突发公共事件的概念篇1
[关键词]应急管理；应急能力；文献综述
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.07.116
[中图分类号]G630[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）07-0236-04
2003年在我国大面积爆发的SaRS事件，其影响之深远、后果之严重使得应急管理这一领域开始受到我国政府部门的高度重视，同时也引起学术界的广泛关注和深入研究。截至目前，在应急管理理论与实践方面，已经积累较多的研究成果，本文将对其进行梳理、综述，并进行一定分析。
1应急管理的概念及发展
目前学术界对应急管理的定义并未有统一，多位学者从不同角度对其进行思考和定义，对其进行梳理如下。在这其中，从政府角度来定义应急管理是研究的热点。
1.1应急管理概念
多数学者将应急管理定义为应对突发事件所采取的方法和措施。童书元对应急管理的界定是，应急管理就是围绕突发事件展开的预防、处置、恢复重建的管理行为，有效减轻突发事件造成的损害。陈静和周峰认为应急管理就是组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。
1.2政府应急管理概念
在现有研究成果中，政府应急管理和公共应急管理是两个经常被提起的概念。刘霞和严晓认为，应急管理分为广义和狭义。广义上讲，指为了应对突发公共事件，在突发事件的减缓、准备、响应及恢复四个时序阶段中，国家和政府针对各个阶段特征，协调各种物资、资金、人力、信息和制度等资源，并实行全过程、全方位动态管理活动。狭义上主要指在突发公共事件的应急响应阶段，对所需的物资、资金、人力、信息和制度等资源，实施以追求效益、效果、效率、公平为目标的动态管理活动。
吴进认为公共应急管理，是指政府在面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等方面进行的公共系统管理。
中共南京市委党校课题组认为城市应急管理主要包括预防、准备、反应和救治、恢复，其中核心是及时有效地预防和救治各种城市灾害和突发事件。
巫广永认为政府应急管理是指政府为了在应对突发危机事件过程中，有效地预防和处置各种突发危机，最大程度消除社会影响，而进行的有计划有组织的管理；基层政府应急管理，是指县（区）以下的镇（乡）级基层政府，所组织进行的应对突发危机事件的管理过程。
赵菊认为应急管理是指中央及地方各级政府和有关组织机构为避免或者减轻突发事件（有时甚至是危机）所带来的严重威胁、重大冲击和巨大损害，有组织、有计划地制定实施管理措施与应对策略的过程。
综上，政府应急管理主要指的是政府在应对公共突发事件的动态管理过程。
2我国公共应急管理实践研究
政府应急管理中基层应急能力建设是重点研究内容，本文着重从基层应急管理方面进行梳理。
2.1基层组织应急能力重要性
基层应急能力建设主要体现在社区方面，社区是各类突发公共事件的承载体，是预防和应对突发公共事件的前沿阵地。已有学者从信息搜集与传递及时、救灾行动迅速灵活、应急供应渠道灵活、全面关注弱势群体、灾后群众心理辅导等五个方面进行了比较分析，指出社区参与应急管理的优势。社区应急功能的发挥，直接影响着政府应急管理能力的提高。推进社区应急管理体制机制创新，充分发挥基层组织在应急管理中的作用，提高城市社区和政府的应急管理能力，正是十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的重要内容。
刘万振和陈兴立认为加强社区应急能力建设，对于“平安重庆”建设、“和谐重庆”构建、确保重庆市经济社会又好又快发展、率先在西部全面实现小康具有重大意义。
2.2基层组织应急能力存在的问题
现在政府对基层应急能力建设不是很重视，问题主要集中在培育公众应急能力上。我国社会公众应急能力建设存在的问题，导致社会公众应急过程中不能及时自救互救，损失严重，后期救治成本高昂。
目前，基层政府应急管理存在职能定位不明、应急管理工作缺位和应急管理执行力乏力等三大问题。在基层政府应急管理的实践中，存在着民众忧患意识薄弱、政府人员时间理念缺乏、责任意识不强、信息平台建设滞后和应急动员能力不足等问题。另外，社区应急管理存在自身管理体制不顺、自治建设薄弱和外部支持不够等问题。
2.3基层组织应急能力建设途径
突发公共事件的概念篇2
一、问题意识与研究方法
（一）问题意识
在当代中国，一系列重大突发事件的频繁发生呼唤着我国动员机制的构建。时下，学界和政界正如火如荼地探讨国防动员立法，而与此同时，“社会动员”也日益成为人们关注的焦点概念。这一概念不仅为法学、管理学、社会学、政治学等领域的学者专家所探究，也已经进入了党和政府应对突发事件的战略视域。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》就提出：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。”
在理论上，不同学科对“社会动员”提出了不同的界定。例如，有学者将“社会动员”作为一个政治学概念，提出：“政治动员是指特定政治领导者或领导群以某种系统的价值观或信仰，说服、诱导或强制本政治团体成员或其他社会成员，获得他们的认同和支持，引导他们自愿服从和主动配合，以实现特定目标、任务的行为过程。”[1]（p.740）但就目前而言，法学界特别是公法学界对于该语词的含义并没有形成统一的共识，尤其是对于社会动员的动员主体存在明显的分歧。
不少有识之士一直呼吁从制度层面构建我国的社会动员机制，以应对重大而频繁的突发事件。遗憾的是，“社会动员”在法治实践层面至今还处于颇为尴尬的境地：由于其规范意义未能得到明晰，人们对于“社会动员”是否曾经发生尚且存在疑问，更遑论社会动员机制的构建和完善。
论及至此，一系列问题接踵而至：“社会动员”一词在我国是不是法律概念？如果是，该语词在宪法、法律、行政法规等实定法中是频繁出现还是零星点缀，该语词的规范意义是否足够明确？在实定法中，“社会动员”是不是“动员”的下位概念，其与“国防动员”的关系又如何？本文将对规范语境下的“社会动员”展开探讨，以尝试解答上述问题。
（二）研究方法
本文旨在探析“社会动员”这一概念的规范意义，因此，基于实定法的规范分析方法是本文主要的分析方法。众所周知，狭义公法学即公法教义学强调内部视角和规范指向，强调将实定法文本作为分析研究的起点和基础。诚然，就当代中国而言，动员法律制度并不健全，从规范维度进行审视，社会动员机制的设置还存在许多空白。从这个意义上说，对我国和域外的相关立法进行制度比较和功能比较不仅是可行的，而且也是必要的。但是，比较研究必须首先建立在一定的基础性工作之上：通过系统梳理现行的实定法规范厘定“社会动员”概念的规范意义。基于此，规范分析方法对于探究“社会动员”概念的规范意义从而在理论上构建社会动员机制确实不可或缺。
二、“社会动员”概念之词源解读
在梳理有关“社会动员”的现行法规范之前，有必要从词源学的角度探究“社会动员”的含义，原因如下：
第一，对“社会动员”进行词源解读有助于打破学科本身相对封闭的语意场，有助于了解这一概念的一般语义，从而更好地理解该概念在法规范中的具体含义。众所周知，社会科学的各个学科都存在相对的封闭性，具有各自的概念体系，对同一概念的界定可能会大相径庭。但不能否认的是，在日常社会生活中频繁出现的概念往往具有一种或者几种较为稳定的、普适的含义。这些含义与该概念在不同学科中的含义势必存在一定的关联。正如汉斯?凯尔森所言：“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点。”[2]（p.4）作为一门实践导向的学科，法学对于某一概念的界定和适用必然要考虑到该语词的规范意义。由此推论，“社会动员”的一般语义与其规范意义也存在勾连。
第二，对“社会动员”概念进行词源解读也是文义解释的前提条件。法规范分析离不开实定法的规范文本。但文本本身很少直接定义某一具体概念①。不仅如此，同一法规范和不同法规范中“社会动员”概念在含义上可能是模糊的甚至是互相抵牾的。在这种情况下，对“社会动员”这一概念进行学理解释确有必要。而就解释方法的适用顺序而言，文义解释通常优先使用。该种解释方法要求借助词源学视角考察“社会动员”一词的通常用法和一般语义。
第三，“社会动员”中的“动员”概念发端于西方，并非我国自生的概念装置。所以，从法规范层面来探析“社会动员”一词的含义，有必要追根溯源，回顾“动员”概念产生和演变的基本脉络。
“社会动员”属于偏正结构，由中心词“动员”和修饰词“社会”组成，不同于社会学科中的相关学科，词源学并未将“社会动员”这一概念作为一个整体加以定义，在笔者所查证的汉语辞书中，也并不存在“社会动员”的词条及其释义。因此，可行的做法是将“社会动员”拆解为“动员”和“社会”，而后分别对二者进行探究。
（一）“社会动员”之“动员”
经学者们的考证，“动员”是西方的舶来概念，最早使用于军事战争领域。从渊源上看，“动员”这一概念最早诞生于法国，mobiliser是首个被赋予动员含义的单词。根据1975年版的《法语词源字典》，法文动词mobiliser于1834年被首次赋予“动员”之意。其后，法文动词mobiliser于19世纪50年代演化为德文动词mobilmachung。19世纪80年代，日本正式将德文动词mobilmachung译为“??”，这一概念于1903年传至中国[3]。从原始意义来看，“动员”最初是作为军语来使用的，具有军事和战争意义。
在传入中国以后，“动员”概念经历了长时间的演化，已不完全局限于军事和战争的语意场。中华人民共和国成立以后，中国共产党在不同时期开展了规模不等的政治动员，这个意义上的“动员”与军事和战争就不存在直接联系，其政治色彩较浓。有学者对“动员”的字面含义进行了拆分式的解读：“‘动’就是发动、控制、支配与运用；‘员’就是人力、物力以及一切能量代表之单元。”[4]（p.52）若将二者合起来理解，“动员”就是发动、控制、支配和运用人力、物力以及一切能量代表之单元。
《现代汉语大词典》将“动员”一词界定如下：“（1）军事术语，把国家的武装力量由和平状态转入战时状态，以及把所有的经济部门（工业、农业、运输业等）转入供应战争需要的工作。（2）发动人参加某项活动。（3）泛指发动；运用。”[5]（p.639）而综观目前我国大陆其他权威的汉语词典，关于“动员”的界定相差无几。不难看出，在汉语中，“动员”既可以用作动词，也可以用作名词。当用作动词时，“动员”意指发动某一群体加入某种活动；当用作名词时，“动员”意指平战转换过程，即从和平状态到战争状态的变化过程。
（二）“社会动员”之“社会”
与“动员”相同，“社会”也是一个舶来概念，该概念在近代于日本传至中国。但较之于“动员”，“社会”在日常生活中的使用率更为频繁。该语词在我国大陆权威汉语词典中的释义主要有如下三种：其一是“指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体”；其二“泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群”[6]（p.1115）；其三“是指由志趣相同者结合而成的组织或团体”[7]（p.2522）。以上三类释义的外延均较为宽泛。然而，若将“社会”置于“社会动员”这一偏正结构中进行理解，“动员”本身的外延可以进一步缩小。如上文所述，“动员”一词最初用于军事和战争领域，具有平战转换的意味。那么从这个意义讲，“动员”自然离不开国家权力的运用，换句话说，在动员过程中，各种国家机关必定会作为动员的主体或者对象出现。而一旦在“动员”之前加上“社会”这一修饰词，则在一定程度上改变了“动员”一词的原初含义，表明国家机构之外的组织和个人也可以作为动员的主体或者对象。由此观之，“社会动员”中的“社会”系指与国家相对应的私主体。
三、“社会动员”概念之规范梳理
正如前文所提到的，对于“社会动员”的规范分析必须考察现行的实定法文本。若我国现行的实定法并没有使用“社会动员”这一概念，那么这一概念就不能被称为法律概念，而对它的法规范分析就失去了规范基础。反之，如果我国现行的实定法确实使用了“社会动员”这一概念，那么上文所提出的一系列问题也就具备了回答的可能性和必要性。
（一）实定法中“动员”之使用情况简析
