市场监管的功能篇1
关键词：金融市场；金融市场准入监管；理念重构；制度设计
文章编号：1003－4625（2009）01－0054－06中图分类号：F830.9文献标识码：a
abstract:economicglobalizationisbothanopportunityandchallengetoourfinancialsystem,soChinashouldadoptscientificandrationalconceptsandmethodstofaceit.asforfinancialmarketadmittance,thefirstandthemostimportantstepoffinancialindustry,suitablesystemsshouldbeadoptedsotofacethechallengeoftheeconomicglobalization.aimingatthesupervisionadmittanceoffinancialmarket,ideasareproposedfromconceptsreconstructionandsystemdesigntoensureitsfunctionrealization.
Keywords:Financialmarket；SupervisionadmittanceofFinancialmarket；ConceptReconstruction；SystemDesign
市场准入制度，是国家准许自然人、法人或其他组织进入市场的有关条件、程序的制度和规范的总称。该制度是商品经济发展到一定历史阶段，随着市场对人类生活的影响范围和程度日益拓展和深化，为了优化市场结构，保障市场经济秩序的需要而逐步建立和完善的。
市场准入制度是塑造市场主体的核心环节，是国家对市场进行干预的基本制度，它既是政府管理市场的起点，又是市场经济条件下其他一系列制度建构的基础性的经济法律制度。金融市场准入属于特殊市场准入中的经济性市场准入。
一、我国金融市场准入监管的现状考察
改革开放以来，我国的金融机构越发多元化，金融工具和金融业务也日益多样化，基于此现实状况，中国人民银行于1982年设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革，制订金融机构管理办法，审批金融机构的设置和撤并等。后来又从该司中分设出条法司、非银行机构司和保险司，原金融机构管理司改称银行司；另外，还成立了外资金融机构管理司。
1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》中，突出了中国人民银行的金融监管职责。
1995年颁布的《中国人民银行法》首次以国家法律的形式赋予中国人民银行金融监管的职权。为了加强国家对证券、期货市场的监管，1992年成立了国务院证券委员会及其监督执行机构――中国证券监督管理委员会，1998年3月撤销了国务院证券委员会，其职能由中国证券监督管理委员会行使。根据1998年7月23日证券监管机构体制改革方案，证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券、期货市场的主管机关，依照法律法规对全国证券、期货业进行集中统一监管。随着我国保险机构的增多及保险业务的不断发展，1998年11月又专设了中国保险监督管理委员会，专门负责对保险业进行监管。伴随上述金融监管机构的设立及其运作，我国的金融监管取得了一定的成效，然而，作为金融监管的关键环节，金融市场准入监管法律制度仍缺乏系统性。
金融市场准入监管并不是一个孤立的环节，它与其他监管环节相辅相成。我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上，建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架，分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。该体制在特定的时期发挥了较大的功效，但局限性也显而易见：金融业的发展空间受限；国内金融业的平衡发展与国际金融业发展和监管趋势的矛盾日益显现等。而我国金融市场准入法律规制存在的问题集中体现在以下方面：先改革后立法，且市场准入的规则体系不完善；行政垄断和行业垄断形成的既得利益集团已经构成继续改革的阻力；缺乏相对统一、独立、权威的规制机构，执法机制存在严重缺陷。
二、金融市场准入监管法律制度的国际考察及借鉴
金融市场准入监管法律制度在有些国家和地区发展较为完善，值得我国借鉴，其中尤为典型的是美国、欧盟和韩国，具体考察分析如下：
（一）美国金融市场准入监管法律制度考察
鉴于美国对银行业的监管起步较早，至今已经建立起了适合本国经济实力和国民经济发展要求的银行业准入监管体系，监管指标体系完备，措施有效，故而，其金融市场准入监管制度可以银行业市场准入为例进行考察，具体如下：
1.资本金监管层面的要求。美国在准入资本监管方面的要求具体体现在以下两个方面：
其一，最低资本要求根据美国《国民银行法》的规定,国民银行的最低注册资本为10万美元。
其二，缴付银行资本要求：资金来源要求；缴付资本的形式。
2.权限构造层面的要求。权限构造层面的要求表现为：
首先，单个股东持股限制美国在这一点上仍然保持比较宽松的要求，对单个股东持有银行资本的最大比例没有限制。
其次，关联方持股的限制美国监管当局对于关联方持股与单个股东持股一样，态度较为宽容，对其持有的银行资本的比例未设定限制，关联方可以拥有100%的银行资本。
再次，对非金融机构或非银行金融机构进行持股限制。
3.业务层面的要求。美国的业务准入限制体制近年来发生了根本性的改变，从严格的分业经营到默许的混业经营再到混业经营合法化。具体表现为：
其一，银行从事证券、保险业务限制。美国准许银行从事证券业务，但公司证券的承销和交易必须通过银行控股公司的非银行附属子公司方可经营保险承销和销售业务，国民银行及其附属子公司一般限于保险销售业务。
其二，银行从事不动产交易、非金融机构股权投资限制。美国银行从事不动产业务仅限于对银行房地产投资；银行可以通过银行控股公司持有非金融公司5%的有表决权的股权。美国对后分业经营时代的银行经营范围保持了相当的谨慎，既为了提升美国银行的竞争力而着力于拓宽美国银行的经营范围，同时又对银行直接从事非银行业务做出了明确的限制，将银行从事实上的无限责任承担者转变为由银行持股公司承担的有限责任。
4.高级管理人员层面的要求。美国对高级管理人员的准入监管作出了一系列的明文限制，较为严格，可以从以下三个原则中得到体现：
其一，适当与适合原则。
其二，“四只眼”原则。
其三，居住地或居民身份要求。
综上，美国在金融监管方面的法律门类繁多，基本涵盖了金融活动的所有领域，但不足之处在于这些法律规范大多是为应付金融危机和金融创新而创设的，这些法律维护了金融体系的稳定，但缺乏系统性，在一定程度上抑制了金融效率。
可以推测，在经济全球化背景之下，美国最终也将会实现某种形式的统一监管，因为世界各国金融监管模式已经表明，经济市场化过程中，金融自由化的稳步推行更需要统一监管。
总之，美国的金融市场准入监管的优点是：能够使各金融机构处于层层把关，处处被规制的状态，利于发现漏洞；可以使规制机构处于微妙的相互制约关系中。缺点是：存在规制职能的交叉、重叠，造成人力物力的浪费；一定程度上造成政令不一和被规制机构无所适从；为防治被规制对象的流失必须放松规制。
但美国金融市场准入制度的发展无疑是利用政府力量调节金融自由化的典型。金融自由化是市场发展的要求，而金融的稳定和安全则是政府调节所追求的目标。政府力量与市场力量如何协调很难把握，而美国的实践对于中国在加入wto之后改进此方面的制度提供了很好的经验，毕竟，金融体系的安全与效率不但是国家宏观经济的客观需要，而且是市场主体的必然要求。
（二）欧盟金融市场准入监管法律制度考察
欧盟金融市场准入监管中较有特色的是其金融服务市场准入的发展。金融服务自由化必须以法律制度的完善为基础，法律制度的确立和运作应该与金融服务发展的实际相结合，欧盟的实践经验也恰恰验证了这一点，其经验对中国加入wto之后逐步完善规范金融服务市场准入的法律制度具有一定的借鉴价值。
欧盟金融市场准入监管制度在金融服务市场方面的精髓体现在其规范金融服务市场准入的法律体系上，欧盟内部关于金融服务市场准入的规定最早可见于《罗马条约》，但是规范金融服务市场准入的法律体系，是随着之后《第一银行指令》和《第二银行指令》的出台才形成的。
通过对欧盟金融服务市场准入法律制度的演化及其效用的分析可以看出其基本思路为：基于其建立统一市场的指导思想，从市场准入制度入手，构建统一市场平台；彼此通过对对方法规的相互承认实现单一许可制，确立金融服务法律体系的宏观指导思想，同时注重对金融市场主体权利的尊重。欧盟的作法是以市场力量为主导，在充分尊重市场主体私权利的前提下，将政府公权力定位在公共服务上。其整套的法律体系呈现出内外协调统一的特点，基于GatS很多做法曾借鉴欧盟立法，今后金融服务市场准入之发展，也必然会与欧盟现今做法存在某种程度上的相似性。欧盟在此方面可供我国借鉴的经验在于：
1.欧盟内部金融服务市场准入限制措施不具有歧视色彩。我国要制定具备发展空间的法律规范，应该在此方面向欧盟借鉴。
2.我国在利用金融服务市场准入限制时，应注意对金融机构和消费者私权利的保护。
3.在改进我国在入世时所作的承诺时，应努力消除结构等所造成的市场准入限制。要将欧盟的经验具体实施，首先在于成立专门机构以负责调查中国金融机构的海外待遇。该做法可以具体了解双方在市场准入上的实际差别。
我国在此方面的经验欠缺，对于我国金融机构进入欧盟市场形成了一种障碍。虽然GatS有关透明度的规定，但理论适用性缺乏，对于实际情形下本国金融机构在他方所受到待遇的了解，是确定本国金融市场开放程度的参照之一，亦是转变缺乏信息所导致的弱势的有力措施。我国应该在借鉴欧盟经验的基础上加强此方面的制度完善。
（三）韩国金融市场准入监管法律制度考察
对韩国金融市场准入制度的考察可以以1997年第四季度韩国发生的金融危机为分界点。该次金融危机爆发前，韩国政府进行了一系列金融体制改革，与金融市场准入有关的包括：
1.韩国金融自由化的创新。1972年起韩国政府加速培育和扶持非银行金融机构和各种金融市场(如证券市场、企业短期融资票据市场等)。政府的主要目的是通过这些有组织的金融机构吸引地下金融市场的游资向企业融资，以弥补商业银行系统资金供应的不足。
进入上世纪80年代，政府逐步放松了对利率的干预和控制。1981年，企业短期融资票据市场的利率全部开放，企业中、长期债券的利率可在银行利率的上下各100个基本点内自由浮动；1982年，取消了一般性贷款和政策性贷款之间的利率差；随后几年，其他融资工具，如可转让企业债券、可转让大额存单等的利率也被放开。
与此同时，为提高银行的经营自由度，1982年政府宣布放弃对银行的信贷规模和额度的直接控制，转为通过存款准备金比率、公开市场业务和再贴现率进行间接控制。
随后，韩国货币当局把银行的存款准备金比率从70年代的23%调低到5.5%，以期扩大银行自由放款的数量和利润。
2.韩国放松管制，倡导金融国际化的改革。进入上世纪90年代，韩国政府认识到80年代金融改革的片面性和不彻底性，准备继续深化金融体系自由化，但另一方面，韩国政府却又紧紧抓住银行的存贷款利率不放，对金融市场持续进行干预。韩国金融市场体制上的缺陷，是导致金融机构和企业高负债经营的一个诱因，也为韩国金融危机爆发埋下了伏笔。危机爆发后，韩国政府为克服金融危机采取了一系列应对措施，并取得了实效，具体包括：
其一，在市场准入上放宽对外资的限制，引进外资进行金融改革；政府改变了原来重人事、不重经营效益的银行经营策略，强化贷款审查程序，依据企业的实际偿还能力确定贷款额度。
其二，在促进银行合并的基础上，金融市场准入中倾向于民营化。1998年3月30日，韩国政府了《促进汉城银行、再一银行民营化方案》，开始推进银行民营化。其中汉城银行民营化借助的是英国汇丰银行的资本。1998年4月，《金融系统结构调整方案》，开始大规模进行银行合并。
总之，韩国金融市场准入制度的经验集中体现在，金融市场应加大自由度和国际化的进程，在此进程中要突出强调市场准入制度的功能优势，而在应对危机措施上要采取开放型思维，即不要忽视市场自身的作用，在市场准入上放宽对外资的限制，引进外资进行金融改革，而在金融市场准入中一定程度上要倾向于民营化。
三、我国金融市场准入监管法律制度的理念重构
市场经济条件下，各国在制定、实施国家经济政策和行使政府干预职能时必须站在国际高度考虑连动效应，努力寻求国家间经济政策的协调，才能保证世界经济的和谐发展。而要做到金融市场准入监管理念的更新，须从以下两方面实现突破：
（一）政府层面上的理念重构
金融市场准入监管法律制度在政府层面上的理念重构指的是经济全球化背景下政府经济职能的重新定位。
在市场经济体制下，政府经济职能的定位等价于明确政府与市场的关系，但政府经济职能的作用范围、程度及具体方式，因各国的国内情况和国际经济地位的不同而有所差异。经济全球化对发达国家与发展中国家、成熟市场经济国家与转型期国家的内涵显然不同。因此，发展中国家，特别是正在转型中的或者初步完成转型的发展中国家在处理政府与市场的关系时，应当顺乎经济全球化的趋势，给政府经济职能重新定位。
就我国的国际环境而言，应以“入世”为起点展开，对我国政府经济职能的重新定位提出原则性、方向性要求，这可概括为：
其一，适度性。wto规则对政府干预既允许又限制，应当将政府干预的力度限定在不损害市场机制、不妨碍贸易自由的幅度内。
其二，规范性。政府经济职能既要符合国内法律规定，依法行政，又要避免与wto规则及中方承诺相冲突，符合国际通行做法。
其三，统一性。凡涉及wto规则的相关领域，必须保证各层级法律与政策的统一性，避免地方政府与中央政府行政执法依据的矛盾、冲突。
其四，效能性。政府应更新管理理念，提高管理效能，从重审批转向审批与管理并重、管理与服务并重，从全面监管转向以重点监管为主，从运动式、间歇式大检查大清理转向常规式监管。
其五，服务性。政府应实现“管理者”到“服务者”的角色转换，按照wto规则完善对外贸易的法律体系，为国内企业参与国际竞争提供高水平的公共服务，创造良好的外部环境。
其六，透明性。政府政策应具有较高的透明度、可预见性与稳定性，凡涉外经济管理政策法规都应当在主要媒体上公布；大力推广听证制度，保证政策制定与执行程序的透明度，避免决策的随意性与盲目性；建立统一的法律政策咨询机构，统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证国内外企业能够随时了解政策变动。
按照上述基本要求给我国政府经济职能重新定位，应当依据全球性制度体系来审视世界和本国的经济发展问题，从世界经济整体发展的高度推动政府制度创新，转变政府职能，实现本国经济体制与全球性制度的基本协调，充分利用全球性制度资源，降低本国经济的运行成本，并在全球性市场缺陷显现时利用全球性制度和本国制度创新加以弥补。政府经济职能的定位应秉承规范性的前提要求，以透明性和统一性为根本要求，在适度性的匡正下，发挥政府的服务性职能，最终实现政府效能的大飞跃。
（二）市场层面上的理念重构
金融市场准入监管法律制度在市场层面上的理念重构指的是破除金融业进入壁垒以克服市场准入监管理念的瓶颈。
金融业进入壁垒是影响一国金融业市场组织结构、金融企业市场行为,从而最终决定市场绩效的重要原因之一。发展中国家金融业的进入壁垒主要表现为行政性壁垒。原因在于发展中国家经济发展任务的迫切需求和单调的金融市场结构之间存在冲突，而国家往往把为经济发展筹措资金的重任压在银行身上。要做到这一点，国家对金融业的垄断和控制就成为必不可少的手段。
