银行行政论文篇1
本文认为“存款上限，贷款下限”利率管制带来的利差保护、国际收支顺差带来的原始流动性累积以及市场改革带来的逐利动机增强等是导致国内商业银行普遍信贷扩张冲动的重要原因。一方面，商业银行的信贷扩张冲动与扩张性货币政策是激励相容的，2009年宽松货币政策的结果就是银行体系累积的流动性和信贷冲动得到大量释放，形成了增速高达33%的信贷扩张狂潮。另一方面，商业银行的信贷扩张冲动与紧缩性货币政策是激励不相融的，也使央行的货币调控不得不依赖于数量型和直接管制型工具。然而，这类工具的使用虽然短期内能比较有效的抑制银行表内信贷资产的增速，但可能导致银行表内资产表外化等的管制规避和套利行为，导致银行体系“实际放贷”数据的模糊化和银行实际风险承担的隐藏化，反而可能导致银行体系风险的增加。根据保险效应理论，，由于“大而不能倒”和国有产权属性带来的隐性保险，大型银行的财政和货币政策救助预期相对更强，即扩张性货币政策可能对大型银行的风险承担刺激作用更强。即大型银行的风险承担更小，受货币政策的影响也更小，本文发现隐性保险效应存在的证据。但我们并不能据此推断中国银行业不存在隐性保险效应。理由有二，首行，银行规模变量包含了众多的异质性信息，用规模作为识别隐性保险效应的替代变量有效性有限；其次，除国有银行外，中国的股份制以及城市商业银行大多被各级政府直接或间接控制，这些银行行为的背后也都具有某种程度的隐性保险效应，规模变量可能难以将这种隐性保险效应的差异识别出来。
二、除了上述估计外，我们还做了多项稳健性检验
第一，差分模型的识别与估计。为谨慎起见，我们对货币政策与银行风险变量的差分值做了估计。估计结果显示，除同业拆借利率外，其他货币政策变量与银行风险变量的系数均显著为负，与水平值模型估计结果基本一致。第二，选用不良贷款率作为银行风险指标。估计结果显示，除贷款基准利率的系数不显著外，其他货币政策变量的系仍显著为负。第三，货币政策扩张紧缩周期划分依据的选择。我们还参考了Shuandng(2010)的研究，将2004年、2007年、2008年、2010年设定为货币紧缩期，对货币政策与银行风险承担关系的非对称性进行了进一步检验。估计结果显示，本文的基本结论比较稳健。
三、本文检验了中国货币政策对银行风险承担的影响，验证了货币政策传导的银行风险承担渠道
银行行政论文篇2
但是，到目前为止，我国还未出台相关政策性银行的法律法规，对我国的政策性银行的法律地位问题没有做出明确的规定，其法律地位问题没有明确。而通过对政策性银行进行准确定位、走法制化之路将是实现政策性银行的功能性调整以及规范化运作根本途径。因此，在实践中，缺乏对政策性银行的法律定位，政策性银行无法可依将成为未来中国三大政策性银行健康稳定发展所面临的一道无法逾越的瓶颈。
本文通过对政策性银行广义的法律地位研究，指出了我国政策性银行的法律地位应包括：政策性银行的法律人格定位；政策性银行与政府、中央银行、商业银行之间的权利义务关系；政策性银行产权制度，分析了我国政策性银行的制度困境和法制缺陷，并为政策性银行立法作出了一系列的建议。
在写作结构上，本文的第一部分讨论了政策性银行产生的必然性、政策性银行的职能和特征；第二部分分析了政策性银行在国家体系中的地位，并对政策性银行的面临的问题和法制缺陷作了探讨；第三部分，通过对国内外政策性银行法律地位的比较研究，得出了我国政策性银行法律地位的应然状态；第四部分，对政策性银行的立法作出了一系列的建议，对政策性银行的法律定位作了全面地回答；第五部分，对全文的写作进行了总结。
关键词：政策性银行法律地位产权立法
第一章政策性银行概述
政策性银行的建立，一般都是由国家通过出台文件或立法，然后出资完成的。但是，政策性银行本身却不仅仅是政府行政命令的产物，它的产生有其经济上的必然性，有着深刻的社会背景和历史背景。
第一节、政策性银行产生的必然性
政策性银行，是指那些由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接从事政策融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。⑵政策性银行由现代国家对市场经济予以宏观干预和调控的客观需要而催生，并已经成为世界各主要市场经济国家干预、协调和参与经济生活的重要工具。
一、政策性银行的产生是因为国家为了对经济进行宏观调控产生的。
而国家之所以对经济进行宏观调控，是由于资源配置不平衡决定的。而资源配置不平衡是社会经济发展的一个基本现实，资源配置的目标与方式是经济学的永恒主题。我们要系统的理解政策性银行产生的必然性，还要从经济学本身去寻找原因。
在资源配置不平衡的背景下，资源配置的合理性不仅关系到资源本身的合理有效利用，而且对经济与社会的发展稳定产生重大影响，尽可能合理配置有限的资源，以满足人类日益增长的需求就成为经济学的永恒主题。资源配置的根本目标是：经济有效性和社会合理性。经济有效性是指资源配置最终应取得一定的经济收益，应有较少的投入和较大的产出；社会合理性，是指资源配置要有利于经济的发展，有利于协调各种利益关系，有利于维护社会公平、机会均等和安全稳定。上述两大目标是理想化的目标，但现实中，两大目标常常是相互矛盾的。即实现经济有效性往往与社会合理性不相一致，也就是说实现经济有效性资源配置往往可能导致社会公平和机会均等遭到破坏，使各种利益关系发生逆变，进而威胁社会安全与稳定；但两者并不总是矛盾的，有时也是一致的。例如，任何实现社会合理性的资源配置很难完全抛开或背离资源配置的有效性。因此，协调上述两大目标的关系，使经济活动和各种形式的资源配置既能满足经济有效性目标，又能尽可能实现社会合理性目标，就成为资源配置主体的基本任务。⑶
二、国家之所以对国家进行宏观调控是因为“市场失灵”。
在资源配置的过程中，微观与宏观经济主体的目标是完全一致的。资源配置是由经济主体进行的，但在任何国家都同时存在着两个层次的经济主体，即微观层次的经济主体――众多的企业和个人；宏观层次的经济主体――政府及政府机构。各微观经济主体之间在社会地位上是彼此平等的，他们依据市场原则进行公平交换、公平竞争、自由决策与自由选择，以实现自更利益最大化为目标来配置资源。显然，这种资源配置方式的取向是高盈利率，结果形成资源配置的经济有效性。例如，在市场机制自发调节下，资金资源从低利项目向高利项目流动，应该说这种流动有助于稀缺资源的有效利用，具有相当程度的合理性。若从社会合理性的角度来考察，它可能忽视了资金流出项目的资金需求，扶强弃弱，制造不公平，进而导致社会结构失衡或危机，从总体和长远上看，也无助于资金流入项目或地区的发展，显然不具有社会合理性。于是，政府依据非商业性原则，在主要运用经济手段的同时辅之以必要的行政干预手段，对社会资源进行配置，以实现社会合理性的目标。由此可见，在市场经济条件下，微观主体关注的侧重点在经济有效性，而宏观主体关注的侧重点却在社会合理性。两者往往不一致。
在现实的市场运行过程中，市场机制并非万能，易于产生“马泰效应”。市场经济条件下资源配置微观层次与宏观层次的经济主体，对于资源配置两大目标的关注侧重点的不同，暴露了市场机制的某些缺陷或弊端。（l）在市场经济条件下，微观经济主体的资源配置是第一位的，是基础，是主导；宏观经济主体的资源配置是第二位的，是辅的，仅在于强化这种配置，或者是弥补或纠正前者的不足或偏差。这种资源配置基础性与辅的差异，更加加剧了实现资源配置两大项目的难度与矛盾。（2）市场机制并非万能，存在明显“缺陷”或“不足”。它的选择有时不完全可靠、不完全合理、不完全有效。市场机制往往选择那些投资风险相对较小、投资期相对较短而又有较高微观经济效益的项目；而对投资额巨大、周期较长、风险较大而社会效益也较大的项目，则不予选择或常常滞后选择，并在此基础上形成一国产业结构及地区间、部门间、行业间生产发展的小平衡与分配的不合理，造成社会与经济发展中的波动、矛盾、资源的重大浪费和发展的不平衡。在许多情况下，单纯依靠市场机制并不能完全实现社会资源的合理有效配置，实现社会的协调稳定发展，于是政府的某种形式的干预便成为必然的选择。⑷
通过对各国的金融实践中进行考察，从不同层次和不同角度对商业性金融和政策性金融进行的比较研究表明，这两者在性质、职能、目标、运行机制、资金来源与资金运用等方由各有自己的特色，具有很大的差异。政策性金融具有财政“无偿拨付”，和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的有机结合；而不是简单加总。无偿拨付的财政性表现在政策性金融的非盈利性，对贷款的低息或无息的贴补性和对某些风险的“硬担保性”，甚至有时即使赔钱也在所不辞；“有偿借贷”，的金融性表现在政策性金融资金使用的有偿性和效益性上。从某种意义上可以这样讲，政策性金融是财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理，看得见的下与看不见的手、有偿与无偿的巧妙结合体。
所以，考虑到上述因素，在一切现实的经济金融运行中，同时存在市场调节和行政调节这样两种调节手段，并且以前者为主，以后者为辅，则既可实现调节手段的均衡，又可实现资源配置经济有效性和社会合理性两大根本目标的均衡。微观主体的选择和自动调节若能使资源配置既具有经济有效性，又具有社会合理性，则宏观经济主体资源配置的目标已经得到实现，其作用力度则应缩减；若前者资源配置的经济有效性同时伴随着明显的或严重的社会小合理性，则政府作为宏观主体在资源配置上就应发挥更大的作用，应通过一系列约束性或导向性措施来弥补前者的不足或是纠正前者的偏差。这一过程体现在金融领域，就是商业性金融以盈利最大化为目标来配置资金资源，在主观上实现经济有效性的同时客观上实现某种程度的社会合理性；而政策性金融作为政府资源配置手段之一，以贯彻政府政策为主而不是以盈利为目标，在主要实现社会合理性的同时，实现某种程度的经济有效性，两者优势互补，实现经济金融运行的协调稳定与均衡。
第二节政策性银行的职能和特征
在全球范围内，为了保证国家金融政策的完美贯彻，无论发达国家还是发展中国家，都设有各种各样的政府政策性金融机构。这些金融机构配合一国经济与社会发展不同历史时期、不同阶段经济社会政策目标的不同需要和侧重点，通过政策性金融活动，充当政府经济与社会调节管理的工具。正如上文所说，由于市场固有的特性，为实现资源的优化配置，国家要用这只“看得见的手”来干预经济，因此在金融经济领域中，政府政策性金融机构应运而生。在这种背景下产生的政策性银行具有以下一些职能和特征：
一、从宏观上来讲，政策性银行是按行政或政策规则进行资金资源配置的工具。
首先，考虑到贯彻和实现政府的宏观调控是设立政策性银行的初衷，因此，政策性银行在具有金融机构的信用职能的同时，它又体现了强烈的政策性。政策性银行实质是一种政府性银行或一种运用金融手段的财政化，是政府与银行相互结合利用的一种特殊融资方式。正是基于这一基本事实，政府往往凭借着对政策性银行的直接所有权和控制权，指令政策性金融机构向国民经济的主要部门或具体项目提供贴息或低息的信贷支持。政策性银行的这种特点，决定政策性银行具有调控和管理性。
在这种背景下，由于政策性银行的政府属性，决定了它必须根据国家宏观调控要求，通过政策性信贷杠杆作用等基本手段，包括区域发展政策和产业政策的调整和完善，搞好信贷政策与宏观政策的衔接，以实现政府的意图和政策目标。尽管与政府有着密不可分的联系，但政策性银行的本质仍然是银行，必定要体现出其企业性的一面。因此，它必须遵循银行经营的一般规律，讲究投资回报和效益性，在贯彻落实国家金融改革发展政策的同时做到保本微利，实现可持续发展。合理的利润不仅可以保证政策性银行走上可持续发展之路，提高自身的管理水平，还是防止道德性风险的有力武器。针对商业银行的种种不足，政策性银行常常通过对信贷投向的倾斜、利率和其他方面的各种优惠措施来予以弥补。
其次，由于政策性银行是由国家出资设立的，因此，政策性银行具有资金“自上而下”的纵向流动特点。更易于政府对资金流向、流量进行分配、调节和控制。如农发行贷款来源于央行提供的基础货币，并保证专款专用。即便是新开办的商品流转贷款，也要监督企业专款专用，实行“单收、单储、单销、单管、单考”的管理办法。
在实践中，由于政策性银行资金流动的这种特点，国家便可以根据发展的意愿，运用行政性规则，在商业性、合作性银行不愿或无能力对社会效益较高但资金偿还能力较差的产业和新兴产业投融资的条件下，先行进行投融资，以改变这些产业的经济环境，从而取得和其他产业的同等利益，然后在平均利润率规律的引导下，诱导商业性、合作性银行和其他社会资金紧随其后，进行投融资，从而最终引导社会生产力平衡发展、合理布局。从而发挥以小博大的政策导向作用，减少国家直接投资和管理成本。因此，政策性银行融资具有校正经济结构失衡、校正商业性金融机构投融资偏差及投入不足的属性。
二、在微观上，政策性银行除具有类似于一般银行的职能，即银行的金融中介职能外，还具有其特殊职能。各国之所以普遍设立政策性银行就在于其所具有的特有职能：
1、倡导性职能。政策性银行一旦决定对某些产业提供资金，则反应了经济发展的长远目标，表明政府对这些产业的扶持意向，从而增加其它金融机构对这些产业的投资信心,纷纷放宽审查，协同投资。一旦其它金融机构对某一产业的投资热情高涨起来，政策性银行就会逐渐减少其份额，转而扶持别的产业。
2、选择性职能。政策性银行投资的主要领域如中小企业、农业、住房、落后地区开发等都是商业性银行不愿选择投资的，因而，政策性银行的融资活动对这些领域的发展，尤其对于产业结构调整有明显的积极作用，体现出政策性融资的特有性质。
3、补充性职能。政策性银行在对技术、市场风险较高的领域以及投资回收期长、收益低的项目进行融资补充，可以解决商业性银行主要以提供短期资金融通而对长期资金融通不足的问题。
4、服务性职能。政策性银行一般为专业性的银行，在本领域内经验丰富，可作为政府在某一方面事务的助手或顾问，参与政府相关规划的制定，甚至代表政府组织实施。总之，政策性银行以更主动、更直接、更具内在动力的方式贯彻实施宏观经济政策，尤其是产业政策，所以各国政策性银行往往被视为“特殊银行”。
三、政策性银行具有多元的目标。⑸
在现实的金融经济生活中，受社会、政治、宏观经济等因素的影响，政策性银行作为执行国家政策的金融工具，其支持目标是多元的。政策性银行的目标可分两大类。一类是商业性目标，一类是政策性目标或工具性目标。有时以政策性目标为主，有时以商业性目标为主，国家一定时期的政策目标不同，政策性银行的目标追求不同，各有倚重和偏颇。当政策性银行被当做政策性目标或工具性目标时，政策性银行被当做国家政策的工具，以确保实现国家的宏观经济和政治意图。如实现经济稳定、经济增长、收入分配平衡、充分救业、收支平衡等社会目标。这种情况即使在西方市场经济国家中也客观存在。
纵观各国的政策性银行的运行现实，政策性银行在弥补市场缺陷、引导国民经济发展的过程中，而充当经济发展过程中的“铺路石”和“领航员”的角色。商业性、合作性银行受市场这只“看不见的手”的调节，追求利润最大化是其基本原则，而政策性银行要受政府的社会、政治、宏观经济等目标的影响，如果政策性银行也像商业性、合作性一样，追求利润最大化，无视政策性银行的特殊性，与商业性、合作性银行性质混为一谈，让政策性银行放弃其所应当承担的本质目标，参与其他性质银行的商业性竞争，这样，既会影响到国家宏观社会、经济目标的实现，政策性银行也无存在的必要。
一个基本的假设或者证明是，在资源配置中，政策性银行与商业性银行一样只以追求利润最大化为最高目标，那么，市场失灵或失效、资源配置扭曲、资源配置的趋利性、不合理性问题将会非常突出；弱势产业将会更弱，落后地区与产业将更落后，经济与社会的发展将更不平衡，经济与社会的可持续发展将不可能实现。所以，政策性银行的存在与发展，从整体上优化了我国的宏观金融调控体系。二者构成了我国完整的金融体系，二者相互合作、补充而又不可替代。
四、政策性银行的社会作用。
我国之所以要建立经营政策性银行，除有其经济上原因外，还与我国的国情有密切联系。一方面是由于我国实行公有制和市场经济相结合，实行政府调节与市场调节相结合的经济建设原则；另一方面由于我国政府担负着迫切的文化建设和平衡发展的社会职能，需要进一步加强宏观调控的能力。因此，我国需要若干个政府性银行的存在，来对我国的重点建设进行投资，对基础产业的发展进行投资，为支柱产业提供政府性金融支持。而这种支持，需要运用政府财政预算收入和国家信用进行投资，需要政府运用政策性金融业务对经济活动进行干预和指导。尤其是我国即将加入wto，银行业如何开放是个风险性非常大的问题。我国的银行必须以商业银行的面目走向国际金融市场，将政策性金融与商业性金融分立是很重要的一步。多设专业性的政府性银行会降低许多金融风险，因为政策性银行是一个体系，是多种机构而非一种，它们各有自己的特殊使命，彼此分工而又协作。在我国金融体制改革中，它们的调节作用显得尤为重要。同时，我们还应看到政策性银行提供经济开发资金的比例。发展中国家远比发达国家大，这种现象表明政策性银行对发展中国家具有十分重要的战略性意义。总之，政策性银行是金融组织体系中不可缺少的组成部分，是财政与金融、计划性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理、有偿性与无偿性的巧妙结合体。在贯彻国家产业政策，促进产业结构合理化布局，调整地区间的经济发展平衡，加快企业技术改造与技术进步，深化金融体制改革中，政策性银行都发挥着重要的作用。
可以预测的是，在贯彻西部大开发的国家战略中，政策性银行也必将发挥重大作用，因为西部经济开发离不开国家的大量投资。同时，还应根据需要另行组建一批政策性银行，例如：中小企业发展银行，科技开发银行，社会保障银行，就业扶助银行等等，以更有力地促进这些领域的健康发展，提高人民的生活水平。
五、政策性银行本身具有一定的法律属性。
首先，政策性银行的产生不仅有深刻的经济学背景，而且政策性银行的设立体现了经济法的基本理念，是在国家干预经济的过程中出现“新事物”，弥补市场调节的缺陷是政策性银行产生和发展的基本理论依据，经济学的市场失灵理论是经济法产生的理论根源之一。在市场经济条件下，市场是配置资源的基本方式，但实践已经证明并将继续证明，由于市场的诸如盲目性、滞后性、外部性和对实质公平的忽视等种种弊端，这只“无形之手”并不是万能的。因此，为了克服市场调节失灵这一瘤疾，通过国家干预的“有形之手’，来适当干预经济领域便成为了历史的必然和世界潮流。而政策性金融便是国家干预的“有形之手”在金融领域的作用结果，是为了克服商业性金融的不足而在“有形之手”和“无形之手”的“太极推手”中形成的一种集国家干预性和市场自由性于一身的混血儿。因此，政策性银行的产生和发展是国家干预、协调金融市场资源配置的产物。
其次，虽然政策性银行由国家出资建立，用来执行国家的金融政策，但是它是独立的法人，应具有相对独立性，不能成为“二级财政”或“命令性金融”。法人是一种享有民事主体资格的社会组织，政策性银行应是我国金融市场中的一个独立的法人。从世界范围来看，国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。诸如《韩国进出口银行法》、《韩国产业银行法》和《日本开发银行法》等都规定其法人资格。在日本、法国更是规定政策性银行为公法人。依法赋予我国政策性银行以独立的法人地位，使其具有相对独立的经营决策权，对明确政策性金融和财政性资金划粉的界阴防十政府的不当干预导很重要的一个制度保障。
