地方财政政策篇1
一、加入世贸组织对地方财政的影响
加入世贸组织，将全面降低关税税率，拆除国内市场与国际市场的各种关税和非关税壁垒，我国的产品、服务和资本可以自由地进入国际市场，相应地我们也要开放自己的市场，允许外国的产品、服务和资本进入，使我国经济全面参与国际经济的大循环。这意味着我国由东部沿海开放向内地梯度推进的发展战略，转入跨越式全面推进的发展阶段，通过开放带动全局突破。在加入世贸组织之前，我国经济是改革推着开放走，改革决定发展，而加入世贸组织之后将呈现开放拉着改革走，开放推动发展的态势。因此，加入世贸组织是新一轮改革与发展的杠杆和推进器。由于我国这种经济发展动力的改变，伴随着加入世贸组织全面介入国际经济事务和国际产业分工，在空间上很难区分沿海与内地的差别，这就为吉林省这个市场经济欠发达省份，提供了难得的产业升级、财源优化、体制转轨、实现经济增长从量的扩张向质的提高转变的新契机。
由于我国改革开放的阶段性、层次性和不平衡性，加入世贸组织对不同地区、不同行业会带来极不相同的影响。对于吉林省来说，由于是国家的老工业基地和商品粮基地，国有经济比重大，计划经济影响深，市场发育缓慢，经济发展滞后于东部发达地区。多年来，虽然为国家建设作出了巨大的贡献，还为国家承担了相当大的改革成本，但历史欠账较多，产业结构和产品结构老化，不适应市场需要，经济效益低下，财政困难，改革和发展步履艰难。加入世贸组织，作为吉林省支柱财源的汽车和化工以及基础财源的农业，由于关税和非关税壁垒逐步下调，市场开放，财政补贴逐渐削减而失去保护，将不可避免地受到严重冲击，在一定的税制下，这种冲击要给地方财政收支带来影响，同时，由于入世带来的外资涌入，也会提升和优化吉林省的产业结构，形成新的经济生长点和财政收益点，呈现经济主体多元化、财源结构多样化的变化。这些直接或间接的影响与变化，都会随着世贸组织保护过渡期的逐渐解除，而充分显现在地方财政收入结构和财政支出规模的变化上。
1．提升经济增长速度，带来财政收入的增长。据有关资料测算，从1998—2010年间，我国年均GDp增长率，将比不入世条件下提高1％。目前，我国经济占全球经济的份额为3％，5年后将达4．5％，如果加入世贸组织，这一比重将增加到6％。另据国务院发展研究中心课题组的报告：中国到2005年完成各项加入世界贸易组织的承诺，GDp和社会福利收入将分别提高1955亿元人民币和1595亿元人民币(1995年价格)，占当年GDp的1．5％和1．2％。尽管吉林省经济增长的质量和效益不高，制约着财政收入的质量和规模，近些年来，财政收入增长一直低于全国平均水平，1999年吉林省财政收入(可比)增长8．2％，比全国财政收入增长15．2％低7个百分点，但入世后，随着经济速度以及经济质量的提升，也会较大幅度拉动财政收入增长。
2．外资企业的涌入带来财政收入的增加。按照世贸组织的有关规则，要给予其成员国投资者以国民待遇，这样对外商投资的一些地域和产业上的限制将要被取消，现行的外商投资的一些超国民待遇也会被取消，全国各地对引进外资的政策将趋于一致，这就必然促进经济资源在更大范围内流动。发达国家在发展信息服务产业和高科技产业的同时，加快传统产业向投资环境好的发展中国家转移，东部沿海地区一些劳动密集型的产业也由于受到高地价、高工资、高成本等诸多因素的影响，迫切需要向内地转移，吉林省自然资源和劳动力资源都十分丰富，又是老工业基地，劳动力素质较好，具有较强比较优势，入世后外商投资企业会有较大幅度的增加，外商投资企业所得税的增长，将成为地方财政收入新的增长点。
3．个人所得税收入将会有较大幅度的增长。入世后，由于我们的做法更符合国际惯例，在吸引一些劳动密集型外商投资企业发展的同时，资本密集型和技术密集型的高科技产业以及金融、保险、零售、电信等服务部门的外资企业也将介入吉林省市场。随着对外开放力度的加大，吉林省整体经济财源结构会不断得到优化和提升。根据广州、上海市的经验，外商投资企业的大规模增加，会使当地的工资水平有较大幅度的提高，因而个人所得税也相应成为地方财政收入的重要来源，占整个财政收入的比重将日益提高。
4．出口的增长将带动财政收入的增长。由于吉林省出口产品中传统工业品和农产品占有相当大的比重，而加入世贸组织首先受到冲击的就是这些传统产业的产品，这就需要我们不断拓展市场空间来扩大销售。随着入世后发达国家跨国公司的管理理念和营销技术等先进的管理方式、方法示范效应的发挥，以及外商投资对吉林省企业的直接收购与兼并，会优化吉林省产业和产品结构，提高出口产品的质量和竞争力。特别是加入世贸组织对吉林省企业带来的巨大压力，将会转化为发挥老工业基地技术、人才以及各方面优势与潜力的强大动力，加快经济结构、产业结构、产品结构的调整与发展步伐，全面提高吉林省产品的质量和档次，不断增强其国际竞争力。随着更多的产品进入国际市场，吉林省的外贸规模会不断扩大，财政收入中来自出口产品的收入也会有较大幅度的增长。
5．农业税收将会有所下降。吉林省是农业大省，但由于土地经营规模小、劳动生产力较低，粮食生产成本较高，且品种单一，粮食产量一直靠政府的粮食保护价和国家收购以及出口财政补贴来支撑。特别是粮食中的主要品种玉米已失去竞争优势，价格比国际市场价格要高出20％—30％，因此，入世后吉林省玉米将受到国外产品的强烈冲击，国外市场和国内市场都将趋于萎缩。相应地，以玉米为主要农产品课税对象的农业税收，可能会发生较大滑坡。特别是对一些以农业税收入为主要来源的农业县，乡镇统筹资金和其他非税收入也主要依靠大宗农产品销售，入世对农业的冲击，有可能使有些县乡出现收不抵支的状况，影响基层政权建设和社会稳定。
6．传统产业中倒闭、破产企业的增加将减少企业税收。由于吉林省是老工业基地，大量在计划经济时期建立起来的国有企业，虽然经过多年的改革，但是仍未从根本上摆脱困境，历史包袱沉重，设备更新缓慢，债务过重，企业办社会难以卸载，退休人员比重大，下岗职工多，传统产业和产品结构不适应市场需要，生产能力闲置，经济效益低下等，这些在计划经济体制下积累起来的问题，在市场经济的转轨中凸显出来。加入世贸组织，吉林省企业要与发达国家的跨国公司竞争，不仅历史问题难以解决，而且相当多的国有企业作为市场主体问题也仍悬而未决。在与技术、资金、人才和管理方面都具有相对竞争优势的跨国公司展开实战的过程中，吉林省企业会经受前所未有的锻炼，进而成长为能够与国外跨国公司真正抗衡的市场主体，但也有相当多的传统产业中的企业难以生存，将会倒闭和破产。另外，对知识产权保护力度的强化，也会使一些长期侵权、缺乏创新能力、缺乏品牌、依靠仿制生存的企业，经受不住公平竞争的冲击而难以为继。各级地方财政也会相应减少来自这些企业的收入。
7．各项财政补贴支出会进一步减少。按照世贸组织的运行规则，国有企业将逐步失去长期享有财政补贴的政策性优惠待遇，中美两国就中国加入世贸组织进行谈判的焦点问题之一，就是要求中国5年内取消国有企业补贴。按照社会主义市场经济公共财政的理论与框架，财政也应从一般性竞争领域中退出来，减少甚至取消国有企业的财政补贴，这将相应减少财政补贴支出，再加上粮食等农副产品方面补贴的逐步削减，财政补贴支出压力将大为减轻。
8．政府采购的规模和范围将逐步扩大。公开开放的政府采购是世界贸易组织四个多边协定之一，美国、欧盟及其他世贸组织成员国都要求中国加入这一协定。加入世贸组织后，我国就必须遵守公开开放的政府采购这一国际贸易的基本原则。在吉林省，政府采购尚处于探索和起步阶段，1999年，吉林省除了省级只有12个市县实行了政府采购制度，吉林省采购金额2．2亿元，采购范围包括十几大类的几十种商品，积累了初步经验。目前政府采购保护和采购地产品的基本原则，将在加入世贸组织后受到挑战，国内市场不可能被长期分割，政府采购将面向国内外两个市场，规模和范围也将进一步扩大，是未来几年加强财政支出管理的重要环节。
9．公共产品和服务的支出将会有所增加。加入世贸组织后，跨国公司对我国市场的进入主要是凭借其技术研究与开发、管理组织和销售网络来取得市场竞争优势，更希望在税收、市场准入和政策透明度等方面获得国民待遇。对跨国公司而言，区域性、暂时性的优惠政策容易造成一种不平等的市场环境，并不利于其全球的长期战略性投资，也不符合世贸组织公平的贸易原则。因此，改善投资的软硬环境将成为各级政府吸引外资的主要措施。各级地方财政用于基础设施、公共事业建设以及治安、环保、社会保障等提供公共产品和服务方面的支出会有较大幅度的增加，这也是财政转变职能，配置社会资源的重要内容。
二、加入世贸组织的财政对策选择
1．构建公共财政框架，创建市场经济发展良好的外部环境。构建公共财政新框架，实现财政职能的转换，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要，是市场经济下财政的基本职级。目前，财政职能转换还不到位，财政仍然是“越位”与“缺位”并存，包揽了许多应由企业或个人负担的事项，特别是向一般竞争性生产建设领域延伸过多，同时，一些应由政府承担的社会公共需要的事项，又由于财力紧张而无法保障。按照“公共财政”导向和“有所为。有所不为”的原则，财政要逐步从一般竞争性生产建设性领域退出来，全力搞好公共产品和服务的提供，搞好基础设施、公共工程建设，保证社会治安、环境保护、社会保障、科技教育等维护政权运转和社会公益事业的支出，不断改善吸引投资、发展经济的软硬环境。同时，要加强法制建设，规范财政管理，依法理财。还要充分发挥财政稳定经济、调节分配、维护公平竞争等宏观调控职能作用，创造市场经济发展的良好外部环境。
2．财政支持经济发展的方式、方法要改革和创新。财政职能转换要有一个过程，要与市场发育水平相适应，与各阶段、各地区改革战略要求相配合，具有阶段性和层次性特点。由于吉林省市场经济发展缓慢，财政不可能一下子完全从竞争性领域退出来，但财政资金的投放方式、支持经济发展的方法也要有所创新。在安排预算内基本建设资金和挖潜改造资金时，要集中财力办大事，重点支持高科技含量、高附加值，对加快吉林省产业结构调整和升级带动作用强的骨干项目。同时，要更多地运用政策扶持、财政贴息、垫息、通过担保公司等符合市场规律的经济杠杆形式，引导信贷资金、社会资金及其他资金流向符合产业政策和技术政策要求予以倾斜的建设项目中，发挥财政资金的导向作用和乘数效应，做到“四两拨千斤”。
3．加快费改税改革，规范分配秩序。目前，地方政府收支格局是一种“弱干强枝”的格局，即“税少”“费多”。收费过多、过乱、过散，严重扭曲了社会分配秩序，企业负担重问题、农民利益问题、粮食巨额亏损问题，无不与费多、费滥有关。过乱、过滥的收费破坏了政府规范的收支体系，造成政府财权的过度分散，这不仅容易造成地区间企业负担的不平衡，而且也违背世贸组织公平、透明的原则。因此，要对各种收费进行清理、规范，循序渐进地进行改革。把具有税收“三性”特点的收费还其税收的本来面目，用课税来代替收费，把不规范的收费坚决取缔，对继续留存下来的收费也应从立项到征收严格把关，费款全部纳入财政预算内统一管理，为国内外企业公平竞争创造规范的分配秩序和良好的经济秩序。
