法务和律师的区别篇1
自1979年律师制度恢复以来，中国律师在服务经济社会发展、维护社会稳定和谐中发挥着重要作用。
2016年全国两会期间，司法部副部长赵大程在人民日报社《两会e客厅》录制现场认为，在经济发展进入
新常态后，律师的服务与经济发展具有密切的关联性。
经济新常态下，律师服务要找到着力点
记者：今年两会将讨论“十三五”规划纲要草案，从我国经济发展新常态来看，无论是增长速度换挡、发展方式转变，还是经济结构调整、增长动力转换，都会有新的法律服务需求，律师能提供哪些新的法律服务，发挥哪些独特作用？
赵大程：当今社会对律师服务的需求非常大，并且法律服务的类型也多种多样。尤其是律师服务与经济发
展具有密切的关联性，经济发展进入新常态，必然带来新的法律服务需求。律师具有熟悉现行法律规定的专业优势、相对客观处理法律事务的职业优势、立足经济社会生活的实践优势。广大律师紧紧围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，紧紧围绕全面深化改革各项任务措施和国家重大经济决策，切实找准服务新常态的着力点，努力在服务稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面发挥独特作用。
记者：律师服务应该在哪些领域发力呢？
赵大程：首先是围绕加强供给侧结构性改革，实现“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，为化解产能过剩、帮助企业降低成本、化解房地产库存、扩大有效供给、防范化解金融风险等提供法律服务；其次是围绕优化经济发展空间格局特别是扶贫攻坚、“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，为跨区域、次区域发展提供法律服务；三是围绕服务创新驱动发展，进一步提高知识产权业务能力和水平，为“中国制造2025”和“互联网+”行动计划提供法律服务；四是围绕构建对外开放新格局，为积极利用外资、加强国际产能和设备制造合作、开展国际并购、参与全球经济治理等提供法律服务。
拓展法律服务工作，提高法律援助质量
记者：近年来，不少地方开展了“一村（社区）一法律顾问”活动，组织律师进村及社区，为人民群众提供法律咨询、法律援助等服务，这说明律师在服务人民群众方面大有作为，您能提供一些数据来说明这方面的成效吗？
赵大程：近年来，不少地方开展“一村（社区）一法律顾问”活动，组织律师进村（社区），不仅直接为人民群众提供及时便捷的法律咨询、法律援助等服务，而且担任村（社区）的法律顾问，促进基层组织依法管理收到了很好效果。这里仅以两个省为例，2015年，广东省律师担任村（社区）法律顾问共提供法律咨询近28万人次，提供代书近5000次，修改完善村规民约近4000份，出具法律意见书7400多份，审查各式合同近9000份，直接参与调处矛盾纠纷2万多宗，直接参与处理群体性、敏感性案件近1200件，举办法制讲座54000多场次，有效维护了人民群众合法权益。湖北省组织律师进村（社区）以来，一些村（社区）案件下降了60%以上，有效维护了社会和谐稳定。
记者：律师为百姓免费提供法律援助服务，在社会上很受欢迎。但我们也听到有受援人说，个别律师服
务不认真，纯粹是应付。我们应如何建立一套行之有效的评价和监督机制呢？
赵大程：律师服务的质量是法律援助的生命线，法律援助工作能不能让群众满意，最根本的还是要靠办案
质量。
2015年6月，中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》（中办发〔2015〕37号），专门就提高法律援助质量提出要求。着眼于为困难群众提供优质高效的法律援助服务，我们切实履行监督管理职责，积极完善质量管理措施，努力提高群众对法律援助工作的满意度。首先会推进法律援助标准化建设。其次我们还将进一步细化、完善法律援助组织实施各环节的工作程序和工作制度，为受援人提供符合标准的法律援助。我们会强化案件监管措施，教育引导律师等法律援助人员严格遵守法定程序和执业规范。完善服务质量监管机制，采取多种方式对法律援助人员办案进行监管，如旁听庭审、案卷评查、办案法官反馈
案件质量、回访受援人等等。对重大疑难案件，实行集体讨论、全程跟踪、重点督办，提高案件办理专业化水平。在此基础上，我们还将加大信息技术应用力度，在流程管理、质量评估、业绩考核等方面加大监管。逐步推行办案质量与办案补贴挂钩的差别案件补贴制度，也就是说，根据案件办理质量确定不同级别发放标准，以此来推动提高办案质量。完善法律援助投诉处理制度，进一步规范投诉事项范围、程序和处理反馈工作，提升法律援助服务水平。
记者：目前法律服务需求与供给不足的矛盾还比较突出，全国法院每年审结的850多万件民商案件中，有
律师的不到200万件。如何解决这个矛盾？
赵大程：从这组数据看，民商事案件律师比例显得还比较低。我想其中原因应该是多方面的，从律师
工作角度来看，既有法律服务资源供给不足，一些基层和欠发达地区人民群众请不到律师的问题，也有部分群众经济困难，请不起律师的问题，还可能有一些当事人认为请律师的作用不大，信不过律师的问题。
法务和律师的区别篇2
搭建平台建立沟通协商机制
2009年12月，上海市律师协会成立三十周年之际，长宁区律师工作委员会在区人大常委会内司工委的见证下，分别签署了《长宁区人民法院、长宁区司法局关于规范法官和律师相互关系加强沟通会商协调的工作纪要》和《长宁区人民检察院、长宁区司法局关于共同推进化解社会矛盾的框架协议》，以制度形式确立了各方加强沟通协作、共同维护社会稳定的工作机制。
从内容上看，《纪要》在加强学习、建立沟通会商协调机制、构筑法官和律师的交流平台、加强法官和律师合法权益保障四个方面形成了共识，提出了行动方案。而《框架协议》则明确区司法局与区检察院双方以加强民事检察监督案件的沟通协商为突破口，通过联席会议、培训、研讨等多种方式，逐步加深在化解社会矛盾方面的探索和合作。
制定“双十条”：法官与律师良性互动
《纪要》出台后，区司法局和区法院分别在律师和法官中征求各自执业中需加强完善的方面，整理形成了“双十条”：《法官尊重律师十条意见》要求法官在审判活动中遵循尊重、理解、友善的原则，合法、合理、合情地处理好与律师的关系。作为回应的《律师尊重法官十条倡议》，则向长宁区全体律师发出倡议，增强律师职业纪律意识，规范律师和法官的相互关系，实现社会公平正义。
“双十条”的正式实施为法官与律师的良性互动搭建了一个相互作用、相互联系、相互制约的平台。2010年6月，区人大、区法制办、区司法局、区律工委和区法院联合召开了题为“良性互动，和谐司法”的法官与律师座谈会，对“双十条”的实行情况进行“回头看”。与会者感到，在长宁开庭氛围和谐、合作愉快、心情舒畅，法官与律师间彼此尊重，既是对各自工作的支持，也是对当事人利益的最大保护，更是维护法治权威、促进法律职业共同体健康发展的重要基础。双方还就建立“双十条”的反馈机制、加强青年法官和律师的带教和培训等问题进行探讨。
共学互学联手提升队伍素质
法官、检察官、警察和律师，虽然工作内容不同，但涉及的法律法规往往具有共性。长宁区人大常委会内司工委牵线搭桥，举办了多次法律知识和业务讲座，让法律职业共同体成员通过共同研讨和相互学习，增进共识，并从整体上提升了四支队伍的素质。
法务和律师的区别篇3
各位领导：
自我县“一村（社区）一法律顾问”工作部署开展以来，坚持多措并举，扎实有序推进，截至目前共有110名村居法律顾问，分包全县535个行政村（社区），有力推动“法治X县”、“平安X县”建设，根据会议安排，现将主要工作情况汇报如下：
一、目前工作情况
（一）推进普法宣传,提升法律素养。今年以来，全县法律顾问采用普法报告会、以案释法等群众喜闻乐见的方式,积极在所服务村居认真开展老年人权益保障法、消费者权益法等各类普法宣传活动，目前共入村1万余人次，开展普法活动1300余次，发放便民服务卡30余万张，基层群众知法守法、依法办事、依法维权的观念逐步增强。
（二）化解矛盾纠纷,筑牢维稳防线。充分发挥法律顾问在维护基层稳定中的“调解”作用，将矛盾化解关口前移,引导法律顾问积极参与村务管理、新农村建设等热点、难点问题,目前共参与解决矛盾纠纷1010件，切实将矛盾化解在基层，争取做到“小事不出村、大事不出镇,矛盾不上交”。
（三）发挥专业优势,提供法律服务。组织法律顾问积极为群众提供法律咨询,解疑答惑，帮助困难群众申请法律援助，满足群众对公共法律服务的需求。今年以来，全县村法律顾问共为群众提供法律咨询3070人次，提供辩护案件230件，为经济困难群众提供法律援助497件，减少群众律师费用100余万元，为村（社区）提供法律意见1471条，有力推进了依法治村工作的开展，有效维护了基层和谐稳定。
（四）强化工作保障，确保工作实效。组成专门工作组，采用实地查看工作台账、微信群建立情况，组织群众进行满意度调查等方式，已对全县法律顾问工作情况开展督导检查5次，有力促进了工作开展。强化考核促进作用，积极推进“一村一法律顾问工作”纳入全县科学发展综合考核。加大经费保障，由县财政负担在经费已列入预算，上半年60.5万元经费已拨付到位，确保了工作有序开展。
二、工作开展中存在的困难和问题
（一）服务效果不够理想。少数法律顾问工作准备不够充分,在认识和能力上也都存在不足,缺乏为基层服务的经验和方法,到基层工作“蜻蜓点水”,开展法治宣传,化解基层矛盾,提供法律服务等职能没有得到真正发挥。
（二）管理考核不够完善。日常管理不到位,对法律顾问的到位和工作情况缺乏有效的管控措施,仅仅依靠顾问工作日志和台账,考核的内容不够完善。
三、下步工作打算
（一）完善工作机制，实现工作规范运行。严格保障经费支持，进一步加大相关经费保障力度。探索团队服务机制，提升服务质量和服务效率。进一步完善工作程序，实现精细化管理，建立更加科学合理的考核方案。加大业务培训力度，通过现场会、调度会、培训会等多种形式，不断提高顾问履职能力。
