行相对集中行政处罚权试点,进一步相应地将有关行政执法部门的审批权和其他管理权作了调整、归并,从而为地方政府精减行政机构和合理调整部门职能配置打下了良好的基础。
三、完善相对集中环境行政处罚权制度的立法构想
由于我国目前对相对集中环境行政处罚权没有系统的立法,一些地方制定的有关规章及其他规范性文件和执法实践中存在种种问题。为此,笔者试从几方面进一步探讨如何完善有关立法内容,并提出了相应的对策建议。
1.统一进行相对集中环境行政处罚权的中央立法
要确保行政权力正确的运行方向,必须尽量减少有关法律的冲突,避免职权重叠与交叉。国务院和各省、自治区、直辖市人民政府要加强与各级人大的协调,严格按照《立法法》的规定,规范立法活动,完善立法程序,加强立法的宏观管理,改变“部门立法”的倾向,防范利益部门化、地方化和利益法定化的趋势。由于相对集中环境行政处罚权从本质上而言是对行政主体的重构与行政权力的重新分配,这是非常重要的组织行为,对其进行系统规范的法律依据不应是地方性法规、行政规章,而应是全国人大或其常委会制定的法律,或者由国务院先行制定行政法规加以调整规范,待适用成熟后再由全国人大或其常委会立法规范。
2.限定行使相对集中环境行政处罚权的主体资格
系统立法应严格限定行使相对集中环境行政处罚权的主体资格,仅仅限于综合类的环境行政监督管理机关,对个别环境违法行为可由其他的环境监管机关实施。由于环境保护领域行政处罚权和一般城市管理领域的行政处罚权不同,具有较强的专业性,对环境违法行为的认定往往需要借助专业知识,所以行使相对集中环境行政处罚权的主体不能是一般的城管执法部门,而应赋予专门的环境保护行政监管机关。
3.规范相对集中环境行政处罚的自由裁量权
相对集中环境行政处罚自由裁量权是行使相对集中权限的环保部门在查处环境违法行为时,依据法律、法规和规章的规定,酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。根据我国现状,环境行政处罚中存在自由裁量权是完全必要的,也有其存在的客观必然性,这也对正确使用环境行政处罚中的自由裁量权提出了更高的要求:首先,要加强执法队伍的法律培训,提高执法人员执法水平,使其具有较高的法律专业知识和政策水平,保证其合法、合理、公正地行使处罚权;其次,要防止滥用环境行政处罚中的自由裁量权,必须引入社会监督和内部监督机制,健全行政救济制度,建立环境执法责任制;最后,在立法上,尽量避免自由裁量权过大,要区别不同违法情节,大致划分处罚幅度的若干档次,加强法律解释工作。[4]
4.建立行政部门间的协调合作机制
环境问题的综合性和复杂性决定了环境监管事务在大多数情况下会涉及多个部门,要进行高效的环境监管就有必要建立跨部门、跨行业、跨地区的协调合作机制。实行相对集中环境行政处罚权后,原环境行政机关的许可权被保留,其处罚权被授予一个新的环境行政机关集中行使,行政许可权与行政处罚权分属于不同的行政机关,同时为了避免相互推诿、重复管理,我国立法应建立相应的部门间、地区间、部门与地区间协调合作机制。
首先,应建立工作协调制度。主要包括:审批抄告制度,即行政许可部门在依法实施涉及环境行政处罚部门管辖的事项时,应当在行政审批许可文件下发后,在限定的期限内抄送环境行政处罚部门;重大审批、处罚征询制度,即作出重大行政审批或者环境行政处罚时,应当相互征求意见;处罚后续处理告知制度,即环境行政处罚后可以补办审批手续的,应当及时通知有关行政许可部门;监督反馈制度,即行政许可部门和环境行政处罚部门发现不当处罚或者不当审批应当及时通报对方。
其次,应建立相关联的部门间、地区间、部门与地区间的工作协调机制,采取互派联络员或建立微机网络等形式,随时掌握行政审批动态和环境行政执法动态。有关行政机关可以将环境行政执法中发现的各种问题、危害等情况,及时反馈给相关部门,使有关机关适时调整政策和具体工作,为相应的立法提供依据,改进环境执法活动的效果。
第三,应建立联席会议制度。它是由政府主要领导召集不同的部门就解决环境执法问题的一种协调机制,其协调的地位相对较高,协调的作用较明显,但需与其他协调合作机制相互配合才能发挥更好的作用。
第四,建立信息资源共享机制,积极推行“政务超市”、“联审中心”等多部门集中审批的制度,实现信息资源的相对集聚,为信息资源共享创造了条件。
综上所述,在我国实行相对集中环境行政处罚权在很大程度上改善了现在部门林立、各自为政、部门本位主义、地方保护主义的环境行政管理体制和环境执法机制无法满足环境与资源保护的需要等问题,符合可持续发展战略的要求。因此,必须用法律的形式进行全面规范,用制度来制约环境行政处罚权,防止权力滥用。同时,依法保障环境行政相对人的合法权益,最大限度地促进环境公益的实现,真正将环境行政监管职责、权力融于环境资源保护工作的全过程中,将取之于民的权力用之于民,在环境行政执法活动中创造权力、权益与环境的协调、和谐。
参考文献:
[1]聂德明.环境行政执法处罚权相对集中的可行性研究[D].昆明理工大学硕士学位论文,2004.
[2]《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发[2002]17号)》[Z].北京市城市管理综合行政执法局网,bjcg.省略/lawsearch.bbscs?action=read&idStr=38.
环境行政执法方式篇5
现行环境污染防治制度的缺陷深层次折射出环境治理中管制与互动二元模式之间的博弈与利弊,虽然二者并非截然对立,但在不同的社会情势、制度语境与现实需求下,我们应当对这二者的价值位序作出选择。当以管制为核心的环境污染防治制度弊病丛生之时,互动模式应成为适时之选,我国近期的宏观环境治理政策已经从制度层面折射了这种环境污染治理理念与路径的转换。2013年11月12曰中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“加快生态文明制度建设”做了系统规定《决定》提出的“推行环境污染第三方治理”是在环境污染治理上前所未有的理念创新,实质上对现行的环境污染防治制度从管制向互动模式转换提出了全新的制度需求。
1环境污染防治管制模式的制度逻辑及其内生缺陷
综观我国的环境法律体系，其实质上秉持的是一种管制模式的立法思路,这成为各单行法隐含的立法理念与制度逻辑，由此也决定了当前我国环境法律制度体系的鲜明特色和制度路径。
1.1我国现行的环境污染防治的制度逻辑
我国的环境法律体系着眼于保护环境要素，当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体类型分别制定法律制度,形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法a。环境污染防治法是指防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规,以各具体环境要素为立法依据，以防治某一环境要素污染为内容,在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等。
既然我国当前的环境污染防治立法思路是依据环境要素为标准,环境要素种类的多样性便决定了环境污染防治单行法数量众多,各环境要素的污染产生及其防治在具体迁移转变规律、致害机理和规则需求上有所差异。与此同时,环境污染防治法律制度的确立过程，实际上也是决定如何将环境法基本制度运用于环境污染防治的过程0,因此,各环境要素污染防治法也能呈现出一些共性规律。宏观层面去梳理我国的环境法制现状,则可以发现我国当前的环境法制是在政府环境管制模式下展开制度设计,立法重点和大量规范均属于行政规制制度,环境法律体系基本呈现“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任，轻规范政府环境责任”等特征3。环境法律制度基本上围绕着对政府及其相关职能部门的确权与授权,以公民、法人或者其他组织为规制对象而展开。
1.1.1制度目标围绕环境行政管理为主线
环境保护与污染防治是现代国家的一项基本职能，但如何实现这项职能则路径有异：或以赋予公民个人权利、控制行政权为核心,或以赋予行政权、约束公民个人权利为核心。我国现行的污染防治法律体系为典型的“监管者监管之法”：第一,在制度价值选择上围绕着赋予政府各项环境行政管理权展开制度设计;第二，在立法思路上尽可能体系化地向政府确权与授权;第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下达排污指标,直接限制规制对象（企业）的污染物排放。
仔细梳理我国当前的几部重要的污染防治法，可以佐证这一特点。以《水污染防治法》（2008年）为例,2008年修订的《水污染防治法》有92个条文,但有关公民权利的规定仅有第10条第1款、第84条和第85条第1款等寥寥3个条款,其余全是命令式的管理制度安排^《大气污染防治法》(2000年）有66个条文，除了第5条和第62条第2款规定了公众权利，其余基本都是关于命令式的管理制度安排。在这些各环境要素的污染防治单行法中，“污染防治的监督管理”均是非常重要且条文比重较大的一章，大量的“禁止’、“不得”和“应当”等法律用语充斥了一半以上的法律条文。
1.1.2制度类型以“命令一服从”为重心
综观当前的环境污染防治单行法,在环境监管理念与路径下的污染防治法律制度基本上是以自上而下的“命令一服从”或“权威一依附”型制度为重心。这类制度的典型特征在于以政府行政权力为主导来控制各类污染排放行为，其制度运行的特征可以概括为以下几个方面：①在制度逻辑上，由于现行污染防治法律体系是以各环境要素为依据制定的单行法群,各环境要素污染防治的监管执法权分属不同职能部门来行使,这使得环境污染治理的任务被条块分割,难以体现考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系。②在制度实施上,行政权力运行的科层制特征使得地方政府在解释与适用上位环境污染防治法律制度时,存在着一个法律再解释与政策界定的过程。笔者曾经在实证调研的基础上,归纳了当前我国地方政府对于中央宏观环境法律与政策再界定的四种类型H,现实中国家层面的污染防治立法的任务目标在层层分包之下很容易被异化。③在制度工具上,行政权力为主导的“命令一服从”型的制度目标主要是依赖通过发放排污许可证、制定环境质量标准和污染物排放标准这两类强制性环境标准这些手段来实现的。但对于创设或实施污染防治标准的主体来说,所面对的一个主要的两难困境在于，是让标准变得更为平易从而可以更为广泛的适用，还是让标准趋于特定化,以更好的量体裁衣来适应于特定的地区、公司和污染物6]。从便于行政执法以及法制统一角度而言,环境标准的简化与统一性有助于环境行政执法,但规制对象的多样性又使得环境标准的特定化与复杂化才能契合污染防治目标,这种二元困境是现实中环境污染防治执法困境产生的重要原因。