第二章政策性银行的制度困境与法制缺陷
在政策性银行法律定位中一个重要的问题就是，政策性银行在国家法律体系中的地位，这包括政策性银行与政府、中央银行、商业银行的关系。因为在这些关系中，包含了政策性银行与政府、中央银行、商业银行之间的权利义务关系，在政策性银行的准确法律定位中占据了相当重要的地位。
第一节、政策性银行在国家体系中的地位
一、政策性银行与政府的关系
政策性银行与政府有着天然的密切联系，因为政策性金融是一种直接渗透着政府意图的金融方式。一方面，政府是政策性银行的坚强后盾，并依法对其进行监督管理和行政领导。政策性银行的资本金由财政拨付，筹资由财政担保，经营亏损由财政补贴。同时，我国已组建的三家政策性银行都是直属于国务院领导下的政策性金融机构。例如：国家开发银行监事会的设立，是经国务院批准，由国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行、审计署、对外经贸合作部等部门各出一位负责人以及国务院指定的其他人员组成。其主要职责是监督国家开发银行执行国家方针政策的情况，提出行长的任免等。由此可见这种监事会是倾向政府派出制，由有关部门和专家组成，受国务院委托，对国家授权投资的机构或国家授权部门负责，是一种来自上级的外部监督。在财政的关系上，但不同于财政的是，政策性银行运用的是金融手段，采取企业化经营和管理，所贷出的资金理所当然地要还本付息，而不是无偿地被使用。另一方面，政策性银行为政府的经济政策服务，体现政府对经济的调控和干预。
具体地考量，政策性银行与政府的关系表现在两个层次：
第一、政策性银行与财政部的关系。
在国家的制度安排中，政策性银行与政府的关系集中地表现在它与财政部的关系上。我国《信贷资金管理办法》第三十二条规定，政策性银行的资金来源主要包括财政拨给的资本金及专项资金等。财政部在进行财政分配的过程中，利用金融手段，使财政资金经营化。财政分配有较好的方向性，就可以较好地体现政策性，但因其是无偿性的，减少了可用资金量，降低了资金使用效益。而政策性银行能使财政分配扬长避短，相得益彰。因此，在白钦先、曲昭光两位先生所著的《各国政府性金融机构比较》一书中写道：“在政策性金融机构的运行机制中，具有财政‘无偿拨付’和金融的‘有偿借贷’的双重性机制，是二者的有机结合而不是简单加总。”政策性银行既体现政策性，又坚持金融原则。在我国，政策性银行与财政部应形成行政领导、业务审批和资金援助等关系。财政部应成为政策性银行的领导机构。
第二、政策性银行与各有关部委的关系。
如国家开发银行与国家计委，中国进出口银行与对外经贸合作部，中国农业发展银行与农业部等，这些有关部委作为一个行业领域经济与社会发展计划的制定机构，为政策性银行确定了业务方向、具体项目等，成为政策性银行的具体业务领导机构。
值得注意的是，在我国，政策性银行并不是传统银行制度的复辟。政策性银行虽然继承了传统计划体制下金融运行的部分特征，但它在市场经济条件下是以不破坏市场机制为前提的，是以弥补商业金融的空隙和矫正市场机制的缺陷为其存在价值的。
二、政策性银行与人民银行的关系。
我国有相关的法律和文件对政策性银行与人民银行的关系进行了规定。《人民银行法》第三十五条规定：“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。”中国人民银行1994年7月28日的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》中第三条明确规定：“国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行一律不得向金融机构投资。”中国人民银行1994年2月15日的《信贷资金管理办法》第三十六条规定了中国农业发展银行的信贷资金问题，其中有：“对因季节性等原因出现的先支后收的临时性资金需要，人民银行可视情况对其总行发放少量短期贷款予以支持。”这些规定都说明人民银行与政策性银行存在着业务上的指导与协调、资金援助、人事参与等关系。政策性银行的性质首先是银行，只要是银行，就应受人民银行的监管。人民银行及其分支机构有权随时对政策性银行进行日常检查，并实行行业年度检查制度。
在西方发达国家，政策性银行和中央银行的关系相对松散。中央银行一般不直接管理政策性银行，而是侧重于对商业银行的管理。政策性银行不在中央银行的监管之列，原因在于政策性银行的业务特点，如：一般不直接吸收存款，不能从事存款创造，无法传递央行货币政策等等。这也是很科学的，但目前在我国法制不健全、市场机制不完善的情况下，作为央行的人民银行对政策性银行的监管、指导是完全必要的。专司一国货币管理的中央银行应给予政策性银行以必要的支持和指导，政策性银行也应尽力与中央银行的政策目标保持一致。这应是我国政策性银行发展的方向。
三、政策性银行与商业银行的关系
成立政策性银行的一个重要目的就是为了分拆政策性金融与商业性金融业务。政策性银行与商业性银行是一个国家金融体系的两个不可或缺的部分，政策性银行与商业银行在法律地位上是平等的，都是独立的法人机构。政策性银行虽享有种种优惠待遇，但不是国家权力的代表，并不凌驾于商业银行之上。政策性银行的设立为国有商业银行推行资产负债比例管理提供了资金自求平衡的前提，因为专业银行承担的政策性业务毕竟大大减少了。但政策性银行的业务方式一般是间接的，采用商业银行制，即委托商业银行对业务往来对象进行资信调查、发放贷款、检查并收回贷款等活动。由此看来，二者是相互补充、协作的关系。当然，政策性银行在业务上不与商业银行竞争，故不能象商业银行一样，在金融体系中占主导地位。事实上，某些专门的政策性银行已成为该专门领域的“最后贷款人”。例如，中国农业发展银行通过利息补贴、再贴现等融资手段，为商业银行从事农业开发性贷款给予资金支持，承担起“最后贷款人”的角色。
在我国发展市场经济的今天，政策性金融另一个设立初衷就是为了弥补商业性金融的空隙和矫正市场机制的缺陷。所以，在一国银行体系中，商业银行是主体和基础，政策性银行是必要的补充。我国设立政策性银行的直接目的在于实现政策性金融和商业性金融的分离。这是指二者在运作机制上的分离，并不意味着政策性金融和商业性金融不能相互配合。其实，二者在金融业务运作上恰恰形成互补和配合的关系:第一，政策性银行通过对特定对象的融资，能够带动商业银行向这些领域融资。一旦能带动商业银行向某些特定对象融资，政策性银行则会悄然退出，转而投向其他领域，再次示范和引导商业银行的融资活动。第二，为节约交易费用，政策性银行的业务可以委托商业银行进行，但这种活动需要必要的监督和管理，以防政策性资金被商业性活动所挪用。
在政策性银行的实际运行中，政策性银行的存在目的主要就是国家为了扶持特殊行业，弥补商业银行在长期融资上的贷款不足，弥补资本市场发育不足的缺陷。所以对政策性银行的业务范围就应该限定，去做商业银行不愿意做的事情，坚持不与商业银行竞争的原则，凡是商业银行愿意放款的项目，政策性银行要退出；凡商业银行不愿做，但能收回本金的项目政策性银行必须去做，并努力寻求与商业银行及其它金融机构建立良好的合作关系，实现优势互补，形成整体合力。正是因为如此，我们立法时要尽量明确政策性银行的业务范围，划清和商业银行的业务界限，否则政策性银行就没有存在的必要了。就国际经验来看，德国复兴信贷银行（KFw）将出口信贷和项目融资领域的一些贷款，由成立一家独立的新银行来从事这些业务。这家新成立的银行商业化的运作从2008年开始，完全按商业银行法运作，向德国政府纳税。KFw不为其提供担保，向其再融资的成本完全按照市场融资成本来确定，也不再享有政府担保优惠。⑹德国的这种经验值得我们学习。
因此，我国应该在政策性银行立法中，明确政策性银行与政府、中央银行、商业银行的关系，使政策性银行在法律的框架内，明确行使权利义务，走出政策性银行的制度困境，使其健康稳定的发展。笔者建议,政策性银行在国家银行体系中的法律地位应该定位为：居于中央银行之下，与商业银行平等的，是独立的法人机构。政策性银行虽享有种种优惠待遇，但不是国家权力的代表，并不凌驾于商业银行之上。政策性银行的产权归银行自己所有。
第二节、当前我国政策性银行面临的主要问题
我国政策性银行的设立是金融体制改革的产物，是国民经济发展的内在要求，也是社会主义市场经济改革的必然结果。1993年12月25日，国务院的《关于金融体制改革的决定》中提出，为深化金融改革，组建政策性银行。根据这一决定，1994年，我国先后完成了组建国家开发银行(1994年3月17日),中国进出口银行(1994年7月1日),中国农业发展银行(1994年11月8日)，并相继开展了业务。从多年的实践效果来看，我国的政策性银行在加强经济宏观调控，保护和支持各项产业发展，稳定国民经济运行中发挥着不可替代的作用。但是，与此同时由于对政策性银行的法律地位缺乏足够的认识，在实践中，出现了政策性银行工作效率低、工作方式被动落后，机械地照搬政策，甚至直接参与相关企业资金运行的“全程监管”等一系列的问题。其具体表现在以下几个方面：
第一、市场定位不清，越位和缺位的问题同时存在。目前，我国政策性金融机构都追逐市场份额，力争将自己做大做强，纷纷向竞争性业务渗透，业务超出了银行业监管机构依法核定的范围；另一方面，中小企业、住房、环境保护、社会保障和存款保险等，这些需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资机制，一定程度上制约了这些行业的发展。
第二、筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。我国政策性银行只能通过定向发行金融债券和向中央银行以借款方式筹资，财政补贴资金难以及时足额到位，积累资金能力有限，没有形成稳定的筹资机制。虽然近年来探索市场化发债的方式筹资，也需要通过法制力加以确认。
第三、内控机制比较薄弱，某些行业不良贷款比重较高。对政策性银行而言，项目贷款评审和财务评估是直接决定贷款风险和收益高低的主要因素。但目前政策性金融机构法人治理机制不健全，内部稽审和监察力量薄弱，管理粗放，有的政策性银行不良贷款率相当高，面临很大的信贷风险。
第四、我国政策性银行尚无专门、统一的法律予以规范和调整，立法现状令人堪忧。我国目前没有《政策性银行法》，已成立的三家政策性银行依据各自的条例和章程来经营，但这些金融行政法规不是政策性银行的本身立法。而发达国家一般的做法是先制定法律，规定需设立的政策性银行的业务范围、经营机制、业务规则、资金来源、操作运行等，然后依据该法设立政策性银行。目前我国的政策性银行因无法可依,便也不可能创造良好的外部运行环境，政策性金融有时变成了“命令性金融”。这就背离了政策性银行的宗旨，就会不同程度地抑制市场机制的积极作用。例如：长期的低利资金供给容易产生资金需求的无限扩大和严重的依赖性，或无意中保护落后，助长了低效率，形成贷款拖欠的不良现象。
所以，如果我们要克服政策性银行的诸多弊端。我们应积极探索、借鉴国外政策性银行立法的成功经验并针对我国现行政策性银行立法的诸多不足，努力完善我国政策性银行的立法。笔者希望尽快制定一部《政策性银行法》，确立政策性银行的法律地位，既防止政策性银行商业化和非银行化，又注意降低政策性银行贷款的风险，提高信贷资产质量，以便对那些不良金融现象加以规范。
第三节政策性银行的法制缺陷
实践证明，三家政策性银行自成立以来，在各自特定的业务领域发挥了应有的作用。但由于我国政策性银行的运作和管理尚缺乏专门的法律加以规范，其经营发展难以以法律手段予以保障，致使我国政策性银行存在的问题日益突出。虽然，我国现行主要的政策性银行缺乏系统而专门的立法，但是，在政策性银行建立和运行的过程中，我国出台了一系列的文件。目前，我国现行主要的政策性银行立法文件主要有：
第一、在法律层次上：只有《中国人民银行法》有相关规定；该法第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。
第二、行政法规层次：我国的政策性银行主要是依据国务院的决定、行政命令设立和运作的；这主要包括：国务院《关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国农业发展银行章程》、《中国进出口银行组建方案》、《中国进出口银行章程》等。⑺
第三、部门规章层次：主要是中国人民银行制定的涉及政策性银行组织机构、业务运行、人事任职资格等等方面的有关规定。
第四、其他政策性文件：国务院及其有关部门的有关政策性文件也涉及政策性银行设立与运行中的一些问题。
但是，以上的这些具有法律性质的文件，在法律层次上阶位比较低，立法技巧也不完善，在立法内容上没有准确而全面的对政策性银行进行定位，在许多方面存在着问题和漏洞，其主要表现为：
第一、立法严重滞后。与国外先制定有关的政策性银行法，再依法建立和运作政策性银行的做法不同，从《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立政策性银行,实行政策性业务与商业性业务分离”的目标起，至1994年国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行三家政策性银行相继建立，及在此后的四年多运营过程中，一直未能制定相应的政策性银行法（或条例），作为政策性银行设立运作的法律依据。这种立法滞后的现象也成为我国整体金融立法滞后问题的组成部分和表现之一。政策性银行立法滞后问题已严重制约了我国政策性银行的进一步健康发展。
第二、立法缺乏规范性、系统性。现行立法大都采取《通知》、《方案》、《批复》及政策等的形式，在形式上比较散乱，在内容上存在着冲突的地方，不同立法之间衔接不够好，因而缺乏规范性和系统性。在立法体系上，没有建立我国政策性银行法律体系的问题，缺乏统一立法，更为将统一立法与分别立法结合起来。这在政策性银行运行十多年后的今天还存在这种情况，是不应该的。
第三、立法内容不完善、不全面、不详细、不具体。政策性银行作为我国金融体系中新的重要组成部分，肩负着促进国民经济协调、健康、平稳运行的特殊使命。然而，我国目前的政策性银行种类单一、形式单一，已经无法适应金融市场快速发展的需要。现行立法中许多内容应作规定而没有规定，致使银行在运作中无规定可作依据，存在着不够完善、不够全面的问题；许多已有的规定又因内容规定的不具体，不详细，而在实际中无法操作、执行，有的规定内容，已不能适应现在的需要，应予修改而没有修改。
第四、立法层次低，缺乏权威性、严肃性。目前主要比较具体的政策性银行立法都是由三家政策性银行筹备组拟定，然后报国务院批准后实行的,没有国家权力机关对政策性银行进行立法，因而立法层次较低，权威性、严肃性较差。在实践中，执行起来存在在执行难的问题。
第五、尤其要提出的是，现行立法中缺乏对政策性银行进行监管的法律规定，这对政策性银行的运行是一个极大的隐患。目前在我国现行主要的政策性银行立法文件中，只有《中国人民银行法》第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。这一原则性规定明确肯定了将中国人民银行作为我国政策性银行的监管机构。较之国外政策性银行运行经验来看，其业务管理几乎均归属于财政部而非中央银行。
笔者认为，这一规定本身存在着根本性的缺陷。因为中央银行既要担当政策性银行“最后贷款人”的角色，又要独立执行货币政策，当这二者集于一身时，往往不可兼顾。倘若中央银行要完全独立地执行货币政策，便应置身于这种业务管理体制之外，否则既不利于自身职能的发挥，也不利于政策性银行利益补偿机制的建立。因此，关于中国人民银行的这一原则性规定似乎见欠妥。不仅如此，当前中国人民银行制定的涉及政策性银行的组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的规定，它操作性不强，权威性不够。
因此，健全我国政策性银行法律体系势在必行。在笔者看来，我国政策性银行立法的真正价值，体现在它为促进我国金融市场体系的形成、有序和发展，适当地承载了自己作为部门法的社会功能。因此，应借鉴国外政策性银行法律体系形成的成功经验，根据我国的国情，建立、健全我国政策性银行法律体系，并切实遵照执行，以充分发挥法律在建立和维护金融秩序、保障金融业的安全、促进金融市场的健康发展方面的作用。
第三章政策性银行法律定位比较研究
与普通商业银行相比，政府性银行具有一定的特殊性。与此相对应的是，政策性银行立法也不同于普通商业银行立法而独具特色。国外特别是西方国家的政策性银行法产生与发展的历史较长,已逐步形成了成熟、完备、系统又各具特点的政策性银行法体系。
第一节外国政策性银行法制沿革
一、国外政策性银行及其立法沿革
政策性银行在外国的实践已经有较为悠久的历史了，它是在商业银行高度发达的基础上产生的。萌发建立政策性银行的原始思想,最早可追溯到17世纪。当时英国有人建议用公共土地做抵押开办一个国家银行，统辖所有国家的经营事业。在这个建议中就包含了建立政策性银行的原始思想。然而，真正的政策性银行的出现是在19世纪后半期，首先开始在农业领域。1894年，法国建立的农业信贷互助地方金库，是政策性银行最早的雏形。但直至20世纪初，政策性银行的设立并不普遍，相应的政策性银行立法亦处于萌芽状态。而20世纪30年代则是政策性银行普遍设立的时期，美国、日本、韩国、泰国、印度、巴西等都先后成立了政策性银行，形成了较为健全的政策性金融体系。各国的政策性银行立法开始产生。
我们首先以美国为例。美国于1916年根据《联邦农业信贷法》建立了联邦土地银行，1923年建立了联邦中期信贷银行，根据《1932年住房贷款银行法》,美国建立了联邦住房贷款银行体系,成了扶持住房贷款的政策性银行。根据《1933年农业信贷法》,在全国12个农业信贷区又组建了12个合作社银行,并设立了中央合作社银行。1933年建立了合作银行，又于1935年建立了农民家计局为办理农业信贷的主要机构，这是美国政府贯彻实施农业政策的主要工具。1933年依据行政命令建立了商品信贷公司，1935年成立了农村电气化管理局，1934年创建了联邦政府所属的美国进出口银行,也以《1945年进出口银行法》为依据建立了美国进出口银行。⑻这些机构都由政府出资设立，专门为贯彻、配合政府社会经济政策和意图，在专门领域内从事融资活动，具有浓厚的政策性色彩。可见，20世纪30年代美国基本上形成了政策性金融体系。特别是由于20世纪30年代世界经济危机的发生，各国政府都纷纷加强对经济的干预，尤其对农业的政策扶持和干预更为突出。因此，这一时期各国农业政策性银行的设立最为普遍。