4．支持和促进国有企业改革，使其尽快成为市场主体。加入世贸组织后，在吉林省市场上，国外商品和服务有力竞争的背后，是发达国家跨国公司与吉林省企业的直接较量。问题是吉林省国有企业作为市场主体这个首要的、也是核心的问题，至今尚未根本解决，国有企业市场主体地位在理论上、改革上和实践中脱节。因此，加入世贸组织的过渡期，就是进入了国有企业改革攻坚战的倒计时阶段。由此而言，衡量国有企业改革是否成功的标准，只能以企业是否真正成为市场主体为依据，而不能仅以企业扭亏为盈的数量作标志。片面追求企业盈利面的扩大，会导致各级政府部门制造“假盈利”，而不把功夫下在建立现代企业制度上，企业把竞争力建立在享有优惠政策的基础上，而不是建立在提高产品的科技含量和管理水平上。这种本末倒置的现象，持续的时间越长，在进入世贸组织以后，可能遭受到的损失就越大。因此，面向市场，加快国有企业改革，建立现代企业制度是当务之急。财政要积极支持国有企业进行战略性调整和改革，缩短国有企业战线，加快国有资产重组步伐，加大企业兼并破产和增资减债、债转股、剥离企业办社会负担以及股份制改造的力度，能够上市的企业要尽快上市，有条件的企业可以到海外上市。在国有企业的调整和改革中，要尽可能地实现投资主体多元化，竞争性行业的企业要逐步改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使企业彻底转换经营机制，尽快成为市场主体。
5．要大力支持和促进民营经济的发展。改革开放以来，吉林省的民营经济有了较大发展，但其规模和效益状况横向比较还是相对滞后，对财政的贡献率也不高。面对入世的挑战，我们更需要花大力气，支持和促进民营经济的发展，迅速培养出一大批竞争力强的新型民营企业。在国有经济收缩战线、调整结构和布局中，民营经济具有很大的发展空间和潜力。关键是要为民营经济提供良好的成长环境，包括政策法制环境、市场开拓、中介服务体系、专业化协作环境等。特别是将来对境外企业开放的市场待遇，应当首先让国内企业特别是民营企业得以享受，这实际上是先期提高了国内企业的竞争力。当前要在融资、建立和完善风险投资机制、实现公开竞标的政府采购制度等方面，加大对民营经济、股份合作制经济等非公有制经济的支持力度，并在信息服务、贷款担保、人员培训等方面，提供更为优惠的政策条件，鼓励其迅速发展。
6．加快老工业基地和传统产业的改造步伐，提升和优化财源结构。实施分税制以来，吉林省的财源结构已经进行了不同程度的调整和优化，培植了电子、医药、食品等新型产业和产品。但是作为老工业基地和国家商品粮基地，改造和调整老化的传统财源结构的任务还十分艰巨。要在国家宏观产业发展战略的指导下，新建一批高新技术企业，并用高新技术对传统产业进行改造，对该淘汰的企业要下决心淘汰。对新开发的资源型工业企业，在开发之日就应对其资源确定价格，有偿使用，在资源开采成本中设立补偿基金科目，为以后枯竭停产、遣散职工提供补偿。在对传统产业的调整和改造中，吉林省要积极参与西部大开发，用吉林省老工业基地的基础，作为西部大开发的一个支撑点，并在参与西部开发中得到提升和发展。还要用高新技术改造吉林省的传统农业，提高农产品的科技含量，发展效益农业。利用好吉林省得天独厚的自然资源和环境资源，创出农业的绿色名牌产品和“新、优、特”农产品，增强国际市场的竞争力。财政在对农业的支持中，要充分利用世贸组织的“绿箱”措施范围，调整财政支农的政策重点，增加市场信息网络和营销组织建设的投入，加大农业和农村基础设施建设、农业生态环境建设、农业科研及科技推广支出的力度，完善农业社会化服务体系，建立农民转业补助、农产品市场风险补助以及困难农民生产补助制度等。
地方财政政策篇2
一、当前地方工业化发展的有利条件及制约因素
当前我国面临的现实情况是，一方面，加入世界贸易组织后各地区相当多的产业缺乏国际竞争力，而且从普遍情况看，我国产业落后的根本原因主要是技术手段落后；另一方面，经济运行中面临的深层次矛盾仍是结构性矛盾，“十五”计划也指明未来较长一段时期内重点要实施以信息化带动工业化的全面优化的结构调整。这构成当前地方工业化发展的一个基本背景。在这样一个形势下，要促进地方工业化发展，需要对其有利条件和制约因素有较清晰的认识。
1.加快我国地方工业化发展具备诸多的有利条件。一是基础设施制约因素的缓解。曾经制约我国地方工业化发展的交通、能源、通信等基础设施，已从不适应转变为基本适应，并在逐步完善；二是生产要素聚集作用增强。随着中国市场经济体制的建立与完善，市场在资源配置中起基础性作用，发达国家在工业化进程中遇到的资金瓶颈、技术瓶颈和市场瓶颈，完全可以通过“两个市场、两种资源”在全球范围内有效地配置；三是主导产业市场集中度不断提高。目前，区域性支柱产业地位开始显现，高新技术企业不断发展，优势产业正在形成，多种经济成分共同发展，为吸收外商和民营资本，加快地方工业化发展提供了有利条件。
2.加快我国地方工业化发展也面临着以下制约因素。一是产业制约。地方经济竞争力的强弱，与该地区的产业聚集规模、产业链密切相关，目前我国各区域虽已形成了一定规模的诸如纺织服装、制鞋产业集群，但多数企业尚未形成分工与协作链，导致低水平重复建设，企业运行效率低，运行成本高，市场竞争力弱。二是人才和技术制约。加快新型工业化发展面临着人才尤其是高科技、专业技术人才短缺的问题，导致企业技术创新力不强，高、尖、新技术企业和高附加值的产业偏少，这已成为扩大开放、吸引国内外资金、促进地方经济社会持续快速协调发展的重要制约因素。三是市场制约。发达国家工业化面对的是一个广阔的国内外市场，而我国加快地方工业化发展，面临着经济腹地狭小、拓展国内市场难度大以及技术层次低、拓展国际市场难度大的问题。同时，由于某些地方保护主义和重复建设的存在，也制约着国内市场的拓展。
因此，面对地方工业化发展的各种有利和不利因素，财政政策应根据各地的实际情况，发挥其宏观调控作用，有所作为。
二、地方工业化发展的总体思路
促进地方工业化发展，必须按照“五个统筹”的要求，进一步更新观念，与时俱进，立足地方实际情况，理清思路，树立全面、协调、可持续的新型发展观，大力实施“四大战略”。
1.工业强省战略。工业是地方经济的重要支撑，没有工业的发展，农业和服务业就缺少拉动作用，就没有后劲，地方经济就难以实现可持续发展。必须强化对工业经济的认识，大力实施工业强省战略。一是以农业产业化推进工业化。加快工业化进程，农业大省必须立足实际，选准突破口，以农业产业化起步，通过发展农业产业化，催生一批农产品加工龙头企业，催生一批涉农工业，壮大工业群体，才能走出一条适合自己的路子，逐步实现工业化。二是以深化企业改革推进工业化。深化企业改革是发挥自身优势、充分挖掘老企业潜力的重要手段，也是加快工业化进程的关键措施。必须以明晰产权、转换机制为重点，立足企业实际，解放思想，放下包袱，勇于探索，大胆创新，加快国有工商企业改制步伐，改出活力，改出效益。三是以重点企业推进工业化。大的骨干企业在地方工业经济中发挥着重要的支撑带动作用，是工业税收的主要来源，又是地方工业化进程的主要标志，必须给予支持和保护。
2.生态立省战略。我国大部分经济欠发达地区都是农业大省，要实现人与自然的和谐发展，走可持续发展之路，必须全力推进生态立省战略。发展生态经济是农业大省应对入世挑战、参与国际竞争的根本出路，是现阶段解决农民生产生活质量不高、增收缓慢问题的有效途径，是农业实现可持续发展的具体模式，代表着未来农业的发展方向。应当抓住境内污染源较少、自然生态良好的有利条件，做生态文章，求民富省强。
3.科教兴省战略。“五个统筹”这一新的发展观，其基本思想内涵就是要坚持以人为本。人是经济和社会实践的主体，劳动者素质的高低是科技教育水平的客观反映，是先进生产力的集中体现和主要标志，也是推动可持续发展的根本动力。坚持以人为本，实现可持续发展，关键要围绕提高劳动力素质，大力发展科技教育。因此，实施科教兴省战略，是地方经济可持续发展的根本选择。农业大省实施科教兴省要突出抓好“一个优先”，即优先发展教育，做好“两个重点”，即科教兴农和科教兴企，完善“三个机制”，即科技推广机制、人才培养机制和投入保障机制。
4.项目带动战略。保持经济的长期可持续发展，必须有足够的投入作保证，项目建设是增加投入的重要载体。因此，必须把项目建设作为长远发展的战略举措来抓，以项目建设带动经济增长，以扩大投资拉动经济增长，才能不断增强经济发展的后劲。一是扩大开放引项目。实施对外开放是扩大项目投资的战略重点，也是加速资源优势向经济优势转化的重要途径。必须走好以开放引项目、以项目引资金、以项目换技术、以项目招人才、以项目打市场、以项目促发展之路，扩充项目总量，凝聚发展后劲。二是利用政策争项目。目前，国家产业正由东向西梯次推进，投资继续向农村、向结构调整、向生态农业等方面倾斜，加大基础建设投入，为项目争取提供了政策机遇。因此，地方政府必须立足国家产业政策和当地实际，研究国家投资政策，把握投资方向，拓宽项目渠道，对本地优势资源和项目进行论证立项，加强项目的编制、储备、申报和工作，积极争取专项资金和国家投资项目资金，加快项目建设步伐。三是大力发展民营经济项目。实现经济的可持续发展，必须有多元化的投资作保证。通过发展民营经济，引导民间资本投入项目建设，是扩充项目总量、增加项目投资的重要途径。随着市场经济的不断发展，今后，民营经济将是最具活力的增长点。有关研究表明，民营经济所占份额越大的地方，gdp增长越快。因此，在抓好对外开放的同时，必须高度重视发挥自身优势，向内挖潜，大力发展民营经济，吸引民间资本参与项目投资。
三、促进我国地方工业化发展的若干财政政策选择
促进我国地方工业化发展，必须针对地方工业化发展中的现实状况，合理选择相应的财政政策。
1.精心筛选和确定重点扶持的产品和重点财源建设项目，加大财政政策支持力度。对有市场、利税含量高、管理基础好的重点扶持的产品和财源建设项目，继续加大财政政策支持，启动工业企业的设备投资和技术改造。可考虑从挖潜改造支出总额中单列部分资金或在财源建设项目奖励资金中集中一部分资金来设立工业技改引导贴息基金，支持重点产品和财源建设项目进行技术改造，连续操作几年后，有望使工业产品的水平上一个台阶。
2.介入风险投资，加大对高新技术投入的力度。风险投资被人们誉为“经济增长的发动机”。地方要实现传统产业和产品的提升、更新换代，必须依靠科技创新；要寻求新的经济增长点，迎接知识经济时代的挑战，也要依靠科技创新，而科技创新离不开风险投资的健康发展。财政支持高科技风险投资的主要方式包括：一是通过财政适当投入，创建高新技术开发区和高新技术创业服务中心，创造局部优化环境，为高新技术企业提供综合服务；二是集中财政科技资金和高新技术引导资金大力支持高新技术项目；三是通过适度的财政资金引导，提高民间风险投资者对高科技产业投资的积极性；四是采取财政全额贴息或部分贴息的方式为风险创业企业寻找银行贷款提供支持。
3.调整财政支出结构，疏通储蓄转化为投资的渠道，拓宽地方企业融资渠道。改革开放以来，居民一直是资金结余者，而且结余额越来越高。其原因：一是社会保障制度不健全，居民储蓄以备未来生活保障预期的影响；二是储蓄转化为投资的渠道不畅。因此，财政在这方面应有所作为。一是切实提高财政预算中社会保障支出比例，健全和完善社会保障制度，尽快改变居民消费预期，从而消除居民将储蓄转化为投资的后顾之忧。二是在财政预算中专项列支注入地方中小企业贷款担保公司的资本金，提高担保公司的信誉度，通过担保公司的担保或对企业发债利息进行财政补贴等方式，推动产品适销对路、技术含量高、发展潜力大的企业的公司债券适量发行。三是对有希望通过股票上市融资的企业，给予更多更大的优惠政策支持，为其创造条件争取早日上市。
