农村社区治理存在的问题篇1
关键词：城镇化；新型农村社区；治理问题
中图分类号：D669文献标志码：a文章编号：1003-949X（2016）-03-0097-02
随着我国经济的发展，我国不少地方将农村人口转移到一个稳定的地区，并实施新型农村社区的建设。目前我国对新型农村社区的治理措施还不够完善，在实际治理中还存在一定的问题，需要加强对治理措施的改进，促进城镇化的发展。
一、新型城镇化背景下农村社区治理的概述
随着社会的发展和时代的进步，目前各个国家政治方针都从原本的统治转向治理，通过“治理”解决人民的需求。我国新型城镇化背景下农村社区治理是指无需依靠国家政府的强制要求，而是上下互动的过程，并推动新型农村社区进步和发展的机制。在对新型农村社区的治理中，首先要明确治理具有互动性的特征，其并非国家政府对新型农村社区的强制管理，而是政府及相关部门，以及新型农村社区经过协调，互动等，而促进新型农村社区发展的过程。将新型农村社区公共利益最大化，则是新型城镇化背景下农村社区治理的最终目标。在新型农村社区治理中，需要政府、居民、社会组织及相关单位和企业平等协调合作，从而推动农村社区的发展。
由于全球关于农村社区治理存在多种不同的见解，本文主要对以下几种理论进行了分析：①社区治理，即主要由当地政府、农村社区组织、居民等共同管理社区内的大小事务，促进农村社区发展的模式。该种方式使农村社区内，各个主体相互促进发展。②自组织治理，该种治理模式主要是保证新型村农社区建设的有序性和活力。③社会资本治理，该种治理主要是促进新型农村社区资本存量增加，并促进社会和谐发展的模式。④可持续发展指标体系治理，即通过构建环境、经济、社会等指标体系，促进新型农村社区可持续发展。
二、新型城镇化背景下农村社区治理的现状
在我国新型农村社区发展中，我国政府对农村社区治理非常重视，主要是由于我国新型农村社区普遍存在经济基础差的问题，政府通过大量资金的投入，有效推动了新型农村社区的发展。由于新型农村社区存在严重的资金问题，且其还处在建设之中，各项事务都比较繁琐，需要所有居民的支持和参与，才能促进新型农村社区的发展。首先农村社区需要根据其自身实际情况，制定科学合理的发展规划，让居民有目标、有动力参与到农村社区治理中。同时通过对新型农村社区的建设，要让社区居民真实感受到社区的进步和改善，居民才有信心和动力参与到建设中。为了实现新型农村社区的进步，其加强了科技的发展，各个政府部门通过开展多项技术培训，让社区居民提高种植、养殖技术。
但在目前新型农村社区治理中，存在居民收入不稳定、公共服务不完善等问题，农村居民青壮年基本都在外务工，居民家庭收入主要是来源于在外务工，而目前我国市场经济相对不稳定，且农村居民所能够选择的行业相对较少，其经济来源很容易受到市场经济波动的影响。目前主要是由政府承担农村社区公共服务机构的职能，但存在公共服务不完善的情况，即政府所提供的公共服务并非居民实际需要的服务，而且很多非政府农村社区服务组织在发展期间，会出现资金不足问题，影响农村社区的发展。
三、我国新型农村社区治理的发展阶段及模式
我国新型农村社区治理主要是从2006年开始起步，国家政府根据农村发展实际情况，选择部分农村进行农村社区建设试验。到2009年，我国进入农村社区治理发展阶段，主要是在政府的引导下，农村社区居民和组织参与到农村社区治理中，推动了我国新型农村社区的发展。到2013年，我国新型农村社区治理趋向于成熟阶段，主要是由居民和社区组织根据农村社区的实际情况，有规划地进行发展。目前常见的农村社区治理模式有：①城市化社区管理模式，如我国深圳经济发展非常迅速，城市规模的扩张也比较迅速，将城中村、城郊农村基本消除。在城市化扩张下的新型农村社区治理模式主要是加强城市化社区管理模式的发展，促进了该地区经济的发展。②村民自治模式，该种模式主要是农村社区根据自身的条件和发展进行规划，通过建立科学合理的管理模式，促进民主发展。③就地城镇化治理模式，该种模式主要是针对农村地区进行城镇化治理模式，将农村划分为农村社区，按照城镇化标准进行建设，并通过增强社区居民的参与感，推进农村社区的发展。
四、加强新型城镇化背景下农村社区治理的措施
（一）加强农村社区民主自治模式的发展
在如今的农村社区发展中，要注重农村社区居民的自我治理，即居民在政府的引导下，完成选举、决策、管理、监督等工作，使农村社区居民各个主体的利益都能够得到保障。另外，在农村社区治理中，政府主要起到引导作用，最好让社区居民自主完善社区的规划和建设，促进社区民主自治模式的发展。同时政府部门要明确自己的职能，不应随意将工作转移至其他部门。农村社区民主自治模式，需要全部居民参与到农村社区的治理中，因此需要通过对居民的宣传和培训，提高居民的参与感，让居民认识到自己在农村社区治理中的作用，以及自身与农村社区治理的利益关系，使居民更加有动力参与到农村社区治理中。
（二）注重农村社区特色经济的发展
经济是农村社区发展中，居民最关注问题。在目前经济发展模式下，人们非常注重经济与生态环境同步发展。农村作为自然资源丰富的地区，其应当结合自身的特色实现经济的发展。首先农村社区应当明确自身的主要发展产业，并加强对产业基地的建设，同时通过建设合作社，发展龙头企业等方式，促进农村社区经济的发展。同时如今人们非常注重生态产品，而很多农村都没有被工业影响，其产品基本都属于生态产品，农村社区要意识到生态产品在如今人们心中的重要地位，将其作为发展特色经济的主要方式。旅游业也是农村社区特色经济发展的主要模式之一，农村自然环境恬静，没有收到城市和工业的影响，受到城市居民的喜爱。
（三）注重农村社区集体经济的发展
随着我国经济的飞速发展，我国农村社区居民的个人收入越来越好，但集体意识却越来越淡薄，导致农村社区公共服务的建设得不到居民的支持，因此需要让农村居民认识到集体经济发展的重要性。加强集体经济的发展，能够使农村社区公共服务得到保障。要想实现农村集体经济的发展首先要根据农村社区的经济发展情况，建立有领导性强、规划性强等特征的领导班子，带动居民促进社区集体经济的发展。其次还需要注重对社区闲置资产的利用，很多农村社区都具有一定程度的集体资产，其可以通过租赁、拍卖等方式，盘活集体闲置资产，壮大集体经济。另外通过对特色资源的开发和应用，也能够促进集体经济的发展，如旅游业。农村普遍存在素质能力不强的问题，传统的经营理念不适合农村社区的发展，应当注重经济创新，如通过股份合作的方式，促进农村经济的发展。
（四）完善农村社区基本公共服务
基本公共服务是每一个居民的基本权利，我国目前非常注重农村公共服务的建设。由于农村社区资金较为紧张，在建设社区公共基础设施时，需要把握每一笔资金的用途，并可以结合城市社区公共设施的建设特点，对农村社区进行规划。首先要保证电力、网络、水质等基本服务的完善，针对不同的公共服务要配备专门的工作人员，使资金可以得到充分的利用。同时还需要加强社区服务体系的完善，即根据居民的需求改变社区公共服务不完善的问题。
（五）提高农村社区居民的社会保障
首先应提高政府对农村社区居民社会保障的支付比例，使居民社会保障水平得以提高。如可以通过社会保障的形式募集资金。另外可以根据社区实际情况，建立社会保障基金运用机制。针对失去土地的居民，要保障居民的合法权益，需要根据失地居民的实际情况，给予居民相应的补偿，并加强对居民的教育培训，让居民可以在其他的行业寻求发展道路。农村社区还需要加强对养老托残制度的建立，使老人、残疾等得到社会保障。
五、结束语
综上所述，随着我国经济的发展，提高城镇化率成为我国提高经济的发展方式之一，但如何对城镇化背景下农村社区进行治理，成为人们关注的重要问题。通过上述分析可知，新型城镇化背景下农村社区治理需要注重农村特色经济的发展、居民社会保障水平的提高等。
参考文献：
[1]徐世雨.新型城镇化背景下农村社区公共文化产品网络供给模式研究[J].河北科技大学学报（社会科学版），2014，04：29-33.
[2]陈藻，冷天.“人”的城镇化背景之下的农村新型社区治理研究――以成都市温江区为例[J].经济体制改革，2015，01：111-116.
[3]丁宁宁，李国锋，袁王月.新城镇化背景下农村社区治理模式变迁的制度选择――基于多案例研究视角[J].农村经济，2015，06：56-61.
[4]贾凯.新型城镇化背景下城乡结合部社会治理问题研究[J].理论导刊，2014，03：10-13.
[5]华芳英，鲍忠良.新型城镇化背景下农村社区教育中心能力建设探究[J].继续教育研究，2014，07：23-26.
[6]刘国章，王志彬.新型城镇化背景下的农村社区建设研究――以西安市长安区为例[J].陕西农业科学，2014，09：91-94.