1.2环境污染防治管制制度模式之缺陷
当前的环境污染防治制度体系适用管制模式的一个隐含的当然假定是,环境资源是纯公共产品，作为公共服务提供者的政府是保护环境资源的最佳主体，同时，管制的典型正当化的依据是市场在处理环境行为负外部性上的无能。但是,现实中当前的污染防治法律制度却存在诸多缺陷。
1.2.1地方再界定中环保目标悬置与制度异化
镶嵌在管制模式的污染防治制度下,我国当前环境污染执法中存在的严重的地方保护主义是一个内生性顽疾。中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，各地在环境状况、资源稟赋和经济社会发展水平等方面存在较大差异，因此，需要中央与地方的分权以分担环境治理的责任。由于信息不完全和有限理性等问题的存在，也由于需要在地方个性差异的基础上抽象出共性规律以加强政策与法律的普适性，中央层面的环境政策比较粗略,国家层面的环境法律制度比较宏观,只是针对政策涉及到的有关方面作出原则性说明和概括性规定。某种意义上,环境污染防治中行政权力主导管制模式的科层制特征,决定了环境污染治理中环境执法权的分离，中央政府负责宏观决策（比如环境保护部出台部门规章、制定各类强制性环境标准等形式）,而地方政府负责具体执法。这种执法权运行的逻辑导致了现实环境执法中地方保护主义盛行:①在政府权力主导的环境污染执法中，中央政府与各级地方政府之间理论上是一种层层委托一关系。但是,在地方环保执法部门的人员由地方任命及经费由地方支出的背景下，被设定为“人”的地方政府会有自己的地方利益与政绩诉求。②现实中，地方政府一般较少以公然违反国家污染防治立法的形式推行地方保护主义,而是在对抽象的环境政策再界定、对宏观的国家法律制度再解释过程中，虚化与悬置环境保护目标,从而导致污染防治制度功能的异化。比如，会通过地方环境保护条例等方式解释上位法，将硬性的环保目标分解、环保法律约束软化,或对抽象的环境法律原则与倡导性制度作出有利于地方经济发展的解释,在法律制度存在着空白与漏洞之处放之任之,不会从环境污染防治的本质目标出发积极行政,等等。
1.2.2运动式环境执法
在管制模式下，当环保地方保护主义出现时，我们会尝试采取环保执法机构垂直管理来避免地方干预，这既使得环境执法权不断上移,但也使得现实中运动式环境执法现象产生,从而危害到环境污染防治执法的长效机制：①单一制国家普遍采取中央立法、地方执法模式，国家出台法律与政策,地方负责执行。但我们当前所依赖的“以上压下”对抗地方保护主义的思路却打破了这种结构的平衡,使得国家环保职能部门不但要负责出台环境污染防治的规则,还要负责具体执法，但国家环保执法部门的执法力量却难敷其职。我国国家环保部机关只有200余人,加上直属单位、报社、出版社、环境科学研究院等也才1000余人,如此规模的机构显然只能负责制定政策,在绝大多数情况下没有能力单独执法,环保执法及其监督必须依赖地方机关0。于是，当执法权上移时，国家环保职能部门的执法力量决定其也只能针对特别重大的环境污染与破坏行为采取运动式执法的方式。比如，从2005年开始，国家环境保护总局（现环境保护部）连续三次发动“环保风暴”以疾风骤雨之势高调执法。②在我国当前的环保机构与执法力量设置中，我国环境执法人员主要集中在市县，现有国家、省、市、县四级环境执法监察网络的5万人环境执法队伍中，市、县级占全国总数的99%8。按理说，地方环保机构应当成为环境执法的主要力量，但是，由于地方政府自身利益与政绩诉求所秉持的对发展经济态度积极而对环境治理则持“不求有功，但求无过”的“不出事逻辑”，则又使得地方政府在维护社会稳定和满足公众环境权诉求的双重压力下游移选择,对于重大突发环境污染事件或公众关注与争议焦点事件采取运动式执法，成为地方政府回应公众环境权诉求的主要方式68。
1.2.3执法者与污染者合谋的法律规避
在管制模式下,执法者履行环境监管职能是通过实施排污许可制度、发放排污许可证、征收排污费和现场检查、排污监测等制度工具实现，其手段是制定和实施各类环境标准。当经济发展冲动、地方利益诉求、政绩考核标准和“以上压下”机制交织在一起时，环境污染执法中经常会出现执法者与污染者之间合谋形成的法律规避:①干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征,但“压力型体制”下的政治激励模式导致地方官员逃避政府在地方环境治理中的必要责任,将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径,应付上级考核和民众诉求。②管制模式下的环境执法要求有统一的监管制度和治理模式,企业都要按照《环境保护法》(2014年)第40条规定“优先使用清洁能源,采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术”、第41条“三同时”制度以及第42条规定安装使用监测设备。但是,这些一体铺陈的规定没有考虑到不同企业主体在提高资源利用效率、使用防治污染的设施和安装使用检测设备时的经济实力、技术条件和边际成本。因此,很多企业千方百计地规避法律，而执法者出于地方保护、政绩考核等方面的考虑也会默许甚至是纵容企业的这些违法行为，形成合谋。比如现实中经常会出现环保部门与企业之间“协商收（排污）费”的情形。
2管制模式下现行环境污染防治制度缺陷之原因
现实中秉持管制模式下的逻辑思维构建的环境污染防治制度弊病丛生，其根源在于理念上的封闭与制度上的僵化，具体原因可以分述如下。
2.1规制机制断裂与制度抵牾
在现行的环境污染防治法律制度体系中，污染防治单行法是根据环境要素的分类为依据分别立法，每一个环境要素的污染防治法对应专门的政府职能部门作为执法机构。现实中，这种监管体制的实施体现出了规制机制的断裂,其表现及原因是:①以环境要素为依据的污染防治立法,没有充分重视到各环境要素之间的联系性。②环境要素的联系性使得单一环境要素构成的整体生态环境污染的防治必须纳入系统考量范围内，但现行依据单一环境要素构建的污染防治法律制度及执法机构必然难以在科学分析和整体比较的基础上形成污染防治的整体行动计划，难以将稀缺资源合理配置于亟待防治的污染类型中。③现行的分别规制理念忽视了附加环境风险或者替代风险，也即预期通过规制进而减少的某些环境污染但却可能会被其他类型的环境污染所替代。比如，我们重视核能发电带来的安全风险,但对于核能源使用的规制却会增加火能发电带来的环境污染。
规制机制的断裂也导致污染防治制度中出现的抵牾与不协调。现行的污染防治法律路径是,根据环境要素的种类制定相应的环境要素污染防治单行法，并针对这些环境要素设定行业环境质量标准和污染物排放标准，强制规制对象遵守,这导致了制度之间的不协调与抵牾:①针对各环境要素分立构建污染防治制度是哈耶克所谓的人类“理性建构”，其难以契合环境要素污染之间的联系性,环境诸要素之间产生的环境效应却不是组成该环境要素之间的简单叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性。②在现实的环境污染防治中，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素污染防治的任务,这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性与环境要素之间的联系性,各单行法之间存在着不协调甚至是冲突之处。③各环境保护职能部门依据环境单行法,承担各种环境要素污染防治的职责。这种各行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制。这种分领域的规制权限分配可以体现专业性,各污染防治执法机构即使会对于本部门职责范围内的环境风险高度敏感、迅速回应,但同时也分割了污染防治任务,导致了污染防治制度之间的冲突或不协调，典型如在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下《水污染防治法》与《水法》之间的不协调[12。不但如此,污染防治变成了各职能部门之间的权力竞争，各污染防治执法部门倾向于从部门利益角度考虑,在对本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，当现实中政府是否重视、进而投入大量资源防治某一类型的污染时,取决于该污染防治执法部门所能支配的公共资源以及该污染类型与事件是否引起社会关注。比如，最近频繁爆发的雾霾污染是一个全民关注的大气污染事件，但当2014年4月爆发的兰州自来水苯污染事件成为一个新的突发水污染事件时,媒体和公众关注的焦点暂时游移,则在污染防治执法重点与资源投入上也会发生变化。
2.2制度结构的单向性和封闭性
一般来说，法律要达到使企业自觉治理污染的目的，可以采取三类措施：一是推动企业降低污染治理成本；二是加大污染处罚力度;三是提高环境监管效率。前一种方式主要是靠市场发挥作用，通过立法建立环境保护的利益保护机制；后两种方式则主要是依靠政府实施,通过立法建立强有力的监管体制并严格执行[13]。现行立法所确定的环境监管和污染防治制度，主要采取后两种方式,通过赋予环境保护职能部门以体系完整的监管职权和丰富的行政执法手段来实现制度预期。仔细梳理新修订的《环境保护法》(2014年）和各污染防治单行法的规定，可以发现现行的污染防治制度具有单向性和封闭性。简单而言，即在制度思路和结构上采取“命令一服从’、‘*标准一遵守”、“违法一处罚”等二元关系模式。现行的污染防治单行法条文中大量充斥的是“禁止”、“严禁’、“不得”和“应当”的规定。应当说,污染防治工作的推行有赖于执法者与污染者的共同努力，污染防治制度实施需要在洞悉双方目标价值与利益诉求的基础上探析利益交叉点，通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高制度的绩效。但反观各污染防治单行法,在“执法者一企业”的二元关系中，作为被规制对象的企业的诉求隐没不现;在各污染防治法历次修改过程中，立法机关、执法部门以及学界意见更关注的是如何完善环境监管制度体系、加大违法排污行为处罚力度、改变“守法成本过高，违法成本过低”的法律责任规则设计,至于被规制者的利益诉求、权利实现机制甚至是制度激励功能被遮蔽在单向性的管制制度完善中。因此,如何注重通过制度设计以体现上述第一种方式,即推动企业降低污染治理成本是突破现行污染防治法律制度实施困境的重要的替代路径,这要求环境污染治理在理念上改变单向性和封闭性的管制路径,而注重兼顾采纳互动治理的理念与制度路径,注重发挥市场机制作用。