为此各国在金融业的市场进入上，往往采取限制民营金融机构的办法，用以保护公营金融机构的经营环境，从而最大限度地将资金集中到国家可以控制的国有金融机构手中。而当经济发展到一定阶段以后，降低金融业的进入壁垒也是各国金融改革无法回避的历史过程。随着国内、国外金融经济环境的变化，国家垄断的金融市场格局越来越不适应经济发展的要求，各国此时一般都开始放低金融企业进入壁垒,放松对民营金融机构的限制，增加金融市场竞争的主体，从而达到提高金融资源配置效率和金融运行效率的目的。降低金融业进入壁垒的改革应与金融业存量改革相配合，降低金融业进入壁垒的改革虽然使得民营金融机构进入市场更加便利，但如不对原有金融企业，特别是居于垄断地位的国有金融企业进行改革，则这种增量改革就会由于存量的牵制而无法实现提升金融主体竞争意识，增加市场活力的主要目的。
建立一个组织完善，充满活力，资源配置效率高的金融市场体系，一直是我国金融改革和金融发展的目标。而金融业进入壁垒的破除还有赖于行政审批制度改革，近年来我国的行政审批制度改革，是应对“入世”的政府行政管理体制改革、给政府经济职能重新定位一大举措。虽然以大批量取消行政审批为内容，但不是以取消行政审批为目的，而是要实现行政审批的法制化、合理化、科学化。
改革的关键在于实现制度创新，将取消审批事项与重构和规范政府经济行为结合起来，建立与市场经济体制和wto规则相适应的行政审批制度。制度创新的主要内容应当包括放松规制和强化规制两个方面。
总之，经济全球化是一种现实，“政府的真正选择不是如何与全球化作斗争，而是如何控制全球化，全球化将要求对内和对外的创造性政策”。
因此，我国政府经济职能的重新定位以及金融业进入壁垒的破除都应该在本国经济最大承受力的基础上寻求与世界经济融合的最佳方式，策略地参与经济全球化，以最小的成本获取最大限度的利益。而要真正达到此目标，必须要实现金融市场准入监管理念的更新。
四、我国金融市场准入监管法律制度的功能实现路径
要保证我国金融市场准入监管的功能实现，必须选准突破口，毕竟，我国金融机构之所以缺乏自主创新的动力，金融机构本身产权不明晰、缺乏激励和约束机制是重要内因。
为此，必须围绕金融市场准入展开，针对金融工具的有限性，可利用证券市场的先发优势，适时发展期货、期权等衍生金融工具；针对负债类业务多于资产类业务，积极发展票据和国债回购市场，推进金融资产的证券化进程；针对金融效率对交易和清算手段的依赖性，着力进行金融电子信息化建设，使金融运作基于电子化的平台而获得质的飞跃，这都需要金融市场准入监管的支持和保障，也就是实现我国金融市场准入监管的具体功能问题，其相应的法律制度路径如下：
（一）宏观上，金融市场准入监管法律制度的功能实现路径
就宏观意义而言，金融市场准入监管法律制度的功能实现路径包括：
1.建立健全系统性的监管体系
建立健全系统性监管体系包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督的交互配合，具体包括：
其一，建立健全金融监管的专门机构，完善金融监管的组织体系。就银行监管而言，可以设立中央银行银行监管委员会专司监管，由其负责除证监会和保监会监管范围之外的监管工作。具体而言，就是执行银行（含外资银行、附属机构等）、信托投资公司、城乡信用合作社的监管。中央银行的分行和营业管理部以及其他各级支行的银行监管委员会亦参照设置，这样有利于统一领导、协调运作和提高效率。
其二，在准入监管中加强对金融机构内部控制系统的考核；金融机构内部控制的着眼点在于保证金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险。内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控项目、专门负责监控的机构和人员、科学的方法与程序及向领导与有关部门反馈信息的制度。通过内部监测可以及早在风险显化之前作出预警，并反馈信息。
其三，在准入监管中充分发挥社会中介机构的社会监督作用，例如，应当充分发挥会计师事务所、律师事务所等机构的社会监督作用。
2.加强金融监管法律规则体系的建设
金融监管法律的建立健全对监管体制能否发挥作用至关重要。如上所述，我国的金融法律法规尚有不足，其完善当从以下几方面进行：
（1）尽快完善主体法律。
与此同时，制订与金融法律相配套的实施细则，并对原颁布的有关法律、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订。
首先，必须坚定地树立《中国人民银行法》的主导地位，积极构筑以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《担保法》、《票据法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体，《银行间债券交易规则》、《银行间债券交易结算规则》等单项业务规章制度为基础的、层次分明、互相衔接、全面系统的法规体系。
其次必须抓紧制定各项法规的实施细则，实现金融法规定性与定量明晰的双重目标，提高其可操作性。
（2）加强我国金融监管法律制度对加入wto的回应。
目前，我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及外资银行法中均存在许多与wto和国际惯例不适应的内容，急需修改。
尤其值得注意的是，许多国家的金融企业正在或已经向全能化迈进，如果开放金融市场，我国金融企业必将处于不利地位，这也对我国的分业监管体制提出了挑战。
我国现在已经出现了不同业务的交叉，如允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。
对这种“混业经营，分业监督”的现状进行管理，除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性对我国金融市场的稳定具有重大作用。
此外，在制定、规范和完善经济性市场准入规制的法律，加强社会性市场准入的立法和执法基础上，还应当强化竞争法的完善。
（二）微观上，金融市场准入监管法律制度的功能实现路径
就微观意义而言，金融市场准入监管法律制度的功能实现路径就是完善金融市场准入监管的内容，具体包括两个方面：
1.实体层面的完善内容
在实体层面上，我国金融市场准入监管的完善主要体现在机构和业务的范围以及监管责任的建立健全上，具体表现如下：
其一，我国金融市场准入中的机构和业务范围随着金融创新日益加大，然而对该部分的监管内容过窄，已不能涵盖全部金融业务。
此外，一些准金融机构和准金融业务也未纳入准入监管的范围，例如将市场、社会集资等监管业务逐步移交给其他部门监管；社会保障体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等，分散于不同的部门经营和管理，未纳入统一的金融监管范畴。
故而，应当扩大金融监管范围，将金融创新业务和准金融业务纳入监管范围，以提高金融风险的防范能力。
其二，完善准入监管的责任体系，增强责任制度的可操作性，具体应做到：改进责任制中的激励约束机制；制定统一、规范的监管操作规程，以明确分解和定位责任；加快责任制的相关配套制度建设。
2.程序层面的完善内容
在程序层面上，金融市场准入监管的完善之策包括：
其一，在效率上，金融市场准入的审查应做到：简化手续，减少环节，提高效率。凡要经条件审核的，经确认后，各有关职能部门要密切配合，做到特事特办，急事急办。对资料齐全、手续完备的，在规定时限内完成审、报、批；对欠缺资料的可实行先批后补。
其二，在方式上，应当针对目前部分市场准入、业务范围、日常业务监管等方面过分依赖行政审批和非现场监管的实际，切实做到现场监管和非现场监管的有效结合。
其三，在手段上，要结合目前我国的金融市场准入监管手段较为陈旧，科技水平较低，无法真正实现对口监控，监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高的实际，要尽快实现金融监管手段的现代化，加强金融监管的电子化建设，充分发挥科技的辅助作用。
其四，在过程上，要注重金融市场准入这一事前监管方式与事中监管和事后监管的动态结合，提高整个金融监管的系统性、持续性和有效性。
参考文献：
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[2]王玉洁.危机前后的韩国金融改革[J].中国货币市场,2002,(12).
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[4]杨德勇.金融业进入壁垒研究[J].内蒙古财经学院学报,2004,(2):18.
市场监管的功能篇2
一、“t＋2”市场巡查模式的要件构成
“t＋2”市场巡查模式中的“t”表示市场巡查效能化(即时间与效果)，“2”代表二元性巡查要素。“t＋2”即表示通过落实巡查要件提高巡查效率。
(一)市场巡查效能化的目标。即围绕解决市场巡查对象不明确、巡查内容不清楚、巡查工作不到位、巡查责任不落实的问题，全面提高市场巡查效能。
(二)巡查要素二元性涵盖五个方面内容。一是人员结构二元性。基层工商所根据辖区市场主体分布和工商人员构成情况划分2个以上片区，每个片区设立1个巡查组，每个巡查组由1名主巡人员和1-2名辅巡人员组成。主巡负责巡查工作的组织实施，辅巡协助主巡完成巡查任务。二是巡查内容二元性。巡查分市场主体登记内容巡查和市场主体经营行为巡查两大类，行业按高危行业、重点行业、一般行业三类展开．使巡查内容的指导性更加明确、功能性更加完整。三是巡查方式二元性。市场巡查坚持服务与规范相统一，发现问题人性告知、和谐提示，要求市场主体在规定时间内予以整改。对拒不整改者按法规进行规范，既体现文明监管，又做到监管不缺位。四是巡查责任二元性。分巡查责任和业主责任：巡查责任以签订责任书方式确认，辅巡向主巡、主巡向所长、所长向局长分级签订。业主责任主要是高危行业业主向辖区工商所签订责任书。通过签订责任书，明确各自承担的责任和风险，促使其相关人员的经营业主落实工作要求和完善相关措施。五是巡查要件二元性。一套“市场监管巡查平台”，“查处无证无照经营查处平台”。“市场监管巡查平台”涵盖各个工商所辖区所有的市场主体，“查处无证无照经营工作平台”与全区30余个行政执法部门联网运行。
二、“t＋2”市场巡查模式的运用
(一)“市场监管巡查平台”的运行。该平台系统包括辖区地理、市场主体分布、巡查情况记录、各行业巡查的内容等，每一个市场主体在平台系统中都有地理定位、基本情况、行业标准和巡点。平台包含四大功能：
一是导航功能。导航功能指通过电子地图标明市场主体在辖区的具置。在电子巡查图中，用“”显示市场主体定位，用列表形式显示企业名称．逐一点击相关提示就可知晓市场主体的辖区地理位置及基本信息。通过此功能，对巡查对象、巡查位置进行定位导向．使主巡和辅巡人员合理安排巡查路线及时间，明确巡点，达到了良好的监管效果。
二是巡查功能。指主巡和辅巡人员按照电子地图上注明的主客体巡查内容、巡查情况记载、巡查人员责任等情况，对市场主体按要求进行巡查，同时对市场主体的经营情况记录在案，在此基础上建立高危行业市场主体经营状况数据库。
三是督查功能。指局领导、所领导、业务科室可通过巡查平台对各工商所的巡查进度和巡查质量进行督查。通过对电子巡查图中巡查情况的查询，可全面掌握市场主体巡查进度，对基层工商所市场巡查进行指导、督办；通过对巡查记录扫描件的查看，可实现对巡查质量的督查，以保证巡查监督到位、责任落实、手段有效。
四是统计功能。指业务科室及工商所可利用平台，查询统计各类监管等级的市场主体情况、生产经营情况以及高危行业中九大重点监管行业的分布情况。统计功能为各类专项整治提供基础数据保障，把日常巡查和专项整治相结合，提高了工作效能。
(二)“查处无证无照经营工作平台”的运用。该平台按照“谁发证、谁主管、谁审批、谁负责”的原则与全区30余个行政执法部门联网运行。平台的应用主要体现在六大功能模块：
一是信息抄告功能。作为平台的核心内容，通过该模块功能实现各部门对无证无照经营信息的相互抄告分流、信息共享。
二是信息公示功能。为系统的各成员单位提供公告、通知的平台。
三是政策法规查询功能。各部门可以查询与查处无证无照经营行为相关的法律法规、政策措施，方便使用查阅。
四是督查督办功能。帮助区政府督查室和区监察局工作人员及时掌控所有抄告信息的办理情况，并通过该模块对逾期15天仍未办理的信息进行督查督办，催办时间为5天，对超过催办时间的信息可通过该模块的文件导出功能打印，报送区分管领导审批，进行通报批评，同时将该信息纳入单位行政效能考核。
五是系统管理功能。实现对所有抄告信息的管理、查询、统计及历史信息的数据备份存档。
六是建立通讯录。方便查阅各成员单位部门操作人员及分管领导的联系方式。
三、推行“t＋2”市场巡查模式的主要成效
(一)市场巡查更加规范。在推行“t＋2”市场监管巡查模式的进程中，我们出台了《巡查人员工作规范》、《工商所“t＋2”市场巡查办法》、《分局“t＋2”市场巡查考核办法》等一系列制度规章，使市场巡查人员工作有指向、操作有规范、实施有手段，市场巡查工作进入了规范化轨道。一是规范了巡查内容，把一、二、三类不同市场巡查主体的巡查内容进行了统一，解决了基层人员不知道巡查什么的问题。二是规范了巡查责任，明确了主巡和辅巡，解决了过去市场巡查责任不清、任务不明和出门逛一逛、回所做假账的问题。三是规范了巡查方式，解决了过去市场巡查要么动辄罚款、要么什么不管、主观随意性大的问题。
(二)市场监管更加效能。“t＋2”市场巡查模式通过主巡、辅巡人员二元性结构实现人员合理搭配、知识互补、能力匹配，通过监督责任书实现分工明确、责任清晰、监督到位，通过系列巡查规章制度和巡查平台系统实现制度健全、标准清晰、手段有效，从整体上提高了市场监管效能。并且通过搜集、整理、录入巡查中的许多内容为工商行政管理部门加强经济监管积累了有效的基础信息。一是分类统计更加效能。通过行业归类和统计自然生成，将日常监管和专项检查结合在一起，将专项整治融于日常监管，解决了基层为搞统计、搞数据疲于奔命的问题。二是上级监督更加效能。业务科室只需从网上便能检查各所已巡查、未巡查数和各类市场主体巡查情况．解决了过去检查只能下所查资料的问题。
市场监管的功能篇3
7月18日，中国人民银行等十部委联合印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是针对整个互联网金融行业的顶层制度设计，随后，银监会、证监会等部委还会根据具体的行业，如个人网络借贷（p2p）、股权众筹等出台具体的监管细则。
在很大程度上，这意味着，“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则将成为金融监管的准则。具体而言，在监管职责方面，划分更加明确，人民银行负责互联网支付业务的监督管理；银监会负责包括个体网络借贷和网络小额贷款在内的网络借贷以及互联网信托和互联网消费金融的监督管理；证监会负责股权众筹融资和互联网基金销售的监督管理；保监会负责互联网保险的监督管理。几大部分各司其责，形成权责更加分明的立体式监管网络体系。
市场缺陷及金融监管的客观性和必要性
金融监管遵循依法、公开、公正、效率、独立性、协调性原则展开，具体包括，设立金融机构，对金融业务进行具体有效的监管；在资产负债业务方面，对金融机构的业务进行核查和管理；合理规范金融市场，市场准入规则的制定、促进和规范市场融资、调节利率在合理区间内运行、制定和执行规则等等；监管外汇，使外债保持在合理区间内；管理和规范黄金及稀有金属的生产、进口、加工、销售活动；管理规范证券业，如注册制的制定和运行，防止市场过热；各种保险业务的条例细化和审核批复；信托项目的合理管控；典当租赁以及各项融资渠道的疏通和阳光运行。
其中的重中之重，是对商业银行的管理和监控。其中具体涵盖有，市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及危机处理等方面。
