公共财政论文篇1
一、市场经济与公共财政
要探究公共财政的本质，离不开对市场经济的认识。因为公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物，与市场经济有着本质联系。市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化，或曰分散决策。福利经济学第一定理告诉我们，如果市场是竞争性的和完全的，且没有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方经济学的最基本假定：经济中存在无数个厂商和消费者，那么通过消费者追求自身效用最大化，厂商追求利润最大化的分散决策，可以达到整个社会福利最大化（当然，进一步的拓展中包括了政府主体，而其目标函数也是追求社会福利最大化的）。从政治学意义上，市场经济中分散决策就是民主决策，因而市场经济也是民主经济。在得到这一结论之后，本文转向分析市场经济中政府存在的价值和动因。市场经济中的政府是在分散决策基础上的集体选择的产物。在一个极端，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿的分散决策。而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在，则要求有更强、更复杂的政府，对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露，而公共物品的偏好难以在市场上表现出来，结果，一些物品可能生产的太少（比如：教育和对穷人的收入再分配），而另一些物品又可能生产得太多（如污染和犯罪）。这些公共物品都需要由政府来提供。有人也许会提出质疑：我们可以通过不同形式的自愿行为处理公共物品问题，产生更有效率、更为平等的结果。例如，我们可以合作修一条公路，使几个人获益，也可以通过改变污染量的自愿市场，合作降低污染水平。但自愿行为面临两大难题，一是公共物品的性质问题，比如公共服务可能招致“搭便车”行为，如果合
修了路，但无力监测和控制这条路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是达成和实施市场交易的交易费用可能太高。两个问题相互关联，修路的合或许能够达协议，但如果排除其他人的成本过高，就不可避免“搭便车”行为。上述难题使得自愿行为可能、但总体上并不能解决市场失灵问题。客观上要求组成一个政府；提供公共物品并拥有强制课税和颁布法令的权力。但必须清楚，市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在，而只能产生一个民主政府。因为政府的强制性权力是由社会公众赋予的，是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体地民主决策，政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持，则政府的日子也就为期不远了。这一点在引入契约概念之后便会更加清楚。
二、民主财政的核心是契约安排前文分析表明，政府是民主决策基础上集体选择的结果。
那么，民主决策是通过何种机制来支配政府政策的呢？更进一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？这就回到经济学中的基本概念－－契约。契约是一个或一组承诺，当事人双方都以契约的履行为义务，取得行为权力。就契约产生的根源看，第一根源是由于社会创造的共同需求和爱好，社会的结构和稳定等；第二根源在于劳动的专业化和交换；第三根源在于选择性。契约的实质在于规划未来交换过程所发生的当事人之间的各种关系。市场经济本身就是一种契约经济，市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门，生产者和消费者通过订立契约来实现交易。根据契约，生产者向消费者提品，并取得消费者支付的价款；消费者从产品的消费中受益，但要支付报酬。如果生产者提供的产品质次价高，则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者。市场价格机制保证了契约的履行。同样，公共物品生产部门也存在着政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约。根据这种契约，政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，如果该政府是一个独裁专制的政府，还可能维持一个时期（但也有限度），如果是在民主政体下，该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而，可以说投票机制保证了公共契约的履行。如果对公共契约作进一步深入的分析可以看出，它与私人契约还是有着很大区别的。
首先，公共契约的订立者一方是公共集体，单个个人无法改变政府决策过程，但是，公众作为整体，就可改变政府税收和支出水平，甚至可以改变政府财政制度。在民主制度下，个人在所有时候都是一个潜在参与者，不论他是否实际参与。更进一步，由于偏好不同而造成的利益冲突，可以通过制定合理的投票规则加以解决，使政治选择能够符合多数人的利益。
其次，也是最重要的，私人契约通常是完全信息的契约，订立双方对私人物品的信息都是很清楚的；而公共契约则不同，政府会比公众对政策执行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一条公路的拨款是否得到了有效使用。
这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）：
第0阶段，公众通过投票选择了一个政府；
第1阶段，政府实施一项政策，比如拨款修建一条公路。政府更清楚这笔拨款是否有效。而公众或者无法得到这一信息，或者有些人虽然可以得到这一信息，但却需要花费很大成本，与其个人得到的收益相比并不合算（这也可以算做是一种外部性）。
第2阶段，在年度财政报告制度下，公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况，并通过成本－效益分析判断该项拨款是否有效使用。
第3阶段，公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府，或者选择新的政府。
新一轮博弈又开始了。在第1阶段，政府在执行财政政策时，势必要考虑：如果这项政策不能有效执行，那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票，而且如果隐藏这一信息，则会面临被揭露出来的更大危险（可能永远失去改过机会）。因此，虽然存在着短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策。通过这种重复的博弈过程，更有能力的政府被挑选出来，这就为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。这里还要强调法制的作用。市场经济条件下，法制是契约实施的保证。对公共契约来说，法律制度是公众制定出来，用以保证公共契约得到贯彻的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因为政府也必须遵守法律。在上面的博弈过程中，如果没有政府财政报告制度的规定，对政府行为的约束机制就难以发挥作用。
至此，我们已经完成了民主财政决策过程的分析。从中可以看出，公共财政的决策主体，在表现上是政府，而在本质上是公众。政府只是在执行决策。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并通过法律制度保证这一机制的运行。现在我们可以清楚公共财政的本质到底是什么了。所谓本质，应当是同主体紧密相关的。国家分配论认为财政主体是国家，因而财政本质是以国家为主体的分配关系。而笔者认为，公共财政主体在民，因而公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行公共决策的活动。
三、民主财政在公共财政中的表现
民主财政作为公共财政的本质，并非孤立存在，而是体现在公共财政的各个方面。我国要建立公共财政的基本框架，在学习借鉴西方公共财政的理论和实践过程中，应该抓住公共财政的本质，用民主财政的眼光来重新审视公共财政。这样才能真正学到公共财政的精髓，在实践运用时也才能把握住正确方向。
民主财政的表现大体有以下几个主要部分：
1、财政民主决策
民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策，而不能越俎代庖，自己为公众作出什么决策。政府不但要每年向公众公布其预算和决算情况，接受公众监督；而且遇到重大事件时要向公众说明，让公众了解情况，并遵照公众的决策。在我国，财政决策的效率问题一直是困挠着理论和实际工的一大难题。人们提出了许多指标体系，希望建立对公共政策效率的约束机制，但都没有从根本上解决问题。各种财政资金的浪费以及由此滋生的腐败不仅没有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是决策主体的缺位。财政资金的来源主要是公众缴纳的税收，而财政资金投向的决策权却由政府把持，公众没有发言权，而政府官员缺少有效使用资金的激励，这就造成财政资金使用的低效率。只有还政于民，还权于民，重大事项由公众直接决策，并接受公众监督，这一问题才能根本解决。可喜的是，我国已经开始进行这方面的尝试，比如，三峡工程的决策过程就是通过人代会几次讨论才得以最后通过。又如现在正广泛开展的村民自治和城市社区民主决策的改革尝试。
2、财政分权：
财政分权是实现财政民主决策的必要条件。倘若决策权仍主要集中于中央，地方民众何谈对地方事务的决策权？从这个意义上，分税制的核心不在支出权限划分，更不在税权分配，而在于决策权的转移，即由中央政府决策转向地方民众决策。我国从1994年开始实行分税制财政体制，中央政府向地方下放了支出决策权和部分税收管理权，但遗憾的是，这种决策权的下放没有真正到位，即没有落实到地方民众手中，而只停留在地方政府手中。这就加剧了权力的滥用。虽然从理论上讲地方政府比中央政府更了解本地民众对公共物品的偏好，但如果地方政府根本没有民主财政意识，那么它又如何会实现财政资金的有效使用呢？结果是中央政府又不得不重新收回决策权，这也未尝不是一种理性选择。但如果这样就能解决问题的话，那么94年就不必进行这项改革了。这也可以作为改革开放以来财政体制“放乱收死”现象的一种解释。
3、财政竞争
在财政民主决策和财政分权的基础上，地方政府财政可以展开竞争，进而提高政府财政效率。由于各地政府能力不同，提供地方公共物品的水平也不同，各地民众就会对政府能力加以比较，然而通过用手投票（选举）和“用脚投票”（迁移）来选择最好的地方政府（最有效地提供最多公共物品的政府），这就在各地政府之间形成一种竞争机制，促使其提供质优价廉的公共物品，进而提高政府工作效率和财政资金使用效率。
公共财政论文篇2
关键词:公共财政,减贫,财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困,“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定:“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差,没有发言权和恐惧”,据此可以确立三个层次的减贫目标,一是要解决贫困人口的生存问题;二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件;三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集,所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此,各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政,我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于,同其他宏观减贫手段相比,公共财政的减贫能力最强,可发挥作用的工具最多,而其他减贫手段均不能够独立运用,必须在公共财政的辅助下才能产生效果,所以,减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫,首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系,判断减贫是否处于公共财政职能范围内,在此前提下,还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题,但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标,对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容,这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外,贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行,降低经济发展效率,甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定,致使效率也无从实现。由此可见,无论从公平的角度,还是从效率的角度,都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上,市场解决不好,甚至会产生负面影响,那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说,政府在短期内可以通过直接的方式,给贫困者以物质上的救济,满足其基本生存和生活需要;在长期可以通过间接的方式,为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜,一方面满足贫困者的基本发展需要,提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力,另一方面增强政府减贫的可持续性,实现贫困者真正的脱贫。但是,我们还应该看到,因政府资源有限,政府独立解决贫困问题是有难度的。因此,在减贫方面,首先应充分发挥政府主导作用,并主要通过公共财政履行减贫职能;其次应引导市场主体和社会成员积极参与,实现政府、市场和社会的协调配合,从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为,缓解贫困应从促进经济增长入手,公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成,限制人口增长和提高人口素质,促进农村劳动力转移,实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革,发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括:罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为,为了缓解贫困,公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标,并在此基础上进行资源配置以提高效率,进行收入分配以实现公平,进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。