2.3闭环逻辑导致的制度僵化与规制俘虏
环境污染防治制度体系的单向性与封闭性特征，使其陷入“闭环逻辑”致使制度僵化。在行政权力主导的污染防治制度逻辑中，环境治理的效果取决于立法中环境监管制度和行政手段的完善与丰富程度,以及环境行政执法的绩效,规制对象自身的个体特殊性和态度并不纳入考量范围或并不实质上成为影响环境污染防治制度构建的有效函数。因此，当环境污染防治效果不佳时，我们的思维惯性和路径依赖使得我们的第一选项往往是寻求制度更新。实际上,环境污染防治制度实施效果不佳的重要原因在于规制俘虏现象的出现。政府规制俘虏是指由于立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团（主要是被规制企业）能够通过“俘获”立法者和管制机构而使其提供有利于他们自己的规制。规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者,以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。
在环境污染防治法律实施过程中，虽然在管制模式下的污染防治立法规定了系统的环境监管制度,貌似被规制对象无所作为。但恰恰是环境执法机构在污染防治中占有绝对主导地位,这也使得环保执法部门享有宽泛的未受到有效限制与监管的自由裁量权,这为现实中执法部门与规制对象利益结盟、被规制企业“俘获”规制机构提供了制度空间。实际上,在地方经济发展诉求与地方保护主义之下,这种规制俘虏某种意义上成为了地方政府的自愿选择。规制俘虏成为现实中环境污染执法效果不佳的重要制度性原因，但是，正如前述所言，管制模式下应对此问题的思路是偏好于采取“以上压下”的模式应对地方保护主义,于是通过不断上移执法权、垂直管理和制度更新（以出台更为“先进”和严格的监管制度）等方式来予以应对。当新的监管体制与制度出现时,新型的规制俘虏现象又升级换代以规避新的规制制度。于是,在如此闭环逻辑中，污染治理也陷入制度结构上的恶性循环,并伴随着制度的逐渐僵化。
3互动模式下环境污染第三方治理的理论与制度
置诸上述环境污染防治的理念与制度体系中考察，我们可以发现,2013年《决定》中首次提出的环境污染第三方治理,就不仅是简单的提出一种污染治理的新模式,而是在污染治理理念上从管制模式向互动模式的跨越，这为我们探究环境污染第三方治理的理论依据进而构建系统的制度体系提出了迫切需求。
3.1环境污染第三方治理之法律依据辨析
《决定》中提出要“推行环境污染第三方治理”，并不是凭空产生或纯粹的“理想建构”。运用体系解释和目的解释的方法来考察现行的环境法律体系,环境法律的基本原则和制度也为环境污染第三方治理提供了法源依据,笔者根据新修订的《环境保护法》将此依据概括为“损害担责”原则和制度。
其实,在我国和国际社会对于该环境法原则的概括和表述上也历经了变迁，语词的变迁背后表征的是制度理念、内涵与外延的发展。我国1979年《环境保护法（试行）》第6条规定的是“谁污染谁治理”原则，即“已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。”1989年的《环境保护法》没有直接规定该原则，其内容隐没于具体的制度措施中，因为没有立法界定所以学界对其该原则的表述便不尽统一,有“污染者付费，受益者补偿”、“环境责任原则”,但这一阶段学界较为通行的表述或认可该原则体现的理念是“污染者治理”，其目的在于明确污染者的责任，促进企业治理污染和保护环境。“污染者治理”强调了国家提供环境公共服务、政府积极履行环境保护公共职能的同时,任何单位和个人还要对自己所造成的环境污染和生态破坏承担环境责任,该原则其实典型体现了我国现行的环境污染防治法律制度所呈现出的鲜明的“命令一服从”的制度封闭结构，突出强调了被规制者一旦造成环境污染和破坏则要承担“治理”的责任而不能转嫁于人。
笔者认为，新修订的《环境保护法》（2014年）对于该原则的规定,则体现了理念的进步和制度的开阔视野。该法第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第6条第3款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。”新的《环境保护法》不再规定的是“谁污染谁治理”或“污染者治理”原则,而是“损害担责”原则。如果说“污染者治理”更多强调是污染者自己去承担环境治理的责任,那么“损害担责”则提供了一种开放式的责任承担方式一污染者、环境损害者既可以自己去承担环境治理的责任,也可以市场付费替代履行环境治理责任。笔者认为“损害担责”原则在目的上契合、在形式上回归到经济合作与发展组织(oeCD)于1972年在一项决议中明确提出的“污染者负担原则”，其本意和宗旨在于要求企业为排污损害环境而付出治理恢复环境的费用[2]。污染者必须要承担治理恢复环境的费用，至于具体的治理环境的主体则在所不论，因此,这为环境污染第三方治理提供了制度依据和开放的制度空间。
3.2现行环境污染第三方治理之制度检讨
我国现行的环境法律制度体系中已经有环境污染第三方治理的制度雏形。系统梳理当前的环境法律制度体系，其中的环境代执行制度在制度理念、逻辑、内涵和指向上初步体现了环境污染第三方治理的主张,我们可以对之作一梳理和检讨。
环境法上的代执行制度主要是指,环境违法者不履行整治恢复的环境义务,经各级人民政府或者其授权的相关职能部门责令限期改正，逾期仍拒不整治恢复的；或者违法者虽然进行了整治恢复,但整治恢复不符合国家的有关规定,即处置不当或者延迟处置的,环保部门有权对违法者产生的污染与破坏环境的行为按照国家有关规定代为实施整治恢复或指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。综观我国的环境法律体系,环境代执行制度不是一项普遍规定的制度,不但没有专门立法，在各单行法中的规定也较为鲜见，主要散见于一些法律法规中。比如《城市市容和环境卫生管理条例》中的强制拆除、《河道管理条例》中的强制清除、、《防洪法》中的代为恢复原状、《水土保持法》中的强制治理等。最明确的规定也仅是《固体废物污染环境防治法》（2005年）第55条关于“代处置”的规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。”2008年修订的《水污染防治法》第76条新引入并详细规定的水污染行政代治理制度和违法设施的代拆除制度成为新的《水污染防治法》的重要亮点,该条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施,消除污染,处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：……”地方的环境法规对于该制度也重视不够,仅有不多的地方环境保护条例规定了该制度，如《湖北省环境保护条例》（1997年)第25条和《厦门市环境保护条例》(2004年）第8条关于“代为整治恢复”的规定。
总结现行的环境代执行制度的特征及其弊端，可以归纳为以下几个方面:①现行的环境代执行制度并不是一项基本环境法律制度《环境保护法》（1989年）和新修订的《环境保护法》(2014年）并没有规定该制度,其规定在污染防治单行法中。实际上“环境代执行制度”是我们对散见于《固体废物污染环境防治法》中规定的“代处置”和《水污染防治法》中规定的“代治理”等的学理总结，并没有统一的制度名称和稳固的制度内涵,在现行的制度框架中并不能当然适用于所有类型的污染防治。②现行的环境代执行制度也不是一个独立的污染防治制度类型,在上述列举的条文规定中，其是和限期治理制度联系在一起的，环境代执行制度被设定为限期治理制度的后续制度与保障制度，当限期治理制度没有能有效起到环境整治恢复作用时,代执行制度才能进一步保障其制度预期实现。质言之,环境代执行制度的实施是以限期治理制度的实施并且不能发挥预期作用为前提。③当前污染防治法律是在与限期治理关联的背景下定位与规定环境代执行制度的，限期治理制度属于行政强制措施制度,而环境代执行制度属于行政强制执行制度。基于这种定位，严格来说，当前的环境代执行制度还是在行政管理模式下的一种污染防治制度,该制度实施并未为其他主体参与污染防治提供开放空间，还是由环境执法机构主导的。但由于当前的环境执法机构普遍不享有强制执行权,这也使得环境执法机构和执法人员担忧越权或引发行政诉讼,而舍弃适用隶属于行政强制执行制度的环境代执行制度。
3.3互动模式下环境污染第三方治理的制度建构
行文至此,我们在梳理当前的管制模式下的污染防治法律制度的制度逻辑、规制路径、内生缺陷之后，可以总结,这是由于管制模式下的环境污染防治立法存在着机制断裂、制度抵牾、结构封闭等原因所致。为应对管制模式的上述弊病，互动模式注重了污染防治是多方主体共同参与的系统工程,必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。互动模式下的污染防治机制实施必须通过利益相关方的参与“沟通”互动来提高政策的质量与效益，亦即由行动主体采取措施来应对治理困境并寻找新的策略以实现更优治理目标,对多方参与的强调，用以区别于传统的、层级性的国家权威治理形式。
环境污染第三方治理是互动模式的典型体现，它可以也必须贯彻的污染治理理念包括:第一,在制度类型上,污染治理不能再单纯采用由行政权力主导的一元模式,而是应当注重多方主体的积极参与;第二,在制度特征上,不能再是单纯的“命令一服从”模式,而应当兼顾通过行业协会等自我治理以及政府与社会的互动模式;第三，在制度价值上,基于环境资源的公共性和污染治理利益牵连性，不能再在制度设定中遮蔽被规制对象利益诉求、忽视规制对象（污染企业）积极性的发挥。从上述制度诉求出发，我们可以归纳环境污染第三方治理的制度框架中至少应包括以下几个方面。