在无外部风险干扰的有效市场条件下，假设市场的每个参与者都可以保持理性，市场能够在价格供求平衡的驱动下，市场上全部的交易信息都可以透明地显示在市场，并均衡地被每个人获取。此时，金融监管应采取自由放任（laissez-faire）理念，将影响市场的不利外部因素排除掉之后，制造对市场有利的外部氛围，充分发挥市场机制的能动性和有效性，减少不必要的监管措施，以免抑制有益的金融创新。
但由于金融市场具有自身固有的缺陷，常会发生经济波动和收入分配不公，这是由市场本身无法避免的内在缺陷决定的，导致了收入和资源分配不够理想，产生与价值相悖的情况。
市场竞争的结果是否合理存在必要的前提条件，即个人偏好是否在合理区间内。不完全理想化的市场中，每个人要求的报酬和实际个人能力不匹配的情况时有发生，并不能时刻保持一致和绝对公平。某商品或者劳务在实际上带给消费者比较大的利润和优质的体验，但消费者出于某些原因只给予了较低的评价，反之亦然，这些都是监管方需要注意的情况。
与此同时，如果是按照个人对生产出的产品和劳务的大小来进行收入的分配，个体的差异，如体力、智力、物力、财力等存在着天然的差别，这时按照市场规则进行分配，就会产生比较明显的贫富差距，并且由此会引发一系列的社会问题。现实存在的个人自然条件的不同，将会使得最终结果偏离资源配置情况和收入分配的理想状态。
正是由于上述这些缺陷，适度的金融监管，合理的制度完善就十分必要了。
金融业混业经营现状决定了功能性金融监管成为必然选择
金融业的混业经营，是指银行、证券公司、保险公司等机构的业务互相渗透、交叉。与分业经营有三个层次一样，混业经营也有三个层次，即金融业与非金融业之间的联合经营，银行、证券和保险之间的联合经营以及银行业、证券业和保险业内部的联合经营。
改革开放之后，随着经济金融的发展，特别是1993年我国经济发展加快，对金融服务需求增强，1995年《商业银行法》颁布出台，都曾推动银行加快向多元化经营推进，银行不仅可以投资经营证券、信托、租赁等金融业务，而且可以直接投资经营企业、酒店、出租车公司等等。
但1997年东南亚金融危机爆发后，由于种种原因，中国经济明显下滑，银行不良资产和违规案件大量爆发，严重威胁金融体系的稳定。
这推动中国金融启动了一轮深刻的改革，包括成立中央金融工委，将国有金融机构的人事和组织关系从地方政府和党委脱离出来，实行垂直管理，削弱地方政府对金融，特别是对银行贷款的干预；发行2700亿元专项国债，补充四大国有商业银行资本金；剥离银行附属公司和非银行业务，实行分业经营和分业监管；成立专门的资产管理公司，剥离四大国有商业银行不良资产等等。其中，银行的多元化经营受到最为严格的控制，基本上都收缩到商业银行业务经营范围之内了。
《金融服务现代化法案》首先提出了“功能性”监管的这一词汇。功能性监管的好处是公平性和监管的专业性，只有当同样的功能是以同样的标准和方式进行监管，而不论何种金融机构实施该功能时，才称得上公平。功能性监管还可以减少“监管套利”（regulatoryarbitrage）行为，即人为地将某一业务放到某一特定机构中经营，以避开某个其不喜欢的监管者的做法。
第一，功能性金融监管体制更适应混业经营下对监管整体化功能的要求。面对金融产品越来与丰富的情况，功能性金融监管体制明确了各品类的金融产品的归属，避免多管，也避免了少管，避免了越位，也避免了缺位。
第二，混业经营的监管体制在防控金融风险方面有更大的优势。随着金融业各类分支产品的衍生和优化，跨行业金融产品品种和门类越来越多，一旦发生金融风险，就可能产生蝴蝶效应，随着风险的逐步扩大，很可能会造成不可收拾的金融危机。因此，跨产品、跨机构、跨市场的监管显得尤其重要，如果能够设计出统一的金融整体监管机构，可以打通各个行业金融信息交换渠道，使得各个行业不仅仅只注意到自身内在的风险，从而整体提升金融业防范能力。
市场监管的功能篇4
然而，问题的解决还需从根源入手，是什么原因造成我国柜台市场发育程度较低的现状呢？传统的信息经济学理论和交易成本理论都表明，证券公司具有解决市场信息不对称问题和降低交易费用等功能，由此从金融中介角度来探讨证券公司在柜台市场建设中功能的延伸和拓展极具理论价值，可以在一定程度上填补我国在这方面的研究空白。实践中，证券交易商是海外成熟柜台市场买卖价格的制定者，作为交易中介，可以为柜台市场提供流动性。海外证券交易商在柜台市场建设中功能发挥的成功经验值得我国认真借鉴，我国证券公司有必要、也有可能发挥其市场组织功能，主导柜台市场的培育和建设。从这个角度来讲，探讨证券公司在柜台市场建设中功能的延伸和拓展也具有十分重大的实践意义。
海外证券公司在柜台市场建设中的功能发挥
从海外成熟市场和新兴市场柜台交易的发展程度来看，美国、英国、日本和中国台湾等国家和地区均已建成议价系统完善、交易制度健全的otC市场，其中以美国otC市场最为成熟，中国台湾地区otC市场的发展经验对我国内地otC市场最具借鉴意义。下面将重点从证券公司在柜台市场培育和建设中功能发挥的角度，对这两个otC市场进行深入的考察和分析，以便为加快我国柜台市场的培育和建设提供有益的借鉴。
美国电子公告板柜台市场和粉单市场建设中的证券公司
美国场外市场由电子公告板柜台市场（overtheCounterBulletinBoard，简称otCBB，见图2）和粉单市场（pinkSheetexchange）两个层次构成，前者是由证券交易商联合发起设立的组织化的“全美证券交易商协会自动报价系统”（naSDaQ）分化而来，后者由民间市场力量自发形成。证券交易商在美国柜台市场的建立和发展过程中扮演着重要角色，处于主导地位，起着举足轻重的作用。
自主成立全美证券交易商协会，加强otC市场自律监管。1939年，全美证券交易商协会（naSD）正式成立，负责naSDaQ和otC市场的运营支持和监管服务，为otC市场交易制定交易规则和建立监管体系。它是美国当时最具影响力的证券业自律监管组织（SRo），美国所有的证券交易商和证券经纪人都属于该组织。2007年7月30日，在美国证监会（SeC）的协调下，naSD与纽约证券交易所中有关会员监管、执行和仲裁的部门（nYSeRegulation，inc.）合并发起成立美国金融业监管局（theFinancialindustryRegulatoryauthority，简称FinRa）。作为美国场外市场的自律监管组织，FinRa接受SeC的监管，目前是美国最大的独立非政府证券业自律监管机构。FinRa主要负责监管证券交易商在柜台交易市场的交易行为及投资银行的运作，包括对做市商或参加交易的公司的报价行为和交易惯例进行监管，其核心目标是通过高效监管及辅之以技术服务来加强投资者保护和市场诚信建设。作为非政府组织，FinRa的成立是美国证券市场发展成为自律监管的有效市场的过程中迈出的重要一步。
发起设立自动报价系统，促使场外市场高度组织化。1971年，naSD发起设立“全美证券交易商协会自动报价系统”（naSDaQ），运用计算机自动化技术，采用“统一报价、分散交易、集中管理”的方式，将证券经纪商、做市商和投资者联系起来，专门动态地收集柜台市场交易信息，提高市场透明度，改善市场监管。在一笔交易成交后的90秒内，做市商通过计算机终端网络向naSDaQ报出股票有效的买入价、卖出价和已完成交易成交情况、买卖数量和价格的交易信息。该系统的成立促使场外市场的形式高度组织化，也是美国现代场外市场形成的标志。
组织做市交易，提供市场流动性，承担做市风险。otCBB和粉单市场均采用做市商制度。一方面，买卖双方无须等待对方的出现，只要有做市商出面承担另一方的责任，交易便可达成；另一方面，由证券公司担当做市商，根据自身职责来维持证券交易价格的稳定，为市场提供流动性，完成报价和交易。从1990年otCBB做市商的发展情况来看，平均每只股票有20多家做市商进行报价。
中国台湾兴柜市场建设中的证券公司
兴柜市场作为中国台湾地区主要的柜台市场，承担上市（上柜）预备市场的职能；而且自2003年起，除公益事业外，初次申请上市、上柜的台湾地区股票必须在兴柜市场交易满3个月（自2004年底开始延长至6个月），然后经过一定的相对简便的审批程序，方可“上市”或“上柜”，因此该预备市场由政策法规赋予其强制性。证券公司在公开发行公司从登录兴柜到上市（上柜）挂牌的整个过程中，分别扮演着辅导推荐商、做市商、辅导上市/上柜推荐商的角色（见图3）。
承担“辅导推荐+做市+辅导上市/上柜”的复合职能。台湾地区公开发行公司申请在兴柜市场挂牌，必须有两家以上证券商（一家为主办辅导推荐证券商，其余为协办辅导推荐证券商）进行书面推荐，并且辅导推荐商必须是公司的辅导上市/上柜推荐商。除了承担“辅导推荐”的职能外，公开发行公司的所有辅导推荐商也必须是该发行人登录兴柜市场的做市商，为兴柜股票提供连续报价，实行议价点选成交。
自主建立柜台买卖管理组织和电子化报价交易系统。柜台证券买卖中心是兴柜市场的交易中心。1988年，台北市证券商同业公会自主建立“柜台证券买卖中心”，代管兴柜市场；并设立上柜部、交易部、信息部、管理部、债券部和稽查部等部门，对柜台市场进行管理和组织。
“兴柜股票计算机议价点选系统”是兴柜市场的主要交易系统，该交易系统的建立经历了两个阶段。在兴柜市场建立之初，采用仅具有报价功能的“兴柜股票报价系统”，没有议价交易功能。2003年9月后，启用“兴柜股票计算机议价点选系统”，新增了委托报价、点选成交、成交信息披露、连续报价、实时信息揭示及网站盘后报表下载等功能，不仅有利于提高兴柜市场交易效率，而且有利于监督做市商的做市行为，提供市场分析依据。
对中国证券公司的借鉴和启示
尽管证券公司在美国otCBB和粉单市场与中国台湾兴柜市场功能发挥的历史路径上存在差异，但它们在电子议价点选系统、做市商制度、自律监管等方面具有相似之处，其成功经验给中国证券公司在柜台市场的培育和建设中发挥应有功能提供了有益的借鉴和启示。
职能定位由“主办券商”向“主办券商+做市商+转板推荐商”转变
从海外柜台市场建设的实践经验来看，做市商制度是柜台市场交易方式的核心，由做市商组织做市交易，以维持证券交易价格的稳定，为市场提供流动性；同时，柜台市场作为高层次市场的预备市场，其有效的转板推荐制度能够促进中小微企业成长壮大及柜台市场持续、稳健发展。为此，我国证券公司的职能定位应当由目前“主办券商”的单一功能逐步向“主办券商+做市商+转板推荐商”的复合功能转变。
从报价协议转让向电子化交易过渡，自主建立全国统一的电子议价点选系统
美国和我国台湾地区电子议价点选系统均是在计算机技术快速发展的前提下，由证券公司自主发起建立的。目前我国柜台市场仍采用报价协议转让的传统交易方式，存在操作繁复、交易机制滞后、交易效率低下等弊端。为此，我国柜台市场应当从目前传统的报价协议转让方式向先进的电子化交易方式过渡，自主建立全国统一的电子议价点选系统。这不仅可以大大简化操作流程，有利于改善柜台市场交易机制，完善交易系统，提高交易效率，而且可以提供市场分析依据，有利于监督做市商的做市行为，提高市场透明度，改善市场监管。
建立功能完备的柜台市场管理组织
目前各地的股份转让中心承担着柜台市场管理组织的功能，但组织架构还不够健全，职能定位还不够明晰。从台湾兴柜市场柜台买卖中心的做法来看，其设立上柜部、交易部、信息部、管理部、债券部和稽查部，分别承担制度设计与研究、证券交易、债券和衍生品交易、业务稽查等职能，这值得我们柜台市场认真借鉴。
从分散监管向以证券业自律监管为主转变
目前我国柜台市场监管还不统一，“新三板”由中国证券业协会实施自律监管，而天津、上海和重庆等地的股权交易中心则由当地金融服务办公室实施监管。海外柜台市场的实践经验表明，证券业自律监管是柜台市场监管的主要方式。为此，我国柜台市场应当从目前的分散监管向以证券业自律监管为主转变，以提高市场的有效性。
我国证券公司主导柜台市场培育和建设的政策建议
从海外柜台市场的历史演变来看，均经历了从分散监管向以证券业自律监管为主转变的发展过程，证券公司在柜台市场的培育和建设中均发挥了不可替代的市场组织功能。为了让我国证券公司主导柜台市场的培育和建设，充分、有效地发挥其市场组织功能，我们在法律法规、政策环境、市场监管和配套措施等方面提出如下政策建议。
第一，立法先行，加强法制建设，完善相关法律制度。
美国和中国台湾地区均在相关立法中对柜台市场和柜台交易做出了法律规定。1938年美国国会修改《证券交易法》，将柜台交易纳入调整范围，明确全美证券交易商协会的监管机制；1990年美国通过《1990年芬尼股票改革法》，授权建立柜台交易电子系统。1968年中国台湾地区在《证券交易法》中对柜台交易管理办法和业务进行说明，1982年在《证券商营业处所买卖有价证券管理办法》中对证券商开展证券柜台交易做出专门规定。这值得我国认真借鉴。为此，我们应当立法先行，继续加强法制建设，进一步健全法律法规体系，完善相关法律制度。具体来说：一方面，建议将柜台市场和柜台业务的有关内容列入《证券法》中，以便为柜台市场建设和柜台业务开展奠定坚实的法律基础，提供明确的法律依据和有力的法律保障；另一方面，建议制定专门的《柜台交易管理办法》，赋予证券公司主导柜台市场培育和建设的法律地位，确立证券公司与柜台市场其他参与主体的相互关系，明确各自的责权利，使之相匹配、相对应，同时对参与主体、挂牌公司、交易制度和交易机制等做出明确、详细的规定，完善柜台市场运行规则，以维护公平、高效和透明的市场秩序，促进柜台交易的正常、有序进行及柜台市场的规范、稳健运行。
第二，加强地方政府与证券公司的密切合作，营造良好的政策氛围，提供高效和优质的服务。
地方政府（包括当地的金融服务办公室和相关政府主管部门）应当加强与证券公司的密切合作和相互交流，为柜台市场建设和柜台业务开展营造良好的政策氛围，提供高效和优质的服务。具体来说：（1）建议地方政府建立拟挂牌企业资源库，为证券公司开展针对挂牌企业的培育孵化、改制辅导、推荐挂牌、持续督导、融资和并购支持等业务提供高效、优质的政策服务和各种便利；（2）对于柜台市场企业挂牌建议实行注册备案制，以尽可能淡化行政色彩，强化市场约束和市场机制的作用；（3）建议地方政府与证券公司之间建立信息资源共享机制，为证券公司提供便捷、优质的信息服务，保证信息的顺畅、高效传递，提高信息资源的利用效率。
第三，加强市场监管，促进柜台市场持续、稳定、健康发展。
鉴于在柜台市场挂牌的公司处于企业生命周期的初创期，挂牌公司经营业绩的波动性大，不确定性强，这就决定了柜台市场的高风险，而证券公司在其中扮演了风险分担的角色。因此，建议加强对证券公司这一市场组织主体的监管，督促其规范、稳健运作，有效降低和控制其面临的各类风险，促进柜台市场持续、稳定、健康发展。
第四，完善相关配套措施。
投资者适当性管理制度。投资者适当性管理制度是资本市场基础性制度的重要组成部分，其内涵就是把适当的证券产品销售给合适的投资者，使证券产品的风险收益属性和特征与投资者的风险收益偏好和风险承受能力相匹配、相对应。目前我国柜台市场仅向机构投资者开放，可以考虑适当增加具有较强风险承受能力的个人投资者比例。对于投资者适当性管理制度的设计，建议从监管机构、自律组织、中介机构和投资者等多方面着手，在加强投资者教育和投资者保护、维护投资者合法权益的前提下，突出中介机构和投资者自身的权利和义务。
挂牌制度与信息披露制度。柜台市场通常采取“宽入严督”的挂牌和信息披露原则，即市场准入标准相对于交易所十分宽松，准入门槛很低，而挂牌后需要利用电子系统及时进行定期和临时的信息披露。当然，挂牌公司可参照上市公司信息披露标准，进行更为充分的自愿性信息披露，以确保信息披露的真实性、准确性、完整性和及时性，提高公司运作的透明度。
升板制度。转板制度的作用在于使公众公司在不同层次市场之间进行转换，促进证券市场资源的合理有效配置，提高证券市场资源的配置效率，切实发挥证券市场优化资源配置的基本功能，真正实现市场的优胜劣汰。转板制度包括升级转板制度和降级转板制度（即退市或摘牌制度）。目前我国柜台市场尚未建立升级转板制度，当挂牌公司达到上市标准时，按照与其他非挂牌公司一样的程序申请上市。在目前ipo仍实行核准制的情况下，直接的升板制度短时间内不可能建立。可以考虑借鉴韩国金融投资协会的做法。韩国金融投资协会向业绩良好的自由板挂牌公司提供转板优惠政策。公司如果能够满足在柜台市场挂牌一年以上、最近几年没有未完成信息披露义务的情况、年周转率达到5%等条件，申请到柯斯达克（KoSDaQ）上市时，韩国证券交易所将优先对自由板挂牌公司进行初步审查，豁免上市审查费和上市费用。当挂牌公司满足相关上市标准时，为挂牌公司升板至高层次市场提供优先审查、豁免上市审核费和上市费用等优惠政策。待将来条件成熟后，再建立升板制度。