（二）加大宣传引导，扩大社会影响力。运用传统媒体和新媒体，及时“一村一法律顾问”工作信息。积极挖掘培育先进典型做法，以点带面，通过电视、微信公众号等媒体进行广泛宣传，扩大群众知晓率。切实抓好新媒体建设，充分利用微信工作群、“为村”平台等新媒体，为工作更好开展提供良好的舆论氛围。
（三）发挥职能作用，积极参与扫黑除恶工作。充分利用“一村（社区）一法律顾问”工作平台，组织全县村级法律顾问积极参与到“扫黑除恶”专项斗争工作，在进村入户开展法律服务过程中，向群众宣传扫黑除恶法律常识，引导群众积极提供涉黑涉恶线索，推动专项斗争工作深入开展。
阳江市关于开展一村（社区）一法律顾问工作情况汇报
根据省委、省政府的工作部署，我市积极推进一村 (社区)一法律顾问工作。2014年，我市在江城区和阳春市率先开展一村（社区）一法律顾问的试点工作。2015年1月，在全市全面铺开。我市一村（社区）一法律顾问工作在市社会体制改革专项小组的统筹指导下，市司法局积极组织实施，狠抓落实，各相关部门积极配合，共同推进法律服务进城乡社区，切实增强广大基层干部和群众的法律意识，维护基层和谐稳定，为推动法治阳江建设作出积极贡献。
一、主要做法
全市共有123名律师分别挂点到845个村（社区）担任法律顾问，并签订了法律顾问合同，实现一村（社区）一法律顾问工作全覆盖。2014年9月至2015年8月，我市律师共向挂点村(社区)提供服务10080件，为群众办理诉讼案件12件，办理法援案件8件，处理群体、敏感性案件44件，调解259件，谈判签约3件,审查合同102件，起草法律意见书42份，代书102份,接访咨询8069次，举办法制讲座472次，协助选举8次，法律培训305次。
（一）高度重视，加强组织领导
市委市政府高度重视一村（社区）一法律顾问工作，成立市社会体制改革专项小组统筹指导开展工作，市司法局负责组织实施、推进，并成立了工作领导小组。经深入调研和学习考察，结合我市的实际，市司法局研究起草了《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施意见》，经市委全面深化改革领导小组审批，2014年10月以市委办公室和市政府办公室的名义印发各地各单位执行。2015年，这项工作再次被列入市委、市政府重点工作任务，并把村居法律顾问工作为基础的公共法律服务体系建设列入市十大民生实事。市政法委、社工委、财政局等部门大力支持，市、县(区)、镇、村居共同推动，把法律顾问进村（社区）工作做成了服务群众、凝心聚力的民心工程。
（二）整合资源，优化律师配置
阳江市社会律师事务所共19家，社会执业律师128人。其中江城、阳东两区共286个村（社区），拥有近八成的律师；阳西县和阳春市的律师加起来不足15人。针对我市律师事务所分布不平衡及人员短缺的实际，在统筹律师资源中，通过分区分片方式召开多场工作推进会议，协调好律师资源富余的县区支援资源相对缺乏的县区，每位律师平均担任6至7个村（社区）的法律顾问。通过整合律师资源，较好地解决了县区律师资源分布不均的问题，实现了资源的优化配置。
（三）宣传动员，落实层层部署
2014年9月，我市召开了全市一村(社区)一法律顾问工作动员大会，市委常委、政法委书记在动员会上作讲话，对该项工作进行了动员部署，动员全市律师积极投身到这项工作中去。会后，阳春市和江城区两个试点当月完成法律顾问合同签订工作。2014年12月，其他县区分别召开动员大会，部署2015年一村(社区)法律顾问工作，每个村居安排律师挂点担任法律顾问，并签订了2015年法律顾问合同，全市一村(社区)一法律顾问工作于2015年1月全面铺开。为把这项工作落到实处，市委、市政府要求各地各部门要以高度的光荣感和政治责任感推进一村（社区）一法律顾问工作，真抓实干，不流形式，确保省委省政府的决策落到基层，落到实处。
（四）加强督导，完善工作机制
为加强对一村（社区）一法律顾问工作进行指导和监督，市司法局制度了《阳江市一村（社区）一法律顾问工作督导方案》，成立由局领导带队、相关科室人员组成的4个督导组，实行对各县（市、区）村（社区）法律顾问工作分片督导，要求各督导组每季度至少到所负责的县（市、区）进行一次抽查督导，每次督查镇街数量每个县（市、区）不少于3个，每个镇街督导的村（社区）数量不少于2个。各县（市、区）司法局也制定相关的工作方案，加强做好督导工作。
为规范做好一村（社区）一法律顾问工作，我市根据本地实际，完善相关工作制度。一是建立定期服务制度。要求法律顾问每个月至少到村（社区）服务累计8小时，每年开展法律讲座不少于4次。二是建立工作日志制度。为每位律师印发工作日志和台帐，工作台帐实行一次一记、一村一卷，并以此作为考核的重要依据，确保法律顾问工作的规范性和延续性。根据省厅的工作部署，今年9月份要求将村（社区）法律顾问相关信息、工作日志全部录入管理系统，我市做好市司法局、县司法局、司法所和律师所信息联络员登记管理制度，加强信息沟通，保证管理系统录入工作顺利完成。三是建立信息公开制度。为法律顾问给每条村定制了公示牌和律师台签，并将公示牌悬挂在村居委办公楼显眼位置，为村民与法律顾问建立有效的沟通联系机制。四是建立工作交流制度。定期开展总结、研讨活动，坚持每季度召开一次村（社区）法律顾问工作汇报会，不断改进工作方式、方法，确保服务质量稳步提升。
(五)组织培训，提高服务质量
2014年10月11、12日，我局组织全市基层司法所长，驻村(社区)律师开展专业培训，对市委办公室、市政府办公室的《实施意见》以及相关政策文件进行解读，同时对如何开展工作提出具体要求，部署下一步工作任务。广东省律师协会理事及青年律师工作委员会主任曹建宇律师在培训班上围绕如何做好村（社区）法律服务工作为主题，介绍了律师进村居的背景、面临的难题、有关探索以及个人感悟等相关内容。今年8月，邀请珠海市司法局徐正泉副局长在推进会上介绍在开展村（社区）法律顾问工作中好的经验，以及广东暨众律师事务所律师赵维春以案例分析的形式传授了律师进村（社区）开展法律顾问工作的一些具体做法。今年9月，各县（市、区）司法局为做好村（社区）法律顾问工作管理系统录入工作，加强对司法所相关人员进行管理系统业务培训。通过培训，进一步拓宽了我市律师开展一村（社区）一法律顾问工作的思路及提高了业务素质。
（六）严格考核，确保工作落实
市司法局专门研究制定《阳江市村（社区）法律顾问工作检查评估实施方案》，明确考核内容和奖罚措施。每半年进行一次考核评估，并将评估的结果与律师及其所在律师事务所的评奖评优和年度考核挂钩。
2014年我市两个试点的检查评估已于今年年初完成。阳春市司法局牵头组织从阳春市人大、市政协、市委组织部、市委政法委、市民政局、市法制局、市财政局及各镇（街道）抽调人员组成九个检查考核组，分赴各村（社区）进行考核。考核主要采取听取律师汇报、召开村干部、律师和村民代表座谈会、实地察看、问卷调查等形式进行。江城区也分别组织多个检查考核小组对律师开展村（社区）法律顾问工作情况进行考核。我市共有114名律师参加了2014年度两个试点县区的检查考核，考核结果均在合格以上，阳春市和江城区司法局已对考核结果进行了公示。目前，各县区对2015年上半年的考核已完成并公示,考核结果均在合格以上。
（七）加强保障，确保经费落实
开展一村（社区）一法律顾问工作，实行政府购买法律服务与公益法律服务进行经济补贴相结合的经费保障机制，给予每个村（社区）不少于1万元的经费支持。其中省财政负担50％，市级财政负担的15％，县级财政负担35％。我市各级司法行政机关积极与各级财政部门沟通协调，做好法律顾问经济补贴经费落实工作。2014年至2015年，我市及各县区已将法律顾问经济补贴经费列入市、县两级财政预算予以安排解决。2014年我市两个试点的法律顾问经济补贴已全部发放到各律师事务所。2015年省下拨的专项经费及市县两级的经费补贴已到位，2015年上半年法律顾问经济补贴已发放到各律师事务所，下半年的经济补贴待考核后发放给各律师事务所。
二、主要成效
律师自驻村以来，扎实开展了大量工作，并取得了实实在在的成效。主要表现在以下四方面：
（一）法律意识不断增强。法律顾问通过开展法律咨询、法制宣传、法律援助、人民调解等形式，让群众在享受优质法律服务过程中，增强法律意识，培养法治思维，引导群众通过合法途径表达利益诉求，从源头上预防和化解矛盾纠纷，更好地维护合法权益。
（二）法律服务更为便捷。群众不出村就可享受到法律服务，从村委和经济社的土地产权纠纷、农村集体“三资”合同审查、经济社土地补偿款合理使用，到村民的交通事故赔偿、服刑人员婚姻登记、劳资纠纷等，法律顾问都用心提出了专业的法律咨询意见，帮助他们妥善解决矛盾纠纷。此外，法律顾问通过对经济困难且需要法律帮助的群众给予及时的法律援助指引，更好地解决打官司难的问题。
（三）基层治理明显改善。法律顾问通过法制宣传、为村（社区）治理提供法律意见、修订村规民约等，有效提高了基层干部依法行政意识、依法办事水平，有效地防范了风险。如圭岗镇马催村委会经咨询驻村黄斌斌律师后，通过合法途径撤换了两个自然村的村长。这说明村（居）委会法治意识提高了，处理村务更依法依规。促进基层组织将法治思维和法治方式融入到村（社区）内部公共事务管理的各个方面，推进基层群众自治管理、科学管理和依法管理，实现各项工作健康发展。
（四）矛盾纠纷及时化解。对于突发事件、疑难案件及群体性案件，法律顾问都随叫随到，及时参与案件的处理，并提出专业的法律意见。如红丰镇有群众因土地权属纠纷引发挖掘山坟事件，正当双方剑拔弩张互不让步时，红丰镇司法所邀请驻村法律顾问谢汝用律师参与该案的调解，他在了解案情后，向双方讲解了有关土地权属的法律和政策，从法理及情理上阐明利弊，最终化解了双方的矛盾，平息了纠纷。又如东平镇海荫村民委员会晒布村村民因原3名村干部挪用村集体资金一案，由于错误理解了阳东县人民法院的判决认定，准备组织上访。驻村法律顾问欧建华律师获悉后主动介入，其积极运用专业法律知识向村民详细解释了判决书的内容，消除了村民的误会，让村民消除了上访念头，维护了当地的稳定。