3.3.1污染防治市场制度的体系化构建
管制模式下以行政权力为主导所一体推行的环境监管制度,难以兼顾被规制对象的个体差异进而发挥其积极主动性。现在污染防治制度的重要路径是编制更为严密的法网以“加大违法成本”，使得企业为环境污染行为承担责任。但是,这种制度逻辑难以契合企业作为理性经济人的自利倾向，单纯加大对企业的处罚并不能抑制企业逃避治理污染的机会主义行为，在上述制度闭环逻辑下只会催生多种形式的规制俘虏。因此,加重对企业的处罚难以有效改进污染防治效果，而应当重视市场手段的作用，使得企业主动治理污染。
笔者认为，要真正发挥环境污染第三方治理的功效，其前提是改变现行的单纯的命令一服从的管制模式,引入体系化的市场制度。这些制度可能并不是直接的第三方治理制度,但如果没有这些市场制度的培育，则实质上所有的污染防治制度的实施主体只有政府执法机构“一方”,被规制对象不可能作为发挥积极作为的“第二方”，更何谈“第三方”。只有市场制度的系统引入，才能为被规制对象（污染企业）提供陈述意见的通道和表达利益的路径,为第三方参与污染治理提供前提。这些市场制度体系包括污染者付费、排污权交易、环境税、环境保护合同、环境保险、绿色市场，等等。这些经济激励方法被认为是克服环境行政规制的弊端、促进环境规范内面化的重要手段。我国已经有排污权交易的试点，刚颁布的新修订《环境保护法》也分别在第43条第1款、第2款和第52条规定了排污费、环境保护税和环境污染责任保险制度，这些都是对市场手段的引入，但仅简略规定，需要在实践适用中予以具体化。
3.3.2环境代执行制度的改进
如上分析,我国现行的散见于一些污染防治单行法中的环境代执行制度是互动模式下环境污染第三方治理制度的雏形,但还存在着诸多缺陷。从节省制度创新成本的角度考虑，可以改进当前的环境代执行制度以满足环境污染第三方治理的需要:①提升环境代执行制度的法律效力层次。很遗憾的是新近修改的《环境保护法》(2014年）并没有规定环境代执行制度,使之成为环境法的基本制度。建议在以后的法律修改或者是环境污染防治综合立法中,系统规定环境代执行制度,使之当然可以适用于所有类型的环境污染防治。②赋予环境代执行制度的独立性。申言之,不再将环境代执行制度作为限期治理制度的后续制度和补充制度,即当限期治理制度失效时,才适用环境代执行制度以发挥其补救性功能。而应当赋予环境代执行制度的独立地位,也即其适用不以限期治理制度的适用并失效为前提。③与上述第二点相关,一旦赋予环境代执行制度独立地位,则应当同时赋予作为规制对象的污染企业以更大的权限，由其自由选择是自己承担污染治理的责任,还是支付费用由其他社会主体代为实施整治恢复环境的责任。
3.3.3设立清洁水和清洁空气基金
根据我国“三同时”制度的要求，排污企业的污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但现实中，大量的排污企业自己设计建造污染防治设施可能缺乏技术能力和资金来源。如果采取让排污企业付费以承担间接治理环境污染责任而引入专门的第三方公司来替代履行环境污染治理责任,则又会存在一些困境需要克服。基于环境污染致害的长期性、潜伏性等特征，尤其是在一些突发的大规模环境污染事件中，专业化环境污染治理第三方往往无足够的资金购置规模较大的污染防治设施,或对影响广泛的环境污染事件的治理力不从心。在此情况下,建议设立专门的清洁水和清洁空气基金。基金的来源是征收排污费、专项污染治理资金和国有资产拍卖资金。清洁水和清洁空气基金可以采取无息或低息贷款方式优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业。在符合一定的条件下可以适当延长周期，以适应污染治理项目周期长的特点。在环保企业项目运营期内，企业须按期足额偿还清洁空气基金的资金,保证清洁空气基金的滚动发展。
3.3.4引入环境污染治理第三方机构
推进环境污染第三方治理是一个复杂的系统工程,涉及到环境污染治理的理念、主体、制度和路径的系统更新,但顾名思义,这种污染治理新模式的特色集中体现在治污主体上有更为广阔的视野。在环境公众参与机制中，广义上的“第三方”当然包括除污染者之外的民间环保组织、环保志愿者和普通社会公众。但是，制度创新层面的环境污染第三方治理中的“第三方”应当有较为固定的制度内涵，限缩并注重于专业的环境污染治理第三方机构，从而承载《决定》提出的“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”的政策导向。具体而言，即要鼓励社会资本成立专业的第三方环保公司，由排污企业向其付费购买专业的治污服务，以规模化集约化完成环境治污任务。引入专业第三方环保公司的优势在于：既可以发挥环保公司的专业优势,提高治污效率，降低社会治污成本;也可以解决不同类型排污企业因为专业性不强、自律性不足而导致的治污效率低下、效果不佳的困境;还有利于提高环保部门的环境监管与执法的效率,环保部门只需集中监管可控的环保公司而不再需要监管过于分散的众多排污企业。
为了发挥第三方环保公司在环境污染第三方治理中的效用，还应当注重构建的配套制度措施要言之包括：第-,设计环境污染第三方治理的模式类型以及不同模式中环保公司与排污企业之间的关系、权利、义务与责任承担方式;第二,探究第三方环保公司成立的市场准入门槛与监管标准,统一化的标准隐含的是行政的便捷、弹性以及执法机关的更大自由裁量权,而特定化的标准体系则隐含着更多的控制和介入,需要结合环境污染治理的需求与监管力量的现状慎重且务实选择;第三，评估第三方环保公司在不同行业环境污染治理中的绩效与风险,构建系统的动力塑造、资金支持与风险防范机制。
环境行政执法方式篇6
一、对传统环境执法手段和效果的反思
环保执法,指政府或其他行政机关为了其权力管辖范围内促使人义务守法,改变或者终止危害环境或公众健康的行为而采取的法律措施的法律行为。
执法是立法和守法的根本保证。如果不能对违法行为施加明确的法律后果,很可能导致违法者漠视法律,因此保证执法的公正性是非常重要的。但除了强调执法的严肃与公正以外,还必须对执法的手段和执法领域有清楚的认识。在传统的环境执法体制下,执法的主要内容已被简单地认为只是征收排污费,对超标排污的企业开环境处罚单,并对不按时缴纳排污费的企业强制征收排污费。这使得企业错误地认为只要交纳了一定的费用就可以随心所欲的排放污染,至于如何减少污染物的数量和浓度,如何治理污染是政府的事,与本企业没有关系。实际上,由环境行政机关实施的执法活动应主要包括:
1.定时或不定时的检查。确定管辖范围内义务人的守法情况并检查是否有环境违法现象发生。
2.提醒或警告。当发现没有有效遵守环境法律规章的义务人或者设施管理者,但尚未达到违法层次的,执法机关对其不仅有警告的义务,还可采取积极主动的工作方式,与其协商,制定双方均同意的旨在认真履行法律义务的方案。
3.提起法律诉讼。在必要的时候提起法律诉讼,目的在于对违法行为人采取强制性措施,要求其遵守法律规定,并强迫违法行为人承担某种法定的后果。
4.执法机关还有权利行使环境法规的解释权;这也是环境执法部门的义务。而且有关的解释内容应该向社会公开公布公证执法的公开透明。总体来说,环境执法机关的主要任务并不只是行政处罚,更多的是监督环境法规的实施。
二、传统环境执法的不足之处
环境执法不严,手段单一直接软化了环境执法的效果。主要表现在以下几个方面:
1.执法力度不足。大量破坏环境,违反环境法的行为没有得到有效制止和制裁,其中有相当多的因素是环保部门不严格履行监督管理的职能。导致环境影响评价制度,限期治理等基本环境法制度成为空谈。
2.执法力量薄弱。由于执法的体系不健全,尤其是执法人员的政策水平和业务素质较低,有的甚至对环境法律法规缺乏必要的熟悉,导致在执法过程中行为不当,效率低下,处理不规范不合理,显失公正。还有部分执法人员徇私枉法,,纵容或包庇污染和破坏环境的行为。
3.执法形式单一。环境执法的及时和敏感性不够,当环境污染事件发生后,除了运用经济处罚手段以外,不能有效运用环境法律、法规所规定和授予的监督管理权力和其他制裁手段。对于环境污染事件的事前预防和风险预测缺乏必要的管理手段。
4.执法机构职责不清。由于环境问题一旦产生,往往会牵涉较多的行政机构,执法主体多元化。此时如果不能明确行政执法机构的权限,缺乏协调合作,就会出现互相推诿或不适当的扩张权限的极端状况。相关的执法部门不是消极被动执法,就是为了争权夺利相互越权,严重影响了国家对环境的统一监督管理,也影响了执法效率和效力。
5.执法监督机制不完善。绝对的权力往往会导致腐败。由于对环境执法机构自身的执法活动缺乏监督机制,难以避免会出现有法不依、人治代替法治的情况。有的地方环保部门受经济利益的驱使,将执法看做是一种创收的渠道,乱收费,滥用处罚权,导致执法的随意性和有损执法的严肃性。长此以往,社会公众对环境法律法规和执法机关失去信任感,守法意识也会下降到较低的水平。
三、环境执法优化目标和方向
1.强化执法能力,建立全新的环保执法体系,以适应市场化的环境管理要求。将环境法律的基本原则制度落到实处,使环境法律真正发挥其效用,为环保产业的发展创造一个良好的外部发展环境。这也要求政府对环境行政执法部门予以一定的投入,配各相应的执法设各、工具。同时,对执法人员应进行专业培训,提高其执法水平。随着科学技术的进步,环境执法体系也可以运用科技化的管理体制。建立环境办公自动化系统,使环境管理信息化、网络化;建立智能化环境监控系统,对城市环境质量排污单位的污染物排放是否达标实行自动化监控;建立稳定安全的环保技术平台,开发建设项目环境评价系统、环境质量监控系统,为环境电子执法提供技术支持。运用科技化手段执法,可以尽量杜绝环境执法过程中的人为因素,保证执法的客观准确。
2.完善执法部门的内部建设,建立一套内部监督制约机制,对执法工作予以有效地监管,防止出现执法不当和滥用执法权现象。
3.提高环境执法的监督力度。法律监督是使法律调整机制在其调整的各个阶段得到有力保证的重要法律措施。一个法治国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。由此可见,法律监督的真正价值不仅在于完善的制度形式,更在于监督的力度。
(1)权力机关的监督全国人大环资委定时听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告,对加强环境保护工作提出了许多建设性建议,并坚持法律监督与舆论雎督相结合,组织对环境执法的检查监督活动。
