土地制度论文篇1
关键词：土地权属、土地征用、土地利用
概述本文所指现行土地制度，是指我国现行的涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。除此之外，为了合理利用土地，国家还制定了土地利用管制的法律制度。本文将分别从上述角度评判我国现行土地制度。
土地权属制度土地权属制度，包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。
1、土地所有权制度就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。
显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
2、土地使用权制度我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。
3、土地所有权的公与私问题公有制与私有制优劣的比较，是个非常大的课题，本文力不能及。一个显而易见的事实是，在国有企业中，越来越多的国有股已经或正在从这些企业中退出。原因何在？作者认为，是因为国有企业中的国有财产不仅不能很好地保值增值，反而以很快的速度流失。这种现象的根本原因又在于，财富的支配者与所有者身份的不一致。私营企业老板以个人的财产投资，如果不以认真负责的态度经营，亏损的只能是他自己，他只能以自己的财富对别人承担民事责任，而公有制的企业则另当别论。一个国有或集体企业的老板，无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。
土地的公有制同样存在类似问题。集体土地被征用变为国有土地之后，政府如果未能很快将其使用权出让，接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低（如水土流失或被固体或液体废弃物污染），这是因为没有具体的使用人，导致土地管理者的缺位（形式上是政府机关但实际上不存在）。“土地不属于农民，农民当然没有理由去珍惜它。也就是说，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率，就一定比国家向农民出租土地的效率低吗？我们相信每个人会更珍惜自己的东西，绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点，不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因，国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化，特别是荒漠化问题说明，国家独占了所有土地，却没有能力来兼顾、来管理。”①“现实中，由于农民的土地所有权得不到保障，政府就自动获得了干预农业生产的特权，表现为政府强行命令农民栽种某种农作物。这样，农民就丧失了自主使用土地的正当权利。这种现象的存在恰恰说明农民没有所有权。”“所以现在的土地制度既不公平，也没有效率，反而对农民造成伤害。这样的例子太多了。”②土地公有制的立法初衷是什么呢？是基于国家的基本制度即公有制。理查德。派普斯在《财产论》③一书中，对地权与政体的关系有很精彩的论述：“不同政体对财产权，尤其是地权的态度，是截然不同的。在以高度中央集权和专制黩武著称的斯巴达，不仅土地锅碗均姓公，连妇女和孩子也姓公。民众无权拥有土地，只能从国家那里承包土地。”（第122－123页）。而相比之下，作为民主、共和、法治与公民权利发源地的雅典，则拥有高度成熟完备的私有财产制度。“（第5页）”雅典的显著特征是财产权与政治权利以及公民自由之间密切相关。正是在这里最早出现了独立的、拥有土地的农民。公民资格和土地所有者的资格都使得人们有能力抵抗强权的干涉，并在拥有财产的公民间建立自己钟意的政府。“（第119页）。”正是那种不对外承担任何责任的私人土地所有权的出现才促成了世界上第一个民主政体。“（第121页）
在一个国家中，无论某块土地的所有权归集体或者归个人，它都不可能被权利人置于这个国家的管辖之外。说到底，这些土地最终的所有权都归国家，作为具体所有人的集体或个人只不过是这个国家土地法律意义上的所有人罢了。土地所有权的归属，实质上并不影响政府对土地使用的管理，只要这块土地在一个国家的管辖区之内。那么，自然人土地所有权被禁止的理由又是什么呢？
4、土地的公有与地上建筑的私有问题土地的国家所有和集体所有，是由国家法律明确规定的。与此同时，国家法律又承认建筑物可以由自然人也即私人所有。这些私有的建筑不可能成为空中楼阁，它必须建立在现实的土地之上。也就是说，私有的建筑所占有的土地必然是公有的，房屋主人所拥有的只能是该处房屋占有土地的使用权。土地与其上的房屋只能作为一个整体，而房屋和土地却可以分别为不同的主体所拥有。这样，必然带来难以调和的矛盾。
①、日益显现的旧城区拆迁矛盾在城市旧城区中，目前有大量的私有房屋，有的已有上百年乃至上千年的历史。这些房屋以及所占有的土地以前都是属于私有的，只是在国家规定土地属于国家和集体之后，私有房屋所占土地的所有权才变成了使用权，但这种使用权既没有约定使用费标准也没有约定使用期限，从现实情况看实际上是无偿且无期限的。正是因为这种使用权的无期限和无偿性，导致房屋的主人在国家出让该房屋所在土地的使用权时没有任何发言权。事实上，国家在出让该土地使用权时根本没有征求现有使用权人的同意。而取得该块土地使用权的房地产开发商则立即拥有了将他人房屋拆除的权利！因为房地产开发商“是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。”而政府在出让国有土地使用权时又有利益回报，从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边，导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。
去年9月全国城市房屋拆迁工作座谈会透露，建设部2002年1至8月份，受理来信共4820件次，上访1730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%（9月4日《南方周末》）。拆迁引发的不公正和不稳定，尤其是强行拆迁，已严重侵害了公民的合法权利。（中国青年报2003年9月17日刘效仁《警惕拆迁中的非法公权》）。因为拆迁，南京的翁彪以自焚来表达自己的绝望；《中国经济时报》9月24日曾独家报道《北京一居民深夜遭绑房屋被夷为平地》。因拆迁引起的政府与市民之间的矛盾越来越尖锐，对抗性越来越强，有人称之为“拆迁之痛”。那么，这个痛，究竟痛在哪里？我们是否在法律规定的非理性上找过原因？
房屋与其所占用的土地是不可分割的，如果说能够分割的话，那只能是将房屋拆除，但拆除后的房屋将不会再有任何使用价值，除非你将自己的房子装上轮子！房子是你的，土地是国家的，土地使用权是我从国家那里买来的，你要用房子，我要用土地。在协商不成的情况下，谁该让位给谁？
②、未申请继续使用土地的房屋存废问题《中华人民共和国城市房地产管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
法律规定居住用地的国有土地使用年限最长是七十年。也就是说，居民所购买或建造的房屋，其土地使用权总有一天要期满。如果是单独建设房屋，房主到期未申请继续使用房屋所在国有土地时，国家可以采取强制力予以拆除；如果，房屋是在小区居住楼群中的单元房，这块土地使用期限届满的情况下，有人申请而有人未申请继续使用土地的情况下，我们对未申请继续使用土地的房屋或其主人怎么办？能拆除吗？不能。能没收吗？恐怕也不能。
5、国有土地的公民有偿使用问题国有土地的公民有偿使用，基于国有土地的有偿使用法律制度。国有土地有偿使用在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中均有规定。土地有偿使用法律制度，有助于使用人珍惜土地，可以避免土地资源浪费。应该说是一项很好的法律制度，但作者认为这种规定只应适用于法人或具有经营目的的个人。对于仅仅用于满足公民居住的公民也采取土地有偿使用制度则显得非常荒唐。我们可以设想：一个中国公民，在自己的国家居住，还要向国家交纳自身居住用地的使用费。这个中国公民还是不是中国人？他还是不是这个国家的主人？如同在自己家里吃饭交饭钱、居住交店钱一样，于法于理均讲不通。
土地权属流通制度土地权属流通制度指的是土地所有权和土地使用权转移的法律制度。因为我国土地所有权形式采取的是国家所有和农村集体所有，土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间；而土地使用权的转移则可发生于各种主体之间，包括国家、法人单位和作为自然人的个人。
1、土地所有权的转移制度《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中，我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时，因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
2、土地征用制度的滥用《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定了国家对农业集体土地的征用制度。何为土地征用？“土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。”④“现行法所规定的土地”征用“确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了”国家依法征用的土地“属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了”国家建设征用的土地，属于国家所有。“（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。”⑤因此，目前我国土地流通制度中的“征用”与“征收”是一回事儿，但是我们应该注意到征用是有前提的，即“国家为了公共利益的需要”。那么，什么是公共利益？《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《中华人民共和国城市规划法》第三十一条也有类似的规定。单位和个人建设需要用地，必须依法申请国有土地，而国有的土地是十分有限的。当国有的土地满足不了人们建设的需要时怎么办？只能从农业集体组织所有的土地中征用。因此，从现实角度看，单位和个人的建设已经被视做公共利益。我们今天的城市正在以前所未有的速度急剧膨胀，而农民赖以生存的土地则越来越少，进而彻底丧失自己所有的土地，从而在中国产生了新的阶层，即“失地农民”。
土地征用的前提是基于公共利益的需要，但事实上不是，它已经被地方政府用于聚敛财富的手段。在这一过程中，某些地方官员也成为政府腐败的牺牲品，沦为阶下囚。
中央电视台2003年2月24日在《新闻联播》中所播发的这条消息：《乱批地损失每年逾百亿》：“全国土地市场情况不容乐观。据业内专家估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失，最保守的估计每年也达100亿元以上。”国土资源部初步统计，仅2002年，全国立案查处土地违法案件达71万件，涉及土地面积12.2万公顷。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。⑥3、土地使用权的取得和转移制度农民使用的土地主要包括宅基地和农业生产用地，宅基地的使用权基于农民的申请和政府主管部门的批准，甚至享有土地所有权的农业集体组织都不具有这样的权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”农民生产用地的使用权，基于农民与本集体依照《中华人民共和国农村土地承包法》所签订的土地承包合同而取得。农民的承包土地使用权是可以通过转包而依法转移的，而宅基地是不允许转移的。
那么，非农业户口的城市居民和法人单位的土地使用权是如何取得的呢？这要由使用者的身份而定，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定情形的，国家可以采取划拨形式确认国有土地使用权，除此之外的一切用地，都必须有偿取得。而取得的方式依使用人在一级市场和二级市场的不同而不同。如果在一级市场上，其取得方式依国有土地出让的方式而定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”在二级市场上，有意取得国有土地使用权的法人或个人，则可与享有国有土地使用权而有意转让该项权利者直接协商取得，有偿或无偿均可。但其国有土地使用权的年限，将是该幅土地出让时国有土地出让方与受上方约定的使用期限减去原使用者已经使用期限所剩余的期限。但是，以划拨方式取得的国有土地使用权是不能直接转让的，应当补足该划拨国有土地的土地使用出让金。