各国政策性银行立法日益成熟的时期是第二次世界大战结束到20世纪50年代。这一时期是政策性银行进一步发展，取得的很大成绩。其中以日本最为典型。日本依据1946年10月制定的《日本复兴金融库法》，于1949年建立日本复兴金融公库；依据《日本开发银行法》于1951年4月成立日本开发银行，并取消日本复兴金融公库；依据《日本输出银行法》于1950年12月建立日本输出银行，1952年改名为日本输出入银行；依据《中小企业信用保险公库法》于1958年7月设立中小企业信用保险公库等。由此可见，日本在这一时期已基本建立起配套齐全的政府政策性金融体系。在日本,其政策性金融活动都是由政府金融机构来从事,其中主要是“二行九库”。日本“二行”、“九库”设立,都有各自相应的法律依据,它们分别是《日本开发银行法》、《日本输出银行法》、《国民金融公库法》、《住宅金融公库法》、《公营企业金融公库法》、《农林渔业金融公库法》、《中小企业金融公库法》、《北海道开发公库法》、《中小企业信用保险公库法》、《环境卫生金融公库法》、《冲绳振兴开发金融公库法》等。同样,韩国在政策性银行立法方面有《韩国产业银行法》、《农业协作组合法》、《进出口银行法》等;
上个世纪60年代以后，广大发展中国家的政策性银行得到了迅猛发展，各国的政策性银行立法日臻完善。比较典型的如印度和韩国。其政策性银行法律体系主要包括：印度的《农业中间信贷和开发公司法案》、《印度工业开发银行法》、《印度建立地区农村银行法令》等；《韩国中小企业银行法》、《农业协同组织法》、《韩国住房银行法》、《韩国进出口银行法》等。泰国在政策性银行立法方面有《农业和农业合作社条例》、《政府住房银行条例》、《泰国工业金融公司条例》等。上述这些国家的政策性金融发展与政策性银行立法紧密联系在一起,对这些国外的政策性银行立法进行深入研究，必将为我国的政策性银行立法提供重要借鉴,对促进和保障我国政策性银行的健康发展有着重要意义。
二、国外政策性银行立法的特点
从以上各国政策性银行立法概况来看，国外的政策性银行立法体现出了五大特点：
第一、在成立政策性银行之前，先制订政策性银行法。各国在根据需要建立某一政策性银行之前，毫无例外都是先制订相应的政策性银行法，对政策性银行设立宗旨与目标、设立程序、业务范围、组织机构、业务规则等内容作出具体规定；然后再依据法律的规定，建立政策性银行的组织机构，并根据法律的规定，依法进行业务运营活动。此可谓“兵马未动，粮草先行”。⑼
第二、对不同的政策性银行进行独立立法，专项规范；对政策性银行进行独立立法。不同的政策性银行，有各自不同的宗旨、目标、业务领域与范围,业务规则各异，其运作方式也各有特色，因而不宜由一部政策性银行法对其进行调整。针对这种情况，各国分别对不同的政策银行进行单独立法，每家政策性银行都制定有专门相应的政策性银行法，作为其设立和运作的法律依据；这些政策性银行法大都以其所调整的政策性银行的名称来命名，如调整开发银行的政策性银行法称为《开发银行法》，调整进出口银行的政策性银行法则称为《进出口银行法》等等。这与不同的商业银行都适用同一部普通银行法的现象截然不同。
第三、一国的政策性银行法构成了一个完善的政策性银行法律体系。是各单行的政策性银行法统一在一起，形成了一国特色的内在统一、协调的政策性银行法律体系。一国根据其经济发展的需要，在不同时期和不同领域中分别建立有不同的政策性银行，而对不同的政策性银行一般又是单独进行立法。因此，一国有几家政策性银行，就制定有几部政策性银行法，这些政策性银行法与其他相关的法律规定，构成该国具有内在统一、协调特性的政策性银行法律体系。其中以日本最为典型，上文已经列举其政策性银行法律体系，故此不再赘述。
第四、政策性银行立法变化较大。政策性银行是各国政府为贯彻执行本国的社会经济政策、发展经济、促进社会进步，作为国家进行宏观调控的工具而设立的。而国家需要干预和宏观调控的经济范围并不是固定不变，有时可能广一些，有时可能窄一些；在经济发展不同时期，侧重点也各不相同；作为政策性银行设立、运作依据的政策也因经济形势需要而经常发生变化，经济体制也非一成不变。这使得政策性银行的业务范围与对象、业务的侧重等方面也随着发生较大的变化。政策性银行法根源于国家对经济的自觉调控和参与，需要对复杂的社会经济生活及时应对，以求兴利避害,实现国家的政策意图、目标；故其立法的变化也较大，必须经常地进行立、改、废,以适应不断变化的需要。可以认为，政策性银行法的这种易变性是政策性银行法具有政策性特征的表现。
第五、立法体现了较强的国家干预。政策性银行大都是由政府设立、参股或保证的，它们与政府之间的关系十分密切，故政策性银行在设立和运作中都要受到政府的干预和影响，体现出国家的意志。为了实现国家对政策性银行的控制和影响，各国的政策性银行法大都规定了国家对政策性银行进行控制、管理和监督的内容，如政府出资、人事任免、规定其宗旨、业务范围和活动领域、有关部门对政策性银行的监督等等。认识政策性银行立法的上述特点，不但有助于我们更深入地理解政策性银行，而且对我国的政策性银行立法也不无借鉴意义。
第二节政策性银行法律人格定位
一、我国政策性银行是独立法人
法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。根据《民法通则》第37条规定，法人必须同时具备四个条件，缺一不可：
第一、依法成立。即法人必须是经国家认可的社会组织。在我国，成立法人主要有两种方式：一是根据法律法规或行政审批而成立。如机关法人一般都是由法律法规或行政审批而成立的。二是经过核准登记而成立。如工商企业、公司等经工商行政管理部门核准登记后，成为企业法人。
第二、有必要的财产和经费。法人必须拥有独立的财产，作为其独立参加民事活动的物质基础。独立的财产，是指法人对特定范围内的财产享有所有权或经营管理权，能够按照自己的意志独立支配，同时排斥外界对法人财产的行政干预。
第三、有自己的名称、组织机构和场所。法人的名称是其区别于其他社会组织的标志符号。名称应当能够表现出法人活动的对象及隶属关系。经过登记的名称，法人享有专用权。法人的组织机构即办理法人一切事务的组织，被称作法人的机关，由自然人组成。法人的场所是指从事生产经营或社会活动的固定地点。法人的主要办事机构所在地为法人的住所。
第四、能够独立承担民事责任。指法人对自己的民事行为所产生的法律后果承担全部法律责任。除法律有特别规定外，法人的组成人员及其他组织不对法人的债务承担责任，同样，法人也不对除自身债务外的其他债务承担民事责任。
在世界范围内，国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。
从我国的情况来看，根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。我认为，国家开发银行也是独立法人。因为国家开发银行的成立满足我国《民法通则》第37条对法人界定的四个条件：1、依法成立；2、有必要的财产或经费；3、有自已的名称、组织机构和场所；4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。可见，国家开发银行也是独立法人。
二、我国政策性银行应是公法人
仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。因为法人的存在形态林林总总，不同类的法人之间法律性质不同，导致的法律调整宗旨和具体规则也截然不同。因此，对上述三大政策性银行到底是哪种性质之法人，实有辨明之必要。笔者将从理论和实践两个方面来讨论政策性银行的公法人地位。
（一）、在实践中，我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人四大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。⑽
第二、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又令人费解。
第四，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。由此可见，政策性银行不属于上述四种类型的法人。因此必须从理论上为政策性银行的法人类别寻找归宿。
（二）、在理论上，法人分类的学说十分复杂，对政策性银行分类研究及其管理实践较有指导意义的是对应于公法与私法划分的理论而产生的公法人和私法人的分类。
在国内学界对此已有一些争论，主要有以下几种观点：一种观点认为，政策性银行属于私法人。因为按照《国家开发银行财务管理暂行办法》第三条之规定，国家开发银行需要办理工商登记。而按照国际通例,进行商事登记是对普通企业即典型私法人的统一要求，英国和我国香港地区即将普通企业称之为注册公司。另一种类似的观点将政策性银行称为公益(事业)法人。此种提法虽然强调了政策性银行的公益性，但按照传统理论，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，此提法实际上也是主张政策性银行属于私法人的一种。⑾反对这种观点的人认为，将政策性银行归为私法人，容易强调其企业性、营利性的一面而忽视其政策，这与其设立宗旨不符。实践中，关于政策性银行重视市场操作，热衷追逐利润的向商业银行“变性”的倾向引起了人们的广泛关注。各大商业银行认为，政策性银行在拥有国家信用和其他政策性金融工具的同时从事传统商业银行业务，实际上是一种不公平竞争。实践中有人甚至由此主张取消政策性银行。
但笔者以为，政策性银行应是公法人，其理由如下：
首先、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行往往不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
其次、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
最后、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。
三、政策性银行应属特殊法人
实际上，公法人与私法人的划分源自古罗马法的公、私法划分的理论和法学观念。因此，按照法人设立的法律依据的公、私法属性作为划分公、私法人的标准（设立依据说），可以维持此分类与其观念源头的理念和逻辑的统一，较为可取。而公、私法的划分标准本身也不是一成不变的。
在法治文明的历史上，自从自由竞争的资本主义碰壁之后，政治国家与市民社会截然对立，国家不干预市场经济的神话破灭，私权本位、公、私法截然对立的法律观念也面临挑战。适应国家与社会合流，国家参与和干预经济的客观需要，西方资本主义法律出现了“公法私法化”、“私法公法化”双向矛盾运动，其结果是在传统的公、私法之外，体现公、私法融合渗透的包括经济法、劳动法等在内的第三法域（也称社会法域）出现，社会本位的法律观念也随之确立。⑿按照国际通例，政策性银行的设立一般要依据专门的立法,我们不妨统称之为政策性银行法。一般认为，政策性银行法即属于典型的公、私法交融的经济法的一部分。因此，笔者赞成按照上述理论将政策性银行归为介于公、私法人之间的特殊法人的观点。必须申明，无论公、私法划分还是社会法的理论，实际都是一种法学理念，它不仅指向具体的立法，也包括相应的法学观念和学说。我国政策性银行并非根据相应政策性银行法设立，但它同样是国家对经济进行宏观调控的社会法思想的产物。因此，我国政策性银行同样是建立在社会法基础上的特殊法人。确立这样的观念，则囿于公、私法截然对立思想而产生的对政策性银行法律归属的认识窘境自会迎刃而解。因为政策性银行的政策性与银行性是对立统一于一体的。其银行性的经营是为了实现政策性目标；而其政策性目标必须籍由银行性的运营而不是行政化的手段来实现。
最后，笔者以为，由于政策性银行具有某些私法人的印记，应当将政策性银行定位为特殊的“公法人”，因为，政策性银行作为公法人的理论证明和实践应用还是偏多一些。同时，在特殊“公法人”的定位中不一定要片面地强调公法人“不以营利为目的”的性质，而应确实看到政策性银行的盈利能力。因为纵观外国政策性银行运营的成功经验，政策性银行在实践中有较强的盈利能力。并且，往往是银行的盈利积累到一定程度时，银行能够归还当初国家出资建立银行时的所有资本金。由于政策性银行投资的是国家政策指向的行业，而这些行业往往是一些朝阳产业，或者说是有潜力的产业，长期来看，政策性银行是有很大的盈利预期的。但是，与商业银行相比，这种投资周期更长，风险更大，而收益往往也比较可观。从国内来看，前些年，国家开发银行投资在能源、化工等领域的投资随着这些产业进入高速发展期，从而带来巨大的盈利，让许多商业银行眼红。
第三节政策性银行产权问题研究
产权问题是政策性银行法律地位中的一个重要的问题，因为政策性银行的产权在很大程度上决定了银行的运作模式和所有权归属，使政策性银行稳定运行的重要决定因素。
一、政策性银行的所有权和法人财产权问题
在我国政策性银行运作的实践中，政策性银行是属于国家所有。这主要是因为政策性银行主要是由政府创设、发起，为政策性银行提供运作条件；由政府出资，资本金大部分或全部由政府财政拨付；政策性银行筹资活动由政府信用做担保；资金投向必须为政府宏观经济、产业政策服务，贯彻政府意图；最终的成本、损失也由财政予以补贴。政府保证对政策性银行的资金和资金渠道的支持，通过财政渠道提供长期稳定、低成本的资金来源以及适度的中央银行再贷款保证资金供应；政策性贷款的亏损补偿机制；财政补贴、税收减免支持手段等。
把政策性银行当作法人来处理，必须要面对的就是政策性银行的法人地位和法人财产权问题。政策性银行作为法人，它对政策性银行自身的财产拥有绝对的所有权。这是由法人的法律人格决定的，和自然人有所不同。因为自然人具有人格并不以拥有财产为条件，没有任何财产的自然人仍然是独立的民事权利主体；而法人具有人格则是要以拥有财产为绝对条件，没有财产的团体不可能具有独立的人格。法人必须拥有独立的财产，作为其独立参加民事活动的物质基础。独立的财产，是指法人对特定范围内的财产享有所有权或经营管理权，能够按照自己的意志独立支配，同时排斥外界对法人财产的行政干预。⒀
但是政策性银行首先会在这里遭遇到法律上的理论困境。政策性银行作为由国家出资设立的银行，将其定位为法人就会遇到和国有企业同样的问题，
我国《民法通则》第四十八条规定：“全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任。集体所有制企业法人以企业所有的财产承担民事责任。中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人以企业所有的财产承担民事责任，法律另有规定的除外。”很显然，全民所有制企业法人对其财产不享有所有权，而其他的企业法人对其财产则享有所有权。我国《公司法》第二条规定，“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任”，并同时规定，“公司中的国有资产所有权属于国家”。结合起来理解，公司对其财产所享有法人财产权仍然不是所有权。对这些规定，出现了两个问题：第一，同样是企业法人，因为所有制不同而非国有企业享有法人所有权，国有企业不享有法人所有权。第二，《公司法》中规定的“公司中的国有资产所有权属于国家”的理解问题。这种否定法人所有权而紧紧抓住国家所有权不肯松手的做法显然不符合现代企业制度的要求。显然这种立法的意图不是为了强调投资者所有权，而是为了突出国家股享有某种特权。
在现实中，政策性银行与国企有着相同的处境。即：作为法人，它理论上应该拥有独立的财产权，但是在实践中国家却拥有政策性银行的财产所有权。笔者以为政策性银行虽然由国家出资建立，但是政策性银行应该拥有独立的法人财产权，国家对政策性银行的权利应当表现为股东的权利。所以，当政策性银行设立后，政府的控制权主要表现在对政策性银行的人事任免、组织形式、业务领域等环节有一定的发言权，体现自己所有人的意志。例如德国复兴信贷银行（KFw）的监事会中，所有的股东方都派了他们的代表，联邦内阁的8位部长是监事会的成员，德国联邦财政部部长是监事会主席，副主席由联邦经济和劳动部长来担任。尽管促进哪个领域，应该由联邦政府和州政府来确定，但是，政策性银行的具体决策或具体项目是否会受到政府部门的干预呢?答案是否定的。政策性银行的管理层和执行层必须依据银行法，按照一般银行的惯例来从事信贷业务。关于这一点，中国国家开发银行国际顾问、德国复兴信贷银行(KFw)董事长汉斯·瑞奇先生曾明确指出：“德国政府包括州政府从来不能强迫KFw按照什么条件、根据什么利率发放什么贷款，如果德国政府强迫我们发放一些贷款，而这些贷款跟银行的信贷准则相违背的话，那我们就要求德国政府为贷款提供担保。”⒁
笔者以为，银行作为独立的法人，那么银行的财产的所有权是属于银行，银行本身对其法人财产权负责；国家作为股东，可以行使一系列的股东权利。这样可以很大程度上保障银行明确的产权关系，避免腐败和降低投资风险。因为只有完善的产权关系才能保证政策性银行被合理的监管，才能促进银行的健康发展。
二、政策性银行的产权制度
我们要理顺政策性银行的产权制度，须按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，借鉴国际通行作法，结合我国实际来进行分析。那么，在这些背景和前提下，我国政策性银行的产权形式应该也只能是国家独资，惟如此才能确保国家经济产业政策的顺利贯彻实施。但是与此同时，应该分离政策性银行的所有权与经营权，在政策性银行内建立现代企业制度。这也是世界发达国家的经验与通例。
现代企业制度一般是针对企业法人而言的。但是作为公法人的政策性银行在建立现代企业制度以后往往不仅具有较强的抗风险能力，而且能有效的遏制金融腐败。所谓现代企业制度，是指适应社会化大生产和市场经济要求的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的一种新型企业制度。现代企业制度的特征是由现代企业的特征决定的，可以从不同角度去理解它的特征。如从财产关系看，它具有产权明晰、法人财产、有限责任等特征；从组织管理制度看，它具有两权分离、相互制衡、激励和约束兼容等特征；从企业行为看，它具有目标明确、分配规范、管理科学等特征；从企业生存的外部条件看，它具有公平竞争、优胜劣汰、法制约束等特征。
将现代企业制度的特征归纳起来，主要有以下五方面：第一、产权关系明晰。即企业是法人团体、具有民事行为能力，独立享有民事权利，承担相应的民事责任。企业产权关系清楚，出资者享有企业的产权，企业拥有企业法人财产权。第二、享有法人财产权。即企业法人有权有责，企业以其拥有的全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，并对出资者负责，承担资产保值增值的责任。第三、实行有限责任制度。即出资者按投入企业的资本额享有所有者权益，也就是拥有资产受益、重大决策和选择管理者等权利；企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。第四、政企职责分开。政府依法管理企业，企业依法自主经营，不受政府部门直接干预。政府调控企业主要用财政金融手段或法律手段，而不用行政干预。第五、权责明确的管理制度。即一方面有相互制衡的法人治理结构，如股份制公司中的股东会（权力机构）、董事会（决策机构）、监事会（监督机构）和总经理（执行机构）等；另一方面具有权责明确的经理式的管理层级制，善于管理，提高效率。⒂
