突发事件紧急程度篇1
论文关键词突发公共事件急行政行政程序
一、问题的提出
随着近年来突发公共事件的增多以及公民对依法治理关注度的提高，通过制定统一的紧急状态法来整合国家应急制度、促进政府危机治理的法治化的必要性日渐凸显。在世界各国的法律中，紧急状态的含义不尽相同，大致来说有广义和狭义之分：广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况；狭义的紧急状况通常指发生在通过国家行政权即可加以控制的危险事态，某些国家专指某些特定的情形。学者们大多在广义上对紧急状态进行研究，以莫纪宏对紧急状态的定义比较有代表性：“紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。
本文从公共突发事件的生命周期、应急行政权力行使两个维度上研究紧急行政程序的制度内容，对将来完善紧急行政程序制度，促进政府危机治理行为的法治化，具有积极的意义。
二、紧急行政中的正当法律程序之治
（一）正当法律程序对紧急行政的约束
正当法律程序（（dueprocessoflaw），是美国联邦宪法修案所确立的一项重要法律原则和制度。就正当法律过程条款适用的理论与实践来看，正当法律程序条款实质上对政府的活动施加了两方面的限制，即“程序的正当过程”（proceduraldueprocess）和“实体的正当过程”（substantivedueprocess）。实体的正当过程指当政府剥夺公民的生命、自由或财产时，必须提供充分的理由以证明其行为的必要性。换言之，实体性正当过程要求政府必须为其行为提供正当化的理由。实体性正当过程主要被法院运用于对立法之合宪性的审查。程序性正当过程是指包括行政机关在内的国家机关在作出决定以剥夺公民的生命、自由或财产时，必须遵循正当的法律程序。换言之，程序的正当过程对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求，即行政过程在程序上必须满足最低限度的公平。那么，在紧急状态下，紧急行政权是否受正当法律程序的拘束？笔者认为，自然公正与正当程序是现代法治的两块基石，即使在紧急状态下，政府行为也应遵循正当性的要求和最低限度的程序公平，以最大限度地兼顾公共利益和公民基本权利的保护。应当指出，政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有态意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。
（二）域外的紧急行政程序规定
根据域外一些国家《行政程序法》的明文规定，紧急情况下可对行政程序予以简化，其中反映出的紧急状态下行政程序的一般规律有：
1.紧急行政行为仍须遵循一定的程序规定
日本1993年行政程序法第13条规定，紧急状态下的不利益处分难以履行意见陈述程序时，可以不进行听证和申辩程序。根据台湾地区1999年行政程序法第103条规定，紧急状态下可不进行陈述意见程序。葡萄牙1991年行政程序法典、韩国1996年行政程序法对紧急状态下的程序减免作出了法律明文列举，意味着遵守行政程序为原则，简化和免除为例外；也表明了现代法治国家中的紧急行政对正当法律程序原则的坚持。
2.紧急状态下，程序的减免应当是出于公益的需要
公益原则是紧急行政程序的一项原则，上表所列几乎各国将情况紧急和公益需要作为两项并列的程序减免的条件，公益需要时程序拘束有所放松的不可或缺的条件，它也是行政机关酌定减免程序时的考量基准。
3.在行政过程中，行政机关对程序的减免有一定的自由裁量权
紧急状态下的程序减免有两种情形：一是律明确规定必须免除程序，如澳门1999年行政程序法典第97条、葡萄牙1991年行政程序法典第103条；二是行政机关根据情况的紧迫程度衡量出于公益需求而减少程序。如日本1993年行政程序法第13条、台湾1999年行政程序法第103条。
三、突发公共事件危机治理对行政程序的需求
（一）突发公共事件生命周期与行政程序
按照突发公共事件发生、发展和消灭的生命周期，大致上可以将政府的危机治理机制分为预测和预警机制、应急处置机制及恢复与重建机制。
1.预测与预警机制与行政信息公开
随着中国有关应急法律制度的发展和完善，各级人民政府及其职能部门大都对其所辖区域所管理之事项制定有应急预案，一旦危机发生，启动相关预案。随着法治政府建设进程的推进，政府有义务依职权主动进行危机的预测与预警，并及时向利害关系人及社会大众有关信息。在预测和预警机制中，政府有信息公开的义务；相对的，利害关系人和公众有知情权。
2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并重点公开下列政府信息：……（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；……”该条明确了政府在突发公共事件下的信息公开义务。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立健全突发事件预警制度，尤其是三、四级警报进入预警期后，应定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。政府应在正确预测的基础上进行及时预警，前者取决于政府预测能力的提升，而后者依赖政府信息公开制度的完善。坚持以“公开为原则，以不公开为例外”，在突发事件面前，最大可能地保护最大多数人的利益。
2.应急处置机制中与告知、表明身份与说明理由、听证制度
在应急处置机制中，要遏制危机的蔓延，控制事态发展，行政行为要及时迅速。如图表一所表明的，必要时，行政程序应予以简化。在采取紧急行政措施时表明身份、告知有关事实与行政行为的内容，不仅是行政机关的程序义务，也容易使相对人认同行政行为的目标并接受行政行为的结果。如在采取隔离措施时告知事由与期限等等。
说明理由制度是一项重要的程序制度，但在突发事件治理时出于公益需要，可以不进行说明理由。这往往是情况急迫至来不及说明理由、进行申辩的程度时，相对人的程序权利为了公益而克减。如事态未达到一定的紧急程度，行政主体应将履行说明理由义务作为一般原则。
听证是现代程序制度的一项核心内容，但依各国紧急行政程序的相关规定来看，往往以立法的形式直接规定了在紧急状态下不须进行听证（如[澳门]1999年行政程序法典第97条的规定），而不向前述两种程序那样把是否克减的权利交给行政主体。因为听证的程序价值是公平优先的，对行政效率有所牺牲，而突发事件往往政府必争分秒来控制危机，所以立法的趋向是规定在紧急行政中不进行听证。
3.恢复与重建机制与行政救济程序
当危机过后，为了消除突发事件的影响，政府治理进入恢复与重建机制中。这时，为恢复常态，也为了体现法治原则，应对紧急行政行为进行救济。对存在程序瑕疵的行政行为，如果对当事人的权利义务继续发生影响，应予以补正，如制发有关文件和决定书等。如果明显存在违法，如非因公益而其也不涉及情况紧急的事项而减免了有关程序，给当事人造成损害的，相对人可以提起行政复议、行政诉讼，请求国家赔偿，启动行政救济程序。
（二）行政程序视野下的紧急行政权的行使机制
紧急行政程序是行政主体在行使紧急行政权，控制紧急状态时所应遵循的特殊程序，它规范的是在国家应职权急行政权和公民应急权利和义务关系中行政主体应如何行为。按照行政权力行使的过程，又可以将政府危机治理机制分为紧急行政决策机制、紧急行政权力实施与保障机制、紧急行政权力补正机制与责任机制。在行政程序视野下，紧急行政权力的行使机制受到紧急行政程序的启动、程序进行和程序的事后救济等步骤的规制。
宣告进入紧急状态，标志着紧急行政程序的启动，而宣告也是紧急行政决策机制发挥作用的结果。法律上的紧急状态必须经合法程序之宣布才产生，未经宣布的紧急状态不发生法律上的效力。有权宣布进入紧急状态的主体和程序，依各国法律的规定有所不同，有的国家法律规定，得由政府总理附署签发紧急状态法令。如希腊宪法第48条第1款规定：“共和国总统，在严重扰乱或明显威胁公共秩序和国家安全的情况下，得由总理副署的命令，宣布在希腊全境或局部地区实行戒严并成立特别法庭。”
当进入紧急行政程序后，行政主体依法可以采取应急处置措施，如强制隔离、强制驱散等。《中华人民共和国突发事件应对法》第51条规定，“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”紧急行政程序紧急性和公益性的特征，使得它区别于常态下的普通行政程序。以法律的方式明文规定程序的简化和公民权利的克减，是紧急行政程序法的特征，体现了对紧急行政权的保障。
在中国，突发公共事件催生了行政问责制，也标志着紧急行政权力补正机制和责任机制的存在。在危机结束后，紧急行政程序终结，“决定进入危害发生期的应急行政机关就应当依法决定和宣布进入危害缓解期，解除和停止使用只能在危害发生期使用的限制性或者禁止性应急措施，并启用与缓解期相适应的恢复措施。”自2003年非典以来，一大批官员在行政问责中被免职和撤职。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”（administrativeaccountability）的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”除此以外，在公共紧急情况或者公共危机状态消除后，对于需要且能够补正的行政程序应当予以补正。紧急行政权力的责任机制还包含着行政主体承担有关的法律责任，《中华人民共和国突发事件应对法》对此作出了详细规定，对违反紧急行政程序的行政行为公民可以事后依法律程序申请救济。
四、完善我国突发公共事件下的行政程序法治的建议
（一）制定行政程序法典，对紧急行政程序作出规定
我国尚无统一的行政程序法典，笔者建议在将来的行政程序法典中对紧急行政程序作出规定，以规范紧急行政行为，完善行政程序法治。应松年教授撰文指出在《行政程序法（试拟稿）》中行政决定的一般程序一章，专设了一节来规定紧急行政程序。2008年4月中国首个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过，明确了突发事件治理中行政行为应遵循行政程序要求及行政机关的具体行政程序义务。该法第一百二十四条规定，突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行政决策，制定决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关应当停止执行行政应急程序。从域外立法经验看，在《行政程序法》规定紧急行政程序及其具体适用规则十分必要。
（二）规定紧急状态下行政程序的减免及其适用条件
首先法；法律应原则性地确认紧急行政行为需遵循一般行政程序，这是保障公民权利及行政法治的要求，即以接受程序规制为原则，以减免程序义务为例外。此外，突发公共事件往往导致紧迫的、危急的局势，紧急状态下的行政程序相对于常态下要简化。但简化应到什么程度，行政机关最低限度的程序义务是什么？根据国外紧急行政程序的立法经验，笔者认为，在突发公共事件下应履行表明身份、告知事由等最低限度的程序义务。如为了保护公共安全和公共利益，并且危险达到一定的程度可以不进行告知、说明理由和听证。为了有效治理危机，保障行政行为的效率，法律一般授予行政机关对程序减免的自由裁量权。
（三）完善信息公开、行政问责等法律制度
突发事件紧急程度篇2
一、宪法确立紧急状态制度是完善我国应急法律制度的前提
（一）我国应急法律制度建设的现状
据初步统计，我国目前已经出台涉及突发事件应急的法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件111件。这些法律、行政法规、规章和文件建立了几种突发事件应急制度：一是，现行宪法对战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态作了原则规定。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法也有相应规定。戒严法根据宪法的有关规定，对实施戒严的具体问题作了明确规定。二是，防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等有关法律、行政法规对某些突发事件的应急制度作了规定，主要包括：破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害方面的应急制度；核电厂核辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故、电信网络安全、民航运输安全等技术事故方面的应急制度；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病方面的应急制度；金融风险等经济方面的应急制度。三是，有关部门规章和文件建立了反恐怖、群体性治安事件、民族或者宗教因素引发事件、劫机等人为事件方面的应急制度；城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故方面的应急制度；外汇电子数据备份与电子系统故障等方面的应急制度。
（二）我国应急法律制度建设存在的主要问题
改革开放以来，特别是近几年来，我国突发事件应急制度、体制和机制建设取得了显著成绩，但与经济和社会发展的客观要求相比，还存在不少差距：
一是，现行宪法没有确立统一的紧急状态制度。我国现行宪法仅对戒严、动员和战争状态等几个问题分别作了原则规定，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的统一规定。
二是，缺乏统一的紧急状态立法。紧急状态法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题。例如，由谁决定和宣布进入或者解除紧急状态？由哪一个机构负责综合协调工作？政府为应对危机享有哪些权力？对哪些公民权利可以限制？社会成员应当承担哪些责任与义务？因政府采取紧急措施对公民、法人和其他组织造成的财产损失应当如何补偿？对由各种紧急状态所带来的这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定紧急状态法解决的。我国没有统一的紧急状态法，对由各种紧急状态所带来的共性问题缺乏统一规定。在出现紧急状态后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。
三是，现有应急制度不够完善。宪法和有关法律未就紧急状态作出明确的实体规定和程序规定，对政府在紧急状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，对公民权利的限制规定得不够明确，现行法律、法规之间在有的问题上衔接不够。
四是，有些突发事件的应急制度还缺少法律规定。一方面，与突发事件应急制度比较健全的其他国家相比，我国的应急制度还不够完善，还有一些急需建立、但尚未通过法律、法规、规章甚至规范性文件建立的应急制度，如重大计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、外来生物入侵、价格干预以及有关城市公共交通、民用燃气安全等方面突发事件的应急制度。另一方面，在已经确立的突发事件应急制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强、效力不高，对及时有效应对突发事件带来了困难，不利于有关部门之间的协调与配合。
五是，突发事件应急体制和机制还不够健全。我国没有建立统一的突发事件应急综合管理协调机制，有关部门工作分散，全面、及时、准确收集信息较难，尚未形成反应灵敏、指挥统一、责任明确的整体应对机制。上级政府特别是中央政府在突发事件应急处理中管理较多、责任较大，地方政府特别是县、乡级政府依赖思想较重，县级政府及其有关部门独立应对突发事件的职权和责任较少。各级政府的应急职责缺乏明确的划分，容易出现相互推诿、扯皮的现象。有关地方和部门作出的规定一般都比较笼统，或者只针对局部情况，相互之间缺乏衔接。
（三）完善我国应急法律制度需要有宪法依据
紧急状态是由重大突发事件引起的。在紧急状态时期，政府为了及时有效应对这类事件，需要采取一些非常措施，而这些措施通常要对公民的权利和自由不同程度地加以限制。这就需要宪法作出规定。许多国家的宪法都直接规定了紧急状态制度，并以此为依据建立起了较为完备的应急法律制度。
在宪法中规定紧急状态制度是一个国家依法办事、崇尚法治的表现，目的是为了通过宪法确立的紧急状态制度，明确有关国家机关在紧急状态下享有的紧急权力，保障公民的权利和自由。党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的目标；党的十六大旗帜鲜明地提出要以人为本，尊重和保障人权；我国近年来还先后签署了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。政府在平常时期要坚持法治原则、尊重和保障人权，在紧急状态时期也应如此，坚持依法处理各种重大突发事件。因此，通过这次修改宪法确立紧急状态制度，为完善我国的应急法律制度提供宪法依据，是十分必要的。
二、宪法确立的紧急状态制度的主要内容
（一）宪法有关条款修改的具体内容
这次修改宪法，对其涉及“戒严”的三个条文作了调整，具体内容是：将宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”；将宪法第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定“戒严令”修改为“宣布进入紧急状态”；将宪法第八十九条国务院职权第十六项“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。”
（二）紧急状态制度的确立