4、集体土地所有权的欠缺从以上论述中我们已经知道，国家在征用农村集体所有的土地时，向该土地的所有者支付的费用或者说补偿是有标准的，而标准是死的、是有上限的。也就是说，农村集体所有的土地在被国家征用时，村集体是没有任何选择余地的！无论是被转让者还是被转让土地的价钱。但是，当这块被征用的集体土地变为国有土地的时候，这块土地的价值（这里仅指一定期限使用权价值）就没有标准了，是没有上限的。国家可采取拍卖的方式出让给任何人，只要受让人愿意出最高的价钱。并且，就相应范围的土地而言，农民转移给国家的是土地的所有权，丧失的是永久的权利，国家出让的仅只是一定年限的使用权，永久权利并不丧失。
《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”从这一规定中，我们可以清楚地看出，农业集体的土地所有权实际上是一种不完整的所有权。其所有权受到的限制包括：它不能根据自己的意愿将自己所有的土地卖给另一个农业集体组织，那怕另一农业集体组织愿意出比国家征用土地更高的价钱；其次，它不能购买其它农业集体组织的土地，更不能购买已经变为国家所有的土地，无论它多么有钱！这些还都是在符合我国土地公有制的前提下，至于农业集体组织要将自己的土地卖给有钱的个人，那更是想都不敢想的事儿。也就是说，农村集体的土地所有权是不包括处分权的。因此，农村集体的土地所有权在法律上是不能称其为所有权的。
《中华人民共和国宪法》也好，《中华人民共和国土地管理法》也好，或者其它与土地所有权有关的法律也好。所规定的农村集体土地所有权，实际上是一种临时土地占有、使用和受益权，并不包括处分权。如果我们一定要将农村集体土地所有权称为所有权的说，那它与国家的所有权是不平等的。
“所有权作为一种最全面的私法上的权利，无论权利的客体是国有土地，还是集体土地，权利的内容都应保持一致。在土地所有权与国家管理权分离的前提下，可以使集体土地所有权与国家土地所有权保持统一，并使土地上其他权利人对于土地所有人承担的义务一致。”⑦5、集体土地所有权的欠缺导致农民权利被严重侵犯《中华人民共和国宪法》规定了为公共利益的需要国家可以征用农村集体所有的土地，但未规定何为公共利益。于是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这是否意味着，任何单位和个人进行建设都可以被视为公共利益？如果不是，城市不断增加的国有土地从何而来？因何而来？
我们已经知道，农民所有的土地在被征用时，价钱是很便宜的。但当其摇身一变为国有土地的时候，其价钱就数倍乃至数十倍地往上翻，而且还只是有期限的使用权。因此，我们不难理解为什么今天的城市会发展这么快！如今的失地农民会越来越多，而且农民们也越来越穷！因为他们原有的赖以生存的土地正在以前所未有的速度并且以法律的名义被掠夺，而这种掠夺却实实在在地是国家或政府行为。
土地利用的管制制度1、土地利用的管制目的土地利用的管制制度主要规定在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等法律法规中。前者第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”而土地利用总体规划详见该法第三章。《中华人民共和国城市规划法》第十六条规定：“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。”第二十九条：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”
2、土地管理与土地权属国家对土地的管理，归根到底还是对土地利用的管理，即意图使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。“能否促进土地的利用，似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。”⑧而土地的合理利用取决于“土地利用总体规划”的科学性与合理性，与土地的所有制性质没有任何关系。在城市中，土地的面积不会因为它的所有人改变而增大，也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。因此我们没有理由否定农村集体在城市中享有土地所有权，也没有理由不承认城市法人单位享有土地所有权，只要他们或在他们所有的土地上享有使用权的人，在这些土地上盖的房子、种植的树木和花草符合城市规划的要求。正如我们在城市规划时根本无需考虑今后在规划区盖房子的是谁一样。
土地是一种不可移动的资源，我们通常称其为不动产，具有生产资料的性质，因此其价值不言而喻。根据我国《民法通则》等民事法律的规定，所有权应当是平等的，其转移也只能依所有权人的意志而定。我国的民法也好商法也好，如果标的物转让的双方当事人在转让时有一方带有强迫性，将成为该标的物转让行为无效的理由。既然国家法律规定农村集体可以成为土地的所有人，就应当赋予农村集体与国家平等的土地所有权，允许农村集体与国家讨价还价，不仅如此，农村集体也可以购买国家所有的土地或其它农村所有的土地。
国家对土地管理的法律应当属于行政法，土地所有权和使用权的转让不应由行政法来过分干预。与其它生产资料与消费资料一样，土地权属的流通也应受民事商事法律的调整，但国家可作适应限制：比如不能将土地卖给外国政府或外国的组织、土地权属的变更应通过登记等。
作者认为，农村集体所有的土地被征用后，虽然国家对其有补偿并对农民有安置。然而，当他们花完国家补偿的钱以后怎么办？那些今天被安置明天就失业的人怎么办？他们的土地为什么不能享有城市“户口”？为什么他们就不可以出让自己的土地使用权或以自己的土地使用权在城市作为投资？
土地作为一种不动产资源，无论其归谁所有或使用，权利人都无法将其转移。因此，土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用上，而不体现在土地权属的归属与变更上。作者认为，只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让。农村集体组织与国家之间的土地应当可以相互流通，农村集体组织之间的土地也可以相互流通。基于此，城市的法人单位以及个人也可以拥有土地所有权而不仅仅是使用权。
结论通过对现行土地的国家所有制和集体所有制的比较，以及对两种土地权属的转移或流通法律制度的分析。作者认为，按照现行的土地法律制度，国家与农村集体的所有权是不平等的，由此导致农民的利益被严重侵犯。除此之外，房屋所有权的私有化与其上土地所有权的公有化将会产生不可调和的矛盾。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用，而不体现在土地权属的归属与变更上，无论土地所有权“姓”公还是“姓”私，都不大可能妨碍国家对土地资源利用的管制。只要土地利用符合国家建设总体规划，立足现行的法律规定，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农村集体所有的土地使用权也可以有偿出让，农村集体组织相互之间以及与国家之间的土地应当可以相互流通。进一步，我们还可以允许自然人成为土地的所有权人。
①刘军宁：《土地财产权与村镇共和》，载《民主中国》2003年6月号
②刘军宁：《土地财产权与村镇共和》，载《民主中国》2003年6月号
③蒋琳琦译，张军校，经济科学出版社2003年
④龙翼飞、杨一介《土地征收论》，载《法学家》2000年6期
⑤龙翼飞、杨一介《土地征收论》，载《法学家》2000年6期
⑥魏雅华：《中国需要一部新〈宪法〉——1982年版的〈宪法〉与中国土地问题的彻骨之痛》，载《中国律师》2003年9期
土地制度论文篇2
theSecondtheoreticalDepartmentsofnanjinginstitutepoliticsofpLananjingJiangsuprovince
摘要：制度非均衡是由制度供给和制度需求不一致引起的，主要表现为制度供给不足和制度供给过剩。制度创新的成本、收益、制度选择集合的改变等有可能促使制度非均衡的出现。宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、制度变迁方式等外部因素可能会使制度非均衡长期存在。本文运用西方新制度经济学的方法来分析我国现行农村土地产权制度的非均衡，认定我国既定农村土地产权制度结构明显存在着制度有效供给不足和无效供给过度的非均衡性，制约农业的发展，而这恰恰是制度创新的诱致因素。
关键词：制度均衡；制度非均衡；制度供给不足；制度供给过剩；农村土地产权制度
abstract:institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.thispapermainlyusestheoriesofthenewinstitutionaleconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.
Keyword:institutionalequilibrium；institutionalDisequilibrium；institutionalSupplyShortage；institutionalSupplyexcess；Farmlandpropertyinstitution
随着我国社会生产力的发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是在我国加入wto，农业发展面临国际经济一体化的严峻挑战的今天，我国现行的农村土地产权制度已难以继续为农业现代化、农业国际化和农村非农化提供有效的制度支持，由于农村土地产权问题及其矛盾纠纷而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题也愈演愈烈，事实表明当前我国农村土地制度已处于一种典型的非均衡状态，已有的制度安排结构中主体无法获取的潜在利润或外部利润的出现。换句话说，尽管现行之外还有另外一种可供选择的制度安排和制度结构，可以增进许多农户个人及社会福利水平的潜在机会，却难以使之成为现实；而那些效率释放殆尽的制度依然是当前农业发展中制度供给的主流，这恰恰也就是农地制度产权制度创新的诱致因素。本文从制度经济学的角度对这一现象进行诠释。
一、我国现行农村土地制度非均衡的一般理论解释
所谓制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度[1]。在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变都不能给经济中的任何主体带来额外的净收益，制度安排和制度结构从总体上处于边际收益等于边际成本的均势状态，它表现为制度的供给适应制度的需求。所谓制度非均衡就是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。[2]在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变有可能会使不同制度创新主体获得利益，也就是说，现行制度安排和制度结构之外出现了另一种可获得潜在最大利益的制度安排和制度结构，如果不及时创新制度安排，就容易导致制度供给不足或者制度供给过剩，使得制度供给与制度需求出现了不一致，容易引发制度非均衡。
引起制度非均衡的因素很多。从内部矛盾来看，制度创新的潜在收益变化、制度创新的成本变化、制度选择集合的改变、技术改变、制度服务的需求改变以及其他制度安排改变等因素都会引起制度非均衡。从外部因素看，外部环境的变化、资源条件的改变、国际环境的变化以及体制的变化等等，一方面会使原有的制度制度安排和制度结构不是净收益最大的制度，因而产生了制度创新的动机和需求；另一方面也有可能会改变可供选择的制度集合和选择范围，从而产生制度的有效供给。
我国现行农村土地产权制度之所以处在非均衡状态，主要表现为农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的制度需求，制度供给存在明显不足。一方面，对新制度的需求已远远早于实际制度供给，从而导致农地产权制度有效供给不足。例如对界定土地所有权制度的需求、对明晰土地使用权制度的需求、对健全土地流转制度的需求、对规范土地租赁制度的需求等潜在制度需求都早已产生，但实际制度供给至今尚未有一个明确的“时间表”；另一方面，土地承包制度供给存在着严重“过剩”，一些现行制度供给相对于社会需求是多余的，如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，都极大束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，阻滞了农地市场化进程。
当然，在社会发展过程中，制度非均衡是一种“常态”，而制度均衡则是一种暂时的、理想的状态，即使“偶尔”出现也不会持续存在，影响制度供求的成千上万各“变量”在不断变化；另一方面，制度非均衡又成为制度变迁的诱致因素，正在不断出现的潜在利润促使人民不断进行制度创新，制度非均衡的轨迹就是制度变迁的轨迹。