当然,“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失,并不可取,它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发,而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为,旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的,他强调的收入分配平等并不是完全的平等,而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等,从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入,而是要提高他们创造收入的能力,政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件,包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等,为此政府应当实行多种再分配政策,包括对失业者给予补助,对贫困线下的公民进行救助,提高贫困地区的教育水平等等,通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义,在经济发展的初期和中期,我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现,主要方式是加大资本性投资;随着经济发展进入成熟期,公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况,可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能;根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据,可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势,从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区,形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”,这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务,由于公共财政提供如下五类公共产品和服务,使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向:其一,在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设;其二,在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护;其三,在贫困地区发展科技、教育、文化事业,包括建设中小学校普及义务教育,举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等;其四,在贫困地区投资兴建福利性企业;其五,在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能,其中市场侧重于初次分配,政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制,对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助,使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能,使得该项职能具有较强的减贫取向:一是实施累进的个人所得税,对高收入者适用较高的税率,同时,进行转移支付,对低收入者实施救助,这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标;二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标,一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求,缩小人们的生活水平差距,另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用;三是完善社会保障制度,制定和实施针对贫困群体的社会保障计划,向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务,从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率,同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展,这一目标具有较强的减贫取向。首先,经济发展目标和减贫是相辅相成的,只有经济稳定发展,才能最终减轻并消除贫困,只有减轻和消除贫困、实现社会公平,才能提高经济发展的速度和质量;经济发展目标要求在物质资源有限的情况下,全体社会成员公平发展,不能以贫困作为经济增长的代价。其次,社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展,公共财政以满足社会公共需要为首要任务,强调以人为本的原则,通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三,资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性,公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下,重视环境治理、能源节约和生态保护问题,力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要,把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观,积极支持和谐社会建设,大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展,这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先,公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”,有效地提供“公共产品与公共服务”,这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现,由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足,其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列,为防止“搭便车”等非效率问题出现,公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征,体现着公共财政减贫的职能优势,因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标,公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民,公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上,公共性还意味着公共财政更加关注贫困者,因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则,无纳税能力的贫困者不必纳税;公共支出要为贫困者提供生活保障,但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可见,公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次,公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系,其职能范围广、可选择的手段多,在减贫方面具有灵活性。第一,公共收入具有灵活性,其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入,分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集,是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二,公共支出具有灵活性,其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体,履行财政减贫职能的全部支出都包括在内,转移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取间接的支出方式。第三,公共预算作为公共收支的年度计划,是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑,具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点,为灵活的公共财政赋予了一定的约束力,这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四,公共财政政策具有灵活性,它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系,通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标,公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的,它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略,且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五,公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度,科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力,是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见,公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥,并能适应减贫任务的阶段性发展变化,在减贫方面具有较强的优势。
最后,公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外,政府履行减贫职能可以通过多种手段实现,例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等,但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性,而其他手段的减贫作用均是间接的,需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征:主要作用于分配领域,倾向于结构调整和优化资源配置,直接影响消费总量和投资总量,从而直接影响社会的有效需求,这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施,其中直接手段直接面向贫困者个人,能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下,其他政府减贫手段则不具有这些优势,例如,农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的,农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现;价格政策是通过农产品价格保护,进而保证农民收入水平来实现减贫的,价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用,而后者属于公共财政调节范畴;信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的,一般需要财政出面进行贷款担保,贷款才能顺利发放。
可见,公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的,公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势,这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明,各国都遭遇过不同程度的贫困困扰,但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同,各国贫困问题有着不同的特征,所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而,恰恰由于这些差异的存在,我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验,提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近,其经验更值得中国借鉴,因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段:第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间,以推行“绿色革命”为主要内容,公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和,重点解决粮食问题和农村贫困问题;第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间,提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号,公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显着,其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划,在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作,有效地减轻了该国的贫困问题。同时,公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式,为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务,推动了该国农村经济的发展,降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行,其以强调小额信贷项目的社会功能着称,切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段,引导贫困者参与并对其进行有效激励,为大规模的贫困者提供了信贷服务,承担着该国重要的扶贫任务,其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策,即“发展极措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具体包括:国家直接投资于贫困落后地区,建立起政治、经济、文化中心,带动周围地区的发展;设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构,从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作,分期分批地解决落后地区开发问题;将全国税收的30%作为“全国一体化”基金,专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发,并组建开发银行对该项特别基金进行管理;政府规定向落后地区投资的私人,一律减免所得税的50%,并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业;实行农产品最低保护价格,当市场价格高于这个价格时,农民可以自由向市场出售,而当市场价格低于这个价格时,农民可以将产品卖给国家,或作为抵押来取得低息贷款,从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用,使巴西贫困现象明显减轻,但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施,此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施,这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施,实质是对国民收入的再分配,其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济,以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助,以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求,改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行,主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距,缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚,贫困人口的比例相对较小,适合实行普遍的福利制度,因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国,公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出,仅次于教育支出;在英国,社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出,且呈不断增长的趋势;在丹麦,中央和地方财政都是典型的福利财政,地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位,占总支出的1/2以上,且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略,其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施,增强贫困地区的发展潜力;对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力,有利于地区发展政策的实施,其经验对于我国制定合理、科学的区域政策,改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如,美国曾进行大规模的西部开发行动,制定并实施了一系列地区发展政策,包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策,改善了西部地区的贫困状况,并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡,进一步促进了美国整体经济发展。