市场监管的功能篇5
关键词：证券法；民事责任；功能
虽然证券法第1条开张明义地强调了在证券市场对投资者进行保护的重要性。但由于对民事责任认识不足和立法上的某种缺陷，该宗旨没能很好地贯彻在全部证券法中，比较明显的就是股民要求证券市场违法者承担民事责任的诉讼被法院驳回诉讼请求。这样，众多受损股民心理难以平衡。股民对证券市场的信心有所下降。因此如何增强股民的信心，吸引更多的投资者加入到证券市场就成为一个迫在眉睡的问题。我们认为，必须加强证券法上法律责任，尤其是民事责任的立法、司法的研究，充分发挥证券法中民事责任的功能。这是由证券法中民事责任的功能决定的。
证券法中的法律责任有刑事责任、行政责任和民事责任三种。证券法中的民事责任是指证券法上明确规定的，在证券发行和交易过程中，证券发行人、投资者、证券公司、证券交易所、证券交易服务机构、证券监督管理机构及其从业人员因违反证券法的规定，侵犯其他主体的合法民事权益而应当承担的民事法律后果。证券法上民事责任是保护证券法律关系主体民事权利的重要措施。在日本，有学者认为这实际上象征着以投资者自觉为背景的消费者运动，而进行追诉有关人员的个人民事责任。[1]也就是说，在一定程度上，民事责任损害赔偿请求权的建立，乃是消费者运动的具体成果之一。[2]（我国尚未将证券法上民事责任的请求权与消费者权益保护连在一起）证券法上民事责任的实质是证券法对民事主体提出的一定行为要求，属于民事责任的范围。证券法上民事责任所表现的是个人对他人和社会应当担负的民事法律后果。证券法上民事责任与刑事责任、行政责任分别从私法与公法的角度，对证券法律关系进行了调整。三者各有所长，只有协调一致，才能更好地维护证券市场的秩序；刑事责任由国家负责追究，行政责任及处罚由主管机关追究。民事责任则由蒙受损害的投资大众根据本身的意愿从事追诉。民事责任既不能代替其它的法律责任形式，也不能由其它的法律责任形式加以代替。以威慑、预防为主的刑事责任和行政责任虽然可以成为民事责任的有益补充，却无法替代民事责任固有的功能，因此三者之间相互关系的一个基点在于民事责任应为先。正如台湾学者赖源河所言“……其具有应先请求‘投资人保护’然后才能‘实现国民经济之发展’之关系……盖因只有在投资人有了充分的保障之后，国民经济对于证券投资才会因而繁盛。证券投资昌盛之后，才能汇集企业所需要之资金，而促使企业活动转趋活泼。而企业活动之活泼，当然就会促成国民经济的繁荣。”[3]证券法上民事责任具有填补损害的补偿功能、阻止违法的威慑和预防功能、协助执行法规和管理市场的效益功能、完善监管体系的功能等等。
1.填补损害的补偿功能。
填补损害的补偿功能是民事责任制度的主要作用所在。损害赔偿是民事责任中最重要和最常见的责任形式，其实质是法律强制民事违法行为人向受害人支付一笔金钱，其目的在于弥补因违法行为所遭受的财产损失。损害赔偿的民事责任制度，其本质就在于填补损害，以求其结果如同损害事故未发生。因此，损害赔偿责任突出表现了民事责任填补损害的补偿功能和性质，系“治患于已然”。这一功能使民事责任与刑事责任、行政责任明显区别开来。民事责任、刑事责任和行政责任虽然都是为了维护证券市场的秩序，但只有民事责任具有救济受害人的功能，以恢复损害发生前的状态，维系投资大众对证券市场的信心。因为投资大众所关心的是能否获得投资利润，亦即是仅从经济之观点着眼；今虽课违法者以刑事责任或行政责任，但此等效果对受害人而言，并无所增益（coldcomfort）[4]，还会影响投资大众的投资意愿，阻碍资本的形成，进而影响证券市场的长久存在。正因为这样，在证券法律责任中，作为维护市场秩序的手段，民事责任制度往往应优先于刑事责任和行政责任制度而适用。
2.阻止违法的威慑和预防功能。
民事责任制度不仅具有填补损害的补偿功能，更因民事责任之巨大，可使违法者三思而后行，这就是民事责任阻止违法的威慑和预防功能。所谓威慑和预防功能就是通过民事责任机制的建立和运行，令潜在的违法行为者不敢轻举妄动，以预防损害投资者合法权益现象的发生；威慑和预防功能在于“防思于未然”，是一种积极功能。古往今来，各国民法都将这一功能作为一项重点，“在公司法及证券法领域，个人诉讼特别优胜之处是其威慑作用”[5].从证券法中民事责任的立法历程来看，阻止违法的威慑和预防功能也占居着非常重要的地位。在今天的证券立法中，为了充分保护投资者，公开原则成为证券法的重要基石。所谓公开原则就是要求完全公开上市公司的营业及财产状况等重要信息，以便为投资者提供良好的投资决定机会，使投资者避免因证券发行中的欺诈行为而受到损害。[6]投资者在证券市场进行投资时，往往以有关上市公司的信息为标准来判断投资的价值。因此，信息的完整、准确非常重要。如果上市公司违反法律的规定，在招股说明书类中有不实记载，受害人应依法享有损害赔偿请求权，要求违法行为者承担民事责任。证券法上民事责任的巨大性，能使招股说明书类文件的编造者或使用关系人采取违法行为时会三思而后行。这样就有利于贯彻公开原则，发挥阻止违法的威慑和预防功能。正如美国最高法院所指出的：“这个由股东的无助产生的诉讼，长久以来是公司经营管理者的主要规管者，提供了不算少的动力避免至少最严重的背叛股东利益。有人论证如果没有这个诉讼，对这些滥用就没有实际的制约，这一说法不无道理。”[7]
3.协助执行法律和管理市场的效益功能。
证券法中的民事责任既具有填补损害的补偿功能，又具有阻止违法的预防功能。当这两个功能正常发挥作用时，证券发行、交易市场必然秩序井然。即使胆大妄为者实施了违法行为，由于最了解证券交易的利害关系，受害的投资者完全可以根据证券法有关民事责任的规定，要求违法者承担民事责任，恢复权益受侵害之前的状态，起到维持证券市场秩序稳定，依照法律管理市场的作用。这样既可以加强投资者对证券市场的信心，又可以调动广大投资者维护自身权利和参与市场管理的积极性，提高投资者的法律意识。受害人依法在司法机关提出诉讼要求，就犹如证券市场的警察，协助主管机关管理证券市场。正如台湾著名学者余雪明对这一功能评价所言：“民事责任之意义不仅在使受害者得到赔偿，更有私人协助政府执法之意义，由于民事责任之巨，可使犯法者三思而后行，故吾人对提讼者不宜以好讼目之，而应视为志愿警察协助政府维护市场秩序。”[8]
从法律经济学的角度来看，提高投资者的法律意识，使之协助执行法律、管理市场是民事责任效益功能的具体体现。经济法律是通过对权利、义务、责任等的合理配置，可以给人们带来实际利益的一种稀缺资源配置，“利之所存，法之所在”。经济交换的实质是产
权的交换，而非商品的交换，经济法律活动的实质是经济权利交易。经济立法是一种讲求效益的经济活动，必须综合考虑法律收益和实现效益最大化的问题。经济法律效益是指在经济立法、司法、执法和守法过程中的收益除去成本的综合结果，即经济法律在现实生活作用结果中合乎目的的有效部分。它突出地体现为法律应然价值与实然价值的重合与差异。积极的法律意识能够促进经济法律的运行和节约经济法律成本。比如在市场经济下民主意识和权利本位思想，有利于节余通过经济立法侵犯私权而谋取立法者效用这一高立法机会成本，有利于及时揭露和抵制不法行为而降低执法和法律监督成本，有利于公众尊重他人权利而自觉守法。经济法律效益的表现形式多种多样，在证券立法方面表现为在管理证券市场时，由于主管机关人力、物力的不足，往往无法面面俱到，给违法者以可乘之机。证券法上的民事责任则能调动广大的投资大众监督市场主体的积极性，提高投资大众的法律意识，协助主管机关执行法律，管理和维护市场秩序，以使证券市场的秩序好转，进而吸引更多的闲散资金，促进国民经济的高投资、高增长。
4.完善监管体系的功能。
这一功能是上述功能的另一方面。根据监管经济学理论。因为存在着“市场缺陷”的现象，即仅仅依靠自由市场经济达不到资源最优配置的目标，所以，作为社会公共利益代表的政府，必然在不同程度上对市场进行干预。现代社会，实际上不存在纯粹的市场经济。但正如以波斯纳和斯蒂格勒为代表的“芝加哥学派”所言，监管通常有害于公众利益，使生产者赢利。监管分为政治家和监管者两大部分。如果监管设计和实施有利于该行业的监管，该受监管的行业则会向他们提供可观的回报。政治家需要的是竞选经费和选票，这两方面受监管者都可以提供，而消费者却什么也提供不了。对监管者来说，当他们离开监管职位后，他们可能会在受其监管的行业中寻求一份好的工作（这是监管者中的普追现象），得到直接的回报。监管者当然想拥有一份平静的生活并证明自己的行为是正当的。该行业则会向社会证明监管者得到达一切的充分的理由。加之，从社会心理学的角度，监管者常常来自产业部门，他们当然和产业部门的管理人员有交往，他们极有可能按相同的思维方式来考虑问题。因此，监管通常有害于公众利益，使生产者赢利。[9]当然，这主要是针对西方社会而言，但这也从一个侧面反映了政府监管的局限性。证券市场的情况也一样，证券市场监管也可能对公众利益产生消极影响，而使上市公司和证券公司赢利。因此，对证券市场的监管不应该仅仅限于政府的范围，而应该将权利广泛地授予公众，由公众从切身利益出发，时刻紧密跟踪证券市场的不法行为，并通过合法正常的渠道（如提起民事诉讼）监督上市公司和证券公司的行为，以达到进行管理的目的。“私人诉讼是对证监会诉讼的有益补充”，“由个人利益推动的人会更热衷于找出过错者”[10]，现实生活中，由于业务的庞杂，美国证监会曾明确表示，它没有足够的资源监视该行业以保证虚假泄露不发生或总能被发现。因此，公众监督既可以将一部分监管责任分向社会，减轻政府监管的压力；又可以在政府不投入或极少投人的情况下，将“全民武装起来”管理证券市场，使证券市场的违法行为陷于“四面楚歌”的包围之中，达到降低社会成本的效果；与此同时，由于事关公众切身利益，让公众介入监管还可以平衡公众的心理。从法学的角度来看，加强广大投资者对上市公司的监管也是切实可行的。法律有公法、私法之分，权利也有公权利、私权利之分。对一个市场来说，只有公法和私法同时调整，同时运用公权利和私权利，才能更好地促进整个市场的健康发展。如上文所析，行政责任和刑事责任都是从公权利的角度对证券市场进行监管，私权利对证券市场的监管作用却很少被运用或提起。这一点在我国表现得尤为突出。
综上所述，不难看出，虽然证券法律责任存在着保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进经济的发展等多个目标。但证券法中的民事责任乃侧重于保护投资者的合法权益。在证券市场中，决定市场行为的是公众的感觉，即信心。也就是说，证券法中民事责任以对受害的投资者进行同质救济即直接救济为宗旨。证券法中民事责任通过私法的手段，授予投资者监督法律执行的权利，以维护投资者自身的利益，从而调动投资者提高法律意识和协助主管机关执行法律的积极性。当投资者的合法权利被侵害时，投资者又可以通过法律赋予的诉讼权，向违法行为者追偿民事责任，以恢复被侵害前的权利状态。因此，增强证券法中的民事责任，更有助于增强股民的信心，吸引更多的投资者加入到证券市场。
注释：
[1]河本一郎：《证券取引法的基本问题》，神户法学杂志1972年3月第3、4号，第227页。
[2]一般投资者亦应视为消费者，见岸田雅雄：《证券取引法上消费者保护》，《民商法杂志》第19卷第2号（昭和五十九年五月十五日），第173页。
[3]赖源河：《证券管理法规》（1978年版），第6页。
[4]Gadsby，theFederalSecuritiesexchangeactofl934（newYork：mathewBender，1982）55.03at5-23。
[5]何美欢：《公众公司及其股权证券》（中册），北京大学出版社1999年版，第1099页。
[6]Brandi，SecuritiespractitionersandBlueSkyLaws：asurveyorCommontsandaRankingofStatesbyStringencyofRegulation，10J.Corp.L.689，692（1985）。
[7]何美欢：《公众公司及其股权证券》（中册），北京大学出版社1999年版，第1098页。
[8]余雪明：《证券管理》，1983年修订版，第536页。
市场监管的功能篇6
（一）英国监管模式分析。英国是现资基金的发源地，英国在长期的实践中，逐步形成了一套以基金行业自律为中心的基金管理体制。英国模式以基金行业组织自律管理为主要特征，强调建立和完善带有自律性的民间管理协会，并由协会制定出相应的规划进行自我控制、自我约束和自我管理，而政府除适当的宏观调控外，并不具体干预基金业务。这种模式能够充分发挥基金行业的自律功能，有利于保持投资基金行业的长期稳定和规范，不易出现大起大落的波动对证券市场及整个金融市场的稳定有积极作用。但该模式不利于形成全国统一的法律规范，法律功能弱化，而且很容易导致行业协会的垄断，致使基金的开放程度降低，这与现代市场经济的发展相矛盾，同时，也不利于一国投资基金的国际化发展和外资的引入。
（二）美国监管模式分析。美国对投资基金的监管始于1929年的世界性经济危机。在美国，投资基金的管理机关是证券交易委员会(sec)。本世纪30年代，美国先后颁布了有关投资基金发展的各种法律法规，有《1933年联邦证券法》、《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1940年投资顾问法》等。以法律为准绳来监督、检查和控制基金的行为，强调基金企业在法律约束下进行自律管理，该模式符合现代市场经济发展要求，既能为投资基金的有序发展奠定良好的法律基础，又能为广大投资者提供完整的法律保护，使得投资基金的发展充满了活力，但此模式弱化了政府功能，不利于投资基金的迅速起步和成长壮大，也不利于及时、有效地处理投资基金发展中出现的各种新问题。
（三）日本监管模式分析。日本的投资基金是在政府的积极倡导和支持下成长起来的，因而，日本投资基金监管模式的最大特征在于政府对基金发展的严格管制，通过政府职能机构制定强有力的措施来对基金发展的方向、规模及基金的运行和管理进行引导、调节。日本模式的优点在于可以充分发挥政府的功能，迅速推进投资基金的起步和发展，缩短基金发展的成熟期，同时也有利于发挥投资基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用。但是这种模式带有浓厚的行政和计划色彩，容易滋生腐败和官僚作用；且该模式下的基金行业自律性较差，市场竞争亦不充分，不利于基金业的长远发展。
二、我国投资基金市场动态化综合监管模式的构建
（一）我国投资基金市场监管体制的理性选择
1、选择美国模式难以实现。目前我国处于经济转轨时期，市场经济体制模式尚未完全建立起来，传统计划经济模式的影响仍然存在，无论是企业还是个人对时常经济的认识和适应能力都是有限的，广大投资者对市场风险认识不足，市场经济发育程度较低以及相应的法制基础弱、市场建设滞后，人们的认识及心理准备不到位等，决定了我国走美国模式很困难。
2、选择英国模式也不现实。虽然英国能充分发挥基金行业的自律功能，自觉地踏上规范化发展轨道，但行业协会的构建与完善及行业自律功能的发挥均需要一个较长的过程。对于我国这样一个投资基金刚刚起步且发育程度还很低的国家来讲，由于受整个宏观环境的影响，我国构建行业组织，组建相关协会本身就有较大的困难，即使尽快组建，这些行业组织也需要一个发展完善过程。在这种发育程度低的状态下，很难达到真正意义上的自律，这对现代市场经济条件下我国投资基金的快速发展不仅不利，反而有可能阻碍其正常发展。