二、我国现行农村土地产权制度非均衡的内部性分析
一是农村土地所有权制度供给不足。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架，农村集体经济组织呈现多元化发展，与此相适应，我国的农村土地所有权制度应明确确定农地主体。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权。而作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。即使是集体组织享有的那一小部分所有权也缺乏真正的组织载体，使集体很难真正行使自己的所有权。
二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度，产权对它的拥有者来说，应当具有的权能是:占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。在土地流转过程中，承包经营权又发生分化，演变成承包权与经营权两部分。而改革开放以来20多年，国家通过出让、转让农村土地收益达2万亿元，但大部分农民却没有从中收益。
三是农村土地承包制度供给不足。我国中央政府一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定。国家在1984年就确立土地使用权15年不变。1993年底，国家又确定将原有土地使用权再延长30年，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年《中华人民共和国土地承包法》同样规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但在实践中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的办法，以保障农民平等的经济权利。特别是由于婚丧嫁娶、新生人口不断形成高速承包地的内在压力，不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法，不断重新分配承包地，这使稳定土地承包成为一句空话。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加，在一定程度上阻碍了农民对土地的长期投资，使得土地的粗放经营成为普遍的现象。
四是农村土地经营制度供给不足。家庭承包经营在解决了农村温饱问题后，在继续发展上遇到了巨大的挑战。尤其是随着以市场经济为目标模式改革的深入，家庭分散经营表现出制度上的滞后性，一系列困扰农业经济的问题(如规模经营，农民增收，农业生产经营的专业化、一体化等问题)难以在封闭、凝固、分散的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决，所有这些都使得我国的农业难以像其它产业那样能够获得规模经济效益，这大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争力。目前我国已经加入了wto，与其他行业相比，我国农业的比较优势最小，入世对农业的冲击也最大，如何提高我国农业的规模经济效益也就成了一个非常重要的现实问题。
五是土地产权制度结构不完善。我国目前农村土地产权制度结构严重失衡，土地产权制度的配套制度建设还处在初级阶段。（1）农村用地保护制度缺乏，我国人口多，耕地少，在农村，则是擅自建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土，乱占滥用，破坏地力，改变用途；（2）农地市场制度发育不良，农地是不是资产，如果是资产，其市场如何建设等都缺乏明确的理论指导；（3）农地价格制度缺乏，现实农地经营中，没有系统的农地地价制度，农地资产显化缺乏依据；（4）农地金融制度尚待时日。农民缺乏利用农地使用权进行贷款的农业金融机制，导致部分缺失资金的农户无法运用科学技术进行现代农业生产，农村剩余劳动力不能从土地使用权转让中获得资本积累丧失了发展非农产业的机会，种养大户不可能通过市场获得土地相对集中，发展适度规模经营。
此外，我国农村土地产权制度还存在部分供给过剩现象，突出表现在农村土地使用权限的封闭和凝固上。《中华人民共和国土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但在现实中，农地流转尚无相应配套的可供其具体操作的章程，农地转让进退两难：一方面是政府或集体强制性进行农地流转，侵害了农民的土地权益。据全国政协经济委员会统计，1998年至今，全国土地违法案件达80万宗，中国现有失地农民在4000万人以上。[3]；另外一方面就是全国许多地方已出现了农民之间无偿或低偿转包、转让土地，有的甚至转出方倒贴，严重违反了稀缺土地资源使用价值规律。此外，国家还规定农村土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，抑制了农村土地进入市场的积极性和可能性，束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，把9亿农民全都紧固在自己的承包田和口粮田上，影响了农村第三产业的发展和小城镇的建设步伐。三、我国现行农村土地制度非均衡延的外部成因
1、制度创新成本高。制度不均衡产生了获利的机会能否实现制度的供给,还取决于成本与收益的计算。在制度创新的过程中,面临着多种成本与收益的核算。一是个体成本－收益比较。新的农地制度创新可能给他们带来更多收益(包括预期收益),例如更高的粮食产量，货币收入,以及股份分红增加等,同时也要为此付出相应的成本代价,譬如农民的土地转让会使转让农民丧失了土地，增加货币收入却丧失了粮食收入，承担的风险增大等。一般说来,只有在收益可能大于成本时,单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。二是社会成本－收益比较。新的农地制度变革可能会使部分设农、非农社会成员的利益受损，从而成为制度创新的阻碍,进而增加制度创新的机会成本。我国是典型的城乡二元经济结构，土地对农民来说不仅仅是一种生产资料，而且承载着过多的就业和社会保障的职能。农村土地创新有可能使部分农民失去土地导致社会不稳定，同时大量农民涌入城市，也会带来复杂的社会问题。三是政治成本－收益比较。毫无疑问,未来农地产权明晰化和市场化的改革取向。经济市场化、自由化必定会提高资源市场配置能力，提高劳动生产率，因而有可能增强政府可支配的经济力量——主要体现为能增加财政收入，从而使权力中心获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。但经济市场化、自由化所诱发的多元化政治力量可能会弱化权力中心的权威性。
2、“搭便车”问题。我国现行农村土地产权制度制诱致性制度变迁本身所具有的外部性容易导致“搭便车”问题，这就意味着一旦制度被创新和安排，每一个受这种制度安排约束的个体，不管他是否分摊了制度创新的成本，他都能得到同样的制度服务。由于这个缘故，经济主体都希望别人分摊制度创新成本，其结果是制度供给不足。这就使得制度供给与制度需求之间的矛盾表现更为突出。因而，在“搭便车”问题困扰下，制度供给不足的非均衡状态将可能较长时间内持续下去。既然诱致性制度创新受到“搭便车”问题的困扰，那么国家强制性制度供给是否会弥补制度供给不足吗？新制度经济学家认为，政府只有在预期收益高于其强制推行制度变迁的预期成本时才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。“经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”[4](p396-397)
（3）制度变迁时滞。所谓制度安排的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度安排的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的安排会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要，而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，因此当前我国制度安排中的时滞性便显得更为明显。这一点对于我国农地产权制度创新而言，也同样适用。
（4）现有知识积累及其社会科学知识的制约。新制度经济学认为，“正如当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移一样，当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本，正如自然科学及工程知识的进步降低了技术变迁的成本一样”[50][p336]。这就是说社会科学(经济学、法学、政治学等)知识就是认识社会现象的阶梯,并决定着改造社会的成本。我国农村土地产权制度创新方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地产权制度，这是一项全新的事业，在改革过程中面临的社会科学知识不足是显而易见的。一方面，经典的马克思主义理论中阐释的是土的地社会所有，而我国现阶段实行的是土地集体所有；另一方面，西方有比较成熟的土地产权制度理论和模式，但这些理论和模式是建立在资本主义市场经济个别基础之上的。因此，如何既坚持社会主义制度又建立和完善现代土地产权制度并没有现场的模式可供借鉴，只能靠摸索和创新。因而使得制度非均衡的状态得以较长时间延续。
（5）意识形态刚性。制度创新是经济主体追求外部利润最大化的行为结果。只有当经济主体对一项制度的安排和结构的预期成本少于预期收益时，一项制度安排才会被创新。而经济主体对制度的成本－收益的看法，则要受意识形态的影响。因为人们是通过成本－收益分析来获得最大化收益的，而意识形态通过改变经济主体的偏好体系，对成本和收益的值具有直接的决定作用。“从随机观察中可以发现，个人在成本－收益计算中仅以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的”[6][p60]。我国漫长封建小农社会经济形成的平均主义观念、家族和家庭观念、公私观念等潜移默化的从各个层面影响着农民主体对农地制度创新成本－收益分析。任何违背农民意愿的制度创新方式都不会得到农民支持和理解，也是难以实施的。2004年，因为首创”家庭联产承包制”而常被作为“中国农村符号”的安徽省，对全省15个市、60个县（区）、219个乡（镇）共2070个农户进行了一次深入的摸底调查，46.09％的农民对土地产权私有化持反对意见，赞成的只有28.7％，其余农户说“无所谓”或回答“拿不准”。农民认为：“家庭承包制”适合我国的实际，不能动摇[7]。
四、结论
我国目前非均衡的农村土地产权制度格局已进入不可持续的状态，由于农村土地产权制度非均衡而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题长期得不到解决，各个土地所有权“上级”以所有者的名义来侵蚀农民对土地的使用权和收益权,严重阻碍了农民收入的增长；土地随意的调整以及不得转让、继承、自由种植等限制,造成土地资源不能自由流转、不能形成农业适度规模经营；大量农村剩余劳动力弃农务工，使得相当大一部分土地处于闲置或半闲置状态，稀缺的土地资源并没有得到充分利用。这种非均衡的农地产权制度格局已成为农业发展、农民增收和农村进步的“瓶颈”；体现市场经济体制要求的新农地制度，已经成为经济社会中的“稀缺资源”，而在这种非均衡中又恰恰是推动土地产权制度进一步改革的需求因素，这也正是土地产权制度改革过程中进一步展开和深化的基本条件，其结果必然是加速我国农地产权制度创新的力度和频率,实现制度均衡发展。参考文献：
[1]光.论制度均衡与制度变迁.经济研究[J],1992,(6)
[2]光.论制度均衡与制度变迁.经济研究[J],1992,(6)
[3]李兆清.国家重策出击“三农”农业税赋拟5年降至2.4%，财经时报电子版[n]，，2004年2月14日
[4]林毅夫:关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁[a],载科斯、阿尔钦等著:财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C],上海：上海三联书店，1991
[5]V•w•拉坦：诱致性制度变迁理论[a].载科斯、阿尔钦等著：财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》[C].上海：上海三联书店，1991
土地制度论文篇3