现行宪法对“戒严”作了规定，但没有规定紧急状态。根据戒严法的有关规定，戒严是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命财产安全的紧急状态时”，国家决定采取的一种应对手段。总结去年防治非典型肺炎的经验教训，借鉴国际上的普遍做法，需要完善应对严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、严重经济危机等紧急状态的法律制度。对宪法作这样的修改，“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”，适用范围更宽，既便于有效应对各种紧急状态，也同国际上的通行做法相一致。
（三）对我国宪法确立的紧急状态制度的理解
我国通过这次修改宪法明确确立的紧急状态制度，主要包含以下几项内容：
一是，明确了紧急状态的范围。紧急状态在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”，有的还包括一些狭义上的“战争状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但内容大体近似，是指一种特别的、迫在眉睫的危机或者危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活和管理秩序构成威胁。紧急状态可以由战争、重大自然灾害、严重人为事故、公共卫生事件、经济危机、社会动乱等原因引起。国外一般根据引起紧急状态的原因，把紧急状态分为由战争引起的紧急状态和由非战争因素引起的紧急状态，后者通常被称为一般紧急状态。这次我国通过对宪法的修改确立的紧急状态，是由非战争因素引起的。对于由战争引起的紧急状态，仍应依据宪法和国防法、兵役法、国防交通条例等有关法律、行政法规的相关规定加以应对。
二是，明确了紧急状态的决定机关和权限。紧急状态的决定是指在紧急情况发生后，由有关国家机关决定是否实施紧急状态。根据这次对宪法第六十七条和第八十九条的修改，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院，其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。这里需要明确的是，国务院虽然无权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，但有权提请全国人大常委会作出这类决定。紧急情况一般都是突发性的、非常急迫的，往往需要在最短的时间内采取紧急措施，宣布紧急状态。行政机关实行首长负责制，对紧急情况的反应比较灵敏，行动比较灵活。因此，许多国家的宪法都赋予行政机关紧急状态的请求权或者决定权。
三是，明确了紧急状态的宣布机关和权限。有关机关决定实施紧急状态后，还必须经过合法的宣布程序才能进入紧急状态。宣布是以文告形式通知公众，内容一般应当包括实施紧急状态的原因、地域范围、开始时间和结束时间、实施机关、国家采取的措施、对公民权利的限制等。宣布的意义在于使公民了解其在紧急状态期间的权利与义务，有效地维护自己的合法权益，切实履行应尽的义务，并将政府在此期间的活动置于公众的监督之下，防止紧急权力的滥用。因此，必须严格遵守紧急状态的宣布程序，只有经过正式宣布的紧急状态，才能发生相应的法律效力。根据这次修改后的宪法第八十条和第八十九条的规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院：国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的立法机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。
三、以宪法有关紧急状态的规定为依据，抓紧完善我国的应急法律制度
通过这次修改宪法确立紧急状态制度，为完善我国的突发事件应急法律体系提供了宪法依据。我们应当依据宪法的有关规定，抓紧制定紧急状态法，在此基础上进一步完善有关突发事件应急的专门法律和行政法规，并根据宪法和专门法律、行政法规的规定，制定相应的配套制度和应急预案。目前，当务之急是抓紧研究制定紧急状态法。制定紧急状态法，需要重点研究解决好以下五个方面的问题：
（一）制定紧急状态法的基本思路与处理紧急状态的基本原则
这次修改宪法，只对紧急状态制度作出了原则规定，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题。对于紧急状态下政府的紧急权力、公民权利的保护等问题，宪法没有作出、也不必作出具体规定。因此，需要借鉴国际上的通行做法，抓紧制定紧急状态法，对这些问题作出明确规定。紧急状态法已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2004年立法计划。研究起草紧急状态法的基本思路是，把紧急状态下的政府行为纳入法治轨道，既保障政府有效行使权利、应对危机，又保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政机关滥用职权。
根据这一立法思路，紧急状态法应当确立政府处理紧急状态的基本原则，主要是：法治原则，即政府的紧急权力法定，依法保障包括公民的生命权、人格权、信仰自由等在内的基本权利，注重权利的救济和恢复；比例原则，即紧急权力的行使要遵循必要性、妥当性、最小损害性准则；平衡、兼顾原则，即兼顾权力强化与制约、限制与保障公民权利、国家利益与个人利益、全局利益与局部利益、多数人的利益与少数人的利益之间的平衡。
（二）紧急状态的确认与宣布制度
紧急状态法应当对宪法有关紧急状态决定和宣布的规定作进一步的具体化。一是，具体规定紧急状态的构成要件与确认制度。紧急状态的出现往往突如其来，要及时启动应急机制，就必须对已经或者即将出现的紧急局势加以确认。从广义上说，紧急状态的确认制度还包括对实施紧急状态期限的限制、紧急状态的变更与延长。由于实施紧急状态，政府可以行使紧急权力、采取紧急措施，公民的某些权利与自由就要相应地受到不同程度的限制。在现代法治社会，只有在迫不得已的情况下才能启动紧急状态机制。确认紧急状态是否存在和判定是否需要实施紧急状态，对于维护宪法秩序、保护公民权利，是至关重要的。宣布进入紧急状态，意味着政府正式启动紧急状态机制，具有重要的程序意义。紧急状态的宣布还应当包括对终止紧急状态的宣布。
（三）政府处理紧急状态的专门机构
应急机构是集中行使行政紧急权力的政府机构，是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。处理突发事件往往需要政府多个部门相互配合。美国、日本、俄罗斯等一些国家都设立了专门的应急机构。为了有效应对突发事件，借鉴这些国家的做法，我国需要建立专门应急机构。这就要求紧急状态法对应急机构的设立、职责、权限等问题作出具体规定。在平常时期，应急机构主要负责重大突发事件预防工作的协调、应急知识的普及、应急救援队伍的管理、组织应急演练等工作。在紧急状态时期，应急机构负责集中统一领导、指挥有关部门和民间机构的应急活动，承担恢复社会秩序的工作。
（四）政府的行政紧急权力
在宣布进入紧急状态后，政府享有紧急权力，可以采取各种必要的紧急措施处理突发事件。为了依法及时有效应对突发事件，对政府在紧急状态下处理突发事件、应对危机需要享有的紧急权力，应当作出尽可能明确、详细的规定，如制定和具有限制人身自由的强制措施与处罚的决定、命令的权力，征用房屋和交通工具的权力，强制疏散、强制隔离的权力，等等。同时，也要对政府紧急权力的范围、行使紧急权力的条件和程序作出严格规定，防止滥用紧急权力，如政府不得限制公民的生命权、人格尊严、信仰自由等基本权利。
（五）紧急状态下公民、法人和其他组织的权利与义务
突发事件紧急程度篇3
［关键词］突发危机事件；紧急救助资金；绩效审计；评价指标体系
绩效审计评价指标体系不健全是现阶段各级审计机关开展专项资金绩效审计共同面临的一个难题。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，到2012年所有的政府专项资金审计项目都要开展绩效审计，如今发展规划期即将结束，各级审计机关的工作重心都在向绩效审计过渡，但从目前情况看，突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计尚未形成规模效应，操作起来更无标准化、规范化、制度化可言［1］。造成上述问题的原因是目前审计机关对突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价依据不充分、评价体系内容不全面。
一、关于重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系的理论理解
根据相关文献解释，绩效审计评价指标体系是指由相互联系相互制约的若干个用来衡量、评价被审计单位经济效益的指标构成的有机整体。我们认为突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计一个重要的目标就是为审计对象提供决策依据，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系重点内容应包含科学的评价标准、考评指标体系和管理体制。如对救灾资金政策执行的效果进行评价，我们就要以一个科学的标准评判是否达到救灾资金政策设定的目标，以科学的考评体系来评判救灾资金政策执行的效果，查找救灾资金政策执行过程中与预期目标的差距，及时发现救灾资金政策执行中存在的实际问题，为进一步对救灾资金政策进行优化提供决策依据。
二、现行重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系现状
（1）评价缺乏成熟、明确的专业指南。突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至同一资金项目会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论也会有所差别。现阶段我们在进行突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价时，受诸多因素的影响，评价标准相对单一，定性评价内容相对较多，定量评价相对不足，造成重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计结果不全面、准确性差。
（2）评价标准缺乏统一性与客观性。统一客观的评价标准是保障突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计深入有效进行的最直接的因素，是完整意义上的突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计必不可少的技术要件，其功能在于为保证审计人员的专业判断的一致性和客观性提供指导。没有科学可行的突发危机事件紧急救助专项资金绩效指标评价标准，就不能科学地衡量经济效益的高低，审计人员就无法做出科学的结论，无法对经济活动的合理性、有效性进行评价，对救灾活动中的损失浪费现象难以定性，过多关注微观效益，而忽视宏观效益，无法把握重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计的整体性。
（3）缺乏与部门整体目标的协调。现有的绩效评价指标多数从通用指标或专业技术指标中直接选择，而不是从部门工作的关键目标出发逐级细化。突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价体系中合法性、合规性内容比例较大，评价体系多以考核工具形式出现，将评价体系机械地与政绩考核挂钩。评价指标体系结构单一。偏重于短期效益，忽视对长期效益的评价；偏重资金本身局部效益，忽视对宏观整体效益的评价，评价体系制定部门层次不高，多是救助资金的主管部门，缺乏全过程综合评价，偏重于事后财务评价，缺乏对资金下拨前管理、运作过程的监控和资金运行后的效益追踪评价。
三、绩效评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中的作用
绩效评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中发挥着举足轻重的作用，但目前，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标存在诸多缺点，严重制约着我国开展重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计工作。在公共财政框架下，政府绩效表现为国家（或政府）向社会提供公共产品和服务的过程中表现出来的效益、效率和效果。其内涵既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计，是指政府审计机关和审计人员对本级各部门和下级政府使用重大突发危机事件紧急救助专项资金活动进行综合的、系统的审查、分析，对照一定的审计标准评价其管理和使用财政资金实现预算目标的现状和潜力，发现影响重大突发危机事件紧急救助资金使用效益的问题，提出提高资金使用效益的建议，促进改善管理，提高效益的一种活动［2］。就财政专项资金效益审计而言，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标是衡量、检测和评价财政专项支出经济性、效率性和效果性，揭露问题的重要量化手段。一套科学合理、层次清晰、实用可行的评价指标体系在重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计中主要具有以下作用：①有助于将经济性、效率性和效果性等抽象的审计目标具体化，将审计目标与执行阶段的抽样项目联系起来。②直接提供对政府支出效益的优劣做出客观公正评判的依据。③为审计取证奠定基础，为建立审计证据搜集程序提供依据。④构建审计结论评价基础，帮助形成和规范审计调查。
四、构建重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的基本原则
突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系总体结构的设计是否合理，直接关系到审计评价的质量。因此，构建突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系，应当遵循科学性、规范性、实用性、可比性的指导思想，坚持以下原则：
（1）相关性。公共化程度的测度是公共财政建设指标体系的核心任务，因此，应着重筛选与公共化相关的指标。
（2）完整性。公共财政建设指标体系所选取的指标应尽可能反映财政公共化进程的主要方面，避免重大遗漏。
（3）重要性。对能够突出体现财政公共性本质和财政公共化进程的指标进行详尽的测度和反映。
（4）独立性。选出的指标应尽可能相互独立，不同的指标要评价财政公共化进程的不同方面，避免重复评价。
（5）精确性。客观指标的定义要准确，资料来源可靠；主观性指标的取得要符合综合评价技术的要求，评价方法科学。
（6）可比性。各评价因素或指标的数据信息必须可比；选择评价因素时，要选取评价对象之间在该因素上具有差异性的指标。
（7）经济性。指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在满足评价目标的前提下要减少指标之间的信息重复。
（8）客观性。客观性是指在选择指标时，应充分考虑指标的可监控性，尽可能减少人为因素和主观判断对指标测度的干扰。
（9）定量指标与定性指标相结合。
五、重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的构建
审计评价指标体系由总指标、一级指标、二级指标、三级指标共同组成“金字塔”状的政府绩效审计评价指标体系结构［3］。其中，政府的社会、经济和政治发展战略是从全局的高度对指标体系进行的概括，是指标体系的最高层次，是一级指标。部门绩效指标体系是二级指标，是为了实现一级体系中若干指标所涉及的政府职能而必需的子指标层次。项目绩效指标是最底层的指标，是整个指标体系的基础层。重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系的构成是在以上框架的指导下建立的。有关重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效审计评价指标体系如表1所示。
具体指标解释如下：
1.重大突发危机事件紧急救助专项资金目标设定指标
指对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。可细化为以下几个具体指标：
下拨依据的充分性：设立依据是否充分。
使用预定目标的明确度：使用的预定目标是否明确。
使用的预定目标的合理性：使用的预定目标设置是否客观、科学，能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性等。
使用的预定目标完成的可能性：根据使用实际进展情况，预测专项资金使用的预定目标实现的可能性。
2.重大突发危机事件紧急救助专项资金使用的预定目标完成程度
指使用的预定总体目标或阶段目标的完成情况。可细化为以下几个具体指标：
使用的预定目标完成率＝使用的预定目标完成数／使用的预定目标数×100％。
使用的预定目标完成质量＝使用实际达到的效果／使用的预定目标×100％。
实际达到的效果是指评价对象实际达到的效益，当效益可以量化时，则采用相应的数额；当效益不可量化时，可以采用专家评议、调查问卷等方法，得出结论。
使用的预定目标完成的及时性：使用的预定目标是否如期完成，未完成的理由是否充分。
使用情况验收的有效性：使用情况验收方式的合理性、验收机构的权威性和验收结果的公正性等。
3.重大突发危机事件紧急救助专项资金使用的组织管理水平