按照这种现代企业制度的要求与标准，政策性银行应该是独立的法人，对其财产拥有所有权，并以其所有的财产承担有限责任，政府对银行投资的领域做出要求，但不得干预具体的业务活动，同时在政策性银行内建立责权明确的管理制度。在我国的国情下，如果政府在违背政策性银行经营原则的情况下，强力要求政策性银行向一些企业（主要是国企）提供贷款的话，政策性银行可以借鉴德国的经验，要求政府对银行所提供的贷款作出相应的担保。这样可以极大的降低政策性银行的经营风险，有利于国有资产的保值增值，促进政策性银行健康稳定的发展。
第四章政策性银行立法
政策性银行是一国金融机构体系的重要组成部分；政策性银行法是一国银行法律体系和金融法律体系的重要组成部分。而由于政策性银行法的缺位，已严重影响了政策性银行的健康运行与发展，政策性银行的业务开展没有法律作保障，其合法权益受到了严重侵害，其经营行为缺乏法律规制，其经营自由权受到侵害,其经营机制无法完善等等出现了一系列的问题。要解决上述问题，并把一系列的政策性金融制度固定下来都要通过立法来解决。因此，.制定政策性银行法不仅是完善我国金融法律体系的需要，也是保证政策性银行依法运营和稳健发展的需要，更是是巩固金融体制改革成果，保障金融体制改革依法进行的需要。
第一节政策性银行的立法体系
一、统一立法与单独立法相结合，形成内在统一的政策性银行法律体系
在依法治国的今天，市场经济必然是法制经济，政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须将其全部的经营活动纳人法制化轨道。由于政策性银行与商业银行不同，每个政策性银行都有各自不同的经营范围和运作特点。因此，必须建立一个政策性银行法律体系，才能保证政策性银行在法制的轨道上健康运行。这个法律体系应包括三个层次：
一是法律层次。制定《政策性银行法》，用以规范所有政策性银行的设立程序、基本性质、资金来源、运行原则、监管程序等原则性问题，同时要针对政策性银行在某些领域适用法律的特殊要求，在法律中要制定一些特殊的条款予以规范。比如，允许地方财政对某些政策性贷款项目提供担保。
二是法规层次。三家政策性银行分别有各自的宗旨、目的、各自确定的业务领域和业务范围,在许多方面均存在较大差异。因此，在制定中国政策性银行法时，应针对不同政策性银行的各自特点，分别进行立法，分别制定《国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》和《中国农业发展银行条例》。
三是规章层次。国务院有关部门应为政策性银行运行制订一些有针对性的规章。比如，监管部门应尽快为政策性银行制定贷款管理办法和非现场监管指标。
同时，较之国外配套齐全的政策性银行体系，我国现有的三家政策性银行业务范围狭窄，还有大量的需要有政策性扶持的领域尚未有专门的政策性金融机构为之服务，由此可能导致国有商业银行不得不继续为这些领域提供政策性贷款，从而使国有商业银行的真正转轨难以实现。
针对这种情况，笔者建议，根据我国现阶段经济发展的实际需要，增设一批为不同领域服务的政策性银行。如住房政策银行的设立，将为我国住房制度改革的进一步深化提供便利，也有利于实现政府的政策性的住宅目标，为城镇低收入居民取得基本住房提供贷款或融资便利。再如，对具有开发潜力，前景看好的高科技项目，可考虑设立科技开发银行；对于关系国计民生的再就业工程，可设立就业扶助银行，为失业者兴办实业、创业、立业给予资金帮助，从而缓解就业压力，拓宽就业渠道，促进社会安定；针对我国中小企业融资难问题，可尽快组建中小企业银行，为其提供所需资金，促进其健康发展；与此同时；为加快我国中西部边远地区的经济发展；可考虑设立贫困地区开发银行，通过提高社会资源配置效率，尽快实现“先富带动后富,最后达到共同富裕”的目标。借鉴国外不同的政策性银行一般都是单独立法的经验，应该也对这些银行全都进行单独的立法。因此，将这些单独的政策性银行法与政策性银行法及其他相关的法律规定统一起来，便构成了我国具有内在统一、协调特性的政策性银行法律体系。
二、政策性银行立法的主要内容
从政策性银行法的内容上来说，它应既是政策性银行机构组织法,又是政策性银行业务法。我国政策性银行法在内容上,既应对政策性银行的宗旨、性质、法律地位、任务、职能、机构设置、设立变更终止的条件与程序、资金来源、经营方针、业务管理、权利与义务、法律责任等方面作出规定;同时还应对政策性银行开展业务活动的内容作出规定。
从目前我国政策性银行的运行实践来看，其突出问题在于资金来源渠道单一。由于其主要依靠中央银行再贷款，无形中影响了中央银行独立执行货币政策的职能的有效发挥。因此，拓宽政策性银行的资金来源是亟待解决的一个主要问题。有学者曾提出加大财政投资，即要求国家财政按照政策性银行的资金投入拨给政策性银行资本金。同时随着政策性银行信贷资产的增加量，定期拨补资本金数额。⒃笔者认为，加大财政投资固然是拓宽政策性银行资金来源的重要渠道之一，但政策性银行的运行、发展不能完全依靠政府财政投资。可借鉴日本的经验，考虑将邮政储蓄存款、保险基金存款等作为政策性银行的资金来源。政策性银行资金来源渠道应尽量多样化，筹资趋向市场化，但应避免政策性银行商业化色彩过重。
其他一些在立法中应重点确定的内容还有：
（一）、依法规定产权的国家所有
在全球范围内，绝大多数国家的政策性金融机构都是作为官方机构来办的，如日本国际协力银行、韩国输出人银行等，全部资本归国家所有。在相当长的时间内，我国仍应坚持由国家出资办政策性金融机构、应当将财政向政策性金融机构拨付资本金通过立法上升为国家意志，以增强这种特殊融资机制的稳定性。
（二）、依法规定政策性金融机构的组织形式
这主要表现为明确政策性金融机构可采取国有独资公司或国家控股形式。既可以设立全国性的政策性金融机构，也可以建立区域性或地方性的政策性金融机构。另外，当前农村金融服务已经难以适应促进农村经济发展的需要，应适当扩大中国农业银行的业务范围，允许其开办农业综合开发和扶贫贷款等。
（三）、依法规定经营目标
政策性贷款必须体现国家的产业政策、区域经济发展政策要统一对政策性金融机构经营目标的认识，政策性银行体现政府经济和社会发展政策，不以盈利为目的，不能涉足竞争性的商业金融业务。此外，要严格政策性银行的预算约束和成效考核，尽可能地降低运行成本
（四）、依法规定业务范围
根据某家政策性金融机构内部管理水准的高低，既可以核实其经营综合性政策性业务，也可以核定其只能经营某一项政策性金融业务。
（五）、依法界定业务管理
政策性银行的业务管理应由中央银行转向国家财政部,财政部作为其业务管理主管机关，可以独立的监管者身份进行监督和管理，从而避免象中央银行作为监管者那样，陷入双重职能相互冲突的尴尬局面，同时也有利于中央银行独立执行货币政策,，有利于政策性银行自身建立利益补偿机制。
（六）、法律责任
要讲政策性银行运行中的各种违法违规及腐败行为作出具体详细的规责，通过有效的惩戒机制来保证政策性银行的健康运行。
值得一提的是，在规定“法律责任”时，应加重政策性银行主要负责人的责任。我国香港《银行业条例》就是如此。第102条对金融管理局认可机构的董事长和经理规定了严格的法律责任，此举将有助于主要负责人提高职业警惕，谨慎从业，避免其利用私权规避法律、逃脱责任。⒄政策性银行的职能特点和性质决定了其资金投向较之一般的商业银行，更具高风险性，一旦决策失误便可能造成巨大的损失。因而，应加重政策性银行主要负责人的法律责任，促使其审慎决策，降低金融风险，保障政策性银行的安全运行。
第二节政策性银行立法的目标与原则
在政策性银行的立法中要明确了解政策性银行的“政策性”与“银行性”，对其经营目标要有原则上的宏观把握，其具体体现为：
第一、政策性银行法应充分体现政策性银行的宏观调控和管理职能，即“政策性”。制定政策性银行法，应体现国家对政策性银行的控制。政策性银行是政府设立、领导、支持的，直属国务院领导的政策性金融机构，其主要任务是按照国家的方针政策、法律、法规，以国家信用为基础，筹集政策性信贷资金，承担国家规定的政策性金融服务，为国民经济的发展服务。为此，政策性银行不同于一般的商业银行，它不具有一般企业性经济主体的基本属性与特征，立法中当然应该根据政策性银行的特殊性质、职能任务，明确规定其在金融体系中的独特的法律地位。政策性银行法是我国银行法律体系中重要的、不可分割的有机组成部分，是银行法的重要渊源。
从我国的国情来看，我国经济发展尚不平衡，仍需发挥政策性银行的调节作用。因此国家应通过政策性银行将宏观调控方针与微观决策行为紧密联系，使信贷活动直接体现产业政策，从而实现社会资源的最优配置。这其中要注意处理好国家政策与法律的关系，要将政策上升和体现为法律，用法律把国家的政策固定下来，避免因政策较频繁的变化而影响政策性银行的运作。但可以预测的是，我国的政策性银行作为实现政府政策和意图的重要工具，当经济发展态势越来越均衡时，其政策性色彩会越来越淡化，取而代之的是其商业化倾向。所以，立法应考虑到这种变化趋势，并且根据此种变化作出应对之策。
第二，明确赋予政策性银行应有的法人地位，即“银行性”。这对政策性银行的下一步改革和发展有着重要意义。作为国家干预金融领域的特殊产物，政策性银行在很大程度上受到国家公权，主要是政府经济政策的制约。但是如果想通过政策性金融顺利实现预期的目标，不沦为“二级财政”或“命令性金融”，给予政策性银行独立的法人地位，使其具有相对独立性，就成为重要的前提。⒅
在实际运作中，政策性银行也要讲效益、讲管理、讲风险，要按市场方式和金融规律运作。对政策性银行来说，如果政府的干预过多，就会束缚其手脚，不利于政策性银行与时俱进进行必要的改革。时下，按照“产权清晰权责明确政企分开、管理科学”的要求，把政策性银行办成‘经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性银行”已经成为各个政策性银行的办行目标。可见，不断推进现代企业制度建设，逐步探索和建立完善的法人治理结构是我国政策性银行的改革方向。
第三，立法中对经营目标的定位上，应明确其“政策性，安全性，效益性”的原则。作为政策性银行，贯彻国家宏观经济政策是其天生的使命，政策性银行的政策性是其最大的特点。在通过政策性贷款等方式引导社会资金流向、促进资源优化配置的同时，实现“保本经营”，保证资金的安全性，是我国政策性银行实现长期可持续发展的一个重要保证。在确保“政策性，安全性”的前提下，对效益性的追求是政策性银行不同于商业银行的最大特点。固然，政策性银行不以追求利润为最终目标，但是其对效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。⒆国家开发银行一位高层官员曾经明确表示：“盈利不过是我们一个低层次的生存标准。正像一个人吃饭是为了活着，但活着却不全是为了吃饭。”
从国际上的经验来看，政策性银行不是简单地执行政策，为经济振兴和向市场经济做“无偿”贡献，它的经营也必须建立在资产安全和自身健康发展的基础上。因此，我国的政策性银行在日常经营活动中一定要坚持贯彻“政策性，安全性，效益性”相统一的经营原则，这一点，也应该像《商业银行法》中的“效益性，安全性，流动性”一样明确地写入我们的政策性银行法中去，以更好地指导政策性银行的经营管理，顺利实现其政策目标。
第三节政策性银行立法要注意的几个问题
政策性银行法是关于政策性银行职能定位的基本法律，是规定政策性银行组织和行为的法律规范的总称，它既是我国金融法律体系的重要组成部分，也是保证我国政策性银行依法运营和健康发展的需要，更是巩固金融体制成果，保障金融体制改革依法进行的需要。它可以规避政策性银行主体地位不明确、操作欠规范、业务标准模糊、权利与责任不相适应以及监督权力结构与制度的混乱与缺位等诸多问题。因此，在构建我国政策性银行法律体系中，应该注意以下几个问题:
第一，立法既应立足国情，又应借鉴国外的有益经验。在制定我国政策性银行法时，首先要立足国情，包括政治、经济、文化的背景，使立法贴近现实。其次，三家政策性银行十年的实践，确实也能为立法提供较为丰富的弥足珍贵的实践经验，特别是三家政策性银行依据政府的产业政策和区域经济发展战略，以信用形式向特定的领域或者对象实行倾斜，对市场配置的偏差给予必要的弥补、纠正，取得了巨大成效。这些卓有成效的实践经验，为通过金融立法转化为具有强制力的可操作的行为规范和金融法律关系准则提供了现实依据，三家政策性银行《章程》的实质性作用，也在一定程度上为立法提供了前导经验。最后，立法还应考虑到当今已是一个整体性、关联性愈发增强的世界，不注重中国特色与世界潮流的结合，立法便难逃落后的窘境。因为国际惯例通常是成熟的金融交易和金融监管的双重产物，对于其中一些已为众多国家广泛采用并确属科学合理的立法条例，应该尽量与其接轨，以有效避免立法失误，提高我国政策性银行立法的水平和法律质量。笔者认为，日本、韩国及有关发展中国家在这方面的经验尤为值得重视。
第二，立法应具有前瞻性，能够把握政策性银行发展的历史趋势。从目前我国政策性银行的实践运营管理看，其的确具有相当的不稳定性和不成熟性，因此，要改变这种落后局面，采取事前设规、先导发展的立法方式就尤显迫切。立法的适度超前，至少可以减少或缩短不必要的历史重复，这已为事物发展的历史进程所证明。同时，立法还应紧跟政策性银行的发展趋势，从国外政策性金融机构发展的漫长历史和我国三家政策性银行的短期实践来看，以下四种趋势已日益显现，即政策性银行作为特定的政府职能部门向银行角色倾斜的趋势、融资方式从财政向信贷、资本市场融资转化的趋势、业务范围日益扩大化趋势、经营方式的多样化、混合化发展的趋势。只有把握这种趋势，我国政策性银行才能在较为稳定的法律框架内实现健康可持续发展。
第三，立法应注意与其它相关法律的协调。我国目前己有三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，而三家政策性银行又各有其宗旨、目标、独特的业务领域和业务范围，在许多方面均存在着较大的差异。因此，在制定中国政策性银行法时，应根据不同政策性银行的各自特点，分别进行立法，单独制定《国家开发银行法》、《中国进出口银行法》和《中国农业发展银行法》。此外，在具体的起草中，还应注意既要与现有的《商业银行法》、《中国人民银行法》及其它金融机构法律规定相协调，又要避免相互冲突。
第四、在立法步骤上，可先由国务院制定《政策性银行暂行条例》。由于我国的金融体制改革仍在深化之中，虽然已取得了一些成熟的成果，但在许多问题上，如业务范围、业务方法、资金来源与运用等方面仍处于探索、试验阶段，许多问题尚未有定论；因此，要直接制定《政策性银行法》仍存在一定难度；而根据六届全国人大第三次会议的特别授权，国务院有权在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定和条例，这些规定和条例具有相同于法律的效力，其内容可创设新的权利义务。据此，笔者认为，可先由国务院制定《国家开发银行暂行条例》、《中国进出口银行暂行条例》和《中国农业发展银行暂行条例》。这在时间上也较有时效性，可较快出台，以尽早满足目前的需要。在《暂行条例》实施过程中，可酝酿、准备、起草《政策性银行法》，待《暂行条例》实施一段时间后，再制定政策性银行法。
在立法中注意到上述这几个问题，有助于开阔立法的视野，并立与利用立法技巧推进立法的进程，促进立法的完善。
总结
总之，我们通过立法将政策性银行的特殊公法人法律人格地位；政策性银行在国家银行体系中的法律地位；政策性银行财产权的法人所有，政策性银行的权利义务等方面的法律问题确定下来，就较为全面的为政策性银行的法律地位问题作了详细的解答，同时也形成立完善的法律体系。
笔者相信，只要在立法上准确而全面的为政策性银行地位作出合理的界定，依法办事，严格执法，我国的政策性银行必将一路健康而稳定的发展，也将为我国社会经济的全面均衡发展做出更大的贡献。
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银行行政论文篇3
近年来，合规风险逐渐成为除信席风险、市场风险和操作风险之外的我国商业银行面临的重要风险。随《商业银行台规风险管理指引》的，合规风险管理更引起了国内银行业的广泛关注。本文从中国邮政储蓄银行合规风险管理的必要性出发，结合邮储银行的实际情况．提出了加强合规风险管理的措施建议。
关键词：邮储银行；合规；合规风险管理。
近年来。国内外银行业金融机构不断暴露重大违规事件．财务损失数量惊人，机构声誉严重受损，严重危害公众对银行业的信心，大量合规失效的案例表明，银行业金融机构正面临着巨大的合规性挑战。由于邮政储蓄长期只作为邮政的一个内设机构进行经营管理．其合规风险的管理机制相对比较薄弱。中国邮政储蓄银行
成立后，随着各种业务的广泛开展，其合规风险管理的有效性和针对性亟待加强．
管理的质量和效率有待提高。
一、加强中国邮政储蓄银行合规风险管理的必要性
①加强合规风险管理是邮储银行主
动适应金融业发展和外部监管新要求的
需要。随着银行业务的目益多元化、复杂
化和国际化，监管机构要持续跟踪单个机
构的风险变得日益困难。国际银行业和监
管当局清醒认识到加强银行合规管理的
重要性。20__年4月巴塞尔银行监管委员
会了《银行合规和合规部门》，明确了
商业银行应遵循的合规管理的十项原则。
中国银监会于20__年10月颁布了《商业
银行合规风险管理指引》对商业银行的合
规管理作了具体的规定。中国邮政储蓄银
行要跻身国内商业银行的前列，必须加强
自身合规风险管理建设，主动做好合规管
理工作。以更好适应外部合规监管的需
要。
②加强合规风险管理是邮储银行持
续稳健规范经营，实现企业效益最大化的
内在要求。商业银行的健康发展，必须以
规范经营和科学管理为基础。邮储银行在
开展业务过程中，随着经营压力和竞争压
力的与日俱增。一些机构和工作人员总是
片面认为“中规中矩会影响发展”．从而导
致在追求业务的片面发展过程中埋下了
隐患。而大量实践表明，具有良好合规风
险管理的银行必然具有持续竞争力，而这
种竞争力恰恰是能给银行带来财富收入
和声誉价值的不竭源泉。加强合规风险管
理是中国邮政储蓄银行实现持续稳健经
营的内在要求，是完善全面风险管理、健
全有效内控体系的重要基础。
294特区经济sfiedaizoneeconomy20__年8月
③加强合规风险管理是提高邮储银
行制度执行力的核心所在。近年来邮储违
规问题频频曝光．大案要案时有发生，综
观这些案件发生的机构。风险管理和内部
控制等机制在表面上有序运行，其实却因
没有合规经营而被架空。通过对中外资银
行风险管理质量的差异性比较发现，中资
银行其实不缺制度．真正缺的乃是执行
力。如果银行忽视、贬低、淡化合规经营和
合规风险管理的重要性，违规违法行为的
查处防范就会落空，重大案件自然会发
生，再好的制度、措施都会失灵。而合规风
险管理的重要作用和战略意义．就是为了
保证各项制度、政策和措施的贯彻落实。
二、中国邮政储蓄银行合规风险管理
的现状
．①对合规风险认识存在误区，合规管
理理念有偏差。有些银行认为在经营过程
中“只要不违法。无论做什么都可以”，在
利益的驱使下挖空心思“打球”．玩
“上有政策下有对策”的猫鼠游戏。有些银
行认为在经营过程中如果强调重视合规
必然会束缚企业的手脚，使企业的竞争力
和盈利能力减弱。有些银行认为合规管理
会助长员工被动的“不做不错，只求太平”