本人所担当议题为「日本土地征收及损失补偿制度，因「日本土地征收之公共性及其裁判统制为市桥克哉教授所处理之议题，故本文只就日本土地征收制度进行简单介绍，即以日本土地征收相关损失补偿制度为中心，就日本损失补偿制度之有关问题或课题，进行报告。一、日本宪法29条3项「正当补偿之内容日本宪法29条3项规定，「私有财产，在有正当补偿之下，可供公共所使用。根据此一宪法条文，作为有关以公共为目的所为土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；该法就损失补偿设有相关规定。因公共目的有兴办事业之必要，并基于该必要性而拟征收土地之场合，成为征收对象之土地或建筑物上所存在的所有权或租借权等，将因公共利益而从己身所有土地上被剥夺。原本，在利益为社会全体所共享之场合，本即应当由社会全体平等负担之；但实际上，某特定人因特定事业而需用土地之场合，却不得不让土地所有人负担该需用土地，而将之充作公共事业之用。此虽然是现实（实际）情况，但是本来应由社会全体分担的负担，却由该土地被征收者个人所承担者，乃是不平等之负担；因此为将此不平等负担转由社会全体负担而被承认的制度，即为损失补偿制度。因此，日本宪法29条3项所规定的「正当补偿，若举土地征收的案例来说，在对照私有财产权的旨趣及平等原则之同时，因土地征收乃是个别且属偶发地剥夺土地所有权之故，对其补偿必须是完全补偿；而如此一想法正是议论学说或判例之出发奌.二、土地征收法之程序及征收补偿等之内容简单就土地征收法所规定的程序流程作一介绍，之后再对征收补偿等进行说明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之当事人土地征收程序之当事人有「为公共利益兴办事业之事业主〈起业者、土收3条〉以及土地所有人或关系人。所谓关系人，是指土地所有人以外之权利人〈土收8条〉。（2）土地征收程序—事业认定及征收裁决—土地收用法所规定之征收程序的流程可以加以图示化，如图1所示；而征收程序，可大致区分为①关于事业认定阶段以及②关于征收裁决阶段。所谓事业认定，是在确认具体的起业者或事业计划，并判断是否该当土地征收要件之后，对于起业者赋与征收土地权利之行政行为。而所谓征收裁决，是由征收委员会站在第三人的立场，确定起业者的权利内容，在调整起业者和被征收人间的纷争同时，并确定权利关系，以寻求实现征收权之行政行为。事业认定是由国土交通大臣或都道府县知事所作成〈土收17条〉，而②阶段之征收裁决则是由设置在都道府县下的征收委员会为之。又、关于事业认定或征收裁决，因一旦作出认定或裁决后，则该被征收土地之利用或权利将单方地（权力的）被限制并同时被消灭；因此上述两者均被理解为行政行为，而成为抗告诉讼的对象。此外，关于后面将再讨论的土地收用法上所定补偿金额之计算时奌，现存有「事业认定公告时以及「征收裁决时此两对立见解。（3）裁决裁决程序是透过起业者之申请而开始的，基本上于征收委员会作出裁决后程序终了。裁决可区分为驳回裁决〈土收47条〉以及征收裁决；而征收裁决是由权利取得裁决和交付裁决所构成〈土收47条之2〉。是以权利取得裁决来决定被征收土地之区域、权利取得或消灭的时间奌以及有关对权利之损失补偿等事宜项；而除移转费用等应依据权利取得裁决决定之事项外，对于损失之补偿或土地之移转时间等是由交付裁决来决定〈土收49条〉。2．损失补偿（征收补偿等）之原则（特别是金钱补偿原则）及补偿之内容等（1）金钱补偿原则日本土地收用法是以金钱补偿为原则〈土收70条〉。但是在有关提供换地、作成住宅用地、替代进行建筑工程等情形下，例外地承认现物补偿〈土收82条-86条〉。唯，此情形终究是例外。（2）损失补偿的内容〈种类〉①对于土地等之补偿土地征收之补偿之核心，在于对被征收土地其本身作出补偿。因属于对权利本体的补偿，所以又被称之为权利补偿。又此一补偿必须是「完全补偿。②通损补偿〈亦称为通常所生之补偿、附随性损失之补偿〉土地收用法对于因征收所生的通常损失亦予以补偿。具体来说，例如对象移转费用之补偿、营业上的损失补偿、离作费用之补偿等〈土收77条、88条〉。虽然对于这些费用之补偿是否包括在「完全补偿里，尚有疑问；但是已包括其中的见解则已逐渐确定下来。③沟渠围丬之补偿损失补偿被认为是以因征收而直接受到土地被剥夺等不利益者为对象。因为间接性不利益并不被认为是权利遭受侵害，只不过是事实上的侵害而已。但是，作为此一想法的例外，在日本土地收用法上承认「沟渠围丬之补偿〈土收93条〉。例如，某人的土地被征收的诘果，有必要新盖沟渠或围丬的场合，则承认对其补偿。因为对于被征收人以外的第三人亦承认对其补偿，因此也可以将之归类为对第三人补偿的一种。又，依据土地收用法所受的第三人补偿只限于「沟渠围丬之补偿而已；但是依据政府的内部基准「因供公共用地所生损失补偿基准要纲〈以下称「损失补偿基准要纲〉，则对于少数残存补偿或离职者补偿等，亦有所规定。以上为损失补偿的内容，但是对于补偿的计算方法、补偿范围有无扩大到上述补偿之外等，尚有问题或课题存在；以下将针对此些问题的所在说明于后。三、损失（征收）补偿相关问题（课题）关于日本损失补偿的问题（课题），可整理为以下4奌：亦即①「完全补偿金额及其计算方法与基准，②土地价格的计算和客覌主义，③第三者补偿，以及④生活补偿。1．「完全补偿金额及其计算方法与基准如前所述，土地征收的补偿必须是「完全补偿。对于计算此「完全补偿金额的时间奌，有学说主张应该以事业认定时为基准，亦有学说认为应该以裁决时为基准〈另有对此些学说的修正〉。关于此些学说的对立，在此暂予省略。就计算时间奌，土地收用法于第71条有如下的规定。「对于被征收土地及有关该土地所有权以外权利之补偿金之金额，是将以考虑邻近类似土地而算出公告事业认定时之一定价格，再乘上对照至裁决时为止之物价变动的修正系数所得出之金额。基本上，系以事业认定时为基础，在此一基础上，采取纳入若干裁决时想法的形式来考虑物价变动等来计算补偿金额。此一规定在于予测征收后的事业以避免投机性地价高涨而导致影响补偿金额；但是问题并未被解决。因为地价变动在与物价变动产生明显落差时，问题才会被显现出来。而地价轿一般物价高涨时，此一部分因被认为是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予补偿；但是站在完全补偿的立场，则存有疑问。又如地价下跌的情形，则有过度补偿的问题。换言之，上述问题均是起因于固定价格一事上。关于此问题奌，依据日本法院的见解，虽然地方法院判决认为土地收用法71条违反日本国宪法29条3项的规定〈广岛地裁昭和49年5月15日判时762号22页〉，但是最高法院却作出合宪判决〈平成14年6月11日民集65卷958页〉2．土地价格之计算及客覌主义关于土地收用法第71条，根据实务专家的著作〈的观点，故因土地征收所生补偿的应有方式，基本上是金銭补偿。本文前述的强烈近代生活观，乃是其前提。相对于此一思考方式，在日本学说或实务上存有部分修正。具体来说，成为问题的有：①狭义的生活补偿，②生活重建措施，③少数残存者补偿，④离职者补偿。关于②和③，透过「损失补偿基准要纲，已被承认；但是①则不被承认。再者，此生活权补偿如果没有法律规定，仅是依据其为「损失补偿基准要纲所承认的关连，对于国民能否作为向行政或法院提出请求的权利，又其根据为何，均尚有议论之余地。学说虽主张可由宪法导出，但是裁判例却是呈现消亟见解〈东京高裁平成5年8月30日〉。而此一问题确可说是日本损失补偿的重要课题。结语以上为本人的报告。总之，日本的损失（征收）补偿，是以所有权（权利）及其它权利的归属者为对象所架构起来的损失补偿。而补偿金额是基于客观主义根据交易价格所确定的这种想法，乃是运用的基础；但是，对于此一运用，仍存有许多问题及课题被指摘出来，因此，对于此些问题的因应，乃是目前必须面对的课题。注释：徳田博人：琉球大学教授
土地制度论文篇4
关键词：土地承包金制度农村农民
我国当前土地承包金制度立法欠缺。如专门调整规范土地承包经营的《农村土地承包法》，虽然首次以法律直接规定土地承包双方当事人的权利和义务，但在承包合同的条款及当事人双方的权利和义务条款中均未提及土地承包金，仅在第45条对以招标、拍卖、公开协商等方式进行的其他方式的承包中，提到承包金的确定、议定问题；现行的《物权法（草案）》虽然明确规定了土地承包经营权的物权性质，可在整个条款中也未涉及到土地承包金的问题。这不是说在我国法律上没有确立土地承包金的必要，相反地在我国现阶段，确立土地承包金制度具有多方面的意义。
有助于土地承包经营制度的有效实施
土地作为重要的生产资料，具有巨大的经济价值，尤其对于广大农民来说，其重要性自不必说。但是在各行各业急需大量用工、人员可以自由流动的今天。如果取消了土地承包金，完全采取“无偿”的方式，那么上述具有成员资格的农民也会要求自己的一份土地。近些年来，我国农村许多地方弃耕、抛荒或毁田、滥占农地建房等破坏地力、改变土地用途的现象的出现固然是农地经济效益的低下造成的，但土地承包金的约定不明，承包人责任不清显然也是一个重要原因。
规定适当的土地承包金对土地承包人起着一定的“刺激”作用，它意味着如果土地承包人不积极行使土地权利获得较大收益的话，将会无利可图甚至得不偿失，从而刺激农民要么积极有效地使用土地，要么一心一意去从事其他工作或放弃土地承包，或将土地流转出去交给有能力有条件能使土地较大增值的人使用。这样土地承包金的确立，既使得无能力或不愿意种地的人打消了白白获得土地的念头，又使得有能力、有愿望种地的人通过自愿承担相应数额的土地承包金的方式获得适合自己需要的土地，从而保证土地使用效益的最大化，使土地承包经营制度的实施既注重了公平又兼顾了效率。
有助于促进农民增收
我国政府近年来一系列的农村改革措施，其中最重要的内容就包括取消城乡统筹、农民的各种集资收费、农民的积累工和义务工，调整农业税和调整农业特产税，就是要减轻农民负担，积极促进农民增收。那么怎样做到减和增呢？
我们都知道，过去我国乡村一级的运行很大程度上依赖于与农业税相关的各种地方附加，现在这些没有了，那他们的收入从何而来，或者说会不会产生新的隐性的债务问题？他们会不会因为土地承包金法律没有作规定而在上面做文章？因此，法律明确规定土地承包金可避免在土地承包金问题上导致农民新的隐性的债务的产生。另外一方面，党和国家改革措施是要推进农业结构调整，发展农业产业化经营，转移农村富余劳动力，土地承包金的确立可以起到这样的作用，这点前文已有分析。而当不种田的农民下决心把承包地流转出去去从事其他工作时，他不仅在土地流转中获得收益，而且在从事其他工作中还能增收，当然土地经营者也可以更好地进行规模化、产业化经营，取得更多收益。
有助于促进农村的稳定
《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”因此可以说，在法律上农村集体经济组织成员都应享有土地承包经营权。但实际上，由于《农村土地承包法》实行“增人不增地、减人不减地”的原则，并明确规定，在长达30年的承包期内发包方不得收回和调整承包地，应当用于调整的承包土地或者承包给新增人口的土地只能是机动地、新垦地、退包地等。这也就是说发包方若没有机动地、新垦地、退包地，将无法调整土地，在承包期内新加入的成员（如因出生或入籍）也享受不到土地承包经营权。即使在那些切实取得土地承包经营权的成员之间，也会因为自身情况的差异及各种原因而获得数量不等的土地承包经营权。为此，近些年来我国土地承包经营权益问题纠纷时有发生，甚至演化为严重的社会后果，这是当前我国农村不稳定重要因素。向土地承包人或土地实际使用人收取一定的承包金，然后将土地承包金取之于民，用之于民，用于农民的集体福利、公益事业和土地承包保障等，使放弃、少包或无地可包土地的农民可以从中受益，使因婚姻关系变动客观上在新的承包期到来前无法再分得土地的婚姻当事人可以得到土地承包保障金。这样就可以在很大程度上缓解因土地承包经营权益问题而发生的纠纷，又增强集体在农民心目中的地位，使其个人利益与集体利益密切相关。
有助于解决农村公共事业等投入匮乏问题
2005年11月29日至12月1日在北京召开的中央经济工作会议明确提出，要加强农村基础设施和社会事业建设，加快推进农村道路、饮水、电网、通信等基础设施建设，继续增加农村教育、文化、卫生等方面的投入。我们欣喜地看到，我国财政正在逐步向公共财政转变，财政投入已经涉及到了农村的各个领域，但我们应清楚由于农村地域的广阔、人口的众多，在相当长的时期内，农村的问题主要还要靠自己，单靠国家投入是不行的。那么经费何来？有人主张采取“一事一议”，笔者认为此法其结果只能是耗时、费力、无果无钱、无事能成，从长远和农村实际考虑主要还要靠基于土地所有权而收取土地承包金，这是土地承包金作用使然。
有助于农村集体所有权的体现
我国消灭了土地私有制，我国的土地是属于国家和集体所有。我们知道，集体都是由成员构成的，那么集体的权利应怎样行使？怎样更好实现集体土地的价值？“”的失败已经表明由全体成员作为整体共同行使集体财产权利的做法是违背客观经济规律、不足取的，而农村的成功却表明以成员个体或家庭分别行使部分集体财产的权利更为积极有效，而且集体与土地越脱离、使用者与土地越紧密，越有利于生产力的提高。因此，我们要实行土地所有权和经营权更为彻底的分离，明确将土地承包经营权物权化内涵，这一点在我国《物权法（草案）》中已体现。
土地制度论文篇5
主要问题
1所有权实现方式不明