指按照国家政策法规和实际情况，逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理措施等。可细化为以下几个具体指标：
使用的管理制度保障：使用的相关管理制度是否健全以及落实到位情况；项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料是否齐全并及时归档。
使用支撑条件保障：使用支撑条件保障承担单位的人员、设备、场地、信息等支撑条件的保障情况。
使用质量管理水平：使用的技术指标和质量管理，达到国家、部委或行业等技术和质量管理标准的情况。
4.重大突发危机事件紧急救助专项资金落实情况
主要反映项目的计划投入、资金到位等情况。可细化为以下几个具体指标：
专项资金到位率＝实际拨付金额／计划投入资金×100％。
专项配套资金到位率＝实际到位配套资金／计划投入配套资金×100％。
专项资金到位及时性：各项资金是否按项目进度及时到位。
专项资金财政投入乘数＝财政投入后带动其他资金投入总额／财政投入金额。
5.重大突发危机事件紧急救助专项资金实际支出情况
主要反映实际支出结构的合理性、超支或结余情况、资金利用效率等。可细化为以下几个具体指标：
使用率＝实际使用金额／实际拨付金额×100％。
支出的相符性：项目的实际支出与预算批复（或合同规定）的用途是否相符，项目经费收支的平衡情况以及支出调整的合理性（只计算财政拨款部分）。
支出的合规性：项目的实际支出是否符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法。
6.重大突发危机事件紧急救助专项资金会计信息质量
主要反映会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性等。可细化为以下几个具体指标：
信息的真实性：实际发生支出的会计核算是否真实、准确和规范。
信息的完整性：项目资金投入、支出、资产等会计核算资料的完整性。
专项资金信息的及时性：各类会计核算资料提供的及时性；已完成项目是否及时进行决算与审计；形成的固定资产是否及时登记入账等情况。
7.重大突发危机事件紧急救助专项资金财务管理状况
主要反映财务管理制度健全性、财务管理有效性及财务制度执行状况等。可细化为以下几个具体指标：
制度的健全性：专项资金的内部财务管理制度、会计核算制度的完整性和合法性；是否有项目资金管理办法，并符合有关财务会计管理制度的规定。
管理的有效性：资金的重大开支是否经过评估论证，资金的拨付是否有完整的审批程序和手续；财务管理制度是否按规定有效执行。
需要指出的是，重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系是一个多项指标的集合，各项指标在指标体系中的重要性不能平均分配，权重分配是对于各项指标重要性的权衡和评价，权重的大小反映了重大突发危机事件紧急救助专项资金各项工作的重点、难度以及在资源精力投入上的差别。有关重大突发危机事件紧急救助专项资金绩效评价指标体系的应用还需进一步研究，这里不再讨论。
主要参考文献
［1］刘家义．树立科学审计理念发挥审计监督“免疫系统”功能［j］．求是，2009（10）：28－30．
突发事件紧急程度篇4
【关键词】突发性公共事件行政程序行政公开公众参与
基本问题分析
突发性公共事件的界定。广义的突发性公共事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。在我国现行法律体系中，“突发性公共事件”一词常与危机事件、紧急事件等混用。从立法解释学角度看，作为公共应急法制的调整对象，这些术语在词语含义和具体所指上并无差别，统一为“突发性公共事件”并无不妥。着眼于未来突发性公共事件应急法制建设和公共应急法治的根本目标，多数学者认为，一切达到前述危险程度的事件都有必要接受法律的规制，即我国对突发性公共事件的界定应采取最广泛的含义。总之，突发性公共事件是指将威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。
突发性公共事件大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，且相互交织，处置不好会产生连锁反应。从本质上讲，它是对原有的社会正常秩序的破坏，且对人民的生命和财产构成威胁或造成损害。
行政应急程序制度简析。在突发性公共事件中，基于宪法的要求，国家有义务对公民施行救助。根据依法治国的要求，国家或政府履行救助义务时须遵循正当法律程序，此涉及到紧急情况下的行政程序问题。所谓行政应急程序，是指在突发事件中，行政主体为有效克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使应急权力时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政应急程序作为突发性公共事件中的特殊行政程序可谓意义重大，法定化的行政应急程序能有效弥补我国突发性公共事件的法制空缺。一定意义而言，政府能否在突发性公共事件中依法行政的问题也就转化为行政应急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下能最大限度保护个人利益。
突发性公共事件中行政程序立法及实践之考察
立法现状分析。我国至今尚未统一行政程序立法，更没有专门的应急程序法律或规范。突发事件中应急行政行为的程序规范零星分布在一些应急法律中，且不够完善，造成突发事件发生后的信息报告、通报及公布程序不明确。如《突发事件应对法》第十条和第五十三条都规定了政府及其有关部门应对突发事件的决定、命令、突发事件的事态发展和处置工作信息应及时公布，但没有规定信息公开的方式与步骤，政府采取具体行政应急措施所应遵循的程序不明确。又如《突发事件应对法》第十二条规定，政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。此规定很抽象，没有明确行政主体实施行政征用是按常态下一般的征用程序，还是可以灵活运用一些特殊程序。在常态下，我国的行政征用程序非常复杂，若依复杂严格的程序实施征用，可能会贻误时机，影响危机处理效率，但不遵循程序又可能导致行政权的滥用。再如《传染病防治法》第二十五条对征用措施也仅以“必要性”加以限制，既没有规定征用的程序，也没有规定相对人的权利。此规定主要在于确保行政权的实现，提高行政效率，却忽视了对相对人权利的保护，这对于规范和控制应急行政权的行使、保护公民基本权利非常不利。
行政程序实践分析。从国外情况看，无论是突发性事件的预警、准备阶段，还是其发生后的灾难救助阶段，无不重视民间力量的参与。应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。在我国，突发性公共事件应急仍是强有力的、迅速的国家动员，淡化其法律要求，突出了政府职能，忽视了公众参与。
首先，重实体、轻程序的表现突出。一是行政内容不透明，行政信息不公开。公开原则要求行政机关向公民、法人和其他组织公开行政权力运作的依据、过程和结果等内容。但在现有的绩效考核体系下，政府主管部门面对突发性公共事件不得不再三权衡利弊得失，一些地方政府往往“捂盖子”，习惯于遮遮掩掩，造成行政内容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的主要原因。二是行政作为不及时，行政效能不突出。发生突发性公共事件需要行政机关积极用权履职，及时为社会提供服务。但现实生活中，政府部门于法定期限内推诿扯皮、消极应付甚至不作为的现象颇多，不仅影响行政效能，而且直接影响到社会公众的切身利益，甚至造成严重后果。
其次，公众参与机制缺失。我国政府在应对突发性公共事件时没有充分挖掘民间组织治理突发性公共事件的功能。虽然国务院2006年颁布的《突发事件管理条例》规定：“研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”，但社会广泛参与应对机制的不健全使得突发性公共事件管理中的社会自我动员能力相对不足，危机意识亟待提高；公民自发组织和行动起来防范突发性公共事件、应对突发事件以及事后恢复重建的主动性和积极性不足，公众缺乏自救与互救能力；公民及社会组织在突发性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三个阶段配合政府开展工作，严重制约了该力量的发挥。
构建突发性公共事件中行政程序的若干建议
第一，加快应急法制建设，健全和完善应急行政程序立法。我国应健全和完善突发性公共事件应急法律体系，加快行政程序统一立法的进程，完善应对突发性公共事件的法律规范，建立健全行政应急程序制度，为行政应急管理实务中的行政紧急权提供必要的程序法律规范。在确立行政应急程序时，尤其应强调：其一，行政应急程序以突发性公共事件的紧迫性和必要性为法定条件。其二，突发性公共事件应对过程中，行政机关不得超越职权和，且应履行最低限度的程序义务，保障公民的基本权利。其三，突发性公共事件结束后，及时完善相应程序；对实施紧急程序中给公众造成特别损害的，及时给予救济。
第二，构建突发性公共事件的行政预防程序。基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，必须坚持预防为主，时刻做好充分准备，这就需要在行政应急程序中设定较完善的预防程序。首先，在全社会范围内积极开展公共应急法制宣传教育，逐步提高政府机关及社会公众的危机意识，增强危机防范和应对能力。其次，政府机关要通过多种方式面向社会公众开展危机应对教育，进行突发性公共事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力，并对我国现有的突发事件应对法相关内容有所了解。最后，发动社会力量应对突发性公共事件，还需要加强社会动员制度和模拟演习制度。定期举办一定区域场所内的专门演习，训练公众的心理素质和危机应对能力，提高整体防控突发性公共事件的技能，充分发挥普通公民辅助支持国家应急行动的作用。
第三，构建突发性公共事件中的行政公开程序。行政应急公开程序主要包括信息的收集、报告和公布制度。信息的收集应采取多元化、多渠道的方式；信息的报告则应坚持迅速、及时和准确的原则；信息的公布同样确保及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。为此需要强调：其一，强化公民享有知情权、行政机关负有法定义务的意识。其二，普遍确立应急信息制度。其三，在应急信息过程中，建立并落实快速反应机制，对突发性公共事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导民众，恶化现实，扩大恐慌。另外，政府机关须与媒体合作，掌握媒体的舆论导向，通过媒体使民众及时了解事态的发展，一则有利于调动一切可用的社会资源，再则可让应急资源最有效地统筹分配。
第四，建立健全社会公众参与制度。突发性公共事件的应对是一个持续化的过程，不仅需要国家动员，还需要社会持续的互助，更需要社会持续的、大规模的公众参与。应以政府为突发性公共事件应急管理的主导，加快构建科学完善的突发性公共事件应急网络。首先，进一步完善社会公众参与应对突发性公共事件的法律制度和程序，在突发性公共事件的相关立法中明确各社会主体的突发性事件应急职责，形成全民参与的应急管理机制。其次，突发性公共事件应急网络除政府以外，应充分授予共青团、妇联、工会、基金会、村民委员会和居民委员会应急性职权，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取行政应急措施等。最后，进一步重视包括志愿者在内的社会力量在应对突发性公共事件中的专业优势和能动作用。充分借鉴国外民众应对突发性事件的经验，加强对公民危机意识的培养和志愿者应对灾害的训练。围绕应急救援开发志愿服务项目，动员志愿者参与防灾避险、疏散安置、急救技能等突发性公共事件的应急处置工作。
突发事件紧急程度篇5
[关键词]紧急状态，危机管理，立法
“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典”之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定紧急状态法的呼声日高。本文通过对紧急状态法的国际立法比较，阐述我国立法必要性及立法选择，探讨紧急状态法的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动紧急状态法的立法尽快提上日程。
一、国际立法比较及我国立法选择
紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1]）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁，恢复秩序。
许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：
第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。
第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改；1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。
第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题。此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等，“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。
第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的安全法律体系。
我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。
依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态做如下分类：
（1）重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。
（2）重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、暴雨大雪地铁事故所造成的市城交通瘫痪、化学污染、火灾、爆炸等。
（3）重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等），恐怖活动，民族冲突，公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。
（4）战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。
（5）重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败暴光、倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。
制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：
突发事件紧急程度篇6
关键词：突发；环保事件；应急；立法；制度
onproblemsofchineselegislationonmeetingoutburstenvironmentaleventsandtheircountermeasures
abstract:manyoutburstenvironmentaleventssuchasenvironmentalpollutionandnaturaldestory,occuresinourcountryeveryyear.problemshaveappearedinthepracticeofmeetingsuchemergentevents.suchproblemsarerelatedwithnoregulationinlegislationsorincompleteregulations,andnojointbetweenoramongtheprovisions.afteranalysingtheproblemsexistedinlegislationsonmeetingoutburstenvironmentalevents,theauthorsetsforththepointthatweoughttoconstructafinallegislativesystemmodecomposedbyspecialregulationsinconstitution,specialsectioninemergentstateactandenvironmentalprotectionact,lawonmeetingoutburstenvironmentaleventsandit’simplemtivestatuteordetailedrules,specialsectionsorarticlesinenvironmentsingleacts,specialsectionsorarticlesinenvironmentadministrativestatutesandadministrativeregulations.becausetherealizationofthefinallegislativemodeneedsaccumulationoflegislation,legalinnovationandlegalperfectionforalongperiodoftime.andthatweneedmanipulated,all-sidedandcolligatedlegislationsnow,sotheauthorbringsforwardthepointofconstitutingstatuteonmeetingoutburstenvironmentaleventstemporarily.becausesystematicregimesarelifeoflegalsystem,sotheauthorbringsforwardsomeadviceoncreatingregimesystemaboutmeetingoutburstenvironmentaleventsattheendofthisarticle.