的消极态度，导致业务停滞不前．影响员
工工作热情和士气。
②合规风险管理体系不健全，风险防
范和控制流程不严密。从目前情况看，邮
储银行在合规管理框架上仍存在一定的
缺陷。一是合规风险管理职责分散．邮储
银行合规风险管理散落于稽核、审计、财
务等不同部门，缺乏统一的组织协调，政
出多门．这种模式使得合规风险管理职能
不能有效独立于经营职能。二是邮储银行
特别是基层机构还没有成立专门的合规
万方数据
风险管理部门，设置专门的合规管理岗对
合规风险进行统筹管理，还没有形成横向
到边、纵向到底的全方位合规风险管理架
构。
③合规风险管理机制缺失，影响合规
的主动性和互动性。邮储银行内部缺乏系
统、规范的全面科学风险管理法规、制度
及操作规则，很多规章制度模糊、粗略．缺
乏可操作性。同时合规风险管理的激励约
束机制、问责制缺失，使主动合规者得不
到褒奖，违法违规行为得不到打击，“规”
的主动性和互动性得不到发挥。
④合规管理专业人才匮乏，队伍素质
有待提高。目前，许多基层邮储银行员工
来源于原来的邮政岗位，学历水平普遍偏
低，既懂金融知识又熟谙法规知识、风险
意识的合规风险管理人才严重缺乏。合规
管理只有在员工知法、懂法、守法和少数
违法者受到严肃惩处的情况下．才能发挥
其应有的作用，而目前邮储员工队伍素质
严重制约了合规管理发挥高效作用。
三、加强中国邮政储蓄银行合规风险
管理的措施建议
①主动树立全行员工合规经营理念。
营造良好的合规管理氛围。积极主动倡导
合规风险管理，高层管理人员要率先垂
范．要带头强化决策和管理过程中的合规
意识．亲身传达强烈信息，并监督各部门
是否树立合规经营观念。要让合规经营理
念渗透到每个员工的血液中，让员工意识
到合规绝不仅仅是合规部门或合规人员
的事情．合规工作与银行的各个流程、各
个工作环节和每位从业人员都息息相关。
要改变过去那种“不踩红线就不能大发
展”经营观念。逐步树立合规是行为准则、
竞争优势，而不是障碍的观念，促使全员
所有员工在开展业务时都能遵循法律、规
则和标准。
②建立合规风险管理组织构架，明确
合规管理部门的职权。邮储银行要高度重
视合规
部门的建设，应根据自身经营特
点，组建一个独立的、强势的合规部门。可
以借鉴其它行合规部门设置的经验．在总
行及分行设立独立的合规风险管理部门。
在支行及以下机构可设立合规岗位。合规
部门的设置要强调有效性、独立性和被审
查性，确保合规部门不受干扰，同时它也
要受到内审部门的定期和独立的检查。邮
储银行还应配备足够的、素质较高的合规
管理人员，并制定科学、合理的合规部门
考核办法等。
③健全合规风险管理机制，提高风险
防控水平。建立科学的合规管理绩效考核
制度。量化、细化考核指标，实行定性与定
量相结合，并把考核结果与相关人员的奖
惩挂钩，充分体现邮储银行倡导合规与惩
处违规的价值理念，使合规风险意识真正
贯穿于银行业务的整个流程。切实有效的
落实合规问责制，包括：制定明确的岗位
责任制、建立严格的问责制、认真贯彻落
实问责制等环节．加强对管理人员的合规
绩效考核，惩罚违规行为。建立诚信举报
监督机制，各级银行应为员工举报违规、
违法行为提供必要的渠道和途径，并建立
有效的举报保护和激励机制，鼓励员工举
报不合规行为。强化对违规违法行为的有
效监督。
④强化员工的教育培训．不断提高从
业人员整体素质。邮储银行应通过组织持
续有效的合规培训和教育项目，加强员工
对政治理论、经济金融、法律法规等方方
面面知识的学习．不断提高自身的综合素
质和更新知识结构。通过合规培训，使员
工能明确理解银行在银行经营过程中必
须遵循的银行“合规法律、规则和准则”的
对象范围，充分系统了解和掌握银行的合
规政策以及相关合规规程和文件的具体
内容以及各自岗位的合规流程，形成～种
浓厚的合规文化。口
考文t：
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建设研究[j]．南方金融，20__，(07)．
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论坛．20__．(60)．
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京：中国金融出版社，20__．
作者■介l
马英杰(1979年一)，男，河北易
县人，经济学硕士。石家庄邮电职业技术
学院金融系助教。
马珍珍(1980年一)，女。河北深
州人．管理学硕士．石家庄邮电职业技术
学院经济系助教。
吴淑梅(1980年一)，女，河北东
光人．河北科技大学电气信息学院硕士研
究生．
万方数据20__年6月却’edaizonee．co．omy特区经济295abstract：inrecentyears．com—p11aneer1sksgraduallybecomethes1anlf{cantr1skschlna’scommer—e1a1banksfaclngbesldescredlt
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银行行政论文篇4
关键词：个人理财业务；中小客户；微利原则；市场定位
邮政储蓄银行自挂牌成立以来，不断健全组织机构，拓展业务品种和发展空间，大力推动向商业银行的全面转型。为提升邮政储蓄银行的综合能力，总行确定了大力发展个人理财业务的方针，并制定了3年内分“三步走”的发展规划。
1邮政储蓄银行个人理财业务的现状
邮政储蓄银行开办个人理财业务两年来，取得了阶段性成果。首先，邮政储蓄银行建立了业务系统，对支行长、地市行长等业务骨干进行理财业务培训，为个人理财业务的开办奠定了坚实基础。其次。培育了理财产品品牌，形成了良好的业务发展架构和布局。截至目前，邮政储蓄银行在“储汇聚财”的个人理财业务品牌下，形成了“创富”、“天富”、“财富”三个系列品牌，满足了市场对高、中、低三种不同风险程度产品的需要。此外，邮政储蓄银行还建立了一整套行之有效的风险防范措施和制度，为业务健康、持续发展奠定了坚实基础。
2009年是邮政储蓄三年规划的“发展年”，进一步促进业务规划和布局的逐步完善，从业务规模、市场占比等方面提升市场地位，逐步推进个人理财顾问服务模式的发展，才能将业务推向新的发展阶段。总体而言，邮政储蓄银行个人理财业务起步晚，品种少，与四大国有商业银行相比，无论在规模上还是质量上都存在一定差距。因此，为使邮政储蓄银行个人理财业务取得更大突破与发展，理财观念有待宣传，理财市场有待定位，理财原则有待确立，理财人才有待培养。
2个人理财业务的内涵
国内各商业银行均开办了个人理财业务，有些银行把其基本等同于商业银行零售业务，将一卡通、信用卡等业务归入理财；有些银行把其仅仅理解为信息咨询，指派一些工作人员为客户做一些解答；还有些银行将其认定为销售开放式基金、投资连接险、理财协议等产品。
不能确定个人理财业务的内涵，就不利于这项业务的定位与发展，邮政储蓄银行各级机构有必要对商业银行个人理财业务进行科学合理的界定。
2005年银监会颁布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》指出：“银行个人理财，是指商业银行为个人客户提供财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化服务活动。”由此可以看出，邮政储蓄银行开办的个人理财业务是建立在委托关系基础上的多角度、多层次的银行服务。就目前而言，银行个人理财包括理财顾问服务，指商业银行向客户提供财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务；综合理财服务，指商业银行在为客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理；理财计划，指商业银行在对潜在目标客户群分析研究的基础上，针对特定目标客户群开发设计并销售的资金投资和管理计划。基于以上分析，邮政储蓄银行现阶段处于理财顾问服务和销售理财计划阶段，理财并不仅仅是单纯投资，其关键是对“财”要“理”。邮政储蓄银行的开放式基金、理财协议、国债、保险都是打理“财”的工具，不能将其视为简单的产品，要改变“重销售，轻服务”的理念，将重心放在为客户服务上。根据客户的财力和理财目标，通过邮政储蓄银行的各种产品为客户构建相匹配的体系，实现客户利益最大化。
3邮政储蓄银行个人理财业务的市场定位
邮政储蓄银行要想在竞争激烈的个人理财市场中找到生存和发展空间，必须准确定位理财市场，并服从于自己的市场定位，在巩固现有客户关系的同时，发掘潜在客户，由专业理财人员对其进行信息搜集、整理和评估，分析客户的生活、财务现状，依据客户的理财目标帮助其制定可行的理财方案。
笔者认为，为中小客户和城市居民理财是邮政储蓄银行当前个人理财业务的市场定位，这主要基于以下几点考虑。
3.1为中小客户理财是邮政储蓄银行建行之初的定位
银监会经过仔细研究，决定将邮政储蓄银行定位为面向城市居民的社区银行，其经营目标是充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务。依据国际银行经营惯例，理财、银行卡、网银是零售银行的三个支点，因此选择中小客户是邮政储蓄银行的定位所决定的。
3.2邮政储蓄银行具备为中小客户理财的优势
邮政储蓄银行提供的基础金融服务已经深入人心，在城乡居民心目中有很高的信誉度，享有“绿色银行”的美誉。邮政储蓄银行现已建成覆盖全国城乡网点，面最广，交易额最多的个人金融服务网络。目前，邮政储蓄银行拥有储蓄营业网点3.6万个，汇兑营业网点4.5万个，国际汇款营业网点2万个，其中有近60％的储蓄网点和近70％的汇兑网点分布在农村地区。成为沟通城乡居民个人结算的主渠道。另外，邮政储蓄银行现阶段在理财方面还不具备同工商银行、建设银行、中国银行、交通银行、农业银行、招商银行等大中型银行竞争的能力，更不具备同花旗、汇丰等外资银行竞争的实力，因此选择中小客户并且为其理财会使邮政储蓄银行更具竞争优势。
3.3中小客户有财可理，并且需要理财
改革开放以来，我国国民经济持续快速增长了30年，GDp、人均收入、存款余额等对人民生活水平和个人家庭财富积累产生重大影响的指标均大幅增长。自2009年起，国家对社会保障制度、医疗制度、教育体制进行改革，使医疗、住房、教育将逐渐不再成为居民的沉重压力，进而居民会更多地关注自己的财务状况。通过综合安排，在理财方面达到独立、安全和自主，更好地享受生活已成为人们追求的基本目标。城市居民以年均30％增长的理财需求，为邮政储蓄银行提供了广阔的理财市场，这也要求邮政储蓄银行必须把握机遇，细分目标市场，为中小客户理财。
4邮政储蓄银行个人理财业务的发展策略
4.1以客户满意、保本微利为理财原则
邮政储蓄银行个人理财业务近期应以“客户满意，保本微利”为基本原则，要想成为真正的社区银行，客户满意是第一要务。客户在选择商业银行服务时，首先考虑的因素是良好的服务态度，这是银行吸引客户的主要因素；其次是银行的实力，银行先进的硬件设施、品牌形象、就近方便等均为次要因素。
根据国外经验，发展个人理财业务并且盈利绝非易事。开展个人金融服务业务，一开始就需要投入大量的资金用于人员的业务培训、市场拓展、品牌推广以及信息服务等。此外，为满足投资者的实际需求，还必须对投资者行为有明确认识，并对其信息进行周密分析，同时还需掌握投资者的收益情况。因此，现阶段邮政储蓄银行的个人理财业务应以渗透定价的策略，迅速扩大理财业务规模，从而取得规模效益。为此，邮政储蓄银行一要稳定现有客户，使其财富不断增值，以加强客户关系，提高客户满意度和忠诚度}二要通过理财增加客户资产的额外价值，提高邮政储蓄银行的服务水平，激发客户对金融理财产品的需求，培养成长型客户；三是树立理财服务典型，扩大潜在客户，从而提高邮政储蓄银行在中小客户市场中的份额}四是在优质客户稳步增加的基础上，加快特色金融理财产品的创新，使邮政储蓄银行更具特色。
4.2以服务客户为基础，多层次开发理财产品
理财是一种服务，这种服务通过各种产品帮助和指导家庭或个人构建全面、科学、多元互补、动态跟进的财务体系，使其实现终身快乐的理财目标，获取家庭和个人财务的最大自由。从邮政储蓄银行的现状看，个人理财业务尚处于起步时期。稳健经营是其首要原则，其理财产品的选择可分步进行。
首先，以“代字号业务”为起点，逐步扩大个人理财业务市场份额。如保险、代销国债、开放式基金，这些业务虽属初级理财产品，但是市场潜力巨大，随着财富的不断增加，资产分散将成为个人客户构建投资获利体系的重要支柱。所以巩固和扩大此类理财业务。虽然收益不是很高，但可以稳定现有客户群，提高目标客户市场占有率。
其次，逐步介入相对熟悉且收益较大的产品。如理财协议、信托等业务。随着邮政储蓄银行资金运用技术及市场的不断拓展，理财人员经验不断丰富，可以不断介入高风险、高收益类理财产品。
最后，以客户为中心提供个性化需求理财服务。目前银行的理财服务仍然停留在“以产品为核心”，侧重于产品设计和推销。以客户为中心是面向邮政储蓄银行高端客户提供的服务，银行不仅要为客户提供投资理财产品，还包括替客户利用信托、保险、基金等金融工具维护客户资产在获益、风险和流动性之间的精准平衡，同时还要提供与个人理财相关的一系列法律、财务、税务、财产继承、子女教育等专业顾问服务。
银行行政论文篇5
关键词：国有商业银行邮政储蓄银行优势
2006年5月23日，中国银监会副主席蔡鄂生在“2006中国金融高峰会”上透漏，筹建中的中国邮政储蓄银行已获得国务院批准。中国邮政储蓄银行将成为面向普通大众提供基础的金融机构。国有商业银行在外资银行、国内中小银行的双重挑战下，又将面对新的竞争者，那就是公认的未来第五大银行—邮政储蓄银行。中国邮政储蓄经过不断的改革，已经具备了其他金融机构无法比拟的优势，即将成为我国国有商业银行存贷业务方面强有力的竞争者。
邮政储蓄经营模式的转变及其优势
邮政储蓄经营模式的转变
邮政储蓄经营模式的转变主要有以下几个阶段。最初，邮政储蓄仅以吸收存款为主，存款全额缴存人民银行，人民银行按季支付邮政部门固定代办手续费，业务十分单一，利润也很有限，各方面对于商业银行都不构成威胁。从1990年起，为鼓励邮政储蓄业务发展，邮政储蓄存款由缴存改为转存人民银行，并获取转存款利息收入。此阶段，邮政储蓄进入了高枕无忧的时期，尽管只有存款业务，但是由于国家的保护和支持，可以稳获高额、无任何风险的利差收入。2003年8月1日，邮政储蓄存款实行新老划断，此后新增的储蓄存款资金由国家邮政局自主运用，原有约8290亿元的存款继续按4.131%的利率转存人民银行，此后的邮储中间业务有了长足的发展。中国邮政储蓄经过恢复开办的这20周年，经受了风雨考验，取得了一系列喜人的成绩，也逐渐发展成为国内金融机构的有力竞争者。
随着邮政储蓄改革的不断深入，即将迎来了邮政储蓄银行阶段，即邮政储蓄机构将挤身于商业银行的行列。尽管具体的组建措施还没最后确定，但是新的邮政储蓄银行的基本经营模式是明确的：与之前只存不贷的邮政储蓄所相比，新成立的邮政储蓄银行应与其他商业银行一样经营存款和贷款业务；在继续依托邮政网络经营的基础上，邮政储蓄业务与邮政业务实行分开。这些都表明邮政储蓄将全方位的参与银行业务市场，并将利用自己的优势展开各项业务的竞争。
邮政储蓄银行的优势
网点优势上文已提到，邮政储蓄银行仍将依托邮政网络开展业务，这便成为邮储银行最大的竞争优势。尽管国有商业银行相对于外资银行、国内中小银行的优势也是分支机构繁多，但是较之邮政储蓄的网点分布，则相形见绰。因为邮储网点遍步城乡，真正可谓是深入到社会的每个角落。截至2005年8月，全国邮政储蓄营业网点已经超过37000个。其中县及县以下农村网点占到2/3以上。邮政储蓄有60%的网点、邮政汇兑有70%的网点分布在县以下农村地区。在国家政策逐渐向三农倾斜的基础上，这种网点的分布数量和结构都非常有利于邮储银行其他优势的发挥。
业务优势邮储银行在开展正常商业银行业务的基础上，仍保有其优势业务——邮政金融业务。邮政金融业务是指邮政部门利用邮政基础设施办理的金融业务，主要包括储蓄、汇兑和其他业务及与资金运用有关的资产业务。特别是汇兑业务，用户可通过邮政的众多网点把钱汇往全国各地。总的来说，邮政储蓄银行有充分利用邮政金融独特的服务品牌的优势，这在市场日益要求产品个性化、差异化的今天，是包括国有商业银行在内的所有商业银行望尘莫及的。
资金优势一方面，邮储银行在资金来源的数量上具有优势。到2005年末，邮政储蓄存款余额达到一万三千亿元，存款余额居中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行及中国银行之后，列第5位。邮政储蓄存款余额市场占有率目前已经达到9.56％。而这种优势在充分利用广泛的农村网点的前提下，邮储银行的资金来源仍存在巨大的增长空间。另一方面邮储银行在资金运用的质量上具有优势。目前中国邮政储蓄没有任何坏账之忧。未来邮储银行在借鉴国有商业银行大量不良贷款教训的基础上，通过利用与邮政在客户信息方面实现共享，以期在争取客户以及管理信贷风险、业务营销等方面保证资金运用的质量。这两方面对于商业银行都是十分重要的，是所有商业银行生存的根本。
政策优势邮储在农村的作用是商业银行不可替代的。在成立了邮政储蓄银行之后，更加扩大了邮储的网点优势。这在各国有商业银行正在不断缩减分支机构的情况下，则明显提高了邮储银行的优势，而使邮储银行的竞争力在各种优势综合作用的基础上成倍的增强。
国有商业银行的应对措施
我国金融市场的改革开放过程，实际上是国有商业银行优势被逐渐削弱的过程。在它还没有完全处理好来自其他银行的挑战的时候，又该迎接邮政储蓄银行的挑战。应对措施是明确的，即在充分发挥自己优势的基础上，逐步攻克体制关、业务关以及人才关，以做到扬长避短。
完善公司治理机制
国有商业银行在改革中不断地被推向市场，在已经完成了事业单位向企业转变的基础上，现阶段的股份制改造显得有些缓慢，应加快其股份制改造。首先，实行股份制可以使商业银行的内部监管更有效，有利于规范经营，责权更分明。这样，可以对有关业务人员进行约束，进一步减少不良资产的发生以及避免银行腐败的出现，提高资产的运用质量。其次，股份制的建立也是商业银行在内部实行信用制度的基础。最后，加快完成股份制改造，可以使国有商业银行比邮储银行更早的成为合格的市场参与者，更好的去按市场规则办事，合理地、最大限度地实现经营目的。
区别对待各种业务
将所有业务进行区别对待，就是要有重点的发挥传统业务的优势、挖掘优质业务和培育特色业务，以实现各项业务利润的最大化。商业银行的传统业务是吸收存款、发放贷款。而面对邮储银行强大的吸收存款的优势，以及邮储银行的前身邮储机构并未涉及过贷款领域，所以商业银行应把重点放在发挥贷款优势上。一方面，在巩固老客户的基础上，不断发展新客户，以保证客户的数量。另一方面，在增加贷款品种的同时，贷款应向个性化方向发展。能够确实根据不同客户的要求，提供有区别的贷款服务。其次，挖掘优质业务。在把贷款做为业务重点的基础上，要在其中挖掘出质量更高的优质业务。一方面，由于在各种贷款中，居民的守信程度最高，因此应重点开展居民的消费信贷。另一方面，多多争夺效益好的企业客户，以保证贷款等业务的盈利性。只有突出业务的特色才能吸引客户。各国有商业银行，应根据自己的人才、网点、技术等方面的相对或绝对优势，量身定制自己的特色服务，以避免与同行业的正面竞争。