三、存在不足及下一步工作措施
我市一村（社区）一法律顾问工作开展以来，虽然取得了一定的成效，但也存在一些问题与不足。如司法所人员和律师资源较少，工作任务较重，个别律师责任心不强、工作不够积极、工作开展也不够全面，宣传力度不够、长效机制建设有待完善等。因此，很多工作还需在推进中逐步完善。下一步，我们要切实做好如下工作：
（一）要统一思想，切实提高认识。要积极宣传发动各地、各部门、各律师事务所和律师要有高度政治责任感和服务意识，促进一村（社区）一法律顾问工作取得实效。
（二）要深化服务，确保成效明显。把胡春华书记关于“切实发挥法律顾问的作用，防止走形式”的批示要求执行到位，结合地方实际，创新服务模式，组织、动员和引导律师投身一村（社区）一法律顾问工作中去，保证服务工作到位、成效明显，群众满意。
（三）要健全机制，确保运作规范。一村（社区）一法律顾问工作是开展公共法律服务的一项创新型工作，要不断完善机制，建立健全系列规范指引，确保工作机制有保障，规范运作成常态。
法务和律师的区别篇4
关键词：城乡；义务教育；均衡发展；法律保障
中图分类号：G40-011.8文献标识码：a文章编号：1671-6124（2013）04-0010-06
义务教育均衡发展理念首次写进法律是2006年9月1日施行的新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。6年来，在《义务教育法》的保障下，城乡义务教育均衡发展取得了巨大成就，但也存在一些法律保障方面的问题，需在今后落实中进一步完善。
一、促进城乡义务教育均衡发展的法律保障举措
1.明确政府均衡发展义务教育的职责
举办公益事业、提供公共物品和维护社会平等是现代政府的重要职责。在公平与效率之间，政府首要的职能是维持公平，效率可以由市场去调节，家庭、个人和利益团体都会把效率作为第一考虑因素，因此政府不维持公平就没有人维持公平。“政府是义务教育的全职责任人”[1]，为此《义务教育法》明确规定促进义务教育均衡发展是政府的法定职责。其中第六条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。第二十二条规定：县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。
2.均衡配置基础性义务教育资源
基础性教育资源主要包括教育经费、师资、办学条件等。
首先，建立义务教育经费保障新机制，确保国家财政性教育经费均衡配置。《义务教育法》以“经费保障”专章规定义务教育经费的法律保障问题，明确“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”。
其次，引导教师合理有序流动，确保师资力量均衡配置。教师资源是教育的第一资源。《义务教育法》第三十二条规定：县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。
最后，制定义务教育学校办学国家基准，确保基本的办学条件。《义务教育法》第十六条规定：学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。
3.采取弱势补偿原则，向农村民族地区倾斜
《义务教育法》第六条规定：改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。第三十三条规定：国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。第四十四条规定：农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。第四十七条规定：国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育。
4.规定违反义务教育均衡发展的法律责任
《义务教育法》以“法律责任”专章规定违反《义务教育法》规定的法律责任。在法律责任规定的10条中，有6条是直接与义务教育均衡发展有关。第五十一条规定：国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章的规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。规定有下列情形之一的都要追究相关部门和责任人的法律责任：学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的；未依照本法规定均衡安排义务教育经费的。侵占、挪用义务教育经费的；将学校分为重点学校和非重点学校的；分设重点班和非重点班的等。
二、法律保障下城乡义务教育均衡发展取得的成就
1.农村教育经费不断增加，城乡配置不断均衡
城镇普通初中生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的1.46倍、1.25倍、1.38倍，缩小到2009年的1.17倍、1.10倍、1.06倍（见表1）。
城镇小学生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费与农村的差距，已由2005年的1.44倍、1.28倍、1.47倍，缩小到2009年的1.20倍、1.13倍、1.18倍（见表2）。
2.农村学校办学条件不断改善，城乡差距逐渐缩小
《义务教育法》实施以来，农村学校办学条件不断改善，城乡差距不断缩小。农村普通初中和小学的危房面积占所有普通初中、小学危房面积的比例分别由2005年的63.8%、86.2%，下降到2010年的52.3%、77.2%，与城镇的差距分别缩小了23个百分点和18个百分点（见表3、表4）。
农村普通初中学校体育运动场（馆）面积、体育器械配备、音乐器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等六项指标的达标率分别由2005年的65%、61%、51%、50%、68%、18%，提高到2010年的66%、62%、56%、55%、70%、36%，与同期城镇普通初中相应达标率的差距渐趋缩小（见表5）。
农村小学体育运动场（馆）面积、体育器械配备、美术器械配备、理科实验仪器、建立校园网等6项指标的达标率分别由2005年的51%、44%、38%、37%、49%、4%，提高到2010年的53%、48%、44%、43%、50%、9%，与同期城镇小学相应达标率的差距渐趋缩小（见表6）。
3.农村师资水平不断提升，城乡差距逐渐缩小
在农村与城镇普通初中专任教师中，专科及以上学历（即合格学历）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的93.2%、96.9%，提高到2010年的98.0%、99.0%，农村与城镇的差距缩小2.7个百分点（见表7）。
农村与城镇小学专任教师中，高中及以上学历（即合格学历）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的98.1%、99.5%，提高到2010年的99.3%、99.8%，农村与城镇的差距缩小0.9个百分点（见表8）。
在农村与城镇普通初中专任教师中，中学一级以上职称（即中高级职称）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的36.0%、48.7%，提高到2010年的48.9%、58.1%，农村与城镇的差距缩小3.5个百分点（见表9）。
在农村与城镇小学专任教师中，小学高级以上职称（即中高级职称）教师数占各自教师总数的比例分别由2005年的39.2%、48.5%，提高到2010年的50.2%、56.9%，农村与城镇的差距缩小2.6个百分点（见表10）。
三、城乡义务教育均衡发展法律保障方面存在的问题
1.《义务教育法》“一法独秀”，缺乏完善的配套法律保障体系
首先，《义务教育法》的上位法《教育法》未能充分体现有关城乡义务教育均衡发展的立法理念。“平等”应是教育立法的一个重要理念，《教育法》第九条的规定也表明了她保障一切中国公民“依法享有平等的受教育机会”。但《教育法》第五十七条规定与第九条的理念不完全符合，对农村人口存在着“不平等”的规定。第五十七条是《教育法》84项条款中唯一提到“农村”的条款，但不是从农村教育弱势地位出发，向“农村”倾斜，而是要求农民上缴“农村乡统筹中的教育费附加”，以“用于本乡范围内乡、村两级教育事业”。作为教育的根本大法――《教育法》有如此规定，导致《义务教育法》第四条仍然规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在此规定中，有“不分性别、民族、种族、家庭财产状况、”，就是没有“不分城乡”，而城乡差距在当前中国是非常突出的。
其次，《义务教育法》同一位阶的其他教育法律未能提供良好的法制环境，如《教师法》。“据抽样调查，67.3%的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8%的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用；32.8%的教师反映，由于负担不起医药费用而不去医院看病；63.7%的农村教师反映‘多年没有’或‘从来没有’参加过学校统一组织的体检活动。法律规定的‘教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查’未得到完全落实。”[3]教育法律执行不力的情况在现实中长期“合理”存在的结果就会导致社会公众对教育法律公信力的丧失和教育法律严肃性的质疑，产生教育法律是“软法”的感觉，这种感觉又直接影响《义务教育法》的贯彻落实。