农村社区治理存在的问题篇2
一、存在的问题分析
农村基层治理自身存在很大问题。乡村治理功能弱化甚至瘫痪.在短时间内农村很难自觉和自发的完成基层治理的法治化。这些问题主要集中体现在基层社会管理、基层公共服务以及村民参与问题上，归根结底仍是基层治理能力不够。为了改善这一局面，需要我们创新基层社会管理体制、重新认识农村的公共服务、提高村民参与的积极性。
（一）现代化进程的发展带来的村民候选干部危机
现代化工业技术的发展，大量外资在城乡进行投资建厂，在促进农村生产力进步和经济发展的同时，对农村的很多方面带来了巨大的冲击。村民收入得到很大程度的增多，大量的农村人口搬到居住环境相对较好的城市生活。工业化和城镇化的快速发展，大量土地变成水泥地、高楼大厦，农民的土地收入相对于在企业和工厂的收入较少，造成了我国这一人口大国无人种地、有地没人种的农业危机。大量成年人在外学习并留在城市从事“非农”工作，年轻人处于“离农状态”，农村“老龄化”和“少龄化”问题严重。我国实行严格的计划生育政策，更多的选择在城市买楼房、工作。居住在农村的人口逐步减少，是造成了候选村干部危机的直接根源。而且，在科学技术带动经济发展的今天，村民干部自身素质教低，很难带动农村农业经济发展。在城乡二元结构转化的宏观进程下，村民候选干部的匮乏会是一个长期性存在的问题且具有不可逾越性。
（二）村干部对村民定位带来的农村基层治理危机
首先，在城乡二元结构下，在现代化工业化信息化进程中，“离乡潮”的出现，大多数年纪较大的留在农村，很难将自己定义为历史主体，主人翁的地位，再次，农民自身政治素养比较低，基层治理的参与积极性不高，很少表达自己的意愿，虽然大多数农村都有政务公开栏，但村民不懂甚至不关心，不过问的局面。农村干部在进行社会管理时，只注重完成自己任期内的成绩，只认识到农民对经济社会的发展的重要性，并没有充分认识到占全国大多数的农民对政治变迁的意义。没有带动农民政治参与的积极性。村民的权利被弱化，形成一种单向式的压力型政府。村民很少提出意愿和意见，甚至村干部很少接受村民的意见。被治理对象的意愿构不成决定性要素甚至无足轻重。所以在基层治理过程中，村干部并没有根据市场化来进行乡村建设，只是单纯的自上而下的被动式接受，很难有创新性发展。而且村干部存在“天高皇帝远”的心态，干好干不好一个样。
（三）城乡二元结构下的旧的农村治理体制使问题复杂化
戴维?奥斯本认为：政府决定社区、州和国家的发展前途；它们进行更多的决策在于使更多的社会和经济机构行动起来，保证其服务能满足社区的需要。随着中国工业化、城镇化的不断推进，农村社会正在由传统社会向现代社会转型，农民不再是均质的社会群体，农村也不再是单一的同构性社会；农村多元利益主体的格局逐步形成，城乡之间的利益关系、农村不同社会阶层间利益关系日益复杂化；农村中社会公共生活危机显性化，一些问题日益成为农村社会矛盾的焦点。由于人力、财力与物力的局限性，农村基层政府应对危机力不从心。
（四）村民直接选举带来的领头人自身问题
以前的村干部是由乡镇政府指派村干部完成上级指派的各项任务，村领导对政府指定的工作都能执行。在实行村民自治后，村干部由村民直接选举产生，从而使村委会和乡镇政府之间的隶属关系发生了根本性变化，村民自治使乡镇政府对村委会的约束力大大降低。所以乡镇政府有时候会根据现任村长对乡镇的态度来决定是否推迟选举。其次，在农村选举过程中，由于地域的限制，在选举过程中形成了受家族或宗教影响，村民更愿意选择自己本家同姓的人当选；在选举前，候选人可能会对选民进行拉拢，改变其选举意向；或是选大姓来做村领导，不强调村干部的领导能力和治理能力等一些实质性的要求。在一些偏远地区，这种问题更加突出。
（五）经济待遇和政治升迁：利益激励带来的领导人危机
中西部地区经济发展相对落后，中西部地区的农村村干部收入相对于东部地区村干部等公务员的工资待遇较低，工资待遇存在地域性和阶层性差距，在农村工作的人对现状不满意，这也是造成很多基层干部通过各种考试去发展比较好的城市或者晋升职位的原因；其次，现行的《公务员法》规定：“工资与职级挂钩”，最近出现的公务员”晒工资单”现象，近几年来物价几番上升，但是工资没有根据形势变化而相应地变化，很多公务员对工资不满，不能满足自身需求。这一问题也造成很多人不愿意到基层工作也不愿意到西部偏远地区工作。
第二，不仅基层工作人员经济待遇相对较低，从政治前途上来看，基层工作人员缺少晋升机会，晋升岗位有限，竞争力非常大，有些地区的村长一直在村里任职，一方面因为在基层压力小和家庭原因；另一方面就是因为晋升机会小，多年一直在基层就职。所以，现在很多年轻公务员很少选择到基层工作，导致基层干部接班人缺少年轻力量。
农村社区治理存在的问题篇3
关键词：农村；法治；完善
中图分类号：D920文献标识码：aDoi：10.13411/ki.sxsx.2016.03.007
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着以同志为总书记的党中央在贯彻法治理念、弘扬法治精神、运用法治方式、推进依法治国方面进入了一个新阶段。依法治村既是全面实现依法治国的重要环节，也是当前全面推进依法治国的薄弱环节。近年来，欠发达地区农村的违法犯罪案件逐年呈上升趋势，已经严重影响到了农村的安定与发展。如何在全面推进依法治国目标要求下全面推进依法治村，已经成为当前我国国家治理亟待研究的重要课题。
一、依法治村的涵义及其重大意义
（一）依法治村的涵义
农村是指不同于城市或城镇的以从事农业生产为主的劳动者聚居地。欠发达地区农村是指那些在生产力发展水平、经济发展实力、科技水平等方面与发达地区有一定差距的农村。与城镇及发达地区农村相比，欠发达地区农村具有人口散落居住，交通通讯不发达，地方习俗较浓厚，“人治”现象突出以及社会经济发展水平较低等特点。
依法治国是依法治村的前提和基础，依法治村是依法治国的环节和内容。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和其他法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。所谓依法治村，就是广大村民群众在党的领导下，根据宪法和其他法律的规定，通过各种途径和形式治理农村的政治、经济、文化、社会、生态等各项事务，保证农村的各项工作都依法决策、依法管理、依法办事、依法监督，逐步实现社会主义新农村的法治化。
依法治村的主要特征就是在农村治理中实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所谓“有法可依”，就是要针对农村不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，建立健全完备、科学的法律体系和制度，以便能对各种社会关系进行规范。所谓“有法必依”，就是要在农村处置矛盾和纠纷时，避免和杜绝在执法和司法活动中的主观随意性，保证法律效力的普遍性和严肃性。所谓“执法必严”，就是司法机关在农村司法活动中公正地行使司法权，严格执法，不受其他组织和个人的非法干预。所谓“违法必究”，就是对农村一切违法犯罪行为都要依法追究责任和严肃惩处，不容许任何组织和个人有超越法律的特权。
（二）当前我国推进依法治村的重大意义
1.依法治村有利于保障农民的合法权益。农民是农村的主体，依法治村有利于保障农民一系列合法权益。（1）保障农民的政治权益。政治权益是公民参与政治活动的一切权利和自由的总称。依法治村能够保障农民行使基本的民利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督对农村事务进行依法、有序的参与，真正成为农村自治的重要主体。（2）保障农民的经济权益。经济权益是指由法律、法规所确认的一种经济资格或许可。随着农村经济的发展，农民收入的增加以及农村利益结构的变化，农民的财产安全亟待法律保护。（3）保障农民的文化权益。文化权益是人民自由平等地参与社会文化活动的生产并公平地享受社会文化成果的权利。依法治村能够保障农民在进行文化生产和文化享用时权利不受损失与侵犯。
2.依法治村有利于规范社会主义新农村建设。党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。相对于“旧农村”而言，新农村建设不仅包括农村的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设，而且也包含农村党的建设、反腐败建设、法治建设。只有全面推进依法治村，才能保障新农村的生产有序化、生活安定化、管理民主化和治理规范化，才能顺利推进城乡统筹一体化，也才能为农村城镇化和农村的现代化保驾护航。
3.依法治村有利于国家的长治久安。农业是万业之母，农民是万民之母，农村是社会之母。中国是农业大国、农民大国、农村大国。据我国第六次人口普查数据显示，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。因而在一定意义上可以说：“农业发展，则中国发展；农民富裕，则中国富裕；农村安定，则中国安定。”全面推进依法治村，优化农村社会治理，不仅有利于农业、农民、农村的健康发展，而且有利于维护国家安全稳定、夯实国家发展基础，从而为实现党的十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标奠定坚实的基础。
二、当前我国依法治村面临的问题
（一）有法可依环节贫弱
有法可依是实现社会主义法治的前提，无疑也是依法治村的重要前提。近年来，虽然全国人大制定和颁布了《农业法》《土地承包法》《基本农田保护条例》《种子法》《森林法》《农业技术推广法》《村民委员会组织法》等涉及农业、农村以及农民的多项法律法规，但仍然不能满足依法治村的要求。
1.立法体系尚未健全。随着农村社会的不断发展，农村出现了一系列新矛盾和新问题，诸如留守老人和儿童的权益保障问题、农村公共土地保护问题、农村环境卫生治理问题、农村服务业规范问题等等，解决这些问题必须上升到立法层次，用法律加以规范，然而目前我国对此类问题的针对性立法仍然处于空缺状态。
2.部分法律滞后。当前我国农村社会关系和权益结构已发生重大变化，然而相关立法却没有及时修补、细化和跟进。诸如，在土地承包经营权方面，《农村土地承包法》与《物权法》的衔接问题；在选举人大代表时，农村代表与城市代表的比例失调问题；在城乡公共产品和服务供给方面，统筹“一国两策”问题等等。
3.部分法律操作性不强。在现有的涉农法律体系中，仍然存在法律条款过于笼统、存在冲突以及量刑偏软问题；还有一些法律法规中的用语模糊和不规范导致的歧义问题。可见，涉农法律无法可依的问题仍然存在。
（二）有法必依环节脆弱
有法必依是践行社会主义法治的中心环节，也是践行依法治村的中心环节。近年来，虽然基层法院和司法部门在处置农村矛盾和纠纷过程中基本上能够依法进行执法和司法活动，但在执法、司法、守法和法律监督中仍然存在有法不依的现象。
1.基层法院和司法部门在执法和司法活动的随意性。不少基层法院和司法部门在处置一些涉农案件时，本该以法律为依据进行执法和司法，但为了追求“息事宁人”的目的以及“短、平、快”的效率，往往用“调节”或“私了”等的方式解决问题，从而导致农民的合法权益受到侵害。同时也在一定程度上对部分村民“大闹大赔，小闹小赔”的不法行为产生的怂恿作用。
2.基层政府在行政管理活动中的越权执法。不少地方政府在管理农村事务时往往大包大揽，习惯于以权代法、以管代法，超越了宪法和法律的特权；当有法不依“大行其道”之时，也是“损农肥公”、“损公肥私”泛滥之际。可见，在欠发达农村基层，有法不依问题仍然存在。
（三）执法必严环节软弱
执法必严是实施社会主义法治的重要条件，也是实施依法治村的重要条件。近年来，虽然基层法院和司法部门在涉农案件中基本上能够公正地执法和司法，但仍然存在执法不严的现象。
1.执法弹性明显。许多基层法院和司法部门在农村执法和司法活动中的“度”受外界影响和干扰较大，一旦领导不重视、媒体不炒作，群众不关注，则往往选择执法从“轻”从“松”原则；一旦领导很重视、媒体大炒作，群众热关注，则往往选择执法从“重”从“严”原则。
2.执法寻租问题。许多基层法院和司法部门在农村执法和司法活动中“趋利”行为明显，往往会出现因人而异、因事而异、因私而异的执法结果。可见，基层法院和司法部门执法不严的问题仍然存在。
（四）违法必究环节薄弱
违法必究是实现社会主义法治的重要保障，也是实现依法治村的重要保障。近年来，虽然基层法院和司法部门在涉农案件中基本上能够对违法犯罪行为进行惩处，但仍然存在违法不究的现象。
1.犯罪分子逍遥法外。在一些欠发达地区农村仍然存在一些犯罪分子得不到法律惩处现象，或因关系而得到包庇，或因事先得到信息而躲藏等，使得“官官相互”、“金钱扰法”现象时时发生。
2.法不责众。在许多欠发达农村地区把家庭暴力、贿选、开设小、兜售假冒伪劣商品、邻里纠纷大打出手、造谣生事等现象，都看作是习以为常的事，反正是法不责众。可见，欠发达地区农村违法不究的问题仍然存在。
三、我国依法治村问题的成因分析
（一）人治传统根深蒂固，以人代法
中国封建社会几千年，儒家思想被长期奉为正统思想而深入人心，儒家思想推崇人治多于法治，如执政者“其身正，不令则行，其身不正，虽令不从”、“为政在人”、“其人存，则其政举，其人亡，则其政息”等。所谓人治，就是指依靠个人意志的作用来管理政权实行政治统治，并相应形成以血缘为纽带的礼教宗法体系。儒家思想的人治思想对中国法治思想与实践产生了深远的影响。正如邓小平所说：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”[1]长期人治文化的影响，直接导致了基层官员和广大农民群众法治意识的淡薄。在欠发达地区农村，以人代法问题尤为突出。
（二）农村社会传统文化习俗的影响，以情代法
欠发达地区农村受宗族文化影响非常深远，形成了相对稳定的人情社会。在中国几千年的封建社会中的“治权止于县”也为人情社会留下了生存空间。人情社会的单位是村落，人们的生活是富于地方性的，一个村落的村民之间的人情关系网络纯粹且紧密。“托关系”、“找熟人”便是“以情代法”的符号和产物。即使在欠发达地区农村发展到今天，当人们处理农民矛盾和纠纷时，仍然习惯于用传统的人情与习俗为标准，甚至当农村传统习俗与现代法律的冲突时，依然是“念情不念法”。
（三）计划管理时代的影响，以管代法
欠发达地区农村在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中整体缓慢而迟钝。计划经济体制模式不仅意味着资源配置和经济活动的计划性，而且也意味着政治活动以及法治活动的计划性。计划经济体制模式的核心理念在于“一切服从于管理和计划”。由此决定了农村地区的一切事务均处于严格的国家管控之中，并形成以官僚体系构成政社合一的单质的权力结构，[2]在一定程度上压缩了农民民主意识与农村法治的应有空间。当计划经济体制向市场经济体制转轨后，欠发达地区农村仍然习惯于沿用计划体制的做法，形成以管代法的“惰性”。以至于不断出现着“政策治不了对策”、“明规则斗不过潜规则”、“有法没办法、没法有办法”的诸多“两难困境”。
（四）法律监督的缺失，以权代法
没有监督的权力是滋生腐败的权力，没有监督的法律亦是一纸空文。我国著名法学家江平认为，近年来虽然我国依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在。个别党员领导干部之所以敢于带头破坏法治，以自己的职权代替党纪国法，其根源在于权力缺乏监督以及法律施行缺乏监督。在欠发达地区农村，民众与媒体对基层执法的监督较少，主要依靠法律之外的一些相关政策和文件，这样难免会因为政策的时滞性造成执法监督的不及时，致使某些执法人员“钻法律空子”。当行政执法的监督并未做到常态化、规范化和独立化的时候，依法治村就很难全面实现。
四、完善我国依法治村的几点建议
（一）构建农村立法体系
建立健全农村法治体系是依法治村的重要前提。
1.修残补缺。针对当前我国农村社会关系和权益结构的重大变化而引发的一系列新矛盾和新问题，必须转变“城市中心主义”的立法思想，加快对现有的涉农法律的修补、细化和完善，加快健全立法体系，及时化解法治“失灵”问题。
2.增强法律的可操作性。针对现有的涉农法律条款不合理、不明确、量刑偏软，很难执行问题，在积极地继承传统社会法治的“精华”的同时积极借鉴西方法治国家法治体系、法治程序和法治监督的经验，全面纠正法律法规中用语模糊、不规范以及法律之间不衔接、有冲突，无法执行问题。
3.保障农民的立法参与权。农民虽然在法理知识上存在欠缺，但却是最了解民情民意的，因而在涉农立法这一基础环节，应考虑在一定程度上扩大农民群众的参与，保障其立法参与权。只有这样才能使涉农法制“情理结合”，才能更好地推进全面依法治村。
（二）实施农村普法工程
实施农村普法工程是依法治村的重要条件。
1.普法对象层次化。实施普法工程意味着法治教育的大众化，但是在欠发达地区农村应做到普法对象的层次化：对于基层执法者而言，既要熟悉涉农法律，还要了解民情，做到执法不犯法；对于基层政府干部而言，既要学习涉农法律，还要把握权与法的界限，做到权服从于法；对于广大农民而言，既要接受涉农法律教育，消除“法盲”，还要学会守法和用法，做好守法公民。
2.普法方式多样化。在普法工程中，除了充分利用学校法治教育之外，还可以通过农民夜校专门进行培训；在新媒体时代，还要广泛利用互联网平台以及微博、微信等媒体，积极发挥现代媒体覆盖范围广、传播速度快等优势。
3.增强普法效果。普法不是搞运动，更不能走过场，一定要注重普法效果，树立法治观念，培养法治思维，力争实现人人学法、懂法、守法、用法，为全面依法治村扮演好自己的法治角色。
（三）健全农村执法机制
加强执法是依法治村的手段和关键，健全农村治理机制是依法治村的重要条件。
1.提高执法队伍的执法水平。要按一定人口比例在全国范围内建立农村执法队伍，加强对涉农法官的法律培训，大力提高执法人员素质，使他们真懂法、会用法、用好法。针对欠发达农村地区执法的复杂性，特别要选配政治素质高、专业技术能力强、具有良好职业道德的执法人员开展农村执法工作。
2.加强执法机制的机动性。针对欠发达地区农村的特殊情况，要落实执法任务，保障农村安全稳定和发展，就必须建设完善的执法机制。在执法过程中必须坚持协同治理理念，采用灵活的执法机制，除了要敢于运用全国人大所颁布的“硬法”之外，还要善于甄别与运用各种各样的乡规民约等“软法”。[3]通过综合运用行政、法律、文化等手段在欠发达农村地区建立起权责明确、监察有力、高效运转的执法机制。
（四）完善农村法治监督环节
完善农村法治监督环节是依法治村的必要保障。
1.健全监督体系。要按照党的十八届四中全会《决定》的要求，除了健全宪法监督要加强党内监督、人大监督、司法监督、行政监督、社会监督、农村组织监督、舆论监督的制度建设，形成科学完善的法治运行制度和监督体系。其中，特别要发挥人民监督主体最主要、最本质、最广泛、最管用的功能。[4]
2.增强监督实效。要在法律框架内，根据本地实际，划定县级行政权、司法权、监督权的具体边界、权力清单和运行规则，特别针对欠发达地区农村法律实施的薄弱环节和法治监督的盲点、难点，要深入探索信息化条件下法律监督的新途径、新方法，在监督上实现“空间维度”和“时间维度”的重大突破和有机结合，形成多元主体“宽领域”、“多渠道”的监督格局，努力提高法治监督的科学性、合理性和实效性，为全面依法治村创造良好的氛围与环境。
参考文献：
[1]邓小平文选（第二卷）[m].北京：人民出版社，1994：349.