再如,德国曾进行大规模的东部开发行动,实施了两项重要的地区发展政策,其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助,主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面;其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款,促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展,迅速增加了东部地区居民的收入水平,缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是部级贫困县,均坐落于自然和经济社会条件较差的山区,贫困程度较高,通过一系列较大力度的扶贫工作,对二者的减贫成效较为显着。由于两县减贫模式较为典型和相似,选取它们进行案例分析,能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的部级贫困县。近年来,该县瞄准贫困乡村和贫困人口,通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫,扶贫开发工作成绩显着。财政是纳雍县实现减贫的核心力量,该县创新财政扶贫资金使用机制,通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式,增加农业融资渠道,使农民获得足够的生产资金,并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式,很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查,纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业,其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时,该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理,精心组织项目实施,其中包括:财政扶贫资金项目申报管理,规定申报项目必须是扶贫开发重点村,并从规划的项目库中征求村民意见选择申报;财政扶贫资金项目实施管理,项目审批后各实施单位拟定实施方案,并与县扶贫办签订资金管理协议,然后下拨30%的启动资金开始启动;实行财政扶贫资金项目公示制,将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示,涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的,将贫困户名单进行公示,接受社会监督;加强扶贫开发统计监测工作,各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度,全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况,形成了比较科学的监测和考核指标体系;实行县级财政报账制,项目实施结束后,经验收组验收,到县扶贫办审核,再到县会计核算中心报账;实行项目后续管理制度,保证项目管理的延续性。此外,该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县,按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路,坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,通过实施一系列有效的减贫措施,已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”,着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境,增加贫困群体收入。具体包括:对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置,并保障迁移群众异地发展经济致富,支持安居工程;投资建立县劳动就业培训中心基地,促进农村富余劳动力输出,支持扩大与促进就业工程;通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程;落实“两免一补”政策,开展职业教育,免费培训农村劳动人才,引进对口帮扶和社会帮扶资金,支持教育扶贫工程;发放低保金、救助金、供养费,使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障,支持济困助残工程;推进农村合作医疗制度,扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面,加强公共卫生基础设施建设,确保食品药品安全,加强安全生产管理,支持全民安康工程;加大对工业污染源的治理力度,投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂,支持治污保洁工程;投资修建蓄水池和供水设施,支持农村饮水工程;投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程,支持城乡防灾减灾工程;支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”,阳山县农村基础设施建设得到加强,农村生产生活条件和发展环境得到改善,农业生产布局得到调整,农业资源得到优化,农村劳动力素质得到提高,农民收入得到大幅增加,这为全县整体脱贫提供了必要条件。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程,由于贫困成因复杂、贫困程度不一,单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标,因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨,以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式,做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果,由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大,各地致贫原因多有不同,综合起来主要包括:生存环境恶劣,生活方式落后;基础设施落后,产业基础薄弱;贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低;资金、技术、人才短缺;因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同,我国贫困人口所面临的贫困性质不同,对减贫措施和力度的需求也不同,公共财政应该根据致贫原因,安排不同的支出,对减贫相关工作给予分类支持。具体来说,对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置;对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫;对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫;对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度,以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式,做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次,包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来,中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式,即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主),通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件,从而使贫困人口受益,实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县,减贫成效显着。然而,区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况,在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是,随着减贫效果的逐渐显现,贫困人口的分布开始分散,有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫,前提条件发生改变,区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此,我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围,以提高瞄准的准确性,同时防止财政扶贫资金的浪费。目前,我国将瞄准方向逐渐转向乡村,已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上,应进一步调整瞄准范围,一是将瞄准对象全面从县确定到村;二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划;三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助,直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力,做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫,是我国传统的减贫模式,通过政府发放资金和实物,来解决贫困人口的基本温饱问题,也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体,可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足,迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出,一是只能起到短期缓解贫困的作用,而不能彻底地摆脱贫困,二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理,妨碍其自身发展能力的激发和调动,也会增大财政的压力。因此,应尽早告别单一的“输血式”扶贫,在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后,根据其自身发展能力,从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能,从根本上解放贫困对象的生产力,实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说,财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济,一方面根据非特困的贫困群体的具体情况,通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化,因为随着减贫难度和成本的不断提高,政府难以独立完成减贫任务,需要社会力量的积极参与,具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫,并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时,还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式,在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求,推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上,但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的,从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式,因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程,使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来,有助于援助方采取更有针对性的措施,从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求,给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权,同时,财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务,最终既可有效缓解贫困,又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力,还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性,实现“多赢”的目的。
公共财政论文篇3
财政监督职能的发挥需要立足公共财政框架。而公共财政所具有的公共性要求财政监督必须是公开的，必须是公正的，这就要求公众能够参与。简言之，政府需要及时全面地披露财政监督的形式、方法和内容，而非被动地要求公众接受政府披露的各类报告，并且公众了解信息的渠道必须是畅通和便捷的。但目前我国仍未健全公众监督的参与机制，也没有法律或条文规定具体的操作方案及反馈程序，更没有相关职能部门受理公众的意见，如此一来，公众的监督渐行渐远，沦为空谈。那么，实践中是否存在引进公众监督的可能呢?显然，现行的体制奠定了公众的议政基础，为财政监督的公众参与提供了可能，而必要时如果能够安排听证会，相信公众参与的程度将会更加密切。另一方面，实施公共财政的重点是发展社会公共事业，提升人民生活水平。这就决定了财政资金的使用要以此为准则，尽管并不一定是直接的投入，但是从终极意义上来说，公民享有社会发展进步的“红利”是毋庸置疑的。这也就决定了财政监督的重点内容是检查财政资金使用是否合理、三公经费安排是否超标，如果背离了社会公共需求进行财政列支，不仅是政府职能部门的渎职更是对社会公众利益的侵犯。因此，任何项目的公共支出都必须按照既定的制度安排合理使用同时接受财政监督。由此可见，公共财政的本质属性与财政监督的内容具有内在的一致性即公共性要求，尽管前者是目的，后者是确保目的实现的一种手段、一种工具、一种反馈。但离开了财政监督，财政所具有的基本职能包括计划、组织、领导和控制的效果难以得到有效的验证，而没有检验的财政收支活动即便形成所谓的符合公共财政要求的预算报表也难以取信于民。另一方面，不同的财政体制决定了不同的财政收支活动，而我国也是在曲折探索中才确立了社会主义市场经济体制，才形成了与之相适应的公共财政体系。而该体制进一步完善需要构建系统的财政监督体系，以便不断优化、改良现有的公共财政体制，形成积极的正向反馈，促使体制机制最终健全。
二、我国财政监督现状及问题分析
(一)监督主体17:31:04
我国财政监督包括内部控制和外部监管两个方面，其中内部控制主要由行政职能部门包括审计署、财政监督机构和税务稽查机构等组成，外部监管则由人大实施监督。相比之下，财政监督更为主要主体还是由政府职能部门实施的内部控制。并且，在各个内部控制环节，财政部所辖的监管机构承担了较为重要的内容，由此可见，名义的多元监督主体实质上较为单一，这也使得财政监督存在主体缺位的现象。以下将分别介绍各个主体实施横向或纵向监管的具体情况。