keywords：outburst;environmentalevent;meetanemergency;legislation;regime
一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
（一）目前我国突发环保事件的发生状况
随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。www.133229.Com以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]
（二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法
律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。
以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。
二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题
（一）我国突发环保事件应急立法的现状
突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。
1．宪法和宪法性法律的规定
在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。
规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。
2．环境保护法律的规定
在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。
（1）综合性环境保护法律的规定
1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。
（2）环境污染防治单行法律的规定
在突发固体废物污染事件的应急处理方面，1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责，即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门
的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面，1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务，还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责；第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务，接受公安部门监督指导的义务，制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务，采取有效应急措施的义务，报告的义务；第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了
应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急、财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定；四是如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件，或者发生了全国性的突发环保事件，或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制？该法没有作出进一步的规定。
（2）环境污染防治单行法律的缺陷与不足
环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷：一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定，《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐，《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细，《水污染防治法》（该法的部分不足由其实施细则弥补了）、《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律，其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、[3]公众募捐、国家救助、法律后果等方面，还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环保事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上，在突发环境污染、生态破坏事件与《安全生产法》规定的应急体制和机制如何衔接的问题上，均缺乏相应的规定；四是如果突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性？现行各单行环境法律缺乏相应的规定。五是突发环保事件的应急主体广泛（既包括纵向上和横向上的公权力机构，还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人），应急机制复杂，应急义务与应急职责故呈现多元化的特点，因此，必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任，但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强，有望进一步地明确。
（3）生态破坏防治与自然资源保护单行法律的缺陷与不足
森林和草原容易产生突发环保事件，但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视，如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题，[4]但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定，无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径，因此必须加强相应的立法。此外，在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面，在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面，还缺乏相应的规定。
3．环境行政法规的缺陷与不足
环境行政法规和与突发环保事件应急处理有关的其他行政法规的制定一般基于两个目的，其一，在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定，明确法律的规定，弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施，如《水污染防治法实施细则》、《森林法实施条例》等；其二，条例颁布时还没有专门的单行法律，但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范，如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。就第一个目的的行政法规来说，其在应急处理的规定方面存在以下三个方面的缺陷：一是在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下，目前还没有制定相应的实施条例或细则。其二，一些条例及其母法都没有关注有关类型突发环保事件的应急处理，如《水土保持法》及其实施细则。其三，各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足。其四，虽然一些条例与《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发环保事件的应急处理方面，发挥了一定的协调和补充实施的功能，但是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性，呈现明显的部门管理色彩。[5]就第二个目的的行政法规来说，它们仅涉及在特定历史时期已经发生或极有可能发生的某一类别环保事件或与环境保护有关的其他突发事件，如1986年前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，在国际原子能机构的主持下国际社会于同年通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，我国于1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》；2003年迫于全国“非典”危机的压力，制定了《突发公共卫生事件应急条例》。由于我国目前还没有发生重大的野生动植物保护、转基因生物危害、有毒化学品等突发事故，有关外来物种的危害和黄河、长江流域的重大突发性污染已经通过部门规章和地方立法得到有效的控制，因而有关行政法规的立法尚未提上议事日程。但是这并不意味着一些类型的难以预料的区域性甚至全局性突发环保事件不会发生或能被有效控制。
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三、我国宜构建的突发环保事件应急法律体系及其实现战略
要解决以上立法缺陷，首先必须构建体系严密的法律框架体系。而要构建我国的突发环保事件应急立法框架体系，国际立法的经验总结是必不可少的。
（一）国际突发环保事件应急处理的立法经验
20世纪40年代至70年代，比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件，1986年印度发生了博帕尔毒气泄露事件，1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄露事件。在防治突发公害的战斗中，这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上，1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章，尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定，如德国宪法规定，为了应对紧急状态，联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法律的层次上，美国制定了《全国紧急状态法》，土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》，前苏联制定了《紧急状态法律制度法》，英国制定了《紧急状态权力法》，这些立法均可适用于突发环保事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上，一些国家设立了突发环保事件的应急章节或规定，如加拿
大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。[6]在环境单行法的层次上，一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定，如《美国法典》第33卷第26章（联邦水污染控制法）第1321条（油类和危险物质责任）把“国家应急计划”作为第4款，设置了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，设置了“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18条的标题定为“紧急措施”。[8]此外，一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款。
总的来看，世界各国突发环保事件应急立法可以归纳为以下几种模式，一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发环保事件应急处理在内的紧急状态法，再在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定，然后再制定专门的突发环保事件应急法律，如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定，如加拿大既在1999年修正的《环境保护法》中设立了第8章——涉及紧急情况的环保事件，又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权；荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施，[9]又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定，然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制；一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施，如我国。五是无专门的紧急状态法或突发环保事件应急法律，但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发环保事件应急行政法规或法令，这样的国家目前不多见。
以上模式的列举并不意味一个国家只能采取一种立法模式，事实上，一些国家结合自己的实际情况采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二种模式结合的混合模式。
（二）我国突发环保事件应急立法宜采取的目标模式
由于我国具有独特的法律体系和立法传统，具有独特的环境行政管理体制，因此突发环保事件应急立法目标模式的建立，不能机械地照搬国外的模式，只能结合我国环保法律体系的结构，在各个立法层面上定向地借鉴国外的相关立法经验。由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成，因此，我国突发环保事件应急立法的目标模式宜由宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发环保事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等组成。而要实现这一点，必须做的工作是：
修改宪法，在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款，把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容；其次，还要对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。
制定《紧急状态法》，在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度，在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章，对突发环保事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置，因而属于宪法性法律，必须由全国人大通过。
修正《戒严法》，把重大突发环境保护和与环境保护有关的公共卫生等突发事件的应急需要纳为戒严的条件之一，并对相应的戒严制度进行补充。
提升《环境保护法》的通过机关，使之成为真正的环境保护基本法，在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。
制定专门的《突发环境保护事件应急法》。由于环境保护具有综合性、系统性、包容性，这三个特点也应为《突发环境保护事件应急法》的适用范围所体现。基于此，该法的适用范围最好定位为环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类。除了常见的突发环保事件类型外，环境污染事件还应包括噪声、振动、光、农药、传染病病菌污染等，生态破坏还应包括农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、沙尘暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，环境安全事件还应包括全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因生物危害、生物多样性锐减等。如有可能，可以把自然遗迹、文化遗迹等特殊环境因素的应急处理纳入条例的适用范围。如《紧急状态法》事先已制定，《突发环境保护事件应急法》的规定应与之相协调。