3、选择日本模式也不适应。虽然日本模式能充分利用政府的强大功能培养和推进投资基金快速起步和成长壮大，但这也同我国社会经济的发展不相适应。一方面，现在我国处于体制转轨的关键时期，如果再以政府严格管制的方式来推动投资基金市场的发展，而削弱市场功能，势必会对我国的改革和市场经济进程带来不利影响。另一方面，政府严格管制很容易引发制度上的障碍，从而不利于市场竞争机制的发挥，最终导致投资基金市场发展因缺乏有效的制衡机制而走入误区。
4、建立适合我国国情的基金市场监管模式。当前，我国所处的国内外环境与英、美、日等国在基金市场监管模式形式形成时期所处的条件相比，已经发生了深刻的变化。在我国金融和经济国际化进程加快发展，国际和国内市场竞争加剧的今天，国内外环境给我国投资基金市场的发展提供了良好的机遇，同时又提出了严峻的挑战，这种形式同时也对我国的投资基金市场监管提出了更高的要求，为了达到持续、稳定、快速和有序发展我国投资基金市场的目的，必须要对当前的监管体制作以调整和创新。从我国的现实情况看，采用上述任何一种模式显然都不完全符合我国目前处于经济转轨时期，市场经济体制尚未完全建立起来和投资基金市场发展处于起步阶段的国情，因此，必须通过对国外各种基金市场监管模式的“扬弃”，构建具有中国特色的基金市场动态化综合监管模式。
（二）动态化综合监管模式的内涵
在我国投资基金市场监管体制的构建中，应该综合考虑和兼顾各种监管主体的监管功能和优势，发挥多种监管手段的积极作用，既要从现阶段的实际情况出发，满足投资基金市场初期发展的要求，又要考虑长远发展的战略要求，构建一种在法律约束下的政府管制与行业自律相结合的监管体制模式－动态化综合监管体制模式，是较为现实、合理的理性选择。所谓动态化综合监管，其含义是指管理中既要注重各种监管主体的有机结合，又要根据监管对象所处的环境和条件，动态地选择相应的管理手段和方式。这种监管机制是监管主体综合化与监管手段动态化的有机统一。在某种意义上说，它是一种管理指导思想，其真正意义在于指导我们一切从实际出发，进行有准备地方案管理和策略管理。这种管理模式要求我们根据发展目标，既要进行战略性管理，又要有战术管理，既要有优化方案设计的充分准备，又要有应变的策略准备，以便保证管理目标的实现。
（三）构建动态化综合监管模式的意义和作用
这种模式强调发挥不同监管主体的功能和多种监管手段的积极作用，因而既有利于通过法规规范促进投资基金市场中各类投资基金的良性竞争，又有利于充分发挥政府的特殊功能，对投资基金市场的发展实施有效的培育和引导，促进投资基金市场的迅速成长与壮大。这种模式对我国具有重要意义也正是因为它所具有的灵活监管特点比较适合我国现阶段的投资基金市场发展状况以及未来发展的需要。它能够有效地兼顾各方面的需要在推动基金市场发展的同时，又能防范诸多弊端的出现。
这种模式有利于基金行业的投资基金市场竞争中加强合作，发挥出基金行业的整体功能效应，避免内部的恶性竞争，并尽可能地以合作同盟的形式参与国际竞争，这对起步较晚的我国投资基金早日赶上国际化发展步伐，加快投资基金市场与国际接轨有着积极的促进作用。构建动态化综合监管模式，要与我国大众投资者的心理素质、认识程序相适应，能够在发展中提高大众对投资基金的理性认识，强化大众的投资意识和心理承受能力，从而为投资基金市场的发展打下了广泛的社会基础，这对推动我国市场经济的发展以及投资基金市场的全方位发展有十分重要意义。
三、动态化综合监管模式的发展思路构建我国投资
基金市场动态化综合监管模式的总体发展思路可以概括为：以法制建设为基础和保障，建立全国统一的，权威性的投资基金市场主管机构，对基金市场的发展进程进行宏观引导和协调管理，同时建立和完善基金行业组织及其相应约束自律机构，以此来保证投资基金市场的持续、稳定和有序发展。这一思路的指导思想就是“三位一体，协同监管”。“三位一体”指的是同时综合考虑三种监管方式，一是通过制定法律法规来规范市场中基金企业的行为，使企业在法律约束下进行自律监管；二是行政监管，即通过建立权威性的，全国统一的投资基金市场管理机构，代表政府对基金市场发展实施监督、检查，引导和控制；三是通过建立和完善行业自律机制，使基金行业组织协会进行自律监管。所谓“协同监管”指的是在投资基金市场发展过程中，针对投资基金市场发展目标和具体运行状况，恰当地处理和划分政府管理，行业自律和企业自我管理的范围及重点，避免监管中的错位或遗漏，同时做到宏观目标与微观目标的协调，近期目标与长远目标的协调。在具体操作上，我国投资基金市场监管体系应该怎么建立呢？笔者认为可以从以下几个方面下手：
1、大力发挥政府的监管职能。从世界各国投资基金市场的发展历程来看，各国基金主管部门一般由中央银行或财政部逐步移交给证券管理、监督机构。在我国目前投资基金存在多头管理的形式下，发挥政府监管职能的首要任务就是要顺应国际发展趋势，确定我国的投资基金主管机关。即由国家投资基金管理委员会统一、集中管理。这个委员会由现有管理部门（人民银行、证券委、证监委等）的有关专家组成，是全国投资基金市场管理的最高权力机构。其主要职责是：制定投资基金管理有关法律和政策；设计投资基金市场的总体发展规划；监督基金法规的实施依据国家产业政策对基金发行流量及存量的总额或结构进行调整，从而引导投资基金市场合理配置社会资源，有效地保护投资者的合法权益，规范机构投资者。成立中国投资基金管理委员会意味着各管理部门权力的移交，这必须考虑有一个“缓冲”的过渡措施。为防止过渡期出现权力真空，导致投资基金市场秩序混乱，可以考虑实行申请发起设立基金和基金上市监督分开管理的办法。前者由人民银行审核批准，并按基金规模或基金性质确立总行和大区分行二级审批制度；后者由人民银行牵头，会同证券委、证监会，在证券管理机构下设立专门机构，即“中国投资基金管理委员会”，具体监管国内投资基金市场。其职责：一是制定基金上市标准或应具备的条件；二是安排基金交易场所，形成统一的基金交易市场；三是审批基金要求上市的申请，确保上市基金的素质；四是监管行为是否符合有关文件规定，及时公布有关信息；五是对违章行为进行处罚。
2、筹建投资基金行业自律组织。随着证券市场的发展，要选择那些成功的基金管理公司作为主体力量，筹建“中国投资基金管理公会”，并借鉴香港经验，在组织形式上实行会员制。正式会员由各地基金管理公司参加，其任务：一是制定中国投资基金执业守则；二是推广基金业务，扩大国内基金市场；三是监督基金的日常动作，使之规范化；四是出版基金管理专业刊物；五是培训基金从业人员；六是仲裁有关基金方面的纠纷；七是维护和树立基金业的良好社会声誉。
3、成立投资基金的评估机构。随着投资基金市场规模（市场绝对规模和相对规模）的迅速发展，建立全国统一的基金评估机构也很重要。资产评估有利于明晰企业产权关系，强化投资公司管理，合理补偿资产，优化公司资产结构，保护国有资产，维护投资基金交易各方的合法权益。
4、建立各项规章制度。我们可以通过建立信用等级制度，信息披露制度和经理人，托管人考评制度，从不同侧面对投资基金市场进行监管。一是建立信用评级制度。根据不同投资基金的风险程度，模仿债券评级的办法，对投资基金进行信用评级，该信用主级主要依赖基金的经营业绩，投资政策与目标。管理人的业务水平及组合投资的效益和风险等几方面。它不仅为证监会对投资基金市场监管提供客观的依据，也为投资者的理性投资提供了可靠保证。二是建立规范的信息披露制度。与股票上市公司的信息披露制度一样，基金管理公司必须执行信息披露义务，披露内容包括各类报表、投资规模、投资方向、预期收益及重大事件披露等信息。三是建立经理人、托管人考评制度。由投资者、行业协会和证监部门组成的评审团定期考评并公布于众，以褒扬先进，强化托管各方的责任心和使命感。
5、完善投资基金市场的社会监督机制。国外经验证明，完善的投资基金市场社会监督机制是投资基金市场健康发展的必要保证。首先，要利用投资者对基金市场进行外部监督。其次，建立完善的投资基金评价体系。包括建立全国统一的基金评估机构和创办基金专业刊物两个方面。再次加强具有公正性、权威性的会计、审计、法律等中介机构的建设。此外，还应建立先进完备的技术监督系统即电子监督系统，对投资基金市场的运行和投资基金的投资运作进行跟踪和监督，使其理性化、规范化。
【参考文献】
[1] 王国良：《基金投资》[m]，上海科学技术文献出版社，2001。
[2] 王韬光：《共同基金理论运作设计》[m]，北京大学出版社，2001。
[3] 刘传葵：《中国投资基金市场发展论》[m]，中国金融出版社，2001。
[4] 王勇：《投资基金新论》[m]，中国财政经济出版社，2002。
市场监管的功能篇7
【关键词】股指期货；跨市场风险
一、股指期货市场的海水与火焰
2010年4月16日，经过多年讨论和筹备，中国的股指期货市场正式推出，打通了股票现货市场和期货市场之间的联络通道，多层次资本市场体系因而根本成形。引入做空机制的股期市场，一半是海水，一半是火焰。短短三周内，在沪深300指数大跌11.2%的引领下，上证指数大跌510多点，a股市值蒸发了超过2.3万亿元。按照国际市场的一般标准，如果股指期货的成交量超过了当日股票的成交量，那么，股指期货市场就有决定股票市场的力量。而股指期货上市的第三天，中国金交所的股指期货成交额就已超过了沪深300标的股票交易额。鉴于超过90%的交易都是在当天交割完成，投机性超强，英国《金融时报》评之为“中国最大的”。
有经济学家把股指期货称为中国资本市场的第三次革命（李康，2010），认为股指期货市场的推出将改变资本市场的交易方式，并间接影响资本市场的供需关系。一方面，股指期货是对冲风险的理性工具；另一方面，它又将带来更加复杂的跨市场风险。纵览全球金融期货的发展历程，可以看出，金融期货的产生有着深刻的经济发展根源，是为了满足各类机构规避金融风险的需求而出现的一项重大金融创新，是市场经济发展的必然结果。但学界同时也存在着另一种担忧的声音：在我国目前的资本市场环境下，股指期货并不能平稳市场，相反将刺激投机，放大涨跌幅度，大大加速股市财富由弱者向强者转移的速度，这个过程中不可回避的跨市场风险问题、以及由此产生的股票市场上中小投资者保护问题，必须引起立法者和监管层的关注。
二、股指期货市场的机理与功能
（一）股指期货概述
国际市场上，期货是和股票、外汇并存的三大金融交易体系，在全球拥有众多的参与者。期货由英文future一词演化而来，是指交易双方不必在买卖发生的初期就交收实货，而是共同约定在未来的某一时候交收实货。期货交易则是在规定的场所内集中交易标准化期货合约的交易形式。期货交易的最终目的并不是合约标的物所有权的移转，而是通过买卖合约，使交易双方最大限度地回避现货价格风险。
按照被交易合约中标的物的不同，可以将期货分为很多种类，其中的农产品期货、金属期货、能源期货属于商品期货，由于和日常生活联系紧密，相对为普通投资者所熟知；另一个基础种类是金融期货，包括外汇期货、利率期货和股指期货。在股指期货交易中，合约的标的物不再是传统的有形商品，而是股票指数。它不涉及股票本身的交割，期货合约价格根据股票指数的变动进行计算，以现金结算为唯一结算方式，交易双方都没有现实的股票，买卖的只是股票指数期货合约。
（二）股指期货的制度机理
作为现代金融创新中的一个精妙设计，股指期货有着复杂的制度规则，包括每日无负债结算制度、涨跌停板制度、熔断制度、持仓限额制度、风险警示制度，等等。本文仅对支撑其基础运转、代表其本质特征，而又与跨市场风险密切相关的两个重要机制加以评述。
1.卖空机制
国际资本市场上的卖空手段有三种，金融投资者在交易时可以择融资融券、“裸卖空”以及期货市场做空机制三者之一，来看跌某项金融资产的价格。目前，前两种看空方式在我国均存有法律上障碍，也就是说目前我国仅在期货市场上具备卖空机制。
期货市场的卖空机制指投资者卖出期货标准化合约，即投资者卖出一种由期货交易所统一制定的、规定在将来某一特定的时间和地点交割一定数量标的物的标准化合约。[1]根据美国证券交易委员会SeC3B-3规则的规定，所谓卖空交易是指投资者出售自己并不拥有的证券的行为，或者投资者用自己的账户以借来的证券完成交割的任何出售行为。[2]股指期货的卖空机制拓展了交易功能空间，为投资者提供了套期保值的途径。例如，投资者可以在继续持有股票现货的同时，通过卖出期货来规避系统性风险。[3]
不同于融券卖空、“裸卖空”，期货卖空卖出的是在未来特定时点交割的标准化合约而非股票现券，并不会因扩大标的资产的当前供给量而存在过度的交付违约风险；期货交易受到严格监管，期货市场相对更高的透明度使得期货卖空基本没有违约的可能；但是在本质上，期货卖空与融券卖空和“裸卖空”一样都是信用交易、杠杆交易。理论上，在市场理性的时候，交易者很难通过卖空操作来影响股票价格从而获利。
2.保证金制度
保证金制度是期货交易的基础，其目的是保证期货合约的履行即标的物交割或现金结算。在期货交易中，投资者只需按期货合约价值的一定比例，交纳少量资金作为履行期货合约的财力担保，便可参与期货合约的买卖，这种资金就是期货保证金。[4]保证金账户中必须维持一个最低余额，投资者如果因发生浮动亏损而使保证金账面余额低于维持保证金，则必须在规定时间内追加保证金，否则交易所有权在下一交易日对投资者强行平仓。
股指期货与股票交易均采用保证金制度，不同的是，股票交易的保证金与成交金额相等，而股指期货的投资者只需付出合约面值很小比例的资金就可以买卖一张合约，中金所目前规定股指期货最低交易保证金的收取标准为12%，交易所有权根据市场风险状况对其进行调整。期货公司一般会在此基础上上浮几个百分点。这意味着由于保证金制度的存在，投资者动用相对少量的资金即可控制期货合约的全部价值，这就是股指期货保证金的杠杆作用，也是期货市场吸引投机者的原因之一。保证金制度在放大了投资收益和效率的同时，风险亦伴生而至。当期货合约价格出现较大的不利变化时，如果不及时止损，投资者权益甚至可能出现负值，即出现爆仓的情形。
（三）股指期货的功能
股指期货作为资本市场的一个组成部分，帮助投资者进行风险管理，遏制过度的投机因素，促进市场的理性运行，其功能在初衷上是一体化于资本市场内部的。通常认为，股指期货市场具有如下功能：
第一，价格发现功能。第二，对冲风险功能。股指期货交易的实质，是投资者将其对整个股票市场价格的预期风险转移至期货市场的过程。不同的投资者对股市趋势持不同判断，通过股指期货的买卖，可以冲抵或减轻股票市场价格波动带来的风险。[5]第三，风险投资功能。股指期货主要用于避险、套利，丰富了证券投资者的策略和工具，吸引了大量投机者、套期保值者和套利者加入证券市场，在现货市场与期货市场互推作用的影响下，增加证券市场的流动性，使股票交易更加活跃。第四，经济预期功能。股指期货体现市场对今后一段时间内股票在供需方面可能发生的预期，由此形成的股指期货价格具有预期性，能够为政府的宏观调控提供参考依据。
在上述功能中，风险管理具有最核心的意义。资本市场分为三级，一级市场是发行市场，完成公司的上市和筹资；二级市场是交易市场，进行股票的定价和流通；三级市场则是风险管理市场。股指期货的推出标志着我国资本市场三级体系的完善。
三、跨市场风险：股指期货的功能异化
1.股指期货的功能异化
作为在全球金融市场上占据极大份额的金融衍生品，股指期货本身具有较高的风险性。1995年巴林银行的倒闭和1997年国民西敏士银行在股指期货交易中的巨额亏损，都显示出股指期货的内在风险性。1998年，国际投机资本在香港股市和股指期货市场上的联动交易，更凸显出股指期货对金融安全的潜在威胁。由于股票指数期货市场运作的不确定性所带来的交易风险，给市场宏观主体和微观主体以及整个社会、经济环境造成了潜在性的危害。[6]原本内生于资本市场体系、作为风险管理工具的股指期货，由于投机行为的存在和市场的非理性便可能异化为外生性的风险来源。
由于股指期货市场和股票市场的内在联动性，跨市场监管问题日趋重要。监管层一直对如何有效监管股指期货等金融衍生品心存顾虑，或在政策推行时畏首畏尾。1993年3月，海南证券交易中心推出了深圳股票指数期货，同年9月，由于出现大户联手交易，打压股价指数的行为，被迫全部平仓停止交易。其后因万国证券等机构的违规操纵，发生了“3・27国债风波”而使得股指期货“出师未捷身先死”。