防止人才的流失
人才流失一直是国有商业银行的隐患。各种金融机构特别是银行，在拓展市场过程中，都会把寻找人才的目光放到国有商业银行上，这是因为国有商业银行的人员特别是业务骨干具有业务经验、客户等方面的优势，引入这样的人才可以立即受益。因此，在邮储银行组建阶段一定要防止人才的流失。这就要求国有商业银行要完善人事制度，对于人员的流动要有明确的规定。同时，为了吸引更多的人才，赏罚分明的奖惩制度也是必须的。
参考文献：
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银行行政论文篇6
青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，有“江河源头”、“中华水塔”之美誉。境内河流纵横，雪山林立，冰川广布，沼泽连绵，湖泊众多。据统计，全省水面积在300平方公里以上的河流有435条，河道长度大于100公里的有65条，干支流总长度约28公里。省内有大小湖泊2043个，面积大于1平方公里的有300多个，全省冰川面积约为5225.38平方千米，冰川总储水量3705.92亿立方米，占全国的12.5%。由于受气候、地形等条件的限制，青海水资源总量虽然丰富，但时空分布不均、开发利用难度大、可利用量不足。根据资料显示，青海省水资源总量为629.3亿立方米，全省平均产水规模为8.8万立方米/平方公里，人均水资源量11184立方米，2011年全省总供水量36.23亿立方米，水资源开发利用率仅为5.8%。由于特殊的地理气候条件，加之受经济社会发展的制约，目前青海省水利发展还存在不少困难和问题。
（一）水资源供需矛盾突出
水资源与生产力布局还不相匹配，全省发展基础较好、人口相对集中的东部湟水流域、西部柴达木盆地是青海省水资源供需矛盾最为突出的地区，柴达木盆地工程性缺水与农业用水效率低下并存；东部湟水流域资源性缺水严重，中、下游地区水污染形势严峻，一些大型骨干水利工程没有完全发挥效益，供水保障能力仍显不足；黄河沿岸地区水资源开发利用程度较低，重大水资源配置缺乏，抗旱应急水源工程建设不足，城乡水利建设抵御特大干旱风险的能力不强，水资源调控能力仍需加强。
（二）防灾减灾体系不完善
青海省地市州所在城市大多依山傍河而建，易受山洪、泥石流等自然灾害侵袭，防洪基础设施薄弱，重点城市综合防洪能力不强，中小河流治理起步较晚，汛期成灾率高，对人民群众生命财产安全构成一定威胁，山洪地质灾害防治任务艰巨。小型水库病险问题突出，泄洪设施不完善，排空能力不足，安全隐患较大，预警监测能力还不强，应急机动抢险能力较弱，防灾减灾社会化保障体系还不健全。
（三）水利基础设施建设滞后
现有水利工程标准低、配套差，老化失修、效益衰减问题突出。小型水利工程投入少、进展慢，农田水利建设滞后，青海省耕地灌溉率只有44.2%，灌溉用水有效利用系数仅为0.40，灌溉水利用效率远低于全国平均水平，农业用水浪费严重，草场基本没有灌溉设施。据统计，全省仍有近120万人口存在饮水安全问题。
（四）水资源保护形势严峻
青海省水土流失面积35.43万平方公里，占国土面积的49.2%。水土流失且呈加剧趋势，防治投入不足。水土保持生态补偿机制尚未真正建立，一些地区小流域综合治理、淤地坝建设、预防保护、执法监督等工作还有待规范。气候变化和人类活动影响造成众多湖泊面积缩小或干枯，部分河流污染超标，水质恶化，防治难度加大，部分区域水源涵养和生态环境保护功能逐步下降，生态环境问题呈恶化趋势。“三江源”等部级自然保护区预防、治理、保护难度大、任务重。
二、农业政策性银行信贷支持水利建设中存在的问题
农发行青海省分行自2007年开办农业农村基础设施建设信贷业务以来，一直在实践中摸索和积累经验，依托政策，抢抓机遇，将具有显著民生效应的水利建设项目纳入营销视野，逐步形成了以政府主导、实体承贷、财政资金和信贷资金有机结合的水利信贷运作模式。截至2013年末，已累计投放水利建设贷款10.6亿元，支持水利建设项目28个。其中，河道综合治理项目5个，重点水利枢纽工程项目7个，病险水库除险加固项目1个，节水改造、灌溉工程项目3个，防洪工程建设项目2个，农村水能开发利用（水电站）项目10个，已支持的水利建设项目贷款无逾期、无不良，在支持青海水利建设发展的同时，也凸显了农业政策性银行在服务“三农”中的骨干和支柱作用。但由于受水利建设项目周期长、资金需求量大、承贷主体单一、财政配套政策不到位等因素的制约，影响农业政策性银行信贷投入水利建设的一些深层次问题还需要加以解决。
（一）相关配套政策不到位
水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域。从风险控制的角度来讲，农发行迫切需要政府出台相关的贷款补偿机制，从制度上保证把贷款风险控制在合理的限度内。但就目前而言，国家和地方政府缺乏类似的相关配套政策，对农发行的财政补贴力度不大，风险拨备按税前1%计提，难以使农发行充分发挥政策性银行在扶持“三农”、支持水利建设中的作用。从操作层面上讲，农发行将水利建设贷款列入政策性范畴，由于没有相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作，导致与之相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式难以启动，影响农发行信贷资金对水利建设的有效投入。
（二）水利建设贷款模式单一
由于国家没有支持和优惠政策，前期农发行水利贷款模式大部分属于“水地”结合，采用把农村土地收储整治与水利建设结合起来作为项目建设内容，以土地出让收入返还延伸带动水利建设的模式。2012年末，国家有关部委《关于加强土地储备与融资管理的通知》和财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》出台后，主要采取了各级政府偿债资金作为还款来源的支持模式。同时，由于财政全额出资的纯公益性水利建设项目，通常政府财政资金先收后支、分批拨付到位，资金到位存在一定的滞后性。需要财政垫付性贷款的，按照目前的信贷政策，农发行不支持财政垫付性贷款。水利建设贷款模式的单一，使得农发行支持水利建设无法发挥及时、有效的先导性职能。
（三）承贷主体选择困难
由于水利设施大多产权不清，其管理方难以作为符合农发行要求的承贷主体。根据农发行现行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人主要有融资平台公司、机关法人、事业法人和目前正在试行的国有独资及控股等公司类客户。但由于政策原因和历史原因，农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。主要体现在一些地方政府融资平台实力弱、包袱重，新的《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，要求建立规范的地方政府举债融资机制。当前地方政府融资平台融资面临挑战，一些事业法人缺乏合法有效的承贷主体；一些“机关法人”没有贷款条件和准入门槛，在政策上存在模糊地带；一些国有独资及控股等公司类客户不具备国家规定的项目融资或建设（运营）相关资质，开展Bot、ppp委托代建等融资模式存在制约。虽然水利建设贷款需求量大，但这些都无疑加大了农发行选择承贷主体的难度。
（四）资金监管难度较大
由于水利建设项目对用地规划、流域与气候等均有要求，水利设施一般投资规模巨大，建设标准高，还款周期长，期间所面临的拆迁风险、市场风险、资金挪用风险等各类风险隐患较多。加之水利项目还款资金主要来自项目本身产生的水费、电费收入、政府补贴资金等。水费、电费受市场变化的影响，政府补贴资金受财政预算拨付影响，造成农发行很难对信贷资金进行有效监管，增加了贷款风险。
（五）信贷管理专业人才缺乏
目前，大多数基层农发行相对缺乏具有一定经验的一线信贷人员，个别行甚至不能独立进行项目评估，操作风险较大，贷后管理能力较低，给贷款评估、贷款管理带来了一定的风险隐患。
三、对策建议
在外部政策环境刚性约束的情况下，农业政策性银行应立足于省情行情，优化营销策略，强化风险防控，全面提升办贷管贷水平，发挥其在服务农业农村发展中的骨干和支柱作用，全力为青海省水利事业发展保驾护航。
（一）围绕水利项目支持重点，创新贷款营销思路
在贷款营销上要克服等客上门的思想，增强主动营销意识。农发行要主动搜集各级政府关于水利建设的战略规划，筛选适合农发行信贷支持的水利建设项目，有针对性地编制支持水利建设的政策性贷款发展规划，制定详细的贷款项目营销方案，坚持有计划有重点分阶段营销贷款项目；要讲究贷款营销策略，把“政策营销”放在首位，通过政策宣传和农发行职责宣传，抓好与地方政府的良性互动，共同把水利建设的“金融工具”运用好；要进一步创新贷款营销方式，采取“高层营销、营销高端”，力求在高层次上加强沟通协调，提高营销效率。
（二）以财政资金撬动信贷资金，形成财政与金融支持水利建设的合力
要落实公共财政投入政策，建立健全水利投入稳定增长机制，中央财政要加大对农村水利建设投入力度，充分考虑青海经济发展水平、财政实力等因素，对青海水利建设的财政资金投入给予倾斜。青海省地方各级政府要加快建立农村水利建设专项资金制度，严格执行“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”政策，确保足额提取、定向使用。大力推行农村水利设施建设贷款贴息政策，对农村水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息。对农业政策性银行发放水利建设贷款考虑免征营业税、印花税等税种，按一定比例减收所得税。
（三）积极培育合格承贷主体，破解农村水利融资瓶颈
要进一步明晰产权，解决农村水利建设项目信贷资金缺乏承贷主体的问题。要大力推动中小型农村水利设施产权制度改革，本着因地制宜的原则，对一些中小型水利设施进行拍卖、租赁、股份制改造等，逐步实现农村水利项目的市场化经营。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了地方政府债务的治理框架，大力推广ppp模式。因此，农发行可大力支持地方政府批准授权或委托借款人承担项目融资或运营职能，采用Bot、ppp等融资模式的公司类客户。同时，可考虑成立专门的农村水利建设投资公司，打造农村水利建设项目统贷统还的平台，为农发行介入提供合格的承贷主体。农发行各级分支机构要紧跟地方政府发展规划，及时掌握水利建设等农村基础设施建设的项目储备和安排情况，精心筛选，重点选择度高、社会影响力大，财政补贴拨付及时可靠，还款有保障的财政补偿性项目；积极支持地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的收益权抵押型项目。
（四）强化金融创新，为政策性水利提供良好产品及服务
传统的水利建设项目贷款偏重于国家和省级大型重点水利项目，对于其它水利项目尤其是小型微型项目关注较少，这和水利建设发展的趋势不符，与大型国家和省级重点水利项目相比，众多的中小型水利项目更加缺乏资金投入，而这些项目对农民利益的实现和保证却更加重要。因此，目前农发行迫切需要创新水利金融产品和服务种类。一是大力探索尝试水利项目中的B0t（建设-经营-转交）、tot（经营转让权）、Bt（建设-转交）、ppp（政府和社会资本合作）等新型水利项目贷款模式。针对有资质的水利项目建设单位作为贷款主体，引导更多的信贷资金支持水利建设。二是研究和探讨创新型农业政策性水利金融产品种类。对农户开展小型节水灌溉、塘渠疏导加固等小型农田水利建设需求发放小额信用贷款、农户联保贷款和扶贫贴息贷款等。对以财政投入为主的水利建设项目，先期提供信贷支持，以解决地方财政资金到位滞后和项目启动资金缺乏的问题。三是创新金融服务。依托报刊、网站等媒体水利政策信息，宣传介绍水利和现代产品，推动网上融资、网下签约，以有效解决信息不对称问题，提升融资对接效率。同时，应借鉴国外经验，允许农发行对特定公益性水利工程项目延长贷款期限，服务项目建设。
（五）发挥保险的风险补偿功能，建立水利建设的风险屏障
大力发展农业保险，积极引入政策性农业保险业务，支持保险公司与农发行建立“信贷+保险”合作，设立农村水利建设贷款风险补偿专项基金，提高对水利贷款的担保能力，实现保险资金与信贷资金的有机结合。要进一步强化财政对水利建设的促进功能，除发展洪灾保险、电站设备财产险等传统险种外，保险公司可根据水利工程特点和水利建设的主体需求，大力开发与水利建设发展密切相关的新险种。同时，根据相关信贷管理制度，抓好贷前、贷中、贷后管理，进一步规范项目建设流程，序时查看工程进度，严格执行专户管理，定期对抵押物情况以及抵押物价值进行核实，确保第二还款来源足额可靠。
（六）整合利用各种资源，进一步提升办贷水平
一要积极对现有业务流程进行优化改进，从行业、区域、客户项目等多个角度出发，提高重点水利项目、重点水利客户信贷业务审批效率。加强对青海省等重点西部欠发达地区重点水利开发区域的支持力度，结合西部大开发和西部地区发展规划，制定差别化的水利建设信贷支持政策。二要着力提升项目评估水平。在项目整体把握上要在实地调查的基础上，确保项目评估结构完整和数据衔接，调查内容面面俱到，资料核对逐页过目，评估报告具体详尽，力求资料和内容的有机统一，对于项目手续，不仅要合规合法，更要高效全面。三要着力完善信息反馈机制。信息反馈包括内外部、上下级等全方位的信息。在项目营销前期，对需要地方政府和相关部门出具的有关文件，应通过各种营销方式促进信息和沟通的系统全面。在评估阶段，通过上下联动，实地评估，全程参与的方式有效缩短信息反馈时间和距离，为项目运行提供高效快捷的办贷服务。四要着力整合信贷管理资源。考虑到基层农发行现有组织架构、人员配备等情况，评估人员可由各行推荐，上级行审定，兼职不调动，在重大项目营销与评估时实行统一使用，形成管理合力，提升办贷运转效率。
（七）打造良好金融生态环境，为支持水利建设创造有利条件
银行行政论文篇7
一、传导模型：一国货币政策与货币联盟货币政策传导比较
在现代开放经济条件下，一国完整的货币政策传导模型包括货币政策目标、工具、市场以及其参与者、传导载体、传导链（层）。广义讲，还包括与本国其他宏观经济政策（特别是财政政策）和他国货币政策的相互传导机制和传导效应。并由此划分为国内传导和国际传导两条途径、经济变量传导和金融机构、市场传导两种方式、金融自身调节和金融作用于经济两个阶段。经综合简化，我们得出一国基本的货币政策传导模型。
在该模型中，需要说明的是：（1）货币供应量（m）是由中央银行决定的预设指标，表现为预期的中央银行货币量、货币供应总量或货币增长率上下限等；（2）金融市场主要指货币市场、外汇市场。中央银行借助m，影响金融市场上资金的流动性，随之形成市场利率（i）、证券价格、汇率（e）向国内产品市场、国际金融市场传导货币政策的机制。他国向本国的货币政策传导亦复如此；（3）其他宏观经济政策调整和要素价格变动，可能部分增强或抵消货币政策传导效果。因此，政策搭配和相互间传导机制的构建至关重要；（4）国际贸易（B）是联系国内、国际产品市场的桥梁。m、i、e、B的变动，最终实现一国金融资产和实物资产的内外供求均衡，货币政策传导效应完成。
货币联盟是国际经济一体化的产物。若假定联盟内各国经济周期一致、金融市场完全一体化、要素市场具有充分流动性、影响产品市场的外生变量如财政政策、就业政策统一，则货币政策在联盟内各国间的传导基本上可视为被扩大了的一国货币政策国内传导。其传导机制与后者并无二致。但上述条件在现实中并不完全具备。对联盟货币政策传导机制的分析因之更为复杂。
与一国货币政策传导不同的是：（1）各成员国经济一体化和金融自由化程度是影响联盟统一货币政策传导效应的最重要变量和基本出发点，前已述及；（2）统一中央银行体系的独立性、透明度、协调性是统一货币监控指标m、i得以实现的关键；（3）在联盟内各国金融市场一体化的过程中，由于各国通货膨胀率、失业率、经济增长率、要素流动性等外生变量变动的不一致，信息的不完全，影响统一货币政策下名义i、e和真实i、e在各国间的变动差异，则可能出现货币流动和货币替代导致货币供求的地区性结构失衡。因此，货币政策传导中应建立一种约束机制以弥补或抵消这一缺陷；（4）与（3）相适应，统一中央银行体系的首要或最终目标是且只能是保持币值稳定，其他宏观经济政策如经济增长、充分就业、国际收支平衡等则需要由联盟其他机构或各成员国政府完成。就强化货币政策效力和联盟“整体利益高于一切”而言，若一国宏观经济政策与联盟货币政策不能有效配合，则该国要么退出货币联盟，要么向统一货币政策妥协。
有鉴于此，欧洲经济货币联盟（emU）货币一体化伴随经济一体化深入发展，各成员国货币政策也经历了由国内到国际由局部到整体的传导过程，初步实现了统一货币政策传导的条件，如1979年建立欧洲货币体系（emS），形成以欧洲货币单位（eCU）为核心，双重中心汇率运行机制（eRm）为主体，以信贷体系为辅助手段的区域性可调整固定汇率制度，为emU的建立奠定了基础；1989年《德洛尔报告》强调了所有成员国货币自由兑换、资本市场完全自由化和金融市场一体化固定汇率；1992年《马斯特里赫特条约》正式提出emU的建设进程和引入单一货币——欧元（eURo）的设想；经实施，第一阶段（1990.7.1～1993.12.31），欧洲统一大市场启动，欧盟（eU）取代欧共体，旨在促进欧盟各国经济、货币、财政政策协调和趋同的《马约》正式生效，《欧洲中央银行章程》出台，emS进一步强化；第二阶段（1994.1.1～1998.12.31），欧洲货币局（emi）建立，从欧盟总体货币形势出发，每年公布货币供应量（m3）的增长上下限，以此监控、协调各成员国货币政策，emS汇率运行窄幅波动再度缩小；1998年3月，欧盟执委会宣布11个欧盟成员国达到实施单一货币条件，可在1999年1月1日（第三阶段开始，至2002年6月30日欧洲货币一体化完成）启动欧元，在欧元区内实行永久固定汇率制，实现货币、货币政策、中央银行“三个统一”；eCB执掌货币发行权和货币政策决定权，nCBs参与并执行eCB货币政策的决策，决定各自的业务政策，并按eCB的指令管理外汇储备等。欧洲中央银行统一货币政策传导机制的构建初具雏型。
二、从德意志联邦银行看欧洲中央银行货币政策传导机制
欧洲中央银行从框架设计上尽管参照了西方其他国家中央银行的制度和经验，但主要是以德意志联邦银行的操作模式为蓝本，二者在组织结构、货币政策目标、工具、独立性设计等方面都颇为相似，了解德意志联邦银行货币政策传导特点，对分析欧洲中央银行货币政策传导机制不无裨益。