制定《突发环境保护事件应急法》的实施细则或条例。由于《突发环境保护事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外，基本上都是一些行政法条款，涉及行政机关的应急体制、应急职责、法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任。其中，行政机关的职能分工和衔接工作涉及中央政府、地方各级人民政府及其职能部门的行政职责和相应的法律责任，而中央政府与地方各级人民政府、中央有关部委与地方各级人民政府相关职能部门、地方上级职能部门与下级职能部门之间的纵向职责分工和衔接工作，本级人民政府不同职能部门之间和同级人民政府之间的横向职责分工和衔接工作，非常具体，同时又非常复杂，因而难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确地把握，因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用，在《突发环境保护事件应急法》的框架内制定一部实施细则或实施条例，对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务作出与其母法相协调和补充的配套具体规定。
创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定，使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定，又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调；在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。
此外，还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系。
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（三）突发环保事件应急立法目标模式的实现战略
1
．目标模式实现的长期性
目标模式的实现以构成要件的全部具备为前提，因为多方面的原因，我国突发环保事件应急立法目标模式的构成要件难以在今后一段时间全部具备。
体现在宪法的层次上，由于宪法具有一定的稳定性，其基本规定的创设必须经过反复的实践和论证，而突发事件的应急处理，从理论上讲不是太成熟，争论很多，从实践上讲经验不是太丰富，因此目前和今后几年，在宪法中纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态应对条款不太现实。同样的道理，制定《紧急状态法》在今后的一段时间内也很困难。体现在环境保护基本法方面，虽然《环境保护法》的地位提升和修订工作已经纳入立法规划，但由于目前我国还没有积累成熟的区域性、流域性甚至全局性的突发环保事件应急处理经验，缺乏成熟的综合性和联合应急经验，因此虽然可以设置单独的“突发环境保护事件应急处理”章节，但其基本规定的全面性、系统性和可适用性不会太强。同样由于经验积累的缺陷，目前制定《突发环境保护事件应急法》也会有一定的难度。事实上，我国目前也未把之纳入本届全国人大及其常委会的立法规划。体现在各单行环境法律方面，目标模式的建立需要修正大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性污染防治法，完善污染应急处理制度；需要衔接各种类型的污染应急处理机制；需要制定新的法律，对突发转基因生物危害、生态安全、振动、有毒有害物质污染等事件的应急处理问题作出相应的规定。因此，工作量和难度之大可想而知，在短时间内难以全部实现。
以上分析说明，我国突发环境保护事件应急立法目标模式的建立将是一个较长期的过程。
2．目标模式的实现战略
由于目标模式的建立需要较长的时间，因此必须结合实践制定符合国情和环境保护需要的发展策略。就目前的情况和今后的发展趋势来看，比较可行的发展战略是：第一步，在现有法律的框架内，借鉴1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事件报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《黄河水量调度突发事件应急处理规定》和2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》的立法经验，制定适用于环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类突发事件的《突发环境保护事件应急条例》，以应实际之需。第二步，在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节，并在今后制定《有毒化学物质污染环境防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时，在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律时，在修订现行环境单行法律的实施条例或细则时，设立专门的应急章节或完善已有的规定。第三步，待积累丰富的应急经验后，由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》，由国务院制定相应的实施条例或细则，并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》；在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下由全国人大通过《紧急状态法》。第四步，修正宪法，在其中纳入包括突发环保事件在内的紧急状态应急处理章节。
四、我国宜创设的突发环保事件应急法律制度体系
制度是法的生命之所在，因此，为了应对日益复杂的突发环保事件，除了构建严密的立法框架体系外，还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系。由于制度体系的创设必须服从基本方针和基本原则的指导，因此在创设突发环保事件的应急制度体系之前，必须确立应急方针和应急原则。为此，可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》、1998年南非《国家环境管理法》和我国2002年《突发公共卫生事件应急条例》的经验，确立预防为主、常备不懈等应急方针和风险与损害预防、[10]统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的应急等应急原则。
（一）应急机构制度
应急管理体制的科学与否往往直接决定突发环保事件的应急处理成败和效率。根据我国的国家形式和机构设置情况，可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省（自治区、直辖市）、地（市）和县（旗）四级应急管理机构，每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上，一是不同行政区域之间的人大及其常委会，二是不同行政区域之间的地方人民政府，三是同一行政区域内或不同行政区域间的环境保护、海洋、林业、渔业、海事、农业、草原、水利、财政等行政主管部门。
在国家一级，一些国家规定了专门的应急管理机构，如美国成立了联邦紧急管理局，俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作，我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心，根据“三定”方案，其职责主要包括负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作；负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。但是从《海洋环境保护法》第5条和《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律的相关规定来看，该中心的职责范围具有很大的部门局限性。因此，有必要突破部门的限制，成立能够应对各种突发环保事件的部级应急指挥和协调机构，国务院有关部委、局和国家军事机关部门也应当同时设立相应的职能部门。对于区域与全球气候变暖、沙尘暴、外来物种侵袭、转基因生物危害等非常见的突发环保事件，国家有关部委和国务院有关部门应该把其应急防治纳入有关职能部门的职责范围。
在地方一级，各地在坚持地方行政首长负责制的条件下，可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。
为了更好地体现应急机制的权威性和高效性，有必要建立应急指挥分级负责的机制，即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人，并对应急活动负总责；各级人民政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责；。
（二）应急预案制度
该制度体现了预防为主和防治结合的基本原则，包括以下主要内容：应急处理指挥部的组成和相关部门的职责，军事反应部队的组成、任命和训练，[11]信息收集、分析、报告与通报，应急监测机构及其任务；突发环保事件的分级和应急处理工作方案，突发环保事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处，应急立法应规定
相应的法律后果，如《美国法典》第1256条第5款规定，如州政府没有制定有效的突发性偶然事件处理计划，局长不得为该州的污染控制项目提供补助。
（三）应急预警与紧急状态宣告制度
应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。调查是评价的前提，评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合应急立法规定的启动条件，有权机关可以宣布应急状态开始。评价必须有标准，为了科学地防治突发环保事件，杜绝人为的懈怠和反应过度现象，必须建立应急程序的启动标准。该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法，前者第194条规定，环境紧急事件出现以下情况时，应急职责才能实施或履行：一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境，二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁，三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。后者规定，应急处理的对象必须是重大水污染事件；而对于重大水污染事件的范围，《重大水污染事故报告暂行办法》界定为以下五类：对黄河干流或黄委直接管理的支流河段(湖泊、水库)发生或可能发生大范围水污染的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段县级以上城镇集中供水水源地发生水污染，影响或可能影响安全供水的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段上发生水污染事件造成直接损失10万元以上或影响社会安定的；引用黄河水，因水污染导致人群中毒的；黄委直接管理的河流(河段、湖泊、水库)发生的有其它影响重大的。
紧急状态宣告包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度。紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的全面启动，有关机关和人员必须各司其责。如2000年8月初，美国俄勒冈州发生了历史上罕见的森林大火，波及11个州，克林顿总统应州长的请求于8月7日宣布俄勒冈州进入紧急状态，并动用了1500名军人协助救火；因大量化学物质泄露造成水源污染和饮用水断绝，巴西东南部米纳斯吉拉斯州乌贝拉巴市2003年7月11日宣布进入紧急状态，采取了集中供水等应急措施；因发生50年来最为严重的森林大火，加拿大不列颠哥伦比亚省总理坎贝尔于2003年8月初宣布，该地区处于紧急状态，并动员1万多名救火人员和8000多名军人参加扑火。结束时的宣告意味着所有应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。这方面的立法可借鉴我国《戒严法》第12条的做法，该条规定：“根据本法第二条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同。”值得注意的是，为了防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益，应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。
（四）信息沟通与公开制度
该制度包括信息报告、通报、通知与制度，信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、[12]国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定：水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件，应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查，在核实后30分钟内用电话报水资源保护局，并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报，在监测、调查人员未到达现场前，继续监视事件的发展，并及时报告；水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后，应立即进行核实。经核实确认后，及时上报黄委，并在对报告的事件进行初步分析判断后，30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知；基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后，必须在1小时内出发，现场监测数据立即报水资源保护局，在现场测试的同时采集样品进行实验室分析，实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定，在启动预案和预警分析的基础上，以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部，并通报沿黄有关省区政府部门。
（五）公众报告与举报制度
设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权，要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话，并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励；后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到了学术界、实务界和人民群众的一致好评，应为突发环保事件应急法律制度的设计借鉴。
（六）紧急协商与强制措施制度
由于应急措施往往涉及区域利益和公民私权的限制和征用，因此必须注意措施的实施时间与方式，而要做到这一点，协商的措施是必须的。[13]如1999年的加拿大《环境保护法》第197条规定，应急措施实施的行政机构之间和行政机构与居民、企业、劳动者之间应就应急措施进行必要的协商；如协商不成，部长可以直接具有强制性的命令。[14]
强制措施制度，包括紧急疏散、强制隔离、交通管制、人员与财产征用、损害或影响的紧急补救、减少与减轻等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦和地方政府依法采取强制措施紧急疏散了2.5万人。由于强制措施涉及人权的保护问题，因此，可以参考1999年加拿大《环境保护法》第201条的做法，明确规定强制措施的种类和实施条件。
（七）物价平抑制度
该制度包括价格的行政限制和必需物质的市场调运两个方面的子制度，前者是指国家和地方有关应急职责机构行政命令，限制物价；后者是指有关应急职责机构多渠道地组织居民的生活、医疗等必需物质的供应，防止市场出现短缺的现象。这方面的立法可参见我国《戒严法》的做法，该法第5规定：“戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施，尽快恢复正常社会秩序，保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。”
（八）援助、协助、救治和救助制度
援助制度是指中央对地方、其他行政区域对受灾区域、外国对受灾国提供应急资金、物质和技术力量的规则的总称。如2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急灾难处理署向俄罗斯紧急事物部提出租借两架灭火飞机的请求；在2000年的俄勒冈州森林火灾中，加拿大出动了几百名士兵和灭火小组到美国参加灭火行动。区域协助制度是指不同的行政区域采取协调一致的应急行动来防治突发事件的规则的总称，如
在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，该国的环境部决定采取了垃圾外运处理等应急措施。救治制度是指应急职责机构采取有效的应急医疗机制来救治因灾致病者和其他患者的规则的总称。救助制度是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助，保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急管理局宣称，将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款，并向未保险的住房提供低息贷款；同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心，向灾民提供临时住宿服务。与该制度相关的还有国际交流和合作制度[15]等。