集体土地所有权性质模糊不清，对于农民集体土地是共有，还是互有，或是其他，一直存在争论，不同的理解直接关系到农民集体土地所有权权能的不同定位，也关系到农民处分集体土地时自由度的大小；另外现行法律关于“农民集体”的规定过于宽泛和空洞，依据法律农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，乡、村、村内各集体经济组织及村民委员会、村民小组可以代表其行使所有权，实践中究竟哪个组织可以称得上是集体经济组织，该组织在法律上主体地位如何，农民集体作为主体有哪些民利，这些民利和民主程序在实践中如何执行；再者认定农村集体组织成员资格的主要依据还是户籍，但是随着人口流动的加快，实际居住地和户籍所在地可能不同，究竟具备何条件才能成为农民集体成员也是一个问题。
2征收中补偿分配不公
“三农问题”中土地征收补偿的分配是社会关注的焦点，在各地经济发展普遍依赖土地财政的现状下，并不是所有的农民在征地补偿中都能够得到公平的对待，土地补偿费大量被乡镇、村截留，农民个体分得的土地补偿费少。有资料显示，目前城市建设占用农业用地中，土地补偿款分配比例大致为：农民5％～10％，集体经济组织占25％～30％，而60％～70％为乡镇各级政府所得，地方政府占有了土地收益的大部分，农民在补偿中处于劣势［3］。另外土地补偿费分配机制不明确，按国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，土地补偿费主要用于被征地农民，但实际执行中该规定不仅遭到村干部和大多数村民的抵制，也遭到了被征地农户的反对［4］。
3社会保障体系不完善
我国是十多亿人口的大国，其中农业人口约占60％。在城市化加速发展的时期，预计未来十余年，有近2亿农民将实现身份的转变，按照目前城市化和基础设施建设的速度，今后每年建设用地需要16．67×104～20×104hm2，如果按照城郊农民人均0．067hm2耕地推算，就意味着每年约有250万～300万的农民失去土地［5］。由于农村社会保障制度起步晚，社会保障体系未很好建立，失地农民整体素质偏低，就业压力增大，且教育培训、医疗卫生等关系民生的问题矛盾重重，这些都是影响社会进步的重大隐患。
4推进法制化建设任重道远
随着中国法制化进程的推进，行政命令逐渐被行政法规、部门规章、基本法所代替，“法治”代替“人治”正在发生作用，但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。如我国每年发生约3万起土地权属争议，并且呈逐年上升趋势，其主要原因是由于土地权利的经济价值不断凸显，人们的土地“权利欲”越来越强，在农村农民视土地为命根子，寸土必争。但我国土地权利制度建设相对滞后，土地权利的规定不具体、不明确。目前我国调查处理土地权属争议案件的实体性和程序性部门规章主要有：《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》，但是地方在解决权属争议案件的实践中，贯彻执行程序性规定的少之又少，政府要完全做到依法行政还有很长的路要走。
基本思想
新公共管理理论是20世纪70年代末期发起于英国的新公共管理运动，在受到公共政策学科和企业管理学科的影响而在新公共行政学的基础上形成，它在西方国家掀起了一场追求经济、效率和效果的政府公共管理改革运动。新公共管理被视为一套以公共物品理论和公共选择理论为基础的管理策略，致力于提高公共部门的效率和政府对于公共部门的控制，提出顾客导向、绩效管理、分权原则、公共责任等一系列流行于私营部门的、重要的管理理念［6］。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，它既是一种管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指进行的改革运动。主要内容包括：让管理者进行管理；衡量业绩；产出控制；顾客至上；公共服务机构的分散化和小型化；引入竞争机制；采用私人部门的管理方法；改变管理者与政治家、公众的关系［7］。根据西方行政学者p•格里尔、D•奥斯本等人的论述，新公共管理理论认为：①传统政府由于管得过细、过多，以至于什么都做不好，既没有满足公众需求，也没有高效地提供公共物品与服务，因此政府在公共行政管理中只应制定政策；②传统政府是一个集权组织机构，制度规范，但缺乏灵活性，而对多变的社会环境，集权模式难以做出快速反应，因此政府应采用授权或分权的模式将一些职权分离出去，而以合同或政策法规的方式对分出去的职能进行监督和管理，从而达到资源的有效配置和效率的提高；③新公共管理针对传统政府易忽视公共需求这一问题，提出要以顾客为导向，服务于民，为民办实事，实现公共利益的最大化；④传统政府对投入的注重多于产出，对公共产品的生产与提供采取垄断主义，而新公共管理理论提出要重视结果，要在政府部门中引入竞争机制，以提高资源的使用效率和政府的效率。从一般意义上来讲，公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务。无庸置疑，教育、科技、卫生、体育等社会性公共事务都属于公共管理的客体，但是不容否认的是农村土地产权制度管理问题也是重要的社会公共事务。
启示
新公共管理理论无论从产生、内容，还是所要达到的目的层面来说，都是为政府的改革提供依据，改革需要理论的支撑，从新公共管理理论出发，政府在农村土地产权制度改革中应做好几方面工作。
1公平与效率的抉择
新公共管理理论重视资源的利用效率和政府的效率。我国农村土地产权制度在不断探索和创新的过程中，也必须充分重视使土地这一重要的生产要素真正流动起来，提高资源配置效率，降低管理和交易成本，全面提高改革绩效。但从另外一种意义上来讲，产权制度改革其实是在公平与效率之间进行选择，两者是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了至高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就出现了。效率注重规则、缺乏人性；而公平重视人的主观感受，牺牲效率。效率是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求。产权制度应在稳定中求变革，以变革来谋稳定，只有这样效率与公平才会达到平衡。
2推进法治化建设
产权制度改革要求政府进行法治管理。法治是一个保护个人自由和社会和平的司法概念，人们和政府应当受到法律约束并服从法律，在这里法律是一种规则，要求自然人、法人和其他相关组织必须服从，并承担不服从的不利后果。政府可以建立听证制度、公告制度等等，加强民众对政府依法行政的监督，从而提高行政过程的民主性、透明性，减少政府“寻租”现象，为产权制度改革提供及时、公正的司法服务。
3加强政策储备
新公共管理理论认为，政府在公共行政管理中只应制定政策，也就是说政府的职能应是“掌舵”，而不是“划桨”。在产权制度改革中，政府的职能是要认清改革的方向。可以说我国集体土地产权难以改革是因为该产权不是法律意义上的完全产权，而是承载了很多社会保障的功能，具有某种“政治”色彩。因此产权改革应当根据我国的政治现实，确认我国农村集体土地为“农民集体所有”既不是一种“共有权”，也不是一种“总有权”，而是一种独立的，具有中国特色的“抽象集体所有权”，其主体既不是集体成员的简单叠加，也不是法人组织，而是高度抽象的。在法律上应赋予集体土地所有权主体的民事主体地位，确定集体主体的组织形式和组织机构，明确集体成员在行使土地使用、收益、处分时的民利等。
4明确权利主体的职责分工
新公共管理理论认为，政府将部分职权分离后，承担该职能的团体对环境变化可以做出迅速反应，从而达到较好的管理效果。在产权制度改革中，改革者应分清什么是政府应当承担的，什么可以由农民集体去自行处理。例如对农村内部集体成员的确定上应允许各地以户籍为基础，通过加强农村基层民主自治自主确认集体新出生人口、超生人口、嫁入女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员是否丧失集体成员资格；再有就是开放农村集体建设用地使用权一级市场，允许农村集体土地所有权主体转让集体建设用地使用权，乡镇等各级政府不应当垄断农村集体土地的一级市场或实行所谓的审批权，而应允许农村集体土地主体在符合土地利用总体规划和产业发展方向的前提下与用地单位自主交易，政府只对交易合规性进行监督。
土地制度论文篇6
第三，土地拍卖是合理配置土地资源的有效机制。土地是不可再生的稀缺性资源，从长期趋势来看，土地相对于其他要素而言，稀缺性只会增强，因而其相对价格也会必然上升。实践证明，计划经济条件下的土地无偿拨划或单靠行政手段进行数量控制，难以使土地合理利用；在市场经济条件下，用价格机制抑制对土地的过度需求，是保护土地资源、合理配置和有效利用这一稀缺资源的有效手段。2、土地收购、拍卖中的利益分配在一个城市中，除非特别的原因（如行政区域的扩大），土地的供应量是固定的，供应完全无弹性，而由于人口增长和技术进步等引起收入增加，土地的需求一直在增加。在市场经济条件下，需求迅速增加和无弹性地供给将共同引起土地均衡租金的上升，因此，土地所有者——国家将获得更多地租。目前在全国范围内推广的政府储备土地的土地使用权制度的改革，其实就是一个将土地使用权市场化的过程，这种改革的实质是土地使用过程中的利益关系调整。土地使用权出让制度的实施，使国家通过出让土地的使用权获得了各种地租，即绝对地租、级差地租和垄断地租。绝对地租是指由于土地权属国家所有，房地产开发商要像获得土地使用权而必须支付的租金；即使这个地块位置十分偏远，并不利于房地产开发；城郊结合地带土地使用权拍卖的价格在一定程度上可以说明绝对地租。级差地租是指由于地块所处的地段不同，交通方便、公共设施齐全、环境优雅的地块能吸引更多的住宅购买者，地块更有升值潜力，因此同样面积而不同地段的土地，房地产开发商要交纳不同数量的地租。垄断地租是指由于少数地段特别优越，例如风景优美、靠山临水，而且土地数量非常有限，国家能够由此获得超过绝对地租和级差地租的价格。⑤如前所述，政府对土地供应在一级市场上的垄断虽然使地价发生了变化，但不一定影响房价，只不过使政府、房地产开发商和购房者之间利益分配格局发生了变化。有些人反对土地出让制度，反对政府对一级地产市场实行垄断，这种观点是不正确的。我们不妨假设一下相反的情形：如果政府敞开供应土地，不加管制，短时间内土地供应充足，地价将会较低，随着房地产开发商的进入，可能会出现三种情况：一是地产商预见到今后一段时期土地将供不应求，对地皮进行炒作，地价最后将达到拍卖的价格，地产商得到地租；二是开发商对土地进行开发建房，由于一段时期内住宅供应量充足，甚至供过于求，房价将比较低，但随后可开发地块和可供应住宅减少将使房价攀升，结果过去比较低价格买进住宅的人得到地租；三是尽管地价很低，但由于住房需求旺盛，房价依然很高，例如某市东山弄和植物园，地段很好，几年前开发商以基准价获得土地使用权，地价很低，但大家都抢着买，结果使这一带房价非常高，在这种情况下，房产开发商所获得的高超利润就是本应由国家获得的地租。从以上分析可知，房价上升是由市场的需求拉动的，即使政府低价供地，短时间内控制房价，但土地本身的稀缺性和居民对住房的强烈需求最终还会使房价上涨，使房地产开发商和长期购房者得到超额利润。考虑到我国人地矛盾比较突出，不宜倡导以降低地价来降低商品房价格。由此可见，政府控制土地一级市场，施行土地出让制度，实际上是把开发商的部分超额地租转为国家收入，转而用于公共事业，同时控制土地资源，保证未来的土地供给，这种利益调整的方向是正确的，是符合人民的整体利益和长期利益的。通过对烂尾楼的分析，得到其产生的七个主要原因，与土地相关的有三个方面的原因，又就我国的土地出让制度进行分析，分析土地使用权出让制度带来的地价增涨与烂尾楼的大量存在是否存在直接关系，从而得出如下结论：1、我国实现的土地出让制度是十分必要的；2、土地使用权出让制度与烂尾楼现象并无直接地关联。注释：、张学春著《中国法学》，1997年第一期，第17页。、陈怀玉，《山东房地产信息》，“中国房地产泡沫与结构”，第3页。、《房地产管理法》，第69页。、孙佑海，《法制与社会发展》，2000年版，第13页。、李新会，《法制日报》，2009年8月，第一版4、梁慧星著，《民法总论》，法律出版社，1996年版；（著作类）5、黄河著，《房地产管理法》，中国政法大学出版社，1999年版；（著作类）6、孙宪忠著，《国有土地使用权财产论》，1993年版；（著作类）7、张学春，“全国房地产法制研究会议综述”，《中国法学》，1997年第1期；（期刊类）8、李新会，“国有土地使用制度改革中的政府角色”，《法制日报》，2009年8月12日第1版；（报纸论文论）9、彭万林著，《民法学》，中国政法大学出版社，1994年版；（著作类）10、钱明星著，《物权法原理》，北京大学出版社，1994年版；（著作类）
土地制度论文篇7
一、我国现行土地征用制度改革的必要性
随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的设计缺陷，加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾，最终必须逐步推行征地制度改革。当前，为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”