概而言之，德意志联邦银行的货币政策主要通过监控货币供应量m3，协调运用三大货币政策工具，改变银行的流动性，并通过金融市场的利率机制，间接地影响银行的信贷政策以及德国经济对货币和信贷的需求，最后集中作用于经济中的支出和物价的决定。这一传导机制主要受信用机构的货币扩张机制、德国最低准备金以及再融资制度特征的制约。由于整个银行体系信用货币扩张在短期内将不可避免地产生对中央银行货币的无弹性需求和滞后效应，联邦银行就此可凭借其在中央银行货币供应方面的主导地位，运用可支配的工具去调整利率和货币市场的需求条件，使之与货币目标相一致。首先，它改变自已的再融资交易和公开市场业务的利率，其次，它选择提供或抽取中央银行存款的最佳渠道，并且决定干预货币市场的时间和在货币市场提供流动性的区间。通过对货币市场流动性的管理，联邦银行对信贷和资本市场条件施加间接影响，使在预定的方向长期影响银行贷款愿望，以及经济对货币和信贷的需要，从而使货币扩张适应其货币增长目标。与长短期调节相结合，联邦银行还常常利用外汇掉期和外汇回购交易，对货币市场进行“微调”，通过吸收和提供流动性抵制每月最低准备金缴存期间信用机构在中央银行存款所出现的难以预料的波动。货币政策传导效应因而得以巩固。
由于eCB与德意志联邦银行一脉相承，故其货币政策传导机制有章可循，特别表现在二者货币政策工具运用的高度相关、可比上，由此可明晰eCB货币政策传导机制的核心——流动性管理和利率机制。
1、公开市场操作
公开市场操作均是两行最重要的货币政策工具。其目的是引导市场利率、管理市场流动性及为货币政策的导向传递信号，从而控制货币供给量。操作主要采用有价证券回购协议方式。其实质是中央银行以金融证券作抵押向商业银行提供短期资金。从联邦银行的经验看，它适应了与国外市场联系更为密切的德国货币市场和资本市场的需求，从而可对金融变化作出迅速反应和采取力度不同的措施。货币市场的水平和结构在很大程度上由这种交易的流动性和利率结构所决定，且可通过货币市场利率对定期存款利率进而对银行从非银行部门获得资金的边际成本施加影响。此外，回购协议方式的公开市场利率报价和寻价还具有心理上的信号效应，中央银行可利用它们去影响市场上的利率预期。
在eCB的操作框架中，公开市场操作主要由nCBs组织实施，但其适用条件（如回购利率）等则由eCB统一制订。这意味着，eCB为整个欧元区的货币市场利率水平制订了依据。
除主要利用回购协议进行短期融资操作外，eCB还可利用直接交易、发行债券、外币掉期、吸收定期存款开展公开市场长期融资操作、微调性操作、结构性操作。直接交易指eCB通过向非银行部门出售货币市场票据，利用价格竞争机制，直接影响银行的存款利率。外汇掉期交易在通行的市场利率下进行，除影响流动性外，一般不对汇率产生直接影响。上述操作的有效性已经德意志联邦银行运作实践所证实。
2、存贷款便利
eCB为控制隔夜市场利率，暗示其货币政策基本立场，设立了存贷款便利。在此种便利下，eCB可向市场提供或吸纳流动性，使市场利率不致超过中央银行事先确定的范围，即上限是贷款便利利率（类似德意志联邦银行的伦巴德利率），下限是存款便利利率（类似于德意志联邦银行的贴现率），介于二者之间的是回购利率。在德国，短期存贷款利率和利率结构常随贴现率和伦巴德利率的变动而变动，并与联邦银行流动性政策相互关联。其基本关系用之于对eCB存贷款便利的分析，则可解释为：当货币市场的流动性十分紧张，存款便利利率远低于货币市场利率（如回购利率），则主要的银行利率与存款便利利率的自发联系将使货币市场利率的上升趋势只能通过银行向其客户提供资金而逐渐传导出来。如果银行不使其利率适应于一般的货币市场条件及其边际融资成本，则盈利机会减少，以致银行贷款愿望迟早降低；如果出现明显的通货膨胀预期，流动性政策与利率政策的相互作用比通过提高名义利率来控制经济中的信贷需求更能有效抑制货币扩张。反之，对贷款便利利率的分析亦复如是。如此eCB可达到维护市场稳定性的目的。
3、最低存款准备金要求
为稳定市场利率，控制市场流动性和货币扩张效应，eCB还决定向欧元区内所有信贷机构提出最低存款准备金要求。作为一种政策工具，最低准备金具有双重功能。首先，它给eCB通过改变其比率以持续地调节银行在中央银行存款或贷款便利提供了选择，或在特定的准备金比率下，使银行的货币创造比没有最低准备金要求相比更依赖于eCB及其提供的流动性和利率政策的便利。由于最低准备金同时也用作银行的“流动资金”，可使eCB在不丧失对货币加强控制的条件下在货币市场上稳定流动性和利率变动的趋势；其次，除影响流动性外，最低准备金还影响利率，表现为准备金比率的增加首先减少银行盈利，削弱其对外授信能力，承担由此带来的机会成本，而在负担转嫁过程中，降低存款利率要比提高贷款利率困难得多，从而抑制了货币扩张效应。eCB最低准备金制度的这一内在特征，同时也正是德意志联邦银行货币政策传导机制不可或缺的重要组成部分。
从上述分析中，我们可以对eCB即欧洲中央银行的货币政策传导机制作一基本描述：为实现“保持物价稳定”的首要目标，eCB选择货币供应量m3作为中介指标，由各成员国综合运用公开市场操作、存贷款便利、最低存款准备金要求“三大法宝”，使得中央银行货币政策的刺激因素——流动性和利率——从各国货币市场开始，进而通过金融市场扩展，使m3年度目标和主要经济目标变量在长期内也有望达到。eCB还须在一年内经常考虑是否、何时、以及在何种程度上通过改变货币市场和其他金融市场的条件使货币扩张对货币目标的偏离得到纠正。故货币、经济、财政等方面的变量（事实上和潜在的通货膨胀率、汇率、利率、经济的实际增长）将受到监控，并采用各种指标评估货币政策运行状况的适当性和有效性。同时，考虑到现实条件下欧元区货币政策传导过程中还存在较大的不确定性因素，且必将对eCB货币政策传导机制产生影响，为此须作进一步分析。
三、不确定性：影响欧洲中央银行货币政策传导机制及效应的因素
按内外因论的思想，影响eCB货币政策传导机制及效应的因素源于欧盟及eCB自身的机制缺陷和外部潜在的干扰力。前者作用于欧洲中央银行体系（eSCB）独立性、透明度、协调性，后者主要指各国宏观经济政策与货币政策的配合协调度，以及微观经济主体行为预期的不确定性。
（一）欧洲中央银行体系的独立性、透明度、协调性程度
从历史经验看，中央银行独立性是保证币值稳定的必要条件。在独立性设计上，eCB组织机构、人事任免、股权结构、权力行使、货币政策的制定和货币政策工具的运用，都较独立性久负盛名的德意志联邦银行有过之而无不及。但基于欧盟机制上的缺陷，如欧盟成立之初由各成员国财政部长组成的“稳定委员会”，将是eCB在执行货币政策上的对抗者，eCB与联盟其他机构存在的各种联系，也可能影响eCB的独立性及执行货币政策的有效性。此外，各成员国中央银行的独立性状况参差不齐，像意大利、西班牙、葡萄牙等国缺乏中央银行独立于政府的经济和政治条件，要使其完全脱离政府指导，任务艰巨。由于eCB货币政策统一且不可分割，nCBs独立性高低不同势必导致货币供应和通货膨胀指标的地区性失控，进而削弱整个eSCB的可信度，其货币政策传导效应也将大打折扣。
就透明度而言，由于适合欧元区的货币政策态势不一定普遍适用于各国，不同指标与物价稳定目标之间的关系也很不确定，增强透明度可使各国经济实体事先了解eCB货币政策调整姿态，从而形成对通货膨胀和未来经济发展的正确预期，强化货币政策的有效性。但eCB目前尚缺乏一种有效的管理约束机制保证其透明度和信息披露充分性。
与独立性、透明度相一致。eSCB的协调性程度同样影响其货币政策传导效应的发挥，由于各成员国金融制度、中央银行业务政策的不一致，对币值稳定的作用和通货膨胀的成因的看法不尽相同，经济发展区域性差异也要求货币政策操作保持一定的灵活性，势必引起eSCB货币政策决策特别是执行上的分歧和抵触，从而导致稳定币值目标处于次要地位或客观上造成反通货膨胀不力的危险。而加强协调，求同存异，取决于eCB的内部控制制度和组织管理艺术。
（二）各国宏观经济政策与eCB货币政策的配合协调度
就政策取向看，eCB将执行以币值稳定为目标从而是谨慎的独立货币政策。“增长与稳定条约”则明确规定，欧元区成员国应奉行财政预算平衡或略有盈余的稳健财政政策。但随着欧洲货币一体化进程的加快，其内在的一些深层次矛盾也将显现，如居高不下的失业率与欧盟执行的严格的货币、财政纪律、政策的矛盾，货币与财政合作不均衡的矛盾，经济发展差异与欧盟财力不足的矛盾，特别是在经济衰退等使各成员国经济离异增大的情况下，国家的利益与联盟的利益的矛盾可能激化，引发联盟内部的金融危机，甚至扩展至全球。就目前各国财政政策而言，德国、法国、意大利等首批加入欧元区的国家在压缩预算赤字方面尚且勉为其难，双紧政策特别是财政政策能否维持，则更难以预料。即便维持，各国也需付出经济增长的相当代价。这也正是欧盟试图只控制银行信用而对各成员国财政信用无力控制的机制缺陷所在。同时，在一个经济发展周期仍存在差异，没有财政转移机制，且劳动力等要素流动性较差的欧元区内维持固定汇率制仍存在困难，从而影响eCB的汇率政策和货币的内外稳定。
从非联盟国家对联盟的货币政策传导看，如果美国提高利率，大量资金流向美国，欧元流动性遇到困难。为对付美国，eCB相应提高利率，结果导致失业率上升，欧盟一些国家就会难以承受，进而调整其就业政策和财政政策，而其政策效果，极可能与eCB统一货币政策意图背道而驰。从这个意义上讲，eCB与美联储的合作程度，一定程度上影响到联盟统一货币政策效应的实现。
（三）各成员国微观经济主体行为预期的不确定性
宏观经济政策传导效应的发挥最终有赖于微观经济基础的运行和反馈。后者本身即包含了持续存在于生产和物价方面的不确定性。货币转换带来环境的变化，使这种不确定性尤显扑朔迷离，进而对整个货币政策传导过程施加影响。
如前所述，eCB货币政策对经济活动经由流动性得以实现，并通过商业银行信用创造功能货币乘数效应间接提供或在公开市场上与非银行部门直接交易提供流动性。货币政策在很大程度上取决于对银行系统提供的信贷交易和其他金融产品的替代效应。但货币乘数和货币流通速度并非仅由银行等金融部门决定，现金漏损率和货币结构等影响货币乘数的因素由社会公众决定。因其对货币需求的流动性偏好不同，银行货币创造环节可能因此受阻或中断，而在资本市场全球化的环境中，货币替代效应增强，也会使货币政策效力削弱。
银行行政论文篇8
关键词：国有商业银行邮政储蓄银行优势
2006年5月23日，中国银监会副主席蔡鄂生在“2006中国金融高峰会”上透漏，筹建中的中国邮政储蓄银行已获得国务院批准。中国邮政储蓄银行将成为面向普通大众提供基础的金融机构。国有商业银行在外资银行、国内中小银行的双重挑战下，又将面对新的竞争者，那就是公认的未来第五大银行—邮政储蓄银行。中国邮政储蓄经过不断的改革，已经具备了其他金融机构无法比拟的优势，即将成为我国国有商业银行存贷业务方面强有力的竞争者。
邮政储蓄经营模式的转变及其优势
邮政储蓄经营模式的转变
邮政储蓄经营模式的转变主要有以下几个阶段。最初，邮政储蓄仅以吸收存款为主，存款全额缴存人民银行，人民银行按季支付邮政部门固定代办手续费，业务十分单一，利润也很有限，各方面对于商业银行都不构成威胁。从1990年起，为鼓励邮政储蓄业务发展，邮政储蓄存款由缴存改为转存人民银行，并获取转存款利息收入。此阶段，邮政储蓄进入了高枕无忧的时期，尽管只有存款业务，但是由于国家的保护和支持，可以稳获高额、无任何风险的利差收入。2003年8月1日，邮政储蓄存款实行新老划断，此后新增的储蓄存款资金由国家邮政局自主运用，原有约8290亿元的存款继续按4.131%的利率转存人民银行，此后的邮储中间业务有了长足的发展。中国邮政储蓄经过恢复开办的这20周年，经受了风雨考验，取得了一系列喜人的成绩，也逐渐发展成为国内金融机构的有力竞争者。
随着邮政储蓄改革的不断深入，即将迎来了邮政储蓄银行阶段，即邮政储蓄机构将挤身于商业银行的行列。尽管具体的组建措施还没最后确定，但是新的邮政储蓄银行的基本经营模式是明确的：与之前只存不贷的邮政储蓄所相比，新成立的邮政储蓄银行应与其他商业银行一样经营存款和贷款业务；在继续依托邮政网络经营的基础上，邮政储蓄业务与邮政业务实行分开。这些都表明邮政储蓄将全方位的参与银行业务市场，并将利用自己的优势展开各项业务的竞争。
邮政储蓄银行的优势
网点优势上文已提到，邮政储蓄银行仍将依托邮政网络开展业务，这便成为邮储银行最大的竞争优势。尽管国有商业银行相对于外资银行、国内中小银行的优势也是分支机构繁多，但是较之邮政储蓄的网点分布，则相形见绰。因为邮储网点遍步城乡，真正可谓是深入到社会的每个角落。截至2005年8月，全国邮政储蓄营业网点已经超过37000个。其中县及县以下农村网点占到2/3以上。邮政储蓄有60%的网点、邮政汇兑有70%的网点分布在县以下农村地区。在国家政策逐渐向三农倾斜的基础上，这种网点的分布数量和结构都非常有利于邮储银行其他优势的发挥。
业务优势邮储银行在开展正常商业银行业务的基础上，仍保有其优势业务——邮政金融业务。邮政金融业务是指邮政部门利用邮政基础设施办理的金融业务，主要包括储蓄、汇兑和其他业务及与资金运用有关的资产业务。特别是汇兑业务，用户可通过邮政的众多网点把钱汇往全国各地。总的来说，邮政储蓄银行有充分利用邮政金融独特的服务品牌的优势，这在市场日益要求产品个性化、差异化的今天，是包括国有商业银行在内的所有商业银行望尘莫及的。
资金优势一方面，邮储银行在资金来源的数量上具有优势。到2005年末，邮政储蓄存款余额达到一万三千亿元，存款余额居中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行及中国银行之后，列第5位。邮政储蓄存款余额市场占有率目前已经达到9.56％。而这种优势在充分利用广泛的农村网点的前提下，邮储银行的资金来源仍存在巨大的增长空间。另一方面邮储银行在资金运用的质量上具有优势。目前中国邮政储蓄没有任何坏账之忧。未来邮储银行在借鉴国有商业银行大量不良贷款教训的基础上，通过利用与邮政在客户信息方面实现共享，以期在争取客户以及管理信贷风险、业务营销等方面保证资金运用的质量。这两方面对于商业银行都是十分重要的，是所有商业银行生存的根本。
政策优势邮储在农村的作用是商业银行不可替代的。在成立了邮政储蓄银行之后，更加扩大了邮储的网点优势。这在各国有商业银行正在不断缩减分支机构的情况下，则明显提高了邮储银行的优势，而使邮储银行的竞争力在各种优势综合作用的基础上成倍的增强。
国有商业银行的应对措施
我国金融市场的改革开放过程，实际上是国有商业银行优势被逐渐削弱的过程。在它还没有完全处理好来自其他银行的挑战的时候，又该迎接邮政储蓄银行的挑战。应对措施是明确的，即在充分发挥自己优势的基础上，逐步攻克体制关、业务关以及人才关，以做到扬长避短。
完善公司治理机制
国有商业银行在改革中不断地被推向市场，在已经完成了事业单位向企业转变的基础上，现阶段的股份制改造显得有些缓慢，应加快其股份制改造。首先，实行股份制可以使商业银行的内部监管更有效，有利于规范经营，责权更分明。这样，可以对有关业务人员进行约束，进一步减少不良资产的发生以及避免银行腐败的出现，提高资产的运用质量。其次，股份制的建立也是商业银行在内部实行信用制度的基础。最后，加快完成股份制改造，可以使国有商业银行比邮储银行更早的成为合格的市场参与者，更好的去按市场规则办事，合理地、最大限度地实现经营目的。
区别对待各种业务
将所有业务进行区别对待，就是要有重点的发挥传统业务的优势、挖掘优质业务和培育特色业务，以实现各项业务利润的最大化。商业银行的传统业务是吸收存款、发放贷款。而面对邮储银行强大的吸收存款的优势，以及邮储银行的前身邮储机构并未涉及过贷款领域，所以商业银行应把重点放在发挥贷款优势上。一方面，在巩固老客户的基础上，不断发展新客户，以保证客户的数量。另一方面，在增加贷款品种的同时，贷款应向个性化方向发展。能够确实根据不同客户的要求，提供有区别的贷款服务。其次，挖掘优质业务。在把贷款做为业务重点的基础上，要在其中挖掘出质量更高的优质业务。一方面，由于在各种贷款中，居民的守信程度最高，因此应重点开展居民的消费信贷。另一方面，多多争夺效益好的企业客户，以保证贷款等业务的盈利性。只有突出业务的特色才能吸引客户。各国有商业银行，应根据自己的人才、网点、技术等方面的相对或绝对优势，量身定制自己的特色服务，以避免与同行业的正面竞争。
防止人才的流失
人才流失一直是国有商业银行的隐患。各种金融机构特别是银行，在拓展市场过程中，都会把寻找人才的目光放到国有商业银行上，这是因为国有商业银行的人员特别是业务骨干具有业务经验、客户等方面的优势，引入这样的人才可以立即受益。因此，在邮储银行组建阶段一定要防止人才的流失。这就要求国有商业银行要完善人事制度，对于人员的流动要有明确的规定。同时，为了吸引更多的人才，赏罚分明的奖惩制度也是必须的。
参考文献：
1.高凯山，张开立.浅析邮政储蓄改革的市场定位.开发研究，2004
银行行政论文篇9
关键词：银行业；教育载体；教育方法
随着经济社会快速发展，金融改革不断推进，利益格局不断调整，银行职员思想观念、价值取向都发生了变化，思想政治工作面临的环境更复杂，任务更艰巨，进一步加强和改进银行思想政治工作更加重要。如何进一步增强思想政治工作的适应性、针对性和时效性，已成为新时期银行思想政治工作一个新的课题。
一、当前银行从业人员思想现状
1.思想意识落后于市场化进度
随着国有商业银行业股份制改革以来，在管理、人事、用工、分配制度等方面都发生了巨大变化，各家银行股改上市后，这些方面的变化表现得更加突出，部分员工由于无法适应企业的快速变革，导致心理失衡，产生悲观情绪，影响了思想意志。如有的老员工存在怕铁饭碗打破的思想，在发展业务上存在求稳惧变的思想，满足于现状，缺乏创新和改革的信心和勇气。虽然绝大多数老员工作敬业，但是也有个别的员工认为自己年龄已过提拔任用阶段，没有成长空间，表现为工作积极性不高，甚至摆老资格，工作作风涣散。
2.个人利益观念日趋复杂化
我国银行业改革的深化和利益格局的调整，越来越多地触及到银行从业人员的切身利益，主要表现在：减员增效、下岗分流措施的实施，内部子女就业等等。市场拓展竞争激烈，近几年来直接从高校招聘的新员工，年龄多数在是80、90后的年轻人，工作积极主动，但是也有极个别员工对未来工作和生活的预期不太乐观，城乡收入、工作环境的差距拉大，不安心在基层银行工作，没有充分发挥个人工作岗位的作用，但又不愿意放弃现有的工作。管理力度和任务目标逐年增加，给银行从业人员带来的压力愈来愈大，使员工的思想观念日趋复杂，如何凝聚人心，使员工为一个共同的目标奋斗前进，这对银行从业人员思想政治教育提出了新的要求。
3.生活方式呈现多元化
随着物质生活更加富裕，各种新鲜事物不断涌现，日益丰富的精神需求，直接导致了银行从业人员价值观的多元化。银行从业人员生活兴趣更加多样化，精神文化需求和精神境界也越来越高，越来越多样化。但不可否认的是，也出现了一些不文明、不健康的生活方式。同时，我国正处于社会转型期，社会心态较为浮躁，拜金主义、享乐主义涌现，精神家园的贫瘠导致个别银行从业人员、、涉毒以及高消费等不良或失当行为滋生漫延。从目前看，这也是银行业发生案件的主要因素之一，因此对加强银行内部管理也提出了新要求。
二、银行从业人员思想教育存在的问题
1.思想政治教育工作认识淡薄
由于银行业普遍存在“业务至上，业绩第一”的传统理念，导致对思想政治工作的意义、作用和重要性缺乏认识，只简单、片面地认为思想政治工作是推动行业发展的次要因素，甚至认为思想政治教育就是讲马列主义，毛邓理论，认为思想政治教育可有可无，与业务建设、业务发展、内部管理毫不相干，即使在开展思想政治教育工作也是流于形式，没有实际效果，所以形成思想政治教育工作不统一，不仅没有做到以人为本，忽略了员工的实际感受，而且还以灌输式的教育模式，让员工被动地接受思想政治教育工作，更别提深层次对思想政治工作加以提炼、升华、重塑，并使其在行业发展与管理过程中发挥作用。