[2]金太军.村庄治理与权力结构[m].广州：广东人民出版社，2008.
农村社区治理存在的问题篇4
摘要：农村城镇化是我国经济社会发展中的一个综合性问题。农村社区建设与发展是整个社会发展的基础,对国家的经济发展和社会进步起着至关重要的作用，是关系到建设社会主义新农村目标的实现；关系到全面建设小康社会的目标能否顺利实现的大问题。在农村城镇化进程中能否做好农村社区建设工作对我国社会建设有着极其重要的意义。
关键词：农村城镇化农村社区建设
农村城镇化侧重于从农村经济社会发展的视角来思考城镇化问题。农村社区建设是农村因城镇化而采取城市社区模式治理农村的过程。而在统筹城乡发展的政策背景下，去分析农村社区建设的发展模式，研究城镇化的可能路径及其面临的困难和障碍，探索实现城乡统筹发展的突破口，既是理论研究的热点，也是现实发展的需求。
一、农村城镇化和农村社区建设的内涵
农村城镇化的基本内涵主要包含四个方面的内容。一是农村生产要素尤其是劳动力要素向非农产业和城镇聚集；二是城镇体系的建立和完善；三是城镇反哺农村；四是城乡一体化。农村城镇化发展的高级阶段就是城乡作为一个整体高度融合，通过城乡生产方式和生活方式的融合，实现城乡资源的共享。
农村社区建设是社指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。
二、城镇化进程中农村社区建设存在的问题
目前，农村社区建设正处于探索阶段，没有现成的规律可循，尤其在城镇化背景下存在着许多问题：
（一）将城镇化建设等同于城镇建设，贪大求洋。
城镇化最终的目的应该是努力提高人民群众的生活水平，但有的人在追求政绩的心理驱使下，大搞奢华的形象工程，只抓硬件设施，忽视了产业支撑力的提高，使巨额的投入得不到相应的回报，反而带来了沉重的债务。
（二）将城镇化简单的化为农转非
城镇化进程中的农民，身份从农业变为非农业，不仅仅是身份的转变，还包括就业、养老、医疗的各项基本福利条件的改变和提高。
（三）资金、土地、人才等资源得不到充分的利用
农村社区建设作为一项系统性工程，集中居住点建设、基础设施配套、管理服务费用支出等都需要大量的资金投入，资金短缺的瓶颈制约非常突出。受国家宏观调控影响，严格控制土地使用管理，很多建设规划难以落实，影响农村社区建设的推进。在农村，村干部普遍缺乏现代社区建设理念和管理知识。而农村基层干部待遇偏低、成长环境较差，要吸引优秀大学毕业生加入“村官”队伍也比较困难。
（四）农民主动参与意识与农村社区建设不相适应
虽然农民主观上都渴望过上高质量的生活，但真正能主动参与农村新社区建设的积极性却普遍不高。大部分农民在思想认识上存在一个误区，即认为建设农村新社区是政府的事，跟自己关系不大。但当在建设过程中，涉及到他们切身利益时，又会过分地苛求政府。
三、城镇化背景下农村社区建设的对策
在农村城镇化进程中要想做好农村社区建设要处理好下几个方面的关系：
（一）正确地处理好管理和服务的关系
村民自治侧重点在管理，而农村社区侧重于服务。推进农村社区建设必须坚持以人为本的原则，体现服务村民的宗旨。通过农村社区建设，逐步完善社区职能，不断强化社区服务功能，为广大村民提供便捷服务，让村民真正得到实惠。
（二）正确地处理好政府引导与群众参与的关系
要坚持政府依法行政，充分调动农民参与社区建设的积极性，实现政府引导与群众参与的良性互动。政府在农村社会保障中应发挥主导作用。在推进农村社区建设中，必须充分尊重农民群众的愿望和实际需求，让农民群众充分参与到农村社区建设的各项规划和建设方案的制定过程中，把干部群众的良好愿望变为广大农民群众的自觉行动。
（三）正确地处理好农村社区建设与新农村建设的关系
新农村建设的内容涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面，是一个综合性的系统工程。而农村社区建设主要侧重于社会建设和管理领域，依托村党组织和村民自治组织，发展农村各类经济社会组织，推进社会主义新农村建设。因此，农村社区建设是为新农村建设服务的，是推进社会主义新农村建设的基础性工作。
（四）正确地处理社区建设与村民自治之间的关系
扩大基层民主，完善村民自治，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其目的是通过把农民群众组织起来，保证农民群众依法行使民利，把自己的事情管好，促进农村经济发展和社会进步。农村社区建设是村民自治的延伸和拓展，也是农村基层民主在新的历史条件下的创新和发展。
（五）农村社区建设要以县域经济为依托
实施农村城镇化的战略重点在县域，县域是农村城镇化发展的主要平台和载体，县域经济发展与农村城镇化之间存在着互促共进的良性互动关系。只有县域经济发展了，农村的社区建设才会有更大空间。
（六）加强对农村社区工作者的培训，提高社区管理人员的专业素质
从农村发展特别是社区发展的趋势来看，目前农村普遍存在因缺少专业人才而使社区发展难以获得突破。因此，迫切需要培养一支专业化的社区发展队伍来推进农村社区发展。优秀年轻干部要充实到领导岗位上来，并通过政策理论、业务知识、工作技能的培训，努力提高社区工作者综合素质。
参考文献：
[1]陈爱民.中国城市化:田野研究与省例分析[m]，经济科学出版社，2003.
[2]吴学明，王荣启.构建和谐农村需要推进农村社区建设[J].中国社会发展战略.2008（1）.
[3]陈鸿彬.农村城镇化研究、建设和管理[m].中国环境科学出版社。2004：74-75.
农村社区治理存在的问题篇5
【关键词】定位；吸存；治理结构；村镇银行
2007年3月1日，中国首家村镇银行――四川仪陇惠民村镇银行在四川省仪陇县金城镇正式挂牌开业，揭开了我国村镇银行发展的序幕。2007年10月，在总结内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃、青海6省（区）村镇银行试点工作的基础上，将试点范围由6省（区）扩大至31个省（区、市）。中国银行业监督管理委员会的规划目标是，到2011年底，我国村镇银行发展至2000家，即有条件的地区一个县一家（刘明康，2009）。村镇银行的建立与发展，对解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足等问题，合理配置金融资源，培育健康、多元的竞争性农村金融市场体系，有效增强对农户和中小企业的金融服务具有重要意义。与此同时，我国村镇银行发展过程中也出现了很多问题，一些突出问题已发展成为影响村镇银行可持续发展的制约因素。认识村镇银行发展中的主要问题，对其进行科学分析，提出应对之策，显然是当前我国村镇银行发展过程中亟待解决的重要课题。
一、我国村镇银行存在的主要问题
（一）村镇银行的市场定位问题
我国酝酿设立村镇银行始于2006年。2006年12月20日中国银行业监督管理委员会的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》提出了调整放宽农村地区银行业金融机构准入的相关政策，鼓励和引导金融机构和境内外各类资本加大对农村地区的金融投资，增设网点，设立村镇银行。可见，村镇银行设立的初衷是为“三农”服务，缓和农村发展中的“贷款难”问题。而一些村镇银行经营者坦言，村镇银行的股东都是为赚钱才来投资的，各家村镇银行为吸引股东都制定了近期盈利分红计划，不可能只考虑政策性金融的需求。他们认为村镇银行首先要解决生存问题；其次是发展问题，只有在发展壮大后，村镇银行才能更好地为“三农”服务。
由于多数农民无法像企业一样出具企业财务报表来证明个人资信状况，因而，村镇银行对于农村贷款的程序相对一般商业银行要更简单，一些村镇银行甚至还推出了两万元以下贷款无需担保的优惠政策。从村镇银行运作四年来的情况看，贷款程序的简化和这些优惠政策为农民群众在村镇银行贷款提供了便利，但在一定程度上也加大了村镇银行的信用风险，一旦出现问题贷款，农民能够提供的抵押品诸如农产品、农业生产资料、小企业厂房设备、没有房产证的房屋等是很难变现的。基于上述因素，村镇银行往往为降低风险，实现利润最大化，将贷款悄悄地转向城市企业等盈利性较高、风险相对较低的客户，从而背离了村镇银行设立时服务“三农”金融机构的市场定位，这一做法也违背了村镇银行赖以存在和持续发展的根本宗旨――面向“三农”。
（二）村镇银行的“吸存难”问题
村镇银行从诞生开始，就面临着与各类商业银行的激烈竞争，“吸存难”是我国村镇银行的普遍问题。从村镇银行自身发展和经验环境的角度看，我国村镇银行“吸存难”有以下主要原因：
首先，村镇银行由于成立的时间较短，规模小，一般居民对村镇银行不了解，社会认知度不高。据浙江龙湾农业合作银行对100户居民的调查，82%的居民认为村镇银行是“杂牌军”，钱存进去会打了水漂；45%的居民希望将钱存入势力较强的信用社；37%的居民希望将钱存入国有银行；仅10%的居民愿意将钱存入村镇银行，支持村镇银行发展；另有10%的居民将钱存入村镇银行，目的是希望得到优惠贷款（数据重叠部分为多项选择）。浙江象山县经济形势不错，象山农民村镇银行也获得了象山各政府机关的大力支持，但在当地人眼中，它只是一家“个人银行”，因而他们不愿到近在咫尺的象山农民村镇银行存钱，宁肯排队等候在各家商业银行或农信社，象山农民村镇银行加大宣传力度，仍然应者寥寥，究其原因，多数农户质疑将钱存在村镇银行是否安全。
其次，受自然灾害和市场条件影响，农业生产一直风险较高，且收益相对较低、不稳定，农村存款总量有限，也导致村镇银行吸纳农户存款较少。
最后，一般村镇银行网点较少，且没有加入银联，村民存款、取款都必须要到网点来，很不方便，也是导致村镇银行不容易吸纳存款的主要原因。
（三）村镇银行的治理结构问题
2007年1月22日银监会的《村镇银行管理暂行办法》规定：“村镇银行发起人或出资人中应至少有一家银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。”按照这一规定，村镇银行的最大股东必须是银行业金融机构。对于这一规定，各银行业金融机构持审慎乐观态度，因为各商业银行更热衷于异地开设分支机构，投资参股村镇银行只是他们退而求其次的选择，各商业银行对这一规定更多的理解为是一种“政治任务”。从村镇银行的治理结构来看，与其他正规商业银行类似，其组织形式是股份有限公司，应有完备的法人治理结构。虽然各村镇银行设立了股东大会、董事会、监事会和高级管理层“三会一层”的议事机构，但因为主发起行为最大股东、董事长均由主发起人银行人士担任，拥有强大资金支持和影响力，促使村镇银行独立法人自主决策无法充分体现出来，法人治理不可避免地向主发起行倾斜，从而极大地削弱了其他法人治理的力量，导致村镇银行的其他股东权力逐步被边缘化。
此外，人才瓶颈问题、经营的外部环境问题、风险控制问题及监管方面的问题都会对村镇银行可持续发展产生或多或少的影响。
二、大力发展村镇银行的政策建议
（一）加强金融监管，明确“三农”的目标定位
组建村镇银行是一项具有长远意义的战略决策，让一些有扩张需求的优质金融机构的服务延伸至村镇，既是对优质金融企业的发展引导，又能为农村弱势群体提供金融服务，还可以通过股份制等企业组织形式，吸纳民间游资，解决农民、农业和农村经济发展过程中的融资难问题，促进农村经济又好又快发展、农业升级换代、贫困农民尽快富裕起来，实现城乡的协调发展，整个社会的和谐发展。因而，组建村镇银行是一项具有前瞻性、全局观的重大决策，是我国农村金融体制的一项重大创新，是我国落实科学发展观、促进城乡协调发展、支持社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会的重大举措。
服务“三农”是村镇银行生存发展的前提和基础。当前，我们并不缺少大银行，缺的是能解决农民贷款难问题特别是能为贫困落后地区的农村农民服务、贷款门槛较低的小银行，解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。因而，在此背景下，金融监管部门必须加强监管，明确村镇银行服务“三农”的目标定位，新的村镇银行设立，要“因地制宜”，合理布局，以县为单位，扎根农村，重点放在金融机构服务力量薄弱和农村信用社网点分布不到位的贫困边远农村地区。村镇银行特色在于“三农”，基于“三农”而生，偏离“三农”方向其存在即不合理。金融监管部门应当建立起对村镇银行服务“三农”的考核体系，特别要对其服务“三农”的贷款情况进行考察评价，同时，建立相应的退出机制，对违背“三农”服务宗旨的村镇银行应有相应的惩戒措施直至退出农村金融市场。