4.允许和鼓励地方工业企业固定资产加速折旧，多渠道、多方式筹集中小企业改革成本。一方面，允许和鼓励工业企业固定资产加速折旧，促进其尽快完成经济寿命周期，并让其提完折旧的固定资产进入资产交易市场进行拍卖、租赁等，以满足企业设备更新和安置下岗职工和富余人员的需要。另一方面，对中小企业产权可采取存量转让、长期租赁（30年至50年）和股份重组等方式来加大改革力度，为私人资本直接投资企业开辟多种渠道。从财政在这方面不是直接去操作如何转让重组，而主要是筹集改革成本。财政筹集改革成本可以考虑的渠道有：从财政预算安排中挤出一点；将国有企业产权转让收入纳入到财政管理，建立地方国有经济改制专项资金，把国有股权减持变现收入作为政府支持企业改革的成本；在适当的条件下，把国有股分红收入、财源建设企业地方税收增收部分作为财政的企业改革成本；把经营城市所增加收入的一部分作为政府的企业改革成本。
地方财政政策篇3
一、目前，地方性债务存在的现状
（一）债务的总体规模
地方性债务划分大为三类：政府用财政资金主动偿还债务；政府有担保责任的债务；其他相关债务。其中政府有担保责任的债务在贷款方无力偿还的情况下，政府对债务具有相关连带责任，其他相关债务中，政府既担保也不付无法律责任。如果债务方没有能力还清债务时，政府则根据实际情况给予相应的帮助。
（二）债务结构特点
据审计局相关数据统计，全国普遍存在较大的债务压力，并且各地区的债务承受能力受到地方经济的影响，也存在着不同，相比较欠发达地区，经济发达地区的财政承受能力强。经济不发达，财力基础薄弱地区，其财政承受能力较弱。其中，市级债务力度比县级债务力度大，县乡基层地方政府因缺少财权保障引发的财务问题最为严重。
二、地方性债务规模对于地方财政运行影响分析
从目前的情况看，地方政府债务规模不断扩大，债务管理的漏洞和缺陷也逐渐明显，并且严重影响当地经济发展。分析其原因主要表现在债务人在无力偿还债务的情况下，他们大多采取死不认账的赖账行为，更有甚者，干脆把责任推向财政部门，将偿还压力转移给财政部门，从而导致偿还财政的进程变慢。在处理和解决债务的过程中，部分与财政无关的债务也转移给财政，无形之中就加重了地方政府的财政负担，而迫于行政压力，一般上级政府会采取强制强制扣款的方法，这就造成了财政赤字的风险。
目前，县财政既要搞建设又要保持当地财政正常运转，这就使地方政府性债务偿还压力巨大，“吃饭”和“建设”的矛盾则极为突出，财政收支不平衡，防范和化解财政风险的任务则更为艰巨。如果要保证政府债务如期偿还，又没有充足的建设资金，严重会影响整个地方政府的正常运转，而导致地方政府的管理风险不断扩大。到期债务如果不能及时归还还将损坏当地政府形象，这不仅损害了民众对政府的信赖程度还破坏了政府的声誉。因此，偿还地方债务是政府的责任，也是政府在职能运行过程中，必须做到的表率。
三、地方政府性债务产生的原因分析
地方政府存在大量的债务分析其主要有以下几点：
（一）地区社会经济发展的需要
地方政府为使社会经济快速发展，为了加强和改善地方的公共服务设施，为了解决和改变企业融资困难的问题，财政如果不能承担，地方政府一般会采取各种形式举借债务，从而实现相应的经济政治目的这也是维护和发展区域经济的必然选择，这都离不开财政的力量，欠债建设也是不得已的方法。
（二）缺乏科学的评估
地方政府在对相关建设项目评估时，由于缺乏科学的评估，导致建设项目不能达到预期目的和效果，那么就会导致贷款不能及时的偿还，形成地方性政府债务，一些项目政府是具有相关连带责任的，企业无力偿还或者拒不偿还的情况下，其债务不得不由政府负责偿还。
（三）地方政府超负荷搞形象工程
有些政府领导不顾财政实际能力，一味的搞政绩工程、形象工程。并且由于地方政府的领导更换较快，政令存在朝令夕改的现象，新任领导认为债务非其所为，而缺乏相应的偿还意识，推诿扯皮。领导为了形象工程，投入了大量的财政资金，而忽视了地方财政赤字，导致地方财政入不敷出。使得“新官”不还“旧账”，债务越积越多，导致债务不断增加。
四、地方政府性债务管理的对策
（一）政府应合理的承担债务
政府承担债务规模数量大，担保债务时很大程度上提高了整体债务风险。针对这种情况关键在于降低政府承受力，按照规定对于债务的责任进行细分和重新划分，对于政府无需担保的债务要从中抽离，减少相应的债务责任，对于需要并确定将担保的项目按照项目规模、资质要求、违约风险等因素进行分级担保和选择性担保，补充担保收费，反担保条款，分摊可能产生的财政成本。
（二）政府逐渐规范融资平台公司
地方政府融资平台公司需要进行规范，地方政府违法违规融资行为应得到遏制。主要从以下几个方面做起：加大力度对债务平台公司的债务进行清理；地方政府设立的融资平台公司，明确各方责任和职能，并在制度和监督约束下平台公司运作；不断加强对地方融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的放贷管理，清理地方金融市场秩序；对于地方政府存在的违规担保及时的进行遏制。
（三）政府成立政府债务管理机构
建立政府性会计核算制度，使政府核算收入和支出更加合理化。根据会计统计管理信息，分析政府债务情况为债务管理工作提供依据。在不断创新政府性债务管理模式的前提下，从而实现债务资金的有效使用，降低相应的运营风险。
地方财政政策篇4
美国财政学家阿伯特（1949）指出：“公债管理就是选择公债形式和确定不同公债类型所占比例数量，选择债务期限结构，确定不同阶层持有者所拥有的公债数量，决定到期公债偿还和以旧换新，决定公债的发行条件和价格，对不同公债持有者的利益，以及到期公债和新发行公债的政策，公债政策在政府一般财政政策中的地位等”。我国财政发展史就是一部财政政策创新史，建设具有中国特色的社会主义财政政策体系无任何先例可循，必须用发展的观点、全局的观点、普遍联系的观点探究公共财政政策问题。时代不同，经济运行特点和表现的规律性会出现新的变化。地方公共债务从无到有，从小额度到大规模，经过了一个较长的积累过程。地方公共债务风险管理也顺时代而生，是改革开放年代，国民经济综合协调发展到一定阶段的自然产物，解决了中央与地方经济协调、全局与区域经济协调的阶段性矛盾问题。在地方政府自有财力和公共债务财力的共同作用下，我国城市面貌日新月异、我国经济发展跃升到了一个新的台阶，其积极作用应该给予充分肯定。任何事物有利必有弊，问题是弊发展到了侵害经济集体本身健康发展的程度，地方公共债务风险是否会诱发龙卷风一样通货膨胀风险和海啸一样的多米诺骨牌效应，摧垮整个经济运行体系。虽然从国家审计局有统计的数据和国民经济运行现状来说，地方公共债务风险还处于可控状态。但是，从地方经济中长期可持续发展角度来说，有效化解地方公共债务风险，对于保持经济增速的常态化具有非常重要的意义。因此，探讨通过财政政策创新来化解地方公债风险具有现实意义。
二、文献综述
经济学家威尔森和邓肯（1993）提出“财政规划”概念，指出财政规划是所有财政政策工具的一组特定值，此组政策工具值或适用于当年，或包括未来时期财政工具的特定变化。如果财政规划不会引起公债-收入比率的骤增（或骤减），那么这种财政规划或财政政策是可持续的。如果财政规划不可持续，就必须对一项或或者多项政策工具予以调整，或对其他非财政政策工具予以调整，或者适应外生变量变化等。工业化国家经验证明，高水平和持续上升的公债-收入比率的代价是高昂的，债务负担过重，利息支付压力过大，要想保持财政政策的可持续性，就必须降低公债-收入比率。经济基础、产业结构、税收体制、财政体制、利率、汇率、国际收支、就业政策、经济增长政策等多因素，都会成为影响地方经济可持续增长的重要因素。
财政学家马斯格雷夫（1959）提出，财政政策措施的理论框架，应该包括资源配置、收入分配和稳定经济三大方面。坦兹和泽（1997）从实证和规范角度，按照税收、公共支出和总体预算差额，分析了不同的财政政策工具对经济增长的影响。戴蒙德、莫里斯（1927），对静态税收超额负担进行了论述，认为税收引致的经济行为扭曲会使经济造成净效率损失，在税制结构得到优化，即在所有税种中每一种税的超额负担均等或成比例，仍然存在征税水平越高，净效率损失越大，而且当经济中存在其他税收扭曲时，这种损失的增加与税收水平的提高不成比例。阿特金森和桑德莫（1980）从税收对要素积累，特别是资本积累的影响入手，考察了动态意义上的税收超额负担问题，在两期生命周期迭代模型中，最适资本所得税率在长期不一定是零，通常取决于劳动供给与储蓄的相对税收弹性及其他们的交叉弹性。克姆利（1986）利用无限期界模型证明，长期最适资本所得税率实际为零。坦兹和泽（1995）论述了税制结构对经济增长的影响。Ram（1986）指出公共支出会取代私人部门产出，产生排挤效应，也会提高私人部门生产力，产生外部性或共用品效应，公共支出的社会收益总量必须看作两种效应之和。排挤效应和外部效应相反性表明，公共支出水平特别是结构非常重要。
上述文献表明，财政政策工具组合对经济可持续增长有较大的影响。
三、地方公共债务风险管理：财政政策创新
（一）一个实例：武汉经济技术开发区地方公债管理以武汉经济技术开发区（简称“wH开发区”）为例，2002年到2011年，wH开发区顺应国家宏观金融形势，自主作为，因势求变，以国有投融资平台为主体，为地方财政基础设施建设资金缺口组织资金。从当年底余额6.7亿元到2011年底余额45亿元，有效缓解了地方财力不足弊端，加大了园区基础设施建设步伐，为开发区的长远发展腾挪出了空间。2009年之前，wH开发区融资特点是，政府经济管理部门立融资项目，开发区财政局以财政预算收入信用兜底，投融资平台公司在银行组织授信资金，资金到公司账后，视同财政资金封闭管理，全额划入财政预算基建专户，确保专款专用；融资平台公司组织资金，先由财政部门审批，再由公司组织借款资金，是典型的政府强力主导型融资模式。2009年后，随着国家对地方公债风险管理的重视，wH开发区主动求变，将传统财政信用兜底的债务融资部分剥离到以土地储备为信用兜底新的平台上。原有的融资平台公司规范为市场商业抵押信用为基础的市场化公司。历史存量和新增量的公债信用风险管理，逐步向市场化方式贴近。
但是，随着政府融资平台一刀切的政令后，开发区政府平台融资能力骤然趋弱，如何搞好地方公共债务风险管理，实现地方经济的可持续增长，具有重要的现实意义。
（二）地方公债风险管理的主要财政政策影响因素分析地方公债风险管理的核心是确保现有存量公债到期还本付息，新增公债还本付息有可靠的资金来源。目前普遍认同的是贴现值法，即考虑债务时间因素，以未来财政收入可持续增长和债务还本付息额度进行贴现计算，如果贴现值收入与支出比较是净收益，则说明公债负债水平是适度的，反之则是过度负债。财政收入的决定性因素是多样的，例如地方产业结构、地方经济基础、税收政策、财政体制、财政分配政策、产业激励政策等。在所有决定性因素中，从长期影响效果看，税收政策是核心。税收政策决定了一个财政年度或者一个财政跨期的财政收入水平和财政收入结构，对地方财政支出水平和结构产生了深远的影响。