1、审计署对财政活动的监管主要依靠各省市、地市的审计局
通过派出审计干部对地方政府、国有企业的财政收支和经济效益进行审计，主要的职责包括对地方政府本级、下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，对国有企业的资产、负债、损益进行经济责任审计。当前，审计署逐渐扩大审计范围，不定期开展大规模审计，取得了较为明显的监督成绩。但是，由于审计人员配备有限，加上审计周期较长，审计署试图进行覆盖全国的全方位审计较为困难。并且，即便审计署发现了较多的违规线索，大多数问题由于积弊较深短期内难以整改，并且如果没有强大的行政施压，一些部门对整改也是敷衍了事，不甚关注。由此可见，审计署的财政监督作用较为有限。
2、财政部门相关的监督机构是实施财政监督的主要力量。
目前，担当这一职责主要是财政部监督检查局，所采取的的监督模式是分级财政管理体制即中央和地方各自进行财政监督，并且按照一级政府一级财政实施监督。就监管的内容而言，财政部门比审计署更为细致和全面，除了对财政收支活动的检查之外，还会对财政政策、法规落实情况进行核实，也会对每年财政重点支出项目进行检查。尽管财政部门的监督内容日益完善，涵盖了收入、支出、会计等方面，然而，日渐全面的监督内容并未建立在完善的制度基础之上，缺乏有效内部控制制度已经成为财政资金分配和管理的重大漏洞。此外，财政部门进行财政监督时不能够准确地定位自身职能，在工作中与审计署等其他政府职能部门并未理清权责关系，不论是形式还是内容都有待进一步完善。
3、税务部门的稽查机构重点对纳税行为进行监督
总体而言，现有的税务稽查效率不高。主要体现在一些税务机关仍然采用较为传统的检查方式实施监管，仍然按照以往的标准进行一刀切式的核查，既不区分国有企业和民营企业的差别，也不理清新兴产业和落后产业的差别。如此一来，税源检查的力度有所打折。并且，现有的税务稽查较为盲目和单一，稽查程序缺乏严密的论证，也没有完整的选案方法。实践中，稽查部门对纳税人的催缴存在畏难情绪，加之执法不严，当前，稽查部门所起到的防止税款流失的作用还比较有限。
4、人大实施财政监督主要是在与会期间对政府提交的综合预算、部门预算、执行情况进行审议
通过表决予以批准或修改后批准。从结果来看，人大对财政收支活动实施监督的职能恐怕很难发挥。但是，这种监督方式是现行体制下公众参与的重要途径，有其存在的客观必要。需要指出的是，人大实施财政监督应该要求被审议的财政职能部门提前公布相关预算编制情况，为实施监督预留足够的审议时间，同时便于社会公众提出整改意见。并且，人大肩负着立法的职责也包括完善财政监督的相关法律，其中最为主要应当是落实《政府预算法》的细则。即便短期内立法难以实现，但要求规范编制政府预算必须尽早纳入议程。如果不能从法律层面加以确立，单是依靠各级人大在短暂的会期中审批预算，这样的公众监督只会陷入表面化。
(二)监督模式
目前，我国财政监督模式主要实行委托－机制。其中，委托人是财政监督的终极主体即社会公众，人是负责监管的政府职能部门，即政府职能部门人民的监督职权规范财政收支行为。在该种模式下，由于信息不对称，委托人和人之间的利益较难协调，容易导致财政监督主体缺位。由于政府职能部门兼具执行和监管的双重身份，如果政府自身不能够形成有效的内部约束机制，该模式的运行最终恐怕流于形式。当前，政府一方面大力实施简政放权，同时又强调减少政府干预并对违规行为进行纠偏。由此可见，该种监管模式运行的外部环境日益健全，而最终能否顺利实施监管，很大程度上还取决于委托人与人之间的博弈，以及人各个层级之间的博弈。换言之，即便中央政府试图强化财政监管，引导财政资金走向，也需要地方政府的协同合作，任何一方的不配合都会阻碍财政收支的合理安排。而现行的监管模式作为权衡利弊之下的选择也被验证是较为有效的方式。对此，笔者认为，该种模式在大政府小市场的背景下确实能够较好地发挥作用，但需要化解的困境是如何划清各自的权利边界，避免监管交织重叠。
(三)监督内容
公共财政框架下财政监督的内容包括预算管理、财政收支和国有权益等。其中，预算管理重点是检查政府财政活动的范围和方式，主要以对预算单位的预算情况监督为主，并对执行情况进行审议。对财政收支的监管主要是对收支行为的合理性进行检查，对落实情况进行稽核。而对国有权益的监管则重点是确保国有资产保值增值，避免其无效率流失，同时对应收缴的国有企业税后利润分配进行审查。除此之外，涉及公共性资金的收支行为都需要纳入监督范围，并不能因科目较为繁杂、收支数目较少而有所疏忽。把握财政监督的主体和内容有利于全面实现公共财政的职能，防止财政分配陷入无序的状态，理清财政监督的重点能够保证财政政策得到落实，能够优化资源配置，避免财政资金浪费，顺利实现财政职能。而本文也将围绕这些重点探讨如何在公共财政框架下优化设计财政监督模式。
三、公共财政框架下我国财政监督模式改革思考
(一)公共财政框架下财政监督模式设计
首先，基于委托机制下的财政监督组织架构应该明晰委托人(公众)和人(政府)之间的权责关系，具体而言，财政监督机构监督检查，公众既可以以人大形式参与其中也可以委托第三方对预算报告等政府披露的材料进行审议，同时还可以依据法律申请公开政府相关财政收支活动。进一步地，政府内部的财政监督部门包括审计署、税务稽核等在内的各个职能部门应该理清彼此的权利边界，避免监管缺位、监管错位、监管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由财政部监督机构作为牵头部门，以整合各个职能部门之间的工作关系，做到政令顺畅，监管得当。其次，在委托关系理清的前提下，需要明确公共财政体制下财政监督的层次结构，立法在前，行政其次，人大最后。这既是监管流程顺畅进行的必要安排也是层次递进的必然选择。
(二)公共财政框架下财政监督机制的设计
1、强化财政部门对预算单位的监管效率和威慑。
为了提高财政监管效率，规范监管程序，财政监管部门有必要事先确定监督标准，然后对照标准对财政收支活动进行衡量和评价，并且可以先预估取得的绩效，然后和实际绩效对比，通过衡量误差来检验标准是否得当，分析原因，找出理论与实践存在差异的原因。如此反复地试错和纠偏旨在形成一套科学的、合理的评判标准。此外，为了提高财政监督的规范性和实效性，有必要建立系统的内部控制体系。该体系的确立应遵循全面、主动、预警的原则确保内部控制体系能够及时顺畅地推进监管流程，同时解决管理部门之间相互推诿的“堰塞湖现象”。
2、完善税务稽核部门对纳税人的强制约束作用。
实施财政监督离不开财政预算编制，而预算编制必须围绕着财政收支，作为财政收入的重要组成部分，能否按时足额上缴法定税款从根本上决定了财政收支活动分配的内容。因此，有必要对纳税人的缴税完成情况进行监督。由于征税具有强制性的特征，因此，实施监督必须严格依照法律，包括《税收征收管理法》、《行政处罚法》在内的制度。同时，还要形成具有操作性的、完整系统的稽查制度，如果能够将该制度确立为纲领性的条款，将有利于规范税务稽查执法的权限和程序。同时要严厉打击偷税漏税特别是违法违规者，以典型案例作为示范，发挥预警揭示作用，形成强大的震慑力。
3、健全人大对财政监管部门的监督机制。
发挥人大的财政监督作用，必须将人大实权化，增强人大参政议政的实质性，避免人大因缺乏有力的监督而缺位。首先，应当行使税后立法权，统一预算内外收支。目前，预算内资金的外延虽然不断拓展涵盖了国有资产收益、罚没收入，但大量的行政性收费、基金和附加收入仍未并入预算管理。这就使得部门财政资金没有受到约束，导致资金管理混乱。因此，人大有必要明确财政预算内外资金，逐步涵盖政府的一切开支。同时，严格履行审查和批准执行情况的报告，并逐步调整现有的票决制度，避免人大的监督流于形式，成为表面。而且，要建立专门的预算审查机构，强化预算约束力，不允许政府随意地更改预算的科目和数额，若有违规挪用资金或是背离预算安排则应该进行必要的追责。
4、逐步建立社会公众参与财政监督的机制。
公共财政论文篇4
提要：本文按时间顺序对我国财政理论的变化进行综述，突出我国财政体制理论形成的特殊性，重点归纳西方财政联邦主义对我国“分税制”体制理论产生的影响。
由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。
一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制
建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。
1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。
二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争
20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。
八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。
三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善
1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：
1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。
2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。
3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴oeCD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。
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公共财政论文篇5
关键字：公共财政、契约、交换、法治
当西欧封建社会步入暮年时，商品的扩张摧毁着自给自足的农业经济。市民阶级开始走上历史舞台。在商品市场上，生产者、经营者和消费者均具有独立的产权，各自的活动及其产品作为商品在市场上等价交换、自由竞争。人成了市场交换中独立自主的个体和自由平等的主体。契约经济日益普遍，契约活动大量增加，契约现象日益成为日常生活中最普遍最基本的现象。经济基础决定社会意识，人们逐渐接受契约思想。“社会契约论”首先成了建构新型社会关系和社会结构的可供借用的理论资源，逐渐成了人们的思维习惯。虽然“社会契约论”有虚构之嫌，但是不可否认，在西欧社会市场经济的发展中，在公共财政建立的过程中，社会契约的思想始终提供着深刻的理论根源。
一、市场经济是“私人契约”的经济
在自然经济形态下，经济的封闭性、局限性、保守性和自给自足，使人们限于血缘、亲情、宗教、伦理、等级所限定的各种身份，并在特定的身份下循规蹈矩、安于现状。这种规模狭小的小农经济，决定了人们之间的相互依赖性，对人的依赖、对土地的依附，进而对土地所有者的依附，又决定了那时的小生产者没有独立的人格，难以成为完全的社会主体，社会成员习惯于接受实行人治的专制制度。但是在市场经济条件下，契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式，因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础，从这种意义上说，在市场经济发达的国度里，契约原则具有真正的社会意义，契约精神也得到普遍的发扬。
首先，市场经济是一种平等的经济。契约的缔结是以主体地位平等为前提的身份不再起作用，人们已消除人格上的歧视，缔结契约完全是平等主体之间的事。此外，平等不仅仅是契约缔结的前提，而且还可以看作是契约实现的过程和结果。
其次，市场经济是一种自由的经济。契约是当事人双方通过自由意志达成的合意，对于任何一方来说，都不能容忍对方或第三者的强制，其相互间只能是凭借自愿与诚信，自由地(自主地)选择缔约对象，并决定契约内容和形式。
再次，市场经济是一种以契约表达私人合意的经济。参与商品经济的社会主体以契约形式所达成的合意通常由权利和义务表现出来。这是因为，经过反复的要约与承诺，缔约双方达成的合意便物化为当事人之间的权利和义务关系。在这里，契约既是权利和义务实现的手段，又是权利和义务形成的条件。
最后市场经济还是一种竞争的经济。参与市场经济的社会主体或市场主体，必须在平等和自由的竞争中实现利润最大化的追求，而这一切与市场经济的发展又是完全一致的。因为市场机制正是在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，社会资源才能从低效利用向高效利用流动，市场对资源的合理配置的功能才能得到充分发挥。很明显，市场机制、特别是对资源的合理配置，离不开契约关系的建立，是在契约的引导下实现的。正如黑格尔所说，在资源的转移上“契约关系起着中介作用，使在绝对区分中的独立所有人达到意志统一。由此可见，如果没有契约关系的中介，没有契约精神的指引，市场这只“看不见的手”也是难以发挥作用的。
社会主义市场经济，同样是以社会主义契约原则和私人契约为基础，因为它除了是建立在公有制为主体的多种经济成分并存的这一特定经济基础上之外，其余方面与其他类型的商品经济有着许多相同的地方。它同样要求在其经济生活中，社会主体必须是平等的、自由的，其商品交换等经济交往的实质依然是利益交换和实现权利的过程，私人契约依然是社会主体参与社会经济交往活动和进行利益交换的最基本、最普遍的形式。
由此可知，参与市场经济的社会主体，在经济生活的全过程和每一个环节亦即在商品生产、交换、消费等诸方面，都必须借助契约这个中介形式才能完成。在这一形式中，双方当事人自然以直接独立的人相对待，相互之间表达的是各自的自由意志，进而形成相应的权利和义务关系。私人契约是市场经济最本质的属性，是市场经济最通行的行为准则，是市场经济最适当的组织形式。
二、公共财政首先是保护私人契约的财政
公共财政是建立在市场经济基础上，并与之相适应的一种财政模式，因此，公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具，公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲，公共财政首先必然是“法治”的财政，因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。在封建社会，法的主要功能是统治的手段和封建统治者维护封建特权的工具，没有什么私人契约的保护。近代以来，资产阶级为了发展商品经济，保护私有财产，才开始把对私人契约的保护作为法的根本，因此，现代法制的起点，也就意味着私人契约普遍受到重视，法律开始对政府权力的加以限制，私人契约得到保护。
其次，公共财政必然要实现从“身份财政”向“契约财政”的转变。
1861年，英国法律史学家亨利·梅因(Herymaine)发表了他的代表作《古代法》。在该书中，梅因探讨了法的起源和发展。他得出的结论是:“所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约的运动。”，公式化的语言表达形式，以及命题所蕴含的理论容量，不仅使它成为法律文献中最著名的文句，而且也成为经济学家解析社会制度变迁的经典性的理论工具。纵观西欧公共财政的建立过程，充分的体现了从“身份财政”向“契约财政”的转变。法国十六世纪税收特点是对贵族、僧侣、和城市都实行豁免政策。到了后来，所有的大富人、高级官员和专业人士都可以申请豁免。有的乡村、区和城市，还用钱购买了豁免权。结果，法国的有产阶级都豁免了财产税，而农民和穷人却承担了这项主要的税收。“三等级”的社会划分便是“身份财政”的集中体现，而法国大革命后，在《人权宣言》的指引下，所建立适应市场经济的公共财政体制，才实现了向“契约财政”的转变。“1215年，英国议会迫使国王签署《大》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类历史上公共财政制度产生的过程。”
在我国社会主义市场经济体制转轨时期，公共财政的建立过程必然也是“契约财政”代替“身份财政”的过程。计划经济时期的我国财政显然是一种“身份财政”。在财政收入上，我国税收为了贯彻政府的所有制政策，实行了“个体重于集体，集体重于国营”的区别税收政策。在财政支出上，国家对于不同的经济成分也区别对待。财政支出主要放在增大国营经济的投资上。配合政府的其他经济政策，导致了计划经济时期“一大二公”的出现。上述的“身份财政”，显然是直接服务于计划经济的，因此，在市场取向的改革中是应当被否定的。由于契约是市场经济必然采取的交易方式，市场契约的缔结又是以市场主体地位平等、人们已消除人格上的歧视，交易双方身份不再起作用为前提的。这样，市场经济条件下的公共财政必然要求政府的财政支出对所有已纳税的市场活动主体公平对待、一视同仁。所有的市场主体都无法依靠政府权力索取额外的利益，也不因为政府权力的干预而遭受额外的费用和损失。只有这样，市场机制才能在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，对社会资源合理、有效的进行配置。
三、公共财政是公共权力与私人权利相交换的“公共契约”