（二）加强村镇银行自身建设，破解“吸存难”问题
从源头上讲，有关各方要严格村镇银行主发起行的遴选，确保其有良好资质，主发起行应选择创新能力强、对农村小客户比较熟悉、精于管理的高级管理人员。在经营管理方面，能稳健经营，加强风险控制，尤其要以良好的业绩、丰厚的利润回报股东；加强企业文化建设，引导职工恪尽职守，消除经营中的信用风险、操作风险和道德风险；加强内涵建设，以优质的服务和舒适的环境吸引客户，以现代化的手段为客户提供方便，不断提高经营管理与服务水平，为村镇银行可持续发展创造良好声誉。在加强自身内涵建设、吸引客户的同时，也要加大自身宣传力度，让公众了解村镇银行的业绩和主要业务，增强一般民众对村镇银行的认同感。此外，村镇银行应加强政企互动，与地方政府建立日常联系制度，积极参加政府经济工作会议，争取地方政府和地方企业的大力支持，努力争取地方政府和地方企业的存款。
（三）完善村镇银行治理结构，加大政策扶持力度
金融监管部门应支持业绩优良的村镇银行扩大股东人数，防止一股独大，这样既能扩大村镇银行的资金来源，实现资本构成多元化，又可以改善村镇银行的治理结构；应注重维护村镇银行作为独立法人的经营管理的自和决策权，推动完善法人治理结构。金融监管部门要建立健全村镇银行相关法律法规，对村镇银行实行适当的优惠政策，如降低存款准备金率、给予政策性贷款利差补贴、允许申请央行再贷款、减免税收等，为村镇银行茁壮成长创造良好的条件。
三、结语
近几年我国村镇银行迅猛发展，一方面是因为农村经济发展对农村金融服务有强烈的内在需求；另一方面也得益于中央和各级金融监管部门的大力支持与推动。因为村镇银行发展很快，累积的问题自然也不少，有些问题，比如村镇银行的治理结构问题，要予以关注研究，但也有可能在村镇银行的发展过程中，伴随着增资扩股等，这个问题在发展中被解决掉了；有些问题，如村镇银行偏离服务“三农”的问题，现在必须高度重视，下大力气予以解决，因为服务“三农”是设立村镇银行的根本目的，偏离这一宗旨，村镇银行便失去了存在的必要，村镇银行服务“三农”的效果也事关整个社会主义新农村建设的大局。村镇银行发展中的问题解决一方面要靠村镇银行自己抓住难得的机遇，不断加强自身内涵建设，又好又快地发展，在发展中解决问题；另一方面也有赖于各金融监管部门建立健全村镇银行相关法律法规，科学规划、给足政策、严格监管。
【参考文献】
［1］李长健.新农村建设视野下村镇银行发展探究［J］.长白学刊，2009（1）.
［2］李凌.村镇银行发展中的制约因素［J］.中国金融，2011（1）.
［3］李晓春.我国村镇银行建设进展缓慢的原因及对策［J］.经济纵横，2010（3）.
［4］李学春.乡村银行运作模式及其借鉴［J］.东岳论丛，2009（4）.
［5］刘津慧，等.我国村镇银行存在的主要问题及政策建议［J］.时代金融，2009（6）.
［6］胡忠良.村镇银行的信贷风险及防范路径［J］.生产力研究，2011（1）.
［7］任常青.市场定位决定村镇银行的可持续性［J］.中国金融，2011（2）.
［8］孙雪梅.我国村镇银行发展的个案研究［J］.经济纵横，2009（7）.
［9］徐瑜青.村镇银行问题调查与研究［J］.财政与金融，2009（1）.
［10］应宜逊.村镇银行发展中的杭州联合银行模式和鄞州银行模式［J］.浙江金融，2009（7）.
［11］张笑尘.村镇银行市场定位分析［J］.西部金融，2009（6）.
农村社区治理存在的问题篇6
关键词：完善 农村社区建设 问题 功能 建议
一、社会主义新农村建设要重视农村社区的建设
建设社会主义新农村，是落实科学发展观、深化农村改革、推进“三农”工作的重大举措，也是全面建设小康社会、加快地区发展的必然要求。改革开放以来，我国社会结构已发生很大变化，农村人口在城乡之间、区域之间的流动性增强，越来越多的劳动力转移到了非农产业，农民就业方式、经营方式和思想观念、生活方式发生深刻变化，农民渴望像城里人那样，收入不断增加，生活不断改善，有丰富多彩的精神文化生活，并对居住环境、文化娱乐、医疗卫生等提出了更高的要求。怎样去实现广大农民日益增长的物质文化需求，便成为建设社会主义和谐社会的一个要解决的重大课题。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的发展目标，社会主义和谐社会的内容之一，就是城乡协调发展、共同发展。会议提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求和任务。这标志着我党已经意识到农村社区建设对于加强社会管理、创新社会管理体制、构建和谐社会中的作用。社会主义新农村建设与以往的农村建设最大的不同就在于以往的农村建设多是着眼于经济建设的某个领域，如粮食生产、农民增收、农业生产效率提高等等，并以此为重点寻求突破。而新农村建设则是以人为本，通过对农民生活条件、生产条件、农民生存环境和农民精神生活的改善与发展，从真正意义上提高农民的生活质量。因此，新农村建设是从以往的强调农村经济建设转向现在的重视农村社会建设。
二、农村社区建设的涵义和特点
“社区”一词源于拉丁语，是“共同的东西”的意思。1933年，费孝通等在翻译帕克的社会学论文集时，首次将Community译成中文“社区”。后来它成为中国社会学的通用术语。农村社区是指聚居在城镇以外，以从事第一产业的人口为主的社会生活共同体。农村社区包括农村居民生活的自然区域环境，和在这些辖区内进行经济、政治、文化、社会活动的社会群体。《全国农村社区建设暨农村社区建设实验全覆盖创建活动情况》中指出：农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。农村社区建设是新型农村建设的重要内容，也是提升农民幸福感的切入点。
农村社区的特点：（1）农村社区是一个社会实体。农村社区是一个相对完整的社会结构体系。农村社会普遍存在的一些现象都可以在农村社区内反映出来，人们能够通过农村社区发现农村社会中存在的各种社会现象，能够从农村社会生活中听到社区居民最真实的意愿。可以说，农村社会是由若干不同类型的农村社区所组成，故建设社会主义新农村应该从农村社区建设入手。（2）农村社区的主体是农村居民。农村居民是农村社区产生、存在的前提,是农村社区的建设者，农村社区的建设与农村居民生活密切相关。这就要求我们把实现好、维护好、发展好广大农村居民的根本利益做为建设农村社区的出发点和落脚点，尊重农村居民的主体地位，积极增加农村居民建设农村社区的积极性和主动性，将农村社区建设成为农村居民满意的社会经济生活场所。（3）农村社区的基础性经济活动是农业生产。但改革开放以来,我国农村的产业结构一人发生了显著的改变，在农田种植业发展的同时，林牧副渔和二三产业大规模发展。（4）农村社区中血缘、地缘关系发挥基础性作用，血亲、姻亲以及由于世世代代血亲姻亲关系形成的复杂网路，是农村社会关系的核心和联系纽带。同时邻里关系也是农村社区中重要的人际关系。（5）(农村社区的人口密度较低，聚居规模较小。人口密度和人口聚居规模是衡量一个社区人口状况的主要指标。（6）农村社区的基本构成单位是家庭。农村家庭不仅担负着生育、赡养、消费、文化娱乐等项功能，而且还是农业生产的最基本单位和农村组织的主要构成单位。家庭的最基本特征能够比较充分的满足农业活动提出的多项要求。
三、农村社区的功能
从上面的分析可见，农村社区不同于城市社区，具有自身鲜明的特点。农村社区以亲缘和血缘为纽带，以居民为基础，在农村社区经济建设和社会发展中发挥了重要的作用。总的来说，农村社区的应具备如下功能：。首先是要具有经济功能。主要表现为农村社区发挥着组织、协调、管理生产经营活动，提前、产中、产后服务等作用。农村社区最重要的功能就是发展社区经济。如何发展农业和其他产业，增加农村社区居民的收入，提高他们的物质文化水平是社区发展经济的目的所在。发展经济，在搞好一般农业生产的同时，发展当地的特色经济，要结合当地的实际情况，培育和发展社区特色经济，不断壮大社区经济能力。二是具有政治功能。主要表现为农村社区发挥着贯彻执行党和政府的方针政策，维护村民的合法权益，建立和发展各类社区组织，推进村民自治和基层民主法制建设等作用。三是具有文化功能。主要表现为农村社区担负着发展教育事业、组织开展文化娱乐和体育活动，组织开展为农村社区组织具有维护本社区的治安秩序、调解民间纠纷、管理计划生育、维护社区的社会稳定等项功能农村社区文化。弘扬优秀农村传统文化，开展具有特点的丰富多彩的文化活动，以传统文化为纽带并通过社区的道德约束和纪律约束来确立正确的人生观、价值观、世界观是文化功能的具体要求。四是提供社会保障功能。农村社区是各种农村社会保障的基础环节。一般来说，农村社区的社会保障由两个方面组成:一方面利用社区集体资产向社区成员提供医疗、教育、卫生等社会保障;另一方面邻里之间的互助也加强了社区的社保功能，成为农村社保的一支有力的辅助力量。
四、完善农村社区建设的思考
从党的十六届六中全会正式提出农村社区建设概念，到党的十七大、十七届三中全会对农村社区建设进行进一步强调，农村社区建设作为一个新生事物，经历了探索、实践和逐步推进的过程。新农村战略的实施，为开展农村社区建设提供了良好的契机。地方政府也进行了很多边试点、边实践的积极探索。但是农村社区建设毕竟还是一个新事物。在发展农村社区方面还存在一些问题，比如对农村社区理解不透彻、对社区与政府的关系搞不清楚、对农村社区建设缺乏系统认识、农村社区内部组织发展不足、农村社区人才缺乏、社区管理者后备力量不足等等。而造成目前我国农村社区建设各种问题的原因是多方面的，主要是三个“不到位”即思想认识不到位、资源整合不到位、建设资金不到位。（1）思想不到位表现在一是对农村社区建设的重要性以及长期性认识不足。有一些部门领导热衷于进社区挂牌子、向社区下任务,而没有从固本强基的高度来正确看待农村社区建设工作；二是对农村社区的工作职责认识不清，部分农村社区干部的观念和工作方法还没有从原来的村委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，仍把社区居委会视为一级单纯的政府组织进行管理；三是居民对农村社区概念的认识模糊，对农村社区没有形成认同感和归属感，未能从“单位人”真正转化成“社区人”。（2）资源整合不到位，表现在“村改居”后，社区居委会承担更多的责任，却未被赋予相应的权利，致使责权不一致；社区居委会只负责社区管理和社区服务，不能建立经营组织，充实开支；责权的不一致使社区居委会工作的开展受到资金的限制。（3）基础设施建设资金不到位，主要表现在缺乏庞大的政府资金和民间资金支持，农村社区建设普遍缺乏稳定的资金投入机制，所需资金主要靠村集体自筹。农村社区发展所需经费紧张，无法满足正常运转需要。资金缺乏导致社区发展内容难以拓展、水平难以提高，社区发展的服务供给滞后于居民的需求。
从中国农村社区建设的实际情况出发，民政部提出农村社区建设试点工作应当以建设和谐社区为目标，以扩大基层民主、完善村民自治、健全农村新型社区管理和服务体制为重点、提升农村社区村民自治功能，健全农村新型社区管理和服务体制为重点，提升农村社区村民自治功能，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区。按照以上要求，针对当前农村社区建设中存在的问题，主要应从以下六个方面完善农村社区建设。
1.以经济建设为中心,视增收为核心
以经济建设为核心，全面发展农村的经济，为建设新型农村社区打下坚固的地基。因地制宜，发挥地区优势。结合本地实际，搞好搞活农村经济。将推进农村改革和调整农业结构有机结合起来。在经济稳步发展，农民收入稳步提高的前提下，我们才能进一步改善乡村的整体治理结构，加强公共服务。使农民的生活环境越来越完善，使农民越来越具有幸福感。
2.统一农村社区规划与布局