以wH开发区为例，该区定位在建设现代制造业基地，按照现行税收政策，该区的税收结构也明显地表现为现代制造业基地的特点。增值税、消费税和土地增值税为财政收入的主要来源，而且也是逐年增长幅度最高的税种。从财政收入与财政支出的综合比较看，每年财政收入抵扣支出还大有盈余。因此，单纯从局部收入与支出来看，该区应该是稳健性成功运作的典范。但是，从综合收益原则来说，为区内现代制造业基地提供公共服务的不仅有区一级公共机构，还有市级、省级和部级，因此税收分配体制应该从总税收税收收入中拿出一部分上解省市和中央。在现行的分税制下，区内企业贡献的税收从入库即分成上级和本级财力。从整个收入分配结构来看，本级可用财力非常有限。在这种情况下，为了维持地方公共配套服务的质量和效率，同时为区域可持续发展储备招商项目，地方政府为了规避地方财政不能直接负债的法律限制，成立了地方国有全资公司，通过公司平台间接负债融资，加快基础设施建设。从该区国有公司成立的历程可以看出，地方债的出现具有明显的时代特点，即是地方政府为了加快发展，在地方可用财力不足，地方信用空间仍然存在的情况下的一个必要融资手段。换句话说，税收分配体制是决定wH开发区地方负债的一个重要影响因素。
在wH开发区，公共支出政策工具对地方公共债务风险管理的影响是正面的。由于开发区历史包袱少，而且政府公共职能部门从开始就是大部制运转，机构少，公共非生产性财政负担小，地方可支配财力的绝大部分可用作财政基础设施建设，弱化了对地方公共债务的负面影响。如果开发区没有新增项目，那么现有开发区历年存量债务就可以全部归还，开发区现有公共债务风险就可以有效化解。如果公共支出政策工具得到充分发挥，公共基建债务融资缺口就会迅速扩大。所以说，控制地方公共基础设施建设项目规模，管理地方公共债务风险的有效手段。
总体预算差额对wH开发区的影响，主要是对生产型建设资金的影响，即对未来发展具有基础性作用的投资影响。由于开发区可用财力除了少部分用于公共部门运转外，大部分财力用在未来发展的基础设施投入上，开发区财政属于典型的建设性财政，有别于其他部分地区的吃饭性财政。在财政总预算安排上，区别于吃饭性财政的刚性支出压力，建设性财政支出压力表现出一定的弹性，财政总预算差额可以充分考虑未来发展的机会成本，对现有新增差额预算的规模进行适度优化决策。
（三）财政政策创新对地方公债风险管理的影响分析地方经济基础及其可持续性、地方产业结构、税收政策、中央与地方财政收入分配体制，公共支出政策、总体预算差额等综合经济政策创新，是化解地方公债风险的有效工具。
以wH开发区为例，在改革开放大的政策创新背景下，开发区从杂草丛生的荒地，逐步变成现代化的工业新城。现代制造业的蓬勃发展带动了其他城市化配套产业的发展，开发区财源结构由单一制造业逐步向多元化产业发展，开发区税收收入结构也进一步丰富。从开发区过去十年的税收增长趋势和结构看，增值税和消费税占70%以上，每年惯性增长幅度超过15%。应该说，wH开发区已经培育起了较好的财源基础和增长后劲。
虽然wH开发区总体经济块头逐步膨胀，但是过于单一的产业结构将会成为影响其财源稳定性的致命缺陷，地方产业结构政策创新，是wH开发区必须解决的一个问题。行业景气指数和产品生命周期是经济社会发展的重要影响因素。建设现代化制造业基地，除了汽车产业、还应前瞻性地鼓励发展家用电器等其他产业，分散行业景气指数变化影响的财源风险。由于公共债务是在未来若干年分期规划，保持财源稳定性增长异常重要。鼓励地方产业结构政策创新，促使地方财源机构多元化，是化解地方公债风险的有效工具。
税收政策创新对地方公债风险管理具有重要意义。现行地方财源基础和税收政策决定了地方可组织的财政收入。税收政策创新可以充分发挥税收的杠杆作用，扩大税源基础、优化税源结构，夯实总体税收水平。
中央和地方财政收入分配体制对地方公债风险管理具有重要影响。以wU开发区为例，过去十年累计组织财政收入亿元，按照财政收入分配体制，地方留存亿元，上解中央省市三级亿元。如果地方财力占总体财政收入的分配比例大一点，地方可用财力会大大增强，地方公债风险管理将会得到强大的财力保障。
公共支出政策对地方公债风险管理的影响主要表现两个方面，一方面是建设性财政支出和非建设性财政支出的比例，另一方面是建设性支出中“大循环”和“小循环”的支出比例。所谓“大循环”即开发区财政拨款用作城市道路管网等基础设施建设费用投入，需要享受这些配套服务的辖区内企业通过税收上缴，地方财力留成弥补。所谓“小循环”即地方国有公司投资进行土地一级整理，后通过拍卖土地收回投资；或者对土地进行经营开发，通过租赁或者销售，实现资金回笼。
总体预算差额政策工具创新，实质是地方财政支出体制创新，即预算支出涵盖范围问题。由于社会功能板块支出是刚性的，此板块财政预算差额政策创新工具弹性不大。建设性板块体制创新，对总体预算差额的影响很大。以wH开发区为例，公债融资长期作为财政建设资金不足的一个补充来源，因此在融资方式上，融资平台公司只是作为一个财务壳存在，所有项目资金支出全部划入财政后支出。财政建设性资金的杠杆作用没有得到充分发挥，公司造血功能没有培育成熟，地方公共债务融资不仅信用空间日益缩小，而且公债风险日益暴露，不符合银行监管要求，为进一步融资造成了不必要的障碍。如果财政能将建设性资金作为资本金注入国有平台公司，则一般可以按照三七开的比例组织债务性资金，信用放大倍数可以得到根本性提升。财政建设性支出预算差额将直接到公司层面解决，财政建设性资金支出压力直接下沉到公司层面解决。
四、结论
创新是人类历史发展的源动力，也是解决地方公债风险管理的动因所在。坚持财政政策创新，应用多种财政政策创新工具组合，可以有效管理地方公债风险。当然，在实际工作过程中，地方公债风险管理是否引起足够的重视，地方公债风险是否危及到整个经济体的高速增长，以及中央政府加强对地方政府管理，把公债风险放在一个何等重要的位置，公债风险管理中的利益博弈等综合因素，都可能成为财政政策创新或阻碍创新的潜在理由。但是，通过上述分析，我们知道，财政政策创新工具组合，是公债风险管理的有效目标函数，搞好财政规划，对提高财政整体运行效率是大有裨益的。
参考文献：
[1]刘尚希：《建立财政风险管理机制》，《经济研究参考》2005年第23期。
[2]刘尚希：《公共风险是引导财政改革的那只“看不见的手”》，《经济研究参考》2010年第60期。
[3]刘尚希：《增强政府抗击财政风险能力的对策》，《经济研究参考》2005年第15期。
[4]贾康：《关于中国地方财政现实问题的认识》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第6期。
[5]苏明：《我国地方财政运行状况和政策思路》，《经济研究参考》2004年第1期。
[6]肖加：《地方主体税种选择逻辑与政策取向研究》，《中南财经政法大学学报》2008年第4期。
[7]安虎森：《有关区域经济政策的一些思考》，《南开学报（哲学社会科学版）》2003年第4期。
[8]高进水：《影响我国地方财政健康运行的体制、政策因素分析及相关建议》，《国家行政学院学报》2009年第4期。
地方财政政策篇5
关键词：地方财政预决算偏离原因解决对策
预决算偏离度是指经各级人大审查批准的政府预算收支与其实际执行的政府决算收支两者之间的差异，预算本身是一种收支计划，预决算本身出现差异当属正常。但是财政预决算偏差过大降低了预算的科学性和权威性，影响编制跨年度预算制度，影响地方政府债务管理。
一、地方财政收入预决算偏离的原因
（一）收入预测未充分反映实际情况
地方财政收入按照来源分为税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入，在对政府的收入进行预测时，通常都是与生产总值增长率挂钩，既造成收入预算的不准确，也助长了各级政府片面追求生产总值增长率的冲动。然大多数情况下，财政部门无法有效控制预算编制政策的变化，间接导致无法提高预算编制水平、政策核算成本。从税收角度考虑，一方面，指令性的税收计划，经过逐层分解，成为各级税收机关必须完成的任务底线；另一方面，现行的税收征管激励机制会驱动税收机关加强税收超征力度，加之财政收入是现行政绩考核体制下一个非常的重要指标，在一定程度上也会放大财政收入规模，使得超收成为必然。非税收入近几年的增长率呈现持续上涨的趋势，和以往的总收入相比，非税收型的总额明显增加。债务收入、转移性收入受政策性影响，每年的资金规模都有变动，同样导致收入预算和收入决算出现偏离。
（二）未能准确编制支出预算
未能准确编制支出预算原因：一是政府的支出预测一般都根据以往经验和未来需求进行控制，但未来年度各种不可预测事件和突发事件的发生影响支出预测的准确性。二是由于上级政策、领导意图等方面发生较大变化，往往造成预算执行数不断超出编制上，同样导致支出预算不准确。三是编制人员业务水平较低。特别是部门预算的编制，由于各基层部门和单位会计人员业务水平、责任心层次不齐，导致部门预算虽然按照“两上两下”程序后进行了下达，但是实际执行结果与预算存在较大偏差。四是编制时间通常少于6个月。
（三）预算监督不到位
我国的财政预算的编制和执行由政府部门、财政部门负责。内部监督主要由财政监督局、审计局进行，由于是政府部门内部监督检查，往往流于形式，而人大的监督由于种种原因，往往也是形同虚设。财政预决算编制、审批、执行在政府机关内部相对封闭的环境内进行，公众很少参与，并且预决算公开的内容尚不够详细，导致公众不能有效监督。
二、预防地方财政预决算偏离的对策
（一）实施全面的监督、管理制度
1、完善考核体系
要想更好的监督、管理地方财政预决算情况，需根据实际情况建立相对完善的、分工明确的管理机制，从而提高资金分配的合理性、科学性；加大财政资金的检查力度，建立财政绩效考核机制，积极、主动的接受内外部的监督检查。同时，还应加大奖励、处罚力度，按照最终结果落实到底。通过这样的措施，可提高工作人员的主动性，提高管理水平。
2、事前预防
事前预防是保证预算合理性的关键，也是预防不良事件发生的基础，可通过这样几点进行：一是做好编制预算的准备工作，争取预留时间不低于6个月，保证预算方案在充足的时间中编制；二是将地方政府的实际情况作为标准，加强财政、政府各预算单位和部门的协调机制，制定出相对完善、合理的预算方案；三是加强同税务部门、上级财政部门的沟通，将税收收入、债务收入、转移性收入尽可能的预测准确。组织非税收入的部门应根据国家的政策科学预测非税收入规模；四是细分支出预算编制内容，特别是编制部门预算时，一是编制好基本支出预算，首先做好基础数据统计工作，加强与编办的沟通，核对财政供养人员，国资局认真核对各部门资产占有使用情况，其次财政预算编制部门要制定合理的定额标准。二是编制好项目支出预算，项目的投资评审中心工作要前移，在立项阶段，要对项目的社会效益和经济效益进行分析审查，提供评估结果，为预算编制提供决策依据。
3、事中调整
事中调整主要针对预算执行过程中出现的相关问题，通过灵活性的方式进行调节，以实现最终的管理目标。
4、事后监督
事后监督是指在相应预算事项发生后，按时或不按时的进行结果的检查，便于及时发现存在问题，及时处理，进而增强预算的监督、管理力度。一般来说，监督、审核财政收入预决算过程中需格外注意这样几点：地方政府资金支出的到位情况，预算超收的收入使用情况，地方政府相关部门资金的支付情况，预算收支的平衡状态。
（二）完善财政收入预决算的配套体系