二、我国农地征用制度的现状
我国现行的农村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。（二）批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。（三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。（四）征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”
三、我国农村土地征用制度存在的弊端
（一）公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用
土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。
（二）土地征用程序不规范、限制了农民的参与权
上文已述我国土地征用的程序，这些程序的规定仅是针对土地的保护，没有体现出对农民权利的保护。政府在征用农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。从中我们可以看出在土地被征用的过程中农民和集体被剥夺了一切权利，完全处于任人宰割的地位，从土地征用的决定到争议的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征用补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征用补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征用各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征用部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。这种制度安排，给征用方以过大的权力，而被征用方连起码的司法救济权都没有。（三）征用补偿范围和标准不合理
《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而《土地管理法实施条例》又规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费才归地上附着物及青苗的所有者所有。对农民来说得到的补偿仅仅是土地补偿，安置补偿，地上附着物和青苗的补偿而对于邻接地补偿，残存地补偿，通损地的补偿均未列入补偿范围。而《土地管理法》规定的征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。这种标准导致法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真，而且法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，这就决定在分配补偿时农民和集体不可能分享土地从被征用时的廉价到商业性用地所带来的巨大利润之间的差价。
（四）补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
我国相关法律规定农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。自实行家庭联产承包责任制度后，农村土地归乡镇、村委、村民小组三级所有。法律在设定土地权属时，兼顾了这三者的地位。然而，现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定，对集体土地所有权主体的多元化和不确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。在土地未被征用时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临分配补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来。由于产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，导致真正所有权主体不能享受应该享有的利益。
在实际分配征地补偿过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%－10%，村级集体经济组织得25%－30%，60%－70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。其次是安置补助费的分配，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层的截留。
（五）补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征用补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。
四、现行土地征用制度引起的问题和原因分析
我国现行土地征用制度由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在以下几个方面：
1．导致城乡结合部的土地黑市。在城乡接合部，土地交易多数是土地所有权的转让过程。然而，在缺乏相对完善和公平的市场机制的情况下，大量集体所有制的土地透过黑市交易由农村土地转换为城市土地，而由于土地利用的外部性十分明显，在缺乏城市规划引导下，通过黑市交易的土地利用不可避免地引起环境污染、布局混乱等问题。
2．带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，而这些失地农民由于自身的文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位、低技术劳动、低工资、高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。3．影响了社会稳定，损害了政府形象。在最近几年各地农民上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合适工作的农民群体必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将演变为严重的社会问题。
4．损害了我国法律法规和政府规章的公信力。现阶段出现的这些征地问题绝大多数是不符合现行法律法规和政府规章规定的，如果不能加以及时制止，无疑将损害我国法律法规和政府规章的公信力。
5．严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。分布在城市周边地区的农地多数是上等良田，这些土地被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀鸡取卵”、“竭译而渔”！由于征地补偿标准低，导致土地征用后的利用效率低下，出现“征而不用”、“多征少用”以及“征而迟用”现象。
另外，近些年来，在我国一些地区为了人为地加速城市化进程，出现了大量违法圈占城镇周边农地的现象，这一现象有几个特点：1)绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；2)圈占农地的目的是很多地区为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；3)为了降低征地成本，吸引外资，征地补偿的标准很低；4)征地行为均具有强制性；5)很多征地活动不合法；6)征地面积面广量大，涉及农民很多。
上述问题的出现跟我国现行土地征用制度的弊端有关。现行农地征用制度形成于计划经济时代，自50年代以来没有进行过实质性的改革，这与我国实行市场经济体制的改革进程很不适应。现阶段产生的主要原因包括：
1．公共利益目的和征地范围界定模糊，相关法律条文相互矛盾。
2．征地补偿办法不合理。
3．非公共利益性质的征地行为导致农民的土地发展权被无偿剥夺。
4．多头违法征地现象屡禁不止。
五、完善我国农村制度的政策建议
(一)在法律和相关政策中清晰界定公共利益用途的含义
考虑到我国还是一个资本短缺的发展中国家，在土地征用制度改革设计中应该增加一项。“公共利益用途”的审核环节，即在中报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据是否具有明显的盈利性质；将“公共利益用途”分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益，从而在征地补偿方面适当区别对待。
(二)明确划分征地范围并制定相应的合理的公平补偿办法
在划分征地范围、改革现行土地征用制度之时，必须考虑我国的国情，即我国是一个资本短缺的国家。另一方面由于涉及征地方面的法律问题，改革方案须具有渐进性。
为此，建议分两个阶段对征地范围进行划分：
第一阶段：在现行法律框架下，承认现行所有征地范围的合法性，但是严格区别三种类型的征地行为，并分别来用不同的征地程序和征地补偿标准：
1．纯公共利益用途：具有最高的强制力，在公平补偿的原则下，适当考虑建设项目的成木。但应充分考虑农民的出路，不应威胁到农民的生存。
2．准公共利益用途：仍具有较高强制力，但是在公平补偿原则下，鼓励多种模式的补偿办法，充分考虑被征地者的损失。
3．非公共利益用途：如房地产开发等，这类征地项目不应具有强制力，征地补偿费应该由用地单位和农民自行谈判。因社会进步带来的土地增值收益可以通过土地增值税来加以调节。
第二阶段：修正现行有关征地方面的法律条款，规定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地权。其余用途的土地由用地者和农民自由交易，政府只制定交易规则，并按照法律规定征收有关税收，办理相关手续。
土地制度论文篇8
关键词：甘青土司制度；近二十年；研究；
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-084-03
甘青地区自古历史复杂，民族众多，番汉杂处，随着明王朝的建立和明军西进，甘青故元官吏和少数民族首领相继归附，明王朝授他们以土司，而甘青土司不同于明王朝其它地区的土司有二：一、土司安置在卫所任职；二、这些土司按不同的行政管理形式分为两个系统，即僧人世官和俗人世官。历来研究土司者对其它地区研究详而备矣，或有综述，而甘青土司在明代土司中占有重要地位，还有一定程度的挖掘。全面研究掌握中国西北民族史乃至政治文化史，不能不正视甘青土司历史文化研究及其制度的研究。
了解和研究甘青土司乃至西北地区和全国的土司不得不了解以下两本基础性、专门性的著作。龚荫的《中国土司制度》（云南民族出版社，1992年6月第1版）是了解和研究土司制度的专业性和基础性的著作，作者详细考证了全国各地土司及其氏谱和史纂，并对各地土官做了详细的记载，是了解和研究土司制度者必读的、基础性、工具性书籍。高士荣《西北土司制度研究》（民族出版社1999年）本书从汉唐时代土司制度的建立讲到民国时期西北土司制度的改土归流，系统地阐述了我国西北地区土司制度的起源、形成、发展及其衰落的历史。
一、甘青土司制度研究
对甘青地区土司制度的研究学界一直侧重于青海地区，而对甘肃地区的土司制度很少论及，原因笔者猜想或是由于青海土司独有特点或是史料占有的多寡或是青海土司在明清历史发展中其重要贡献。主要论文有：王继光《甘青土司制溯源》(《西北民族文丛》1983年，第3辑)对甘青土司制的形成作了初步考察，指出元明之交是甘青土司形成的关键，文章重点研究了明代的土司制度。其《试论甘青土司的形成及其历史背景》（《社会科学》(甘肃)1985年，第4期）则论述了甘青土司的形成及形成的历史背景。其他论文还有张卫红《甘肃青海土司制》(《甘肃民族研究》1983年，第6期)、张维鸿遗稿，张令煊辑订的《甘肃、青海土司志》(《甘肃民族研究》1983年，第12期)等。李玉成《青海土司制度兴衰史略》(《中央民院学报》1987年第4期)系统论述了青海土司制度的由来、明清时代青海土司制度和19家土司情况以及衰落与废除。高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996，第3期)分析了明代西北推行土司制度的五个原因。李清凌《元明清时期甘青地区的土司制》（《云南社会科学》2003年第5期）认为元、明、清三代甘青地区不仅有数以百计的土司，前后相承，衔接清楚，有自身形成的条件和特点，而且其建制多有创意。崔永红《论青海土官、土司制度的历史变迁》（《青海社会科学院》2004年10月，第4期）对青海土官制度创始于元代，明代得到普遍推行，清代演变为土司制度，随着时代的进步，土司制度日益不合时宜，终于走向消亡进行了论述。朱普选《青海土司制度研究》（《民族学院学报（哲学社会科学版）》2005年，第3期）从土族、撒拉族所处的历史背景、民族属性、地理环境条件、生产方式等方面，分析了土司产生的原因，认为土司制度是明清中央政权在这一地区实行的符合民族特点的地方行政体制。对稳定边疆地区的局势、调和民族关系、维护明清的封建统治起到了不可或缺的作用。王倩倩《青海乐都境内堡寨与明清土司制度》（《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年1月，第1期）通过对乐都境内三座堡寨的介绍，结合文献资料和调查情况，探讨了土司制度在“治兵保塞”、“平定逆乱”，加强与少数民族之间沟通与联系方面所起的作用，以及作为长城防御体系重要组成部分的堡寨所发挥的军事作用和土司与堡寨的最终衰落程。郭胜利、王希隆《西北土司流变考（《新疆社会科学》2009年，第3期）分析学术界对土司研究作了简要的回顾同时对西北土司的变革做了简单的介绍。