契约的概念本质上不仅仅是一个私人领域的问题，更重要的是一个涉及公共领域、以及私人领域和公共领域关系的范畴。哈贝马斯认为，“在社会领域，它是作为市场的个体间的契约或计划的中央契约或是二者相结合的形式而存在。”西方交换学说（代表人物主要有霍布斯、约翰·洛克、孟德斯鸿等）认为：国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换，公民有为获得国家保护而交纳税收的义务，同时亦有对政府行为进行监督，并保障其公民权利不受侵害的权利。政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。这种交换本身便具有公共契约的性质。
古典经济学大师亚当·斯密，在赋税理论的核心即国家课税的依据问题上虽没有表明态度，但在其赋税原则之第一项。平等原则中，他讲了这样一段话:“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下取得收入的比例，缴纳税收，维持政府”“一个大国的各个人须级纳政府费用，正如一个大地产的公共租地者须按照各自在该地产上所受益的比例，提供它的管理费一样”。
由此可知，他的赋税依据的观点，很大程度上也包含交换思想。就私人契约和公共契约两者的关系来说，公共契约是私人契约的前提和基础。没有契约化的公共财政、没有契约化的社会制度，就不会有真正的私人契约，在只有私人契约而没有公共契约的社会，私人契约往往如同废纸一张，在只有私人契约精神而无公共契约精神的社会，这种私人契约精神迟早也会荡然无存。只有在尊重“私人契约”的基础上，具有公共契约性质的公共财政才是弥补“市场失灵”的、提供一般的、非盈利性的、法治的。早在西欧的封建社会早期，公共契约的思想传统便影响了西欧中世纪的封建关系。一方面是君王对臣子(骑士)的“授土”，而臣子对君王要“效忠”，即臣子在获得权利的同时要尽义务;另一方面是这种权利和义务还成为关系两方面都必须信守的契约。换句话说，除臣子不尽义务不得享受权利而外，还包含有王侯超额索取，臣子可以反抗。
后来随着中世纪的到来，欧洲封建社会常常弥漫着战争的硝烟。“在封建制度发展的时代，欧洲是一个内战的世界”，对外作战几乎成为国王的主要职责。连续不断的战争，无疑需要巨大的花费，因而往往给国王带来很大的财政压力。而公共契约的思想在社会各阶层限制国王征税权时发挥了巨大的作用。在这种思想的影响下，1215年6月5日，英国国王约翰在贵族压力下签订的《大》。《大》规定国王征收任何形式的非常税都要召集全体封臣到场共同议决的原则，特别强调了在国王与封臣的传统财政关系中，王权的行使必须在封建法所许可的权力范围内。第一次以正式制度安排确定了由纳税人批准税收的原则。即在传统的封建收入之外，要增加新收入，必须经全国公意许可。未经国民同意，议会可以拒绝国王的征税要求。
《大》所确认的这种政府与人民的“权利—权力”结构，无疑是英国社会主体合意的结果。如果说私人权利产生于当事人双方的“合意”即市场经济的契约关系的话，那么公共权力显然就产生于人民的“社会合意”，于是在这种主体的“权利一一权力”结构下，从微观层面看，社会主体作为市场的权利主体，可以平等地、自由地参与社会经济生活，进行商品交换、自由竞争，从而成为社会经济生活的主人。而这一点也正是社会主体享有广泛民利的前提和基础，唯此人民才能成为国家的政治生活的主人亦即国家的主人。从宏观层面看，公共权力来自人民的“社会合意”，因而以权力服务于人民的权利是其本分。这种新型的“权利—权力”结构，切实提供了“私人权利制约公共权力”和“公共权力服务于私人权利”的最基本、最现实的形式。
而中国的封建社会又有其自身的特点，我国封建社会一个重要特点是以宗族为中心，其特征是它对属于同一民族内部不同宗族之间的斗争特别重视，并且这种斗争不是那种具有契约关系的集团利益的调整、中和，而是你死我活式的暴力争夺，“非其种者，锄而去之”。国家和法律的职能自然主要具有暴力和刑罚的色彩。因此，在中国的传统社会观念中，历来看不到与统治阶级与百姓形成契约，公共权力从一开始就控制着私人权利。不知权利只知有义务，只能产生子民意识、臣民意识，公民意识是无法从这里产生的。没有公民意识的公民便不是完整意义上的公民。在只有臣民意识的“公民”身上能产生具有现代公民特征的自觉纳税意识岂非咄咄怪事。由此不难理解，为什么主张税收强制性的国家分配论在我国获得共鸣，并一直保持着至高无上的位置。
改革开放以来，我国市场经济的产生和发育不是一个自发的过程，而是一个由政府推行的从计划到契约的转变过程。这一过程的巨大历史意义，不仅在于它是一种经济体制的改变，而且更是一种人的生存方式和生活态度的改变。与此相适应，财政理念也应该实现从计划财政的“国家分配论”向市场财政的“财政交换论”的转换。从公共财政应为纳税人提供与其征收的税额相适应的服务角度来观察我国社会中的各级各类政府主体，就会发现，政府权力过大是一种相当普遍的现象。公共权力与私人权利的交换更是无从谈起。过大的权力所导致的过度干预只能实现国家对私人权利强制分配。笔者认为该由私人契约发挥作用的领域，必须削弱或取消政府原有的广泛权力，用外在的法制化的公共契约防止它去管那些不该管的事情。
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公共财政论文篇6
目前对风险导向审计模式的理论研究更多地是站在注册会计师角度以企业为背景进行的。在实务中，公共财政绩效审计也基本上还是停留在传统的以检查账户、报表为主和以被审计单位内部控制制度为基础，主要审查财政资金的使用是否符合相应的国家财政制度规定，偏重的是“合规性”（compliance）审计。将风险导向审计引入公共财政绩效审计中不仅可以有效地揭露、阻止由于决策失误、管理不善造成的国家财政资金的重大经济损失、浪费等问题，而且可以促使公共部门提供真实可靠的信息，增强政府工作的透明度，提高公共部门管理的质量。
一、风险导向模式下公共财政绩效审计风险评估程序
在风险导向审计模式下，公共财政绩效审计将审计风险的评估贯穿于审计的整个过程中，包括对接受审计任务之前的风险评估、制定审计计划阶段的审计风险评估、具体测试阶段的审计风险评估以及审计终结阶段的审计风险评估，同时对环境风险、管理风险和财务风险进行整体评价。
1.接受审计任务之前的风险评估
接受审计任务之前的风险评估主要是针对审计环境风险的评价，即项目的审计可能会有什么风险，可以通过大量审阅相关政策、制度文件，采用问卷调查方式进行。
2.审计计划阶段的审计风险评估
审计计划阶段的审计风险评估主要是针对计划中有关防范风险措施是否可以降低审计风险，可以通过对防范措施进行可行性分析。
3.测试阶段的审计风险评估
测试阶段的审计风险评估是针对测试程序、结果的进一步风险评估，可以通过账户层次和报表层次的实质性测试进行，同时还可以通过内部审计工作的内容、遵循的审计规范以及审计成果的可信程度的评价，确定是否可以依据内部审计结果提高审计效率，降低审计风险。
4.审计终结阶段的审计风险评估
审计终结阶段的审计风险评估主要是评价总体审计结果是否控制在可以接受的水平之内，可以通过评价审计项目结果与审计目标之间的差异进行。
二、审计准备阶段对审计环境审计风险评估的测试
由于公共财政绩效审计涉及的范围广泛，审计内容繁杂，审计测试程序也会随着审计对象的不同将有较大的差异。在审计调查时可以通过被审计单位内部的财政资金、人力资源以及管理风格方面初步判断审计风险。如在审计环境风险评估测试时可以将重点放在财政资金充足率、人力资源素质状况、管理水平的高低、职责分工的明确程度、机构设置的合理性五个方面来判断审计风险的大小。当测试的结果表明被审计的对象出现财政资金不足、人力资源素质偏低、机构设置缺乏合理性、职责分工不是很明确、管理水平有限等类似情况时，审计的初步判断就应显示为高风险，这时审计的实质性测试的程序就需要相应地进行调整，以便降低整体审计风险。
三、审计调查阶段预算编制审计风险评估测试
公共财政收支预算是一个年度内政府公共收支计划的总和。它可以反映政府公共收支状况和范围，是控制政府公共支出的有效手段。预算编制可以从预算编制的完整性、预算编制程序、预算编制方法、预算编制内容、预算编制标准、预算编制格式、预算结构与范围、预算编制的结果、预算编制基础数据等具体项目进行风险评估测试，并将测试结果分为不适当、适当、非常好三个方面来确定预算编制项目审计风险的大小。
四、审计实施阶段审计风险评估测试
1.公共财政收支决算审计风险评估测试重点
公共财政支出应坚持量人为出、量需为出以及公平、效率的原则，强化预算约束观念。公共财政收支决算（预算执行）审计不仅涉及财政部门，还会涉及税务部门、国库等相关部门。预算执行审计包括一般预算收入和基金预算收入的真实可靠性以及预算支出使用的合规性和结构的合理性。通过预算收支测试程序表中项目的调查测试，可以了解公共财政收支决算审计风险的大小，确定重点审计内容。同时，公共财政资金决算执行，可以进行纵向比较，通过本年预算数与本年预算实际完成数比较、上年预算实际完成数与本年预算实际完成数比较，确定预算收入完成情况和预算支出完成情况，还可以通过分析单位“人均开支数”、“预算收支节余率”、“资源利用率”等指标，分析被审计单位收入和支出的结构变化和发展趋势。（1）对于公共财政预算收入可以通过应缴预算收入项目、收缴国库金额、相关收费标准、收入征收依据、财政资金收缴时间等方面设置调查测试程序，将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，以确定审计风险；（2）对于公共财政预算支出可以通过预算支出总体、经费开支、预算支出增减变动的理由、预算支出增减变动的审批、转拨经费等方面设置调查测试程序，将调查测试结果同样设为不适当、适当、非常好三方面进行判断，以确定审计风险。
2.公共财政专项资金审计风险测试重点
为了减少因财政资金管理不善、使用效益不高、甚至造成重大经济损失情况，避免“形象工程”、“政绩工程”等无效益项目的产生，必须加强重大投资项目决策和全过程管理审计。公共财政专项资金的审计首先要调查了解资金的规模、结构，分析资金分配布局，熟悉国家相关政策，审阅相关制度文件，在此基础上对投资项目资金与转移支付项目等重要项目进行测试。公共财政专项资金审计风险调查测试重点可以从重大投资项目和转移支付项目两方面进行测试。（1）重大投资项目可以从投资项目建设必要性、可行性研究程序、可行性研究内容、可行性报告提出的结论、中介评估机构独立性、项目资金拨付、项目资金使用等方面将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，确定审计风险。（2）转移支付项目可以从资金项目设置规模、转移支付资金用途、转移支付资金分配、转移支付拨款程序、相关管理制度等方面将调查测试结果分为不适当、适当、非常好三方面进行判断，确定审计风险。
对重点项目所涉及的实施单位可以进行延伸审计，可以从调查管理人员的基本素质为出发点，分析、探讨、评价管理岗位设置是否合理，人员配备的数量结构是否最佳，以及内部分工是否明确。对有关管理人员的绩效评价可以从以下两个方面进行：（1）业绩考核包括是否主动完成计划工作、是否在规定期限内完成任务、是否注意费用开支、社会效益是否明显等；（2）能力评定包括是否能够准确理解工作中的关键点、是否有培养人才的意识、解决问题的能力是否强、工作效率是否高等。通过这些具体项目可以对管理人员绩效进行绩效评价，以便帮助判断专项资金审计项目风险的高低。
3.政府采购资金审计风险评估调查测试重点
市场经济本质决定公共财政具有“公共性”，因此公共财政支出安排应遵循厉行节约的原则。公共财政支出管理中，政府采购是一种国际上通行的办法。政府采购是从国内外市场上为政府部门或所属公共部门购买社会公共产品和劳务的行为，是公共支出管理的一个重要手段。政府为了加强资金的管理，提高资金的使用效率，对公共财政中的购买性支出部分（消费性支出与购买性支出），主要采取竞争性的招标方式。
国库集中收付制度包括国库集中收入制度和国库集中支付制度两方面，它是指将所有政府性收入均纳入国库，在国库或国库指定的行开设账户统一管理，目的是加强公共财政资金的统一调度和管理，强化预算约束，简化拨付资金的程序，减少资金拨付过程中的漏洞，防止资金使用过程中低效率行为的发生，提高公共财政资金的使用效率。实行国库集中收付制度后，财政资金不必再经过支出单位转账结算，统一由国库单一账户转给商品或劳务供应商。
政府采购制度与国库集中收付制度是公共财政支出管理的两个主要内容，二者是相辅相成的。政府采购制度可以提高公共财政支出过程的公开性和透明度，国库集中收支制度将财政资金全部集中于国库，保证了政府采购制度的全面实行。政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。对于国库资金直接支付情况审计风险评估测试可以通过以下项目进行：工资发放明细表或采购合同（预算单位），财政直接支付申请表（预算单位），请款表（国库支付执行机构），财政直接支付凭证（国库机构），财政直接支付人账通知书（银行），记账凭证（预算单位），会计账簿（预算单位），财务报表。
对政府采购项目除了可以通过国库集中收付制度进行测试外，审计部门还可以结合预算会计制度、部门预算以及相关政府采购方面的政策法规对其进行调查测试。如通过测试与部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购法以及预算会计等制度的相符程度来判断。
五、结束语
本文着重研究风险导向模式下，在公共财政绩效审计中识别可能存在的重大错报风险、降低审计总体风险的方法，设计公共财政绩效审计风险评估程序及公共财政预算编制、公共财政决算、公共财政专项资金、政府采购等公共财政重要项目的风险评估调查测试重点程序。风险导向审计模式下的公共财政绩效审计要研究的内容还有很多，其研究具有一定的理论意义和实践价值，值得我们进一步关注。
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公共财政论文篇7
关键词：社会公共危机；社会公共风险；财政支出；市场机制
现代社会是一个到处充满风险的社会，尤其是正处于社会转型时期的中国，社会公共风险已经开始进入高发期，且各类风险交织在一起。如贫富分化加剧，生命安全和社会尊严安全受到威胁，社会治安状况恶化；SaRS、艾滋病、性病以及禽流感等高强度传染病的暴发和流行，食品质量的降低等使人民的健康安全和心理安全受到威胁；生态恶化及灾害应对机制落后，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机等。再如，近年来我国矿难事故频发，若在网上搜索“矿难”一词，可显示出近两万条相关网页。另据国家安监总局2005年11月28日的2005年1月1日～11月27日的全国安全生产简报：全国发生一次死亡30人以上的特别重大事故12起，死亡795人，其中煤矿企业发生8起，死亡640人，同比增加3起、352人[1].2004年岁末，中国的两个国有重点煤矿———河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿相继发生特大安全事故，分别有148人和166人遇难；2005年2月14日，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生瓦斯事故，死亡人数多达200余人；而11月27日，黑龙江七台河东风煤矿发生井下爆炸事故，169人死亡。2005年11月13日中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，专家估算约有100吨苯类污染物进入松花江，直接导致哈尔滨市停水4天，给市民生活带来极大的不便。这些事件的发生共同预示着一个高风险社会的来临。如何有效地防范和处理社会公共风险，以维护社会、经济及政治的稳定，确保各方面的有序发展，成为我们面对的严峻的现实问题。
一、社会公共风险的理论界定
20世纪后半期，社会公共风险问题逐渐被国内外学者所关注，并形成了关于风险的理论和学说。德国的马尔里希。贝克首次提出“风险社会”这一概念。在其《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中，贝克将生态危机视为社会危机，并在此基础上诊断工业文明所面临的困境。他认为，人类以前的活动所涉及的都是个别人的风险，而现在则是所有人类面临的全球性危险；以前所谓的风险带有勇敢和冒险的意味，而现在，风险则是指对地球上所有生命毁灭的威胁。基于此，贝克把现代社会称之为风险社会[2].英国的安东尼。吉登斯认为，风险社会就是日益生活在高科技前沿，无人能够完全明白，也难以把握各种可能的未来；他认为风险有“外在的风险”（externalrisk）和“人为的风险”（manufacturedrisk），其中外在风险是指意外地从外部打击个体的事件，这种事件的发生有一定规律可寻，而人为的风险则几乎没有任何防范经验可以借鉴，难以预测。德国社会学家卢曼认为，贝克主要关心的只是技术风险，是一系列灾难性后果，而现实社会生活中还有许多其他风险，如金融市场投机中的风险、人生筹划中的风险、不安全的性活动中的风险，乃至在花费了大量的时间和努力去申请有关风险研究的基金而得不到的风险等等[3].英国社会学家斯科特。拉什认为：在“风险文化时代，人们的主要任务就是防止和排除诸如生物技术、空间技术等飞速发展后所造成的包括生态风险、核风险在内的各种可以危及人类毁灭人类的巨大风险”[4].