做好农村社区的整体规划与布局，既能节约建设资金，充分利用土地，既能促进生产发展，又能达到村容整洁的目的。因此要制定社区基础设施建设标准体系。该体系应该对各个项目所要达到的数量和质量标准做出明确统一的规定，做到合理布局，着重搞好生产力、交通设施、基础设施的分布规划建设。
3.多渠道保证资金供应，完善新型农村基础设施建设
资金不足是农村社区建设的重要制约因素，应该走农业基础设施建设投资主体多元化之路。既要坚持政府引导与村民自力更生相结合，也要坚持社会力量的广泛参与。充分发挥政策引导和市场机制的作用,坚持以村民为主体、社会参与、政府引导,建立新农村建设的新机制，以优惠的政策吸引个人、集体、社会、政府等各类主体投资建设。努力完善新型农村基础设施建设。建设统一的农村社区服务中心，这一中心可以集警务室,医务室,学习室和娱乐室为一体。让农村社区服务中心功能多元化，多功能化。统筹城乡发展，让农民足不出户也能感受城市的生活。
4.以村民为主体建设农村社区
农村社区建设必须建立一批志愿者为骨干，群众广泛参与的庞大“集合体”，才有旺盛的生命力。农村社区建设的主体是村民，没有村民参与，农村社区建设就将成为一句空话。要从加强宣传着手，以唤醒群众的社区意识，增强群众的认同感、归属感，使广大村民认识社区，明确社区建设的目的、意义、要求和方法。要用共同利益的红线将群众与农村社区建设紧密联系在一起，使群众眼见为实，亲身感受到农村社区建设在他们生活中的重要位置。只有他们感到社区与自己息息相关，才会有参与的积极性。
5.大力推进农村社区村民自治，加强社区基层民主政治建设
实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，政府依法行政与村民依法自治良性互动。村民自治的主体是村民，只有让村民广泛参与村民自治，依法行使属于自己的民利，村民自治活动才能显现出生机和活力，才是真正意义上的民主自治。将农村社区建设与村民自治进行有机结合，才能深化村民自治、推进村务公开，提升基层民主政治水平。借助这两者的结合，广泛宣传和发动广大村民参与村民自治活动，使自治内容不断充实、自治形式更为多样。
6.加强对农村社区工作者的培训，提高社区管理人员的专业素质
农村的村级自治组织干部会随着社会成员整体素质的不断提高，他们的政治素质、年龄结构、文化程度得到了优化。但从农村发展特别是社区发展的趋势来看，目前农村普遍存在因缺少专业人才而使社区发展难以获得突破。针对这种情况，迫切需要培养一支专业化的社区发展队伍来推进农村社区发展。
参考文献
[1].政府工作报告[n].人民日报，2008、2009、2010、2011、2012.
[2]巩村磊.和谐社会视阈下的农村社区发展[J].黑龙江教育学院学报，2008，(11).
[3]段炼.当前农村社区建设存在的问题[J].边疆经济与文化，2009，(02).
[4]詹成付.农村社区建设实验工作讲义[m].北京：中国社会出版社，2008.
[5]袁方成.两型社区:农村社区建设的创新模式[J].探索，2010，(01).
农村社区治理存在的问题篇7
关键词：农民;法治观念;研究综述
对农民的法治意识进行研究，首先要对法治意识这个概念有一个正确的认识。法治意识是人们在社会实践的过程中所形成的有关法治的观念、知识、思想和心态的总称，它主要是指民众对法律的情感、对法律现象的评价和对法律规范的理解，这种意识属于较高层次的意识，它反映的是公民对法律规范认识水平的高低以及由于此种认识而产生的对法律情感的好恶，法治意识是现代民主政治生活健康运转不可缺少的一个部分。农民的法治意识主要包括农民的法律知识水平、对法律的情感、对法效果的期待、对法行为的评价、对自身权利和义务的看法等。
一直以来，农村和农民问题关系着中国发展的大局。在建设法治中国的进程中，农民法治意识的提升是其中的重点问题。加强对农民法治观念的研究，进一步提高农民的法律意识，对于建设社会主义和谐社会，全面建成小康社会具有重要的推动作用。将学界对农民法治观念大量研究进行比较系统的综述，期望能让研究者对前期的研究成果有个比较系统的总览，进而对学界下一步的农民法治观念研究提供支撑。
一、农民法治观念研究的背景
新时期，在我国社会大转型的时代背景下，城乡一体化与市场经济占据主导地位，农民法律意识的高低直接影响到我国新农村建设以及法治社会的建设与发展。长期以来，由于经济状况、文化状况、社会环境以及历史因素等方面的原因，农民的法治观念和法律意识在相当程度上还落后于城镇居民，在城乡一体化的发展趋势下，加强对农民法治观念的研究，提高和改善农民法治观念，成为全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会重要环节。
新形势下，国家的法治化发展要求不断提高农民的法治观念，培养农民正确的法治意识，引导农民开展合法的生产活动。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中明确提出，围绕做好“三农”工作，要加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。农民的法治观念是建设社会主义新农村对农民素质的内在要求，作为一种法律精神与文化，它不仅直接影响着农村的法治化进程，而且是和谐农村构建中持续发生作用的至关重要的因素之一。我国农村经济社会发展还比较落后，农民的法律意识、法治观念也比较淡薄，对法律的认识程度不够，在面对法律现象时不能正确认识事件性质，更不能熟练自如地运用法律抵抗不法侵犯和保护自身合法权益，有的甚至因不知法、不懂法而陷入法律制裁之中。
建设社会主义新农村，重在培养新农民。提高农民法律意识是实现社会主义新农村建设目标与全面构建社会主义和谐农村的必然选择。培养社会主义新时期下的新农民，必须不断加强农民的素质教育以及法制教育，必须在提高农民自身素质的同时加大力度培养农民的法治观念，增强农民的法律意识，使社会主义新时期的农民在思想上做到懂法、知法，在行为上做到守法、护法，共同为建设社会主义新农村贡献自己的一份力量。
二、农民法治观念基本现状与问题研究
王永明、李丽在《社会主义新农村建设中农民法治意识现状及原因探析》中对农民法治观念的现状作了积极与消极方面的分析。其积极方面体现在：在建国后特别是改革开放以来，我国农村的发展取得了巨大的成就，农村面貌发生了翻天覆地的变化，农民法治意识也有了很大的进步，尤其是从1986年开始到现在，长时期的普法极大地促进了农民法治意识的提高，农民对法律、法治的认识在不断发展、深化;农民法治观念现状的消极方面包括有：轻法意识、轻诉避讼意识、重情意识、重权力轻权利意识、清官意识等。
陶爱萍在《对农民法治意识及其现状的再认识――来自江苏农村的实证究》中提到，当前，我国农民的传统法律观念正逐步被现代法治意识所取代，这也是我国农民法治意识的积极发展方面，主要包括有：1.农民对法与法治并非一无所知，当前农民对法律与法治的了解逐渐增多，对其认识也较以往全面、科学;2.农民对法与法治不再排斥。随着依法治国方略的实施，法治理念逐渐被农民认同和接受，依法治国、建设社会主义法治国家已经成为绝大多数农民的共识;3.法律在农民心目中的地位逐渐提高，法律在农民心目中的地位已经逐渐超过了权力、政策以及乡规民俗和习惯，大多数农民都不再“轻法”;4.农民的守法意识有了很大提高;5.农民对待诉讼的态度逐渐理性。
刘荣华在《当代中国农民法律素质教育研究》一文中从农民接受法律教育的角度来分析农民的法治观念现状，其观点主要有：1.受教育者主体法律素质偏低;2.教育者主体缺失;3.教育方法缺少多样性;4.教育内容缺少针对性;5.教育环境复杂等方面。
张建华在《村民自治进程中法治意识问题研究》中对农民法治观念中存在的问题也概括为：1.缺乏对法律的有效认知和认同;2.轻法意识普遍存在;3.重权力而轻权利;4.畏法意识也有存在;5.避讼息诉意识仍很普遍;6.人治意识影响依然较深。
李育全、马雁在《农民法治观念的误区及其引导》中针对农民法治观念中的几大误区进行概括论述，主要观点有：1.在农民的法治观念中，相信人比相信法律更重要，缺乏法律至上的观念;2.相信政策比法律更有效，农民对政策持肯定态度，而对法律持怀疑态度;3.农民的道德情感重于法律理性，法律道德化的倾向十分明显;4.农民主动参与法治建设的程度还很低，被动适应我国社会法治化的局面还没有根本性改变;5.希望严惩犯罪，维护社会安宁和渴望实现法治的愿望与潜意识中规避法律的双重法律心理并存;6.农民相对更注重法律调整的结果，而轻视法律调整的过程。
李友谊在《我国新农村建设中的民主法治建设的现状与改进对策》中，以我国新农村建设为背景，分析在这一进程中农民法治意识存在的问题。其观点主要包括：1.农民法治观念整体上比较淡薄。一方面，法律在农民心中还未获得应有的地位，农民对法律的理解存在偏差;另一方面，农民普遍权利意识淡薄，缺乏维权的积极性和主动性;2.农村法律服务体系不完善;3.农村干部依法办事的意识和能力比较弱;4.农村民主法律制度不健全。
三、增强农民法治观念解决的对策研究
王春伟，郭国庆，丁照勇在《新农村建设中培育农民法治意识的对策思考》中针对新农村建设进程中加强农民法治意识提出如下对策：1.大力发展农村市场经济，夯实经济基础，加快现代农业建设;2.健全村民自治制度，完善政治基础;3.大力发展农村文化教育事业，打好文化基础。加强农村文化基础设施建设，丰富农民文化活动内容;4.大力发展农村学校教育;5.继续深入开展普法教育;6.打破城乡二元体制，奠定制度基础;7.完善农村法制体系建设，健全法制基础。
李育全、马雁在《农民法治观念的误区及其引导》中提到，引导农民树立正确的法治观念，要做到：1.坚持“两手抓”，“一手抓”引导农民致富奔小康，“一手抓”农民法律素质的培养;2.加强乡村干部的教育和管理，提高依法治村、依法管理的能力和水平，为农民树立守法、用法的典范形象;3.加强对农民的文化教育，引导农民学习科学文化知识，增强理性精神，提高法治意识，塑造新型的现代农民;4.加强普法和法治宣传教育力度，营造农村法治环境，引导农民树立法律至上的信仰。
贾翠，张国民在《新时期农民法制观念教育的路径探析》中对于解决农民法治观念中存在的问题，增强农民法治观念提出对策分析：1.提高思想认识，加快农村法制法规建设;2.加强组织领导，完善农村普法队伍建设;3.注重适当投入，促进农村普法硬件建设;4.突出工作重点，强化农村法制宣传活动;5.搞好基础工程，提高农民整体文化素质。
戚忠娇、王河在《提高农民法治素质培养新型农民》中，针对社会主义新农村建设进程中提高农民法治素质提出了对策分析：首先，健全法律运行机制，使农民建立起对法律的信仰;其次，改善普法方式。最后，为贫困农民提供特别法律援助。
王传开在《我国新时期农民法制教育存在的问题与对策研究》中，对于当前全面深化改革，深入开展农民法制教育，弘扬法治精神，从宏观上提出了一系列的对策：制定农民法制教育规划;深化农村法制教育活动;建设农村法制教育队伍;提高农民整体文化素质;加强农村法治服务力度;强化农民工会组织建设。
四、农民法治观念研究的不足之处
以上观点对于我国农民法治观念的现状，存在的问题以及解决的策略进行了较为全面的分析，对于我们研究农民法治观念问题提供了丰富的知识借鉴。但是在这些观点研究中，对于提高农民的法治意识往往只是侧重于进行法治宣传。但是法治观念的形成不只是单向的教育和灌输过程，它同样需要受众自觉接受的意识。所以片面强调对农民进行法律知识的宣传，而不考虑农民的心理反应，教育与宣传的效果将大打折扣。
五、我的研究思路
对农民法治观念进行研究，首先对法治观念这一概念进行阐述，分析研究这一现象的背景，并阐述其必要性。其次，对当前构建法治社会进程中，农民法治观念存在的问题进行概括，主要包括：缺乏对法律的有效认同;人治意识影响较深;法律道德化的倾向明显;重权力而轻权利;法治教育环节问题较多。最后，根据农民法治意识中存在的问题提出相应的解决策略：加快农村经济的发展，夯实经济基础;健全村民自治制度，完善政治基础;打破城乡二元体制，奠定制度基础;提高农民思想意识，引导自觉接受法治教育;完善农村法制体系建设，营造良好法制环境。（作者单位：华中师范大学马克思主义学院）
参考文献：
[1]王永明，李丽.社会主义新农村建设中农民法治意识现状及原因探析[J].学术交流，2010，01：57-61.