（九）法律后果制度
法律后果包括积极的和消极的两个方面。它们为突发环保事件的应急防治构筑了双轨的后果保障机制。
积极的法律后果包括职责机构及其工作人员的积极法律后果和行政管理相对人的积极法律后果两类，前者包括为应急公务人员提供保险、补贴、补助、津贴、抚恤金、奖励等，如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定：“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。”后者包括应急贡献奖励、举报和报告奖励等，如美国、加拿大等国的法律规定，对于无法定职责报告，而自愿地向有关机关报告已经发生或可能发生突发环境紧急事件的，应该予以奖励；未经报告者同意，有关机关不得披露其身份；用人单位或其他雇主不得采取解聘、暂停雇佣、降职、惩罚、骚扰等手段进行打击报复。[16]
消极的法律后果也称法律责任，包括行政管理相对人的法律责任和职责机构及其工作人员的法律责任[17]两类，每类责任的立法包括责任的构成要件、责任的形式和责任的实现程序立法三个方面。因此，为了防止应急法律机制的虚化，应急立法应对法律责任作出全面且平衡的规定，尤其要注意应急职责者和扰乱社会与市场秩序者的责任构成要件和责任形式，注意赔偿责任的范围、赔偿责任的转移、赔偿责任的免除和减轻，注意费用的追偿，注意权利限制的补偿机制等。如在民事赔偿责任范围的确定方面，可以借鉴1993年欧洲理事会《有关环境危害活动造成损害民事责任的欧洲公约》的作法，该公约第2条第7款规定的环境损害包括：①死亡或者人身伤害；②财产损害；③因环境破坏造成的前面两种情形之外的损失或者损害。[18]在权利限制的补偿立法方面，可借鉴我国《戒严法》的做法，该法第17条第2款规定：“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”
[参考文献]
突发事件紧急程度篇7
关键词：应急预案 应急体系 突发事件
突发事件具有突发性、紧急性、高度不确定性以及广泛的社会影响破坏性特征，它直接关系到员工、群众的健康、经济的发展和社会的安定，并日益成为企业单位普遍关注的热点问题。在突发事件出现时能够迅速完成信息采集、危机判定、决策分析、命令部署、联动指挥、排险救援等各项应急任务，确保及时、高效、有序地应对各类突发性事件，将突发事件的危害降低到最小程度。
一、加强应急的组织领导，健全应急体系
1.健全各类应急机构
在突发事件来临时，只有在高度统一指挥下才能最大限度地发挥各方面力量，调集所有资源积极应对。采气厂平时要组建好应急领导小组、应急管理办公室、专项应急指挥部，制订包括人员调集、物资供应、通讯保证等一整套应急体系，做到分工明确、职责落实、反应灵敏。
2.健全应急预案体系
及时准确的处置是降低突发事件危害的重要手段，完善的应急预案体系是保障准确处置突发事件的保障。采气厂应制订突发事件处置各环节的规章流程；应制订各类突发事件的报告制度和人员在突发事件中的岗位职责、行动规范；要针对生产事故、自然灾害、中毒、及恐怖袭击等不同情况制订专项预案。制订的应急预案要传达到每个责任人，每个责任人要明确自己的职责，以确保预案准确实行。
3.建立应急通讯网络
畅通快捷的联络是及时启动应急工作的保障，所有参与应急处置的人员应该保持即时联络才能做到招之即来，迅速启动。各级指挥员与上级和下级人员之间要有便捷迅速的联系方式和通讯工具，并保持联系畅通。移动通讯是必不可少的联系工具，对骨干人员必要时可以配备备用联系工具。信息畅通是突发事件应急反应体系中至关重要的部分，没有良好的信息互通就不可能有良好的各个部门的联动。应急管理办公室要加强信息收集及交流，只有及时准确地获取各种信息，才能在最短的时间启动应急体系，最大限度地降低伤亡、经济损失和政治影响。同时，应急管理办公室要把收集的准确信息及时向上级报告，为领导决策提供依据。
4.完善应急物资网络
在应对突发事件时，往往需要大量的物资。应急物质能否及时、足量的供应也是影响救援质量的一个重要原因。采气厂在应急物资的储备上应做到发散式布置，即一个中心应急库周围一定范围内要有若干座小型应急库，保证应急物质可以辐射到辖区内每一个点，形成一个高效的应急物质调集网络，及时的为应急救援工作提供物资支持。
二、加强应急技能的培训，不断提高应急能力
在发生突发事件时，事发单位人员常常是最先赶到灾害现场最先参与救援的人员。无论是生产事故、还是意外事故或自然灾害，他们的应急处置能力对控制灾害蔓延、减少灾害损失、救治伤亡人员都起着重要作用。突发事件早期处置的好坏，常常关系到整个事件的最后结果。因此，必须建立一套完善的员工培训制度，并纳入采气厂培训计划，定期进行应急处置相关知识及能力的培训和演练，不断提高采气厂员工的应急能力和反应速度。
1.理论培训
应急救援是在确保自身安全的前提下展开的，应急救援的理论知识的培训是确保现场施救人员自身安全，进行科学施救的一个重要手段。只有充分了解了突发事件的理论知识才能开展最有效的救援工作，才能争取到救援时间。
2.模拟应急演练模拟应急演练可以提高应急队伍的应急处置水平和反应速度，各种预案只有在反复演练中才能确保启动时顺利实施。演练形式要紧紧围绕可能发生的突发事件展开，模拟包括救援队伍紧急出动、突发事故现场处置、启动各级相应应急预案等。通过演练不仅可以使员工了解、掌握突发事件处置流程，还可以检验预案是否合理、科学、全面，以便及时进一步修改完善。建议模拟应急演练要经常开展，以保证员工对应急管理的紧张度、熟练度。
3.部门演练
采气厂各部门在突发事件来临时承担的任务不同，可以结合本部门实际承担的任务制订相应的处置流程进行演练，确保应急处置工程中迅速、准确；可以借鉴国内外突发事件的经验，进一步修订本部门的应急处置流程和实施细则。要树立应急观念，加强应急的制度化、现代化和系统化建设，建立快速反应体系，在应急事件处置中发挥应有的作用。
三、加强应急的指挥管理，确保应急处置快速
1.三级预案，明确分工
采气厂要建立三级应急预案：一是采气厂级应急预案；二是基层单位级应急预案；三是班站级应急预案。三级应急预案分别应对不同等级的突发事件，在突发事件发生时及时上报，启动相应应急预案进行处置。
2.统一指挥、层层负责
在突发事件的应急处置过程中，一定要统一指挥、统一调度、统一行动。各级参加应急处置工作的机构和人员必须严格服从领导、层层负责，保质保量地完成本职任务。要发挥每个部门（单位）和员工的主动性、积极性、创造性，克服困难完成应急处置任务。要成立突发事件应急专家库。要充分发挥专家的作用。专家要负责分析各种信息，根据实际情况提出应急处置意见，为应急领导小组下达应急处置命令提供依据。
3.快速反应、及时处置
要加强基层单位的应急处置能力，基层单位是突发事件处置的第一线，也是现场应急救援的实施部门。基层单位员工要学会识别危险征兆，收集资料、分析判断、及时报告。要不断提高和加强基层单位的应急能力和体系建设。力求在第一时间使突发事件得到有效的控制。
四、加强应急的物质储备，保证应急后勤支援
1.制订应急物资的储备计划
由于突发事件的突发性、复杂性、艰巨性、危险性等，应急物资的储备是实施应急预案的基本保证和先决条件。应急物资包括抢险工具、急救器材、救护车辆、防护设施、生活物品、通信设备等。要制订应急物资的储备计划，应急预案要明确应急物资的种类、数量、存放地点、责任人等。
2.应急物资要处于良好的待用状态
为了保障突发事件来临时的物资供应和后勤支援，要明确后勤各个部门在应急工作中的职责。应急物资必须要处于良好的待用状态，指派专人定期检查、维护、管理。要加强应急救援物资的管理，添置和优化一些应急救援的器材和设备，尤其是现场使用的物资装备和车载设备，使之保持完好性和先进性，以提高应急救援的成效。
突发事件紧急程度篇8
关键词:应急法制;和谐社会
中图分类号:D9文献标识码:a文章编号:1672-3198(2010)03-0263-02
1应急法制在构建社会主义和谐社会进程中的重大意义
1.1应急法制是构建社会主义和谐社会的内在要求
法治首先需要以完善的法制作为基础,因而在构建和谐社会中理应强调法制的建设,以赋予国家权力行使合法性,并依法保障公民基本权利。和谐社会离不开法制,不仅是在国家稳定、社会安定的条件之下,而且更应当在出现重大突发性公共危机事件之时。因为历史和现实都很清楚地表明,人类社会发展进步的过程中总会出现自然性或社会性因素导致的各种危机,其突发性、重大性、公共性已然成为构建和谐社会的巨大障碍,尤其现代社会是个高风险的社会,突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱,而且包括事故灾难,公共卫生事件、经济危机等。很难想象,一个社会难以应对突发事件,而每逢灾难,人民生活就被彻底打乱,损失惨重,谈何和谐社会?因此,应对突发事件也就成为构建和谐社会的重要内容。然而从观察总结古往今来各国应对危机的事实经验出发,人们可以发现:缺乏应急法制的国家,其行使的紧急权力往往难以控制,常常侵害到基本人权,甚至加重后果酿成更大的危机;而具备应急法制的国家,则能够合法行使紧急权力,保障最低人权标准,实现非常时期的非常法治。所以,用法治手段来应对突发事件,是构建和谐社会的必然要求,也是科学发展观的生动体现。
1.2应急法制是构建社会主义和谐社会的重要保障
和谐社会与成熟的社会主义市场经济、完善的社会主义民主政治、先进的社会主义文化建设同为小康社会的重要内容与特征,和谐社会的构建必须以成熟的社会主义市场经济、完善的社会主义民主政治、先进的社会主义文化建设为基础,而这些基础的建立与巩固离不开社会主义法治。法治是解决社会矛盾、促进社会和谐的有效手段。只有建立了以法律作为主要形式进行统治的社会秩序,才能较好地处理社会各种关系、调整社会各种利益、解决纷繁复杂的社会矛盾。法治是构建和谐社会的基础和重要保障,只有依照法律来治国理政,使国家权力的行使和社会成员的活动处于严格依法办事的状态,经济、政治、文化发展与社会全面进步才有基本的秩序保障,整个社会才能成为一个和谐的社会。我们说法治是和谐社会的基础和重要保障,还在于法治制约和影响着和谐社会的其他特征。比如,法治通过协调各种社会利益促进和实现公平正义,通过法律确定利益主体,指导利益分配、协调利益关系,维护社会公正,避免社会利益之争的激化。法治为人们之间的诚信友爱提供行为规范,创造良好的社会环境。法治为激发社会活力创造条件。法治为维护社会的安定有序提供保障。法治为人与自然的和谐发展提供制度支持。
公共管理理论中有一种“管理两要素说”,大意是说对于一个系统的管理效果起着重要作用的有两大类要素:一类是激励因素,一类是保健因素。前者的功能是增加动力,后者的功能是减少阻力,突发事件及其导致的公共危机,人们是回避不了的,它是社会生活的组成部分,必须正视它,积极应对它;予以有效应对之后,社会有机体就能继续健康运行了,这就好似保健因素起到了作用。因此可以说,有效的危机管理与应急法制乃是和谐社会的保健因素。提出并研究这一命题的出发点与归宿点在于:在行使紧急权力、实施危机管理的过程中,易于出现权力滥用行为、发生严重侵权后果,必须依法有效地保护公民的合法权利。为此,必须重新认识和调整政府机关在突发事件应对过程中的管理行为。随着经济、科技和社会的发展,突发事件会增多,向人们提出很大挑战。如何建立危机管理系统,包括如何建立与完善应急法制是人们面前的重大课题。因而,应急法制之于构建社会主义和谐社会意义重大,实属于必要之法,尤其是我国应急基本法和专门法的制定实施,从根本上将有助于紧急权力的合法行使、公民基本权利的保障,最终促进社会主义和谐社会的建设。人类政治发展的历史表明,法令行则国治,法令驰则国乱。没有法冶,就不可能有文明的政治,也不可能有社会的和谐,构建和谐社会,必须以完善的应急法制作为保障。
2构建和谐社会必须大力加强应急法制建设
2.1加强立法,形成完善的应急法律法规体系
和谐社会的纲领,以“民主法治、公平正义”为首,更加体现了法治对于构建社会和谐的重要意义。社会的和谐可以通过法律的各个环节来加以实现。因此要完善立法制度,改进立法工作。据统计,我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案,突发事件应急预案体系初步建立,应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。但是,突发事件应对工作也还存在一些突出问题。最关键的问题是已有的应急制度缺乏统一性,现存的规范应急工作的法律、法规和规章存在着许多矛盾和冲突;现有的一些法律、行政法规对某些特殊的自然灾害作出的分类明显不同于《突发事件应对法》,由此产生了突发事件应急预案和应急响应制度的不协调。因此,要注意清理现有法律、法规和规章中与《突发事件应对法》不一致的制度规范,统一突发事件的分类标准和应急分类体系,从而建立统一和规范的突发事件处置制度。
目前当务之急就是要要以保障公民权利为核心,适时制定出台《紧急状态法》,对不能通过《突发事件应对法》来加以应对的“公共紧急状态”,应当通过制定更加严格和规范的紧急权制度的方式,从而保证突发事件应对工作真正做到有法可依。
同时,根据国家的法律法规,各级政府应制定政府应急的条例,保证政府各部门在非常时期享有相应的权力不被滥用。以职权法定的形式,重新界定政府职能部门的危机管理方面职责和任务,并且向社会公告。另外,对于法律确立的国民应急教育的义务、开展自救互救培训、各媒体平时以及紧急状态时的宣传与协作的义务等规定具体细化,切实落实到日常的各项工作中。
2.2完善政府应急预案体系
突发事件应急预案是指承担突发事件应对职能的国家机关针对突发事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建,以及应急管理的组织、指挥、保障等内容而制定的工作计划。一般来说,应急预案包括几个重要的子系统:完善的应急组织管理指挥系统;强有力的应急工程救援保障体系;综合协调、应对自如的相互支持系统;充分备灾的保障供应体系;体现综合救援的应急队伍等。
各级政府的应急预案体系必须以防为主,建立完善的紧急事务预案系统是应急机制的最重要部分。完善预警机制,首先是完善应急计划,提前设想事件可能爆发的方式规模,并且拟定出多套应急方案,事件一旦发生,可以立即根据实际情况优选方案。各级政府在应对危机时,应当有总预案。在总预案之下还需要建立各级政府的预案机制,完善子预案系统,形成配套完善的整体统一的预案体系,从而在危机到来时能够立刻启动。同时,政府各部门要求以法定的形式,在预案中界定其在政府应急过程中的职责与任务。为了保证政府部门应急的权威性,政府总预案必须要经过人大审批通过,其各子预案也需要由人大备案。同时,要确立应急职能部门通过网络或者其他方式自动启动预案的机制。在紧急事件发生时,保证各政府能根据实际情况及时反应,自主启动预案运作应对。尤其是在建立有效的紧急事务处理网络技术系统之后,形成有效的预警信号体系如气象系统,在各种紧急状态和各种灾害来临的时候,相关社会政府部门就可以自动启动,及时应对,而不是通过开会或行政命令的形式来达到应对。
2.3建立职能明确、分工协作的应急联动体系
根据《突发事件应对法》的规定,各级人民政府统一负责本行政区域的突发事件应对工作。这是突发事件应对工作组织体制的一条重要的法律原则。但是,也要看到,由于目前存在的突发事件应急工作组织体制是以《突发事件应对法》出台前的相关法律、法规和规章的规定建立起来的,所以,在实际工作中,防洪救灾、防震减灾、公共卫生应急等突发事件应急指挥机构都是以政府相应的职能部门为管理核心的,这种分散的应急组织体制实际上并不利于充分发挥突发事件应急工作的整体效能,特别是不能充分有效地发挥各级人民政府应急工作机构的核心作用,存在着多头管理和多头指挥、协调的权限交叉和重叠的现象。应当通过改革政府行政管理体制的方式,来建立真正以政府应急工作机构为核心的突发事件应急工作组织和协调体系,其不仅要在应急时期发挥自身集中、统一的指挥效能,在平时的应急准备阶段也应当起到很好的组织和协调作用,避免在应急准备工作阶段各自为政、重复设置等浪费公共资源的现象发生。
因此各级政府及管理部门要明确应急管理职能,有分工又有协作。横向方面,各级政府除危机管理机构之外,政府的相关工作部门也承担着不同类型的政府危机管理职责。在自然灾害方面,有水利部门、消防部门、地震部门、气象部门等;在人为灾害方面,有交通部门、卫生部门、环保部门、安全监督部门、消防部门等;在社会灾害方面,有公安部门、劳动部门、部门等;在战争与恐怖方面,有国防动员的相关部门,如人防、经济动员、交通战备等;恐怖方面有公安部门、安全部门等;灾害的统筹协调部门有民政部门、交通部门、经济动员部门、财政部门、人力资源部门、卫生部门、科技部门、文化宣传部门、外事部门、气象部门、电信部门、电力部门,以及相关的企事业单位等。除同级政府相关部门外,还必须与兄弟省市相关部门建立危机管理的协作工作关系。纵向方面,要建立各级政府及相关部门的上下左右联动的工作关系。
2.4形成政府应急报警网络平台和统一指挥体系
各级政府应建立“权威统一”紧急事务报警平台,使得广大群众的任何报警求助只需拨打同一个号码。这种报警平台并不改变现有的应急有效性与及时性,在应急处理上采取了“集中接警,分类处警,统一监督管理”的指挥模式,整合政府应急协调平台,专门处理紧急事件的接警与处警指令,做到方便公众报警,反应快速,处置突发事件的能力强,提高效率和改善服务质量。采取“物理分离,逻辑集中,信息分享”的方式,对现有资源进行整合,使现有资源增值,建成综合性的、一体化的资源共享,统一指挥的应急网络化系统。
参考文献
[1]中国共产党十六届六中全会.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.