在我国，一些学者自1980年代以来也开始了关于社会公共风险问题的研究。如1987年王巍出版的《国家风险———开放时代的不测风云》一书就对风险问题进行了全面系统的分析。宋林飞（1999）认为，“社会风险是社会所难以承受的损失或影响。我们对风险的理解有以下三个要点：（一）风险是关于不愿发生的不确定之客观体现；（二）风险是‘可测定的不确定性’；（三）风险并非只是在实现决策时带来的损失，而且也指偏离决策目标的可能性”，并于1989年提出“社会风险早期预警系统”[5].此外，其它一些学者也对社会风险问题从不同的方面进行了研究，如著名财政学家刘尚希博士主要从财政的角度对社会公共风险问题进行了深入的分析。
从国内外学者对社会公共风险的研究来看，主要是从不确定性和损失性两个视角来进行的。如经济学家奈特于1921年首次明确提出风险与不确定性之间的关系，认为概率型随机事件就是风险，非概率型随机事件就是不确定性。以后的大多数经济学家都是从不确定性视角去研究风险，而且不少学者混用风险和不确定性，甚至断定风险和不确定性是同一个概念。社会学界也有一些学者从不确定性的视角研究风险问题。如贝克把现代社会称之为风险社会，正是从不确定性角度认识风险的结果。贝克看到了现代文明越发展、科技越进步，不确定性就越明显的事实，所以才把现代社会定义为风险社会。研究风险的另一视角是损失性，即把风险看成是一种损失类型。从损失性视角研究风险的学者都用损失去定义风险。如美国学者海斯认为风险就是损失发生的可能性[6].在风险的不确定性和损失性这两种属性中，损失性是更为根本的属性，没有损失性，也就无所谓风险。风险中的不确定性是指损失的不确定性。因此，风险的本质实际是指损失的不确定性。
在现代社会，风险将更多地表现或转化为社会公共风险。从社会公共风险的内涵而言，就是社会损失的不确定性。社会公共风险具有三个特征：一是内在关联性（或传染性）。如癌症不会传染，是一种私人风险，而艾滋病则有很强的传染性，它危害社会，从而构成公共风险。二是不可分割性。公共风险如通货膨胀、环境污染、刑事犯罪等，在未来发生的时间、方式具有不确定性，但社会成员遭受损害的可能性是同等的。三是隐蔽性。公共风险很难正面识别，往往是在累积到快要爆发的程度才被发现、才引起重视。社会有广义与狭义之分，广义的社会是一个包括政治、经济、文化等子系统的巨型复杂的系统。在这一社会系统中，除个人风险以外的任何风险都可以称之为社会风险。狭义的社会则是指与政治、经济、文化等相并列的系统，狭义的社会损失是指与政治损失、经济损失、文化损失等相并列的一种损失，狭义的社会风险是指与政治风险、经济风险、文化风险、金融风险、决策风险等相并列的一种风险，即社会失序和社会混乱，这种社会失序和混乱是由一部分社会成员或社会团体反叛社会行为所引起的。导致狭义社会风险的直接原因是非自致性损失和无补偿损失，其根本原因是竞争的不公平和社会分配的不公平。而广义的社会风险产生的原因则要复杂得多。
二、转型时期的中国社会公共风险及其防范
在温饱之后、进入发达国家行列之前的社会转型阶段，我们面临着很多特殊的问题和矛盾，包括：一是经济起飞阶段遗留下来的大量问题和矛盾，主要有环境污染问题、资源枯竭问题、收入分配不平等问题、地区发展不平衡问题、城乡发展不平衡问题等。二是收入增长引起需求变化带来的新问题和矛盾。收入增长了，人们对政府的安全服务也提出了更高的要求，且伴随着收入的增长，人们的消费也会增加，由于消费并不是平稳增长，而是伴随了结构性变化，如果供给适应不了这种变化的需要，老百姓就会不满意。同时伴随着收入的增长，人们不仅仅满足于物质消费，还要求增加精神产品的消费，并且要求参与政治生活。由于政治体制改革的相对滞后，人们参与政治生活的愿望并没有得到真正的落实，一些不满情绪不可避免地会表露出来。三是伴随经济增长，国家的对外依存度提高了，从而必然要面对来自外部世界的更多的冲击和风险。如目前我国钢产量虽位居世界第一，但同时又是世界上最大的铁矿石进口国；50%的原油依赖进口，是世界上第二大原油进口国；同时我国还是世界第三大贸易国，第一大外资接受国。在这种背景下，我们不得不面对各种贸易方面和其它方面的摩擦。
而我们所处的时代是一个“流动性”极强的时代，人员、资本、技术、观念在全国乃至全世界范围内不停流动。但社会资源的大规模流动蕴含了巨大的风险，而且会强化其他原因产生的各种社会风险。仅仅依靠单一的市场机制是不可能有效化解社会公共风险的，所有的社会风险最后都要由政府财政来承担。而在市场经济制度比较完善的情况下，财政所承担的公共风险主要限于市场失灵的领域。如我国著名财政学家刘尚希认为，在我国经济转轨的现阶段，财政所承担的公共风险是全方位的，且呈扩大的趋势[7].现阶段我国财政所承担的公共风险主要表现在：
一是国有企业的财务风险。按照国有企业改革的基本思路，国有企业的财务风险应当通过市场机制来化解，但由于国有企业制度改革不够彻底，这类风险最终还得靠财政承担。目前国有企业普遍亏损严重、效益低下，企业财务状况恶化，大量职工领不到足额工资，上千万职工在亏损企业就业，数百万退休职工领不到足额的退休金。尽管各级财政的财力十分紧张，但国有企业的亏损迟早还是要落到财政头上。
二是金融风险。目前金融风险已引起了人们的广泛关注，但大多数人并未意识到金融风险是一种社会公共风险，最终要靠财政来兜底。在以国有独资银行为主的我国尤其如此，如1998年财政向国有独资商业银行发行2700亿元的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行的资本金，实际上就是银行风险向财政的转移。
三是经济衰退的风险。尽管自实施积极财政政策以来，在阻止经济增长速度的持续下降和拉动经济增长的回升、提高居民收入水平、刺激民间投资和消费以及促进出口等方面发挥了积极的作用。特别是从2000年开始，我国国民经济已出现了全面的回升，经济发展呈现了较好的势头。但同时也应清醒地认识到，经济增长方式还没有得到根本改变，经济回升的基础还不稳固，经济运行中的深层次矛盾还没有解决，国民经济的持续稳定增长还缺乏可靠的保证。
四是失业风险。就我国城镇失业情况来看，我国城镇真实失业率不仅包括城镇登记失业率，还包括城镇职工下岗率。而从1993年以来，我国城镇登记失业率和城镇登记失业人口都呈上升趋势，如城镇登记失业率已从1993年的2.6%，1996年的3.0%，1997年的3.1%上升到2001年的3.6%，2002年的4.0%.2003年底，全国城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。尽管我国政府采取多种措施控制城镇失业率的急剧上升，但由于受人口基数、人口年龄结构、人口迁移以及社会经济发展进程等诸多因素的影响，就业压力仍然很大。根据第五次人口普查的结果，目前我国城镇实际失业率大约为8.3%，其中男性为7.7%，女性为9.0%.在城镇就业问题日趋突出的情况下，农村劳动力的就业问题也变得越来越严峻，目前尚有1.5亿～2亿农村富余劳动力需要转移到非农产业。
五是外债风险。据估算，截至2003年末，中国外债余额比上年末增加220多亿美元，上升13%.其中，短期外债比上年末增加210多亿美元。外债规模增长的加快隐藏着一定风险，一旦国际市场汇率和利率走势发生变化，资金流向就有可能发生逆转，并导致经济出现大的起伏变化。目前我国已经进入偿还外债高峰期，这对财政来说，是难以置身事外的。
社会公共风险如果不能得到及时地防范和化解，就有可能演变为社会公共危机。我们认为，社会公共风险的防范与化解，应从如下几个方面着手：
一是强化市场机制化解风险的能力。社会公共风险的大小取决于制度结构的完善程度。在市场化改革的背景下，要减少社会公共风险，关键是如何进一步规范市场，完善市场机制。这要求财政应以市场为导向来组织市场、规划市场和约束市场。而财政完全可以采用“市场方式”来实现财政收支过程。“市场方式”要求在充分考虑市场特性的基础上，通过收支过程来实现对市场的规范。在当前社会经济发展过程中，财政面临着许多新的挑战：如社会基础设施短缺、城市公用设施不足、基础教育滞后、社会保障落后、穷人和失业者增多等等，如果这些问题都由财政包办解决，公共风险就无法化解。但可以运用市场的力量来防范公共风险的积累，从而减轻财政压力。如采用Bot方式加强社会基础设施建设就是运用市场力量来实现政府的目标。财政组织市场和规范市场的过程亦是化解公共风险的过程。财政借助于市场机制化解风险在一定程度上可以减少财政承担的公共风险。
二是按照公共财政的要求，进一步调整财政支出范围，为有效化解社会公共风险提供必要的财力保证。根据西方公共财政理论，市场经济要求政府建立与之相对应的公共财政，政府应该提供那些市场提供不了的产品和服务。结合中国的实际情况，究竟如何界定公共支出的具体范围，是需要进一步研究的问题。经过20多年的改革开放，市场在资源配置中已发挥了基础性作用，政府变成了一个“有限的政府”，市场与政府在资源配置方面需要进行重新分工。当前中国的公共支出范围，不仅包括市场不起作用的公共领域，也涉及到市场正在发挥作用的竞争性领域，政府往往干了市场该干、也可以干好的事情，而把一些完全应该由政府承担的支出责任搁在了一边。2003年非典疫情暴露出的中国卫生防疫应急体系的不完善，就反映出公共支出范围调整滞后的问题。刘尚希博士认为[8]，公共支出是公共风险要求的一种结果，它因公共风险的产生而存在，随公共风险的扩大而扩大；另一方面，公共支出又是化解公共风险的手段或工具，即公共风险通过公共支出而化于无形之中。从财政职能的角度讲，主要是防范公共风险。在市场经济社会，政府与市场的分工，实质上是不同性质风险的归宿的划分，私人风险与市场相匹配，公共风险与政府相匹配。这种对应关系是调整公共支出范围的基本出发点，它作为一种制度安排，应当说是一种有效率的选择。当前应按照市场化改革的要求，使市场在私人经济领域的资源配置中发挥基础性作用，政府在公共领域的资源配置中发挥基础性作用。
三是要建立财政应急反应机制。要更新观念，树立风险意识和忧患意识，把财政应急反应机制纳入财政战略管理序列，当发生公共风险和危机时，即可启动财政应急反应机制。财政应急反应机制应包括信息收集处理和加工系统、分析预测和报告系统、决策指挥系统、执行流程系统。财政应急反应机制不仅仅是资金的筹措和安排，还应包括政策的应急调整和具体措施的应急实施。此外，财政应每年编制应急预算，但只有当公共危机事件发生时才加以执行。应急预算应根据在最近的时间内、最有可能发生的公共危机事件加以编制，设计不同的收入来源和支出用途。
四是要建立风险共担机制。鉴于当前面临的各种社会公共风险的复杂性和严峻性，我国需要尽快建立现代风险共担机制。要在国家层面上尽快建立具有会商决策功能的综合体系和常设性风险管理机制，对各类风险进行分类、预测，制定长期的防范战略和应急计划，同时加强各地区、各部门以及各级政府之间的协同运作能力，将可能发生的损失降到最小。建立公共领域信息公开和报告机制，使公众有公共事务的信息知情权；建立突发性事件相关物资、设备、设施、技术与人才资源储备制度，所需经费列入本级政府财政预算，并对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。面对不确定的社会公共风险，依法建立风险防范基金，并将社会保险、资金给付的行政与风险管理结合起来，统筹规划，全盘考虑。进一步拓展社会保障空间，构建政府———社会保障机制，市场———商业保险机制，社会———家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制。应充分发挥既有的家庭保障、民间组织及个人防范与化解社会公共风险的作用，强调政府、企业、家庭、个人及社区组织的社会风险管理责任。
五是要强化社会救助，构建弱势群体的临时保护机制和社会风险应急基金。为缓解职工失业风险和收入分配差距拉大带来的社会风险，应当建立弱势群体社会风险应急基金，构建各级政府社会风险管理决策———控制———反馈系统，防范和化解社会风险。尽快建立以社会救助及最低生活保障制度为主体的，包括住房、医疗、教育补贴、收入政策调整及扶贫战略等在内的综合性社会风险管理政策思路，对社会弱势群体实施有效保障。
六是在化解社会公共风险方面，政府应建立覆盖面广阔的社会风险防范与化解网络；加强风险与危机应对方面的立法建设，提高政府的风险管理的主观愿望和客观能力，建立起各部门联动、信息和资源共享，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。但社会公共风险的防范与化解绝不仅仅是政府单方面的事情，政府与民众乃至整个社会都有责任。只有各方面共同努力，渐渐形成一个有凝聚力的社会，社会才会更和谐，发展才会更顺畅。
参考文献：
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[4]斯科特。拉仲。风险社会与风险文化[J].马克思主义与现实，2002，（4）：34.
[5]宋林飞。中国社会预警系统的设计与运行[J].东南大学学报，1999，（1）：8.
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公共财政论文篇8
关键词：公共财政；现代农业；农业基础设施建设
农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基础和防护林建设、农业教育、科研技术推广和气象基础设施等。目前，我国农业依然是靠天吃饭，大多地区不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉对于那些雨量稀少或者雨量变化无常的地区也是绝对必要的。经过多年努力，我国农业基础设施状况尽管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以来的中央农村工作会议一直将农业基础设施建设作为发展现代农业的首要任务。
社会主义市场经济体制下的公共财政，就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动，它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小，农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1)，农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此，承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择，这不仅关系到农业基础设施投资的效率，还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。
根据我们的调查，近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快，1994-2006年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过4000亿元，主要投向农业和农业的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高，目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看，我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的，向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此，必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。
一、完善公共财政体系，深化财政管理体制改革
1.根据受益范围的大小，通过调整和理顺各级财政分配关系，合理划分农业基础设施的界限，建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供，中央政府根据公平均衡的原则，按贫困程度予以支持。
2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善省级政府以下转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看，不仅要求完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。
3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。
二、建立财政投融资机制，引导社会资金投入
筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发，采取灵活多样的融资方式，多种渠道筹措建设资金，加大对农业基础设施的投入。
1.增加政府对农业基础设施的投入力度。随着经济社会的发展，市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向，应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入，把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸，特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限，逐步延伸到广大农村。
2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。制定优惠政策，在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取Bot、冠名权等形式，鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款，财政贴息的办法，筹措部分资金用于农村基础设施建设。务员之家
三、改革和加强农业基础设施管理机制
过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大。因此，建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制，可以是无偿服务或低偿服务，经费来源主要由财政负担，但是也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，明晰产权，按企业化原则经营。
参考文献：
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[4]马树才，孙长清.我国政府支出对经济增长拉动作用研究[J].财经理论与实践，2005(11).