[2]陶爱萍.对农民法治意识及其现状的再认识――来自江苏农村的实证研究[J].行政与法，2008，12：67-70.
[3]刘荣华.当代中国农民法律素质教育研究[D].东北师范大学，2013.
[4]张建华.村民自治进程中法治意识问题研究[D].内蒙古大学，2013.
[5]李育全，马雁.农民法治观念的误区及其引导[J].中国农业大学学报（社会科学版），2002，02：89-93.
[6]李友谊.我国新农村建设中的民主法治建设的现状与改进对策[J].前沿，2013，07：36-39.
[7]王春伟，郭国庆，丁照勇.新农村建设中培育农民法治意识的对策思考[J].理论月刊，2009，09：166-170.
[8]贾翠，张国民.新时期农民法制观念教育的路径探析[J].农村经济与科技，2013，09：121-122.
农村社区治理存在的问题篇8
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是******时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污****现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的****家族社会向现代民主的个体社会的转型”。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个****利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个****利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显着效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。
辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版。
余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
农村社区治理存在的问题篇9
【论文摘要】在新世纪，党的十七大报告提出了推进基层民主与新农村建设的目标任务，在这种话语背景下，以极具代表性的河南省某市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份《村民自治情况调查问卷》及《村民自治情况调查问卷统计结果》，本文将定量研究这些地区在村民法律意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的问题。通过对这些问题的定量分析，本文旨在揭示农村地区之所以存在这些困境的传统文化、民主观念、法治意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。【论文关键词】农村；法治；实证分析；问题；出路【正文】一、引言众所周知，自我国1982年宪法确认了由部分农村地区自发组建的“村民委员会”的法律地位，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村民委员会组织、功能和选举方式给出明确规定，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）正式颁布施行以来，村民自治经过了20多年的探索和实践，已经日益成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种重要方式。然而，我们也不得不承认：在我国当下的广大农村地区，村民自治和农村法治状况并不尽如人意。为此，我们选取了河南省驻马店市一些县的乡镇作为调查、研究的样本，进行了一次村民自治情况调查。为了确保本次实证调查的可信度与科学性，具体安排如下：调查十个村：（1）Q县调查5个村，其中L乡2个，S乡1个，p乡1个，最后选择了与城市相邻的V乡的1个村；（2）R县调查3个村，其中有一个村与城市相邻；（3）w县调查2个。另外，对于每一个村的调查对象（包括不同年龄、不同文化程度、村民与村委会干部的比例、党员人数、男女比例，等等）都做了精心的设计。这样以来，以极具代表性的河南省驻马店市某些县的乡镇作为调查、研究的样本，基于一份《村民自治情况调查问卷》及《村民自治情况调查问卷统计结果》，本文将试图定量研究这些地区在村民法律意识、依法办事、村务公开、村民选举、村民自治管理及其他与农村法治实现相关的方面所存在的“现实性”问题。由于这些地区具有代表性，“窥一斑而见全豹”，通过对所存在问题的定量分析，本文旨在揭示以这些地区为代表的广大农村地区之所以存在这些尴尬与困境的传统文化、思想意识和制度建设等方面的原因，并在此基础上探讨了解决或者缓解这些问题的对策、出路以及进一步改革的方向。二、问题与实证（一）村民法律意识方面根据我们的调查问卷（材料），我们定量分析了样本村民法律意识的情况。依据我们的调查结果（我们选取样本的调查人数总计500人）可以看出，在广大的农村地区，村民的法律意识不高，对基本的法律文本知之不多，对于一些基本的法律概念、规范和制度了解不够，对于这些法律规范和制度在农村所起的作用也不清楚。例如，在我们的调查范围内，没听说过《村委会组织法》的为336人，占67.2%；不了解“村民自治”涵义的为362人，占72.4%；不知道农村实行“村民自治制度”的为410人，占82%；而专门学习过《村委会组织法》的仅有25人，占5%，没有学习过的人数占到了95%（参见表1）。表1：村民法律意识问题序号选项（人数）问题选项a选项B选项C1您听说过《中华人民共和国村民委员会组织法》吗?听说过（164）没有听说过（336）X2村民自治是指由群众自己依法办理与自己利益密切相关的事情，由村民实行自我管理、自我教育和自我服务，您了解“村民自治”的这一涵义吗？知道（138）不知道（362）X3您知道我们国家在农村实行的是“村民自治制度”吗？知道（90）不知道（410）X4您是否专门学习过《中华人民共和国村民委员会组织法》？学习过（25）没有学习过（475）X10您了解您们村的村规民约吗？不了解（265）了解，但不起作用（148）了解，并起作用（87）注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。（二）农村依法办事方面根据我们的调查问卷和统计结果情况，我们不难看出，在广大的农村地区中依法办事的状况并不尽如人意，这当然与农村村民的法律意识不高和法治观念淡漠有关，同样也与长期以来在“乡土社会”之下农村所形成的办事“潜规则”、“土办法”等息息相关。例如，对于农村重大决策应该如何做出的问题，认为有领导人决定（包括全村村民讨论后由领导人决定）的为325人，占65%；而认为需由全体村民决定的仅有105人，只占20.1%。再比如，对于在农村应由村支书还是村主任领导的村委会具体行使权力的问题，不知道的为137人，占27.4%；认为由村支书具体行使权力的为292人，占58.4%；而认为应该由村委会具体行使权力的为25人，仅占5%。当然，由此带来的一个问题就是对村干部依法办事“满意度”的低下，根据我们的统计，对依法办事满意（包括“很满意”和“满意”两项）的为48人，占9.6%；即使把对依法办事“满意度”为“一般”的人员（115人）包括在内，也仅有163人，占32.6%（参见表2）。表2：农村依法办事问题序号选项（人数）问题选项a选项B选项C选项D选项e选项F12您认为村子里的重大决策应该如何做出?村里的领导人决定（81）村民代表决定（70）全体村民决定（105）全村村民讨论后由领导人决定（244）XX22您对村民自治工作中依法办事的满意度？很满意（16）满意（32）一般（115）不满意（172）很不满意（124）不清楚（41）25在你们的观念中，你们村里是村支书在行使具体的权力，还是村主任领导的村委会在行使具体的权力？不知道（137）村支书（292）村委会（25）村支书和村民委员会的关系很融洽（46）XX注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。（三）农村村务公开方面在农村，村务公开被称为“阳光工程”，是村民自治的一种形式，也是村级民主管理的基本制度。实践证明，农村村务公开制度会直接影响该村的干群关系、社会事业与稳定发展。因此，搞好村务公开，对农村的改革、稳定和发展，对乡村民主政治建设和经济建设都具有重大意义。然而，基于我们的调查结果和统计分析，在广大的农村地区中，村务公开的状况最糟糕，存在的问题也最严重，十分令人担忧。（1）农村财务不公开或公开不规律。根据我们的调查分析，对于农村财务的公布情况来说，认为一年公布2次以上的仅有29人，占5.8%；而认为从不公布（288人）和只在应付时公布（193人）的人占到了94.2%（参见表3）。（2）村民对应予公开的事项不了解。依据我们的实证研究，对于《村委会组织法》第22条所规定的应予公开的事项，不知道的就有371人，占到了74.2%（这还不包括仅知道一部分的人员）（参见表3）。（3）农村收支情况不透明。对于农村的收入和支出情况，除了知道一部分的人员外（34人），不了解情况的有459人，竟然占到了90.18%。由于在农村地区，村务公开工作存在的严重问题，导致了村民对村务公开工作的不满，表示满意的（包括“很满意”和“满意”两项）只占7.2%；即使把村民对村务公开工作“满意度”为“一般”的人员（59人）包括在内，也仅有95人，仅占到19%（参见表3）。（四）农村村民选举方面在《村委组织法》规定的框架下，村民投票选举村委会是实行村民自治的基础，它为村民提供了实现选择自己领导的基本权利以及参与村庄公共事务的机会。在广大农村，村委会选举已经成为村庄政治生活中最重要的事件，基层村民选举已经对中国农村的政治、经济格局产生了一定的影响。可是，通过实证调查、研究和分析，我们也同时看到了在农村村民选举方面存在诸多问题。（1）村民对于选举了解不够，对于选举的一系列权利、义务、程序等方面的规定更是知之甚少。例如，对于《村民自治情况调查问卷》中第5、16、17、18、19和20这些问题的统计结果，就可以看出村民对农村选举的了解程度相当低（参见表4）。（2）农村村民大会或村民代表大会不按时召开。根据我们的调查，认为每年都召开的有27人，占5.4%；认为印象中几年才召开一次的有149人，占29.8%。表3：农村村务公开问题序号选项（人数）问题选项a选项B选项C选项D选项e选项F13你们村中的财务一年中公布的情况如何？2次以上（29）从不公布（288）只在应付时公布（193）XXX22您对村民自治工作中村务公开的满意度？很满意（11）满意（25）一般（59）不满意（190）很不满意（152）不清楚（63）23您是否知道村民委员会应实行村务公开制度，村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督（《村委会组织法》第22条）？知道（34）不知道（371）知道一部分（95）XXX24您了解您们村的收入和支出情况吗？了解（7）不了解（459）知道一部分（34）XXX注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。而不清楚的有314人，高达62.8%（参见表4）。（3）村民参与选举的热情有所提高，但仍有不少人参与热情低下。例如，对于是否愿意参加本村村民委员会干部选举的问题，仍有164人（包括认为“无所谓”的108人和认为“嫌耽误时间”的56人），占到了32.8%（参见表4）。（4）村民对村委会干部选举的信任度低下。例如，只有89人认为村委会干部选举“非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的”，只占17.8%；而认为“是由乡镇领导决定的”的有85人，认为“是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当选”的有326人，这两项合计占到了82.2%（参见表4）。（5）对村民自治工作中村委选举的“满意度”不高。无疑，这是与以上所述原因有着紧密关联的。对村委会干部的选举工作，表示满意的（包括“很满意”和“满意”两项）有37人，只占7.4%；即使把对村委会选举工作“满意度”为“一般”的人员（59人）包括在内，也仅有96人，仅占到19.2%（参见表4）。（五）农村自治管理方面根据我们的调查问卷和对统计结果情况的量化分析，除了前述在农村村民法律意识淡漠、对“村民自治”内涵及“村民自治制度”了解不多之外，在农村村民自治管理的其他方面也存在不少问题。（1）对村民自治制度和其与乡镇人民政府的关系不很清楚。例如，对于“愿意实行村民自治还是愿意直接接受乡镇领导”的问题，仍有95人认为“愿意直接接受乡镇的领导”、111人认为“无所谓”，这两项共计有206人，占到了40.12%。再比如，对于“乡镇人民政府和村民委员会的关系”的问题，认为是“领导关系”的有182人，占36.4%；认为“不知道”的有234人，占46.8%；而认为是“指导关系”的有84人，仅占了16.8%（参见表5）。（2）由于对村民自治制度了解少，导致农村村民自治管理能力较差。