在分析实定法中“社会动员”的使用情况以前，有必要对实定法中“动员”的使用频率进行简要的分析。原因有二：其一，不同于“社会动员”，“动员”是我国的宪法概念。就我国实定法而言，无论“社会动员”和“动员”是处于从属、交叉还是并列关系，二者的关系都殊为密切。因此，确定法律及其下位法中“社会动员”的规范意义，就不得不考虑宪法这一最高法规范中“动员”一词的使用。其二，较之于“社会动员”，“动员”在法律中的使用更为频繁。“社会动员”在字面上包括了“动员”，后者在法律中的出现频率必定不会少于前者。但是，“动员”一词除了在“社会动员”这一偏正结构中出现以外还可能单独使用或者在“国防动员”、“国民经济动员”等语词中出现。通过比较“动员”和“社会动员”在现行法律中的出现频率，有助于我们进一步廓清二者的逻辑关系。
1.我国宪法中“动员”概念的使用情况。我国的四部宪法中，1954年宪法和现行宪法使用了“动员”一词。
表1我国1954年宪法和1982年宪法文本中“动员”一词的使用情况
宪法文本使用频率具体条款
1982年宪法（经四次修正后）3第六十七条第（十九）项决定全国总动员或者局部动员
第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……动员令
1954年宪法4序言第四自然段今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用
第三十一条第（十七）项决定全国总动员或者局部动员
第四十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……动员令
如表1所示，两部宪法均在有关全国人大常委会职权以及国家主席对内事务职权的条款中三次使用了“动员”一词。这里的“动员”是一种典型的法律行为，具有较强的规范意味。但从字面上看，两部宪法侧重于对动员启动程序的规定，至于全国人大常委会决定动员的目的或者条件，两部宪法没有明示。对此，学界存在如下不同的观点：有学者认为应对战争和武装冲突是动员的唯一目的，只有当国家遭遇或即将遭遇战争和武装冲突，全国人大常委会方才可以决定动员；有学者则认为动员的目的不限于应对战争和武装冲突，还包括应对各种形式的突发事件②；还有少数学者认为国家在日常状态下也能进行动员，动员的目的并不以应对非常状态为限。显然，除第一种观点以外，后二者的见解在不同程度上使得“动员”突破了平战转换的一般语义。
从现已掌握的有关制宪和修宪的文献资料可以推断，“动员”一词写入宪法在1954年制宪前后以及1982年修宪前后并未引起大的争论。遗憾的是，我们无从进一步了解制宪者和修宪者对“动员”一词的具体理解③。或许可以推断，1954年宪法对“动员”的规定在很大程度上受到了1936年苏联宪法的影响。根据1936年苏联宪法第四十九条第（十四）款的规定，苏联最高苏维埃主席团有权宣布全国总动员或者局部动员令。不同于现行宪法，1954年宪法在序言中也使用了“动员”一词，显然这里的“动员”是作为动词使用的，规范意义弱，可以替换为动词“发动”，与正文中“动员”的规范意义存在明显区别。而在现行法律中，也有多处“动员”在这一意义上使用。囿于本文的主旨，对于这种意义上的“动员”不再做进一步的探析④。
2.我国法律中“动员”概念的使用频率。在我国现行的实定法中，共有16部法律使用了“动员”一词，其中《国防法》、《工会法》和《兵役法》属于基本法律。
由表2可知，从整体上看，“动员”一词在我国现行法律中并不是零星点缀，其在《国防动员法》和《国防法》中的出现频率分别高达97次和25次。因此可以说，“动员”一词在我国是名副其实的法律概念。“社会动员”在实定法中的使用情况又将如何？下文将予以专门阐述。
（二）实定法中“社会动员”之使用情况分析
检索我国现行的宪法、法律以及行政法规，可知“社会动员”在目前我国实定法中的使用情况主要呈现出如下特点：
1.“社会动员”在宪法中没有使用，而且在法律中出现极少。包括现行宪法在内的四部宪法均没有使用“社会动员”这一概念，而且在现已掌握的制宪和修宪史资料中，也没有关于社会动员问题的讨论记录。
另外，尽管“社会动员”近年来逐渐成为法学界特别是公法学界的理论增长极，但现行法律中几乎难以寻觅“社会动员”一词的踪迹，更遑论对社会动员机制的具体规定了。综观目前我国现行的所有法律，仅有《突发事件应对法》第六条提到了“社会动员”：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”
将“社会动员”与“国防动员”、“国民经济动员”、“兵员动员”在现行法律中的使用频率进行对比，不难发现：在我国现行法律中，“社会动员”较之于后三者特别是“国防动员”仅仅是零星点缀。
2.“社会动员”在行政法规中没有使用，但在国务院的国家应急预案中出现较多。如上所述，“社会动员”在法律中极为少见，其在行政法规中的使用情况更是令人诧异：我国现有的行政法规完全没有使用“社会动员”一词。毋庸置疑，不管如何界定“社会动员”这一概念本身，它与行政管理都存在殊为密切的联系。在现行法律几乎“失语”的情况下，基于社会动员法制化的理念，国务院理应通过行政法规对“社会动员”进行较为详细的规定，但现实与之相悖。
当然，尽管行政法规对于“社会动员”未置一词，但在国务院的其他文件中，这一语词并不少见。国务院于2005年和2009年的两部政府白皮书――《中国性别平等与妇女发展状况》和《中国的减灾行动》――都使用了“社会动员”一词。而在国务院的各类文件中，普遍使用“社会动员”一词的文件类型是国家应急预案。
表4中所示的8部应急预案均涉及了应对不同灾难和事故的社会动员机制。其中，《国家海上搜救应急预案》对于“社会动员”启动程序的规定最为详尽：“各级人民政府可根据海上突发事件的等级、发展趋势、影响程度等在本行政区域内依法社会动员令。”显然，这一规定明确了社会动员令的主体和社会动员的对象，前者为各级人民政府，后者为包括本地区机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等在内的社会力量。显然，在该应急预案中，“社会动员”和宪法中的“动员”以及《国防动员法》中的“国防动员”一样，是一种由国家机关所作出的法律行为。
3.“社会动员”的规范意义不甚明确。综上可以看出，我国现行宪法、法律和行政法规对于“社会动员”的规定语焉不详，没有直接界定这一概念。而表4所列举的8部应急预案，除《国家海上搜救应急预案》以外，其余7部应急预案对“社会动员”的规定也不甚明确。从整体上看，无论是社会动员的主体和对象，还是社会动员启动的实体要件和程序要件以及社会动员中的权利和义务，我国实定法都缺乏明确的规定。
一言以蔽之，尽管《突发事件应对法》第六条使用了“社会动员”一词，而且该概念也在8部国家应急预案中出现，但“社会动员”在我国并不是严格的法律概念。这种情状在一定程度上也反映了：全国人大及其常委会甚至国务院尚未对“社会动员”的立法形成共识。诚然，社会动员立法势必会涉及社会动员机制构建中的一系列问题，然而，当务之急还在于厘定“社会动员”这一概念本身，在理论界和实务界达成较为统一的共识。因此，我们必须重新审视当下对“社会动员”概念的两种解读。
四、“社会动员”概念之解读路径
正如前文所述，在实定法规范中，“社会动员”中的“社会”意指国家机构以外的一切组织和个人。学界对于这一点并不存在太大的疑义，而主要分歧之处在于：“社会”在“社会动员”中所处的地位或者所扮演的角色。若这一分歧不复存在，社会动员立法中的诸多问题也将迎刃而解。
有学者主张：所谓“社会动员”是指以社会为动员对象的“社会动员”。本文权且称这一观点为“对象界定说”。而更多的学者则主张：所谓“社会动员”是指以社会为动员主体的“社会动员”。本文权且称这一观点为“主体界定说”。显然，沿着以上两种解读路径所得出“社会动员”在具体内涵和外延上迥然有别。下文将分而述之。
（一）解读路径之一――以“社会”为动员对象的“社会动员”
根据这一解读路径，“社会动员”是“动员”的下位概念，换句话说，现行宪法第六十七条第（十九）项和第八十条中使用的“动员”概念在外延上可以囊括“社会动员”概念。因此，“动员”的实体要件和程序要件也当然适用于“社会动员”。
如果采用“小国防观”，对“国防动员”作狭义理解，认为“国防动员”仅仅应对战争和内乱，那么“社会动员”和“国防动员”属于并列关系，二者都是“动员”的下位概念。由于现行宪法中的“动员”意指自上而下的国家动员，因此“社会动员”和“国防动员”在动员主体上基本相同。而在动员对象上，“社会动员”仅针对国家机构以外的组织和个人，“国防动员”则更为宽泛，其动员对象还包括了各级行政机关和军事机关及其公职人员。二者最大的区别在于动员目的的不同，前者所应对的是突发事件，后者所应对的是战争和内乱。
如果采用“大国防观”，对“国防动员”作广义理解，认为“国防动员”不限于应对战争和内乱，还旨在应对各种突发事件⑥，那么“国防动员”和“动员”的外延便基本相同。因而，“社会动员”不仅仅是“动员”的下位概念而且还是“国防动员”的下位概念。进一步讲，为应对突发事件而对国家机构以外的组织和个人所进行的“动员”或“国防动员”即为“社会动员”。
综上所述，无论对“国防动员”作狭义还是广义的理解，“对象界定说”所主张的“社会动员”均为“动员”的下位概念。应该说，这一解读路径确实具有一定的规范依据。如表4所示，根据《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，“事发地人民政府根据需要动员和组织社会力量参与地铁事故灾难的应急”。根据《国家海搜救应急预案》，“各级人民政府可根据海上突发事件的等级、发展趋势、影响程度等在本行政区域内依法社会动员令”。显然，从两部国家应急预案的文字表述上看，人民政府是“社会动员”的动员主体。由此观之，“社会动员”依然属于“国家动员”的范畴，其主体依然是国家机构。
（二）解读路径之二――以社会为动员主体的“社会动员”
根据这一解读路径，“社会动员”不是“动员”的下位概念而是其并列概念。因此，作为宪法概念的“动员”一词在外延上就不能涵盖“社会动员”。根据词源学的一般原理，由修饰词“社会”和中心词“动员”构成的“社会动员”应为“动员”的一个子概念。但若作为一个法律概念，“社会动员”并不必然从属于“动员”。
这时，无论是从广义还是狭义角度来理解“国防动员”这一概念，“社会动员”与“动员”或“国防动员”都是并列关系。由此观之，宪法中“动员”以及《国防动员法》中“国防动员”的实体和程序要件均不适用于“社会动员”。这个意义上的“社会动员”只能由国家机构以外的组织和个人来启动。窃以为，以“源自于社会的动员”或者“民间动员”来指称这一概念或许更为恰切。至于这一解读路径的合理性，鉴于下文还要详细阐述，这里不予赘述。
（三）“社会动员”解读路径之选择
由于解读路径的不同，“社会动员”出现了以上两种不同的理解方式。就社会动员机制的法治化而言，何种理解更为适宜？笔者更倾向于“主体界定说”，主张“社会动员”应以“社会”为动员主体，理由如下：
从价值层面考量，较之于“对象界定说”，“主体界定说”更能体现动员立法的时代价值。以“社会”作为动员主体的“社会动员”彰显了参与型行政理念，是民主原则在非常法治中的体现。就当代中国而言，“大政府――小社会”、“强国家――弱社会”的格局亟待转变，而社会动员的法治化为这一转变提供了契机。不少有识之士主张：我国未来的动员立法需要实现“从国家动员的单一体制向以国家和社会动员相结合的双重体制之转变”[8]。毋庸置疑，作为传统的动员模式，国家动员在面对战争、内乱以及重大突发事件时具有无可取代的优势，在突发事件频繁发生的我国须臾不可或缺。但是，源自于民间的“社会动员”对于当代中国的重大意义也不容小觑。这种动员是一种自下而下、自下而上的动员，具有自愿性和分散性的特点，既可以充分发挥民众的主动性和自觉性，又能够灵活应对不同地域的不同情况，能有效弥补政府动员之欠缺，同时有助于防止过度膨胀的国家权力对公民权利的侵犯，增进官方和民间的合作意识。
从规范层面考量，较之于“对象界定说”，“主体界定说”既能充分有效地利用立法资源，也能兼顾法的协调性和稳定性。
其一，依据“对象界定说”的解读，“社会动员”属于“动员”的下位概念，这在逻辑上固然无可厚非。然而，一旦将“社会动员”如此定位，那么这一概念就无法承载“民间动员”的含义。在这种情形下，是否有必要在法律和行政法规中就“社会动员”进行专门规定也就值得进一步商榷。