(2)行政机关监督以环境监督为核心,成立了专门的环境监理机构,加强环境执法力度。
(3)司法监督目前在中国行使司法监督的职能机关主要是人民检察院,但事实上,人民检察院在行使环境监督方面的工作基本是空白。
(4)各社会团体组织的监督民间团体对环境执法的监督主要以舆论监督的形式出现。近几年,利用公共媒体对环境执法实行监督的水平逐渐提高,但舆论监督的法制化过程仍很低,致使尽管时有揭露,却难以落实为真正的行政救济,因而其作用十分有限。
环境行政执法方式篇7
关键词公众评审；自由裁量权；环境执法；环境行政；公众参与
文／朱狄敏
基金项目：浙江省哲社重点研究基地省产业发展政策研究中心课题(14JDCY03YB)；中欧环境治理项目(132-005/L/aCt/Cn)
案例背景
以“鱼米水乡”著称的浙江省嘉兴市，自20世纪90年代以来随着工业化和城市化进程的加快，竟然成为了水质性缺水城市，环境纠纷和矛盾此起彼伏。结构性污染问题突出、农村畜禽养殖污染等重污染产业比重高是嘉兴环境整治的两大突出难点，给治污减排工作带来了巨大压力。严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，仅2006、2007两年嘉兴市环保系统受理的环保信访类案件均突破7000件。一方面是群众参与环境保护的热情高涨，但因为缺乏相应的参与途径，广大群众对参与权和监督权的要求难以得到满足；另一方面，由于现有的环境法律中没有清晰和统一的执法标准，裁量空间和弹性大，在环境主管部门执法过程中很容易产生“同案不同罚”、人情罚、态度罚、行政议价等现象，造成一些当事人产生误解和抵触的情绪，拒绝检查、阻挠检查、“执行难”等现象时有发生。这些问题严重影响了环境执法的权威和公信力，损害了环保执法队伍的良好形象。
基本案情与处置措施
养殖场非法排放沼液，严重污染环境
嘉兴市南湖区倪某某畜禽养殖场面积约220平方米，生猪存栏量为120头。该养殖场用泥浆水泵将含有猪粪尿的沼液直接排入农田，致使沼液外溢至排水沟，最终流人河道，污染环境。2013年9月14日，南湖区环保局执法人员对当事人所经营的养殖场进行了执法检查，经监测分析，该养殖场排水沟废水中的污染物指标超过《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)，已违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第20条第1款的规定，对环境造成了污染。
环保局要求改正违法行为，并做出初步处罚意见
事件发生后，南湖区环保局执法人员完成调查询问笔录、绘制勘察笔录和拍照取证，根据取样的沼液污水监测结果予以立案。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第71条规定：从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。据此，南湖区环保局要求当事人改正违法行为，并告知拟处以两万元罚款。
当事人申辩，公众评审员形成集体评审决议
当事人收到告知书后，送来了书面申辩意见：养殖场一贯重视畜禽养殖方面的污染防治工作，此次由于失误才犯错，在“三改一拆”行动中又带头签字，拆除禁养区猪舍。当事人作出保证，以后会加强管理，不再让类似的事情发生。镇政府认定当事人的申辩意见情况属实。经公众评审会讨论，鉴于以上几点情况，五位公众评审员一致同意适当减轻处罚，处以一万元罚款。
收到处罚决定后，当事人积极整改，作出深刻反省，保证不再发生类似违法行为，并在履行期限内全额上缴了罚款。
公众评审制的提出与试点
强化社会监督，引入公众评审制
作为一种情势判断与行为选择，行政的裁量性几乎无处不在。由于我国行政处罚的法定裁量幅度较为宽泛，为部分执法人员滥用裁量权提供了空间，行政处罚畸轻畸重、失衡等执法不公现象屡见不鲜，既侵犯了公民的正当权益，也削弱了执法公信力。规范行政裁量权制度建设的紧迫性和艰巨性日益凸显。从行政法治原理看，制约政府权力有两种方式：一种是以权力制约权力，另一种是以社会制约权力，即社会制衡。社会制衡是对政府运行的外部制约，强调公民对政治生活的参与，注重政府公权力与公民私权利的对等互动。实际上近年来，各地在社会制衡自由裁量权方面已有所实践，以嘉兴为代表的环境行政处罚公众参与制度就是一个典型样本。所谓环境行政处罚公众参与制度，是指将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，组成公众评审团，以召开案件公众评审会的形式，对原本法律只赋予行政机关的自由裁量权进行评议。
2009年6月，嘉兴市在南湖区开展试点，将公众评审制引入处罚案件的审议过程，通过组织推荐、媒体公开招聘和集中培训，建立了环保评审员队伍，对送审案件进行评审员集体评审，作出环保评审员集体评审决议。截至2014年12月31日，南湖区已对701件环境行政处罚案件启动了公众参与程序，共有3821人次参与案件处罚评议，处罚金额达2852万余元。作为对南湖区经验的肯定，嘉兴市也吸纳了这一制度，于2011年9月6日正式颁布了《嘉兴市环保局行政处罚公众评审员管理办法（试行）》，产生了市本级第一期行政处罚公众评审员名单，宣告在全市层面上开展环境行政处罚的公众参与制度。
确定评审团成员，侧重专业性
为消除公众对“内定”公众评审团成员资质的疑虑，嘉兴市环保局明确了组织推荐和社会公开招募两种推选程序，设定了公众评审团成员的基本条件，包括户籍、年龄、专业性等要求。注重吸纳“两代表、一委员”、专业律师、专业技术人员和高等院校环境专业师生“入团”。
召开评审会议，研究具体案情
环境行政处罚案件公众评审会原则上每月召开两次。每期评审会将从公众评审团总名单中邀请五名成员组成当期公众评审团，对与案件有利害关系的评审员实行回避制度。同时部分评审会实行“现场办案法”和“点单式评审法”，缓解当事人对执法的对立情绪，使评审决议更加客观公正。嘉兴市环保局将当月立案查处的一般程序案件的所有材料，公示于公众评审会中，由公众评审团对每个案件行政处罚自由裁量权的适用情况予以评议。同时，相关案件的违法事实、证据、法律依据及初步处罚意见由嘉兴市环保局向所有公众评审员作出解释，并接受公众评审团的质询。
组织集体评审，形成评审决议
在集体评审中，公众评审团根据相关法律法规和《嘉兴市环境保护局行政处罚自由裁量标准实施细则（试行）》的规定，独立地对相关案件的处罚种类和罚款额度的合理性提出意见，并形成决议。在集体评审的过程中，环保局的工作人员应当回避。
健全相关制度，高度重视公众评审团意见
依据公众评审团的集体决议意见与环保局的初审意见是否相符，处理方式分为两种情形：如果二者相符，则环保局案件审核委员会将依此意见，对案件作出最终行政处罚决定；如果二者不相符，则环保局案件审核委员在做出最终行政处罚决定时，公众评审团的集体决议会成为重要参考，并在5个工作日内向各评审团成员反馈最终处罚决定。在南湖区环保局启动公众评审一般程序进行的701起行政处罚案件中，评审团提出与环保局初审意见相异的有75起，环保局最终采纳公众评审意见51起，整体采纳率达96.5%。
嘉兴行政自由裁量权控制创新实践
长期以来，尽管《环境保护法》规定公众有参与和监督环境保护的权利，但实践中环境执法活动并未完全公开，致使公众参与成了环境执法中的一个薄弱环节。目前控制环境行政裁量权的最常见方式是技术性控制，这一方式着眼于增加裁量刚性，即由相关国家机关对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权内容进行梳理，制定行政裁量权基准。而嘉兴在控制行政自由裁量权方面的创新做法提供了一种新思路：吸纳社会力量参与到政府的执法过程，整合多种资源，推进社会管理合力。这种新的路径选择明显区别于传统的技术性控制路径，主要表现为以下几个方面：
多元参与，横向协同，有效制衡行政裁量权
传统模式实行的是行政机关“一家独大”的单一控制模式；现代治理强调多元参与，嘉兴将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，在此过程中，政府并非一放了之。在强调多元参与的同时，并不否定政府在环境事务管理中的重要作用，即保障公众参与的有序性。同时，传统的技术性控制模式实行的是垂直、强制、等级制的管理关系，上级机关制定裁量基准后层层下发给下级执法部门予以执行；现代治理提倡横向的协同参与关系，因为行政权天然地具有自上而下的强制力，制衡行政裁量权最好的方式就是赋予无行政权的主体以一定的监督权，达到彼此的平衡。
公众评审，外部控制，提升裁量结果的可接受性
传统上的技术性控制，其控制的空间始终局限于行政权力体系之内，哪怕引入立法权控制，其控制的空间仍囿于公权体系之内。现代行政有效行使的最大障碍就在于公众对公权失去信任，这种失信无法通过公权内部的修正来改善和修复。通过引入公众参与来重塑行政权的公信力，让公众知晓、参与并监督行政裁量权的行使不失为一种较好的途径，同时也能有效地提升裁量结果的可接受性。
动态开放，避免僵化，符合行政行为的本质要求
传统上技术性的控制是静态的，以事前规定的方式将裁量幅度细化，裁量只是机械套用已设置的规范标准，容易导致执法的僵化；而在公众评审模式中，裁量方式是动态开放的，公众评审面对的都是鲜活的个案，通过对个案综合考察、有针对性地变化裁量幅度，更加符合行政行为的本质需求。
因此，在自由裁量权的控制方式上，技术性控制过于僵化、封闭和保守。相比之下，公众评审制顺应了十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的要求，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节的良性互动。公众评审制的合法性、正当性更加显著，这一模式也更加值得推广。
嘉兴市公众评审制度的经验与启示
引入专业人员，改变环境执法中的简单化思维
环境保护涉及到诸多专业性的问题，而行政机关的工作人员常常会因为知识面有限，心有余而力不足。因此，通过设立公众评审制度，可以更多地吸纳专业性人才参与行政机关的执法过程，有效避免少数人在决策过程中的盲目与偏见，改变环境执法中的简单化思维。
增强公众参与，确保环境执法中的正当性与合法性