金融衍生品本身有益于资本市场，能够最大限度地降低资本成本。但在监管缺位或失灵的前提下，其发展轨迹不容易掌控，极易“误入歧途”。尤其是当沟通股指期货市场和股票市场的跨市场监管机制缺位时，无疑会为内幕交易和市场操纵大开绿灯，引起对股指期货交易功能的错误定位。因此，为促进股票市场和股指期货的健康发展，在各交易所和各市场间建立跨市场监管机制是十分必要的。
2.跨市场风险的产生
股票市场的风险早已成为金融界和法学界的基础知识及研究重点。概言之，股票市场风险分为系统性风险和非系统性风险。对于系统性风险，投资者难以通过分散投资的方法加以规避，因此称其为不可控风险。事实上，股指期货设计产生的初衷正是为了帮助投资者避免或减少不可控风险。论及系统性和非系统性风险的产生原理和法律规制的论著汗牛充栋，在此概不赘述。而今，随着股指期货的发展壮大，资本市场开始面临一种新型的跨市场风险，无论是法规政令的监管还是学者专家的研究，在这一新问题上都存在着进一步探讨和完善的空间。
跨市场风险产生的重要原因是期货市场与现货市场的联动效应。股指期货合约的标的物是反映股票市场整体行情的股票指数，因此，股票市场对股指期货市场的影响是显而易见的。另一方面，股指期货市场对于股票市场的逆向影响，也日趋显著。
以沪深300指数为例：该指数的形成是以调整股本为权重，对样本空间股票在最近一年的日均成交金额由高到低排名，剔除排名后50%的股票，然后对剩余股票按照日均总市值由高到低进行排名，选取排名在前300名的股票作为样本股。[7]沪深300指数的样本股数量约占沪深所有a股总数的五分之一，覆盖了沪深市场60%左右的市值和58.29%的流通市值，代表着沪深两市综合走势。该指数与上证180指数及深证100指数之间的相关系数分别为99.7%和99.2%，有着极高的相关性。[8]可见，沪深300指数与证券市场上股票价格的总体变动密切相关，股票市场影响着股指期货的合约价格。在这种高度相关性之下，股指期货市场上的投机者极易产生一种冲动，对股票市场施加反向影响。
在股指期货市场上只要交易者拥有足够多的资金，就有可能通过买卖大量期货合约达到操纵期货价格的目的。而期货市场的保证金制度使这种操纵行为更加容易。交易者通过价格操纵，将期货价格迅速拉升或打压，使持有相反头寸的投资者难以补足保证金而纷纷爆仓，从而获得巨大利润。价格操纵严重影响市场的公平与公正，导致期货价格严重失真，套期保值者无法规避风险，而且极有可能引发最后的逼仓风险。
在股指期货市场中，套期保值者和投机者构成了市场中两大参与主体。由于股指期货市场通常实行的是保证金制度，投资者可以利用杠杆作用以小博大，大大增强了市场对投机者的吸引力，使市场中投机者的比重占了上风。在期货市场中，投机者承担了套期保值者转移的巨大风险。通过买空卖空博取价差，是保证市场流动性，促进市场活跃的重要力量。但是过度投机行为也将会给市场机制造成严重的破坏，导致价格剧烈波动和市场恐慌。如果期货市场的风险放大效应与价格操纵、黑幕交易等非法行为联系在一起，将会造成整个金融市场的巨大震荡，甚至危及经济体系的安全和社会秩序的稳定。
四、跨市场风险的制度根源
《人民日报》2010年5月份刊文指出，中国股指期货的推出不仅没有起到维稳的作用，反而起了加速器的作用。造成这种结果的原因也许有很多，但是中国股指期货存在的制度性缺陷却是其中不可回避的。我国股指期货存在着“严重做空、严重违规、严重不公、严重投机”这四大制度性缺陷。如果撇开宏观经济的视角不谈，从法律制度的逻辑来看，股指期货带来的跨市场风险主要源自于三个方面：
第一，股期市场引入了做空机制。做空机制是强者的游戏，作为股票市场弱势群体的中小投资者，如果没有严谨而具有威慑力的法律制度的保护，卷入这场博弈的结果无异于成为砧板上的鱼肉，任人宰割。做空机制对市场强者来说有着暴利的巨大诱惑，在暴利诱惑和监管乏力下，他们倾向于散布更多虚假信息，扰乱现货市场，进行内幕交易，联手操纵价格等等。这也正是为什么在股期市场推出后，股指和股价的异常波动频频发生。
第二，期现市场之间具有“制度性时差”。目前我国上海证券交易所和深圳证券交易所对股票和基金交易一律实行“t+1”的交易方式。即当日买进的，要到下一个交易日才能卖出。而我国的股指期货则实行“t+0”交易制度。其结果是，机构和股指期货投资者利用这一制度漏洞，针对股票市场的标的物严重做空，而在股票市场的投资者眼睁睁地看着别人疯狂打压，无法出货而遭受严重亏损。
第三，股指期货交易保证金制度带来的高杠杆效应。综上所述，股指期货市场的做空机制加大了投资者套取内幕信息、进行异常交易的投机性偏好，期现市场之间存在的制度性时差使得内幕信息和虚假信息能够产生极大的跨市场影响力，而保证金交易制度又放大了这种可能产生的风险。这些因素最终都表现为期现市场的联动效应和跨市场信息监管的必要性。金融期货是一个专业性很强的领域，操作复杂，对投资者的专业技能和专业知识要求较高。特别是金融期货对信息的反应比较灵敏，风险形成机制比较复杂，如果信息监管不到位，很可能会引发市场风险，因此需要监管层给以高度关注。
五、股指期货市场的回归范式
（一）理论转向：建立跨市场监管思想
针对美国股市遭遇“黑色星期一”，《布雷迪报告》首次提出了股指期现市场的跨市监管思想。《报告》中提出的五项监管建议，旨在平抑证券价格临时波动，防范股指期现市场“瀑布效应”的再次出现，实现股指期货市场的风险管理功能，减少金融危机在股指期货与现货市场间的传递及爆发的机率，促进金融稳定。
在导致市场失灵的诸多因素中，信息不对称是金融市场，特别是证券市场（包括股票市场和以股票为标的的期货、期权市场）最普遍、最重要的因素。为了克服信息不对称导致的市场失灵，弥补市场机制不能对资源进行有效配置的缺陷，监管机构对金融市场的信息监管就显得尤为重要。当同时存在多个相互关联、影响的证券市场时，金融市场就会出现单一市场所不具备的特性。这不仅影响投资者的交易行为，更增大了金融监管机构的监管难度。这就要求金融监管机构不仅要对单一证券市场进行监管，更要对具有较强关联性的市场进行跨市场监管。良好的跨市场信息监管机制不仅可以避免多个互相关联和影响的证券市场出现跨市场内幕交易和操纵行为，更可以使市场间产生良性互动，使其具有更好的价格发现机制、更完善的信息传导机制以及更高的市场效率，从而实现资源的有效配置。[9]
（二）制度供给：为跨市场监管提供立法支持
金融危机的本质就是监管危机（李克穆，2009）。金融市场的建设应当建立在制度先行的基础上，而制度的构建亦必须植根于严谨实证的法学逻辑。早在2007年，就有学者在对我国金融市场法律环境进行系统研究后提出，我国股指期货推出的法律环境面临诸多不确定因素，这种不确定性必然制约着股指期货市场的发展。[10]业内专家也认为，目前我国实施的《期货交易管理条例》缺乏对期货市场基本民事、刑事法律责任的规范，缺少期货市场发展亟需的制度规范。全国人大常委亦多次将期货法列入立法规划。2008年，第十一届全国人大常委会立法规划出台，全国人大财经委会同证监会拟出草案，拟在金融期货交易业务推出并实施取得一定经验后，对草案进行修改完善并提请全国人大常委会审议。[11]
现今，股指期货市场正式建立已逾一年，当前我国期货市场正处于从量的扩张向质的提升转变的关键时期。中国证监会主席尚福林在2011年3月召开的全国期货监管工作座谈会上表示，“十二五”期间，我国要拓宽期货市场功能发挥的途径和机制，根据现货市场的发育程度，把握好不同品种功能发挥的重点和突破口，在信息技术安全、风险控制能力、中介机构服务能力、监管水平等方面下足工夫，更充分地发挥期货市场的功能作用；要创新监管理念，防范期货市场系统性风险，统一监管标准，坚持强势监管，完善全流程监管和全方位监管，完善“五位一体”的监管工作机制和跨市场监管机制；推动制定《期货法》，修订《期货交易管理条例》，为市场提供良好的法规制度保障。[12]
对股指期货监管立法的本质问题涉及资本市场平稳运行的制度内核，是法律无法回避的核心所在。从我国现行法令体系来看，宜尽快出台《期货法》，确立期货市场监管的基本原则和一般规则，并将股指期货市场的监管规范囊括其中，尤为重要的是对新型跨市场风险的界定，以及完成跨市场监管体系的法律化、规范化。有效的跨市场监管体系的构建，就监管机构而言，不仅要规定和规范监管机构的职权和责任，还要平衡协调多个监管机构之间、监管机构与其他部门之间的职权冲突。就制度途径而言，股指期货监管立法应建立完善合规性监管、持仓监管和信息披露的制度建设。
（三）环境培育：提高市场透明度，实现信息公平
跨市场风险从根本上是与信息不对称性相联系的。目前五头监管的体制中也存在着信息损耗的忧虑。市场与市场之间的信息传递存在衰减及准确度损失的情况，当这种衰减或损失程度过大时，会造成监管机构间的信息沟通不畅，导致其不能及时处理证券市场的异常情况。在我国台湾地区，金融监督管理委员会专门在台湾银行局、证券期货局、保险局及监管执行机构间建立了跨市场监管机构。该机构依据协议指定跨市场信息披露机制，并且对通报信息建立实时文件。此外，台湾证券交易所、台湾结算中心及台湾期货交易所成立跨市场危机处理小组，以便在发生跨市场重大突发事件时沟通信息和协调应对措施。除了建立专门的机构进行跨市场信息监管外，还应当建立了跨市场信息交流机制：具体包括：跨市场信息交流系统、定期/不定期信息交流会议以及一系列的合作协议和备忘录。
参考文献
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[9]王春峰,卢涛,房振明.股票、股指期货跨市场信息监管的国际比较及借鉴[J].国际金融研究,2008(3):63.
[10]李强.法律环境的不确定性制约我国股指期货的推出[J].北京工商大学学报(社会科学版),2008(1):82.
[11]王婷.《期货法(草案)》拟于金融期货业务实施后修改并提交审议[n].中国证券报,2008-10-29(4).
[12]朱宝琛,尚福林.“十二五”时期推动制定《期货法》[n].证券日报,2011-03-27(5).
市场监管的功能篇8
金融发展日新月异，金融产品，金融机构之间的界限也越来越模糊，在中国分业经营的模式下，也孕育出了一些大型的金融控股公司，如中信，光大等金融控股公司。而随着中国金融市场的逐渐开放，外资金融机构也对本国的金融机构形成了强大的冲击，但中国的分业模式对于提高中国企业的国际竞争力还有着很大的制约，对于金融控股公司以及伴随着金融改革的深化和利率市场化等未来金融发展的监管，将会使中国金融监管体制面临的严峻挑战。我国目前还是传统的机构监管，在“一行三会”的分工模式下，以金融机构的类型如银行，保险，证券等作为划分监管权限的依据，随着金融的不断发展，机构监管暴露了很多的问题：
(一)金融机构往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构根据不同标准进行监管，形成不合理的监管差别，导致市场竞争条件出现差别，不利于金融机构间的公平竞争和金融市场的发展。
(二)机构监管还容易造成监管重叠，不仅浪费人力物力，而且容易引起矛盾纠纷；同时还可能导致监管真空，因为相关监管机构可能对于监管对象新兴的金融业务了解不够，监管力度不够，而这些监管真空往往蕴藏着很大的风险。
(三)分业监管模式也极大限制了金融的发展，使得机构成长比较缓慢，在尝试金融创新的路上不敢大施拳脚，与国外的混业经营的金融机构相比，竞争力很弱，而机构之间的协调不一致也不利于金融消费者权益的保护。
二、功能监管对我国金融监管体制的借鉴意义
功能监管以金融业务作为划分监管权限的标准，在功能监管模式下，从事同一类业务的不同金融机构会受到统一的监管，功能监管对于我国金融体制改革的重要意义在于：
(一)功能监管是金融创新发展的客观需要。金融创新化和自由化是不可逆转的发展趋势，而中国金融市场也已经体现了混业经营的态势，机构监管暴露出来的监管真空和监管重叠的问题使得其有效性在如今的金融环境下大大降低，而功能监管的优势将会得到体现。
(二)功能监管有更强的专业性，针对性和预见性。功能监管以金融业务为监管对象，使得监管机构能够针对所监管的业务进行更深入的研究，积累更丰富的经验，从而能达到更强的专业性，使得监管真空和监管漏洞的问题能得到很大程度的解决。同时，功能监管带来的专业性和经验累积也使得监管机构更有预见性，能更好采取有前瞻性的监管措施，促使创新与监管相协调，从而更好地促进金融的发展。
(三)功能监管能更好地促进公平竞争和金融市场的发展。以业务为监管对象的功能监管，能保证同一类业务监管标准，监管措施的统一性，能避免监管标准不统一带来的矛盾纠纷和不公平竞争，体现市场公平的内在要求，同时能极大地促进相关业务的发展，提升我国相关金融业务的国际竞争力。
三、功能监管也不是完美无缺的，功能监管的缺点有：
(一)功能监管机构之间存在协调问题。金融市场的发展是一个全面发展的过程，需要银行，证券，保险等共同协调发展，而金融业务之间又是有着千丝万缕的联系，如果监管机构之间缺乏足够的合作，会使得全面协调发展这个目标难以实现。
(二)金融业务之间界限模糊，也有可能导致监管真空。虽然功能监管以业务为监管对象，但随着金融创新的发展，金融业务互相渗透，可能使得监管机构之间可能相互推诿，出现监管真空，或是不能达成监管共识，从而带来矛盾纠纷。
(三)增加了金融机构的成本，降低了金融机构的效率。在机构监管模式下，金融机构基本只用面临一种监管机构，而在功能监管下，从事了不同业务的金融机构会面临多个监管机构，将会更加频繁地应对金融监管，极大地增加了其成本，在多重压力下，金融机构也可能放缓本应正常进行的金融创新，这也不利于整个金融的发展。
市场监管的功能篇9
论文摘要：本文从证券监管的概念人手，分析了我国现阶段证券监管存在的行政机制主导过大，自律监管薄弱，相关法律结构不完善等问题，并结合《证券法》的修改从提高上市公司质量，完善监管制度，理顺监管体制等方面提出转移和弱化证券监管风险的措施，并重点分析了建立和完善证券公司的市场准人监管、持续性监管和市场退出监管三道风险防线的必要性，结合行业自律等一整套措施使其有效的提高证券监管的效率和作用。
证券监管是指证券市场管理机构运用行政、经济和法律手段，对证券的发行、交易以及证券经营机构等市场主体及其行为的规范性的监督管理活动。多年来，证券市场发展的经验教训表明，市场与市场主体的成熟与否与证券监管的成熟与否是相辅相成的。系统完善的证券监管体系是证券市场基本功能得以充分发挥的保障，是证券市场基本功能正常运转的外在条件。伴随金融对外开放，我国证券市场的发展必将面临新的机遇与挑战，而有效的转移和弱化市场监管风险就显得尤为重要，己成为一项十分急迫的任务。
一、我国证券监管目前的缺陷和问题分析
在我国，随着1992年国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会的成立，证券市场监管体系经历了一个从地方监管到中央监管，从分散监管到集中监管的过程。1998年《证券法》的颁布，以法律的形式确立了我国证券监管体制，即以国务院证券监督管理机构的监管为主体，辅之以证券交易所和证券业协会的双重自律机制的政府主导型的证券监督管理体制。但是，应该看到，我国的证券市场还属于新兴的市场，证券监管体制存在着诸多弊端，远未达到成熟、理性的标准，对证券市场的监督管理尚未走上规范、法制的轨道。具体表现如下：
(一)证券市场监管存在缺陷
以现有的监管框架而言，中国证券市场监管虽然较过去有了质的改进，但仍存在明显的制度缺陷，证券市场监管仍旧由行政机制主导，证券市场监管水平还处于初级阶段。究其原因：上市公司股权分置问题是其根源。