其二，从《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》中有关“社会动员令”主体员的相关表述来看，“对象界定说”或许具备更为充分的规范依据。但既然将“社会动员”作为“动员”的下位概念，那么“社会动员”的启动主体和程序也就应当符合宪法中有关“动员”的规定。而显然，二者存在明显的背离：动员令的主体是国家主席；社会动员令的主体却是各级人民政府。另外，该应急预案中“社会动员”的对象是包括本地区机关在内的“社会力量”，并不仅限于与国家相对的私主体，这也与“对象界定说”语义下的“社会动员”对象存在出入。
其三，即使抛开国家应急预案中的规定，根据“主体界定说”来建构“社会动员”的规范意义，也不会过度影响现行法的稳定性。诚如前文所述，“社会动员”目前并非严格的法律概念，它在现行法律中仅出现了一次，宪法和行政法规均没有使用这一概念。因此，需要加以改变的只是国务院的若干规范性文件而已。
五、结语：以“社会动员”概念的规范化为起点
目前，关于“社会动员”的探讨还在延续和深入，不少学者期待通过立法来构建我国的社会动员机制。但应该看到，实现社会动员的法制化必须以实现“社会动员”概念的规范化为前提。因此，当法学者特别是公法学者为我国的社会动员法治化建言献策时，应首先基于实定法规范来审视“社会动员”这一概念。游离于实定法之外漫谈有关社会动员的相关理论，往往会导致“社会动员”这一概念被滥用、混用和误用，最终不利于社会动员机制的构建。当然，对“社会动员”的概念本身进行规范分析还只是第一步，当这一概念的规范含义得以厘定之后，还需要在理论上和规范中构建起“社会动员”的相关机制。
注释：
①一般来说，法规范只需要借助概念明确特定的权利义务关系即可，并不需要对这一概念本身进行界定。但法规范对某一法律概念径行解释的做法也是存在的。如《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款就对“突发事件”这一概念进行了明确界定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
②这一观点是学界的通说。已故宪法学者蔡定剑教授也作如是观，在他看来，“总动员是国家在紧急状态时期（如发生战争）采取的一种紧急措施，是把全部武装力量从平时状态转入战备状态，并统一调度、指挥、管理一切可以利用的人力、物力、财力为紧急状态时期的任务服务。”参见蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第342页。当然，蔡教授的这一解释只能代表他本人的理解，不宜理解为现行宪法的原初意图。
③笔者据以查证的文献资料主要包括：肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版；许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版；韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》（第2版），武汉大学出版社2008年版。
④在我国现行法律中，作为动词使用的“动员”规范意义弱，而作为名词使用的“动员”规范意义强，二者同时存在，有碍于学者对于这一概念规范意义的理解。正因为如此，有学者早在十几年前就曾指出：“从目前我国法律、法规对动员体制的规定来看”，“动员作为一项法律制度在法律、法规中含义比较模糊，一些非紧急性的行政管理事务也采用了动员体制，使得动员在法律上的含义失去精确性”。参见莫纪宏：《论完善我国动员法律制度》，《法学杂志》2001年第2期。
突发公共事件的概念篇3
【摘要】高校突发事件频频发生，已严重威胁在校学生的人身和财产安全，影响高校稳定。本文探讨高校突发事件的概念、类型及起因的研究，以为进一步研究如何应对突发事件起到基础性的作用。
【关键词】高等学校突发事件概念种类起因
面对高校突发事件频频发生，如何强化应对高校突发事件的能力已成为相关人员面对的重要课题。而要强化应对高校突发事件的能力，首先必须高校突发事件的概念、类型及起因等基础性问题。
1普高等学校突发事件概念
(1)突发事件
突发事件也称紧急状态、危机事件。美国学者罗森豪尔特认为“突发事件是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”按照国际上的一般看法，突发事件是指社会生活中一类事前难以预测、作用范围广泛且对社会造成严重威胁和危害的公共事件。即指那些事前难以预测、带有异常性质、违反社会常态并在人们没有任何思想准备或无法知晓的情况下，突然发生，迅速演变或激化为较大规模和影响，将危及社会安定、政治稳定和人身安全的事件。由于它巨大的破坏性，往往会对社会经济发展和人民生活造成意想不到的灾难，甚至可能引发区域乃至全国、全球性的危机。我国《国家突发公共事件总体应急预案》规定:“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定;“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
(2)高校突发事件
在国外，对高校“突发事件(emergency)"，“危机(crisis)"，“风险(risk)"，“潜在问题(potentialproblems)”的研究，最初源自公共关系学学科的学校公共关系。1952年，卡特里普、森特等著名学都对美国高校存在的一些“问题”(如管理成本上升、公众要求增长、财政危机等)从公关角度提出了一些对策。而美国学者库姆斯则正式提出并大声疾呼高等教育危机，他从宏观角度对20世纪80年代世界高等教育危机进行了研究，其代表作是《世界教育危机——八十年代的观点》。关于高校突发事件，有不同的界定，有:“因为某种具体或者综合原因所致，在校园内部突然发生并可能迅速演变或者激化为较大规模，严重影响校内稳定和治安秩序，进而危及社会安全和政治稳定的事件。”还有:“本预案所称突发事件是指突然发生，造成或者可能造成师生员工身体健康严重损害，直至死亡，或者是公共财产受到损失以及学校名誉受到损害的事件。”还有:“校园突发事件是指发生在校园内外由本校师生员工实施或以其为侵害对象的涉及破坏社会和校园秩序并造成人身财产严重损害的突发公共事件。”《广东省教育系统突发公共事件应急预案》“本预案所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成师生员工身体健康严重损害，直至死亡，或是公共财产受到损失以及学校名誉受到损害的事件。”高校突发事件是公共危机事件的组成部分，高校的特殊性决定了它不仅有公共危机事件的共性，还有自己的特性，一般而言，我们可从以下几个方而认识高校突发事件。
第一，突发性。“突发事件”即表明其具有“突发”的特性。高校突发事件具体发生时间、影响等，往往是很难预测的，而且演变十分迅速，具有很大的突然性。第二、破坏性。高校突发事件的发生，都会在不同程度上破坏了学校教学、科研和其他方面的正常秩序，还会造成人们思想和心理上的极度恐慌和混乱。第三，扩散性。高校越来越受政府、公众和媒体的重视与关注，使高校突发事件更容易引起社会反响，成为公众热点，很容易波及到同一城市中的其他高校乃至全国，加之发达的媒体作用，更会迅速扩大突发事件的影响。第四，主体活跃性。由于高校主体的学生具有活跃性、群体性等特征，在突发事件发生时，他们往往会对事件反应迅速，积极参与，使得突发事件更具影响力。
可见，目前，关于高校突发事件的定义人们并未达成共识。但是，突发事件具有难以预见、处置紧迫、危害严重和广泛影响的一般特点，这是公认的;高校校园突发事件可界定为因为某种具体或者综合原因引起，在高校或虽不在高校内，突然发生的，造成或者可能造成师生员工身体健康严重损害，直至死亡，或是公共财产受到损失以及学校名誉受到损害的事件。
2高校突发事件类型
从近几年广州高校发生的校园突发事件来看，广州高校校园突发事件主要表现在8个方面:
(1)公共卫生类。如传染病、食物，中毒。此类事件的特点是:当一种未知的传染性疾病引起突发事件时，初期易被忽视，而一旦爆发，传播速度快、传染面广、危害性大。如2006年广州中医药大学大学城校区发生学生食物中毒事件。
(2)政治类。此类突发事件带有浓厚的政治色彩，特点是:学生聚集性强，事件扩散速度快、社会影响大，而且多种矛盾交织，事件虽然可以预见，可一旦爆发，仅仅靠学校自身处置难度极大。如学生为表达良好的政治愿望和爱国热情，但却没通过合法途径取得相关手续而参与非法集会、游行等，有的还张贴不利于学校、社会、国家稳定的大小字报、标语以及游行、罢课、绝食、聚众冲击学校机关及政府机关等。1999年我驻南联盟使馆被炸引发学生上街游行示威事件就属于此类。
(3)治安案件类。如偷窃抢劫、打架斗殴、绑架勒索、网络黑客。如2006年某大学发生的“女博士裸死案”属于此类。
(4)自然灾害类。如地震、洪水等自然灾害造成的师生人身伤害、停课等突发事件。如2008年汶川大地震。
(5)学校管理类。包括由学校内部管理存在的各方面问题得不到及时、有效地解决而引发的突发事件。如学生集体罢课、上访、状告学校、打砸学校公共设施。
(6)心理疾病类。如自残、出走、自杀等。如某大学发生的多起学生跳楼自杀事件。
(7)设施安全类。实验室安全、建筑物安全等。
(8)偶发事件类。如运动伤害，火、电、气灾等。
3高校校园突发事件诱因
产生高校突发事件的原因错综复杂，是社会各种不稳定因素在校内的集中反映，有环境因素和心理因素，有经济、政治、文化、管理、教育等因素，还有伦理、道德、人生观、价值观的因素，认清其产生的原因，是正确掌握和处理高校危机的先决条件。高校校园突发事件的发生主要存在以下诱因:
(1)高校为知识分子聚集地，人口稠密，外来人口众多，师生思想活跃思，加之学生精力旺盛，思想敏锐，乐于接受新生事物，容易引起突发事件。
(2)自然灾害的增多。我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高，损失严重，在我国有较强的社会性。随着经济建设的发展，灾害造成的损失也会继续增加。
(3)敌对势力破坏渗透。国内外敌对势力始终都没有放弃对我国的渗透破坏活动，高校是敌对分子工作的重点对象之一。借着台湾问题、西藏问题、“法轮功”问题，还有所谓的人权问题，通过宗教、网络等各种手段，制造谣言，误导舆论，对高校开展渗透和煽动活动，使一些不明真相的学生受其影响，引发危机事件。而广州地处改革开放前沿，与境外交往密切，更容易受到境外敌对势力破坏渗透。
(4)国际国内形势风云变化，各类社会热点事件频发。师生大都关心国际政治、国际国内的热点问题，尤其是涉及祖国利益和民族情结，都极可能引发大学生静坐，示威。
(5)高校一校多区的现状，造成高校管理上的失误。很多高校都存在一校多区的情况，高校招生规模的扩大，导致教育资源的相对匮乏。
(6)不良的传媒效应。校园危机发生较多的校园暴力虽有其多方面、多层次的原因，但不良的传媒也起着关键的作用。尤其是校园暴力犯罪作为一种社会现象，除了社区环境的影响、朋友的影响外，媒体对暴力的大肆渲染和电子流戏中虚拟血腥世界对学生世界观具有决定性的影响，暴力文化充当了“帮凶”的角色，它为青年的模仿都供了鲜活的“榜样”。
(7)学生心理问题的增加。长期以来，在高考指挥棒的引导下，学校和家长只重视智力教育，忽略了学生健康人格的培养;市场经济中的激烈竞争，紧张的生活节奏和巨大的工作压力也使大学生在心理上产生了诸多问题，形成心理疾患;虽然高校大都成立心理咨询机构，但心理咨询教师极少，很多都流于形式，这也使因学生心理问题而引发的突发事件呈上升趋势。
(8)预防和处理危机事件的机制没有完善。在高校管理中，普遍存在缺乏危机意识的问题，忽视对突发事件的研究，往往要到事件发生后，才寻求解决之道。大部分高校没有应急处理系统，缺乏相应的组织机构，就算制定了应急预案，也大都不具有操作性。
4结束语
校园突发事件，近几年来在学校的出现有增加的趋势，其他一些规模较大的群体性事件也时有发生。这已是影响高校校园稳定的一个重要因素。
通过对高校突发事件的概念、类型及诱因的分析，对提高应对高校突发事件能力，起到十分有效的指导意义。
参考文献
[1]薛澜，张强，钟开斌.危机管理—转型期中国面临的挑战.清华大学出版社.2003.3.
[2]马德华.高校突发事件的特征、成因及处置方法探析.成都大学学报(教育科学版)，2008.3.