环境保护的涉及面非常广，对公众的影响也非常大，因此，公众对参与的需求非常强烈。通过公众参与，一方面专家代表可以就专业性的技术问题向民众作更好的解释与宣传，这同时也是现代审议民主所必需的前提。另一方面，《行政处罚法》规定的“陈述、申辩或听证”的参与形式中只能进行“点”的互动，而公众评审团则可进行“线”式的、持续的参与。公众评审团可以在这一程序中更好地了解整个案情和各方的意见，对于有效地处理利益纠纷和判断价值争议具有良性的促进作用。
完善决策体制，抑制环境执法中的随意裁量
环境执法中的自由裁量权非常大，而引入公众评审制，可以有效地约束行政执法人员的自由裁量权。因为如果公众评审团的集体决议意见与环保局执法人员的初审意见不相符，环保局案件审核委员会在对案件的审查过程中，有可能修正或推翻此案件执法人员的初审意见。这也有效地避免了执法人员因个人的好恶等因素而滥用自由裁量权。
结语
以嘉兴市为代表的地方城市，通过自身探索，提出了一种对自由裁量权进行规制的新方式。这是一种过程中的、通过外部的监督和制约以实现行政权力行使理性化的控制技术，并在实践中充分证明了其具有较强的适应力和规制力。当然，任何良好制度的形成都不可能一蹴而就，尚处于蹒跚起步阶段的公众评审制度仍存有诸多亟需进一步完善的地方。首先，评审员并非裁判员，本身不具有任何公权力，其在法律上如何定位是一个需要解决的问题；其次，公众评审制的案件适用范围、会议召开频率，并不明确；最后，在实践中，公众评审的结论仅具有参考性，当集体决议与环保局的初审处罚意见不相符时可能引发的一系列问题，也是需要进一步解决的。因此，为保证公众参与的实效性，必须从制度上对自由裁量权的规制模式予以完善。
主要
参考文献
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[3]朱狄敏，社会复合主体与环境公共治理的走向：嘉兴模式的经验启示[J]．环境保护，2014(13)：58-60．
环境行政执法方式篇8
【关键词】环境公益诉讼；环境行政；环境公益
【中图分类号】D925.1【文献标识码】a【文章编号】1004—518X【2012】08—0153—06
从比较法的角度来看，少有法律对公共利益作出明确定义。因此，环境公共利益（即：环境公益）的界定存在着困境，表现在：一是从法律以外的视域来审视，无论是“公共”还是“利益”都存在着不确定性，这种不确定性的根本原因在于环境公共利益的抽象性。“公共”的不确定性主要表现在环境公益的利益主体是难以确定的——我们可以很容易地找到一个具体的私益受害主体，但一个具体案件中环境公益的受损主体范围却难以确定。“利益”的不确定性主要强调的是公众基于环境所享有的利益的内容极难确定——环境公共利益的内容多具有抽象性而难以具体化，且往往具有多面性使得法律很难周全地顾及。正是由于环境公共利益的不确定性、抽象性等特征的存在，我们界定公共利益的困境似乎从未被克服过。也正是由于环境公益的这些特性，导致当前以环境行政执法为主要手段的环境公益保护模式极易出现下文将要论述到的缺陷。笔者正是从对环境行政方式保护环境公益的缺陷分析中来论证环境公益诉讼制度的必要性。
一、我国环境保护难有质的突破的原因并非“无法可依”
追溯历史，我国第一部环境保护法律诞生于1979年9月由第五屑全国人大常委会通过的《环境保护法（试行）》。此后，经过社会各界特别是立法部门30余年的努力，伴随着2011年中国特色社会主义法律体系的基本形成，我国环境法律体系也基本完备。据统计，截至目前，我国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为各法律部门中立法速度较快的领域之一，形成了以宪法中的环境与资源法律规范为核心，以环境保护基本法和环境与资源保护单行法为主干，以其他环境与资源法规、规章为补充的较为完善的环境与资源保护法律法规体系。但令人遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境与资源保护法的日趋完善而得到根本性的，至少是逐步好转的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染物、固体废物仍然呈逐年增加的趋势。
在我国环境与资源法律规范已经较为完备的今天，环境污染与资源破坏仍然难以得到有效遏制，这不得不让人深思。也许，我们在面对环境问题而痛心疾首时，不应该过多地诟病环境与资源保护法的不完备，真正的问题可能出现在法的落实与实现环节。法律的生命力在于实施。环境与资源保护法律体系的形成，总体上解决了环境保护的有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出、更加紧迫，这也是在环境保护中各方面反映比较强烈、存在的缺陷与不足较多的一个问题。正如一些学者所言：法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守；我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。
正如孟子所云，徒法不足以自行，需要通过行政的、经济的等方式将法律的规定加以实施，这也正是环境行政之所以存在的合理性与必要性原因。那么，环境行政能否使法律进行正常的运转并发挥应有的作用呢？这一问题的答案带有不确定性。因为，环境公益的行政执法人员并非绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。一定意义上，他们也是甚至必然是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”。从岗位选择和执法积极性的调动方面，主要的影响因素就是薪酬的多少、社会地位的高低及职场升迁的可能性大小等。这样看来，环境行政人员的私人利益与公众的环境公共利益之间并没有密切关联。套用经济学的理论就是，环境行政执法部门和人员的部门利益、私人利益增益与通过执法带来的环境公共利益的增加及环境社会成本的降低之间没有必然联系。这就意味着，环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益；也不会在环境公共利益的减损和环境社会成本的升高之中受损。与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，通过对企业违反环境与资源保护法的行为或者网开一面，或者“打折”处理，这些部门或人员不但不会从减少环境行政收益中受损，反而可能获得某种利益。在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的“操纵与控制”。一旦如此，作为回报，环境行政部门和执法人员则会选择对企业的违反环境与资源保护法的行为采取放任的态度。综上，好的法律未必能够有好的执法效果，这在我国已经屡见不鲜。因为环境行政部门和执法人员的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，导致了环境行政效率的低下，使得体现在环境与资源保护法律中的环境行政目标无法实现。
二、“经济”保护必然削弱保护“环境”的行政效率
在我国，不仅仅环境保护是政府主导型的，经济发展也是政府主导型的；政府的组织、促进、引导赋予经济发展源源不断的动力。为了促进经济发展，首先由中央政府确立一个量化的经济发展目标，然后在行政隶属关系的作用下，这一目标逐级落实，量化、分解到各级政府和官员。各级政府负有不可推卸的发展一方经济的责任和职能。这就意味着，一方政府和官员的政绩与当地的经济发展（特别是数量上的增长）密不可分，或者说就是直接的决定因素，这是GDp指向下的结果。作为政府部门的环境行政部门和执法人员，必然履行或执行政府的职能，其执法行为不仅要保护环境公共利益，也应该有利于经济的发展，甚至于后者往往处于更加优先的受保护地位。环保部门在执法中将“经济”置于优先保护的地位也有着充分的法律依据。我国《环境保护法》第4条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。按照这一规定，我国的环境保护是处于经济建设“保护”之下的。在GDp为标准的政绩观指导下，环保部门在对违法企业进行处罚时，往往衡量这一处罚将带来的经济影响。除了受到GDp政绩观引导以外，地方政府弃环保而优先发展经济的动力还来源于自身经济利益的实现。在我国当前的分税制财政管理体制下，处于一方政府管辖范围内的企业是该地方政府的财政来源；当地企业经济效益的好坏与当地政府经济利益紧密相关。所以，无论是我国已经长期实行的GDp政绩考核机制，还是分税制导致的地方财政机制，都是把环境执法者与作为监管对象的企业联系在一起的利益机制——GDp政绩和地方财政收益都是企业通过污染环境、破坏资源的方式而取得的。结果是：地方政府为了确保GDp目标和地方经济利益的实现，往往选择保护纳税大户的企业利益而牺牲环境公共利益的做法；环保部门投鼠忌器，执法难行，对污染和破坏行为往往网开一面，甚至视而不见，环境保护俨然成了污染保护。
进一步分析，政府一方面是市场的管理者，另一方面又作为市场的服务者和市场行为的受益者而存在。按照政府作为市场服务者和市场行为的受益者的定位，政府受雇于企业来提供市场服务，企业为政府提供财政收入。从这种意义上讲，包括环保部门在内的政府与企业有着共同的价值追求和意识形态，它们甚至有着共同的行事准则—那就是是否促进了经济的发展。环境行政执法者与企业之间有着共同的利益诉求，企业利益的增进也就意味着政府目标的实现，这使得它们形成了“荣损与共”的利益共同体。而一旦环保部门的某些官员想逾越这一共同利益的藩篱，往往会遇到羁绊，遭到责难。这显然与环境行政部门作为环境管理者的身份不符。认识到这一点，环境行政执法者对企业的容忍、偏袒这一现象也就使人感觉不足为奇了。可以预见的是：虽然有些地方政府已在试行将环境保护指标作为考核地方政府及其官员政绩的因素，并明确了环境保护目标责任；但在我国仍然处于社会主义初级阶段的历史背景下，GDp增长模式的政绩考核方式和“分家吃饭”式的分税机制仍然是今后一段时期充分调动地方政府积极性的重要制度设计，地方政府与企业的利益关联也不会割断，以牺牲环境公益换取GDp增长和地方财政收益提高的做法仍将存在。
三、寻租行为导致环境行政低效率