2.思想政治教育工作地位减弱
有些银行网点负责人认为思想政治教育工作是独立于银行管理和业务活动外的工作，忽略了其对银行管理及营销工作的促进作用，一味地追求绩效和考核，个别市分行没有设立专门的思想政治教育工作机构和专职人员，而是由银行领导兼职，多数银行领导更关注网点的管理和经营效益的提高，以业务经营代替思想政治工作，把思想政治教育简单等同于行政管理，以制度代替教育，认为只要不违反规章制度就是思想觉悟好，只要不出问题就是政治素质高。对思想政治教育工作的重视程度远远不够。思想政治教育学习会议变成了绩效考核会，没有真正认识到思想政治教育是解决人的思想问题的这一核心，更没有认识到银行从业人员思想政治教育的特殊性，结合银行从业人员的特点，有目的性、针对性、时效性地设定思想教育内容。
3.思想政治教育工作方法相对传统单一
目前，银行从业人员思想政治教育方法过于简单，大部分银行机构主要采取会议报告、调研座谈会、发文件、提口号等方法，片面地强调思想政治教育的政治功能，只是作为管理的工具，没有体现“以人为本”理念，忽视人的素质教育与全面发展。过于强调单向性的“灌输”教育，员工作为一个被动的对象，没有充分发挥他们的积极性和自觉性。教育方法不开放，往往是封闭式教育，封闭在系统内，不能做到与时俱进，缺乏创造性和开拓性，对员工进行思想引导和情绪化解习惯于传统的说教方式。在新形势下，坚持什么样的理念，什么样的方式和手段，开展银行从业人员思想政治教育，切实提高员工思想政治意识，使广大职工感到耳目一新，是新形势下银行思想政治教育亟待开拓的新领域。
三、银行从业人员思想政治教育对策
1.建立一个领导重视，全员参与的的思想政治教育体系
尽管银行相对其他民营企业来说，在思想政治教育方面的重视程度上较高，但是近年来还是有所下降，银行之间的竞争逐渐加剧，银行的主要精力放在抓经济效益上，而思想政治教育对于银行的作用来说是非直接性，效果是较长远的，因此，大家对思想政治教育工作有所忽视，没有得到应有的重视，总体上来讲，从高层到基层都不是很重视，为了使得银行的思想政治工作得到有效开展，必须建立一个领导重视，领导推动，全员参与的思想政治教育体系。
成立专门的银行从业人员思想政治教育领导小组负责银行的思想政治教育工作，并定期召开会议讨论研究银行从业人员思想政治教育工作，修正和完善银行从业人员思想政治教育体系。
制定《银行业从业人员思想政治教育的实施方案》和各项规章制度，做到制度落实。银行的思想政治教育的实施方案是统领和指导银行思想政治教育的工作的纲领性文件，对银行思想政治教育的工作的计划、任务、要求、实施做出明确具体的规定。
加大对银行从业人员思想政治教育工作的资金投入，做到经费落实，经费的落实才能为思想政治教育工作的开展提供必要的保证，保障各项德育任务的顺利实施。
2.有效运用多种载体
思想政治教育总是要通过一定的的载体才能进行。银行从业人员的思想政治教育可利用的载体比较多，常用的载体有开会、谈话、理论教育、党组织及群众活动等传统载体，也有管理、文化建设、大众传播、活动等一些新的教育载体，关键是如何结合银行从业人员的特点选择合适的载体，在有效利用载体方面要注意以下一些方面：
第一，利用开会这种载体不宜多用，特别是集中较长时间的开会，因为普遍工作比较忙，如果经常利用开会来进行思想政治教育可能会引起较多抱怨和到会率低。谈话这种载体是主要用对个别银行从行业在急需某方面思想教育的情况下才采用的载体，谈话耗费的教育主体的时间比较多。还有其它的一些传统教育载体银行业都比较实用的，银行普遍也在使用，但是新的教育载体使用少。
第二，银行要把思想政治教育工作融入平时的管理工作，提高管理人员的思想教育素质，规定管理人员的思想政治教育职责，并与先进的管理手段相结合，在管理人员进行管理工作的时候承载了对银行从业人员的思想政治教育。采用此种载体比专门的会议效果好，实践性强。
第三，将银行从业人员的思想政治教育工作融入到企业文化建设中去，在不知不觉中影响教育对象的思想意识和行为。
第四，鼓励员工多参与一些公益性活动，利用一些公益性活动来陶冶员工情操和教育员工。
第五，利用网络载体。因为银行员工浏览本银行的网站比较多，而且本银行网站的内容和栏目本银行可以自行决定，因此把本银行网站作为银行思想政治工作的重要载体和主要阵地，逐步形成全新的网络思想政治教育体系，使网络真正成为思想政治工作和员工素质教育的平台。在网上要敢于面向员工，直面员工关注的热点、难点问题，答疑解惑，正面引导；要把思想政治工作规律和网络媒体特点有机结合起来，实现资源共享，优势互补。在增加银行人员关注的信息量、注重信息针对性有效性、趣味性上狠下工夫，提高网上思想政治工作的吸引力、说服力和影响力。
3.运用科学的思想政治教育方法
在银行从业人员的思想教育方法上可采取的教育方法有理论灌输法、实践锻炼法、自我教育法、榜样示范法。
在理论灌输法上，除非是理论性很强的较难理解的理论采取灌输法，一般情况下，对于银行从业人员的直接理论灌输法银行从业人员接受度低；实践教育法是比较好的一个方法，可以分批次组织银行从业人员参加一些公益性或者趣味性实践活动，比如说集体的参观访问、社会调查，在组织这些实践活动，必须考虑活动的趣味性、教育实践性，不应是单纯的变相旅游或者休假；对于银行业的从业人员采取的自我教育活动，主要是让采取评比竞赛、讨论会、辩论会、民主生活会等引导员工开展自我教育活动；在银行树立思想道德模范，通过道德模范的榜样示范引导、警示警戒作用，提高银行从业人员的思想意识、规范他们的自身行为。
四、结语
在新的形势下，银行从业人员思想政治教育要依据我国的国情，从战略的高度来加强认识，以中国特色社会主义理论为指导，必须要结合时代特征，在创新中不断探索发展；必须要认识到金融行业的特殊性、员工思想的活跃性、社会环境的复杂性。通过加强银行从业人员思想政治教育，努力建设适应市场发展要求的企业新文化，树立和弘扬企业文化精神，用先进的文化教育、引导和影响员工，培育员工的经营意识、服务意识、金融品牌意识和竞争意识。以各种积极向上的工作标准和健康活动为载体，把思想政治教育融入到银行的发展战略之中，融入到浓厚的企业文化之中，使之转化为现实的推动力。
参考文献：
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[2]潘正平.商业银行企业文化与思想政治教育工作的有机结合[J].西部论丛，2010（9）.
[3]李树森.对当前金融思想政治教育工作的理论思考[J].大众商务，2008（6）.
银行行政论文篇10
一、引言
所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。1政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。2当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库；韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行；法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性银行；美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。
根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，我国也于1994年相继建立了国家开发银行（1994年3月17日）、中国农业发展银行（1994年11月8日）、中国进出口银行（1994年7月1日）三家政策性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作已近八年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十分重要的理论与实践意义。本文试图对此问题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和创新。
二、我国政策性银行是独立法人
法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。
根据《决定》的规定，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。但《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。3
笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理由如下：（一）我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：1、依法成立；2、有必要的财产或经费；3、有自已的名称、组织机构和场所；4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。（二）、同一年成立、而资产规模、业务量、业务范围、影响力等都要比国家开发银行小得多的中国农业发展银行和中国进出口银行都是独立法人，4国家开发银行就没有理由不能成为独立法人；（三）、包括国家开发银行在内的政策性银行具有独立法人地位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实现政策性金融与商业性金融的分离，有利于政策性银行加强经营管理，实行独立核算，自主、保本经营，责权利统一，建立风险责任机制；（四）、从国务院有关组建国家开发银行的规范性文件的规定精神来看，国家开发银行事实上是被作为独立法人来对待的，如：国家开发银行制定有自己的《章程》；有国家核拨的注册资本金；实行独立核算，自主经营，独立开展业务活动；是直属国务院领导的政策性金融机构（正部级单位）等等。
总之，我国的三家政策性银行均具有独立法人资格当属无疑。
但是，仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。
三、我国政策性银行应是公法人5
（一）我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人
我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
1、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。6而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；7它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定8和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。9
2、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。10从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
3、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。11在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，12意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又令人费解。
另外，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。
既然政策性银行这类法人不能归入到我国民法对法人的任一分类中，那么政策性银行究竟是什么性质的法人呢？
（二）政策性银行应是公法人
1、关于公法人的含义
公法人是与私法人相对的概念，将法人分为公法人和私法人是大陆法系的一种主要的法人分类，是法人分类的高度抽象，具有重要的理论价值和实践意义。但主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
（1）目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人
利益为目的而设立的法人为私法人。
（2）设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立
的法人为私法人。
（3）设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人
设立的法人为私法人。
（4）法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法
人为公法人，反之则为私法人。
（5）权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，
反之则为私法人。
（6）一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公
法人，认为是私法人者则为似法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。其余诸说的缺点或是涵盖不周延易导致以偏盖全，或是因确定性差而不足采信。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律
分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。13笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。14
2、政策性银行应是公法人的理由
既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分
类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
（1）、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
（2）、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
（3）、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。
有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；15事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。
笔者认为，只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
注释：
1、参见白钦先、曲昭光著：《各国政策性金融机构比较》，中国金融出版社1993年版，第27页。
2、参见张长利：《政策性银行法律制度研究》，首都经济贸易大学硕士学位论文，1999年，第4页。
3、不过从《决定》的有关规定及其他有关国家开发银行组建文件的精神中可隐约看出，国家开发银行事实上是被作为法人对待的。
4、如从注册资本金来说，国家开发银行为500亿元人民币，而中国农业发展银行为200亿元人民币，中国进出口银行为33.80亿元人民币。
5、同注2，第14、15页。
6、佟柔主编：《中国民法学·民法总则》，中国人民公安大学1992年版，第171、172页。
7、同注1，第27、28页。
8、参见《商业银行法》对商业银行的定义及其他条款的规定。
9、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第83页；史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第98页；刘廷焕、徐孟洲：《中国金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82页。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记；依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
10、同注6，第178页。
11、同注6，第179页；佟柔主编：《中国民法》，法律出版社1990年版，第99页。
12、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第187页；但在该书中还有一个观点，即政策性银行为企业法人，见该书第83页；郑人玮；《日本政策性金融法初探》，载《日本研究》1998年第1期；但在该文中，作者的观点与日本政策性银行均为公法人的法律事实是不相符的。石少侠主编：《经济法概论》（成人高等教育法学教材），法律出版社。
13、王家福：《社会主义市场经济法律制度建设问题》，载司法部法制宣传司编：《中共中央举办法律知识讲座纪实》，法律出版社1995年版。
14、江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第43页。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
15、同注12。
本文作者单位：中国东方资产管理公司
通信地址：北京阜成门内大街410号中国东方资产管理公司法律事务处张长利
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邮编：100034
作者简介：张长利，男，1971年7月生，江苏人，法学硕士，经济师，现为中国东方资产管理公司法律顾问、律师，主要研究方向：金融法、经济法
代表性著作：《论政策性银行立法的有关问题》，载《中央财经大学学报》
1999年第10期
《论政策性银行法的性质》，载《学术论坛》2000年第2期
《论商业银行法实施中的一个误区》，载《经济与管理研究》1999
年第5期
《政策性银行法性质探析》，载《法学杂志》2000年第1期
《利益对立与统一中的股东权保护》，载《华北电力大学学报》
（社会科学版）2000年第4期（被中国人民大学书报资料中心主办《经济法学、劳动法学》2001年第8期全文转载）
《金融资产管理公司条例评析》，载《金融理论与实践》2001年
第4期
《建筑工程质量的法律责任问题》，载《法律与社会》1998年第4期
《政策性银行法律地位探析》，载《广西政法管理干部学院学报》2000年第4期（被中国人民大学书报资料中心主办《经济法学、劳动法学》2000年第12期全文转载，收入《中国经济法学精粹2001卷》）
《略论国外政策性银行法的产生、发展》，载《华南金融研究》2001年第2期