公共财政论文篇9
一、产业政策与竞争政策：提高产业竞争力的两种政策取向
产业竞争力指的是某个产业或行业应对市场竞争（含国内外同类产品与服务市场，国内外替代或相关产品与服务市场的竞争），并在竞争求得生存与发展的整体能力，其主要包括产业或行业的市场份额，产品与服务的质量，商业信誉，技术水平，管理水平，市场适应性等多方面的能力。从提高产业竞争力、促进产业结构升级、带动经济增长等目标看，产业政策与竞争政策有着共同之处；但无论是从理论依据还是从政策手段春，二者之间都有着重大的差别：
产业政策一般以经济后起国家的“市场残缺”和“后发优势”为理论依据。“市场残缺”有别于我们通常所指的像公共产品、外部性、垄断、分配不公、宏观经济总量失衡等所谓的“市场失灵”现象，而是指经济后起国家的市场经济运行由于缺乏相应的制度体系作为支撑，从而导致市场机制无法稳健运行。如果说市场失灵是实行市场经济的国家都具有的共性的话，那么市场残缺则是市场经济不发达国家的特性。经济后进国家的市场残缺主要表现在：国民经济中市场化程度低；市场主体发育不完全，其结构和行为往往是扭曲的；市场体系不完整，商品市场与要素市场割裂，要素市场发展缓慢；市场信息经常阻滞与失真；最为严重的是，由于缺乏相应的法律制度框架作为保障，后进国家市场中正常的交易活动和信用行为无法得到应有的保护。“后发优势”则是指因产业结构演变的规律性所产生的可模仿性，由于后进国家的产业结构层次往往较低，因此可以向先进国家引进、学习并模仿已有的知识与经验积累，从而可以少走弯路，缩短实现工业化所需的时间。“市场残缺”与“后发优势”的存在，决定着后进国家必须在实行赶超战略和实现工业化的道路上另辟蹊径。
产业政策的基本立论是，如果缺乏政府直接的或间接的财政、金融外贸等方面的支持，企业就难以有效地进行技术改造、产品开发和结构调整，从而会影响到企业的长远发展，并最终削弱一国产业的国际竞争力。因此，推行产业政策的国家都十分强调政府在产业经济发展中的主导作用。政府一方面强制性地移植市场制度，培育市场主体，以克服市场残缺；另一方面则根据产业结构的演进规律，选择并确立战略性的、具有较大关联效应的主导产业部门，通过财政、金融、管制、外贸等政策手段，大力予以政策上的倾斜，保护和扶植其发展，迅速促进产业竞争力的提高。因此，在提高一国产业的国际竞争力方面，产业政策遵循如下的思路：
“市场残缺”与“后发优势”政府对产业发展的强干预倾斜式的产业发展策略旨在保护、扶持特定产业发展的政策设计提高产业的国际竞争力
竞争政策是政府为维护市场经济的有效竞争而确立的经济政策与法律体系的总和，它以“市场有效”和“政府失灵”为理念，倡导经济的自由民主化，主张借助有效的法律框架和实施机制，创造公平、透明的经济环境，促进竞争，限制垄断。竞争政策的目标指向是由各种原因而不断衍生出来的对市场竞争秩序的侵蚀和破坏因素。从提高产业竞争力的角度看，竞争政策并不为特定产业的发展提供保护与扶持，而是为置身于市场经济的各类主体创造公平、透明的经济环境，因为一个公平、透明的竞争性市场本身就能够为一国产业竞争力的增强提供至为强大的动力和源泉。也就是说，在一个供求双方都存在足够数量的独立参与者的竞争性市场上，每个参与者为了能够在相互争夺中成交，需要向来自另一方的伙伴提供优惠条件，包括低于同一方的竞争价格，优惠的支付条件和供给条件，优异的产品质量和售后服务等等，而产品和技术的创新则是当事者最重要的竞争策略。因此，竞争性的市场提供了激励产品和技术创新的动力，从而为各种新的想法、新的技术、新的组织、新的管理方法提供了演练场和试验地，一旦技术与组织创新获得成功，就能够在市场上赢得回报。在此过程中，一个个富有生机活力的企业就会在市场竞争中脱颖而出，而产业竞争力自然就会因之而得到进一步的提升。所以，竞争性的市场本身虽不直接青睐于哪个产业，却能够依靠自身的力量，极大地促进产业竞争力的提高。由此，竞争政策对于促进产业竞争力提高的思路如下：
“市场有效”与“政府失灵”政府对产业发展的弱干预自然演进式的产业发展策略旨在为国内产业发展创造透明、公平的经济环境的政策设计提高产业竞争力。
表1财政政策及制度作为产业政策工具的内容
资料来源：根据江小娟（1996.pp.80）整理并补充
二、产业政策取向之下的倾斜式财政政策
产业政策的推行实际上是政府借助一定的政策工具对特定产业的发展加以干预的过程。按照政府的干预方式划分，改革开放以来，我国推行产业政策所采用的手段可以分为政府直接干预型和间接引导型两类，每一类又可以分为支持型和限制型两种。因此，产业政策手段可以分为以下四种类型：直接干预型支持手段；直接干预型限制手段；间接引导型支持手段；间接引导型限制手段。依此，我们可以把财政政策及制度作为产业政策工具的内容归结为表1：
在我国市场化进程中，倾斜式的财政政策及制度作为产业政策工具加以运用的形式主要表现在以下几个方面：
第一，政府为产业政策的实施筹措资金。在财政收入比重下降的情况下，国家于1979年开始以举债的方式集中资金，所取得的债务收入除用于还本付息外，大部分用于建设性财政支出，支持重点产业建设。比如，1994年国家债务收入的56.9％用于支持建设性支出，而42.4％用于偿还国内外债务（国家统计局，1995）。为了支持能源、交通重点建设，政府于1983年起征集国家能源交通重点建设基金，征集范围包括国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府的各项预算外资金，以及这些单位所管的城镇集体企业缴纳所得税后的利润。直到1994年实行新税制、取消对国有企业征收该基金之前，国家财政每年征集的该项基金大致都在100亿元以上。
第二，国家对鼓励发展的产业或地区实行低税率、减免税、加速折旧、投资抵免、再投资退税、出口退税等税收优惠政策，对限制发展的产业则实行高税率，征收附加费的方法。这方面的例子不胜枚举。比如，能源、交通运输、邮电通信等基础行业很长时间以来都是我国产业政策保护和扶持的对象，因而一直是税收优惠政策的受益者。我国现行税制规定，新办的从事交通运输业、邮电通信业的企业和经营单位，可以从开业之日起，第一年免征企业所得税，第二年减半征收企业所得税。另外，从事能源、交通、港口、码头等项目的外商投资企业，经过国家税务总局批准，可以减按15％的税率征收企业所得税。等等。
在20世纪80年代中期以前，我国建设的重点在东部，政策大量向东部倾斜。在以特区为龙头的对外开放中，税收优惠是国家用以吸引外资和技术的重要经济杠杆。我国对经济特区实行的一套涉外税收优惠政策包括：（1）对外商投资企业不分经济性质和隶属关系，一律实行15％的所得税税率。（2）特区三资企业还享受“两免三减”和“从第一个获利年度开始纳税”的优惠政策。（3）除交通运输、服务、银行、保险业外，矿物油、烟、酒减半征收工商统一税，其他产业免征工商统一税。我国特区实行的税收优惠，既降低税率，又定期免税，再专项照顾，可谓多法兼施。后来，随着经济技术开发区、沿海开放区、边境对外开放城市、沿江开放城市、内陆开放城市等的先后设立，以及西部大开发等的进行，原先赋予经济特区的一些优惠政策相应推而广之。
第三，在对落后地区实施产业扶持计划中，财政充当着重要角色。20世纪80年代以来，国家以“支援不发达地区发展基金”、“三西（山西、陕西、蒙西）农业建设专项基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”、“支持不发达地区发展经济贷款”、“扶贫专项贴息贷款”等形式向经济落后地区提高财政贷款和政策性贷款，支援这些地区建设生产性基础设施和发展当地具有资源优势的产业。1989年，政府又拨款10亿元人民币作为垫底基金，建立了民间组织——中国扶贫基金会。1994年开始实施国家“八七扶贫攻坚计划”，该计划得到中央和地方财政的资金支持。
第四，国家对不同类型的投资建设项目征收不同税率的调节税，这主要体现在1991年开始实行的《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。该条例明确规定，根据国家产业政策和固定资产投资项目的规模实行差别税率，即根据国务院公布的《固定资产投资方向调节税税目税率表》，对不同类别的投资项目分别征收0.5％、10％、15％和30％等五挡不同税率的调节税。
第五，国家为需要加以保护和扶持的产业设置各种进口关税壁垒和非关税壁垒。这是最能明确反映我国产业政策取向的形式之一。比如，出于保护国内汽车工业发展的需要，1986年国家大幅度提高了轿车整车进口减税税率，当年税率达到220％。从1992年起，基于“复关”等需要，减税开始大幅度下调，到1997年10月三日调整为80—120％，汽车产品的加权平均关税税率约为55％。为了促进轿车技术引进和零部件国产化，国家对国产化率较高的车型制定了零部件进口的优惠税率；部分汽车关键件进口的非关税措施已被取消。再如，长期以来，为了防止国外受补贴的廉价农产品对国内农业生产和市场造成冲击，我国对农产品进口实行保护性的关税政策，虽对粮、棉、油进口免征关税，但对其他农产品进口则设置了50一100％以上的较高关税率，并对农产品进口实行计划配额、进口许可证、技术卫生标准检测等非关税措施。
三、产业政策及倾斜式财政政策的有效性与内在缺陷
一般认为，产业政策及相应的财政、金融、管制、外贸等各种政策工具的有效运用，需要依赖于两方面的条件：（l）政府驾驭经济运行的综合能力，包括获取信息的能力、熟悉技术的能力、动员资金的能力，等等。这是因为，产业政策的制定与实施是政府行为，只有具备这些能力，产业政策的正确设计才会成为可能。（2）社会各方对产业政策的推行存在广泛共识。由于产业政策在出台后终究要由各级政府和各个企业具体执行，这就要求社会各方对未来产业结构的理想状态，以及达到这一状态所可能遇到的障碍要有广泛的认同感。只有这样，才能形成对产业结构调整与升级的一股合力。
从我国的实践看，产业政策的推行及倾斜式的财政、金融、管制、外贸等政策工具的运用的效果并不理想。那么，为什么产业政策的实施效果不理想？为什么产业政策的有效性往往无法得到充分的保证？而即便是曾经在日本、韩国等国的经济政策舞台上独领一时，为这些国家的经济腾飞插上了翅膀的产业政策，后来却会成为国内长期经济萧条和爆发金融危机的诱因呢？归根到底，这是由产业政策自身的缺陷所致的——首先，正确的产业规划是成功推行产业政策的保护，但是由于经济运行环境的复杂多变性，要始终确保万元一失是相当困难的。一般说来，后起国家在实现工业化的初期，由于一方面可以通过学习和把握先进国家已有的产业结构演变规律进行战略产业的抉择，做出正确产业规划的机率是较大的；另一方面，由于经济发展初期投资项目之间的互补性较强，即便事后发现最初的政策并不准确，仍有改进的可能。这样，推行正确产业政策的可能性是很大的。比如日本在战后经济复兴时期（1945—1955年）实行的对钢铁、煤炭、电力等基础工业等采取“倾斜生产方式”的产业政策；在经济高速增长时期（1955－1969年）以合成纤维、石化、机械、电子、汽车工业等重化学工业为扶持对象的产业政策；以及20世纪70年代对集成电路、计算机、飞机等“知识密集化”产业的扶持政策等；都比较准确地把握住了工业化进程中促进产业结构升级、带动经济增长的主导产业。但是，在后起国家工业化的中后期，尤其是在赶超任务完成之后，由于在激烈竞争的国际环境中，技术前景和市场机会变得越来越不确定，出现了不同企业间产品相互替代，资源相互竞争的情况，此时，政府仅仅依靠少数人的决策，要对主导产业做出正确的判断和选择是很难的。