我们知道，由于我国上市公司多数由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，形成普遍的“一股独大”现象，加之所有者缺位以及国有股不流通导致公司治理结构的残缺，导致控股股东占有上市公司的各种资源、侵害中小股东的利益，“内部人控制”问题严重，“道德风险”和“败德行为”突出。受上市公司股权分置问题的影响，我国不可能建立起一个完善的证券市场监管体制。这主要表现在：国有股股权比例过高，导致政府用行政权力直接干预证券市场运行，证券发行制度演变为国有企业融资制度，同时证券市场每一次大的波动都与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲。虽然中国证监会被赋予了较大的监管权限，但在具体监管活动中往往受制于各级政府部门，证券执法在非公开状态下进行，对违规事件的处理不够及时，存在多重标准，且处理过轻，没有体现出法律和执法部门应有的尊严，对违法活动起不到应有的惩戒作用，缺乏对投资者，特别是中小投资者利益的有效保护，证券监管难以体现其应有的公平与公正。由此出发，我国证券市场监管中所存在的制度性缺陷既与我国过渡经济体制特征有关，又与我国证券市场的制度性缺陷有关，说到底则是上市公司股权分置问题的“衍生产品”。
(二)证券市场自律功能尚未充分发挥作用
在我国证券市场中，自律监管在证券监管中有着不可缺少的地位。但是，我国证券市场的自律监管功能其实是很弱化的。与欧美证券市场发展不同的是，我国的证券市场的发展始终是由政府来推进的，政府在证券市场的发展中一直发挥着主导作用。从组织试点到市场规划设计以及整个证券市场运行的监管，都未离开过政府的直接干预。并且，我国证券监管模式的建立又主要着眼于集中统一，因此，在实践中采用的是刚性极强的政府监管方式，这就忽视、削弱了自律监管的作用。
我国证券监管没有给自律监管留出必要的发展空间，表现为行业自律功能的发育明显滞后，证券市场的自律管理模式尚未形成，自律组织的功能也未真正发挥出来，主要表现为：
1．自律组织本身的问题
首先，是自律组织不健全。据统计在目前近千家证券商、中介机构中，加人中国证券业协会的团体仅为121个；其次，是自律组织管理混乱。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中，各方彼此独立，地方证券业协会隶属关系各异，难以协调工作，中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，与《证券法》规定的自律组织是通过对自身会员的自身约束、相互监督起到对政府监管的补充作用的精神相矛盾。
2．证券业协会自律功能还存在较大的问题
第一，证券业协会的职权和职责没有到位，政府监管部门没有把协会当作助手来重视，协会对会员缺乏约束力，没有权威性，从而难以依法实现自律监管。
第二，证券业协会体制不顺，地位也不够独立。一方面证券交易所作为证券业协会的会员，导致自律组织重叠，从而影响协会整体功能的发挥；另一方面有些地方的证券业协会主要领导由主管部门人员兼任，这是证券立法的一个漏洞。
第三，未能较好地处理证券经营机构与证券业协会的关系，协会不能反映会员的权益，不能对违法违规的证券商给予有效的处罚，证券经营机构并不把证券业协会视作自律组织。
另外，作为证券市场的组织者，上海、深圳证券交易所，由于管理机制不同，对证券监管力度也存在差异，致使各证券交易所在执行仲裁和行使惩戒职能时会出现不一致，所以，证券交易所的一线监管作用不强。
(三)证券市场监管方面法制建设相对滞后。增加了监管的难度
证券监管法制建设滞后是我国证券市场不规范的重要问题。我国证券法制建设从2o世纪8o年展至今，已取得了一定的成就，在此期间，出台了一系列监管、规范证券市场的法规章程：如规范股份公司的《公司法》，规范证券发行和交易的《股票发行与交易管埋条例》、《企业债券管理条例》，规范证券交易所的《证券交易所管理办法》，规范证券市场信息披露的《公开发行股票公司信息披露纲则》，禁止内幕交易和操纵市场等欺诈行为的《禁止欺诈行为暂行办法》等。这些法规章程是证券市场监管法律法规建设取得的初步成绩。特别是《证券法》的实施，使得我国的证券法律制度的框架最终形成，证券市场监管逐渐步人了“依法治市”的轨道。但是，这些并不意味着我国的证券市场法制建设达到了很完善的地步，实际上我国的证券法律法规中还存在不少的问题，证券监管与市场发展并不同步，呈现出明显的滞后性。这主要表现在：
第一，对证券市场监管的某些方面缺乏相应的法规政策，还不能做到有法可依，尤其是与《证券法》配套的相关法律《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》等迟迟未能出台。而且有关发挥现代证券监管功能的法律规范还基本上是一片空白，如从积极方面规范证券市场主体的行为，对上市公司的选择，对场外交易的监管，对预测性信息的披露等领域都没有出台相应的法律规范。这些方面与成熟证券市场相比，还有很大差距。
第二，现行的法律法规有的过于抽象，缺乏具体的操作措施，致使在监管过程中无法做到“有章可循”。如对操纵市场的欺诈行为虽然有《证券法》和《禁止欺诈行为暂行办法》可供参照，但对内幕交易、操纵市场行为具体的防范措施没有规定；对中介机构、发行公司、券商违规行为进行处罚的法律规范过于抽象，不具有可操作性等。因此，对这些行为进行监管主要取决于主管部门的临时性措施，甚至是个别负责人的主观意志。
第三，现行法律规范中的某些规定表述欠严谨、欠规范。这些不规范、欠严谨的法规制度很多是由于过去临时应急颁布的，如不及时加以修订，将给证券市场的健康发展带来负面效应，不利于形成完整的证券监管法规体系。
二、从《证券法》的修改看监管风险的转移和弱化
我国《证券法》共240条，其中新增加29条、修订95条、删除14条，修改面较大，主要有五个方面的内容：
(一)提高上市公司质量。完善监管制度
上市公司质量是证券市场发展的基础，修订草案主要从三个方面来推进上市公司质量的提高：一是在法律上确认证券发行上市保荐制度。发行人申请公开发行证券的，应当按照规定聘请证券公司担任保荐机构。保荐机构应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，履行推荐发行人证券发行、上市和督导发行人规范运作等相关职责。二是增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任。近年来，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，上市公司董事、监事、高人员不勤勉尽责甚至秀虚作假，损害上市公司和中小投资者合法权益的事件时有发生，严重影响了投资者对证券市场的信心。为此，修订草案加大了相关人员的责任。需要指出的是，“实际控制人”是修订草案新引入的一个概念，它是指股份未登记在其名下，但通过股权控制关系、协议或者通过其他安排，能够决定发行人的人事、财务和经营管理政策的自然人、法人或者其他组织。高管人员包括公司经理、副经理、财务负责人、董事会秘书和公司章程规定的其他人员。三是引入预披露制度，拓宽社会监督渠道。为了加强社会公众监督，防范发行人采取虚假手段骗取发行上市资格，有必要建立发行申请文件的预披露制度，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息，这样可以拓宽社会监督的渠道，有利于提高上市公司的质量。为此，修订草案增加规定：发行人申请首次公开发行的，还应当预先披露有关申请文件。
(二)理顺证券市场监管体制的接口。减少磨擦机会。提高执法效率
证券市场监管的“接口”问题，最突出地表现为“两类接口”环节：一是立法、行政与司法部门之间；二是行政部门之间，包括中央政府与地方政府之间以及各种行政部门之间。实践中，全国人民代表大会及其常委会对证券市场的介入主要体现在颁布、修订相关法律和监督法律执行力一面，具体包括：(1)对政府颁布的行政法规进行监督，并在已有的立法授权模式下，寻求一种对行政立法工作的有效监督与回应机制；(2)对司法机关的司法活动及“法官造法”行为进行监督；(3)作为《证券法》的立法机关，对行政机关、司法机关在行政执法与司法过程中的冲突与歧义通过法律解释等方式起到协调行政权力与司法权力冲突的作用。
对于中央政府与地方政府之问、政府不同部门之间所存在的利益磨擦，解决方案不是政府结构性调整，而是通过公正的程序设计，及时、正确地展开协调。同时，在我国证券市场供求不平衡的情况下，如果中央政府要继续保持对资源予以集中配置的方式，就必须加强证券监管部门的监管权，要从法律、监管机构行政隶属关系、机构设置、监管机构负责人任命、回避制度等力一面保障证券监管机构的独立性，免受其他部门的干扰，平衡乃至消除地方保护主义的不利影响。
(三)建立和完善证券公司的市场准入监管、持续性监管和市场退出监管等三道风险防线
1．建立证券公司市场准入监管防线。目前，我国的证券法律赋予证券监管部门对证券公司设立、业务范围等进行监管的权力，对证券公司实行严格的准入管制、这是与我国证券市场尚处于初创阶段相适应的。但是，证券公司经营特许权的长期存在，不仅不利于市场的充分竞争，也会助长寻租与腐败行为。今后我国在完善证券市场准入制度方面，不宜进一步提高行业门槛，因为这样会限制竞争；应逐步适当地放松管制，鼓励不同性质的国内资本参与证券业务竞争。放松管制固然是与证券市场发展趋势相一致的，但在操作步骤上则不宜急于求成，应在完善相关法律的基础上稳步推进，并与市场退出机制相配套。与此同时，要加强股东的准入监管和从业人员的准入监管、完善从业人员牌照发放制度，将从业大员的信息网络化，并注意相关信息的及时更新。
2．建立证券公司持续性监管防线。建立对证券公司净资本跟踪分析制度。通过历史的和横向的比较，来综合分析和评价证券公司的财务风险。建立针对性监察系统。针对性监察系统是为监管机构能够及时识别证券公司出现的问题而设计的，目的是通过建立一个完整的资料库、按照风险评级对证券公司进行排序，以识别高风险的证券公司。建立持续跟进的现场检查制度。主要是核对证券公司是否遵守法律法规、衡量证券公司财务状况和内部控制流程，阻止证券公司进行可疑或不法行为，检讨证券公司业务操守和分析证券公司业务性质和风险等。强化对证券公司中高层管理人员的管理，形成一个从高到低的环环相扣的用人责任制、严把证券从业资格关。监管部门一旦发现证券公司的董事、监事和经理人员有违规行为，足以影响证券业务正常执行的，可随时责令证券公司解除其职务，并申报主管机关。完善证券公司操作风险管理指引，加强对证券公司日常经营行为的监管。操作风险包括资金结算风险、网络技术风险、违法违规风险、财务控制风险和人员风险等。监管部门的责任在于监督证券公司执行各项法律法规，促进证券公司技术与操作流程的标准化。完善证券公司治理结构、包括优化证券公司的股权结构和董事会的治理功能，既要防止“一股独大”又要克服“内部人控制”，特别是要赋予独立董事更多的监督权力，发挥独立董事的应有作用、独立董事应该走职业化道路。
3．建立证券公司市场退出监管防线。2002年以来，一些证券公司潜在风险逐步暴露，陷入了生存危机。各级政府和金融主管部门出面干预“问题公司”，包括采取紧急援助、行政托管、关闭、破产和重组等措施，收到了较好的效果。但是，我国证券公司以及其他金融机构的市场退出机制还远未建立起来。既缺乏一套与金融机构的特殊性相适应的市场退出法律法规、也缺乏一个能够“快速反应”的市场化运作机制。因此，只能依赖于“行政主导”，采取“一事一议”的做法，操作成本很高，效率也很低。所以建议：改革客户保证金存管制度，抓紧出台客户资产隔离措施，以保证当证券公司倒闭时客户资产的安全。建立证券投资者保护基金，以保证证券公司在破产倒闭时客户资产得到一定程度的保护。
(四)不同机构、管理组织间的“它律”共同组成整个社会的“自律”
在西方，作为私人会员制的自律组织包括交易所、证券商协会和证券托管机构。承担的责任有：规范会员的商业行为，监视证券市场交易活动的监管责任；制定市场交易和会员商业行为规则，并予以贯彻执行，以保护投资者和社会的利益；培育公开与自由的市场，促进证券业的合作与竞争，防止证券欺诈与市场操纵。这种自律也是一种市场参与者外部的监管。它是在市场参与者职能明确的前提下，通过外部强制与规范而达到市场的自律管理。
中国关于证券市场发展的“法制、监管、自律、规范”八字方针中也讲自律，但这种自律是要求证券商及交易所加强自律管理，以法制观念约束自己的行为，是一种机构内部的自律。目前的证券市场结构赋予了证券商极自由的运作空间和操作工具，是市场本身创造了证券商的违规操作手法和条件，在利益机制的驱动下，证券商很容易利用资金和信息等优势对股票、债券价格进行操纵，通过做庄炒作方式吸引散户跟风，从而达到谋取暴利的目的。更有甚者，这种“庄家行为”的恶性发展常常会引起集团利益的巨大冲突，导致证券市场的剧烈波动，最终会贻害中小投资者。在中国目前成熟的理性投资者较少的情况下，证券商投资的目的在于追求高额资本得利，有时不惜利用巨额信贷资金进行市场炒作，而财务软约束极大地助长了这种疯狂的市场行为。从证券监管部门到证券公司的决策层，再到总公司的分公司，再到分公司的营业部，直至营业部的经理及市场操盘人员都缺乏有效的风险监管机制，处在不同角色的市场参与者能淋漓尽致地运用市场赋予的职能，这时出现的风险就不是外部约束所能解决的。加之中国特殊的国情，在处理广大普通投资者的问题上非常谨慎，政府主管部门不愿看到广大投资者的利益受到损害而危及整个社会的稳定，因此一旦出现风险，只能由政府出面担当“救火队”出面解决，在维持普通投资者的资产完整性的前提下，现实的负债与亏损只能由另一集团消化，而违规操作赚取的利润已得到转移。这样经营规范的公司反而不能获取正常的收益，而铤而走险的证券经营机构却常常收益丰厚，极大地助长了市场违规的风险。
我国证券市场在经历了一系列风险后，应尽快明确市场参与者的职能和地位，尽快将证券公司、交易所、证券托管中心系统、证券托管与资金清算等职能彻底分开，形成相互联系、相互制约、相互协调的自我约束、自我控制的机制。机构间界限分明的“它律”共同组成证券市场的“自律”，即将证券市场的交易、托管、结算等功能彻底分开，投资者的证券资产由专门的托管机构(托管银行)管理，现金资产由专门的清算机构(清算银行)管理，证券公司不掌握投资人的任何资产，托管银行和清算银行相互联网，便于对已确定的交易进行过户和转帐。这种市场格局是从交易、托管、结算的概念和相互关系产生出来的，证券市场的发展也说明了这种市场运作机制符合证券市场的规律，它从制度上和体制上阻止了动用资产的可能性，将风险控制于市场的自我控制之中。
(五)建立完善的信息公开披露制度
包括为批准一项许可申请所必要的初步信息，为进行持续监管所要求的定期信息，在视察或危急情况下的非常信息，为实行有效监管，需要获取整个市场组织的质量信息、市场交易信息、市场数据信息、公司运行信息，相应建立合理的信息披露制度，如向主要上市公司派驻监管员制度，定期报送风险报告和监管报告，随时报告重大风险事项，实行市场监管督办制度，限期整改、分级上报；实行监管质询制度，要求被监管方对资料信息的真实性、准确性做出解释；实行监管公告制度，随时向公众公布监管结果，公布举报电话，建立投资者、中介机构、新闻媒体参与、证券会实行的“四位一体”社会化监管。
市场监管的功能篇10
论文摘要：本文从证券监管的概念人手，分析了我国现阶段证券监管存在的行政机制主导过大，自律监管薄弱，相关法律结构不完善等问题，并结合《证券法》的修改从提高上市公司质量，完善监管制度，理顺监管体制等方面提出转移和弱化证券监管风险的措施，并重点分析了建立和完善证券公司的市场准人监管、持续性监管和市场退出监管三道风险防线的必要性，结合行业自律等一整套措施使其有效的提高证券监管的效率和作用。
证券监管是指证券市场管理机构运用行政、经济和法律手段，对证券的发行、交易以及证券经营机构等市场主体及其行为的规范性的监督管理活动。多年来，证券市场发展的经验教训表明，市场与市场主体的成熟与否与证券监管的成熟与否是相辅相成的。系统完善的证券监管体系是证券市场基本功能得以充分发挥的保障，是证券市场基本功能正常运转的外在条件。伴随金融对外开放，我国证券市场的发展必将面临新的机遇与挑战，而有效的转移和弱化市场监管风险就显得尤为重要，己成为一项十分急迫的任务。
一、我国证券监管目前的缺陷和问题分析