突发公共事件的概念篇4
高校作为社会大环境中的小社会，是公共突发事件的高危部位，大学生是公共突发事件的高危人群。高校是否安全稳定很大程度上间接或直接影响到社会是否和谐发展，而学生思想政治教育又直接或间接的影响高校的安全稳定。因此我们应加强大学生的思想政治教育工作。作为体育院校的大学生和其他高校大学生相比，有其特殊性，随着社会的迅猛发展，新时期体育院校大学生出现了很多新特点，所以在公共突发事件视阈下，体育院校大学生的思想政治教育伴随着它的特殊性，作出了相应调整。
1突发公共事件的概念、分类
1.1突发公共事件概念
对于公共突发事件的界定，目前国内外还没有一个统一的定义，国际上对突发公共卫生,事件主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态”（publicemel,gency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。我国关于公共突发事件的内涵主要是指:国务院于2006年1月8日的《国家突发公共事件总体应急预案》中对公共突发事件的定义是：是指突然发生，造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
1.2突发公共事件的分类
在突发公共事件的分类上依据不同的标准，可以分为不同的类型：
1.2.1根据影响的地域和范围可以划分为全球性、国家性和地区性的三类突发公共事件。全球性公共突发事件如全球气候变暖、臭氧层破坏、核危机、甲型H1n1流感以及跨过犯罪等。国家性和地区性的突发公共事件如：“三氯氰胺”事件、我国南方大雪灾以及“5.12”汶川大地震等。
1.2.2根据性质可划分政治性突发公共事件（如：“水门事件”、“泰国事变”、“俄格冲突”以及2010年10月份的“涉日游行抗议活动”等）、经济性突发公共事件（如：亚洲金融危机、美国的“次贷危机”引发的全球经济危机）、民族宗教突发公共事件（如：印度教派冲突、阿以冲突、“3.12”事件）、生态突发公共事件（如：沙漠化、SaRS流感、H1n1流感等）。
1.3突发公共事件的特征
根据突发公共事件的概念和分类，结合现实生活中直接或间接体验到的突发公共事件，我们总结突发公共事件具有以下几个共同特征：
1.3.1突发性
突发性是突发公共事件的首要特征，即事件的发生突如其来，完全出乎人的意料，偶然性一旦爆发，其破坏性的能量就会迅速蔓延和释放，对人的应变能力要求极高，解决问题的机会稍纵即逝，如果不果断采取手段，将给人们带来更大的伤亡、财产损失以及严重的社会后果。“5.12”大地震、“舟曲”泥石流等灾害来的突然，当时党中央、国务院、人民军队采取了果断的措施及时有效的挽救了人民的生命财产安全。
1.3.2公共性
突发公共事件影响和涉及的主体具有公共性，虽然突发性事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但却会因为它的迅速传播引起公众的关注，并逐渐发展成为社会的焦点。这样会自然引起社会的恐慌感（也包括在高校的大学生）。但由于互联网的普遍使用，信息的公开化，有些信息存在真假之分。公众的判断能力会受到很大的阻碍。容易缺乏组织性和纪律性，从而很容易失去理性，这样也容易造成社会的不稳定和混乱。因此突发公共事件具有影响的全国性。因此，公共性是突发公共事件的重要特征。
1.3.3危害性
公共突发事件的危害性，从宏观上讲，不论什么性质和规模的突发事件，都会不同程度地给国家带来一定的经济和政治代价，并有可能影响社会的稳定。从微观上讲，突发事件给人们带来的有直接影响和间接影响。直接影响就是人员的伤亡、组织的消失、财产的损失；间接影响就是突发事件给人们心理和精神所带来的冲击。将影响到他们以后的正常生活。
2新时期体育院校大学生的特点
2.1适应新事物的能力非常强
体育院校大学生多数人性情开朗且外向，乐于尝试新鲜事物。由于他们长期从事运动训练，要求他们有较快的反应能力及迅速调整的能力，所以对新环境、新事物接受能力强，适应能力强。
2.2注重塑造自我形象
体育院校大学生一般身体比较高大，体型比较健美，身体健康，具有良好的外在形象，这使他们较易产生良好的身体自尊，也就是对自身形象的满足感。心理学研究表明，有着良好身体自尊的人，更易对生活充满信心，乐观豁达地面对生活的挑战。
2.3社交能力强，朋友多
体育院校大学生为人较直率，为人处世真诚，诚信度较高，社交能力强，交易与他人成为朋友。
2.4文化素质偏低，盲从性重由于很多学生从小就接受系统的运动训练，很多学生甚至未接受过高中教育，直接从竞技体校和专业队进入高校学习，文化知识基础比较薄弱。社会阅历少，思想不够成熟，对社会、对事物的认识不够全面，容易对有些社会问题产生困惑和迷惘，一旦发生突发性的社会事件，容易产生焦虑的心理和状态，缺乏主见的盲目从众往往导致悲观式的恐慌，乃至心理危机。
2.5兴趣点多且不稳定
体育大学生除必修的文化课之外，还有运动训练课，学习、训练之余比较疲劳，致使他们的生活习惯不够严谨，部分学生将兴趣点向外界转移，极易出现上网聊天、打游戏机，甚至玩麻将等情况，而专研理论知识，查找学科资料的兴趣逐渐淡漠。
2.6好胜心强，个人主义倾向突出，但法律意识淡薄
由于长期从事竞争性较强的运动训练，所以一般好胜心强，喜欢表现自己，在很多事情上一定要与别人一争高下，具有较强的竞争性。但他们的法律意识比较薄弱，他们中的一部分虽然精力旺盛，却又不能正确支配精力，极有可能寻找不正当的途径去发泄。加上多数人一直从事运动训练，文化底子薄，阅历浅，辨别能力低，容易犯以偏概全、否定主流的毛病，干事情也往往会情绪化。2.7集体荣誉感较强，但缺乏组织纪律性体育院校大学生集体荣誉感较强，为了集体荣誉甘愿做出个人牺牲，但法律意识淡薄，处理问题不冷静，经常出现因哥们义气大打出手的现象。
3应急管理视阈下体育院校大学生思想政治教育新举措
无论是什么性质的突发公共事件，不论它来自哪一个领域，突发公共事件都会对高校产生深刻影响，从而使高校陷入一种非常状态。在这样一种非常态的社会变革中，高校大学生的思想政治教育也面临着严峻挑战。根据体育院校大学生的新特点，在公共突发事件视阈下，体育院校大学生的思想政治教育工作应从以下方面开展。
3.1应增强应急意识，加强应急教育
突发公共事件的首要特征就是突发性，它们偶然性一旦爆发，其破坏性的能量就会迅速蔓延和释放，对人的应变能力要求极高。因此，我们不仅要呼吁建立应付突发公共事件、重大灾害的应急体制和机制，还要提高学生应对危机的意识，加强应急教育。目前体育院校大学生基本上都是“80后”、“90后”的青年一代，出生时正是中国经济建设发展最快、社会最稳定的时期，遭遇到的各方面挫折较少，表现在他们身上：缺乏应对危机的经验，从来没有接受过类似的教育，故缺乏分析和决策能力，容易受暗示影响，这在所难免，这些因素导致一些大学生在危机面前无法作出理性的思考。在突如其来的危机面前，任何人、任何组织都不是先知先觉的，政府的力量也不可能永远走在最前面，此时科学精神和独立思考是防止灾难和危机泛滥的最坚实的第一道堤坝。因此应增强学生本人自己的应急意识，加强应急教育，我们要坚实牢记“天下兴亡，匹夫有责”。
3.2加强班干部队伍建设，提高他们的服务意识掌握学生动态是有效预防突发事件的前提条件。而学生干部的情况汇报是了解学生动态的重要途径，因此要加强班干部队伍建设，加强他们的思想政治教育，提高为学生服务的意识，才能构建畅通的信息交流和信息反馈渠道及时准确掌握学生学习、生活和思想各方面动态，一旦出现问题可以及时解决。
3.3引领校园媒体的宣传力度
突发公共事件影响和涉及的主体具有公共性，虽然突发性事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但却会因为它的迅速传播引起公众的关注，并逐渐发展成为社会的焦点。由于体育院校大学生文化素质偏低，盲从性重，而校园媒体可以通过宣传典型、专访、座谈、辩论等形式，全方位、多角度、形象化正面宣传爱国主义、集体主义、社会主义为主要内容的思想政治教育，强化他们正确的社会道德观念，促进其树立正确的人生观。并能及时跟踪报道与学生密切相关的教学活动、社团活动、社会实践活动等，帮助他们从心理上对是非和美丑做出正确的判断和选择从而加强思想政治教育的主动性。
3.4营造良好的校园文化氛围
校园文化是高校思想政治教育的重要载体，它与学校思想政治教育紧密相连。因为体育院校大学生的兴趣点多，又好动，所以开展形式多样生动活泼的各种活动，让科学的理论教育成为时代的主旋律，防止和抵御非马克思主义入侵，形成强大的精神支柱。活跃校园文化，营造健康向上的文化氛围。良好的校园环境能给人以赏心悦目的感觉，能启发大学生乐观向上、奋发进取。通过大学生喜闻乐见的、丰富多彩的、健康高雅的文化宣传、文化活动，寓教于乐，形成崇尚科学文化、热爱集体、团结互助、积极向上的校园文化氛围，培养文明健康的情操和审美意识，提高大学生的思想道德水平和综合素质。
3.5感恩教育
感恩教育就是教育者运用一定的教育方法、创造一定的教育氛围，对受教育者实施知恩、报恩、施恩的教育。感恩教育属于道德教育，目的在于是受教育者懂得知恩、学会回报，把报恩看做自己的责任，进而外化为感恩的行为。公共突发事件的另一个特征就在于它的危害性，当危机突然发生时，如“:5.12”大地震、“舟曲”泥石流等灾害，党中央、国务院、人民军队采取了果断的措施及时有效的挽救了人民的生命财产安全。而且当前国家加大了对贫困生的资助力度如：贫困助学金、励志奖学金、助学贷款等，这是更多的贫困生走进了课堂。所以要合理运用感恩教育，对学生惊醒思想政治教育，培养他们的自立精神、自理能力和健康的心理。
突发公共事件的概念篇5
关建词：幼儿园；突发事件；应急管理
中图分类号：G612文献标志码：a文章编号：1674-9324（2013）49-0263-02
2006年《突发事件总体应急预案》，明确了国务院处置重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，标志着我国的突发公共事件处置步入了规范化、制度化和法制化轨道。目前，全国诸多省市根据这一体系建立了适合当地的突发事件预案管理方案和原则，而且不同类型的幼儿园也根据实际制订相关操作办法，很多幼儿园总结了可行性方案，对幼儿园突发事件预案管理进行了积极的探讨。国内诸多教育研究者也投入到突发事件的研究中，通过调查、访谈等方式，从经验总结、个案报告、法律建构、调查追踪进行了多角度、多层面的分析。
一、相关概念的界定
从应急预案管理概念出发，幼儿园应急预案管理界定为：在幼儿在园内期间，针对可能发生的自然灾害、公共卫生、人身安全和意外事故等突发事件所制订的管理及处理方案。概念主要强调两类突发事件：一类是公共突发事件，主要指由于各种自然灾害可能带来的伤害；一类是幼儿园特有突发事件，主要指由于幼儿园教师或相关保育人员疏忽、失误而造成的幼儿在卫生、安全和意外事故等方面可能出现的伤害。而管理和处理方案是幼儿园作为实施主体，面对两类突发事件所制订的一系列办法。突发事件并不会随时发生，但必须时刻做好准备。根据突发事件的变化周期，制订相应的解决方法。突发事件的应急管理是一项综合性的工程，任何的研究预案都不可能全部概括各种发生的可能，所以在预案管理时必须具有动态可调整性，必须对于某些超常的灾变留有余地。
二、幼儿园突发事件的主要类型
1.安全类突发事件：幼儿园中主要是重大交通安全事故，大型群体活动公共安全事故，火灾，针对师生的各类恐怖袭击事件，师幼非正常死亡、失踪等可能会引发影响校园和社会稳定的事件等。
2.突发公共卫生事件：幼儿园内发生并造成或者可能造成严重损害幼儿园师幼健康的突发公共卫生事件，或幼儿园所在地区发生的、可能对幼儿园师幼健康造成危害的突发公共卫生事件。
3.事故灾害事件：幼儿园事故灾害主要包括建筑物倒塌、拥挤踩踏等重大安全事故，造成重大影响和损失的后勤供水、电、气等事故，重大环境污染和生态破坏事故，影响幼儿园安全与稳定的其他突发灾难事故等。
4.自然灾害事件：幼儿园常见的包括洪水、台风、雪灾、地质滑坡、地震灾害以及由地震诱发的各种次生灾害等。从实际情况看，近几年发生频率高、问题突出、社会关注度高的幼儿园突发事件，主要集中在心理问题、幼儿管理、师德等方面。
三、成立应急管理组织机构，制定完善突发事件应急预案
1.成立应急管理机构，为了有效地处理突发事件必须健全应急组织指挥体系，加强幼儿园应急预案的制订与管理，切实提高应对突发事件的能力。
2.提高幼儿园教师及相关人员的忧患意识，加强对幼儿的安全教育。幼儿园应建立健全安全制度，并严格执行。要通过分层次的宣传教育和有针对性的培训，增强幼儿园教师及有关人员对各种突发事件的安全防范意识，培养和提高幼儿园教师、领导干部应对突发事件的能力。对幼儿园幼儿而言，应从儿童心理及生理特点出发，吸取幼儿园各种突发事件的经验教训，重在引导幼儿了解日常安全规范，通过说教、故事、实践等途径对幼儿进行安全教育。而对幼儿园教师和领导干部而言，则要强化以孩子为本、一切为了孩子的意识，在日常管理中注意幼儿饮食、卫生、交通等易发生突发事件的预防。同时，幼儿园领导要抓好对教师、管理人员的应变能力培训，掌握防范措施和处理突发事件的方法，并适当组织模拟演习，锻炼应变能力。
3.加强制度建设，完善幼儿园管理体制，制定突发事件应急预案。应急预案的管理是幼儿园常规管理的组成部分，对幼儿园应急预案的制订和落实情况开展检查，可以有效地落实演练责任，加大力度，从思想上引起相关责任人的高度重视，真正将预案管理当作幼儿园常规管理的重要内容。