再次，《义务教育法》颁布实施6年来缺乏完善的教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的保障落实。《义务教育法》颁布实施6年来，国务院及其所属相关部委，各级地方人大及政府都为贯彻落实《义务教育法》出台了不少规范性的文件，但是这些规范性文件难免有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌，缺乏法律应有的强制力和稳定性，未能形成强力有效的义务教育法规和规章体系，从而制约了法律对义务教育均衡发展保障的能力[2]。
最后，《义务教育法》问责的模糊性弱化了其刚性度。《义务教育法》“第七章法律责任”共计10条，专章规定违反《义务教育法》的法律责任，这无疑是巨大进步。但在第五十一条到五十四条规定的行政问责情形中，均有一个共同性表述，即“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”第九条规定的“负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职”的构成要件是：“发生违反本法的重大事件”，且“造成重大社会影响的”。但是，对于“情节严重”、“重大事件”、“重大社会影响”等本身带有一定模糊性的词语，《义务教育法》既没作出界定，也没进行必要的说明。这就给问责带来较大弹性，从而降低了《义务教育法》的刚性度[4]。
2.公众虽有监督权利，但监督能力却不足
法务和律师的区别篇5
第一部分理论框架
一、选题与定义
一位学者曾经断言，“中国的问题仍然主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。”即使那些把兴趣投向城市、投向“正规军”法律服务、投向标准化或目标性司法程序建构的人，也无法否认研究中国基层法律服务的现状与改革在研究整个中国司法问题所具有的特别意义。基层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基，对于基层社会的治理一直是中国政府治理策略（社会综合治理）的重点之一，基层司法构成我国司法制度的基础和主体（法律规定基层法院以及作为其组成部分的人民法庭管辖除法律法令另有规定以外的所有一审案件）。在司法专业化与司法民众化的冲突双重困境中以及强大的诉讼积案压力下，寻求建立为当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，为简单、小额的案件提供低廉、快捷的法律服务，亦即“获得正义”（）是当代世界普遍面临的重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异巨大并且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国，如何为占中国人口主要成分的基层老百姓特别是广大农民提供符合其经济、文化层次需求的有效的法律服务，一方面直接关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定，另一方面也将影响到作为“标准模式”的民事诉讼结构是否能够在我国社会里找到确实适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题，并最终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社会的冲击能否作出适时适当的回应。
本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次上的县市、区，以及它们的行政下级（乡、镇、街道办事处）和司法派出机构（派出法庭）所辖的区域；本课题所称的“法律服务”是指诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书，等等；本课题所考察的基层法律服务所，是指设在乡镇（街办）主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织。限于本课题的具体目的性和政策指向性，我们选取了在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰败命运的基层法律服务所为窗口，以考察和评价这个特殊群体为基层老百姓所提供的上述法律服务为切入点，观察其在我国整个基层法律服务体系中的角色，同时通过考察在其沿革和演进过程中，与之构成职能交叉、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关（司法所）、国家司法机关（基层法院及其派出法庭）、群众性自治组织（人民调解委员会）、社会性法律服务机构（律师事务所），从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。这种定位的现实根据是，官方文字资料分析和实证考察结果都表明，中国基层至今为止并未明确或完全区分“司法”职能（及其主体）与行政职能（及其主体）、政府救济与社会自治性救济，而基层法律服务所与上述国家机关和社会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关系。
二、方法与路径
在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为基础，对几个有代表性的考察点进行解剖，以大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系（包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最后综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论：
⒈文献资料的收集、阅读和分析
基层法律服务所从成立、发展、繁荣，到变革、抑制、衰落，直至今日面临被废止或遗弃的命运。通过收集、阅读和分析记载这一历史演变过程的现有文献，我们期冀获得以下信息：
．成立基层法律服务所的客观原因、理由或背景是什么？这些原因、理由或背景中哪些是构成基层法律服务所的客观生存基础和或生存价值的决定性因素？
．目前决定基层法律服务所存在的这些因素是否已发生变化？这些变化是否已从根本上或在一定程度上动摇了基层法律服务所生存的客观基础和或减损了它的存在价值？或者，是否反而进一步丰厚了它的生存基础和或增加了它的存在价值？
．为什么对基层法律服务所进行一而再再而三的改革？每一次变革基层法律服务所的主观因素或动机或目标是什么（包括变革者和被变革者两方面）？变革者的目标哪些是基于上述客观因素所致，哪些是由于变革对象本身无法克服的缺陷所致？哪些可能通过有效的改革措施而实现？原创：还有哪些反而由于变革措施自身的无效或负效应而加剧？
．在基层法律服务所的变革和演进过程中，是否已经出现了替代性法律服务机制？如果是，那么这些机制相比基层法律服务所而言存在哪些优势和劣势？
．目前基层法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。
．目前关于基层法律服务所角色的主流观点评价和政府的政策趋向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客观因素的影响？
以上所有信息都要用文献资料所提供的事实或信息说话，而不能凭借研究者的主观猜测。需要进行分析和推测时，注意通过明确的差异性表达将研究者对事实或信息的陈述与研究者个人的推测加以区分。
⒉实证考察与信息的获取和使用
由于现有文献资料所能够提供的信息存在多方面的缺陷，资料的残缺、笼统、抽象、以及资料获得渠道的官方性和主观性，都妨碍了对于目前法律服务所获得全方位的了解。为此，我们在全国选择了个考察点，进行深入、具体、微观的观察和解剖：中部地区湖北省的市，西部地区四川省的市（南）和山西省的县（北），东部地区发达的市市的考察仍在进行中，故报告未并入本文。这些考察点的意义并不在于它们的代表性或典型性（虽然它们也可能在某些方面代表了某些经济、社会、文化背景基本相似的地区的典型特色），而在于它们是整个中国基层法律服务所的缩影。我们希望在通过文献资料了解基层法律服务所的全面的（全国的）、宏观的和基本的（笼统的）状况——特别是了解其发展的历史脉络——的基础上，面对中国如此之大、法律服务所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法进行个体分析，也许能够从差异性中找到中国基层法律服务所的某些共性，观察中央政策和改革者的意图在现实中得以执行、抑制或变异的程度和原因，从而为新的决策提供一个自我检讨的视角。
．考察范围
进行实证考察、获得信息的渠道包括：研究对象，即乡镇法律服务所和司法所（未将司法所列入行政主管部门而作为研究对象，是因为一般仍采两所合一体制）、行政主管机关即县（或市）司法局、提供服务的主要场所即基层法院、竞争对手和改革者预期的替代者即律师事务所、改革者主观预期的未来替代者即法律援助机构、服务对象或消费者即当事人、业务伙伴暨市场对手即人民调解委员会。
．考察目的
对于法律服务所的考察目的，除了解该所设置的时间、数量、根据、理由、背景以及法律服务工作者人数、人员结构（包括学历、工作阅历等）、业务范围、案源和收支状况、工作过程、工作成效、以及他们与其他基层法律服务主体之间的关系等基本情况之外，也重点考察法律服务工作者的主观感觉、自我评价以及他们所面临的困难和处境。