第二，正确产业政策的推行要求有政府强有力的财政、金融、管制、外贸等政策手段加以配合，并且要有社会各方对产业政策的广泛共识为基础，而这一点对处于经济转轨时期的我们这样一个大国来说是难以做到的。产业政策是对资源在产业之间的配置进行干预的行为，牵涉到产业部门发展的切身利益，这使其比其他类型的经济政策带有更强的利益再分配的性质，因此，在政策目标的确定上是很难达成共识的。同时，除非中央政府对国民经济有很强的经济与政治控制能力，以及掌握有可供支配的大量财力，否则产业政策的有效推行将会困难重重。
我们知道，我国的市场化改革进程是以中央向地方分权和政府对企业放权为显著特征的。在地方政府、各行各业争先要求予以政策倾斜，而中央政府又不能不参考、吸收各地区、各部门的“合理”‘意见的情况下，终于出现了一种堪称“世界产业政策之最”的局面：“在我国的第一个产业政策文本——《国务院关于当前产业政策要点的决定》（1989年3月15日颁布）中，明确列为重点支持产业有数十个，基本上囊括了所有的行业。1994年颁布的我国第一个长期的产业政策——《90年代国家产业政策纲要》中，重点支持的产业范围虽然有所缩小，但是，这些产业加在一起，占经济总量的比重仍然超过一半以上。都是重点就无所谓重点，在财政资金有限、社会资源不足的情况下，要对这些产业都予以重点扶持，那是不可能的。在此情况下，产业政策的效果如何，可想而知。
第三，产业政策的强化必然导致竞争政策的弱化，这对产业竞争力的提高有害无益。竞争政策倡导对不同的企业和产业部门提供一视同仁的政策服务，而产业政策则侧重于对不同企业不同行业采取差别对待的政策，使它们在竞争中处于不同的地位；尽管二者可以在某些场合起到互相补充和相互促进的作用，但是在多数情况下，它们之间的兼容性是较差的。产业政策在通过促进集中来形成规模经济的同时，一般要设置相应的行业进入壁垒，以阻止潜在竞争者的进入。而处于政策保护伞之下的企业或行业，虽然有可能形成一定的规模，而由于缺少竞争对手，往往市场风险意识比较淡薄，危机感不强，创新动力不足，并且经常在产品和服务供给上向消费者或其他企业索取高价，获取垄断利润。在此情况下，企业竞争力能否得到提高，自然是值得怀疑的。
第四，产业政策的实施及相关政策工具的运用以相对独立、封闭的国民经济体系为假设前提和逻辑起点，这与全球经济与贸易自由化的发展趋势格格不入。为了促进国内主导产业的非常规式发展，政府不仅要在资金、技术、人员等方面给企业以支持，而且还要为企业的产品的销售提供或创造市场。这一方面要保护同类产品、替代产品乃至相关产品的国内市场免受外来的干扰，另一方面则要为本国企业的产品在国际市场上的立足创造条件，在此情况下，保护与扶持民族产业发展的需要就必然会导致一系列关税和非关税壁垒的设置，其结果必然是走向贸易上的保护主义。于是，在民族产业的国际竞争力得到提升的同时，其在国际市场上的摩擦与冲突也变得愈益激烈。事实上，有关日本、韩国与其他工业化国家之间发生贸易争端的事例，我们都是时有耳闻的了。
此外，以保护、扶持为特征的产业政策强调产业的政策倾斜，这必然导致国家对产业的强干预。在此情况下，一支有能力监督经济行为而又独立于政治干预之外的高质量公务员是至关重要的，因为它是廉洁、高效政府的基础，是实现正确的强政府干预的必要前提。但是，在政府长期控制社会经济主要的资源配置权力的条件下，公务员要始终保持廉洁是相当困难的，对产业经济活动的强政府干预往往演化成政府腐败的温床。
基于上述分析，我们认为，在相对独立、封闭的民族经济体系下，动用财政、金融、管制、外贸等手段，通过在资源配置上对主导产业的强制倾斜，在一定时期内是有利于加速工业化进程的。但是在完成初步工业化以后，随着国内外经济运行环境的重大变化，这种非均衡的政策模式将逐步丧失效率，尤其是在经济信息化和全球化的今天，这种政策的负面影响将会越来越大。产业政策内在缺陷的逐步显露，要求政府应当调整提高产业竞争力的政策重点，转向推行以鼓励竞争、限制垄断为主旨的竞争政策，为国内产业的发展创造公平、透明的竞争环境，从而为促进民族产业国际竞争力的迅速提高提供一个有力的支持环境。
四、建立公共财政与提高产业竞争。
当前，在财政政策及制度领域，我国正在进行构建公共财政基本框架的努力。公共财政是针对我国政府及其财政的活动范围“越位”与“缺位”并存的局面而提出的改革构想。从研究视角看，公共财政遵循着如下的政策思路：
市场有效运行市场失灵公共的或国家的介入公共财政
可以看出，公共财政与竞争政策都以“市场有效”作为自己的逻辑起点，二者均认为，只要充分竞争的条件能够满足，那么自发运行的市场经济就能够仅仅依靠自身的力量达到资源的有效配置状态。因此，信赖竞争性的市场，发挥市场机制的作用，构成公共财政与竞争政策的共同基准。正是有了这样的基准，所以，公共财政与竞争政策的侧重点固然有所不同——公共财政侧重于明确政府及其财政在市场中存在的合理性，并且界定政府及其财政活动的范围；而竞争政策侧重于政府如何为市场竞争机制的有效运作提供经济政策与法律保障；但是二者却表露出诸多共通之处，其主要表现在：
（l）弥补市场失灵是市场经济之所以存在公共财政的根本原因，鼓励竞争、反对垄断则是竞争政策的主旨所在。可见，垄断行为作为市场失灵的一种情形，是竞争政策加以克服和进行矫正的基本对象；同时，由于市场主体往往具有回避竞争压力和风险的动机，市场经济自身是很难提供有效的竞争秩序的（商业道德可以在市场经济中自发形成，但是缺乏法律保障的商业道德秩序往往是脆弱的），因此，竞争政策可以视为一种“公共产品”，设计并推行竞争政策就是政府及其财政弥补市场失灵的具体表现。
（2）公共财政倡导为市场主体提供一视同仁的服务，竞争政策则为市场主体参与市场活动塑造公平、透明的竞争环境。不对特定的个人、企业、行业、产业、地区提供政策照顾或优惠，也不对特定的个人、企业、行业、产业、地区刻意进行限制，是公共财政与竞争政策的共同之处。
（3）公共财政认为政府及其财政（或公共部门）的活动只应具有非市场赢利性，因此，应当把赢利性的机会留给私人部门；而创造有效的竞争环境，为私人部门的赢利性活动提供公平而公正的活动空间，是竞争政策的基本目标。
（4）公共财政是法治化的财政，即政府及其财政部门的活动应当置于法律的约束之下，并接受社会公众的监督与制约；而竞争政策作为市场经济最为基本的经济政策，其本身就是通过立法形式，为维护市场竞争秩序提供保障，其中自然也包括对政府及其财政可能发生的对市场竞争的不恰当干预行为所作的法律规范。
以上分析表明，公共财政与竞争政策的理论基点、目标指向与具体特征等有着惊人的相似三者之间的逻辑一致性事实上意味着：公共财政取向的改革步伐每迈进一步，就是向竞争政策的推行靠拢一步；反之亦然。因此，在我国的改革进程中，建立公共财政与推行竞争政策是相辅相成、互为条件的。
公共财政论文篇10
论建立公共财政下的社会保障预算【论文摘要】建立与社会主义市场经济相适应的公共财政要求完善我国的政府预算体系，社会保障事业作为政府弥补市场缺陷而提供的重要公共服务之一，相应要求建立起相对独立、规范的社会保障预算。本文在阐明建立社会保障预算的必要性的基础上，提出对国构建公共财政下社会保障预算的基本设想。一、公共财政条件下建立社会保障预算的必要性公共财政的提出，使得我们对政府在市场经济条件下的定位和活动范围有了更准确的认识，构建我国公共财政的目的在于解决政府或财政职能的准确定位问题。公共财政实质上是市场经济财政，其存在、发挥作用的领域就是“市场失灵”的领域，也就是说，以“市场失灵”为标准，凡是市场能有效地解决的，财政不应介入；凡是市场不能或无法有效解决的，财政应发挥其作用，这就是公共财政的界定范围。而社会保障事业正是“市场失灵”的一个重要领域，社会保障不能依靠市场经济来有效提供，但它又是市场经济正常运行的外部条件，所以必须由政府来出面组织，无。论从资金筹集。还是从使用安排上看，财政在社会保障事业中都占据主体地位。因此，为了发挥政府对社会保障事业的领导和促进作用，必须将社会保障收支纳入国有预算管理，建立社会保障预算。概括起来。我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性。1．建立社会保障预算是市场经济下政府职能转变的体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份，行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠，体现在单一的综合预算中，而随着我国政府职能的转变相公共财政的提出，单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标，作为公并财政下财政职能重要目标之一的社会保障，体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能，发挥的是弥补市场失灵的作用，它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有着本质的区别。因此，为了反映政府这种职能的转变，必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分别出，建立起相应的社会保障预算。2．建立社会保障预算是深北社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。我国现行社会保障制度存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难。使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题，严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立，关系到经济体制改革的成败。持别是目前我国社会保障资金每年已达数百亿元，如此庞大的资金规模如果继续实行分散管理，不能纳入财政统一计划和预算体系。无法接受立法机构的监督，不仅难以保证资金的安全和完整，而且不能保证政府社会保障职能的实施。因此，将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算，不仅可以直接强化对社会保障资金的法制管理和监督，同时有利于建立社会保障资金使用的约束机制，可以规范社会保障金收支及各项基金结余投资营运活动，提高资金的使用效率。3．建立社会保险预算是完善我国复式预算制度的重要内容。1992年起，我国由过去的单式预算开始改按复式预算试编，但是这——改革未能分清财政为公共品供给和国有资产经营的预算安排，也未能根据社会保降在公共服务中的特殊性建立起单独的社会保障预算。在公共财政体系下，社会保障这一公共服务的特殊性，表现在国家预算上，要求对这一类资金的收支单独反映，使全社对社会保障资金的收缴、使用情况有一个全面、完整的认识。因此，建立社会保障预算可以把社会保障资金收支从一般性的经常收支中分离出来，以独立于政府公共预算和国有资本金预算，并将预算外的各项社会保障基金纳入政府预算统一管理，从而健全和完善我国公共财政下的复式预算制度4．建立让会保障预算是规范政府收支，加强政府宏观调控能力的现实需要。多年来，我国的社会保障收支处于一种较分散的状态：一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行破费和各项事业的有关科目中，没有作单独和明确的反映，社会保障资金的收与支之间缺乏严格对应的制度保证。而建立社会保障预算可以从预算制度上规范政府在这方面的收支。同时，随着社会保障资金收支流量越来越大，且形成规模庞大的结余，而这些结余资金都是国家可以依法灵活运用的资金，可以大大增强公共财政下政府弥补市场失灵、对经济进行宏观调控的能力。因此，通过建立社会保障预算。便于政府有效地管理和利用这部分资金为国家的宏观调控服务。二、我国建立公共财政下社会保