4.增强应急预案的可操作性，凸显幼儿园应急预案的特点。目前，幼儿园应急预案的主要问题在于操作性不强，虽然已经制订了诸多的突发事件应急预案，但实效性不强，不仅没有达到制订预案的目的，而且没有突出幼儿园本身的特点。因此，在制订预案的过程中除了考虑国家预案编制的框架，更重要的是应该尽量本土化，并体现主动性，应尽可能地标准化、规范化，与幼儿园实际相结合，如幼儿饮食卫生食物中毒应急预案，成立食物预案小组；落实各部门职责；日常工作要求；食品原材料到信誉好的厂家购买；掌握好视频原材料库存量及存放时间，原材料的储存要分类、分架、离墙离地等。事故应急处理，做好留样及时向卫生防疫部门汇报。幼儿家长接送制度的制订及相关事件的预案处理、幼儿出门制度等，针对幼儿易发生的诸类事件进行预案和后期更新管理。
突发公共事件的概念篇6
关键词：公共秩序自由裁量限制
自由裁量是公共秩序固有的法律特性
（一）公共秩序自由裁量性
公共秩序是指一国法院依据冲突规范本应适用外国法时，因其适用会与法院地的重大利益、基本政策、道德的基本观念或者法律的基本原则相抵触而排除其适用的一种保留制度。但是，但各国对于公共秩序只作了原则性、概括性的规定，对于什么是公共秩序、在什么情况或场合下适用公共秩序没有统一的标准和原则。这就决定了法官在审理国际民商事法律纠纷援引公共秩序条款而排除该外国法的适用时，具有广泛的自由裁量的权力。当冲突规范指引适用外国法时，不同的法官就会根据其政治、经济、道德、性情、偏见和习惯等个人的特性对这一概念作出不同理解和判断，即使在对同一个案件，有的法官会援引公共秩序条款从而排除外国法的适用，有的法官则可能不会援引公共秩序条款而适用外国法，这就是公共秩序的自由裁量性。
（二）公共秩序自由裁量性的特点
自由裁量性是公共秩序本身所固有的法律属性，是法官的自由裁量权的一种表现，它与法官在审理本国民商事纠纷案件中普通的自由裁量明显不同。公共秩序自由裁量是法律适用的自由裁量，而普通的自由裁量则是具体权利和义务的裁量，不涉及法律适用的问题；公共秩序自由裁量的标准是国家利益或国际公认的共同的利益，而普通的自由裁量所依据的标准是社会公平、正义、合理等法的非正式渊源；公共秩序自由裁量的所依据的法律规范即公共秩序条款只是原则性、概括性地规定，而普通自由裁量是在法律对有关事项无明确规定或者只规定处理的原则、幅度或范围等情况下才能运用；公共秩序自由裁量的运用会影响到国家与国家之间的关系，而普通自由裁量的运用通常不会产生这样的影响。
公共秩序自由裁量性的法理根源
（一）公共秩序概念本身的模糊性
公共秩序在各国的称谓有所不同。在名称上，许多国家称之为“公共秩序”，也有称为“公序良俗”、“公共政策”、“法律政策”、“法律秩序”等，在英美法中多称为“公共政策”，在大陆法中则多称为“公共秩序”、“保留条款”、或者“排除条款”。其次，关于什么是公共秩序这一问题，学者们也莫衷一是。西方学者如萨维尼、孟西尼、布鲁歇、斯托雷、库恩、戴赛、戚希尔等学者或是从法律分类的角度，将一国法律划分成为个人利益的法和为公共利益的法，对于后一类法的事项就属于公共秩序的范畴，绝对不适用外国法；或是从公共秩序适用的场合或条件出发，认为在外国法的适用违背了文明国家的道德、禁止性规定、重要政策、或外国法中的禁止性规定未获得法院地的确认等情况下，则可排除该外国法的适用。
公共秩序在我国不同的法律中其内涵也不尽相同。比如，我国《民法通则》第150条、《涉外经济合法》第4条、《海商法》第276条、《民用航空法》第190条等法律将其表述为“社会公共利益”，而1991年的《民事诉讼法》第262条对公共秩序的界定，其范围则明显宽于上述法律的界定，除“社会公共利益”外，还包括“法律的基本原则”、“主权”、“安全”等内容。
（二）认定标准可选择性
如何认定待决的案件违反了一国公共秩序？从理论或逻辑上来说，应该有一个可参照适用的标准，目前主要主观标准和客观标准两种。主观标准主张如果该外国法本身的内容与法院国的公共秩序相抵触，即可排除该外国法的适用，而不问该外国法适用于具体案件的结果是否对法院国的公共秩序造成实质性的损害。客观标准主张只看适用该外国法的结果是否与法院国的公共秩序相抵触，而不以该外国法的内容是否违背公共秩序为标准。至于在具体个案中，究竟选取哪一标准，则由一国的法律实践、法律原则乃至一法官自由选择，因而在认定标准上也具有广泛的自由裁量性。
（三）公共秩序价值的冲突性
公共秩序是一个主权国家为维护其最基本的社会、经济、政治、法律与道德准则最后一道防线，是一国法所追求的价值之一。但是，一国法追求什么样的公共秩序价值，是一国主权范围内事情。由于各国立法权彼此独立，不同社会制度的国家制定的法律在本质上必然不同，其所崇尚的公共秩序往往不同。而且，除了法的本质决定公共秩序的状态和范围外，一国的经济、文化、历史、宗教、习惯等其他社会因素也会对其造成重要的影响。再者，在一国内部还存在区域性法律冲突，区际法律冲突，也必然也会导致各区公共秩序价值冲突。而各国统治者从维护本国利益出发，总是希望自己的社会秩序得到其他国家的认同，从而希望以自己的法律来调整和支配涉及公共秩序的社会关系。最后，公共秩序仅具地域意义，它的生命力正在于它的弹性，任何国家都会随着国际国内形势的发展变化，适时地对它所保护的社会基本利益作出调整。因此，我们不可能也没有必要要求政治、法律、社会、历史文化传统等不同的各个国家对公共秩序有一个共同的价值目标。
（四）公共秩序规范本身的局限性
公共秩序作为一种法律规范或者法律制度，有其自身的局限性，这种局限性主要表现在滞后性和遗漏性，所谓滞后性，主要是指一国现行的法律制度所确定的公共秩序必须保持它的权威性和相对稳定性，以便人们可以对行为进行预测，因而它不能适时应变。然而，公共秩序条款被具体适用的行为和事件却是千姿百态、千变万化的，在制定法律时是公共秩序范畴的事项，经过一定的时间则可能不是公共秩序的范畴，公共秩序规范的稳定性和社会的变化性之间有时存在着尖锐的冲突。遗漏性主要是因为法律语言的拙劣性，使得公共秩序规范本身就是不具体、不确定，而且不可能穷尽一切可能发生或存在的涉及公共秩序的社会关系。公共秩序的局限性要求法官在援引公共秩序条款时必须根据法律原则和法律精神进行判断，因而具有广泛的自由裁量权。
对公共秩序自由裁量的必要规制
（一）公共秩序自由裁量规制的必要性
正如上文所论及，公共秩序是一种弹性条款，具有较大的伸缩性，法官在适用公共秩序条款的诉讼过程中享有广泛的自由裁量权，由于法官的素质和地方保护主义等因素影响，导致公共秩序制度常被滥用，成为法官任意排除外国法适用的托辞。由于自由裁量性会导致公共秩序的滥用，大大降低了国际私法在协调各国法律冲突中的价值，妨碍了国际民商事交往的稳定和安全，因此，有必要对这种具有极大张力的权力加以规制。
（二）规制公共秩序自由裁量性的主要途径
1.从法律语言的角度规制。大多数国家的公共秩序条款只规定了“违背”公共秩序时即可排除外国法的适用，但在多大程度上“违背”公共秩序却语焉不详，换言之，法官只要有理由相信待决案件“违背”了公共秩序，哪怕只是轻微地“违背”了，也可以自由决定援引公共秩序条款。这在一定程度上放纵了公共秩序的滥用，因此，有必要从违背的程度上加以限制，规定只有在“明显违背”公共秩序的情况下，方能援引公共秩序排除该法律的适用。这是限制公共秩序适用的重要方法，各国在有关国内立法及国际公约的措辞上体现了这一思想。如1986年《国际货物销售合同法律适用公约》第16条规定：“凡依本公约规定所适用的任何国家的法律，只有在其适用明显违背法院地国的公共秩序时，方可予以拒绝适用。”当然，这种“明显违背”依然是一个弹性的概念，但毕竟能够达到限制其适用的效果。
2.相对明确适用条件。公共秩序条款的规定大多是笼统的和模糊的，这对于在什么条件下援引公共秩序制造了无限的自由空间，不利于该条款的适用，因此，有必要从法的确定性角度加以规制，即相对明确公共适用条件或范围。我们不妨借鉴世界贸易组织协定的经验，在国际司法中，我们可以采取列举式和概括式的方法相对明确公共秩序的适用条件，从而达到限制公共秩序的适用的目的。关贸总协定第20条是公共秩序保留条款，它相对明确规定了公共秩序适用条件和范围，从而可以在很大程度上规制其适用。即：在(甲)为了维护公共道德所必须的；(乙)为保护人类及动植物的生命或健康所必须的；(丙)有关黄金、白银进出口的；(丁)为保证遵守与本协定条款不相抵触的法律或规章所必须的，包括有关海关强制执行按第2条第4款与第17条实行专营，保护专利商标与版权以及防止欺诈行为在内；(戊)有关监狱劳动产品；(己)为保护本国艺术，历史或考古的财富而采取的；(庚)关于养护可用竭的天然资源，凡这些措施，同限制国内生产与消费一道实施的……等十种情况下，可中止履行本国在wto项下的义务。可见，世界贸易组织规则体系采取列举的方式，相对明确地规定了一国引用公共秩序条款的条件，从而也就相对确定了公共秩序的范围。
对于公共秩序适用条件，可以采取列举加概括的方式对可以适用公共秩序保留的情形作出规定。比如，在我国，可以将适用公共秩序的情形法律化：如果适用外国法违反我国宪法的基本精神，违背四项基本原则，有损于国家统一和民族团结；如果适用该外国法有损于我国主权和安全；如果适用外国法违反有关部门法的基本原则；如果适用外国法违背我国缔结或者参加的国际条约所承担的义务，或违反国际法上公认的公平正义原则；如果某一外国法院对同我国有关的案件，无理由拒绝承认我国法的效力，则根据对等原则，我国也可以以公共秩序保留排除该外国法的适用；其他有损我国社会公共秩序的情形，但必须报最高人民法院批准。对于以上前五种情况，法官可以直接运用公共秩序保留条款，而对于第五种情况，必须报最高人民法院批准。这样既能保证合理地援引公共秩序，又适当规制了法官的自由裁量。
突发公共事件的概念篇7
【关键词】民生新闻；公共新闻；突围
2002年1月1日，主持人孟非顶着光头、带着他特有的歪嘴式笑容出现在江苏电视台城市频道的《南京零距离》首播现场。由此，发轫于都市报的“民生新闻”正式经由电视媒体发扬光大。一时间，业界竞相效仿、学界称赞不断，叫好声不绝于耳，甚至有学者撰文称“民生新闻”引领了中国电视的第三次革命。和以前的新闻模式相比，民生新闻是以其独有的新闻特质吸引人的，可是民生新闻的种种优点在各级电视台高收视率的驱使下很快进入了瓶颈期，正在此时，蔡雯教授率先将西方的公共新闻理论引入国内，这使正在为民生新闻苦苦寻找出路的学界和业界为之精神一振，随即便有人提出公共新闻是民生新闻的突围之道的观点，此语一出引来了不少人的赞同。但是公共新闻是否真的是民生新闻的突围之道呢，本文将结合实例从概念、选题和产生背景等角度进行分析。
民生新闻和公共新闻都存在概念模糊的问题
概念是人们对事物本质的认识，是逻辑思维的最基本单元和形式，只有深刻理解了事物的概念，我们才不会把他物当做该物或者误把该物当做他物，所以我们首先来梳理一下公共新闻和民生新闻的概念并加以比较。
究竟何为公共新闻呢？迄今为止，公共新闻尚未形成一个全面而准确的界定。《公共新闻事业的理念》一书的主编西奥多·L·格拉瑟记载：1994年，罗森（公共新闻之父）在美国新闻学会在向包括我在内的济济一堂的新闻工作者和一小群学者发表演讲时，拒绝任何对公共新闻学的标准化概念：“我现在要说谁都明白的关于公共新闻最重要的事：我们仍在创造它。因为我们正在创造它，我们不知道它真正是什么。”[1]总而言之，公共新闻迄今虽历经近20年的发展，但概念依然模糊。
时至今日，民生新闻的概念依然也是仁者见仁，智者见智。笔者通过查阅相关资料，发现常见的民生新闻定义有以下几种：“节目类型说”[2]、“平民说”[3]以及“新闻体裁说”、“价值取向说”、“节目形态说”、“群众说”、“合一说”等。
很明显，不管是民生新闻还是公共新闻，目前都尚无一个准确、统一、明确的概念。用一种概念模糊的东西来代替另外一种似是而非的东西，这本来就存在问题，自然无法预知一路上是荆棘密布还是繁花似锦。
公共新闻的选题并非一定比民生新闻“略胜一筹”
由美国多位学者共同撰写、被美国50多所新闻学院使用的教科书《公共事务报道的新策略》1983年版给“公共事务报道”圈定的范围是：1.政治与选举新闻；2.政府新闻；3.立法、司法、警察新闻；4.种族、宗教、暴乱、犯罪、新闻；5.科学、教育、环境、新闻；6.市政、居住、税收、医疗卫生、社会福利新闻；7.商业、劳工、消费新闻等。也就是说，公共新闻的选题基本上是对上述公共事务报道的涵盖。
关于民生新闻的选题我们可以以黑龙江电视台的品牌民生新闻栏目《新闻夜航》来进行说明。
笔者随意选取了2010年3月8日的《新闻夜航》节目，在这一天的节目里，主要有以下新闻选题：
1.保障性住房；2.走进哈尔滨西客站；3.可爱的女人，辛苦的工作；4.妈妈过节，宝宝献礼；5.火车上的爱情，打不散的雨·珠；6.成绩重新定，标准在哪里；7.快乐工作，快乐生活；8.坚守的节日最快乐；9.关爱妇女，预防被拐；10.旧貌换新颜的七勃公路；11.废铁铸传奇，的确很给力；12.神奇嘉荫，消失的三十五年；13.服装店被盗，监控抓现行；14.千里送温暖，共同的期待；15.过期药柜上卖，工商查处还狡辩。
在这15条新闻中，“保障性住房”是当天的“夜航头条”，有5条是以当天是三八节这一背景为主题展开的，体现了很强的时效性。“保障性住房”、“走进哈尔滨西客站”、“旧貌换新颜的七勃公路”是当之无愧的公共事务题材，尤其是“保障性住房”一条，涉及百姓眼下最关注的房价问题。“火车上的爱情，打不散的雨·珠”；“快乐工作，快乐生活”；“坚守的节日最快乐”，分别讲述了我们身边最普通也最可爱的人……通过上述分析我们不难发现，民生新闻的选题并非像部分批评者所认为的那样狭窄。也就是说，正确操作的民生新闻的选题可以和公共新闻的选题相媲美，或者说，公共新闻的选题并非一定比民生新闻“略胜一筹”。