对于司法局的考察目的，主要是了解该地区法律事务所的概况及其在司法局统辖的基层法律服务体系（包括律师事务所、调解委员会和法律援助）中的相对角色，特别是相对于律师而言的利弊得失，其中包括司法局作为对整个法律服务体系的统一管理者对于法律事务所现实作用的评价和对其前景的预测和愿望。此外，通过司法局考察该地区法律服务所的整体生存环境，包括当地经济发展状况、政府（包括地方政府和上级主管部门）的支持程度或和政策倾向、以及该局对法律服务所的监督、管理制度及其效果。
对于基层法院的考察目的，主要是了解基层司法当事人获得的状况，包括的比率、人的身份和专业水平、基层法律服务工作者在其中的作用（特别是将法律工作者与律师水平的比较）、以及法官对于法律工作者群体的总体评价和态度。
对于律师事务所和法律援助机构的考察目的，主要是了解其人员结构（包括学历、工作阅历等）、业务范围、服务对象和案源、收支状况、面临的困难、以及他们与法律服务所之间的竞争与合作关系（其中包括他们的主观感觉、评价和愿望。）
对于当事人的考察目的，主要是了解当事人在面对纠纷、希望获得法律救济特别是司法救济时，如何获得关于法律服务市场的信息，他们为何、通过何种途径选择了某位法律工作者或某位律师，他们对于所获得的法律服务满意度如何，等等，从法律服务市场的消费者的角度来评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。
考察人民调解委员会只是附带性的，主要是因为这一机构与基层法律服务所之间存在人员交叉的情况，并且可能在基层法律服务大市场中存在此消彼长或者相辅相成的关系。
．考察路径与方法
介入进路。鉴于中国的国情，在考察对象涉及政府机关（从中央政府到地方基层）的社会调查中，合适把握介入被调查对象的切入点是必须权衡的一个因素，一方面，获得被调查对象的信息帮助，常常需要借助一定程度的私人关系；另一方面，保证信息的真实和准确性，则需要与被调查者保持适当距离，所借助的私人关系不能与被调查者有利害关系，以免构成对获取真实信息的干扰和妨碍。为了从不同角度接近和了解调查对象，我们在不同地区选择了不同进路：在地的调查是通过该地人大法工委介入的；在县地的调查是通过该地开发区介入的；在县地的调查是通过检察院介入的；在地的调查直接是在当地司法研究所帮助下进行的。
调查的具体方法取决于调查事项的性质、调查的预期目标、以及调查者与被调查对象之间的沟通能力等因素。在中国的基层调查，必须正视被调查对象的文化素质不高和缺乏社会调查常识的现实，这种局限使我们限制了对书面调查方式的使用（比如问卷调查），而更多依赖于面对面的直接交谈（包括座谈会和个别访谈），调查者与被调查者之间能形成互动式的交流从而保证对情况的真实而准确的了解，并使调查者能获取很多宝贵的感性信息和附带信息，但此种方式无法具有书面调查所具有的系统、面大和高效率的优点。为了弥补这一缺憾，我们采用了综合性的考察方法，并使信息之间相互印证，包括：阅读当地文献资料、座谈会、问卷调查、实地参与观察、个别访谈、考察对象按照课题组的要求直接以书面方式叙事。
文献资料是对历史的现实表达和对现实的历史记载。调查收集的地方文献主要包括以下几类：（1）司法局及其隶属司法局各部门、各单位近三年的年度总结报告；（2）司法局有关管理、规范基层法律服务部门的内部规章、文件；（3）人民法院关于基层法律方面的统计数据和资料等；（）当地政府工作报告和地方志。不过我们在使用文献资料时进行了比较谨慎的分析，理由在于：此次调查的目的是反映一个基层政府单位及其工作人员的工作现状，这对于那些长期以来并不为社会、上级和和学术所关注的默默无闻的群体而言，在心理上是不排斥也勿须掩饰的，因而他们在提供书面材料上可谓是“倾囊相助”。然而这些年度总结报告是作为年度向上级反映工作成绩的载体，所引述的大量数字可能存在水份。调查组曾专门就这些数字的统计方法询问过有关职员，我们获得的答复或者模凌两可或有意回避，或者直白地告诉我们：这些数据并不都是真实的。因此，这些数据和根据这类数据获得的官方全国性统计数字都不能成为形成我们结论的依据。然而，这些虽不具有统计学意义的数字却在某些层面上提供了发掘出真实、有用的信息渠道或线索，至少，在中国各界统计数字（包括司法统计）都存在相似问题的状况下，这些数据在评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的相对位置和角色时有很高的参考价值。
座谈会是我们调查所采取的最主要方法。由该地区司法局组织的由司法所所长和法律服务所全体成员参加的座谈会，也邀请各个律师所的代表、负责法律援助的司法局官员或律师参加，由他们介绍本部门或本单位或本人的基本情况的过程中，调查组不断插话，有针对性地提问，并启发其他与会人员的积极讨论。这种方式能够在较短时间内从整体上把握被调查对象的基本情况，并且由于与会人员一起讨论，相互提醒、启发、补充和纠正，形成对事物的全面而准确的认识。对于调查者的提问，常常在与会者七嘴八舌相互补充或纠正中获得圆满答案的，调查者则往往通过现场对提问的反应程度来判断这一问题的普遍性和严重程度。此外，我们在小范围内的随机性拉家常式的座谈会——甚至在吃饭席间——所获得的信息，往往能够弥补正式座谈会上没有机会表达或不愿当着领导和同事的面公开提供的信息。
个别访谈。在通过座谈会对被调查对象及其一般性和共同性的观点获得基本和大致了解之后，我们随机选择了一些个案分别访谈，特别是对接受过法律服务的当事人的调查，主要是以个别访谈的方式进行的。在法院或法律服务所查阅案卷和裁判文书后，按照案件登记表抽样而获得当事人联系方式，对当事人进行突击访问，最大限度地避免由于为他们有关法律服务工作者有意无意的影响而干扰信息的真实性。不过，由于时间成本的限制和联系当事人的难度，本次调查所进行的个别访谈对象的数量和类型都无法保证其代表性（比如胜诉和败诉的当事人对于法律工作者的评价很可能不同，而且每一个当事人不可能一生打几次官司或同时接触过律师和法律工作者，因而以律师作为参照来评价法律工作者更不可能），所以个别访谈获得的信息只能成为其他信息的一种印证。这种印证由于调查者直面消费者（实际上也正是本项目预期的受益对象）进行考察，因而对于项目结论的合目的性特别重要。
实地／参与观察。百闻不如一见。调查组充分利用实地调查的宝贵时间对相关部门和单位进行了实地观察，从单位的物质设备、办公条件到人员着装、谈吐等都进入调查者的视野，对基层情况的感性认识极为深刻。无论这些信息能否用言语来表达，在感性上对于我们最终观点和结论的形成都产生了不同程度的影响，或者说这些信息或印象是我们的演绎观点和结论所不可或缺的若干链条。当读者看到我们并不经意地在空落落的大街上以简陋破旧的法庭为背景留念拍照时，同一地区的西装革履的律师和衣着简朴的法律工作者之间所形成的对比，也许不用语言说服或理论论证，读者会得出直观的结论：取缔了法律工作者，谁来为当地的法律消费者提供法律服务？！
第二部分全国性文献调查
一、基层法律服务所的诞生与兴衰
基层法律服务所是最早于年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，调解生产经营性纠纷，并从事代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。自年以来经司法部、中央书记处都以会议和文件等形式再三肯定和推广之后，在全国范围内迅速发展起来，并迅速普及到大中城市的街道和厂矿企业。自年以后，在“巩固、提高、完善、发展”的方针指导下，全国基层法律服务所呈急剧上升趋势。截止年底，全国共有乡镇法律服务所个，拥有乡镇（街道）法律工作者人，全国乡镇法律服务所共调解纠纷件，协助办理公证件，民事诉讼件，非诉讼件，担任基层政府和企业常年法律顾问家，法律文书件，解答法律咨询人次，挽回经济损失万元，各项业务比年均有较大幅度增长。年代初，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件则将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一。
自年代以来，乡镇法律服务所开始进入总结、整顿阶段，基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。司法部先后颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》、《乡镇法律服务业务工作细则》等，确认了基层法律服务所近似于律师的广泛业务范围；司法部并统一颁发《乡镇法律工作者证》，作为法律服务工作者的资格认证或执业证书（但审查权实际上交给了由县级司法局）；国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。总体来看，年代的整顿和改革强化了基层法律服务体系。年，全国乡镇法律服务所经过整顿撤消、合并验收不合格的所加上新建的所，比整顿前增加个；整顿中辞退、解聘不符合条件的法律工作人员之后加上新招聘人员，比整顿前增加人；全国具有大专以上文化程度的乡镇法律工作人员占，具有高中（中专）文化程度的占，并有人已考取律师资格；很多法律服务所经过整顿，增加了服务业务的层次和范围；法律服务所的各项规章制度开始健全，以下的所实行了挂牌服务和“两公开一监督”制度；办公条件和物质装备也得到改善。当时官方文件一致肯定，基层法律服务所在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面所扮演了重要角色，成为政法基层基础工作的重要辅助力量。