突发事件紧急程度篇9
关键词：突发公共卫生事件；应急模式；军民协调
2003年SaRS以及之后发生的禽流感疫情，给我国的公共卫生体系带来了前所未有的挑战，如何提高公共卫生体系应对突发事件的能力成为一个亟待解决的问题。从国际上来看，美国是联邦制国家，经济发展水平高；俄罗斯也实行联邦制，但很多方面还沿袭着前苏联的模式；日本实行地方自治制度，是亚洲灾害频发国家，他们都建立了各具特点的公共卫生应急体系，对其结构和运行模式进行分析，总结规律，阐明共同特点，对于我国卫生应急体系建设具有一定参考价值。
1部分国家突发公共卫生事件应急模式分析
1.1美国美国将突发事件应对纳入了法制化管理，1992年了《美国联邦反应计划》［1］，并在1994年进行了修订。该计划明确突发事件发生后，在应对工作超出了州和地方政府反应能力的情况下，联邦政府怎样依据有关法律及其修正案实施支援，包括应急处置中的政策、运作纲要、应对和恢复行动等。《美国联邦反应计划》对包括卫生和人类服务部、红十字会、农业部、国防部、退伍军人服务部、联邦紧急事务管理署在内的27个联邦部门和机构在突发事件应对中的职责分工、实施原则、反应行动等进行了规范，它是突发事件发生后整个联邦政府运作的执行纲要［2］。
虽然美国政府从立法角度形成了制度性的总体设计，但有关法律的贯彻实施还要依托具体的部门和机构。美国设置了专门的机构，统一协调社会整体资源来应对突发事件。在美国应急管理中发挥重要作用的政府部门是联邦紧急事务管理署，它是应急管理的核心协调决策机构。该部门集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个整合军队、警察、消防、医疗、民间救灾组织等多部门的一体化指挥协调系统［3］。
依托一体化的应急指挥协调系统，在公共卫生方面，美国建立了一套卫生应急网络。纵向包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统和地方/城市医疗应急系统三级子系统。在联邦层面，疾病预防控制中心是系统的协调中心，它是国家卫生和人类服务部的一个部门。该中心管理着大量的应急储备物资，可以在发生灾害后12h内运到灾害发生地。在州和地区层面，美国建立了地区/州医院应急准备系统，该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动，主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健部门的应急能力来提高区域应对能力，该系统除了州和地方卫生部门外，还包括州级应急管理机构、退伍军人卫生保健部门和军方医院等部门。城市医疗应急系统是地方水平应对系统，通过地方的消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作与互动，确保城市在突发公共卫生事件发生的最初48h内有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。在保障方面，应急所需资源将尽可能在低一级政府筹措，如果其需要超过了实际能力，可逐级向上递交援助请求，卫生与人类服务部负责提供联邦层面的援助行动，以补充州和地方资源的不足［4］。
此外，美国还十分重视军队在卫生应急中的作用，于20世纪80年代初期建立了联邦灾害医学系统。一方面将军队的卫勤力量作为卫生应急的骨干力量，另一方面将联邦灾害医学系统作为战争时期第二级卫勤保障支援系统，使该系统不论在国内发生突发公共卫生事件或对外发生战争时都能够最大限度地利用国内卫生资源。该系统经过多年的发展，已经形成了一个基本完善的军民协调卫生应急体系［5］。
美国还十分注重民间社区层次的应急参与，这在地方水平应对系统中表现很突出。通过各种措施吸纳民间组织参与应急处置，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作；整合民间资源成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，调查民间需求，建立物资发放渠道等。
美国还建立了突发事件信息管理制度。美国多项法律都对信息的传达和公布做出了明确规定。突发事件发生后，美国政府按照相应的信息制度将突发事件信息分级，并配合相应的处理措施，部分信息要在联邦政府公报上公布，部分信息要在政府部门间共享和传递，部分信息则要依特别权力才能查阅［5］。
1.2俄罗斯俄罗斯在立法上基本沿袭前苏联的模式，虽然说国体性质发生了改变，但是苏联时代的法律传统在俄罗斯得到了延续。由于很多涉及应急的法律长时间得不到更新，总统不得不使用前苏联的《紧急状态法》签发紧急状态令。为了改变这种被动局面，俄罗斯于2001年颁布实施了《俄罗斯联邦紧急状态法》，该法于2003年进行了修改。它是一部统一的紧急状态法，取代了前苏联的《紧急状态法》，克服了原有法律的弊端。以这部法律为框架，结合俄罗斯联邦层面的《联邦公民流行病防疫法》、《公民卫生和流行病福利条例》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等，构成了卫生应急领域的法律体系，从而使俄罗斯突发公共卫生事件应急管理步入了法制化的轨道。
前苏联解体后，为了有效应对各类突发事件，俄罗斯政府组建了紧急事务部，该部门是俄罗斯五大权力机构之一，经联邦总理同意，可以请内政部、卫生部、国防部、内卫部等部门给予协助。该部门不仅是一个行政管理机构，更是一个拥有航空、工程、通讯、交通、核、生物和化学等各种应急设施和专业应急处置队伍的行动机构。
在卫生应急方面，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局和俄罗斯联邦卫生防疫委员会是最主要的两个机构。卫生防疫委员会是应对传染病流行和中毒等突发公共卫生事件的协调机构，在联邦宪法法律框架内行使权力。委员会行政事务的执行机构是卫生部，俄罗斯各联邦主体和地方政府也设有相应的委员会。流行病防疫局隶属俄罗斯卫生部，其职能是联合政府不同部门预防、控制流行病的发生和蔓延。一旦发现某种疾病爆发流行，该部门首先将对流行病的传播状况做出评估，通过新闻媒体向公众介绍疾病的传播情况、传播途径和预防建议，并紧急制定相应的防疫计划和具体措施。
此外，俄罗斯在前苏联时期还建立了全国统一军民一体化特种医学应急系统。1990年，前苏联部长会议通过了关于《建立全国应对特殊情况紧急医疗救护部门》的决定，由此开始组建全国性特种医学应急系统。前苏联卫生部和国防部是该系统的组织协调机构，系统还包括全国多个紧急救援中心和专业医疗队伍。前苏军卫勤部门是其中的重要组成部分，全军当时在莫斯科、列宁格勒、基辅等地区分别建立了救灾专科医疗队，每个医疗队实际上是一所野战机动医院，随时可以开赴灾区开展救援工作。为进一步完善该系统，前苏联曾在第十三个五年计划中制定了军民一体化的灾害医学综合性规划，对应急状况下军民协调医疗救护的组织原则和具体实施步骤做出了规定，当时各军区和舰队还拟定了计划，初步形成了军民一体化应急指挥决策系统［6］。
俄罗斯十分注重突发事件应对过程中与媒体的沟通，多部法律都涉及到媒体在紧急状态期间的作用。如紧急状态令的、紧急状态期间政府的各项应急措施都要通过广播电视等传媒渠道向社会及时公布。此外《紧急状态法》还对新闻媒体的权利进行了限制，规范其行为，保障媒体积极作用的发挥。
1.3日本从20世纪90年代开始，日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，突发公共卫生事件应急体系是整个防灾体系的重要组成部分。日本通过修订《大地震对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》、《自卫队法》等一系列相关法律，从立法角度对应急事务形成了制度性的总体设计，初步建立了一套完整的应急法律体系［7］。
为了强化内阁府（相当于中国国务院）应急管理的中枢决策功能和协调功能，1998年日本政府在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）新增了由首相任命的内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立官邸危机管理中心，统一协调各个部门应对突发事件。从公共卫生应急管理体制看，厚生劳动省是代表日本政府负责处理公共卫生事件的主管部门，对处理诸如传染病等公共卫生突发事件担负直接领导职责。一旦出现疫情，厚生劳动省就可以通过颁布政府通知、政令的形式，实施紧急应对措施。
日本建立了卫生应急管理网络，并将它纳入国家危机管理体系之中。这个系统在国家层面由厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立研究所等机构组成，其中国家派驻地方的应急管理机构和职员直接对国家负责。在地方层面，日本建立了由都道府县（相当于我国的省级）卫生健康局、卫生保健所、县立医院，市村町以及保健中心组成的地方卫生应急系统，与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司建立了协调机制，并特别重视都道府县保健所和市村町保健中心在基层和社区的作用。日本实行地方自治制度，在《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》和《健康保险法》等法律中，明确规定了国家和地方政府在应急管理方面的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象［8］。
日本还十分重视军队卫勤力量在应急中的作用，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责，日本自卫队设有特殊部队处理灾难、传染病和恐怖事件，部队不断加强灾害卫生救援训练，并积极参与国际卫生救援行动。
2讨论
通过上述分析，我们看到卫生应急体系是国家突发事件应急体系的重要组成部分。虽然不同国家之间社会经济发展水平和应急体系建设的历史背景不同，可能发生事件的种类各异，但无论差异多大，高效的卫生应急体系均应达到降低导致事件的风险、加强事前管理、改进应急处置、提高善后管理水平的目的。三个国家卫生应急体系有以下几个共同特点。
2.1通过立法明确职责，规范保障法律法规体系是突发事件应急管理工作的基础和依据，上述三个国家都非常重视应急法律体系建设，在突发事件应对总体法律框架下，针对公共卫生领域中存在的问题，制订相应的法规、预案。通过法律规范政府各部门之间、政府与非政府部门之间以及中央和地方政府之间的应急职责，并在实践中不断修订和完善。如美国的《联邦应急计划》以法律形式明确了联邦各有关部门职责，以及联邦、州和地方在应急处置中的事权划分，明确规定联邦政府负责协调超出州和地方政府应对能力的突发事件；日本在相关法律中，明确规定了国家和地方政府在应急反应中的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象；三个国家都通过法律明确了对军队在应急工作中的职责和任务，为军队和地方协调有效开展灾害卫生救援工作奠定法律基础。