民生新闻和公共新闻产生的背景迥异
公共新闻产生的背景：
新闻业的发展。19世纪末，黄色新闻时代逐渐取代了政党新闻时代，新闻产业的雏形基本形成。经过一个世纪的发展，到20世纪末，新闻业的竞争日趋激烈，产业链条复杂，竞争和合作并存，一方面要继续保持其稳定有序规范的发展；另一方面还要在激烈的竞争中寻求长足发展并促进新闻业的发展。在新闻业发展的这种大环境中孕育出了公共新闻运动诞生的土壤。
美国政治的新变化。20世纪六七十年代美国政治经历了重大变革，各种利益集团和政党异常活跃，各种权利运动频繁。不论是美国大选还是地方选举，各种各样的参选人都必须拥有令人咋舌的经济实力，每一位候选人身后都有某一利益集团的支持来支付各种各样的账单。这样一来，部分有志于政治的普通民众也会因为经济的问题被迫放弃，这更使普通民众丧失了对政治的兴趣。公共新闻的倡导者们从对美国“政治疏离”的现状出发，寄希望于新闻界能改变这一现状。
新技术的出现。互联网技术的出现和电脑的普及一方面，使公众参与变得简单方便，受众可以亲自设置议题、进行策划、推动其发展、参与全过程；另一方面也使媒体感受到新技术带来的压力，面临重组、合并或是合作发展的选择。在这样的压力面前，有的媒体不治而终，另外一些媒体则积极寻求对策，在深刻观察美国社会现状的基础上走上“公共新闻之路”。
民生新闻产生的背景：
民生新闻是中央关于深化新闻改革的产物。2003年3月，主席主持召开中央政治局会议，讨论产生了《关于进一步改进会议和领导同志活动新闻报道的意见》，要求大力减少会议和领导活动报道，将重要版面、黄金时段让位给群众和基层，使新闻更加贴近实际、贴近生活、贴近群众。2009年11月，李长春同志在第十届记者节暨颁奖报告会上发表讲话时再次表明了党中央对民生问题和新闻事业的重视。在三贴近原则的指导下，党中央大力支持新闻事业朝着体察民情、关注民生的方向发展，在这样的大环境中，民生新闻应运而生。
我国媒体的传播理念向受众本位转变。随着社会、经济的发展，受众不仅要求媒体及时、准确地提供信息，更希望媒体多关注一些与他们生活息息相关的问题。这就要求传者放平姿态，以平民视角关注百姓关注的事情，将传播理念由“传者本位”转为“受众本位”。正是在媒体传播理念的这种变化中，民生新闻这种百姓爱听爱看的新闻一经出现即立竿见影地挽救了收视率，收到一片喝彩之声。传播理念转变的力量由此可见。
受众民主意识的觉醒，知情权和话语权的要求凸显。随着市场经济体制改革的不断推进，人民的生活水平不断提高，进而产生了一些更高层次的需求。现代社会常常处在日新月异的变化之中，因此人们的知情权急需得到满足，以消除对周围环境乃至社会的不安全感。在知情权得到初步满足的情况下，对话语权的需求也浮出水面。民生新闻在合力的作用下应运而生，因其“想群众所想，言群众所言”的“三贴近”理念大行其道，让普通民众出现在镜头前成为可能，让普通人的“声音”为各方听到成为可能，极大地满足了受众的知情权和话语权，因而受到了观众的大力欢迎。
媒体竞争异常激烈。在2009年11月8日闭幕的四川电视节上，全国多家电视台云集，多位台长做客网易会客厅，认为当今电视台间的竞争越来越激烈，“马太效应”越来越凸显。目前全国共有2000多个频道，其中仅上星卫视就有50多个。为了在激烈的竞争中分得一杯羹，各级电视台都在积极寻找出路，民生新闻正是他们积极探索的成果之一。
通过比较我们发现，民生新闻和公共新闻这两种新闻样式从概念上来看都很模糊，从选题上来看二者势均力敌，从产生的背景来看二者背景各异，因此也就不存在谁比谁更优秀或者用谁来代替谁的问题。但是，公共新闻经历了20余年的发展后确实形成了一些优秀的理念和操作方法，值得民生新闻学习和借鉴。
民生新闻究竟路在何方
民生新闻仍在继续，民生新闻实践中遇到的问题依然存在，那么民生新闻究竟路在何方呢？笔者认为可以从以下几个方面努力：
用广义的“民生”概念作指导来做民生新闻。狭义的民生新闻把民生的题材限定在“家长里短、左邻右舍、衣食住行、生老病死”这16个字里。然而我们可以用广义的民生概念来指导民生新闻的运作，在选题时不仅仅选择那些家长里短、街头巷尾的家事，也要把和百姓生活密切相关的问题列入题材的考虑范围之内。
吸取公共新闻运动的理念为民生新闻所用。公共新闻最核心的理念是希望最大限度地调动公民的参与，这一点是最值得民生新闻学习的。民生新闻也可以通过设立有奖征集新闻线索或者培养“新闻观察员”等方法调动受众的积极性，并鼓励受众对备选的题目通过网上投票、手机短信投票、热线电话的形式进行再次筛选，选出那些受关注度较高的题目作为最终议题。这样一来，不仅解决了新闻来源的问题，而且也调动了受众参与到节目的制作过程中来。
力避浅表化报道，挖掘出新闻事件背后的东西。2011年出现的绿豆和大蒜疯狂涨价的问题，有报道形象地称之为“豆你玩”、“蒜你狠”，表面上看来这只是农副产品涨价的普通新闻，但是再做深追究就不难发现，这不仅仅是普通的涨价问题，而是少数商贩为了个人利益大量囤积绿豆和大蒜而导致的。如果仅仅流于表面按照农副产品的涨价来报道倒也无可厚非，但是挖掘出涨价的原因和国家对该事件的处理不仅充分利用了新闻资源，而且最大限度地给受众提供了信息。
时政新闻的民生角度解读。长期以来，时政新闻由于操作中的程式化概念化，使其成为老百姓最不喜欢看的新闻，极大地浪费了新闻资源。如果从民生角度对时政新闻进行解读，时政新闻也能成为百姓所喜闻乐见的新闻报道。曾荣获第18届中国新闻奖二等奖的《百姓小事就是国家大事》，讲述的是在猪肉价格上涨的情况下，总理再次来到陕西考察生猪生产和猪肉供应情况的事情。陕西电视台从民生视角出发，多次抓拍细节性的镜头，同时大量使用人物同期声。民生视角的解读使整个新闻报道既有效表明了党和国家对猪肉价格上涨的重视和态度，又让这条时政新闻变成了受众愿意读愿意听的好新闻，实现了“悦读”和“悦听”。
（本文为周口师范学院新闻学重点学科资助对象）
参考文献：
[1]西奥多·L·格拉瑟.公共新闻事业的理念[m].邬晶晶，译.北京：华夏出版社，2009：6.
[2]路璐.解析电视民生新闻的资源优势[J].传媒观察，2004（6）.
[3]李舒，胡正荣.民生新闻现象探析[J].中国广播电视学刊，2004（3）.
突发公共事件的概念篇8
关键词：法律价值；冲突；协调
一、法律价值的含义
（一）价值的含义
价值，从词义上说，是在人们的观念和社会生活中用以判断事物或行为的标准，一般是指客体对主体的生存和发展的效用。经济学上的商品价值概念，主要指物化了的人类劳动，劳动是一切价值的基础。在哲学上，根据马克思的观点：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”；“是人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”+①。可以看出，价值首先是一个关系范畴，其所表达的是一种人与物之间的需要与满足的对应关系，即事物（客体）能够满足人（主体）的一定需要。综上所述，价值是标志着人与外界事物关系的一个范畴，它是指在特定历史条件下，外界事物的客观属性对人所发生的效应和作用以及人对之的评价。
（二）法律价值的含义
对于法律价值问题的研究，是法理学的重大课题之一，从一定意义上来说，法律本身就是一个价值系统，反映一定的价值关系。其中法律价值概念应是价值的一般概念在法学研究中的具体应用，而对其的研究也是古往今来法学家们着力探究的一个学术问题。早在古希腊时期的柏拉图就使用过“法律价值”这一概念。到了近现代，“法律价值”这一概念被大量地使用。自然法学、哲理法学、存在主义法学、社会法学、综合法学、政策法学等等法学流派，都对法律价值提出过自己的观点。
自然法学也被称为价值法学，不论是古代的纯自然意义上的自然法学、中世纪的神学主义自然法学、近代的理性主义自然法学，还是当代的复兴自然主义法学，所关注的都是制定法背后的法律价值问题。+②哲理法学派的代表人物是康德和黑格尔，康德把法律价值看成是法律的理想境界，认为法律价值是相对的，它属于应然领域，并且只能由个人的信仰去把握。黑格尔在《法哲学原理》一书中谈到实在法存在的必要性时说：“这些法律既然按当时情况都有其意义和适当性，从而具有一般历史的价值，所以它们是实定的，又是暂时性的。”另外，存在主义法学、社会法学、法律政策学派、综合法学、西方法学界等都从不同角度对法律价值的概念进行阐述。
在现今理论界，有的学者认为，法律价值标志着法律与人的关系，这种关系是法律对人的意义、作用或效用，以及人对这种效用的评价。因此，法律价值概念包括以下两个方面的含义：第一，法律对人的作用、功能或意义。第二，人对法律的要求和评价。+③还有的学者认为，法律价值是一定的社会主体对包括法律在内的法律现象的需要的关系。这就是法律的存在、属性、功能、内在机制以及人们对法律要求或需要的关系，这种关系正是通过人们的法律实践显示出来的。
综上所述，结合价值的一般概念，具体到法律价值来讲，是指在作为客观存在的法律与作为主体的人的关系中，法律对一定主体需要的满足状况以及由此所产生主体人对法律的评价。同时对于法律价值的内涵理解总是寓于公平、正义、自由、效率、秩序等等的观念之中。
二、法律价值的冲突
从法律价值的理论体系来看，作为具有相当主观成分的内涵和外延，相互之间的冲突不可避免，也可以说法律价值本身就是一个内部相互冲突，并在冲突中寻求协调的价值系统。究其原因，主要有以下方面：
（一）法律价值主体的多样性是造成法律价值冲突的主要原因。法律价值体现的一方面在于作为主体的人对于客体法律的评价，由于特定社会发展的总体需要和具体语境不同，人们所面临的生存与发展的具体环境不同，人们所关心的问题也就自然不同，所产生的法律价值评价也相应不同。同时，由于主体所呈现出的多样性，与人的主观意志密切联系，所以，对法律的价值判断与对法律的事实判断不同，前者主要依赖逻辑推理的方式加以把握，后者则主要依靠分析和描述的方法，也因而造成法律价值的冲突。
（二）客观现实条件也决定了法律价值的冲突。正如马克思主义所指出的，人们在社会生产和生活中的地位、角色不同，决定了人们之间的利益区别和差异，也就决定了人们之间对法律价值的不同看法和要求。另外，文化背景之间的差异，宗教、道德观念的冲突都可能构成法律价值冲突的原因。
同时，基于法律语言本身的模糊性、法律适用过程中的不同理解等等原因，都可能造成法律价值在理解上的冲突。
三、法律价值冲突的协调
理论和现实都需要在相互冲突的法律价值之间进行选择。尽管冲突是必然的，但是这并不意味着人们可以任意选择需要法律维护的价值。法律价值的选择是在一定的标准、原则和程序中进行的，是建立在广泛的协商、对话、说理与论证的基础上的。下面主要从具体的法律制度中探究法律价值冲突的协调：
（一）自由和秩序的协调。马克思曾说过：“法典是人民自由的圣经。”从民事关系来讲，法律通过对公民民事权利的设定来保障权利人一定范围内行为的自由。但反过来讲，法律制度的设立本身就是一种秩序，为权利人设定必要的权利内容也是对秩序的维护，也即在法律规范的设计上，一方面在充分尊重他人权利的同时，赋予其行使权利的自由，另一方面要求权利人必须本着诚实信用的原则行使权利，保证法律制度运行的必要秩序。因此，很多法律制度本身即可以看做是为了解决自由和秩序法律价值冲突的平衡设计。
（二）公平与效率法律价值冲突的协调。在法律上，公平可以看成是社会权利和义务的一种特定的分配形式。法律价值有多方面，其中公平是必不可少的。有学者指出：“对于任何法律制度而言，离开了规则公平或制度公平，就不可能最大限度的实现社会正义。”+④相应的，也应看到效率也是一种重要的法律价值。衡量法律的效率价值主要因素在于：法律规范实施的结果符合立法目的，法律作用的结果客观上保障并促进了生产力的进步和发展，被制约的社会关系处于稳定状态，法律能最经济、最便利的实施。在实践中，法律要实现公平和效率价值取向的统一存在一定的困难。主要在于，法律效率的最大化往往以牺牲一定的公平为代价，而为实现公平又不可避免的影响到效率的达成。但作为人民群众社会生活的基本准则，法律制度的设计需要兼具公平和效率价值取向，来达到两者统一。以民事制度来讲，如在民事诉讼活动中，对举证期限的规定，一方面为实现公平，规定双方当事人有一定的时间提交证据维护自身的权利，另一方面对期限进行限制来保障诉讼活动的效率，因此，对该期限的确定就是在一定程度上对公平与效率的协调。
（三）不同群体利益价值冲突的协调。法律价值的冲突不仅体现在不同的价值之间，在同一价值区间内，在不同群体之间分配时也会产生冲突。如个人利益与公共利益的冲突，权利人的利益与其他人的利益冲突等等。这里主要探讨具体法律制度中对个人利益与公共利益冲突的具体协调性规定。
就知识产权制度来讲，知识产权人的垄断利益与公共利益之间的平衡是知识产权法对相关利益进行平衡的重心，是国家平衡知识产权人的垄断利益与社会公众接近知识和信息的公众利益，以及在此基础之上更广泛的促进科技、文化和经济发展的社会公共利益关系的制度安排。从知识产权法律制度产生的历史沿革来看，这种制度，一开始就是作为平衡和协调知识创造者和使用者的利益关系，平衡知识创造者的垄断利益与公共利益的制度安排而出现的。正如有学者指出的，“一个国家的知识产权制度从其立法目的到具体的规范安排都是在垄断利益与公共利益之间保持必要的张力，以解决没有合法的垄断就不会有足够的信息生产出来，但是有了合法的垄断又不会有太多的信息被使用的难题。”+⑤确实，知识产权法就是在知识产权人的垄断利益与社会公共利益以及在此基础之上广泛的社会公众利益之间的一种利益分配、法律选择和整合。在整个知识产权制度中，立法很明显地分为两块，即专有领域和公有领域，确定专有领域和公共领域的界限，需要考虑对知识产权保护的程度与知识产权人为社会所做的贡献。知识产权法律赋予了知识产品创造者一系列专有权利，以保障知识产权人因其创造性劳动成果对社会的贡献而应当获得的利益；同时，为了实现社会公共利益，知识产权法对知识产权这一专有权又作了一系列的限制，如对保护期限的规制等。实际上，不仅是知识产权法，其他法律制度的规定也是不同主体利益平衡的结果。