然而，世纪之交似乎成为基层法律服务所命运的一次转折点，抑制（或明扬暗抑）基层法律服务所的发展成为官方态度的主流倾向，基层法律服务所的职能、体制和目标在几经调整后目前可谓扑朔迷离。年月，司法部颁布《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》，规定“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”，实行与乡镇政府司法所“政事合一”；同年月，“（）号”和“清办函（）9号”文件则指出，法律服务所“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”。嗣后全国各地深入贯彻《办法》的精神，全面开展基层法律服务所清理整顿，要求各基层法律服务所与司法所按照上述规章进行脱钩改制。自此，全国基层法律服务所的数量由持续上升趋势急转直下。截止年底，全国共有基层法律服务所个，较年减少个，不过，也许是惯性作用的影响，该年度全国基层法律服务工作者总数为人，较年底仍增加人；业务量也有所增加，民事、经济、行政诉讼比上年增长，担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问的比上年增长，其他业务也有所增加。然而到年，全国共有基层法律服务所锐减到个（较上年减少个），基层法律服务工作者总数为较上年减少人；服务业务除诉讼略有上升外，但其他业务都明显下降。××年，基层法律服务所及服务人员数量继续下降，服务所较年减少个，从业人员减少人。
二、基层法律服务所在基层法律服务体系中的角色
基层法律服务所在基层法律服务体系中的角色主要是通过其与这一体系中的其他主体之间的关系来定位的。从这些关系中，也能够或明或暗地了解对基层法律服务所的现状评价和未来设计众说纷纭的原因。
．基层法律服务所与基层司法所——“一套人马，两块牌子”的形成。
基层司法所作为一级司法行政机构产生于世纪年代中期，比基层法律服务所出现约晚余年，但基层司法所的职能产生与法律服务所产生几乎是同期的。年月，司法部《司法助理员工作暂行规定》规定了（镇）、街道办事处设立专职司法助理员，作为基层人民政权的司法行政工作人员，在（镇）、街道办事处和县（区）司法局（科）的领导和基层人民法院的指导下工作。年月司法部《关于加强司法所建设的意见》明确规定基层司法所的八项主要职能，其中包括指导管理基层法律服务工作，代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷。年月司法部《乡镇法律服务业务工作细则》也规定，乡镇法律服务所办理各项法律服务业务，应当在本乡镇人民政府及其司法助理员（司法所）的领导下进行。由此形成的基层法律服务所和基层司法所的关系是：基层司法所是国家基层司法行政机关，基层法律服务所是社会团体，二者是管理和被管理、指导和被指导的关系；基层司法所经费来自国家财政，由国家核定编制，基层法律服务所经费自筹，自负盈亏，没有固定编制；基层法律服务所为当事人提供服务可以收费，而基层司法所提供法律帮助不能收费。但从文献中我们看不出司法所与法律服务所“两块牌子，一套人马”的根据，结合实证调查所获得的信息，我们了解到，早期的法律服务所所长就是司法助理员，司法助理员又成为后来的司法所所长，于是就形成两所所长合一、两所人马合一、两所工作职能合一的状况。
．基层法律服务所与律师事务所——“剪不断，理还乱”的冤家。
十几年前，律师事务所从行政机关逐步脱钩独立、完全走向市场（不过在许多农村基层，国营律师事务所仍是当地主要或唯一的律师事务所），时至今日，以乡镇、街道为据点的基层法律服务所也正按照同样的思路开始与其行政主管机关司法所脱钩、走向市场。根据年有关文件，基层法律服务所在完全脱钩改制后与现有律师事务所体制区别不大，他们在执业过程中享有的权利和承担的义务，与《律师法》中关于律师执业的权利和义务差别不大，其中包括在参加民事、经济、行政案件的诉讼活动时，向人民法院查阅案件有关材料，并可根据承办事项的需要，持基层法律服务所证明和《法律服务执照》进行调查，向有关单位和个人查询、索取有关材料等权利，他们的义务中也同样包括了“维护法律尊严与社会正义”、尽职尽责地维护当事人的合法权益、按规定履行法律援助义务等等。不过，基层法律服务所与律师事务所之间也存在明显区别：（）地域范围：基层法律服务所主要服务于本区域农村、城市街道各基层单位和个人，而律师事务所则不受此限制；（）业务范围：基层法律服务所不能办理刑事案件及与此相关业务，律师事务所则可以办理包括刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业务；（）执业资格：基层法律服务所从业人员要求取得专门法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；律师事务所执业律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试；（）收支制度：法律服务工作者必须按照各省物价局的规定由法律服务所统一收案、统一委派、统一收费，收费标准低廉，很多案件只收取成本费，有的甚至要求按照法律援助标准不收费；律师事务所收费标准相对较高。法律服务工作者和法律服务所只需要缴纳很低的年检费，勿须缴税；律师和律师事务所必须按特定标准缴纳个人所得税和管理费。
．基层法律服务所与人民调解委员会——同一司法所领导下的职能交叉的服务实体。
根据年月日国务院的《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在由司法助理员具体代表的基层人民政府和基层人民法院指导下工作。人民调解委员会委员除村民委员会成员或居民委员会成员兼任外，由群众选举产生。人民调解委员会调解民间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会自行解决（后规定调解成功的可适当收费）；在××年月最高法院司法解释颁布后，人民调解协议的效力具有民事合同性质。但基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能靠双方当事人自觉履行。当事人一方无故拒不履行的，法律工作者可以告知、协助或者受托另一方当事人向人民法院。不过，由于作为司法所所长的司法助理员的法定职责包括指导管理人民调解工作并参与重大疑难民间纠纷调解，在只有一名司法助理员的司法所，常常是“三块牌子，一套人马”，司法所所长兼任法律服务所所长和调解委员会主任，于是在具体案件中，上述区别意义就不大了。
三、基层法律服务所的社会评价与未来命运
基层法律服务所是基于社会需求而自发产生后，在一种没有理论论证、没有市场调查、没有法律规范的背景下，依赖于政策和行政手段推动扩展的机制，因而它的生死成败都对政策有很强的依赖性。至于我们特别关注的基层法律服务所的政策急转直下的主观原因，目前还没有十分确切的官方依据。结合与高层官员的接触和课题组自己的分析，基层法律服务所发展的无序状态，加之近年来城市地区律师业的迅速发展和竞争日益激烈，基层法律服务所的种种弊端和劣势日渐显现出来，特别是低价竞争和劣质服务成为直接威胁基层法律服务所的存在价值的致命抨击。司法行政管理部门高层领导的人事变动和思路变化，也是导致法律服务所在发展趋势骤然变化的重要原因。
年月至月，司法部司法研究所组成个调研小组，分赴北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、湖北共省市，就律师事务所与法律服务所的设置、业务范围的划分等问题，进行了专题调查研究，听取了数百名调查对象的意见，主管基层和律师的有关负责人以及基层法律工作者、律师从不同的角度发表了自己的意见。从调查组调查结果来看，法律服务市场存在一些突出问题：（）基层法律服务机构名称混乱，法律服务所、法律服务中心、法律事务所、法律服务站、法律咨询中心、法律服务公司、法律咨询公司等林林总总，五花八门；（）法律服务所布局不尽合理。总体看来，城市偏多，农村偏少，老少边穷地区则更少；（）收费标准缺乏规范。由于部里对法律服务所收费标准没有统一规定，收费根据只能依据一些省市出台的临时性的收费办法；（）法律服务所设立的审批权限不统一，有省市司法厅局批准成立的，有地区县司法局批准成立的，还有非司法行政部门批准成立的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商局、老龄委等等部门；（）法律服务工作者的任职条件偏低。年司法部规定，具有高中文化和一定法律知识的人可以从事基层法律服务工作，但由于在全国范围内缺乏统一的任职资格考试，各地在掌握任职资格时随意性较大；（）法律服务工作者队伍急待整顿，主要是一些政法机关离退休人员，有的离退休年限不满二年就进入法律服务机构工作，办人情案、关系案，群众对此反映较大；（）法律服务所的管理有待规范，缺乏职业道德和执业纪律的规范和约束，等等。