在我国，随着1992年国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会的成立，证券市场监管体系经历了一个从地方监管到中央监管，从分散监管到集中监管的过程。1998年《证券法》的颁布，以法律的形式确立了我国证券监管体制，即以国务院证券监督管理机构的监管为主体，辅之以证券交易所和证券业协会的双重自律机制的政府主导型的证券监督管理体制。但是，应该看到，我国的证券市场还属于新兴的市场，证券监管体制存在着诸多弊端，远未达到成熟、理性的标准，对证券市场的监督管理尚未走上规范、法制的轨道。具体表现如下：
(一)证券市场监管存在缺陷
以现有的监管框架而言，中国证券市场监管虽然较过去有了质的改进，但仍存在明显的制度缺陷，证券市场监管仍旧由行政机制主导，证券市场监管水平还处于初级阶段。究其原因：上市公司股权分置问题是其根源。
我们知道，由于我国上市公司多数由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，形成普遍的“一股独大”现象，加之所有者缺位以及国有股不流通导致公司治理结构的残缺，导致控股股东占有上市公司的各种资源、侵害中小股东的利益，“内部人控制”问题严重，“道德风险”和“败德行为”突出。受上市公司股权分置问题的影响，我国不可能建立起一个完善的证券市场监管体制。这主要表现在：国有股股权比例过高，导致政府用行政权力直接干预证券市场运行，证券发行制度演变为国有企业融资制度，同时证券市场每一次大的波动都与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲。虽然中国证监会被赋予了较大的监管权限，但在具体监管活动中往往受制于各级政府部门，证券执法在非公开状态下进行，对违规事件的处理不够及时，存在多重标准，且处理过轻，没有体现出法律和执法部门应有的尊严，对违法活动起不到应有的惩戒作用，缺乏对投资者，特别是中小投资者利益的有效保护，证券监管难以体现其应有的公平与公正。由此出发，我国证券市场监管中所存在的制度性缺陷既与我国过渡经济体制特征有关，又与我国证券市场的制度性缺陷有关，说到底则是上市公司股权分置问题的“衍生产品”。
(二)证券市场自律功能尚未充分发挥作用
在我国证券市场中，自律监管在证券监管中有着不可缺少的地位。但是，我国证券市场的自律监管功能其实是很弱化的。与欧美证券市场发展不同的是，我国的证券市场的发展始终是由政府来推进的，政府在证券市场的发展中一直发挥着主导作用。从组织试点到市场规划设计以及整个证券市场运行的监管，都未离开过政府的直接干预。并且，我国证券监管模式的建立又主要着眼于集中统一，因此，在实践中采用的是刚性极强的政府监管方式，这就忽视、削弱了自律监管的作用。
我国证券监管没有给自律监管留出必要的发展空间，表现为行业自律功能的发育明显滞后，证券市场的自律管理模式尚未形成，自律组织的功能也未真正发挥出来，主要表现为：
1．自律组织本身的问题
首先，是自律组织不健全。据统计在目前近千家证券商、中介机构中，加人中国证券业协会的团体仅为121个；其次，是自律组织管理混乱。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中，各方彼此独立，地方证券业协会隶属关系各异，难以协调工作，中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，与《证券法》规定的自律组织是通过对自身会员的自身约束、相互监督起到对政府监管的补充作用的精神相矛盾。
2．证券业协会自律功能还存在较大的问题
第一，证券业协会的职权和职责没有到位，政府监管部门没有把协会当作助手来重视，协会对会员缺乏约束力，没有权威性，从而难以依法实现自律监管。
第二，证券业协会体制不顺，地位也不够独立。一方面证券交易所作为证券业协会的会员，导致自律组织重叠，从而影响协会整体功能的发挥；另一方面有些地方的证券业协会主要领导由主管部门人员兼任，这是证券立法的一个漏洞。
第三，未能较好地处理证券经营机构与证券业协会的关系，协会不能反映会员的权益，不能对违法违规的证券商给予有效的处罚，证券经营机构并不把证券业协会视作自律组织。
另外，作为证券市场的组织者，上海、深圳证券交易所，由于管理机制不同，对证券监管力度也存在差异，致使各证券交易所在执行仲裁和行使惩戒职能时会出现不一致，所以，证券交易所的一线监管作用不强。
(三)证券市场监管方面法制建设相对滞后。增加了监管的难度
证券监管法制建设滞后是我国证券市场不规范的重要问题。我国证券法制建设从2o世纪8o年展至今，已取得了一定的成就，在此期间，出台了一系列监管、规范证券市场的法规章程：如规范股份公司的《公司法》，规范证券发行和交易的《股票发行与交易管埋条例》、《企业债券管理条例》，规范证券交易所的《证券交易所管理办法》，规范证券市场信息披露的《公开发行股票公司信息披露纲则》，禁止内幕交易和操纵市场等欺诈行为的《禁止欺诈行为暂行办法》等。这些法规章程是证券市场监管法律法规建设取得的初步成绩。特别是《证券法》的实施，使得我国的证券法律制度的框架最终形成，证券市场监管逐渐步人了“依法治市”的轨道。但是，这些并不意味着我国的证券市场法制建设达到了很完善的地步，实际上我国的证券法律法规中还存在不少的问题，证券监管与市场发展并不同步，呈现出明显的滞后性。这主要表现在：
第一，对证券市场监管的某些方面缺乏相应的法规政策，还不能做到有法可依，尤其是与《证券法》配套的相关法律《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》等迟迟未能出台。而且有关发挥现代证券监管功能的法律规范还基本上是一片空白，如从积极方面规范证券市场主体的行为，对上市公司的选择，对场外交易的监管，对预测性信息的披露等领域都没有出台相应的法律规范。这些方面与成熟证券市场相比，还有很大差距。
第二，现行的法律法规有的过于抽象，缺乏具体的操作措施，致使在监管过程中无法做到“有章可循”。如对操纵市场的欺诈行为虽然有《证券法》和《禁止欺诈行为暂行办法》可供参照，但对内幕交易、操纵市场行为具体的防范措施没有规定；对中介机构、发行公司、券商违规行为进行处罚的法律规范过于抽象，不具有可操作性等。因此，对这些行为进行监管主要取决于主管部门的临时性措施，甚至是个别负责人的主观意志。
第三，现行法律规范中的某些规定表述欠严谨、欠规范。这些不规范、欠严谨的法规制度很多是由于过去临时应急颁布的，如不及时加以修订，将给证券市场的健康发展带来负面效应，不利于形成完整的证券监管法规体系。
二、从《证券法》的修改看监管风险的转移和弱化
我国《证券法》共240条，其中新增加29条、修订95条、删除14条，修改面较大，主要有五个方面的内容：
(一)提高上市公司质量。完善监管制度
上市公司质量是证券市场发展的基础，修订草案主要从三个方面来推进上市公司质量的提高：一是在法律上确认证券发行上市保荐制度。发行人申请公开发行证券的，应当按照规定聘请证券公司担任保荐机构。保荐机构应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，履行推荐发行人证券发行、上市和督导发行人规范运作等相关职责。二是增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任。近年来，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，上市公司董事、监事、高人员不勤勉尽责甚至秀虚作假，损害上市公司和中小投资者合法权益的事件时有发生，严重影响了投资者对证券市场的信心。为此，修订草案加大了相关人员的责任。需要指出的是，“实际控制人”是修订草案新引入的一个概念，它是指股份未登记在其名下，但通过股权控制关系、协议或者通过其他安排，能够决定发行人的人事、财务和经营管理政策的自然人、法人或者其他组织。高管人员包括公司经理、副经理、财务负责人、董事会秘书和公司章程规定的其他人员。三是引入预披露制度，拓宽社会监督渠道。为了加强社会公众监督，防范发行人采取虚假手段骗取发行上市资格，有必要建立发行申请文件的预披露制度，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息，这样可以拓宽社会监督的渠道，有利于提高上市公司的质量。为此，修订草案增加规定：发行人申请首次公开发行的，还应当预先披露有关申请文件。
(二)理顺证券市场监管体制的接口。减少磨擦机会。提高执法效率
证券市场监管的“接口”问题，最突出地表现为“两类接口”环节：一是立法、行政与司法部门之间；二是行政部门之间，包括中央政府与地方政府之间以及各种行政部门之间。实践中，全国人民代表大会及其常委会对证券市场的介入主要体现在颁布、修订相关法律和监督法律执行力一面，具体包括：(1)对政府颁布的行政法规进行监督，并在已有的立法授权模式下，寻求一种对行政立法工作的有效监督与回应机制；(2)对司法机关的司法活动及“法官造法”行为进行监督；(3)作为《证券法》的立法机关，对行政机关、司法机关在行政执法与司法过程中的冲突与歧义通过法律解释等方式起到协调行政权力与司法权力冲突的作用。
对于中央政府与地方政府之问、政府不同部门之间所存在的利益磨擦，解决方案不是政府结构性调整，而是通过公正的程序设计，及时、正确地展开协调。同时，在我国证券市场供求不平衡的情况下，如果中央政府要继续保持对资源予以集中配置的方式，就必须加强证券监管部门的监管权，要从法律、监管机构行政隶属关系、机构设置、监管机构负责人任命、回避制度等力一面保障证券监管机构的独立性，免受其他部门的干扰，平衡乃至消除地方保护主义的不利影响。
(三)建立和完善证券公司的市场准入监管、持续性监管和市场退出监管等三道风险防线
1．建立证券公司市场准入监管防线。目前，我国的证券法律赋予证券监管部门对证券公司设立、业务范围等进行监管的权力，对证券公司实行严格的准入管制、这是与我国证券市场尚处于初创阶段相适应的。但是，证券公司经营特许权的长期存在，不仅不利于市场的充分竞争，也会助长寻租与腐败行为。今后我国在完善证券市场准入制度方面，不宜进一步提高行业门槛，因为这样会限制竞争；应逐步适当地放松管制，鼓励不同性质的国内资本参与证券业务竞争。放松管制固然是与证券市场发展趋势相一致的，但在操作步骤上则不宜急于求成，应在完善相关法律的基础上稳步推进，并与市场退出机制相配套。与此同时，要加强股东的准入监管和从业人员的准入监管、完善从业人员牌照发放制度，将从业大员的信息网络化，并注意相关信息的及时更新。
2．建立证券公司持续性监管防线。建立对证券公司净资本跟踪分析制度。通过历史的和横向的比较，来综合分析和评价证券公司的财务风险。建立针对性监察系统。针对性监察系统是为监管机构能够及时识别证券公司出现的问题而设计的，目的是通过建立一个完整的资料库、按照风险评级对证券公司进行排序，以识别高风险的证券公司。建立持续跟进的现场检查制度。主要是核对证券公司是否遵守法律法规、衡量证券公司财务状况和内部控制流程，阻止证券公司进行可疑或不法行为，检讨证券公司业务操守和分析证券公司业务性质和风险等。强化对证券公司中高层管理人员的管理，形成一个从高到低的环环相扣的用人责任制、严把证券从业资格关。监管部门一旦发现证券公司的董事、监事和经理人员有违规行为，足以影响证券业务正常执行的，可随时责令证券公司解除其职务，并申报主管机关。完善证券公司操作风险管理指引，加强对证券公司日常经营行为的监管。操作风险包括资金结算风险、网络技术风险、违法违规风险、财务控制风险和人员风险等。监管部门的责任在于监督证券公司执行各项法律法规，促进证券公司技术与操作流程的标准化。完善证券公司治理结构、包括优化证券公司的股权结构和董事会的治理功能，既要防止“一股独大”又要克服“内部人控制”，特别是要赋予独立董事更多的监督权力，发挥独立董事的应有作用、独立董事应该走职业化道路。
3．建立证券公司市场退出监管防线。2002年以来，一些证券公司潜在风险逐步暴露，陷入了生存危机。各级政府和金融主管部门出面干预“问题公司”，包括采取紧急援助、行政托管、关闭、破产和重组等措施，收到了较好的效果。但是，我国证券公司以及其他金融机构的市场退出机制还远未建立起来。既缺乏一套与金融机构的特殊性相适应的市场退出法律法规、也缺乏一个能够“快速反应”的市场化运作机制。因此，只能依赖于“行政主导”，采取“一事一议”的做法，操作成本很高，效率也很低。所以建议：改革客户保证金存管制度，抓紧出台客户资产隔离措施，以保证当证券公司倒闭时客户资产的安全。建立证券投资者保护基金，以保证证券公司在破产倒闭时客户资产得到一定程度的保护。
(四)不同机构、管理组织间的“它律”共同组成整个社会的“自律”
在西方，作为私人会员制的自律组织包括交易所、证券商协会和证券托管机构。承担的责任有：规范会员的商业行为，监视证券市场交易活动的监管责任；制定市场交易和会员商业行为规则，并予以贯彻执行，以保护投资者和社会的利益；培育公开与自由的市场，促进证券业的合作与竞争，防止证券欺诈与市场操纵。这种自律也是一种市场参与者外部的监管。它是在市场参与者职能明确的前提下，通过外部强制与规范而达到市场的自律管理。
中国关于证券市场发展的“法制、监管、自律、规范”八字方针中也讲自律，但这种自律是要求证券商及交易所加强自律管理，以法制观念约束自己的行为，是一种机构内部的自律。目前的证券市场结构赋予了证券商极自由的运作空间和操作工具，是市场本身创造了证券商的违规操作手法和条件，在利益机制的驱动下，证券商很容易利用资金和信息等优势对股票、债券价格进行操纵，通过做庄炒作方式吸引散户跟风，从而达到谋取暴利的目的。更有甚者，这种“庄家行为”的恶性发展常常会引起集团利益的巨大冲突，导致证券市场的剧烈波动，最终会贻害中小投资者。在中国目前成熟的理性投资者较少的情况下，证券商投资的目的在于追求高额资本得利，有时不惜利用巨额信贷资金进行市场炒作，而财务软约束极大地助长了这种疯狂的市场行为。从证券监管部门到证券公司的决策层，再到总公司的分公司，再到分公司的营业部，直至营业部的经理及市场操盘人员都缺乏有效的风险监管机制，处在不同角色的市场参与者能淋漓尽致地运用市场赋予的职能，这时出现的风险就不是外部约束所能解决的。加之中国特殊的国情，在处理广大普通投资者的问题上非常谨慎，政府主管部门不愿看到广大投资者的利益受到损害而危及整个社会的稳定，因此一旦出现风险，只能由政府出面担当“救火队”出面解决，在维持普通投资者的资产完整性的前提下，现实的负债与亏损只能由另一集团消化，而违规操作赚取的利润已得到转移。这样经营规范的公司反而不能获取正常的收益，而铤而走险的证券经营机构却常常收益丰厚，极大地助长了市场违规的风险。
我国证券市场在经历了一系列风险后，应尽快明确市场参与者的职能和地位，尽快将证券公司、交易所、证券托管中心系统、证券托管与资金清算等职能彻底分开，形成相互联系、相互制约、相互协调的自我约束、自我控制的机制。机构间界限分明的“它律”共同组成证券市场的“自律”，即将证券市场的交易、托管、结算等功能彻底分开，投资者的证券资产由专门的托管机构(托管银行)管理，现金资产由专门的清算机构(清算银行)管理，证券公司不掌握投资人的任何资产，托管银行和清算银行相互联网，便于对已确定的交易进行过户和转帐。这种市场格局是从交易、托管、结算的概念和相互关系产生出来的，证券市场的发展也说明了这种市场运作机制符合证券市场的规律，它从制度上和体制上阻止了动用资产的可能性，将风险控制于市场的自我控制之中。
(五)建立完善的信息公开披露制度
包括为批准一项许可申请所必要的初步信息，为进行持续监管所要求的定期信息，在视察或危急情况下的非常信息，为实行有效监管，需要获取整个市场组织的质量信息、市场交易信息、市场数据信息、公司运行信息，相应建立合理的信息披露制度，如向主要上市公司派驻监管员制度，定期报送风险报告和监管报告，随时报告重大风险事项，实行市场监管督办制度，限期整改、分级上报；实行监管质询制度，要求被监管方对资料信息的真实性、准确性做出解释；实行监管公告制度，随时向公众公布监管结果，公布举报电话，建立投资者、中介机构、新闻媒体参与、证券会实行的“四位一体”社会化监管。