法律价值的冲突不可避免，同时，对其冲突的协调也举足轻重，应看到法律价值冲突的协调是一个各方利益平衡的过程，会因不同的历史条件、客观现实而有不同的协调设计，是一个不断发展的过程，对其的研究也是不断发展的，仍需要时间的演进而不断推进。
[注释]
①《马克思恩格斯全集（第19卷）》，人民出版社1963年版。
②王振东：《现代西方法学流派》，中国人民大学出版社2006年版。
③严存生：《法律的价值》，陕西人民出版社1991年版。
④刘翰主编：《21世纪的亚洲与法律发展（上卷）》，南京师范大学出版社2001年版。
⑤古祖雪：《国际知识产权法》，法律出版社2002年版。
[参考文献]
[1]付子堂：《法理学初阶》，法律出版社2006年版。
[2]王振东：《现代西方法学流派》，中国人民大学出版社2006年版。
[3]许章润主编：《萨维尼与历史法学派》，广西师范大学出版社2004年版。
[4]冯晓青：《知识产权法利益平衡理论》，中国政法大学出版社2006年版。
[5]张玉敏：《知识产权法》，法律出版社2005年版。
突发公共事件的概念篇9
无疑，对于韦伯思想体系的不同视角的解读，必然导致截然各异的结论。本文试图通过对韦伯的“理想类型”建构方法的梳理，探讨科层制的理论定位。
一、理想型科层制的理论建构
“理想类型”又称“纯粹类型”，是韦伯为使社会科学研究的概念达到精确性而设定的一种方法，在探讨韦伯的理论思想时，这一方法论意义上的概念――“理想类型”是我们不可摆脱的重要命题。尽管这一命题引起了广泛的讨论，但它的工具手段意义并没有被充分认识到，由此导致了诸多值得重视的误解。
韦伯以经济理论中概念的建构方式来解释这一方法的基本特征：
“我们以抽象经济理论为例来说明那些被称为历史现象之观念的综合结构。它为我们提供一幅按照交换经济、自由竞争和严格的理原则组织起来的社会条件下商品市场各种事件的理想图景。这一概念模式图景把历史生活中的，某些关系和事件集合为一个复合体，这一集合体被想象为一个具有内在一致性的体系。实质上，这一结构本身就像一个通过分析突出现实的某些因素而得出乌托邦。……参照一种理想类型，我们可以使这种关系的特征实际地变成清晰的和可理解的。”
按照这种分析，理想类型首先是一种“创生的概念结构”，“这种概念结构既非历史现实，亦非‘真实的’现实，它只具有纯理想的有限概念的意义，真正的现实或行为可以与之相比较，并为解释那些有意义的成分而对之作观察。”这种概念是一些构造物，我们可以借助于这些构造物，通过运用客观可能性范畴，对关系作出系统阐述。借助于这种范畴，可以对我们的受现实调节和指导的想象物的合适性问题作出判断。
其次，“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”也就是说，只有通过单方面突出某种观点来综合有关个别现象，我们才有可能形成关于研究对象的精确明了的概念，只有运用这种以理想类型方式明确了的概念，我们才可能对现实中与这一概念相关的部分加以说明。
再次，理想类型的建构不是研究的目的，而是手段。“理想类型”的方法并不意味着可以随心所欲地为某个研究对象建构一个“理想类型”，恰恰相反，“理想类型”的建构过程必须有着逻辑上的一致性，不能违反经验的因果关系。因为，“理想类型”建构本身并不是目的，而是为了理解和解释具体的社会现象，只有与具体的社会现象相结合才能使理想类型所表现的可能性获得现实性。
最后，“理想类型”与价值判断没有任何关联，除了纯逻辑的联系以外，它与任何种类的完美不相干。在对理想类型的描述中有一种误解，即把理想类型当作标准模式，这种理想类型不但具有逻辑意义，也具有实际意义。与此相对，韦伯认为，科学的自我控制所具有的基本责任以及避免严重错误的唯一途径，要求把依据逻辑意义上的理想类型从逻辑上对实在所作的比较分析，同根据理想对实在所作的价值判断严格准确地区分开来。
借助理想类型程序来解释和说明事物现象，其结果支持着的是一种永无止境的“再诠释的过程”，韦伯指出，社会科学任务的本质所在，不仅是所有理想类型的暂时无常性质，而且同时是新的理想类型的不可避免。
韦伯意义上的科层制是一种典型的“理想类型”。韦伯用这种工具来概化组织的科层制类型。科层制并不代表现存科层组织的一般情况，只代表一种从所有已知组织的最主要科层制特征中抽象出来的纯粹类型。由于完美无缺的科层化在现实中并不存在，因此，没有一种实际的组织能完全对应这种“理想类型”。按照韦伯的理想类型观点，科层制结构的主要特征如下：
1、“把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。”劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的专家，并使每个人有效地履行各自的职责。
2、“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”在科层等级制度内的每个职员，都能够在上级面前为自己和自己下属的工作承担责任。
3、组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”设计制订这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不同的工作之间能得到协调。
4、“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”为了排除己见并用理性的规范来指导自己的行为，在科层制组织内部必须普及一种超脱的工作态度。
5、在科层组织中就业的人员必须在技术上合乎要求，而且不能被随意地解雇。
6、“从纯粹技术的观点来看，规范的科层化行政组织可以达到最高的效率。”
二、从科层制到后科层制：超越抑或终结?
韦伯运用“理想类型”方法而建构的科层制模式，由于其在理论上的强大指导意义，也由于其在实践意义上与工业年代的时代特征相吻合，以致这种管理模式为世界上许多国家相效仿。然而，随着时代的发展，科层制模式的适用性问题逐渐显现。有学者认为，较早形成的、行政性的、僵化的科层制模式目前已经在理论上和实践上受到怀疑，一种引用经济学和私营管理理论的公共管理的新模式已经取而代之，它将全面改变公共部门的行为方式。论者把标志着管理和技术进步的新公共管理看作是后科层制的行政发展阶段，它代表当今各国行政改革的主流。
那么，作为新公共管理替换称谓的后科层制理论的主要内容和特征是什么?巴兹雷对此作了对比归纳。
巴兹雷用“后科层制典范”来命名一系列为促进公共部门更有效管理的观念组合，意味着“后科层制典范”是“科层制典范”的延续和进化，并在此基础上实现突破。
然则，运用“典范”概念来描述科层制理论却在一定程度上受到质疑。“典范”这个术语是由科学哲学家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》中提出的。库恩认为：在科学的意义上，一个典范就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某以类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。典范的存在是多种多样的，好的典范的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。比照库恩的“典范”定义，科层制理论尤其后科层制理论离“典范”的要求还有一定距离。从后科层制理论的建构方面来看，由于后科层制融和了传统科层制、新公共行政、公共选择、制度经济学等诸多理论的观点，其自身难免存在矛盾和冲突之处；为达致管理实践中的高效优化目标，后科层制理论不加区分地将各种观点移植过来作为自己的教义，实际上是将一些相互对立、排斥或矛盾的观点生硬地拼凑在一起，必然会遇到逻辑上的麻烦以及观点上的含混不清等问题。其次，从韦伯的“理想类型”科层制的角度看，“理想类型”的概念不是“假设”，但它为“假设”的构造提供指导；它不是对现实的描述，但它旨在为这种描述提供明确的表达手段，对比“典范”能够提供一系列有关现实的假设这一特征，“理想类型”与“典型”存在一定的区别。“理想类型”概念和结构的盛行是一门学科处于青年期的特有症状，在此意义上，公共行政学对科层制理论的研究尚处于“前典范”阶段。
韦伯认为，“就理想类型被认为具有经验有效性或作为一种类概念来说，科学的成长总是意味着对理想类型的超越。”那么，后科层制理论能否实现这种超越?
按照上文对理想类型的分析，理想类型的概念建构强调系统化、明晰化，从而有助于在理论研究中推断原因、理顺因果关系和逻辑关系。而后科层制理论本身存在着不可避免的悖逆。例如：从“企业家政府”和“企业化的政府”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望；作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力；在实行政党政治的前提下，怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来；不再中立的文官怎样有效地履行其自身的职责，并保持公共政策和管理的连续性；在政治家和国家高级文官签订业绩合同及其评估过程中，怎样避免政治和价值观的影响。
在实践上，后科层制所提倡的分权和增加管理的灵活性有利于提高效率，也导致本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制和协调的初衷，而出现了一系列失调和失控；私有化带来了一些活力，却损害公众参与，也妨碍政治导向，有些已被私有化的公共服务部门运行得仍然很差；新的管理技术有助于提高管理的科学性，但还要有一个与公共职能相结合的消化、吸收和改革的过程；把企业文化融入行政文化之中，给公共机构注入了创新性，也构成滋生腐败的温床。
研究公共管理的一个重要问题是观念的创新程度；科层制是否是一种新理论，或者仅仅是旧观念新包装。胡德认为，科层制是“广告式”的而不是“实质性的”，它实质上没有发生什么变化。此外，科层制理论的意识形态化倾向削弱了其科学性。波立特明确地将后科层制理论看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域种产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定，后科层制理论是政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体表现。
突发公共事件的概念篇10
[关键词]共识观念；逻辑演变；研究取向
[中图分类号]D08[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2013）11-0025-04
当下，日趋成为政治理论核心概念的“共识”似乎已经陷入了如下两种境况：一是海德格尔所说的“闲言”处境。它越来越频繁地出现在各类学术研究、国际政治谈判、公共政策制定、商业谈判、大众传媒以及日常生活之中，似乎已经成为各类社会精英人物和普通公民共享的常识性概念。二是格雷汉姆分析的“模糊”境地。学术领域对共识的理解和使用五花八门，甚至彼此冲突。面对共识所处的“闲言”和“模糊”处境，政治学者格雷汉姆在20世纪80年代提出，“当务之急需要对共识的含义进行系统的评价，从而营救这一核心概念，无论是在科学分析层面上，还是在规范分析层面上。”[1]
共识观念在历史上所呈现出来的最有意义的用法绝大多数都早于哲学——科学这种近代的二分法。无论是古典的政治哲学家（例如，柏拉图和亚里士多德）还是现代的（例如，马基雅维利、霍布斯和洛克）政治哲学家，都在强调共识的规范性哲学取向。而作为政治分析的重要概念，几乎所有的系统分析层面的哲学家（例如，伊斯顿，Deutsch，Friedrich和帕森斯）又在不断探索并强化它更重要的描述性取向。随着系统分析理论对描述性维度的不断探索、发展与应用，对共识问题的研究正在诸如公共舆论研究这样的实践应用领域不断发挥其强势的主导作用。由于一致同意的状态（作为一种社会现象）与同意活动（体现为个人义务）在共识概念中是联系在一起的，所以，对于兼具规范性和描述性维度的共识概念来说，厘清共识概念的规范性取向和描述性取向是同等重要的。下面我们就从历时性层面入手，按照两种研究取向梳理古代政治哲学、现代政治哲学与当代政治科学对共识的理解。
一、古代政治哲学视域下规范性取向的共识观念
这里需要注意的是，我们把古代政治哲学对共识的传统理解仅仅称之为“观念”而非具体的“概念”，而古代共识观念又是需要在古典政治哲学诞生时所开启的独特的整体主义目的论自然观中才能有较深的理解。
在公元前6世纪希腊哲学得到发展之前的前哲学时代，对于自然与社会实践的解释均采用“神话”形式，古希腊文明基本处于一个由荷马史诗所营造的神话范围当中。