对于村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理的《村委会组织法》中第19条规定的事项，认为“不知道”的有339人（这还不包括认为仅“知道一部分”的112人），占到了67.8%（参见表5）。（3）村民对村民委员会信任度不高，对其“利益代表性”持较大怀疑态度。对于“村民委员会能否代表大多数村民的利益”的问题，认为“能代表大多数村民利益”的只有87人，仅仅占到了17.4%；认为“不知道”的有94人，占18.8%；表4：农村村民选举问题序号选项（人数）问题选项a选项B选项C选项D选项e选项F5您认为本村的村委会主任应当？由上级任命（27）通过村民自由选举产生（425）无所谓（48）XXX6您是否愿意参加本村村民委员会干部的选举？非常愿意（336）无所谓（108）嫌耽误时间（56）不愿意参加（0）XX7您认为村委会干部的选举是否公正、公平？非常公平、公正，是候选人靠个人威望当选的（89）是由乡镇领导决定的（85）是候选人通过贿赂选民或者凭借宗族的势力当选（326）XXX11你们村每年都要召开村民大会或村民代表大会吗？每年都召开（37）印象中几年才开一次（149）不清楚（314）XXX16您是否知道组织村民委员会选举工作的机构是村民选举委员会，该机构是由村民会议或村民小组推选产生的？知道（64）不知道（299）知道村民选举委员会，但不知道是由村民会议或村民小组推选产生（137）XXX17您是否知道村民选举委员会成员被确定为候选人的，其选举委员会成员的职务即终止？知道（102）不知道（398）XXXX18你们村村委会的选举在投票选举前，是否组织了村民委员会主任、副主任候选人发表演说？有时组织，有时不组织（158）从来没有组织过（291）每次都组织（51）XXX19您是否知道村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举？知道（292）不知道（208）XXXX20您是否知道本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员？知道（58）不知道（442）XXXX22您对村民自治工作中村委（民）选举的满意度？很满意（11）满意（26）一般（59）不满意（186）很不满意（171）不清楚（47）注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。而认为村委会“仅仅代表自己家族的利益和村里有钱有势的人的利益以及乡镇政府、乡镇党委的利益”的高达319人，竟然占到了63.8％（参见表5）。（六）农村法治信仰与纠纷解决方面除了以上几个方面的问题，根据我们的调查和统计结果，在广大的农村地区，还存在着其他方面的问题，这些问题包括对法律制度的信仰问题、对村民自治工作中服务态度满意与否问题以及村民委员会能否调解农村民间纠纷并发挥作用的问题，等等。这些问题既是前面所述问题的延续或反映，也可以作为一个个独立的问题来加以考察。表5：农村自治管理问题序号选 项（人数）问题选项a选项B选项C8您愿意实行村民自治，还是愿意直接接受乡镇的领导?愿意实行村民自治（294）愿意直接接受乡镇的领导（95）无所谓（111）9您认为村民委员会能否代表大多数村民的利益？能代表大多数村民的利益（87）他们仅仅代表自己家族的利益和村里有钱有势的人的利益以及乡镇政府、乡镇党委的利益（319）不知道（94）14乡镇人民政府和村民委员会的关系是？领导关系（182）指导关系（84）不知道（234）21您是否知道涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理（《村委会组织法》第19条）？知道（49）不知道（339）知道一部分（112）注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。（1）农村村民对法律、制度的信仰方面，显得比较薄弱。对于“村规民约是否有用”的问题，认为“不了解”的有265人，占53%；虽然“了解”但认为村规民约“不起作用”的有148人，占29.6%；而认为村规民约“起作用的”仅有87人，只占到了17.4%。同时，对于“在工作或生活中发生自己不能处理的问题时，您通常首先会找谁”的问题，有245人首先是选择了“家人、亲戚、朋友或熟人”，占到了49%，也就是说，农村村民对法律制度的信任和依赖程度还不高（参见表6）。（2）对村民自治工作中村委会服务态度的“满意度”不高。对村民自治中村委会干部的服务态度，表示满意的（包括“很满意”和“满意”两项）有39人，只占到了7.8%；即使把对村委会选举工作“满意度”为“一般”的人员（162人）计算在内的话，也仅有不到一半的201人，仅占40.2%；而表示不满意（包括“不满意”、“很不满意”和“不清楚”三项）的就有299人，占到了59.8%（参见表6）。表6：农村法治信仰与纠纷解决方面序号选项（人数）问题选项a选项B选项C选项D选项e选项F10您认为你们的村规民约有用吗？不了解（265）了解，但不起作用（148）了解，并起作用（87）XXX15如果您在工作或生活中发生自己不能处理的问题时，您通常首先会找谁？家人、亲戚、朋友或熟人（245）村委会或村支部（201）政府及其他部门（54）XXX22您对村民自治工作中服务态度的满意度？很满意（12）满意（27）一般（162）不满意（145）很不满意（132）不清楚（22）26在调解民间纠纷上，您认为村民委员会能否发挥作用？不能（171）作用不大（278）能很好的发挥作用（51）XXX注：1.样本调查对象为500人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目；3.X表示该问题没有此选项。（3）在农村村民委员会在调解民间纠纷方面发挥的作用不大，或者说就没有很好地发挥什么作用。对于这一点，有171人认为村民委员会“不能”发挥作用，占34.2%；有278人认为村民委员会发挥的“作用不大”，又占到了55.6%；而认为村民委员会“能很好的发挥作用”的只有51人，仅仅占了10.2%。也就是说，有占89.8%的高达449人都认为村民委员会在调解民间纠纷方面“不能”发挥作用或者发挥“作用不大”（参见表6）。三、困境与出路（一）在思想意识方面，加强农村普法力度，培养现代公民意识回顾中国封建社会二千多年的历史，作为社会主导意识形态的莫过于“家园意识”，与此相伴就是“乡土社会”的框架，二者共同伴随着中国社会的演进被稳定地传承了下来。在这种“乡土社会”中，人们面对的是一个“熟人社会”、“半熟人社会”，是一个“出于对土地的依赖、血缘关系的维系以及通讯落后、信息闭塞，传统的人际关系一般仅限于个人脚板走过的和血缘关系延及的地方”。因此，人们并不愿意打破这种赖以生存的社会环境，从而造就了民众“厌讼”、“无讼”的心理和权利义务、法律意识观念的淡漠，也造成了广大村民法律认知水平较低与法律无用主义的心理。其实，在中国这样一种法律文化和传统之下，孕育的只能是一种官僚政治、权力政治，也正因此，扼杀和泯灭了我国本土传统中分权制衡、有限政府、保障人权等宪政基因，导致了民众法律意识和民主意识的淡薄。然而，随着市场经济的成熟，民主政治的推进，在客观上就迫切需要有与之相适应的社会文化系统，即中国宪政建设赖以存续的“理性文化”。“就实行法治的需要来说，公民意识、权利义务观念、平等自由观念、科学精神、社会契约观念、政治市城观念、思想市场观念等理性文化要素具有特别重要的作用。”而这其中，最重要的就是培养科学的、民主的、大众的文化和民众的现代公民意识（权利、义务观念，自由、平等理念，等等）。因此，只有通过“送法下乡”、“送法上门”（苏力语）的方式，加大在农村的普法宣传力度，把这些文化要素（观念和精神）成为村民生活的一部分而深入民心并成为根深叶茂的社会意识之时，法治的理想与农村的法治之道才会真正实现。（二）贯彻落实法治政府的理念，提高村委会干部依法办事能力基于我们前面的实证调研和量化分析，我们已经指出并认为，在广大的农村地区中村委会干部依法办事的状况并不尽如人意，这与农村村民的法律意识不高和法治观念淡漠有关，也与长期以来在“乡土社会”之下的农村所形成的办事“潜规则”、“土办法”息息相关。当然，更重要的是，它还与传统中国的社会等级分明和“权力本位”有关，与“为官者”的官僚意识有关。为此，要加强农村村委会干部依法办事的能力，除了村民自身法律意识和法治观念的培植以外，根据国务院提出的“法治政府”建设目标和理念，可以考虑从以下几个方面着手。第一，农村村委会干部要切实培养为人民服务的良好心态，树立当官做公仆、为民谋福祉的理念，养成法律至上、依法办事的观念。第二，要加强自身学习和素质的提高，学习法律知识，增强宪政意识，提高依法办事能力。第三，要培养客观、公正的做事态度，消除偏见、歧视等狭隘意识，对待广大村民一视同仁，注意树立在群众心目中的威信。第四，必须要养成依法办事的良好习惯，坚持从大处着眼，小处着手，持之以恒，努力做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系。”第五，建立并完善村委会干部依法办事的群众监督机制。通过村民代表会议、全体村民会议以及其他各种有效的监督形式和途径，促使村委会干部依法办事能力的提高。（三）推进农村村务公开制度，建立村务档案制度一般而言，村务公开就是指村级政务与财务以公开形式接受县、乡党（政）组织和村级群众组织、尤其是农民群众对村民委员会、村干部的监督。村务公开是在我国政治体制改革逐步深入的背景下，广大民众参政意识、民主意识和法治意识不断增强的必然要求，是密切党群、干群关系，维护农民合法权益，保持农村社会稳定与发展的重要保证，也是加强党风廉政建设的重要一环。而从法律层面上来看的话，村务公开工作的实质就是要在农村保证农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权的贯彻和落实。然而，通过我们的实证调查和研究分析，当前在农村村务公开方面存在不少问题。这一方面是由于村党支部与村委会的相互关系没有理顺，另一方面由于村务与村民的主体地位没有摆正，同时也源于村务运作与财务管理不够规范。概括起来，这些问题集中在以下这几个方面：（1）公开工作避重就轻或是村务公开态度不积极，特别是与广大群众切身利益相关的问题采取避重就轻或者避而不谈的做法；（2）对于公开事项，只是公开办事结果，而对于办事程序公开得不够；即使一些事项公开了程序，也是公开表面程序多，公开具体决策过程少，事后公开多，事前公开少；（3）村务公开工作制度化不够，村务公开工作随意性较大。正是由于村务公开工作的随意性较大，致使其缺乏群众的有效监督和有效的保障机制，从而也导致广大村民对村务公开工作“满意度”低下，干群关系紧张。鉴于农村存在的这些问题，我们认为，为彻底解决农村村务公开，就要规范农村村务公开的时间、内容、形式、程序和监督（管理），建立并落实农村村务公开和民主管理的村级档案制度，从而为加强农村法治建设、推进依法治村工作服务。具体说来：第一，制定建立健全村级档案工作的规章制度和规范。档案管理制度和规范是档案管理工作的纲领，也是实现村级档案工作法治化的要求。第二，建立与农民群众切身利益密切相关的档案，落实农民群众的决策权；建立公开事项档案，落实农民群众的知情权；建立民主管理制度档案，落实农民群众的参与权。第三，提高村级档案人员的业务技能和综合素质，重视村级档案收集工作，明确村级档案收集范围。第四，加强对村级档案制度和工作运行的监督。（四）完善村民选举制度，加强农村基层民主管理可以说，我国自实行村民自治以来，农民在历史上第一次实践了真正意义上的民主，其意义是巨大的、影响是深远的。然而，在中国这个缺少民主传统，具有两千多年封建专制历史的国度中，无论是乡村干部还是普通村民，显然都缺少理性“政治人”所应具有的规则意识、法治观念与民主训练。旧的观念、思维方式和工作方法以其巨大的惯性与村民自治发生剧烈磨擦、碰撞和冲突，带来了一系列的不良后果。比如，村委会干部选举候选人由乡镇领导决定、宗族、家族势力干涉选举、候选人通过贿赂选举而当选，等等。在农村实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主管理制度，是推进农村基层民主的一项基础性工作，也是党和政府在新形势下对农村工作提出的新要求。面对在农村村民选举中存在的种种问题，要实现真正的农村自治和农村的法治化之道，就必须要从制度、经验、环境等方面对村民选举进行规制。为此，我们认为，应该主要从以下几个方面努力。第一，制定统一的《村委会选举法》，在此基础上完善相关选举制度。需要重点注意的问题，包括对选民资格作出统一界定；明确候选人条件；对违法选举行为及其法律责任做出明确规定；对罢免程序作出明确规定；建立村委会选举诉讼救济。第二，在制度经验层面，对于村民选举实践中创造出来的好方法、好经验，要及时总结归纳，提炼上升为法律制度，时机成熟时可以通过法律、法规等形式固定下来；而对于现有法律制度的不足之处要进行改革完善，填缺补漏。[11]第三，在环境方面，首先，要注意对村民的选举行为进行引导，提高村民选举积极性，正确行使选举权；其次，要充分利用社会资源、吸纳有志之士；最后，还要大力提高村民文化水平和法律知识，培养村民选举所倚赖的民主意识、法治意识和参与意识。（五）完善农村纠纷解决机制，畅通村民诉求表达途径随着中国改革开放以来社会的进步，市场经济、民主政治和法治政府建设都取得了显著成效。