尽管存在上述问题，社会各界对于乡镇一级保留法律服务所并无分歧；但对在城市的街道一级是否设立法律服务所分歧很大；关于法律服务所的业务范围是否应当划分、怎样划分，意见不一。然而，部分高层官员希望法律服务所走向市场、并在市场竞争中自生自灭的意向，已体现为行政结构变更，比如司法部管理法律服务所工作的基层处已由基层工作司调整到律师与公证工作司，基层法律服务所被纳入与律师同类的管理体制。然而，这种似乎体现市场化和自治化的意向与高层领导的讲话及文件精神并不一致。比如，××年司法部颁布《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》和××年司法部长张福森在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话中，要求基层法律服务立足社区，亲民近民、服务便利、收费低廉等特点，以及在满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位于“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”。我们无法想象，“公益性”、“非营利性”的法律服务与以营利为驱动和杠杆的市场化体制管理模式如何兼容，我们更无法想象，一个既没有政府支持、也没有市场资金来源的基层服务机构如何实现“公益性”目标？合理的推测是，基层法律服务也许能够依赖于“（立足）社区”而获得社会捐赠，从而成为公益性和非营利性的法律服务机构？无论如何，对于农村基层法律服务所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或讲话，然而，官方、学者、以及与大中城市律师界较为接近的媒体却基于不同立场和目标，正在设想由政府拨款的法律援助机构，和由政府操纵的“群体性自治组织”——人民调解委员会来替代基层法律服务所的基层法律服务设施。对于这些设想的可行性，我们将在实证考察后再作评价。
第三部分实证考察
一、湖北省市基层法律服务所考察报告
项目调查组分别于××年月和月对中部市的基层法律服务所进行了两次共天的实地调查。调查是通过该地人大法工委介入的。调查对象包括该市司法局、个司法所和法律服务所、个律师事务所、该市法律援助中心、基层人民法院、以及若干接受过法律服务的当事人。
⒈市的基本情况
市是中部某省的一个县级市。该市面积平方公里，耕地面积千公顷。××年末总人口为万人，其中农业人口万人，占；××年全市为亿元，比上年增长；财政收入亿元，比上年增长％。
该市城镇人口比重很小，工业不发达的状况与政府对于经济发展的期待，可以从宽阔的大街上稀落可数的过往行人获得直观对比，破旧的小型面包车是该市比较高档的出租车工具。街道上开户的门面顾客寥寥，更有一些日夜闭户的店面在中部火炉似的天气中透出萧瑟的凉意；课题组随机去法院旁听的庭审案件正是该市工商银行支行裁员引发的劳务纠纷；所有政府职员都只发“四块”工资（约占工资总数的）。这些现实使课题组无法与政府报告上的经济增长势头对应起来。另外该市人口状况的一个突出特点是外出务工人员较多，留住在家的大都是老人和小孩，据说有的村死了人都找不到足够的劳动力去抬。课题组的总体印象是：市是一个经济本不发达且目前正处于衰落时期的典型的小县城。
一个地区的经济活力和经济发展的程度很大程度上决定了该地区经济活动中纠纷的数量和纠纷的种类，而无疑也会对所需要的法律服务提出有所区别的要求，这对于我们所考察的基层法律服务所的市场背景（案源）和当地百姓的法律服务需求产生某种直接影响，比如我们访谈的法官、律师和法律服务人员所表达的共同处境之一就是案源太少，法律服务市场成为包括法院、公安派出所、律师所、法律服务所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行业参与分割的重要资源之一。
⒉市基层法律服务体系中的法律服务所
市法律服务市场的基本构成
按照市司法局的报告，该市法律服务体系由表一中的四部分组成。
职业类别工作内容和方式
律师刑事、民事、行政、法律顾问
法律工作者诉讼和非诉讼、见证和协办公证、法律顾问、劳动仲裁、调解纠纷
公证处公证、企业顾问、法律援助、法律监督、其他服务
法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨询，文书
调解委员会调处纠纷、防止纠纷恶化
××年全市取得律师资格的有人，办理执业手续的律师人，实习律师人。全市共有个律师事务所，其中国办所个，共有律师名，实习律师名；个合伙所，有律师名，实习律师名。该市法律援助中心主要为弱势群体提供免费法律服务，共有共有从业人员名（实际上是挂靠律师名，另有非律师名）。该市共有个基层法律司法所和个乡镇法律服务所，共有基层法律服务工作者人，其中“正式干警”（司法助理员）名，招聘人员名。此外该市公证处共有公证员名。据此，法律服务市场中的律师和法律工作者与该地区人口数的比例约为：。这表明，市法律服务市场需求远大于供给（参数？），市场潜力很大，然而律师和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他们之间已明显形成一种竞争态势。就市提供法律服务的四支队伍而言，律师的数量和法律工作者的数量旗鼓相当，法律援助中心的从业人数则显著不足。
除上述四个竞争队伍之外，法院和派出所也是该市参与分割法律服务市场的特殊主体（将在下面讨论）。另根据课题组调查，市还有遭律师和法律工作者强烈排斥的“黑律师”和其他民间法律服务提供者，他们要么是曾经在政府部门或法律部门有过与法律相关或不相关的工作经历，要么是以某种正式或非正式的方式接触、学习过法律，要么是在当地能说会道并有一定影响的人，他们能够进入法律服务市是根据我国诉讼法关于“公民”的规定，即公民可以委托当事人的“亲属”为诉讼或非诉讼人，但人不得收取费用，然而司法实践中并不严格审查这些人与被人之间是否“亲属”关系或是否收费。
市基层服务所的基本情况
（）市基层服务所的结构
市共有个基层法律司法所和个乡镇法律服务所，其中个司法所和法律服务所是两块牌子一套人马，而且近年来因基层社会矛盾的增多，该市在乡镇一级成立了社会矛盾调解中心，与对应的司法所实际上是三块牌子一套人马。另个司法所设在农场，只有一块牌子。因此以下所指的“法律服务工作者”均包括兼任司法所所长和社会矛盾调解中心主任的法律服务所所长。
在全市基层法律服务工作者人中，有名为“正式干警”，招聘人员名。所谓“正式干警”就是司法助理员，他们是政府财政编制的干部，一般兼任两所所长和中心主任，条件较好的所除所长之外另有名司法助理员。过去有些地方的司法助理员由地方干部兼任，但近几年都由市司法局统一下派（从而使得乡镇司法所成为严格意义上的司法局派出机构），由政府财政发放工资，所长每月工资元—元。除此之外，政府财政对司法所没有任何其他行政费拨款。聘用的法律工作者不列入政府财政计划，他们一般通过由司法部举办的统一法律服务资格证考试而取得法律工作者资格证的，但是这种考试在组织程序上较为地方化，报考条件和题目难度也远不如律师资格考试和司法考试。他们在名义上隶属于法律服务所，但许多法律服务工作者是兼职的，法律服务收入和务农、打短工的收入共同构成他们的主要生活来源。法律工作者与法律服务所以签订合同的形式构成聘用与受聘用的关系，实行办案提成制，即法律工作者经办的案件在按照规定的标准向当事人收取的费用中，法律服务所和法律工作者个人之间按照一定比例分成，比如在法律服务所，受聘人员按照比的方式提成，每人每年的任务是万，自己拿工资千，其它则作为办公费用、保险费用等。如果完成不了任务则实行待岗制度和辞退制度。但事实上，司法所和法律服务所承担了大量的司法行政工作，而完成这些工作是需要一定的经费为支撑的，于是法律工作者个人向司法所法律服务所上缴的办案提成成为支撑司法所法律服务所得以运转的主要经济来源。而反过来，司法所法律服务所对法律工作者办案的成本是无任何补助或补贴的。
法律服务工作者的知识或专业结构，在名法律工作者中，大学学历的名，大专学历的有名，中专学历的有名，高中学历的有名，未注明学历的有名；女性只有名，且属于办理临时证。调查组随机调查了位法律工作者，就他们在从事法律服务工作者这一职业以前的工作经历进行了调查，结果表明：有人在从事法律服务行业以前没有从事过其他职业，其余几位从事过计算机维修、园林业、工商行政管理或曾在部队服役。法律工作者在整体上讲处于从高中到大专这一文化层次，尤其一大专为主。根据我们的问卷调查，人员结构具有一定的流动性，而且出少入多，可以认为在一定层次的文化群体中此一职业是人们愿意从事的职业，或者说这一职业在特定的社会群体中是有其生命力的。访谈显示，对于从高中到大专毕业的学生来说，成为法律工作者常常是其首选职业之一。
（）市基层服务所与司法所的关系
按照规定和一般理解，司法所作为司法行政主管部门在乡镇的派出机构，对于作为民间法律服务机构的法律服务所是一种管理与被管理、监督与被监督、指导与被指导的关系，然而，实际状况远非如此简单，他们之间的关系至少还包括以下几个方面：
）职能定位：按照司法部的规定和上表的显示，基层法律服务所的职能包括诉讼和非诉讼、见证和协办公证、法律顾问、劳动仲裁、调解纠纷。但由于法律工作者与作为政府行政管理机构的司法所两所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理员即所长，因而司法所根据司法部文件或指示所承担的一切行政工作实际上绝大部分都是由法律服务所的法律工作者来承担的（极少部分由司法所分派给当地的其他群众组织或个人），这些工作还包括普法宣传和法制教育、社会治安综合治理、以及一些市乡镇办事处党委交给司法所负责安排的诸如防汛这样的临时性工作。这些工作占法律服务所不少于一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小组成员名单，并经办事处党委决定（由于办事处领导经常更换，普法小组成员也随之经常更换，所以这一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并确定当年的普法重点；每年四月中旬推选出普法宣讲员进行法律培训（受培训的对象有村一级的干部，主要是搞政法工作的干部，还有人民调解委员会的成员。“三五”以前的普法主要是针对老百姓，“四五”以后则主要针对行政机关的公务员和事业单位的执法人员）；给学校学生开设的法制课程进行举行讲座）；（非日常性的）举行全市普法考试（调查组去之前那次考试约万多人参加，对于公务员而言，普法考试成绩合格是评选优秀的一个条件）。