导致地方财政收入预决算偏离的因素相对较多，故需完善配套体系，可从这样几点实施：第一点，明确地方政府各个部门工作职责、服务范围，将其作为基础分配财政权力；第二点，适当加大预算编制中使用硬件、软件的投入力度，提高预算编制水平；第三点，将地方财务收入情况作为指标，进一步探索促进地方经济水平、预算编制的模式，及时找寻发生预决算偏离的原因，以制定针对性的解决措施。
（三）增强预决算透明度
增强预算编制和执行的透明度，降低预决算偏离度。一是在法律、法规许可的前提下，组织公众举办各种讨论会、恳谈会对公共支出提出意见建议，使他们在资源分配、公共服务项目的选择、决策方面具有参与权、话语权，特别是涉及到公众的项目，如道路、交通、公园等基础设施建设。二是按照新预算法的规定及时、详细地向社会公开预决算。
三、结束语
综上所述，在国家政策不断改革的今天，给地方财政的预决算提出更多要求，如：提高预算编制水平，缩小预决算偏离度，提高地方政府的管理水平。但从实际的地方财政预决算情况上来看，因收入预测未充分反映实际情况、未能准确编制支出预算、预算监督不到位等因素的影响，导致预决算严重偏离，间接影响地方财政的管理质量。因此，需要实施全面的监督、管理制度，完善财政收入预决算的配套体系、增强预决算透明度以降低预决算偏离度。
参考文献：
[1]梁飞.地方财政收入预决算偏离问题及对策探究[J].中国管理信息化，2016，19（6）：140-141
地方财政政策篇6
关键词：地方财政风险 成因 对策
财政是社会经济活动的综合反映。所为财政风险，是指财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性，它是财政分配的负面反映。财政风险涉及面广，后果危害大，远远超过其他行业风险，它不仅破坏财政收支结构和体系，导致财政入不敷出，收支失衡，而且会引起财政危机和财政信用的丧失，危及国家的经济安全和社会稳定。
1.财政风险存在的表现症状
我国财政长期以来在种种矛盾和多重压力下超负荷运转，以薄弱的财力承担着维持政府运转、促进经济增长、支持各项改革、维护社会稳定的重任。在新旧体制转轨和市场化不断深入的大环境中，各种社会经济矛盾纵横交错，财政往往处于矛盾的中心，一些深层次的矛盾长期得不到解决，逐渐衍生出各种形式的风险因素，对财政运行和社会经济发展构成了极大的威胁。
风险一：财政收入占GDp比重偏低。地方财政不仅偏小，而且财力分散，赤字连年发生。一方面财力向地方分散。1994年实行的分税制改革尽管奠定了新体制的框架，但在实际运行中仍被迫保留了很多旧体制的因素，这不仅使中央财政愈来愈困难，调控能力大大削弱，也使地方利益刚性膨胀，甚至个别地方拥财自重；另一方面财权向部门分散。表现在“部门财政”现象日益严重，分配秩序混乱，会计信息失真，以“费”挤“税”等等。
风险二：隐性财政赤字大量存在。按照预算法，地方财政本不应有赤字，但在实际预算执行中由于种种原因，如财政收入弹性低，财政负担过重、增支压力大、地区财力严重不平衡等等，在许多地方不同程度地出现了赤字。更为严重的是，还有大量的隐性地方财政赤字难以统计。一些地方搞“假平衡，真赤字”，向银行、单位借款周转，虚收税款、挪用专款、欠拨支出等，由于这部分赤字未能真实反映出来，最终将挤占今后的正常支出，成为地方政府潜在的财政压力，极易使我们对财政形势的判断出现偏差。
风险三：预算外资金规模极度膨胀。近年来，我国财政收入占GDp比重逐年下滑，但与此同时，预算外资金和非税收入规模却日益膨胀。以酒泉市某县为例，2011年底，全年预算外资金规模已达21284.96万元，占地方财政收入的91.7%。从某种意义说，已经形成了“第二财政”。由于预算外资金的不规范性和管理体制的不健全性，以及运行机制残缺和财政管理的间接性，使预算外资金的筹集和使用呈现混乱状态，收费不合理、资金不专储、支出无计划、违纪难追究，极易出现风险和损失，这也是造成近几年社会腐败现象的一个主要经济根源。
除上述财政风险表现外，还有一些潜在的财政风险因素也不容忽视：如财源建设后继乏力，财政体制变动难以预期，经济转轨时期各种矛盾加剧，社会保障难度增大等等。因此，地方财政风险因素正在财政运行的各个环节上逐渐积累，有的矛盾已经激化，一些局部风险已经呈现，如任其发展，将对社会经济带来严重后果。
2.地方财政风险诱因分析
财政风险成因比较复杂，既有财政方面的问题，又有非财政方面的问题，从某种意义上说，这些问题是国民经济深层次矛盾的综合反映。
首先，财政风险是地方经济发展不景气所致。经济决定财政，财政影响经济，经济发展是增加财政收入的前提和基础。受全国经济发展需求不足的大环境和东南亚金融危机的影响，地方经济发展遇到了前所未有的困难与挑战。企业由于受市场饱和与资金短缺的双重制约，又处在转轨建制关键时期，生存和发展困难重重，直接导致了地方财政困难。从表面上看，欠发工资也好，职工下岗生活保障和再就业也好，都是财政问题，财政成为地方各级政府关注的焦点，成为抵御金融风险和化解各种社会经济矛盾的一道防护大堤，而实质上这种经济现象，是经济运行和经济发展结果在财政上的综合反映。
其次，政府包揽过多导致地方财政不堪重负。企业包袱。企业是地方各级政府赖以存在的经济基础和财政支柱，而现实是很多中小企业变成了政府的包袱。一方面大批企业经营者难以为继，无力纳税，造成财政收入不能与经济发展同步增长；另一方面企业由于经营不善，亏损增加，效益下滑，导致大批职工下岗失业，下岗职工的生活保障和再就业必须由地方拿出一定财力解决，使经济问题变成社会问题。
第三，超前消费和超财政承受能力消费加剧了地方财政风险。无论是超前消费还是超财政承受能力消费，在正常社会经济发展中都是不可取的，也是必须禁止的。但是现实生活中，一些领导干部讲排场，挥霍消费，到处拆东墙，补西墙，窟窿越补越大，使地方财政不堪重负，造成大量财政赤字，以致财政无法统筹安排和正常调度资金，使财政平衡失去财力基础。
第四，机构人员膨胀造成地方财政岌岌可危。从经济学角度看，人口规模和财政收入规模不一定成正比，但和财政支出规模却绝对成正比关系。从全国看，2011年吃“财政饭”的人数占职工人数的近32%，仅工资性支出一项占全国财政收入的75.3%。有些地方财政收入的90%用于工资性支出，个别贫困县（市）、乡（镇）甚至全年收入保不住工资需要，根本没有财力支持重点项目建设和社会事业发展。
3.防范财政风险的对策思考
财政是国家的财政，是政府的财政，由于财政风险是较长时间积累的资金矛盾，它直接表现为财政收支失衡，对财政未来支撑政府职能的作用将带来负面影响。因此，应当高度重视地方政府的财政风险，研究并建立防范财政风险的预警机制，促使财政平衡稳定运行。
第一，树立正确的财政风险意识。一是各级领导干部要深刻认识目前财政领域内存在的风险，要加大对财政风险的宣传，制定具体的制度和措施，防范财政风险，降低风险程度，在决策和执行过程中，要把财政风险作为经济发展的一个重要变量来预测、论证，切实提高财政资金使用效益，增强财政调控力度。二是必须严格按照《预算法》办事，强化财政预算的分配和监督职能，通过增收减支、堵塞漏洞来避免财政赤字，对已存在的历年赤字，要采取一定的措施予以消化。
第二，加大财政支出和预算外资金管理力度。预算内外资金的合理使用，就是要降低财政风险，增强抵御风险的能力。（1）坚持“五分”原则，实行“零基预算”。即在预算安排上，改“基数法”为“因素法”，打破原定包干基数，重新按人员编制和工作业务量及现行支出标准，核定经济指标，并按照分级预算、分类负担、分流人员、分灶吃饭、分块管理的原则，对预算安排进行完善，使预算安排趋于科学、合理。（2）全面推进综合财政预算。预算外资金管理的总目标是实现收入税收化，支出预算化，专户国库化，督查经济化、财政分开化。必须改“人治”为“法治”，依法理财，对预算外资金进行改革，归并以致取消
第三，推进社会保障制度改革。一是加大企业及主管部门的责任，征集和使用好养老保险基金和失业保险基金，多渠道实施再就业，鼓励好企业租凭或兼并困难企业，最大限度安排下岗职工；二是征集和使用好解困资金，建立职工最低工资和最低生活费制度，建立城镇居民最低生活保障制度。三是对下岗失业人员合理剥离，分类实施救助，减少鱼目混珠现象，使真正困难的职工得到救助。四是强化财政监督。按照“渠道不乱、用途不变、财政统管、分步实施”的原则，对社会保障资金由财政部门统一管理，实行专户储存，单独核算，专款专用，提高资金使用效益。
地方财政政策篇7
【关键词】地方财政预算执行审计预算资金
一、明确地方财政预算执行审计定位
现阶段，我国部分地方审计机关对财政预算执行审计的总体目标定位不够明确，没有建立科学规范、公开透明的审计理念，也尚未树立起借助审计监督对财政管理进行规范和控制财政风险的观念。从总体上看，仍旧停留在以往财务收支审计的基础上，审计的层次和角度亟待进一步提高。为此，有必要对财政预算执行审计的定位加以明确，并以此作为审计机关的核心监督内容，同时审计监督的重点应当充分反映出国家政治、经济和生活中的热点问题。审计整体上应当实现由预算收支审计向全面性审计转变；审计深度上应实现由一般违规违纪问题的查处向重大损失浪费及经济案件线索等问题查处的转变；审计方式上应实现由审计向审计与审计调查并重的转变；审计对象上应实现由对一级预算单位的审计向对二、三级预算单位以及接受补助的下级政府审计的转变。不仅如此，还应将财政集中核算中心的资金拨付使用、政府采购资金管理、本级政府负债、预算外资金收缴等情况作为审计重点来抓。
二、改进审计方法和手段，提高预算执行审计效率
为了进一步提高预算执行审计效果，应当对现有的审计方法和手段进行改进，这是地方审计机关必须充分重视的问题，只有确保审计方法和手段科学合理，才能有效地提高审计工作的整体质量。现阶段，地方审计机关在开展审计工作时，采用的都是一些常规的审计方法，应在此基础上增加一些审计调查的专门方法，并将之引入到预算执行审计当中，具体可从以下几个方面着手：地方审计机关应将同类问题的查找与延伸审计单位有机地结合到一起，并积极采取分析性复核和座谈等方式，这有助于及时发现重大违规违纪案件线索；地方审计机关应当充分合理地运用审计抽样和风险评估等方法，提高审计工作效率；地方审计机关可以通过对账户间资金运动的联系以及账户与现金流动的联系进行审查，来掌握资金运动的总体情况；地方审计机关应当充分运用相关的审计应用软件，以此来解决审计人员、工作量和时间这三者之间的矛盾冲突。这就要求审计人员不断提高自身的专业水平，减轻劳动强度，进而提高审计工作效率和质量。同时，审计人员应当树立起风险意识，并认真做好审前调查工作，在进行审计时严格执行相关的审计程序，审计报告的编写应当规范严谨，这有助于提高审计报告的质量。
三、强化财政效益审计，提高预算执行审计工作质量
首先，应当对预算编制加以重点关注，并将对预算编制的审计放在科学性和全面性上。具体审计过程中，应看预算编制是否体现出因地制宜的原则，收入与支出的量化指标是否合理，预算收支的依据是否充足、数据来源是否可靠、原因分析是否客观，预算整体覆盖的范围是否全面以及部门是否对预算进行细化等等；其次，还应对预算收支加以关注，并将审计的重点放在财政收支的合法性和真实性上。实际审计时，应看税收收入情况是否做到应收尽收、金额入库；专项收入是否与国家政策规定相符、缴纳是否及时；预算外收入是否严格执行收支两条线以及有无乱收费和乱罚款的行为；预算支出是否按照人大批准的预算分配资金，是否存在挤占挪用和拨付不及时的情况。所以，审查财政支出预算的执行情况已经成为预算执行审计的重中之重。同时，还要重视对政府、人大和社会公众普遍关心的热点问题的审计，要从地方经济总体布局、发展机制和财政体制的角度出发，分析地方财政存在的问题；再次，地方财政预算执行审计不仅要重视财政收支审计，更要在实践中不断探索效益审计和跟踪审计，尤其要加大对财政专项资金的审计力度；最后，预算执行审计要向政策执行延伸，对政策执行的有效性和严肃性进行审计，重点审查转移支付资金情况，尤其要审计监督预算外资金的使用效益。