然而，我们也不得不承认，一方面在中国目前的广大农村地区、甚至一些边缘或落后的城镇地区，“城乡二元化”结构并没有被完全打破，“熟人社会”、“半熟人社会”的影响依旧存在。在这种环境中生活的人们，并不想因此而损害既存的社会关系，这是他们赖以生存、生活的环境。而最理想的纠纷解决机制必须要既能够解决问题，又能够不伤害熟人之间的敢情，有利于日后的继续相处下去。[12]事实上，人类解决纠纷的手段从来都是多元的，只不过由于学者们为研究的目的而采用不同的分类和称谓罢了。例如，美国法社会学家布莱克将解决纠纷的方式概括为五种：自我帮助、逃避、协商、通过第三方解决、忍让。[13]再比如，我国有学者在公力救济与私力救济二元划分的基础上，将纠纷解决方式分为公力救济、私力救济和自力救济。[14]还有把纠纷解决机制划分为公力救济、私力救济和社会性救济三种类型的。[15]总之，无论学者对社会纠纷和纠纷解决机制做出何种的分类与称谓，其目的无非就是为了要寻求社会纠纷、矛盾和冲突的解决之道，这才是最终的归宿。就目前中国农村的实际情况来看，需要寻求和完善“多元的”纠纷解决机制，包括公力救济、私力救济、社会性救济与无救济。[16]而这其中，最重要的就是完善和发挥村委会在农村纠纷解决中的调解作用，因为在各种纠纷解决机制之中，调解无疑是最理想的方式，村委会应该在村民自治中发挥其重要作用。总而言之，在农村这片既遮掩在传统中国“乡土社会”框架之下、同时又浸染在市场经济浪潮推动之中的广大土地上，就需要调动一切现有的制度资源，完善各种纠纷解决机制，缓解和消弭各种社会矛盾与冲突，为“新农村”和谐环境建设和农村法治的实现提供保障。四、小结回溯历史，中国改革开放的第一个阶段就是农村的改革，并因此取得了较大的成功。然而，自1986年中国改革的重心转移到城市之后，在很长一段时间里，人们对“三农”（农村、农业、农民）问题都不那么关注了，尽管庞大的“三农”问题从来也没有从我们的视野中消失。在这种偏敝的认识指引下，广大农村的基层民主、人权保障、法治建设等诸多问题，都默然地淡出了我们关注的视野范围，也致使农村村民自治和法治建设屡屡受挫、举步维艰。这种状况直到上世纪90年末宪政、法治、人权与和谐社会等成为主流话语时才得以改变。在新世纪，党的十七大报告明确提出，要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，要加强基层民主建设，并提出“社会主义新农村建设取得重大进展”的目标要求[17]，这其实就为农村村民自治、基层民主和法治建设指明了方向。在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会与推进宪政建设的话语背景之下，以党中央提出的新农村建设目标为契机，培植村民法律意识、民主观念和参与热情，完善农村各项配套法律和制度构建，加强农村村民自治管理和法治建设，把农村建设成为真正意义上的“新农村”，建设成“法治农村”与“和谐农村”！【注释】参见我国1982年宪法第111条。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，中华人民共和国主席令第五十九号公布，并于1988年6月1日起试行。该法于1998年11月4日失效。1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，中华人民共和国主席令第九号公布，该法自公布之日起施行。为了研究起见，本文用大写英文字母对我们调查研究的县、乡、村予以标识。关于本次调研的具体设计与详细要求，参见本次调研的《村民自治调查问卷说明》。“乡土社会”是费孝通先生提出的一个概念，它是一个人们而对面直接交往的熟人社会，人们靠相互信任和社会习俗就足以应付生活中的各种事情。参见费孝通著：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版。苗连营、王钰：“从传统的家园意识看近代中国的宪政建设”，载《华东政法学院学报》2002年第6期，第47页。张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第167页。袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2011年版。在该书中，袁曙宏教授就指出“依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事”，“……，确立法律首先治官、治权的法治主义意识……”。参见袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2011年版，第3页。王拴勋：“在村务公开中推进村级档案建设”，载《兰台论坛》2006年第1期，第6-7页。孙菊芳、冯瑞琳：“村民选举存在的法律问题及对策”，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2006年第4期，第551-552页。[11]吴超：“村民选举中的制度困境及出路”，载《天水行政学院学报》2006年第2期，第73页。[12]有关正式法律制度的干预对“乡土社会”之下的社会关系与社区中人们之间默契与预期的破坏，可参见苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2011年版。另外，还可参见费孝通著：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版；王铭铭、[英]王斯福主编：《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版。[13][美]唐·布莱克著：《社会学视野中的司法》，郭星华等译，法律出版社2002年版，第82页以下。[14]贺海仁：“自我救济的权利”，载《法学研究》2005年第4期，第64-71页。[15]徐昕著：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第102页。[16]把纠纷解决机制划分为公力救济、私力救济、社会型救济和无救济，是学者基于实证考察而提出的一种分类框架。参见陈柏峰：“暴力与屈辱：陈村的纠纷解决”，载苏力主编《法律和社会科学》（第一卷），法律出版社2006年版，第203页。[17]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。
农村社区治理存在的问题篇10
关键词：社会组织；农村社区；问题；对策
中图分类号：F327文献标识码：a
原标题：构建新型农村社区建设
收录日期：2013年12月31日
目前，我国新型农村社区建设尚处于探索和实践的初级阶段，在如何转变观念观念、怎样筹集资金、如何在政策上进行扶植，环境和卫生等如何同步等多个方面仍然存在较突出的问题，需要在实践中不断探索、破解。
一、我国新型农村社区建设出现的问题
（一）干部群体之间的观念模糊。政府和农民作为新型农村社区建设的两大主体，对于当前制约新型农村社区建设存在的首要问题，两个主体方认识不到位。首先，部分地方政府的重视程度不够，对新型农村社区建设所存在的意义、认识的理念以及建设内涵都很模糊，存在着畏难情绪，不能充分利用社会资源同时因地制宜地调动当地群众，工作系统性、统筹性和创造性不够。其次，当地的农民作为社区建设的主体共同参与支持社区建设的热情不高，存在一大部分农民对新型农村新社区建设了解不够、认识不足，不能有效地整合利用社区各种资源。
（二）筹集建设资金比较困难。新型农村社区建设最大的制约因素是资金的匮乏。其中，最大难题是农民建房资金，最大瓶颈是基础设施和公共服务设施配套资金问题。新型农村社区建设是统筹城乡发展的一项庞大的系统工程，需要庞大的资金。然而，政府财政政策捆绑、项目整合的扶持资金非常有限，土地置换资金到位滞后，企业参与、社会组织投入、个人赞助等社会力量参与严重不足，渠道多样化、主体多元化的投融资机制尚未形成，资金短缺的瓶颈制约非常突出，难以弥补新型农村社区建设及维持正常运转资金缺口。
（三）政府扶持政策的缺失。目前，基于国家层面的新型农村社区建设政策体系还没有形成，没有能够衔接的相关配套设施。城乡之间存在着不平等社会保障政策以及向城市居民倾斜的社会保障制度。一是规划审批政策缺失，缺少统一的审批标准，前置条件多、审批环节多、规费收取多、运行周期长；二是建设用地政策缺失，农村土地综合整治政策和土地增减挂钩政策缺乏可操作性，而社区建设用地受政策制约较大，现行的土地政策不能从根本上满足社区建设用地的需要；三是失地农民的就业、养老等还没有相应的政策保障。
（四）简单粗暴的发展模式导致严重的环境问题。由于部分农村社区建设在垃圾污水处理方面跟不上，使得新兴农村社区的环境问题严重制约了社区的良性发展。伴随工业化、城市化的发展，流动性人口数量的加大，生产向多样化的生产活动发展。由于社区的管理和服务不到位使得农村社区的发展屡遇瓶颈，导致出现的环境、卫生、治安等方面的问题不能及时有效解决。农村社区的环境问题严重制约了社区的良性发展。
二、针对我国建设新型农村社区所存在问题的对策
根据以上分析我们得出新型农村社区建立所存在的问题，我们需要要进一步解放思想、开阔思路，强化统筹、注重结合，在探索实践中找到新型农村社区建设的办法和路子。
（一）转变干群观念。一方面上级行政机关对下级的影响，应当少一些干预，多一些保护，依赖其自发生成的力量来进行自我管理；另一方面要通过宣传教育和成立社区组织等方式，强化村民的社区意识和民主参与意识，调动村民的积极性和主动性，引导村民参与到社区的建设与管理中来。需要通过宣传教育等方式让社区观念深入民心，让村民了解社区与自己的学习、工作和家庭生活之间存在重要的关系，同时还要以村民共同利益为出发点，激发村民的政治理性和参与社区公共事务管理的积极性。只有给村民建立起牢固的社区意识，才能通过社区治理培育村民的参与精神，才能引导村民积极参与社区事务管理。我们要增强村民的政治敏感，扩大社区村民的知情权，为村民参与村庄的社区化管理铺平道路。
（二）制定多方面的、全方位的发展策略。农村社区的建设一定要与当地总体发展战略结合起来，使社区建设与区域发展相互促进，同时要与小城镇建设相结合，有条件的村镇要按照小城市的理念进行规划布局，优化资源的配置，加快村镇驻地向小城市发展，要坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，利用工业化、城市化积累的资源支持农业和农村发展，鼓励引导大企业参与农村社区建设。在资金的筹集方面：一是要加大财政资金扶持力度，有序整合各类专项资金；二是要鼓励和引导社会捐赠，积极鼓励人民团体及社会各界人士参与到农村社区建设，大力开展“百企联千村”的主题活动。
（三）规范新型农村管理制度，研究制定切实可行的政策。在制度上，社区制度建设应以人为本，尊重社区居民的各项权利，突出社区居民在社区建设中的主体地位，发挥社区居民在社区建设中的能动性与积极性，促进农村社区的全面发展，促进人与人、人与自然、人与社会的和谐发展，为促进社区的和谐发展服务。在政策扶持方面，首先要精简政策的审批流程，规范政府机关制定政策措施的方式和方法，将农村的社区建设摆在与城市社区建设同样的地位；其次，在政策的内容上，要包括土地、融资、拆迁补偿、减免收费等方面的政策，有针对性地解决社区建设中面所临的问题；最后，在农民的就业及养老的政策保障上，要强化农民的主力军地位，利用“新农合”等契机，来切实解决农民在社会保障上的问题。
（四）转变社区建设发展模式。我国的城市化进程就是由于社会主义经济建设进程中经验的缺失，造成了经济建设与生态建设的不平衡发展。同时，在农村社区建设追赶城市社区建设的道路上，要吸取经验教训，农村社区建设的主导思想不应当是进行社会改造或者文明引进，而在于坚守其原本的特色，在农村社区建设中，外界力量不应当以短期利益为诱饵，从而牺牲其地方特色。而是应当把农村社区建设与发展现代农业相结合，通过对节约的土地进行整理，发展家庭农场，吸引大中小企业参与农业的开发，发展各具特色的产业园区，实行规模化的经营，逐步改进农民的生产生活方式，促进社区的可持续发展。
（五）与发展节能环保产业相结合，积极利用新能源、新技术、新材料，完善污水、垃圾处理等设施，建设绿色家园。对于其自发形成的管理经验，上级政府应给予政策支持；对于城市化过程中带来的负面影响，如环境污染、安全隐患、治安问题等，上级政府应及时进行保护性的介入。
当前我国的农村社区建设与国外一些发达国家相比较，还存在很大的差距。当前，我国的城市化进程已进入加速期，伴随着城镇化进程的大力推进，人口从农村向城市的流动必将出现增加趋势，如何在前期卓有成效的基础上，将农村社区管理推向深入发展，如何使得农村社区建设和城市社区建设同步，这是政府部门面临的一个新难题。笔者认为，充分发挥村民在社区建设中的主体作用，应该是构建新型农村社区建设一个未来的发展趋势。推进农村社区建设，突出社会建设的人性化和道德化趋向，创新农村社区管理，以人为本。农村社区也应成为能够使村民过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。
主要参考文献：
[1]吴爱萍.村庄社区化管理与村民民主参与.江西社会科学，2013.9.