二、甘青地区卫所土司和僧职土司的研究
甘青土司不同于其他地区的土司就是土司在卫所任职和有一定数目的僧职土司，然而学界近来虽对卫所土司有所论述，但主要论述集中点在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，对其他地区的土司很少论及，而对僧职土司就鲜有人进行专门的研究。主要论文有：苏发祥《简论明朝对甘、青藏族地区的治理》（《中央名族学院报》1990年，第2期）论述了明代在甘青藏族地区土司在卫所制度和千百户制度的详细情况，简要说明了土司的另一种存在情况通过僧职制度对地区的管理。崔永红《明代青海土官李文之籍贯及生平考略》(《青海社会科学》1992年，第4期)对明代青海土官李文的籍贯及生平做了深入考察和探讨。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师范学院学报》1987年，第2期)等。王树民《明代以来甘肃青海间的土司和僧纲及其与古史研究》(《河北师院学报》1987年，第2期)、杨士宏《卓尼杨土司传略》(四川民族出版社1990年版)、王继光《安多藏区僧职土司初探》(《西北民族研究》1994年，第1期)、高士荣《明代西北推行土司制度原因刍议》(《西北史地》1996年，第3期)和《西北土司制度研究》(民族出版社1999年版)、霍维洮《近代甘青地区土管制度变迁简论》（《宁夏社会科学》2009年，第2期）论述了甘青地区土管制度包括土司制度、寺院制度和盟旗制度三种形态。这三种制度的形成路径，由具体历史阶段的民族关系所规定，反映了复杂的民族结构所产生的不同政治制度，并对其进行了解析。骆桂花、高永久《明朝西宁卫的军事戍防与政治管控》（《中国边疆史地研究》2006年，第16卷，第1期）论述了有明一代对西宁卫的经略，说明了西宁为在西陲地区的重要性希望引起研究者对用卫所制度管理边区民族事务的重视。
三、土司家族的研究
在对土司家族的研究中就如上文所说主要集中在永登鲁土司、西宁李土司和卓尼杨土司，研究的侧重点主要是土司家族世袭考证，土司遗迹在佛教、艺术、史料方面的价值，甘青地区土司几十家，还有待于进一步深入探讨。主要论文有：马明达、王继光《明史鲁鉴传笺注》（《兰州大学学报》（社会科学版）1984年，第4期）通过对连城鲁土司鲁鉴的生平作了叙述使人们对鲁土司有一定程度的了解。多杰《卓尼杨土司赖以维系的社会基础》（《西北民族学院学报（哲学科学版）》1992年，第4期）对卓尼政教合一的杨土司赖以生存的社会基础进行了解释与叙述。南德庆《永登连城鲁土司始祖考证》（《青海师专学报（社会科学）》1997年，第3期）对于最近学术界关注程度颇高的鲁土司始祖进行考证并得出其为鲁贤。王淑芳、王继光《蒙古族鲁土司家族史料系年》（《西北民族学院学报(哲学社会科学版)》1999年，第1期）连城蒙古族鲁土司是甘青土司中最显赫的家族之一，历明清两代五百余年而世袭罔替、雄踞一方，于西北地区的政治、经济以至民族变迁产生过重大影响。易雪梅《甘肃永登连城鲁土司家谱考》（《史料研究》2002年，第4期）、郭永利《甘肃永登连城鲁土司家族的始祖及其族属辨正》（《丝绸之路》2003年，第1期）、《试论甘肃永登连城鲁土司家族的联姻及汉化问题》（《青海民族研究》2003年，第2期）、《甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的衰落及其原因》（《青海民族研究》2004年，第3期）等，则对甘肃著名土司家族鲁土司进行了系统研究。张生寅、崔永红《由(西夏李氏世谱)看李土司家族内部的组织管理体制》（《青海社会科学》2006年，第2期）一文，利用《西夏李氏世谱》披露的史料，从土司与土舍之间的关系以及土舍内部组织着眼对青海民和李土司的内部管理体制进行了分析考察。这就对土司家族政治文化传统有了较深的涉入。郭永利《试论甘肃永登连城蒙古族土司鲁氏家族的》（《青海民族研究》2002年，第4期）一文，分析了鲁氏家族特点及其背后的历史原因，认为鲁氏家族是其家族得到长期稳定发展的一个重要原因。罗文华，文明《甘肃永登连城鲁土司属寺报告》（《故宫博物院院刊》2010年，第1期）简述了鲁土司所属的妙因寺、显教寺，感恩寺、雷坛四处现存文物资料进行了全面采集和初步整理的情况，并论述了其在艺术和史料方面的研究价值。洲塔、何威《河州何土司家族考略》（《研究》2009年，第6期）对明初受封的何锁南普家族进行了考证与爬梳。赵英《李土司家族的婚姻关系及其社会影响》（《青海民族学院学报(社会科学版)》2007年，第1期）、吕建福《李土司先世辩证》（《西北民族研究》2005年，第3期）主要对土族李土司家谱中关于其先世为李晋王的传说加以考证，认为李土司家族传说的晋王即是曾五次出征河湟的西夏晋王察哥，李土司初祖赏哥为晋王察哥子孙。格日才让《历史悠久的卓尼土司制度》（《民主协商报》2005年7月25日，第003版）对卓尼土司进行了介绍。武沐《岷州卫：明代西北边防卫所的缩影》(《中国边疆史地研究》2009年，第2期)明初岷州卫是河、湟、岷、洮防御带上一个十分重要的据点，运用《岷州卫建城碑文》的发现以及岷县《二郎山铜钟铭文》的保留为研究明初西北卫所的建制、规模、内部组织结构等提供了弥足珍贵的史料。硕士论文有程静微《甘肃永登连城鲁土司衙门及妙因寺建筑研究――兼论河湟地区明清建筑特征及河州砖雕》（天津大学建筑学院，2005年，6月）、米德《甘肃永登妙因寺明代佛传壁画探究》（西北师范大学，2009年，6月）赵英《李土司家族制度研究》（陕西师范大学2007年，4月）赵秀文《永登连城鲁土司历史文化资源及其旅游开发》（西北师范大学，2007年，6月）等对土司制度及其遗迹进行了研究并谈到了史料价值和利用。
四、关于土族土司
土地制度论文篇9
论文关键词新疆兵团土地流转法律对策
一、土地流转问题概述
（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累
改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。
第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。
第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。
第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。
（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨
其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。
二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法
（一）新疆兵团土地流转的政策现状
根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。
（二）新疆兵团土地流转的研究思路
首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。
三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策
兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。
土地制度论文篇10
论文关键词：制度生命周期，农民增收，农地制度
农民收入是农户生产生活的基础，是衡量农村经济发展甚至整个国民经济发展状况的重要标志，因此，农民收入问题成为我国农村发展的五个主要问题之一(陈锡文，2005)，千方百计稳定和增加农民收入已成为解决“三农问题”的关键。考察农村经济的发展阶段，农村经济的快速发展与制度创新存在紧密联系。土地作为农业生产的基本要素，其制度创新是农村经济发展的关键因素。十一届三中全会确立的家庭联产承包责任制开启了农村经济发展的新局面，促进了农民收入的快速增长。30年的运行与发展，这一制度似乎走到了生命周期的尽头，亟待修正和完善，十七届三中全会以及此后的中央经济工作会议和农村工作会议、中央一号文件、政府工作报告都一再强调稳定和完善农村基本经营制度，为农村土地制度注入新的活力，延续了其自身的生命周期，也增强了农民增收的可持续性。十七届三中全会至今已近两年时间，本文以十七届三中全会为分水岭，应用制度生命周期理论，探讨农地制度变迁与农民增收关系，认为通过农地制度的发展和完善来延续农地制度生命周期，增强农民增收的可持续性。
一、农地制度创新：农民增收的关键变量
（一）制度创新对农民增收的作用分析
当前流行的经济增长理论毕业论文怎么写，一般都把制度因素视为已知的、既定的要素，或将其作为“外生变量”去考察一国的经济是如何通过物质要素的投入变化来实现增长的。然而，大量的资料表明，在不同国家里，由于制度环境的差异，即使投入相同的生产要素，其经济增长效果也是不同的。制度学派抛弃了发展经济理论研究中制度给定的前提，把制度因素作为内生变量纳入分析之中，以说明制度安排对经济发展的重大影响。正如诺思所说：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的经济发展正是西方兴起的原因所在。”既然制度创新是经济增长的关键，那么农村经济的发展，农民增收也应该着力构建“有效率的经济组织”。制度创新对促进农村经济发展，促进农民增收应起到关键性作用。首先，制度创新可以调整农村生产关系，不断释放农村生产力。生产力的发展受到生产关系的制约，通过制度创新可以调整农村生产关系，使之更适合生产力的发展，从而提高劳动生产率，促进农村经济发展。其次，制度创新可以优化农村资源的有效配置。资源的配置问题，是生产力要素组合问题。生产要素的组合方式不同，产生的效益也不同。制度创新可以将农村生产要素加以重新组合，产生一种大于各要素简单相加的总和的总体效应。再次，制度创新可以激发农民增收积极性。旧制度下农村经济低效甚至无效运行导致农民边际效益为零，严重挫伤农民生产积极性。农民生产积极性的重新激发需要农村制度创新的有效回应。
（二）农地制度创新对农民增收的影响分析
影响农民增收的制度很多，如教育制度、就业制度、社会保障制度等，但笔者认为农地制度是影响农民增收的关键性因素。土地作为农业最基本的生产要素，是人类赖以生存的根本，正如威廉·配第所说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地是农民生存的根本，是国民经济发展的基础。因此，本文以农地制度为切入点，论述其对农民增收的影响。从中国农村土地制度的沿革及农民收入变化的分析中可以看出农地制度对农村经济的发展和农民收入有着显著影响。
1949—1956年，新中国建立后实现了社会制度的根本变革，农村土地改革使农民第一次拥有了最宝贵的生产资料——土地，摆脱了地主的剥削和控制，实现了劳动和土地的直接结合，而互助合作运动的开展和生产合作社的出现则解决了农业分散生产的问题，土地制度的根本变革解放了农业生产力，实现了农民收入的较快增长。1949—1956年，农民收入增长速度达到7.6%毕业论文怎么写，实现了农民收入的较快增长。①
1956—1978年，为了改造原先落后的小农经济，开始对农村社会进行社会改造的“人民公社”运动，实行土地公有制与生产组织形式的集体化大生产。然而，这一土地制度并不适合当时中国的农业生产的现实状况。一个直接的证据就是中国的农业生产和农民收入在改革开放前的很长时间是停滞不前的。
1979—1984年是新中国成立后我国农民收入增长最快的时期。农民人均纯收入由134元增加到335元，扣除物价上涨因素，年均实际增长14.8%。②其中家庭联产承包责任制的实行为农业经济的发展和农民收入的提高提供了一个坚实的制度保证。1978年开始的以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，在坚持土地公有制的基础上进行了土地使用权制度的创新，从而实现了按劳分配制度的理性回归，从平均主义向按劳分配的分配制度变迁，从根本上解决了“干多干少一样、干好干坏一个样”的问题，极大地激发出农业的生产力和农民的创造力，农民收入快速增长。在该时期农民收入的增长中，家庭联产承包责任制所做的贡献为46.89%，远远高于农产品价格的提高、农业生产要素价格的降低等其他因素所做的贡献（Lin，1992）。