环境行政是政府以环境公共利益的名义，根据法律规则对环境行为进行的管理与控制。就这一点而言，环境行政的含义可以如此来界定：第一，在环境外部性等市场失灵的情况下，旨在追求环境福利最大化的环境公共利益诉求是环境行政的前提；第二，根据法律而进行的持续的监督与管理；第三，政府为引导良好的环境行为而进行的各种干预；第四，为进行环境行政而采取的各种手段。依此，法律在环境行政中发挥着基础性作用，这符合法治精神。然而，上述第一个方面的界定往往发生偏离，在利益集团等影响因素作用下，环境行政并不总是“善良”的和追求公共利益的，环境行政因管理者的“私谋”或因被管理者的操纵而实际上可能成为部分人获取私利的工具。我们不妨用寻租理论对这一现象加以阐释。按照寻租理论的鼻祖、美国经济学家克鲁格的定义和阐述，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配活动。它包括“旨在通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动”。人类对经济利益的追求可以分为两类：一类是通过生产性活动增进自己的福利。如企业等经济组织通过正常的生产经营活动对利润的合法追求。另一类是通过一些非生产性的行为对利益的寻求；寻租即为其表现形式之一。寻租的根源是政府，它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部分人手中。这些行为有的是非法的，有的是合法但不合理的。寻租从根本上是与效率和公平原则相违背的，也是对环境公共资源的侵害和浪费。例如，包括环境保护部门在内的政府部门通过设置一些收费项目，来为本部门谋求好处；个别官员利用手中的环境管理权力为个人捞取好处；有的企业通过贿赂官员为本企业逃避环评门槛而建设项目、减少排污费的缴纳和取得采伐权利等。寻租使环保部门的决策或执法行为受利益集团或个人的摆布。就环境保护而言，寻租往往成为环境污染、资源破坏之源。
环境行政中的被管理者主要是企业，其寻租的主要行为方式就是：企业通过各种途径影响、操纵环境行政机构或人员，弱化甚至阻碍环境与资源法制的执行，最直接后果就是偏离环境行政的方向，阻碍环境行政目标的实现，以牺牲环境公共利益为代价，获得对企业自身有益的行政效果。环境行政的目的在于消除市场失灵，以维护环境公共利益，实现环境福利的最大化。由于寻租行为的存在，环境行政中的管理者在与被管理者（企业）交往时，不再是环境公共利益的代表。企业之所以千方百计地影响并操纵环境行政，根本原因在于利益——环境行政可以影响企业福利。例如，有效率的环境行政需要收集企业的环境信息。在环境行政过程中，相对于管理者而言，企业更加了解自身的相关环境信息，是信息获取的优势一方，而管理者对企业的相关信息（可能）知之不多或甚少，成为信息获取的劣势一方。在充分提供自己的环境信息将被管理者用于对企业适用较为严格的法律规定的预期下，利益权衡之后，企业往往选择虚报环境信息。有的行政机关甚至还帮助申请人弄虚作假，进一步对上级机关虚报，这就是暗箱操作。企业还常常以强调自身的经济贡献的方式，积极影响或阻碍环境行政机关对更为严格的环境与资源法律的执行。更有甚者，一些企业还通过与环境行政执法人员进行私人接触的方式，对执法人员进行拉拢收买，甚至威逼利诱，目的就在于让环境行政的公共利益最大化目标丧失。
依笔者的理解，寻租是对环境行政管理在现实中有利于被管理者的一种阐述，是管理者的“私谋”或者是被管理者对环境行政的一种支配和操纵。寻租行为导致的环境行政执法的低效率才应该是我国环境状况不断恶化的首要障碍。那么，为什么会产生环境行政中的寻租行为？其原因就在于法律往往赋予环境行政机关和人员以宽泛的行政裁量权，但却缺乏有效的监督与问责。环境行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是环境行政机关在环境法律规定范围内享有的选择权。环境行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，它是通过赋予环境行政机关、人员在一定范围内的选择余地来实现法律实施中的原则性和灵活性互动的。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环境行政机关自由裁量权的法律不在少数。以《大气污染防治法》为例，该法第47条规定，建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由环保部门责令停止生产或者使用，可以并处1万元以上10万元以下罚款；第48条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款；第59条规定，在国家规定的期限内，生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的，由所在地省级环保部门处2万元以上20万元以下罚款；第60条规定，新建的所采煤炭属于高硫份、高灰分的煤矿，不按照国家有关规定建设配套的煤炭洗选设施的，可以处2万元以上20万元以下罚款。另外，该法第49、52、55、56条等法条也都规定了弹性极大的处罚性规定。上述法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对其进行限制、监督和问责性的规定，这就为环境行政中的寻租提供了可能。这是因为，自由裁量权允许环境行政机关和人员偏向被监管的企业；而且，即使环境行政部门或人员做出了有利于企业的行政执法决定，也不会因此而承担法律责任遭受。正因为如此，环境与资源保护法关于环境行政自由裁量权的规定易于被滥用，成为寻租者操纵与控制环境行政行为、获取法外利益的突破口。当然，我们可以通过制定相关文件对环境行政执法权限进行细化的方式来限制和规范自由裁量权的使用。但是，这也不能完全解决问题。且不说这些文件的效力等级较低、约束力不强等方面的问题；就是由较高层级的立法机构进行相关立法也难以解决因自由裁量权而带来的环境行政执法中的问题。原因是：一方面，“细化”需要短时间内动用大量的立法资源，这对于我国立法任务繁重的立法机关而言是有困难的，且立法技术的发展也具有阶段性，是否能够“细化”还有赖于人们的认识水平和法的表达能力的提高。另一方面，一定的自由裁量权的存在是必须的，僵化的法条毕竟难以与千差万别的实践情况一一对应；即使能够对应，也难以随着时间的推演而及时地跟进。环境行政执法者需要在面对不同实践情况时对法条的实施进行一定的裁量。因此，包括环境法在内的任何法律制度都无法在立法中完全消除和杜绝行政自由裁量权。这也就意味着，针对环境行政执法行为的“寻租”就不可能在其内部得到根本解决。
四、公众的沉默使环境行政缺失有效监督与问责
与企业积极地对环境行政进行操纵与控制形成鲜明对照，来自环境行政所保护的环境公共利益受益人即公众的监督与问责却极为消极。按照《宪法》第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须……接受人民的监督，努力为人民服务。第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。这里的申诉、控告、检举权是法律对公众的一种授权，其具体的行使仍然需要具体的个人、组织等主体的参与。但是，我们应该认识到，人们的生存和发展离不开利益，人们始终是在为利益而生活和工作。个人等社会主体也是经济人，在法律未规定上述授权的行使会给行为主体带来怎样的利益的前提下，来自公众对环境行政的监督与问责也只能依赖少数“积极公民”的积极行为了。这一现象在奥尔森的“集体行动的逻辑”中也得以证明。奥尔森认为：集团越小，人均收益越大，其成员影响执法行为的积极性也就越高。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行为以实现他们共同的或集团的利益。”所以，虽然个人行使申诉、控告、检举权的行为会在总体上增益环境公共利益，但这一增益是由全体社会公众来享有的，行为人的人均增益却微乎其微，个人行使上述权利的积极性必然大打折扣。与此相反，对于一个具体的环境行政行为而言，某一个或几个企业就是一个利益集团，这一集团相对于公众而言要小得多，这也导致企业影响、操纵甚至控制环境行政的积极性要高得多。
除了利益因素影响个人参与监督和问责环境行政的积极性以外，行政诉讼制度因素的制约也是重要的方面。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。这一规定意味着：行政诉讼的原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。虽然《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中将提起行政诉讼的适格原告扩张到了“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，但是，“法律上利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”地享有的权利。这在环境保护领域是几乎不可能的，因为大气、水等环境因素属于典型的“非专属性、非排他性”的物品或财产，任何人都不可能独享或独占。因此，即使按照司法解释的规定，个人等主体都不可能对非具体行政行为或非利害关系的行政行为向法院提起行政诉讼。这就难怪无论是司法实践部门还是理论界，都无法认可或接受公民个人对不能保护环境公益的环境行政行为提起行政诉讼的资格。也正因为某种意义上的“有恃无恐”，在环境行政的开始，公众的环境公共利益就被排除在环境行政行为考量的范围之外。不过，企业等被监管者却是与环境行政行为“有法律上利害关系的”法人或组织，即使是在环境行政机关依法对其进行处罚之时，因为没有得到“法外施恩”，且与被处罚较轻的企业进行对比产生不平衡心理，企业往往提起行政诉讼，诉讼本身在法律上不会碰到任何障碍。因为我国传统的厌诉心理作祟，环境行政机关和执法人员往往认为被是一件不光彩的事情，为避免卷入诉讼，往往从环境行政的一开始就会“适当地”考虑企业的利益，尽量做出有利于，至少不会“激怒”企业的行政决策。由此我们认识到，没有公众的有效参与，环境行政机关与富有积极性的被监管企业之间的相互默契或者勾结极易发生。其结果是：环境违法行为不能得到强有力的遏制，环境公共利益不能得到全面的保护，环境行政的低效率成为必然。
五、环境公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能