四、提高审计报告质量，适度处理审计问题
地方财政的预算执行审计要将所发现的问题查深查透，整理符合规定要求的审计证据，并对复核程序进行规范，严格落实审计业务会议制度，认真编写审计报告。审计工作负责人首先要整理审计员手中的资料，分别与财政及相关部门领导交换意见，而后编写初步审计报告，待上级领导和被审单位无异议后再形成最终审计报告，提出具有高度、建设性和可行性的审计建议，适度进行审计问题处理。对于审计中发现的重大违纪违规问题，要移交纪检监察部门进行处理，严格执行审计处理处罚程序，以始终维护审计工作的权威性和严肃性，并向上级政府汇报审计问题处理结果。
五、加强地方财政预算执行审计队伍建设
就预算执行审计而言，其具有面广量大的特点，但我国大部分地方审计部门却都普遍存在审计力量不足和审计任务繁重的矛盾冲突现象，并且审计的覆盖范围及审计质量也都因资源和任务这两方面因素的制约而受到不同程度的影响。同时，审计人员的专业结构也存在严重不合理的情况，部分地方审计机关由于审计人员本身的综合素质及专业水平不高，难以很好地胜任财政效益审计工作，从而使得审计工作仍旧停留在对财政收支真实性和合法性的审计上。为了改变这一现状，必须加大对审计人才队伍的建设力度，借此来提高审计工作人员的整体素质。首先，应当加强对审计人员法制观念的培养，促使他们依法开展审计工作，并用法律武器排除审计工作中的各种阻力和困难；其次，应强化审计工作人员的职业道德建设，积极倡导勤奋进取、文明严谨、清廉务实的工作作风，为地方审计机关树立起良好的形象；再次，应当加大对领导干部的培训力度，并以培养复合型审计人才为核心和重点，这有助于推动地方财政审计的健康发展。
参考文献：
地方财政政策篇8
受到多种因素的影响与制约，在实际操作中，地方财政监督面临着不少问题与麻烦，主要可以概括为以下几点。
（一）思想认识不到位
在计划经济思想的制约下，一些地方的基层财政人员对财政监督的认识还不够深刻，在实际工作中，一些地方财政部门认为财政监督只是财政监督专门机构的工作，把财政监督仅停留在查错纠弊的层面，使监督检查与管理服务相脱节，没有着眼于宏观层面，把片面地将监督与管理割裂开来，在一定程度上存在“重资金分配，轻使用监督”、“重收缴，轻整改”、“重发展，轻监管”的现象，导致监督范围较窄、监督力度也不深，大大降低了财政监督工作的有效性。
（二）监督管理机制不健全
当前，有很多部门都承担着财政监督任务，由于监督的主体不同，因此其责任分工也有差异，而从整体上看地方财政监督还缺少统筹性，这些监督机构之间分工模糊，普遍存在监督缺位、越位现象，不利与进行财政监督管理。尤其在检查工作中存在多头监督格局，各监督部门在检查计划上难以实现相互衔接，财政信息共享性差，导致投入的人力、财力和时间不能得到充分的利用，这不仅提高了监督的成本，而且也使得监督效率下降。
（三）缺乏高效的财政监督信息网络
在财政监督实务中，信息网络系统的运用不充分，起步较晚，应用较为滞后，这导致财政信息传输的渠道不通畅，不齐全，信息渠道不够顺畅，信息反馈缺乏及时性。首先，从收入环节看，地方财政还没有和国库部门以及征收单位实现联网，因而财政监督部门无法实时掌握征收执行以及收入入库情况。其次，从支出环节看，财政部门对资金分配使用情况的动态掌握不够全面，还处于拨付阶段，由于目前还没有建立起规范统一的核算网络，资金的具体使用信息主要由各个预算单位所掌握，因此财政部门难以获得准确、及时的财政信息。另外，从财政部门内部看，没有在各管理职能部门与财政监督部门之间形成健全的协调配合机制，缺乏沟通与协调，对于财政信息资源共享的实施与管理处于长期处于一种无序状态，信息传递尚未建立起规范化程序。
（四）内部监督效率不高
对于财政监督而言，相较于其外部监督，内部监督显得缺乏足够高的效率，难以达到财政内部管理的需求，这使得财政监督在社会经济快速发展的背景下，无法适应当前的经济形势，为国家财政资金的分配和预算的执行带来了不利的影响，存在很大的隐患和不足。现阶段，有许多地方财政部门没有制定和执行严格的内部管理机制，同时社会中一些不良风气日益增长，不仅会影响内部监督的效率，甚至会产生严重的违纪违法问题。而财政部门往往会成为腐败现象贫乏的重灾区，这种情况离不开财政监督特别是内部监督有效约束机制的缺失。具体而言可从三个方面分析，首先，没有建立完善的常规监督指标考核体系。财政工作的侧重点放在了业务管理考核上，而忽视了监督考核指标的建立与完善。其次，纵向的财政监督力度不足，应该不断改进与强化，对于财政监督而言，在其逐步变得常态化的过程中，要加强业务自我监督，然而根据地方财政监督的效果，仅仅只加强业务自我监督的远远不够的，必须特别重视自上而下的业务监督。另外，需要提高财政执法质量和效益，当前地方财经领域内还存在不少违纪违法现象，没有完全清除腐败滋生的土壤，严重干扰了财经管理秩序。
二、完善地方财政监督体系应该采取的措施
针对现阶段地方财政监督方式的不足，可以采取以下几点措施极大才能监督的力度。
（一）建立完善的监督约束机制
不断改进和完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，严格规范地方财政监督部门依法进行监督，切实做到有法可依，一切按法律办事。要通过建立财政重点支出预算审定、资金拨付、安排使用全过程追踪问效、考核评估监督制度，提高财政监督工作实效，实现财政监督工作有章可循、有规可依。同时，进一步加大责任追究和处罚力度要加大对违章违纪责任追究力度，强化监管部门的监管职责，严格责任追究，真正提高财政监督工作的威慑力。
（二）提高监督意识
地方财政部门需要树立统筹兼顾的大局观念，在对工作进行规划时，在考虑其他财政工作的同时也要加强财政监督，提高对财政监督的重视。财政部门要定期组织会议，为相关的工作人员和部门提供学习各项财政政策和法规的平台，这样才有利于财政监督工作有效地行使其智能，充分发挥其作用。
（三）建立健全的财政监督组织体系
首先，在内部监督方面，在实际工作中，应树立“大监督”观念，建立和完善内部监督与管理制度，充分利用内部监督成果，进一步推进财政监督制度建设，建立健全财政监督专职机构和财政业务机构相互配合、相互促进的工作长效机制，促进财政监督与财政管理相融合。其次，在外部监督方面，形成立法部门、政府机构、社会监督相结合，内部监督和外部监督相互协调、相互制衡的组织运作体系。
（四）推动财政监督的网络计划建设
逐步加快财政信息化步伐，建立财政监督基础数据库，完善财政、银行、税务和各级预算单位的互联合作，实现网上查询、实时监控与信息共享，打造运作高效的财政监督信息网络，让财政监督部门可以有效地控制整个财政资金运行过程，对整个财政活动进行全方位、多层次、全程化的监督。
（五）提高财政监督人员的综合素质
首先，要定期组织财政监督人员开展培训，对其进行职业道德教育，让监督人员树立全局观念和法制观念，强化责任意识，切实提高思想认识，自觉做到见微知著、防微杜渐，建立一支政治素质好、业务水平高、政策性强的财政监督队伍，提高监督检查工作质量。其次，还需要加强业务技能培训，使财政监督人员及时掌握常新的财政监督知识，进一步提升其综合素养和专业技能，保证财政监督工作能够顺利展开，加强监督管理水平。
地方财政政策篇9
[论文摘要】通过分析宋朝地方政府执行人户逃移政策的情况，认为宋朝日益加重的财政危机直接影响了宋朝中央与地方财政的调配体制和地方官员的考课标准，使地方政府在执行中央人户逃移政策时受到影响。由于更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要。因此造成了实际执行情况与政策制定初衷相背离，出现了诸多弊端，降低了行政效率。
一、引言
人户逃移，主要是指拥有一定田产并承担国家赋役的著藉人户流离逃亡他乡。这一现象在中国古代历朝普遍存在，汉唐以后尤为突出，如汉代的流民、唐代的逃户、宋代的人户逃移、明代的流民等。中国古代农民安土重迁，他们之所以抛弃田产、背井离乡，其缘由历代大同小异，大体不出西汉鲍宣的“凡民有七亡”之说，从而形成了政府必须面对的社会问题。中国古代历朝政府都采取相应的政治、经济政策试图对人户逃移加以控制，但基于不同的政治、经济形势，取得的成效也有所不同。
对于人户逃移的政策控制，宋朝政府在汉唐基础上有了进一步的发展。就荒政而言，宋朝的灾前预防、灾后救济与安置措施已相当完善。从实践情况来看也是富有成效的，较好地实现了社会控制。因此，“两宋两三百年间，没有出现大规模的农民起义，颇富成效的社会救济应该是一个重要原因”[’〕同时，宋朝政府在政策上对财赋较为重视，无论是芳生人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是协户逃移之后的“申逃”、招诱逃移归业、招佃逃田、翅田拘籍系官经营等措施，都充分体现了朝廷在人广逃移政策的执行过程中对财政支出与赋税损益的老虑。而且，基于时局与财政形势的变化，中央政府又人户逃移的控制措施不断进行调整，日趋细化和失善。对此，陈明光先生在《宋朝逃田产权制度与地方政府管理职能变迁》一文中从逃田产权制度的角度做了很好的论述，认为宋朝相较于唐五代而言有静的特点。一是更加法制化，制定了“逃田法”、“远年无案籍逃田法”、逃田“请佃法”等专项法规，并经常以诏救的形式对这些“常法”进行临时调整。官府在处理逃田产权时，更加注重以法律文书或官府文丰为据。二是制度更加细化，对逃亡原因不同的逃户，其土地所有权的保留期限、复业后的收益权等有不同规定。三是制定和调整政策时对财政的考虑更力「突出，更多地采用田赋减免措施，以调整逃田收益权在官民之间的分配。四是南宋时进一步加强了刘“请射”或“权佃”逃田者的权益保护，同时，中央对地方政府实施逃田产权制度的职责规定更加明确f270
两宋时期，中央通过路、州、县三级行政建制，对地方进行管辖和控制。范祖禹《上哲宗乞行考课监司郡守之法》称:“本朝之法，上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜。……夫监司付以一路，守臣付以一郡(州)，县令付以一县，皆与天子分地而治。”闭(卷72《白官门·考课》)基于这种行政建制，中央行决策之权，地方负执行之责。因此，宋朝中央政府制定的对人户逃移的控制政策，无论是发生在人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是人户逃移之后的“申逃”、招诱归业、招佃逃田、逃田拘籍系官经营等，都必须依靠地方政府的贯彻执行。总的来看，地方政府在贯彻执行中取得了一定成效，但是由于宋朝财政形势的变化极大地制约着地方行政，因而影响了执行效率，出现了不少弊端。
二、宋朝财政危机的加深