2.2设立专门的应急管理协调机构突发事件应对不但涉及政府多个职能部门，还涉及企业、新闻媒体、民间非盈利组织等非政府部门，各部门及时、高效的沟通与协调是有效应对突发事件的前提条件，组建专门的应急管理协调机构是实现上述目标的组织保障。三国政府均建立了突发事件应急管理协调机构，如美国设置了联邦紧急事务管理署，俄罗斯成立了紧急事务部，日本设立了官邸危机管理中心，并将卫生应急机构作为其重要的组成部分，加强沟通，统一协调应对包括公共卫生事件在内的突发事件。
2.3网络化管理，强调良好的协调与合作网络化管理包括纵向从国际层面到地方层面的多级管理和横向的跨部门协作。从突发事件严重程度以及波及范围，一个国家完整的卫生应急体系一般分为四个层次，即国际层次、国家层次、地区层次及社区层次。美国建立了上述四个层次的应急机制，国际层面上，美国经常从政治和外交出发向受灾国提供卫生应急援助，在国内美国的纵向三级应对体系自上而下包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统，地方/城市医疗应急系统三个子系统。日本不但十分注重国际层面卫生援助，还在完善国内各级应急体系的同时，建立了一套国家垂直管理系统，该系统的机构直接对国家负责，从而避免了纵向管理体系下，地方保护主义导致中央很难全盘掌握危机信息的弊端。在横向协调方面，美国通过法律建立了卫生和人类服务部、红十字会、联邦紧急事务管理署等27个联邦部门和机构的协调机制，明确了应急办反应的职责、实施原则、反应行动。俄罗斯紧急情况部建立了与内政部、卫生部、国防部或者内卫部队之间的协调机制。
2.4军队参与突发事件应急处置从以上三个国家突发事件应急体制介绍中可以看出，由于各国突发事件的发生情况不同，各国军队与地方医疗卫生机构合作的紧密程度也相应不同。随着国际形势的变化，尤其是冷战结束以后，许多国家的军事战略做出了相应调整，军队参与突发事件应急工作在军队任务谱中的地位有所突出。一些国家从建立军民紧密协调的突发事件应急体制着手，一方面能够最大限度地发挥军队在应急处置中的作用，另一方面为未来可能发生的局部战争更好地动员与利用地方卫生资源奠定了基础。美国和前苏联通过建立部级灾害医学系统，统一灾害卫生救援的组织和指挥，并十分注重利用军队卫勤力量参加应急工作，军队卫勤力量与地方卫生力量的协调十分紧密；日本灾害发生较多，十分重视军民协调应急体制建设，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责。
2.5注重民间非政府组织的参与民间非政府组织包括盈利组织和非盈利组织，他们具有众多促进社会发展的功能。因此，不管是在突发事件发生后的处置阶段，还是在前期的预测预警、识别阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入卫生应急管理行列。美国卫生应急管理体系就十分注重民间社区层次的联防参与，通过各种措施吸纳民间组织参与应急管理，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作，动员民间宗教系统调查民间需求，建立发放物资的渠道等。日本在突发事件应对过程中建立了与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司的协调机制。
2.6注重媒体的沟通和信息的管理突发事件应对过程中，新闻媒体的介入会增加事件的公开性，使公众的知情权得到保护。如果相关信息达不到公众要求的公开、透明，公众就会因不了解实际情况，而对政府的应急措施不理解，甚至产生抵触情绪，这样将不利于各项措施的执行，还会导致事态的进一步恶化。但是，过度的信息公开有时也会妨碍突发事件的应对。因此，在突发事件应对过程中，为了维护公共利益，就要对的信息进行管理。在与媒体沟通方面，美国建立了突发事件信息管理制度，在突发事件应对过程中，政府按照相应的信息制度将涉及突发事件的信息分级，并配合相应的处理措施，其中部分信息要在联邦政府公报上公布。俄罗斯的《紧急状态法》中也明确规定了突发事件应对中新闻媒体的权利，此外，俄罗斯多部涉及应急的法律都对新闻媒体在紧急状态期间的职责做出了规定，以保证媒体发挥正面、积极的作用。
参考文献
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突发事件紧急程度篇10
随着社会对院前紧急医疗救援服务要求的逐步提高，提升院前紧急医疗救援水平已成为增强城市功能的迫切任务。目前，我国还没有急救医疗法规及急救行业的准入制度，急救医疗机构的建设模式多样，因此，建立一套适合经济发展需要、合理、可操作性强的紧急救援质量管理体系，打造一个具有管理现代化、医疗服务规范化，具有全方位医疗救援能力的应急救治队伍，在指挥调度、人员结构、设施装备、知识培训、信息网络等领域全方位加强专业化建设力度的紧急救援质量管理体系已刻不容缓。
1柳州市紧急医疗救援中心发展史
柳州市紧急医疗救援中心（柳州市医疗急救指挥中心）成立于1998年12月2日，由柳州市卫生局直接领导，具有独立的法人资格。急救中心由成立之初的4个急救站、1个急救点、7辆值班救护车现发展到拥有12个急救站、6个（县）分中心和1个急救点、18辆值班救护车，出诊量由1999年第一季度的983次呼救次数、出车959次，增加到2006年的第一季度的最高呼救次数6302次、出车6187次，出车平均反应时间由成立初时的2.83秒缩短到现在的1.64秒，其功能也由以前单纯的院前医疗急救增加为突发公共事件的紧急医疗救援任务，成为柳州市政府的一个文明窗口，市民将之誉为“生命的保护神”。
2紧急医疗救援中心管理模式
柳州市紧急医疗救援中心为单纯指挥调度型急救中心管理模式，以制度管理网络的方式动作。与全国其它城市的管理模式相比，此模式科学地整合了柳州市的卫生资源；降低了急救网络运行成本，缩短了出诊半径，缩小了反应时间，减轻了市政府的财政负担。
3单纯指挥调度急救中心建设
3.1设置独立急救机构：在突发公共事件管理中，独立的急救机构是紧急医疗救援强有力的保障。《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》要求地级市建立紧急医疗救援中心，原则上独立运行。柳州市政府把柳州市紧急医疗救援中心的管理模式定为单纯指挥调度型，隶属于市卫生局，设置独立的事业机构和人员编制，并统一急救号码“120”，建立“120”通讯指挥调度系统，实现急救网络的统一管理，资源统一调度指挥。
3.2建设紧急医疗救援网络：紧急医疗救援网络是公共卫生救治体系实施紧急救援的基础，也是实现紧急医疗救援“快速”的前提。柳州市紧急医疗救援中心根据市区人口情况，合理将有限的医疗资源进行整合，重新制定急救半径与急救反应时间的新标准，建立三级网络管理体制[1]，并以社区为基础，制定区域内网络规划和计划，同时加大农村医疗急救网络建设的力度，提高农村急救网络的覆盖率。急救体系的网络化在更大程度上提高了突发公共事件中的医疗救治能力，减少了灾难造成的损失和降低了社会成本。
3.2.1急救站的建设：在紧急救援的网络建设中，急救站的设立是根据柳州市区人口分布情况，以网络的形式科学地分配急救资源，城区急救半径在5公里内，接到呼救后13分钟内赶到急救现场。
3.2.2急救（县）分中心的建设：县分中心的设立原则上依托综合力量较强的县人民医院，其管理模式为当地卫生局直接领导，负责服务区域内伤病员的现场急救、转运和医院内医疗救治。郊区或农村可根据地理位置、人口分布情况设定急救半径。业务上接受市紧急医疗救援中心的指导，突发公共事件发生时接受市紧急医疗救援中心统一指挥，分中心建立公路沿线急救网点。
3.2.3急救点的建设：急救点原则上选择通过国家一级医院评审或公路沿线医疗条件好的乡镇示范卫生院的医疗机构，经紧急医疗救援中心检查确认。
3.3与城市联动系统联动：紧急医疗救援体系是社会安全体系及公共卫生体系重要的一环，所有突发公共事件的救援工作都离不开紧急医疗救援中心的参与。2005年柳州市政府投入资金改造并升级指挥中心调度系统，使紧急医疗救援中心指挥调度系统与柳州城市联动系统联动，实现了联合接警和对共享平台的访问。一旦出现突发事件，中心迅速转化为突发事件医疗紧急救援应急指挥部，负责指挥、调度、协调、参与突发公共事件的紧急医疗救援工作，大大提高了城市对突发公共事件的快速反应能力。
3.4建立一套完整的规章制度：制订一套完整的规章制度，是建立一支高素质的院前紧急医疗救援专业队伍和提高紧急医疗救援质量的关键。中心根据市急救工作的管理模式和特点、人员素质、资源条件，按照现代急救管理理论和方法制订了一套急救网络的管理规章制度，包括指挥调度中心工作管理规章制度；急救站、急救分中心管理规章制度；急救网络成员单位准入制度。同时编写了《柳州市紧急医疗救援中心工作手册》，规范了院前急救医疗行为，明确了各个岗位、各类各级人员的职责，对我市紧急救援网络的管理和发展起了积极的推动作用。
3.5人员培训：急救人员的业务素质高低，直接影响到院前急救质量的水平，因此我们的培训从以下三个层次抓起：
3.5.1急救医护人员培训：院前急救人员经培训须重点掌握检伤分类、心肺复苏、骨折固定、止血包扎、气管插管、清创缝合、防毒和隔离消毒等基本技能。
3.5.2驾驶员、担架员培训：重点掌握急救基本操作，如：心肺复苏、外伤抢救四大技术（止血、包扎、固定和搬运）。
3.5.3中心调度接警人员培训：掌握接处警、车辆调度、信息输入、GiS地理信息系统、GpS车辆定位系统、语音记录子系统等相关知识及操作技能，经考试合格后方能上岗。
急救医护人员、驾驶员和担架员经培训后参加考试，获得柳州市紧急医疗救援中心颁布发的《急救知识及急救技能考核合格证》方能上岗。
3.6制订公共事件的紧急医疗救援预案及演习制度：市紧急医疗救援中心依据《国家突发公共事件总体应争预案》制定各种急救预案，储备紧急救援物质。每年组织1～2次突发公共事件演习。
4取得的成效
我市紧急医疗救援中心经过7年的建设发展，已形成了覆盖市、县、乡三级急救网络的紧急救援医疗服务体系，在应对突发重大灾害性事件时可紧急调动全市医疗资源，实现急救医疗服务的一体化。取得了以下成效：（1）降低了体系的运行成本，整合了全市医疗资源，减轻了市政府的财政负担。（2）急救站布局合理，有效缩短了急救半径，使市民得到了方便、快捷、有效的院前医疗急救服务。（3）建立了一支高素质的院前紧急救援专业队伍。（4）实现了我市急救医学服务人性化、规范化、结构网络化、反应快速化、指挥信息化、管理科学化。（5）2005年4月在全市设定交通事故颅脑外伤救治定点医院，为交通事故颅脑外伤病人建立了快速抢救绿色通道。（6）中心近年在处理的大型突发事件的医疗急救中起到了中流砥柱的作用。
参考文献：
[1]赵永春.紧急医疗救援中心的设想[J].中华急诊医学杂志，2004，8：574.