建设和谐社会离不开法治，而法治进步离不开诉讼价值观的更新，树立一种以和谐为最高价值……的诉讼价值观已成为当务之急。美国早在1970年制定的《清洁空气法》中，就明确规定了公民诉讼制度，即：在环境公共利益遭受侵害之时，法律授权公民个人对违反环境法律的企业、个人，甚至是政府机构提起环境公益诉讼。作为一种有强大影响力的法律制度，环境公益诉讼规定了在其后制定的大部分美国环境法律之中，已成为美国环境法不可分割的一部分。
环境行政执法方式篇9
加强党的执政能力建设，是党的建设的重要组成部分，是一个带有全局性、根本性的重要课题，是一项贯穿党的各个建设领域的系统工程。加强党的执政能力建设，概括说来应该包含执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等七大要素。
———执政理念。执政理念是执政党全部执政活动的价值取向，是一个执政党对执政的宗旨、目的和任务，以及为了实现这一任务而制定和实施的执政方针、执政手段等方面的总体认识和把握。树立和坚持正确的执政理念，一要牢固树立立党为公、执政为民的价值取向，切实解决好为谁掌权、为谁执政的问题。二要坚持科学的发展观，真正做到在经济发展的基础上促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，确保人民共享发展成果。三要坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。
———执政基础。执政基础是党保持执政地位的重要条件。党的执政基础包括三个方面：一是巩固党的阶级基础。中国共产党是工人阶级的先锋队，工人阶级是党的阶级基础；农民阶级则是革命和建设的主力军，同样是依靠的力量。依靠工人阶级和农民阶级，是我们党的一个重要的执政理念。二是巩固党的社会基础。巩固党的社会基础就是要发挥全社会成员（包括各个阶级、阶层）的积极性，使各社会群体紧密团结在党的周围，为实现中华民族的伟大复兴而共同奋斗。三是巩固党的群众基础，群众基础主要是指改革开放以来出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等，他们都是中国特色社会主义事业的建设者，是我们党执政的最广泛的群众基础。
———执政方略。执政方略是指党执政的大政方针和战略策略。党执政的大政方针和战略策略，可以起到谋划大局、规定党执政的目标和方向、动员人民、凝聚民心的重大作用，并牢牢掌握党执政的主动权。改革开放以来，党和国家实行的一些重大战略，在某种意义上，可以说就是执政方略，如坚持现代化建设“三步走”的发展战略、坚持依法治国、依法行政的方略等。
———执政体制。执政体制在一定意义上可以称作政治体制，是基本政治制度的具体实现形式。党的执政体制具体说来包括党的领导体制和机制、党的各项具体规章制度和执政党的用人管人机制等。
———执政方式。党的执政方式主要表现为党具体执政时采用的手段、方法和形式。党的执政方式是否科学、规范、合理，对执政能力起着极其重要的作用。改进党的执政方式，关键在于党政分开，即通过划组织与国家行政机关的不同职能，理顺党组织与人大、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他社会组织之间的关系，做到各司其责，并逐步走向制度化；核心在于依法治国，即党自己的执政活动必须在宪法和法律的范围内进行；难点、重点在于权力监督，缺乏对权力的监督、制衡和约束，是影响党的执政能力和执政水平的一个深层次的原因，必须采取有效的手段，加强对的监督和约束。
环境行政执法方式篇10
关键词：环境执法；依法行政；环境保护
中图分类号：D912文献标识码：a
前言：
我国正处在工业化、城镇化加速发展的时期，各种自然灾害和人为活动带来的环境风险不断加剧，各种突发环境事件以更加复杂、多样的形式为公众所关注。当前环境执法工作在日益变化的社会新形势面前，显得滞后，并面临着各种困难。在对环境形势新变化和新特征进行分析的基础上，提出相应的政策建议。
1阐魔窟环境执法工作时，遇到的问题
1.1环境法律法规不全面①环境立法上仍有空白。首先是环境立法在内容方面存在空白。例如，在环境污染防治方面，在噪声的管理和控制，以及防治放射性物质污染等领域，还没有相应的法律制度；其次程序方面存在空白。目前，在我国的法律体系中，环境行政处罚、环境调解和等方面缺乏相应的法律规定。②环境保护相关法律立法、修订工作严重滞后。在一些重要领域，如放射性污染防治、有毒化学品管理、危险废弃物管理等方面，环保部门缺乏具体的法律依据。随着城市化进程的不断加快，人民生活水平的日益提高，餐饮、娱乐、油烟扰民、空调噪声、工业噪声及热、光、气味、电磁辐射等各种污染源大量涌现。③现行的环保法律不适应当前严峻的环境形势的需要。在市场经济条件下，企业为了追求利润最大化，节省成本，不考虑排污对环境的影响，甚至采取向社会转嫁污染的办法来获取自身利益，其结果是造成严重的环境污染和资源的极大浪费。现行的环保法律法规却无法制止这种以牺牲环境为代价的经济发展方式。
1.2环境执法机制欠缺①行政干预难避免。各级环保部门按照《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，对本辖区环境依法实施监督和管理。但是，在现实生活中，来自各级行政方面的人情干扰环保部门的执法活动。当地政府会对环保局开展的一系列正常的监督管理工作（企业检查、收排污费、处理等）进行干涉阻挠。②说情风严重影响办案质量。为了增加财政收入，地方政府纵容企业违法排污，企业暴力抗拒环境执法的现象时有发生。对于那些拒绝排污申报、拒不执行建设项目环保审批、闲置治污设施的企业，按照法律规定，环保部门对其进行处罚，各个层面的权力、人情等纷至沓来，环保部门的执法办案受到严重干扰。③统一监督管理难实现。一是环保部门与有关部门之间，在职责、关系方面没有离清界限；二是在政府的部门中，环保部门与“有关部门”平行，不存在领导与管理的关系。虽然法律法规、规章制度等比较多，但是其职能范围没有明确，并且在一定程度上存在职能交叉现象，而且对于未履行职责的情况，没有规定相应的法律责任，不利于环境问题的解决。
1.3环境守法、违法成本倒挂环保部门在环保执法过程中，经常陷入“排污―查处―罚款―继续排污―继续罚款―再继续排污”的恶性循环中，环保部门希望通过罚款的方式解决排污问题，没有从根本上彻底解决问题。进而在一定程度上出现执法不断，罚款不断，排污不止的恶性循环。引发这种现象的原因：执法部门执法成本较高，企业违法成本较低、而守法成本较高，进而形成环境执法成本倒挂的局面。
2解决环境执法中有效对策探讨
2.1完善环境法律法规立法和法律修订工作要跟上环境形势发展的需要。站在整个法律体系的高度，修改《宪法》、《环境保护法》和其他相关法律法规，提高法律的预见性和前瞻性。环境立法重点应放在：①抓紧制定迫切需要的法律，填补主要的立法空白；②制定配套法规，配合国务院法制部门制定大气、固体废弃物、噪声污染防治法律实施细则；③制定相应的规章和规范性文件；④加强和推动地方环境立法。
2.2优化环保管理体制，健全环境执法机制
2.2.1建立统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。环境保护涉及多个领域和多个方面，是一项综合性的系统工程。在环保执法过程中，环保部门“包打天下”的时代早已不复存在，需要动员、联合社会各界力量，建立统一监管与分部门监管相结合的管理体制。不断完善检查的内容、检查的形式：一是对单一随机检查的方式进行变革，建立健全定期与不定期的检查制度；二是打破传统的检查方式，争取人大、政协、党委、政府等有关部门的支持，通过联合，成立联合检查组，彻底解决执法过程中遇到的难题。改变以往只查企业，不查相关部门的工作方式。既要查企业的治污情况，又要查相关部门履行环保职责的情况。在执法过程中，联合执法也会产生一些弊端，如果环境保护执法主体之间缺乏协调性，在一定程度上影响多元化和规范化建设，其法律效用受到严重影响。所以，在环保领域需要在环境保护法规环境标准、环境规划、环境监测规范、环境保护信息五个方面进行制度的统一。
2.2.2省以下垂直管理，改革环保管理体制。在管理体制方面，通过双重领导的方式对环保部门进行管理，其中地方政府是管理的主体。因此，环保部门在环保检查过程中，出现地方政府行政干预和地方主义保护的现象就不足为怪，尤其是越接近基层，地方领导的环保意识就越淡薄，进而在一定程度上干预程度就越强，环保执法工作越难展开。同时，区域环境作为一个整体，按照行政区域的方式很难将其分开，所以对其进行统一管理。
2.3规范环境执法，加大处罚力度
2.3.1规范环境执法，提高执法效率。一是环境执法过程中确保执法的平等性，在执法中要一视同仁；二是环境执法过程中确保执法的公正性，严格按照环境执法程序进行执法，对环境法律做到准确地使用，树立秉公办事的形象；三是环境执法过程中确保执法的合理性，将执法行为发生错误的概率降到最低，正确行使行政权力，合理地使用自由裁量权，防止、克服部门利益至上和随意扩大、的倾向。
2.3.2对违法企业加大处罚力度。在环保执法过程中，对于违法企业（屡次违法、故意偷排、超标排放）在一定程度上加大处罚的力度。在限期治理期间，对相关企业进行限产、限排处理，建设增加排污总量的项目要坚决禁止，绝不姑息。经过限期治理或停产整顿后，依然没有实现达标排放的，向有关政府机关提出申请，做出关停决定，否则，将按照有关规定对相关责任人追究其监管失职的责任。
2.4提升环境执法人员的素质和执法能力
2.4.1应当提高执法人员素质。随着经济社会的快速发展，公众对环境质量的要求和利用法律武器维权的意识将不断增强，对环保部门的执法能力和效率要求也越来越高。环保机构要把好环境执法人员采用关和多层次、多方位的培训教育关，建立严格的考核、淘汰、监督制度。
2.4.2提高群众参与环境执法的程度。为了提高环境质量，需要加大环境执法的力度，为此要不断提高人民群众的环保意识，让广大人民群众参与到环境执法中来，为此，加大环境保护的宣传力度，同时做好教育工作，帮助广大群众树立环境危机意识，强化自身的时代责任感，在一定程度上，为环境执法的顺利进行奠定基础。
结束语
针对以上：依靠环保一个部门的力量做好环境保护事业是远远不够的，按照党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管，有关部门分工协作，污染者治理，群众参与的原则，建立健全环境保护机制，进而在一定程度上推动环保工作顺利开展。
参考文献：