宋朝从建隆元年(960年)建国到祥兴二年(1279年)灭亡，三百多年间常年受到北方少数民族的威胁。北方、西北诸路和江淮一带(主要是在两宋交替之后)长年战争，对当地乃至全国的社会经济都造成了较大的破坏。再加上，宋初统治者确立“守内虚外”的治国方针，在对外战争中长期处于劣势，财政上又受“三冗”(冗兵、冗官、冗费)之累，使得国势出现了与社会经济繁荣不相称的“积贫积弱”的矛盾现象。
建国之初，宋朝统治者注意农业生产的恢复和发展。史载:“宋承唐、五季之后，太祖兴，削平诸国，除藩镇留州之法，而粟帛钱币咸聚王徽;严守令劝农之条，而稻、粱、桑、桌务尽地力。至于太宗，国用殷实，轻赋薄敛之制，日与群臣讲求而行之。”闭倦nsC}货志上一)因此，财政比较宽裕。真宗时，擅渊之盟订立，边境宁息，社会经济得到进一步恢复和发展，财政形势较为喜人。“天禧末，……而天下总人一万五千八十五万一百，出一万二千六百七十七万五千二百，而赢数不预焉}}fal(卷mC’}下一)，财政富余达二千四百七万四千九百(贯石匹两)。但是，在这背后却存有隐患，时“承平既久，户口岁增，兵籍益广，吏员益众。佛老、外国耗蠢中土，县官之费数倍于昔，百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣”闭倦n9C食货志下一))，“三冗”之累初露端倪。仁宗在位，西北边衅兴起，“宝元以后，募兵益广，宗室蕃衍，吏员岁增。至是，兵一百二十五万九千，宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄凛奉赐从而增广。
又景德中，祀南郊，内外赏责金帛、络钱总六百一万。至是，飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不足fal(卷i79C食货志下一))，“三冗”问题已是十分突出。结果，皇枯元年(1049年)“天下财赋出人，凡金币丝扩薪当之类皆在其数”，岁人一亿二千六百二十五万一千九百六十四，而“所出无余”tsl(wssC皇枯会计录))。至英宗治平二年(1064年)，“内外人一亿一千六百十三万八千四百五，出一亿二千三十四万三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八”fal(卷n9C食货志下一》，中央财政处于人不敷出的窘境。①
神宗继位，王安石颁行新法，在财政上收到了一定的效果。但是，王安石变法之富国强兵的宗旨是为神宗“养兵备边，府库不可不丰，;[6](卷2aC国用考二沥代国用))之目的服务。因此，变法者虽然认识到财政危机的本质是“冗兵耗于上，冗吏耗于下。欲救其弊，当治其源。治其源者，在乎减冗杂而节用度。若冗杂不减，用度不节，虽善为计者，亦不能救也”[7]0167，皇枯元年)。但是，熙宁年间(1068一1077年)宋王朝对外的主动出击，庞杂的军费开支不仅难以节减，而且逐年增加。熙宁十年(1077年)八月辛丑，权发遣三司使李承之言:“三司近岁以来，财货匾乏为甚，计月支给，犹惧不足。”川(卷zsa)中央财政仍然难以摆脱困境。
神宗之后，新法废行反复，边疆征战一直无法宁息。至徽宗时，蔡京复行新法，但并没有吸取神宗时期的经验教训，“复务拓土，劝徽宗招纳青唐，用王厚经置，费钱亿万，用大兵凡再，始克之，而惶州戍兵费钱一千二十四万九千余缉”[’]倦ms飨货志上三》)，“三冗”之累更加严重，新法已成为统治阶级变相敛财的工具。民众负担十分沉重，社会危机伴随着财政危机开始出现。
女真金政权的人侵，灭亡了北宋政权，社会经济遭到了极大的摧残。南宋“渡江之初，东南岁人犹不满千万，上供才二百万缉，此祖宗正赋也”(al(}1})财赋收人大为紧缩。为了筹措对金战争的费用，当时“吕颐浩在户部始创经制钱六百六十余万缉，孟庆为执政又增总制钱七百八十余万缉，朱胜非当国又增月桩钱四百余万络。绍兴末年，合茶盐酒算坑冶榷货乘本和之钱凡六千余万缉，而半归内藏”(s7(}1})。通过多方聚敛财赋，南宋政权维持了军需供给，勉强渡过了财政危机。隆兴和议后，社会经济得到恢复，财政危机得到缓和。
开禧二年(1206年)，韩健宵北伐，战端又起，财政又复窘困。卫径言:“权臣误国，妄启兵端，不特南北生灵肝脑涂地，且耗竭国家五十年储蓄，国力殆不可支。;(97(w4C}守制置乒枢密祟札》)绍定年间(1228一1233年)，宋蒙战事又起，当时“兵事一开，招纳浸广，调度浸繁，公私之积遂至扫地”
可见，限于时局因素，宋朝财政备受“三冗”之累，仁宗、英宗时就已出现中央财政人不敷出的窘境。其后，朝廷推行新法，多方筹措，甚至变相敛财，仍无法扭转困局，却陷于恶性循环之中，财政危机进一步深化。在这样的情况下，地方政府增赋的压力日益加重，地方的财政权益日渐受到中央朝廷的挤占，宋朝中央与地方的财政关系必然受到影响。
三、中央与地方财政关系的变化
宋代国家的财赋分配沿袭了唐朝两税三分制的财政政策。正如叶梦得所言:“唐制，诸道贡赋别而为三，有上供，有留州，有送使，本朝大略因之。上供之外，留州者，逐州之所用也;送使者，转运使之所领也。;[1z](}a(r}诏咨询状》)但宋朝的上供、送使·留州的财政关系与唐代两税三分制已有很大区别，中央加强了对地方财政的调控。例如，宋朝地方财赋有上供，运送京师的财赋包括夏秋二税、榷货、金银课利以及新法后增加的常平、免役、坊场等钱。除此之外，另有军资库钱(即留州)、公使库钱(即送使)，但它们都属于“系省”，即实际留在地方的财赋，在名义上属于中央，原则上使用权归属朝廷，地方不得随意支用[13]。由此可见，宋朝中央对地方财政的控制加强了。
如果中央财政较为宽裕，朝廷会考虑满足地方财政需求和“恤民”之要。马端临言:“虽按籍而索锚株人朝廷未为不可，然且犹存上供之名，取酌中定数定为年额，而其遗利则付之州县桩管，盖有深意，一则州郡有宿储，可以支意外不虞之警急，二则宽于理财，盖阴于恤民。m[6](X23(国用考一沥代国用))因此，在宋初财政较为宽裕的情况下，地方财用也较为富足。
随着中央财政的日益紧张，朝廷不断加强对地方财力的调取，而不顾及地方的财政需求。王安石变法时，新政者为了增加财政收人所进行的改革，使宋代财政制度出现了重大变更。“唐制天下赋税，其一上供，其一送使，其一留州;此之于今，上供之数可谓少矣!……祖宗以来，法制虽异，而诸道蓄藏之计犹极丰厚。……自熙宁以来，言利之臣，不知本末之术，欲求富国，先困转运司，转运司既困，则上供不济，而户部亦惫矣!;[14](}41(转对状》)中央进一步加强了财政集权，增加了地方上供财赋的数量。然而，这不仅没有解决中央财政的窘境，而且还造成了地方财政的困难。
特别是到南宋，进一步采取了以服从中央财政开支需求为首的财政调度原则。淳熙四年(1177年)正月二十一日，户部侍郎韩彦古言:“为今之计，谓宜取见诸路财赋所人，稍仿唐制，分为三等，视其用度多寡而为之制。自上供为始，上供所余，则均之留州;留州所余，则均之送使。}}[15](食货五六之五九)这就使地方财政只能穷于应付上供和自存。关于转运使一级财政困难的缘由，王觑在《上哲宗乞以封桩钱赐户部及诸路转运司》写道:“今东南财用窘耗，……臣亦尝询访转运司财用日耗之因，虽不能尽究其本末，然有灼然易见者D，逐路用度浸广，而朝廷封桩浸多也。··…，若卖盐宽剩钱、圈额禁军请受、减省造船钱之类，名目甚多，本皆转运司之物，而一切封桩，归于朝廷者浸多，则转运司安得而不窘乎?‑[3J(卷，叫财斌i7，内带))
对上述财赋调配原则的变化，特别是上供数量的不断增加，陈傅良在《赴桂阳军拟奏事札子》中有具体论述:“国家肇造之初，虽创方镇专赋之弊，以天下留州钱物尽名系省，然非尽取之也。当是时输送毋过上供，而上供未尝立额。郡置通判，以其支收之数上之计司，谓之应在，而朝廷初无封桩起发之制。自建隆至景德，四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物，以七千一百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣。大中祥符元年，三司奏立诸路岁额，熙宁新政，增额一倍。祟宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、来本钱，应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。，}}lbJ(w9C赴柳军拟奏事札子))至南宋时，所谓“自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额案名予之，加赋增员，悉所不问”fn](卷上C}}民力疏))，说的就是中央财政对地方财政采取定额划拨经费的原则，而对地方财政的增收增支则全然放任自流。
因此，在巨大的财政压力下，地方财用因人不敷出而加赋于民的情况十分常见。史称:“熙宁以前，上供钱物无额外之求，州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意，唯务刻削以为己功。若减一事一件，则据其所减色额责令转运使封桩上供，别有增置，合用之物又合自办。上供名件岁益增多，有司财用日惟不足。既无家资之可助，又无邻粟之可贷，必至多方以取于民。非法之征，其来乃自乎是。}}f}sl(wC}}宗论理财))淳熙七年(1180年)，朱熹言:“夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。”f197(}oC庚子应诏封事))曾任湖南诸州安抚辛弃疾指出:“州以趣办财赋为急，县有残民害物之政而州不敢问;县以并缘科敛为急，吏有残民害物之政而县不敢问。”〔洲(卷i9C}盗》)正如包伟民先生所总结的，宋代的特点在于中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法来解决财政困难。这种赋税的非制度化，导致了地方吏治的腐败与民众痛苦的加深。②
可见，在这样的财政调配体制下，对于地方行政尤其是地方政府对人户逃移政策的执行，必然会造成极大的制约。
四、地方职能与逃移政策执行的演变
宋朝建国之初，朝廷对于各级地方官员的职能都有相应的规定，并建立了一整套考课制度，如以“七事”考监司，以“四善”、“三最”考守令。其中，有关劝课农桑、户口增损、田畴垦辟等考核标准，都与增加国家财赋收人密切相关。而且，随着宋朝财政问题的日益突出及中央与地方财政调配体制的变化，“经划财用”的职能在地方官课绩中愈显重要。崇宁二年(1103年)徽宗诏:“诸路知州、通判、令佐任内，如能尽心经划财用、应副上供及本处支使，各得足备，或不能悉心营.办，却致圈乏，殿最赏罚闻奏。;}isl(职官五九之一})在财政十分艰窘的南宋时期，“催督财赋”实际上成为中央考核地方官员最主要的内容，其他职能则可“不复问”。孝宗淳熙十五年(1189年)，朱熹言:“版曹经费网乏日甚，督趣日峻，以至废去祖宗以来破分良法，而必以十分登足为限。以为未足，则又造为比较监司郡守殿最之法以诱胁之。不复问其政教设施之得失，而一以其能剥民奉上者为贤。于是，中外承风，竞为苛急，监司明谕州郡，郡守明谕属邑，不必留心民事，惟务催督财赋，此民力之所以重困之本。"(197卷，’《戊申封事》)这必然造成地方守令“其所先务，惟治财为然”L2i7(卷aC送富修仲序》)的后果。