然而公元前6世纪和公元前5世纪希腊文明经历了一场从神话到哲学的革命。掀起这场革命的正是自然哲学家，他们的伟大成就体现为对自然与社会实践看法的大幅修正，开始以哲学方式将“自然”视作人类智力能够理解的某种东西，某种能够被合理解释而非出于诸神闪念的事物。自然以及由之而生的自然法的观念恰恰是在这种对立当中产生的，其目的是为了超越特殊人群、地域和时间中的特殊习俗和规则，转而寻求一种普遍的、永恒的和超越的规范体系。[2]在公元前5世纪的诡辩派安梯丰留下的一个残存片段中，保存着一段关于政治和自然之间差别的清晰陈述，他遵循当时关于“自然”和“习俗”的对照，将当时流行的政治设置所体现的常规的、法律上的正义和自然所注定的正义进行了对比，他说：“按照通常的看法，正义在于不违反，或确切一点说，不被知道违反某人作为一名公民所居住国家的任何法律规制。因此，在有旁观者的情况下，一个人会以他自己最有利的方式去实践正义，极为尊重法律，但是，在没有旁观者的情况下，当只有他一个人的时候，他便会高度尊重自然的规则。这是因为自然的规则是不可避免的和固有的；但法律的规则是由契约所创造，而非自然所产生，自然的规则却正好相反。”[3]
自然一旦被发现，并被理解为与法律或约定有着不同起源的东西，那么，接下来，政治秩序、政治常规从自然秩序、自然法则中分离出来就不仅是可能的，而且是必要的。政治观察家开始以自己的方式感知和诠释政治现象本身的特性。无论是柏拉图还是亚里士多德对城邦本质的思考、对政治本质的思考都是在这样的思维转向中展开的。人类理性在从自然秩序中分离出来的社会政治领域大展拳脚，围绕着如何组织和设计社会集体生活、人类理想的政治秩序应该是什么样的这样一些核心问题展开了政治研究。在《理想国》第九卷结尾，当苏格拉底论述完理想的国家以后，阿迪曼图说：“我认为世界上任何地方都找不到这样的国家”，苏格拉底的回答却是：“也许在天上有这样一个国家的模型，愿意的人可以对它进行沉思，并看着他思考自己如何能够成为这个理想城邦的公民。至于它现在是否存在，或是将来会不会出现，这没有什么关系。”[4]
这就是西方古代思想传统中的整体主义目的论自然观，虽然随后的发展经历了从自然目的论到神学目的论的转变，但是其逻辑本质并没有改变，并且一直居于主导地位。今天我们谈论的社会共识概念在以柏拉图和亚里士多德为代表的古典政治哲学理论的整体主义目的论逻辑体系那里是以观念或信念的形式居于核心地位的。这种共识观念的本质就是强调社会共享一致，主要体现为：共同体是建立在因共同的观念以及在目标、理想和民主制度上共享的信念基础上，共同体成员们对共同体的目标、决策方法、谁应该作出上述决定以及应该作出何种具体决定这些根本性问题实现一致同意。正是由于政治制度、角色、义务和权利都是以神话和信念为基础的，所以这些神话和信念就使和谐的社会互动成为了可能。当然，这种完美的共同体只能是一个目标，它要比一个经验性概念更接近于“理想模式”。柏拉图和亚里士多德也承认，在一个正义的国家，实现全体一致的信奉是值得向往的事情。柏拉图曾经明确表达过一种抽象的论证，假如人们在信念上实现了全体共享，那么正义就会存在，因为每个行为人的同意都为该政体给出了自己所认为的合法性，由此形成了克制。亚里士多德甚至具体地将人们对制度共享的信念同稳定性联系起来。他们也都意识到，这种全体一致仅仅是一个目标或是一种可能的条件，但是，共识的这种规范性意义却为实现和加强共享的社会信奉提供了充分依据。在柏拉图和亚里士多德看来，在一个正义的国家，社会成员享有一致的社会信奉是值得向往的，即使这种全体一致仅仅是一种目标或是一个可能条件而无法在现实中常常实现，但是，对目标的一致同意却让人们能够接受政策和用以解决冲突（还不完全等同于分歧）的重要决策机制，因为分裂和冲突正是不受约束的异议所必然导致的结果。
在沃林看来，柏拉图把发展共同目标和共享信念上的共识作为解决政治冲突的一种理想方式，因此，不再把注意力集中到程序共识上，为了确保稳定，柏拉图认为排除政治冲突的各种来源就可以不再考虑与市民相关的那些程序了。[5]然而，现代政治观念却认为，程序共识正是为了让公民积极参与解决冲突从而获得足够同意来实现和谐而设计的。柏拉图对政治的理解与我们不同，也与他同时代的亚里士多德不同。亚里士多德集中关注的正是在冲突条件下的解决机制，而不是排除冲突。他将一致同意作为公民个体之间解决冲突的工具：制度安排（程序）以及相应的共享信念允许就政体达成协议，该政体中的每个利益主体都认为其最可能实现自身利益。也就是说，亚里士多德更偏重的是为积极公民所明确表达出来的共同追求进行制度设计。
二、现代政治哲学视域下规范性取向的共识观念
如果说，公元前6世纪从神话到自然的转变是人类理性的第一次革命，那么，17世纪开始的从自然到意志的转变开启了人类理性的第二次革命大幕，而从17世纪到20世纪中叶这个历史时期的西方社会也通常被思想史家称之为“现代社会”。17世纪开始的认识论革命和科学革命彻底改变了之前整体主义目的论的主导地位，而代之以机械论和个体主义对自然界和人类社会的支配，自然不再是一种规范，而变成了人类征服的对象；自然本身不再有资格成为“约定法”的根据，而是人的意志为自然立法；自然不再是人们追求的目标，而是需要被超越的阶段。这正是古代政治秩序向现代政治秩序转变的最根本原因。古代社会与现代社会的本质差异随即体现为“意志和人为”与“理性和自然”的对立。[6]
这一时期的政治哲学家更愿意自称为政治科学家，因为他们罢黜了上帝诠释和主宰政治生活的权威，并让它在现代人的精神生活中一息尚存。如何解决剧烈的社会和政治冲突（还不完全等同于分歧）对共同体的稳定所造成的危害是人类社会发展至今的永恒论题。从苏格拉底开始就急于解决的这个人类社会的核心问题并没有因为对终极目标的信念共识而彻底化解，现代政治科学家试图重新开启的政治思考方式又会引发怎样的重大转变呢？与之相伴随的共识观念又会有怎样的侧重呢？
在柏拉图和亚里士多德那儿，支撑共同目标和制度的社会一致同意被当成了秩序和稳定的必要条件，而现代政治哲学家却视一致同意为公众共享的一套约定。这样一来，现代政治哲学对待共识的看法就从古典时期的“一种理想”向前推进到了现代阶段的一种“经验型条件”。所以，现代政治哲学家把“共识”和“同意”当做人类思维产物的发展，而不是将一致同意当成既定的神授或自然现象而严格维护。共识概念成了人造物，尽管它很重要。现代共识观念的特征和作用在伯克和卢梭那儿是清晰的。埃德蒙·伯克将共识作为必须被保存用以维系当前制度的一项协议，他希望通过减少社会变革和政治变革来实现政治稳定。社会就是依据建立在目标和政府适当程序上的共识来定义的；个人通过接受共同体的规则而成为其中一员。这些共享的普遍观念细化了社会的普遍目标、政府的适当程序和制度。共识会随着实践发展而发生历时性演变，为了使共享的信念适应不断发展的现实，变革是必要的，但是，急速的变革可能会破坏已达成的一致。实质上，伯克把“共识”定义成为对社会和个体目标以及适宜将这些目标应用于具体问题的那些程序而形成的共享的公众一致。卢梭把个人追求和社会目标当成理解公意的根据，这样一种共同追求应该指引着政府。公意是建立在对共同体的社会目标一致同意的基础之上，而这些社会目标又是以共同利益和政府对这些目标做出具体的解释为基础的。虽然卢梭和伯克都认为共识是以现有的习俗和传统为基础的，但是，伯克所关注的规范性共识强调共享规范是随着人类实践而做出适应性调整的产物，而卢梭却认为共享规范是以个人在共同生存过程中的共同利益为基础的。
从经验层面来看，卢梭和伯克都依据共享信念来解释共同体，假定目标和程序上的共识是政府获得合法性的关键。他们都把社会中这些假定的事实（一套具体的目标）当成目标共识的内容；伯克把适当的程序当成假定的事实，卢梭则认为程序是依据包括同意在内的目标而定的。对于两人来说，一种强烈的共识的结果就是政府稳定、强烈的共同体感以及对共同体成员的道德指引。例如，伯克提出了增加共识强度的六个因素，即：在政治决策中大量使用审议；决策者的丰富经验；避免公共规范和程序的急剧变革；公共规范和程序来源于实践；共同的宗教传统；对公共规范和程序进行教育性指导。
三、当代政治科学视域下描述性取向的共识概念
当代绝大多数经验性共识概念都是建立在古典政治哲学和现代政治哲学共识观念基础之上。格雷汉姆分类考察了当代政治科学家有代表性的两类共识概念。
第一大类的政治科学家们主要以Robertm.maciver、Charlese.merriam、FrancisCanavan和Friedrich这四人为代表。麦克维尔（maciver）认为，习俗、惯例、公共法律和实践在处于支配地位的神话概念中是联系在一起的。这里说的神话是指人们所持有的那些富含价值的信念，人们的生活既依赖它，也追求它。神话把个体与社会制度结合在一起，通过习俗把个例转变成社会制度。神话随着社会的变革而改变（例如在教育和文化方面的改善）。政府权力、社会秩序、责任以及对制度的支持都源于这个“伟大的共识”，没有它，共同体的基本秩序就会崩溃。他多多少少把目标共识同程序共识融合起来，这为我们提供了它们之间以及与政策共识之间关系的清晰命题。梅里安（merriam）把信念的一般形式分成四组：一是对政府的尊重——不同的态度；服从；牺牲；垄断合法性。这些态度和理解见诸于实践、群体习惯、书面文件和政治共同体中设定从属、支配与协调关系的那些协议。宪法习俗和公共舆论是共识的核心要素。制度上的共识是合理争论和象征性义务的混合体。卡纳文（Canavan）指出，总体目标和程序上的共识与公共政策上的共识之间是有差别的。目标和程序上的抽象共识为道德抉择和政治抉择提供了舞台。共识的作用就是让具体政策上的政治对话成为可能。这样一来，卡纳文就阐明了共识的抽象特征，目的在于强调目标一致与政策一致之间的模糊关系。这种二分法虽然出现在了古典政治理论和现代政治理论中，但是却没有被清晰地描述出来。对抽象价值的一致同意与具体含义上一致同意之间的关系在民主理论中也是争论的核心。弗雷德里希（Friedrich）主要关注程序上的共识，也就是关于“游戏规则”的共识。他认为，如果一个共同体对政治行动的程序规则实现了一致同意，那么，价值和原则上的一致同意就是没有必要的。即使对基本原则存有分歧，只有在行动方式上实现共识才是必须的。在此之前，他甚至认为目标和追求上的共识性一致同意是与民主相悖的。但是，他后来承认了神话、信念和追求对共识以及合法性的必要性。[7]
第二大类共识概念主要强调共识的可操作性，以mcClosky、prothro和Grigg为代表。麦克劳斯基（mcClosky）把共识定义为“达到75%的一致同意”。他明确表示怀疑任何涉及“团结感，共同生活、服从法律、接受现存政府的合法性这类意愿。共识也不涉及一种抽象的思想状态”。可见，激发了共识理论家们几个世纪的共识信念维度在他这儿已经被排除了。普洛斯罗（prothro）和格里格（Grigg）把共识的标准提高到了90%，通过对被概括陈述的民主原则的一致同意以及在政策上精确而具体的应用进行测量，他们发现，对抽象概念的共识在样本中是存在的，但是，一旦这些抽象概念被具体应用时，这种共识就不存在了。虽然这项研究存在理论问题，但是，却证明了将一般性同意与具体同意在民主中联系起来的这种测量方法得以发展的可能性，这就是这项证明的重要性。
虽然在政治科学的研究文本中可以找到对共识各种维度的诸多具体研究（尤其是美国的公共舆论或是民意的研究），但是，V·o·Key在《公共舆论和美国民主》[8]一文中，从理论层面上全面地思考了共识各维度的经验性关联。他仔细评估了共识的各种变种在具体政策决定上的可能性：支持性共识是公众对已经存在的政策的一致同意；许可性共识是公众一致同意接受由政府提出的政策；决定的共识是公众对一项行动的共识。只有将这些具体的一致同意（支持性的、许可性的、决定）合并起来，人们才能够掌握一种民主政体是如何在以冲突为导向的多元民主的政治舞台中发展出普遍共识。人们看到，对游戏规则的一致同意和对目标的一致同意对于实现具体政策的一致同意发挥着重要作用，反之亦然。与此同时，V·o·Key也强调，民主秩序只有在广泛共享的共识基础上才能有效运行，那种共识给政治冲突设定了限度，并且主张在该冲突范围之外采取措施的那些人可能反对被粗暴地对待。更为严格的关注这些定义会为将来解决“在具体情境中，究竟在每一维度上需要多少一致同意”这一难题做好准备。
目前经验性描述取向的共识研究主要在公共舆论的科学研究中得以展开，并且广泛应用于公共领域、政治领域和心理分析领域。由于采用了社会科学的研究方法，对共识的数据诠释极具说服力，从而不同程度地对规范研究中一直以来的重要理念和结论构成了挑战。虽然如此，我们也应该看到，社会科学研究方法的内在缺陷也直接决定了对共识的经验性描述研究离不开规范性研究的支撑。这也从某种程度上预示着现代多元社会中共识研究必须在信念、程序和政策这三个基本维度上使用不同的研究方法才能取得实质性进步。
参考文献：
[1]Graham？熏J.G.Jr？押Consensus.inSocialScienceConcepts？押asystematicanalysis？熏ed.G.Sartori.BeverlyHills？熏Calif.？熏LondonandnewDelhi？押Sage？熏1984.
[2]林国荣.“自然法传统中的霍布斯”，现代政治与自然[m].上海人民出版社，2003.
[3][5]谢尔登·S.沃林.政治与构想：西方政治思想的延续与创新[m].上海.上海世纪出版集团，2009.
[4]柏拉图.柏拉图全集（二）.[m].北京.人民出版社，2002.
[6]奥克肖特.“利维坦导读”.现代政治与自然[m].上海.上海人民出版社，2003.