1985年以后，农民收入增幅开始下降，从1996年农民人均纯收入增幅9%，下降到2000年人均纯收入增幅2.1%，如果考虑到地区间不平衡,有些地区的农民收入甚至是负增长。虽然国家政策一再向农村倾斜，2000年以后农村经济出现了恢复性增长，但与城市相比，差距不断扩大，农村经济低效运作，农民增收困难。
二、制度生命周期的终结：传统农地制度下农村经济的低效运作与农民增收困难
制度生命周期理论认为，同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。这个过程被称作“制度变迁”。判断制度变迁优劣的坐标标准不是人们的主观愿望(如理论偏好、领导意志、社会理想等)和变革的程度，而是制度的适应性效率如何，它能否提高社会资源的配置效率，达到“帕累托最优”，推动社会进步。正是在这个意义上，我们才说制度是有“生命”的，有“生”也有“死”。因此，制度创新并不是一劳永逸的，家庭联产承包责任制一经确立并不意味着农村土地制度创新的终结。家庭联产承包责任制度在促进农村经济发展，促进农民增收上做出了重大贡献并展现了巨大的实绩。然而，随着市场经济而来的成本——收益结构的变化，家庭联产承包制自身的收益实现功能或效率增长机制也日渐弱化，表现为农村经济的低效运作与农民增收困难。
农民增收的思路主要有两条：一条是农业内的，即通过产业结构调整、农业产业化经营和规模经营来实现增收；从理论上来讲毕业论文怎么写，增加农民的农业收入，可以通过增加产量，提高价格，降低成本等途径。但在农产品供过于求的情况下，依靠产量增加来实现农民收入的增长已不大现实。而通过国家提高农产品收购价格的做法在我国农产品收购价格已经较高的形势下也已不大可行。因此，要增加农业内收入只有通过农业的规模经营，提高农业生产效率，获取规模效益来实现农业经济的发展。一条是农业外的，即在持续经济增长和城镇化发展的前提下，通过剩余劳动力的转移来实现农民增收。然而，我国传统的农地制度既难以获取农业经营的规模效应，对农村劳动力的转移也存在着制度约束。
1、土地产权模糊，主体缺位
在农业经济的发展中，要实现农业的规模经营，必然会涉及到不同农户之间土地流转。只有通过市场机制才能实现土地这一稀缺资源的优化配置。明晰的产权，无争议的土地边界是土地进入市场必须具备的条件。家庭联产承包责任制是种集体产权制度，即农村土地的集体所有制。周其仁对其的定义是：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。”这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”（周其仁，1994）。换言之，我国传统的农村土地集体产权界定模糊，集体所有权被虚置，主体缺位。在传统农村土地产权制度下，土地产权被分割为国家土地产权、村集体土地产权和农民土地产权。作为最主要的产权主体的农民家庭，在传统农村产权制度下却处于最为不利的地位，没有成为独立的具有经济人格的产权主体，没有享有土地处分权的充分权利。土地产权模糊，主体缺位，造成农村土地市场发育滞后，土地流转困难，一方面农业生产的规模经营难以实现，另一方面，也制约了农村剩余劳动力的转移。
2、土地流转机制的不规范和不完善
自上世纪80年代后期以来，基于大量农村劳动力流向城市或进入乡镇企业实现非农就业的现实情况，国家放松了对土地管理的限制，允许和提倡土地流转。各地区根据各自的现实情况和经验，发展了以转包、出租、入股、互换等多种流转形式。然而，我国土地的流转机制呈现出不规范和不完善的缺陷。一是促进土地流转的市场机制尚未形成，主要表现为土地流转行为尚未规范毕业论文怎么写，各类中介组织、农村地价评估体系尚未形成，没有完善的中介机构为之服务，造成土地流转渠道不畅，流动范围狭小。二是土地使用权流转法规体系尚不健全。农户之间的转让、转包、互换等处于自发的状态，没有对双方的权责进行明确的规定，容易引发争议。土地流转机制的不完善和不规范，土地流转困难，一方面使得农民无法彻底离开土地，呈现“候鸟式”或“兼业式”的转移。另一方面，土地流转市场的信息不足，土地跨地区流转的可能性小，交易量小，难以实现土地的规模化经营。
3、公平优先的土地分配制度
受城乡二元结构的影响，我国农民长期游离于现代社会保障制度之外，从而使农地成为农民安身立命的基础，作为农村社会保障替代物的土地保障也就在农村社会保障严重缺失的情况下应运而生。因此，我国的土地分配制度秉承“平均主义”，按人口或按劳力或按人劳比例分配土地，承包地分配上人人均等，在承包户人口数量发生变化后即对承包的土地进行调整。虽然中央规定对农户的承包经营权只是进行“大稳定，小调整”，并一再延长土地的承包期限，各地在实践中也发展出各种分配形式以避免农户独自经营的分散性。但无论哪一种农地制度的安排，都保证农民获得一定面积的农地进行生产性活动，在进行土地分配时，对公平的考虑优先于效率。这除了我国农民长期以来的恋土情节外，更重要的是由于我国现实中宏观经济环境的因素，使得农地对于农民的保障性功能高于其生产功能。这样的分配制度，其弊端是显而易见的。一是现行土地制度下农地分配平均化，造成农户土地规模超小、分割细碎、资源平均占有化现象，因而狭小的家庭分散经营难以取得土地的规模经济效益，阻碍了农业现代化生产的进一步发展。二是土地分配为了保证公平就要按人口的增减进行调整，使得农民无法形成对土地承包经营权的长期预期，对土地的经营行为必然短期化，不愿意进行长远的投资，因而进行农田水利基本建设和土壤改良的动力也就不足。三是土地过于平均化也使众多农村劳动力束缚在有限的土地上，农户兼业现象普遍存在，许多农民工成为“两栖人口”在城乡之间季节性流动，农村劳动力不能彻底转移。
三、制度生命周期的延续：十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善
制度的无效或低效运作会诱致制度的变迁，制度变迁通常表现为两种形式：制度进化和制度变革。制度进化是指一项制度通过自身的修正和改良逐步走向优化的过程毕业论文怎么写，制度变革是指一种具体的制度形式对另一种具体的制度形式的替代。判断制度变迁优劣的标准是制度的适应效率如何，在未能有效提高社会资源配置效率的状态下，制度本身存在改进的余地或者被更有效的制度代替。制度不断自我完善，不断新陈代谢的过程，鲜明地体现了制度由“生”到“死”的生命周期。现行农地制度下，农村经济的低效运作和农民增收困难迫切需要对其进行修正完善以促进农村经济发展，促进农民增收，延续其制度生命周期。30年前，十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制，允许农户承包属于集体的土地，开启了农村经济快速发展的新局面。经过30年的运行，当前以家庭联产承包责任制为基础的农地制度已渐渐释放完其所蕴含的能量，需要进行修正和完善。农村土地制度改革无疑是诸项改革任务的核心，也是新时期中国农村进一步改革的重要标志和突破口。十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善，使其能继续优化农村资源的有效配置，促进农村经济发展，农民增收，也使其自身的生命周期得以延续。
1、土地承包经营权“长久不变”
土地产权模糊，主体缺位是对现行农地制度最大的诟病，相关的学者也提出了各自的对策方案，主要思路有：一是土地国有化，如“国有个人占有”、“国有私用”、“国有私营”等。二是土地私有化，许多学者通过产权制度理论的论述，提出了土地私有化的主张。然而，不管是土地国有化还是土地私有化，都面临制度变迁的成本和实施的政治经济风险，在具体操作上也存在难度。因此，也有学者提出以“永租制”或“永佃制”以达到弱化集体所有权，强化农民承包经营权的目的。③十七届三中全会《决定》和2009年、2010年中央一号文件特别强调，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”赋予农民“长久不变”的土地承包经营权实际上就相当于“永租制”或“永佃制”，弱化了集体所有权，强化了农民的承包经营权。同时赋予农民“长久不变”的土地承包经营权还给广大农民吃了一颗长效“定心丸”，有利于稳定农民对土地经营的预期，调动广大农民增加土地投入的积极性，树立长期经营、持续发展的理念。赋予农民“长久不变”的土地承包经营权一方面增加了农民对土地经营的预期，有利于其增加对土地的投资经营，提高土地经营效益。另一方面，长期稳定的土地承包经营权有利于农村剩余劳动力的转移，增加其非农收入。据中国科学院农业政策研究中心课题组于2005年4月农村实地调研所得数据分析显示，土地产权稳定性对劳动力转移的促进作用非常明显。这表明毕业论文怎么写，稳定的农村土地产权有利于劳动力外出打工，频繁的或大规模的土地调整均不利于农村劳动力向村外转移。
2、更加充分而有保障的土地承包经营权
相关学者提出以“永租制”或“永佃制”以达到弱化集体所有权，强化农民承包经营权的目的，除了要赋予农民对土地“长久不变”承包经营权外，还要将弱化的集体所有权转化为农民更丰富的承包经营权。十七届三中全会《决定》和2009年中央一号文件明确规定，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。随着农村劳动力大量外出打工和农业集约化发展，通过加快土地承包经营权流转来发展适度规模的种田大户，提高农业竞争能力，已经成为大势所趋。要依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利，完善土地承包权权能，减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性，才能促进土地加快流转。赋予农民“更加充分而有保障的土地承包经营权”，强化了对土地承包经营权的物权保护，使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底，使农民充分享有土地承包的各种权益。这样促进了农村土地规范和加快流转，有利于农业的适度规模经营，有利于农村剩余劳动力的转移。
3、规范土地承包经营权流转
农村改革以来，国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策，各种形式的土地流转有了一定发展。但在现实的流转中，存在着侵犯农民利益以及土地的非农专用的问题。同时，农村土地承包经营权流转市场的不健全也是制约土地流转的重要因素。十七届三中全会《决定》为此指出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。《决定》还提出土地承包经营权流转的“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2010年中央一号文件又再次强调，“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”这样，规范的土地承包经营权的流转，一方面保护了农民土地流转的正当权益，使农民可以放心将土地进行流转。同时，土地承包经营权市场的培育也为土地的流转开拓了更广泛的空间，实现更大范围的流转，增加了土地流转的成交量，实现农业的规模经营。土地的规模经营也进一步释放了农村劳动力，为农村劳动力的非农转移创造了条件。
十七届三中全会以来通过的文件对农地制度进行了修正和完善，使濒于终结的家庭联产承包责任制重新焕发生命的活力。在促进农村经济发展毕业论文怎么写，农民增收的同时，也延续了其制度生命周期。诸多学者对其给予高度评价，认为这是中国改革开放30年来具有里程碑意义的重大改革之一，为远远落后于城市的广大农村实现经济社会的新的历史跨越开辟了道路，并将其称为“第三次土改”。然而，应该要看到，这次改革还是没有完全解决农民的土地财产权问题，农地所有权存在权属不清问题。我国农村的土地归农民集体所有,与农民已获得的产权,即专有的使用权、自由的转让权和收益的独享权相冲突，导致农民对产权缺乏信心,进而导致土地自由流转减少。应该要通过对农地使用权的强化，进行进一步的土地确权，实行“承包制”，承包权可以转让，可以抵押，可以继承。另外农地使用权交易缺乏载体，目前全国几乎还没有专门针对农民承包土地的地产交易市场，土地不能实现快速流转。笔者认为十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善，有利于农业经济的规模经营，实现农业内增收，同时，也有利于农村剩余劳动力的进一步转移，增加农业外收入。完善后的农地制度为农民增收的可持续性提供了制度上的支持，适应了现阶段的发展需要。
注释：
①彭鹏.农民增收与制度创新[J].学习论坛,2008,8.
②熊维明,李德军.论制度创新与农民增收[J].江汉论坛,2002,3.
③郑风田.我国现行土地制度的产权残缺与新型农地制度构想[J].1995,4.
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