因此，宋朝财政危机造成了中央与地方财政调配体制和地方考课标准的变化，对地方行政产生了极大影响。地方政府在执行人户逃移政策时，更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要，由此制约了地方政府执行有关人户逃移政策的取向，其中出现的弊端即与此相关。董婿指出:“今之守令，专办财赋，贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过，所费不一，故妄行供认，以免目前陪费，不虑他日流离饿革，劫夺之祸，良可叹也!;〔221(卷中《检早))
在这样的情况下，中央虽常有赋税倚阁镯免之令，但地方政府在贯彻执行人户逃移政策时，却由于赋税上供和本级财政开支的需要，不肯给予“除豁”，包括不执行灾伤检放、逃移归业放税、招佃逃田减税等政策，甚至还要加征。咸平元年(998年)四月，真宗对宰相说:”诸路道欠，先朝每有赦青，皆令镯放。而有司不认朝旨，尚更理纳，颇闻细民愁叹，此甚亡谓也。‑(}l(3)元枯五年((109()年)，知杭州苏轼上书哲宗言:“二圣嗣位以来，恩贷指挥多被有司巧为艰阂，故四方皆有黄纸放白纸收之语。;(6l倦州国用考五.斓贷》)徽宗宣和三年((1121年)二月七日，臣僚言:“水旱灾伤去处州县，已依条差官检踏减于苗数分数，讫而，槽臣又令州县再行增收分数。
如宣和元年，芜湖一县已经减放分数，而嘈司再行增蜘又千九百石。;(isl(食货一之六)绍兴十五年(1145年)二月十五日，荆湖南路转运判官李绍祖言:“访闻州县官吏往往将递年积欠已应除放之数，别作名色，或谓之月计、或谓之解州、或折见钱、或催本色，令看保正长按月认纳。;(isl(食货六三之九、--o)绍兴二十七年(1157年)十一月四日，殿中侍御史叶义问言:“且以江东一路言之，岁认上供额八十五万硕，皆责办州县及时输纳。然其间或因灾伤检放，致令有承认不足数目，朝建烛见，难以催理，曾降指挥除放至绍兴二十二年讫。自二十三年以后，实因灾伤检放米数依旧催理…...00(isl(食货一之一。、一)
同时，上述财政调配原则对地方财政收支的影响，必然也直接导致地方政府在贯彻执行中央人户逃移政策中出现灾伤检放不实之类的弊端。熙宁八年(1075年)十月，祠部郎中赵鼎言:“京东自夏秋旱蝗相仍，民被灾流徙者十六七，虽检放租税，而一县通校，类不及五分，盖恐碍倚阁青苗本息。乞令本路体量镯税。，}(}l(卷u，})绍兴二十六年(1156年)二月五日，朝臣柳纶言:“臣窃见民间岁纳秋苗，间有旱涝，自合减放分数，近来州县多是利于所人，略不加恤。onsl(食货一}-o)对此，朝廷也有所认识。孝宗淳熙四年(1177年)，臣僚言:“屡赦镯积欠以苏疲民，州县不能仰体圣意，至变易名色以取之。宜下诸路嘈司，如合该除放，无得更取之于州，州无得更取之于县，仍督逐县销豁欠，簿书其名数榜民通知。‑(bl(}2}C}用考五.斓贷》)但是，如果中央与地方财赋分配体制不进行变革，那么这一局面是无法得到改变的。罗大经指出:“朝廷若欲除无名之征以宽民，须是究是一郡盈虚，有以补助之，使岁计不乏，然后实惠乃可及民。不然.亦徒为空言而已。
在财政困窘的情况下，即使是用于备荒贩济的常平、义仓等，也常会被挪用。如仁宗时，“常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万络助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。;(4](}176C食货志上四》)这种情况在地方十分常见。
绍兴二十七年(1157年)五月丙子，殿中侍御史王硅言:“臣窃见诸州郡，每岁输纳秋租，自装发纲运之后，仓凛一空，所存止有常平义仓解斗，军粮吏捧，及捧发上供不足之数，皆取给于此，所在成例。是名为常平，而专以备州郡急网，至饥民艰食，则坐视而无以贩之，殊非立法之意。”阁(卷‘77)义仓则常“自乡而移于邑，自邑而移于州”(2fl](卷7(}t仓利害书》)，这自然就影响到地方政府进行灾伤贩济。绍兴九年(1139年)七月二十三日，臣僚言:“国朝盛时，府界诸路所积常平、义仓米几千五百万解，天灾代有，民无流离饿俘，由有备也。艰难以来，用度不足，或取以给军须，至龄州县他费因以侵用，比年往往销费殆尽，……大抵有司务纤目前之责，不思久远之计，遂指言者无事预备之言以为迁缓，不幸一有二三千里水旱、虫蝗之尤言之何及?’’[lsl(食货五三之二三)
地方财政政策篇10
[关键词]地方财政；预决算；偏离
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.06.098
[中图分类号]F812.4[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）06-0-02
地方财政收入预决算编制是以GDp计划增长率为参考指标，预算年度内地方财政的实际GDp增长率，它既能够对地方官员的晋升产生影响，还能够对财政决算大小发挥直接决定性的作用。所以，党的十八届三中全会明确提议“改革现代财政制度，对预算编制实行精细化管理。”然而，我国目前地方财政收支普遍缺乏有效地监督与管理，使政府财政预决算偏离过大，导致地方政府债务积累。因此，如何增强预算编制的合理性、规范预算执行，防范地方债务积累已成为现代预算制度构建过程中必须重视的问题。
1地方财政收入预决算偏离现状
从我国开始推行分税制以后，国内财政收入增长迅猛，且每年年初预算总额大幅度低于年末决算总额。从全国范围内来分析，1994年税收改革后财政预决算开始出现了较大偏差，偏差额从1994的458.15亿元增至2010年的9171.51亿元，中央政府财政支出超预算的扩张政策得益于这种跨越式的收入偏差增速。从某种层面而言，长时间的大幅度财政超支是我国扩张性财政策略的发展结果，对国内经济稳定持续增长发挥着积极的促进作用。
然而，近年来较低的财政收支偏离度并不能正确反映地方预算编制的真实水平及财政监督工作效率。比如，当地方财政收入维持超预算增速时，预算额长期大幅度高于支出决算额。与全国5.2%的均值水平相比，大部分地方政府存在20%以上的财政负偏差。
2地方财政收入预决算存在较大偏离的主要原因
2.1预算编制不精细
政府预算即为财政年度收支计划，经法定程度批准，具有法律效应。预算编制水平能直接影响人民生活水平与社会经济的发展，因此，必须从地方经济发展的实际情况为基础实施预算编制，实现收支平衡。但经对比发现，最近几年来我国GDp增长速度明显慢于财政收入的增长速度。财政预决算编制环节，存在较大的“超收”空间，地方财政超收的持续扩大，原因多在于预算编制不够精细，实际财政收入增长幅度远高于预算计划方案中的财政收入增长幅度。这样一来，财政超预算收入无形中被增大多倍，多余的财政超收金额被许多地方政府随意支配，且没有形成有效地监督。
2.2地方政府基本支出与项目支出预算缺乏规范性
部门预算必须以部门年度工作任务及发展目标为基础，根据年度工作计划安排，科学、合理地编制项目与基本支出预算，以确保地方各部门正常运转。从各地方政府调查现状来看主要存在下列问题：首先，地方政府各部门实有人数严重超编；其次，部分项目预算未经严格的审批程序（论证、评审、申报等），项目支出预算无依据可循，仅部分地方政府的个别部门设立了项目支出预算试点考评机制；最后，没有根据经济分类对项目支出预算进行详细划分，不同部门的预算收入和支出未落实到相关执行单位。
2.3预算监督不到位
我国地方财政预算在执行期间所受监督管辖范围面较窄，监督实效性较差，其原因主要为以下几点：第一，预算编制笼统，数字与指标过于模糊，极大地增加了审计监督难度；第二，财政审计监督制度不合理，自我审计现象较为普遍；第三，财政监督审计工作人员综合素质偏低，缺乏专业性的审计人才；第四，财政监督时效性差。
2.4收入预测不能充分反映经济发展的实际情况
通常情况下，收入预测多以增加GDp百分点的方式进行，这样就会形成相对较大的超收空间。地方政府预算多根据中央政策执行，其自较少。大部分情况下，负责编制财政收入预决算的财政部门无法控制政策变化，从预算角度审查与核对政策成本的可能性不高。同时，非税收纳入预算管理的范畴较窄，但最近几年来，非税收入增长率却持续增加，与同期地方税收收入总额相比，非税收总额已经超出，但并不在财政预算管理之内。
已经批准的预算资金并不能通过与预算外资金收入使用情况所体现出来。近年来的相关数据资料表明，大幅度的超收与大规模的超支之间呈正比关系，政府根据需要将大量的税收超收金额用于预算追加拨款中，使国家预算的统筹规划被打破。
3缩小地方财政收入预决算偏离度的对策
3.1实行事前预防、事中调整、事后监督
3.1.1事前预防
事前预防是为了提高财政收入预决算编制的合理性，防患于未然。笔者建议完善部门预算编制工作：第一，提前做好预算编制准备工作，预留编制时间，确保时间充分；第二，以地方政府各部门的实际情况为着眼点，制定财政支出标准，防止“一刀切”；第三，将税收管理纳入财政收入预决算管理范畴，规范管理条例；第四，采用综合财政预算管理策略，对预算编制内容进行细分，并界定项目支出与基本支出。
3.1.2事中调整
事中调整重点以预决算执行期间出现的各类新问题为对象，采用灵活的调节方式，分散预决算编制期间未充分考虑到的各类问题，防止引起较大的波动。一方面，事中调整需立足于市场宏观经济调控，根据预算收入执行情况，确保地方财政收入与财政支出同步，为超预算收入预留空间；另一方面，可把财政收入增幅纳入事中调控范围，以缓和超预算收入汇集所产生的不良影响。
3.1.3事后监督
事后监督是指政府预算中的收支事项发生之后，定期或不定期检查执行结果，以发现财政预决算收入与支出中存在的问题，纠正收支偏差，强化预决算监督力度。在财政收入预决算审查监督时，要重点注意下列事项：第一，预算超收收入使用计划；第二，财政支出资金到位情况；第三，预算收支平衡状态；第四，地方财政各部门财政支付方向。
3.2加强财政收入预决算监督力度，构建完善的财政绩效考核机制
对地方财政收入资金管理进行事前预防、事中调控、事后监督的动态化管理的同时，还需根据公共财政需求建立分工明确的制约机制，以提高资金分配的科学性。此外，还要专项重点检查财政资金，构建责任追究体制，自觉接受来自全国人大、人民群众及新闻媒体的监督检查，加大处罚违法犯罪行为，构建财政绩效考核机制，依照评价结果，及时修正预算。
3.3完善财政收入预决算配套体系
影响地方财政收入预决算的因素较多，因此，必须完善相关配套体系。首先，明确地方各部门职责范畴，并以此为基础分配财权；其次，加大投入预决算编制的“硬件”与“软件”；最后，以本地区财政收入特点为基础，探索适宜促进地区发展的预算模式，及时查找财政预决算偏离原因，以寻求最佳解决方案。
4结语
预算改革深受国家财政政策影响，具有浓厚的政治色彩，但从地方部门支出管理现状来分析，必须完善财政收入预决算管理制度，加强法律监督力度，切实提高财政收入与支出的透明度，及时发现不适度的财政支出偏离，量化监管效果。
主要参考文献
[1]赵海利，吴明明.我国地方政府收入预算的科学性――基于1994-2010年地方收入预算执行情况的分析[J].经济社会体制比较，2014（6）.
[2]冯辉，沈肇章.政治激励、税收计划与地方财政收入预决算偏离――基于省际动态面板数据模型的分析[J].云南财经大学学报，2015（3）.
[3]冯辉，沈肇章.地方财政收入预决算偏离：晋升激励与税收任务[J].广东财经大学学报，2015（5）.