财务关系：按照规定和登记，法律服务所的财务体制为自收自支，但支出要向司法局财务处备案，另外每人每年除向司法局缴纳元管理费。然而，由于司法所的财政拨款除司法助理员的工资外，几乎不再有其他拨款，因此司法所的日常行政开支和履行普法宣传等等职能的费用是从法律服务所从法律工作者收入的提成中支付的。法律服务所的这部分提成还用于支付这些聘任的法律工作者的工资和支付作为国家公务员的所长和其他司法助理员除“四块”工资以外的其他收入（如补足工资，可能还另发奖金）。此外，法律工作者个人为了完成司法所分派给他们的行政事务和公益事务所支付的开支全部由他们个人承担。
）“交易”或共生法律服务所免费甚至贴本承担政府职能的回报是什么？在市考察结束时，这个疑问在市没有获得直接解答。我们将从对市的考察中获得答案。
（）市法律服务所与人民调解委员会的关系
由于法律服务所与司法所之间是同一套人马，所以随着法律服务所的角色不断在行政机构和自治机构之间转换，法律服务所与人民调解委员会之间的关系也随之不断转换。由司法所（实际上也就是法律服务所）任命和组织培训人民调解委员会的调解员，并指导调委会工作。人民调解委员会解决不了的纠纷可以按照司法所的职能规定，邀请镇政府（司法所）派人（也就是法律服务工作者）参加，法律工作者以干部的身份参与进来增加了调解成功的可能性。
（）市法律服务所与法律援助中心的关系
根据我们所调查到的情况，法律服务所与法律援助中心之间的关系比较和谐。一则两者之间在工作的内容和方式上界限比较明晰，关于法律援助的事项国家法律都有明文规定，而这些事项与法律工作者所接办的案件的区别是很明显的；二则法律援助中心的主要职责或者说其在法律援助过程中发挥的主要作用在于接受、审查法律援助案件材料，然后根据情况和法律规定指定律师或法律工作者为受援者提供法律服务，更多的体现其在法律援助事务中所发挥的把关和协调作用。法律服务工作者每年都有接受法律援助中心的指派为受援者提供法律服务的任务。法律援助中心也有律师，但他们与法律工作者之间不存在业务竞争关系。
（）市基层服务所与律师所的关系
法律服务所与律师所是市服务市场上的主要竞争对手，但调查表明，这种“竞争”的激烈程度是虚拟的或被夸大了。让我们从以下不同角度来观察这个问题。
资料显示：自××年，在二者有业务交叉的领域，市律师共办理民事和经济件，非诉讼件，担任常年法律顾问家；基层服务所共办理民事诉讼件，非诉讼件，担任顾问家。在没有交叉的业务领域，律师刑事案件件，行政件；法律服务所协办公证、办理合同见证共约件，调解纠纷件。如果将文献所称“为当事人挽回经济损失”的数额作为计算案件标的额的一个参考，律师所的数字为万至万，法律服务所的数字为万。从案件数量和标的额的对比可以明显看出，律师所的案件数量大大少于法律服务所，但标的额却高于法律服务所许多倍。当然，这一对比只是一种整体的对照，并不排除在个案上法律服务所收到某些标的额较大的案件或律师所接受某些数额较小的案件。另外对“挽回经济损失”的数额也可以作其他解释，比如可作为胜诉数额的参考，但在法院的调查表明，律师和法律服务所的案件在胜诉或败诉的概率上并没有明显差异；司法局领导对这一数字的解释也支持了我们的解释方法。
该市的律师事务所都建置在市区，在乡镇没有律师事务所。法律服务所则基本隶属于乡镇司法所，一般建置在乡镇政府大楼内，只有个隶属于街道办事处的法律服务所建置在市区。两种不同地点的选择在很大程度上反映并决定里两者在提供法律服务的空间领域上的区别——律师事务所主要服务于城区的当事人，而法律服务所主要服务于广大的农村地区的当事人即农民。这种坐落地点上的差异某种程度上也决定了二者提供服务的当事人类型和受案范围的差别。在案件类型上，法律工作者受理的案件包括涉及到轻微伤害案件、农田间灌溉、邻里纠纷、还有婚姻家庭纠纷和一些基地纠纷、以及承包合同纠纷等等，所服务的当事人主要是农民。据对一位资深律师的访谈，城区律师提供法律服务的对象是农民，一般的也就是侵权纠纷，邻里纠纷，离婚案件等，单位约占。
对法官的调查：市基层法院对于民庭和经济庭的划分仍然沿袭了××年以前的标准。民庭案件约有有人，其中大约左右是亲属（公民），其他为律师和法律工作者，但法官对于二者的具体比例没有概念，他们说没有注意过人是律师还是法律工作者，对法律工作者也不存偏见或采取歧视态度。但在问到二者的业务水平有没有区别时，他们说，“取得两证的律师相对来说在素质上还是要强一些，沟通起来也方便一些，特别是有时候你跟一个律师沟通和一个家属沟通就不是在一个档次了……我们还是希望跟律师打交道。”“法律工作者就整体质量来说比律师肯定要差些，而且不齐，而且现在的法律工作者证就是司法局发的，随意性很大，他们许多人靠关系就可以到这个地方来做这个工作。职业道德方面比律师也要差一些，因为他们没有律师方面的规则，有时候他就利用他那点法律知识引导当事人来规避法律，相对来说律师要好一点。”我们试图了解案件类型对于二者服务范围和服务质量的影响，答案是没有什么影响（这不是我们期待的答案）。于是我们询问了审判方式改革对于法律服务需求的影响，特别是审前交换证据之后，公民亲自诉讼的、亲属的、律师的、法律工作者的在理解这些问题上是不是有区别？法官在这些程度问题上有没有区别对待？法官说，对于法院的举证责任通知书，法律工作者和律师一般都会按照指定时间进行，但很多老百姓就会说，我开庭的时候给你就行了吗？法官在这些程序问题上对律师和法律工作者掌握的标准是完全一样的，但对于当事人亲自诉讼或亲属的，一般争议不大或者没有争议的，就实行当庭交换证据。当问到老百姓对于二者差异的判断时，法官们说，我们感觉他们没有多大区别，他们这些人都是吃法律饭的，反正都差不多。对于乡村的老百姓来说，一般都是法律工作者，我们这里律师很少，个别乡老百姓对法律工作者和律师的概念是混同的，都称他们为“律师”。至于二者在承接案件的类型方面是否存在差异，法官们说，那些争议标的额比较大的案件，有些当事人会有选择性地考虑，他们会去打听哪个“律师”名气大一些。不过基层所里面几乎是没有律师，不管目前基层所的问题有多大，但至少他在乡镇的接触面还是很广，（意即他们还是有较好的案源）。
对律师的调查：我们在一家乡镇法庭偶尔碰到了正在那里出庭的律师，这位律师据说在当地收入较高。他说，律师与法律工作者之间各有自己的地盘，法律工作者们承接的大部分案件都是他们不愿意接受的鸡毛蒜皮的家事案件和小额财产案件，有时甚至当事人去找律师时，律师们还可能把案件推给法律工作者（不过律师们也没有友好到把自己不愿接受的案件介绍给自己认识的某位法律工作者），他们可能会告诉当事人说，他们当地有法律工作者。律师和法律工作者接受案件多半都是靠熟人介绍和相互传递信息，虽然也听说有法律工作者以低价从律师手上将正在谈判的案件抢走的事情，但这种情况非常少见。
对当事人的调查：我们随机找到的两位当事人都是通过熟人介绍找到为他们服务的那位法律工作者（他们称之为“律师”，但也模糊地知道他们跟城里的律师不大一样）。一位当事人对于我们问他为什么不找律师、以及是否满意他从法律工作者那里获得的服务时显得很生气，说：“我居然找他，当然是因为我相信他！”
对法律工作者的调查：他们反映，法律工作者与律师之间的竞争不象法律工作者之间的竞争那么突出（这对于课题组而言是一个新问题）。虽然规章对法律工作者的民事有区域限制，他们只能作为本地区的当事人的人，但跨域承接案件的现象经常发生。不过法律工作者们对于未来进一步限制区域的设想提出了两个方面的疑虑：一是他们的当事人多半是经熟人介绍“慕名而来”的，强制性地限制区域可能使当事人丧失寻找自己信任的人的机会，另一个原因是市在外打工的民工很多（而其中大部分是农民工），市法律工作者在外民工为其提供法律服务方面的作用是律师们无法替代的。一是因为民工虽然在外打工，但其情感维系的地方还是本地区，因此对于在外打官司尤其对于那些受人欺负或遭受工伤事故的农民来说，要到一个人生地不熟的地方去打官司或进行其他诸如追讨欠款或赔偿款之类的事务，他们希望由本村落公认为能说会道、有一定经验和威望、且懂得一定法律知识的人相伴，或作为拜托此人为其“帮忙”——，此时在农村中有较大影响的法律工作者便成为合适的对象；二是法律工作者的收费较低，他们与当事人之间很可能就是左邻右亲，或至少是熟人或是经熟人介绍的以一定人情和信任为纽带的关系，这种远较律师与当事人之间的亲密关系能给当事人尤其是文化素质不高法律知识淡薄的农民来说带来一种安全感，也正是这种人情关系使得法律工作者受到一种无形的监督和督促，毕竟在一件案件办完之后他和当事人仍然必须生活在熟人的环境中。可以说这也是法律工作者以其职业道德上的自律和工作的诚恳和热心从而在熟人的社会中打开其法律服务的市场。除了这种传统的市场拓展方式之外，法律工作者还利用司法所法制宣传的机会，向在外打工的乡民发放维权服务卡，据他们介绍：“关于发放维权联系卡的事情，这是在外出务工人员在春节回来以后要外出的时候，我们就摆摊设点，向他们发放一些维权联系卡，宣传我们基层法律服务工作者能够为他们提供一些法律服务，也提供我们的联系方式，这样保证每一个有外出打工的家庭都可以随时找到我们。”一位老司法工作者说：“我们市万多人近在外面打工，每年象我们所接受的在外面发生工伤事故的案件大大小小大概有一百多件吧，我们每个人平摊大概三、四十件。”
法律工作者们在开辟案源方面另一个优势是借助于其官方政府性的色彩和身份对民事案件进行调解，调解业务是律师们不屑于也难于从事的工作（由第三方主持的纠纷的调解无疑是需要第三方的一定权威的，律师作为纯社会性的中介组织很难象法律工作者那样在当事人尤其是农民中取得上述权威），但对于那些试探性的当事人而言，寻求调解的愿望常常也为法律服务所带来案源，调解成功者可以适当收费，调解不成功则往往顺理成章地接受成为将案件提交其调解的一方当事人委托而诉讼。
（）基层服务所与两个特殊市场主体之间的关系
由于市公务员（公安人员在其中）和法官、检察官都只能拿到法定工资的六成——所谓“四块工资”，所以获取案源也是派出所和法院解决这四块工资以外收入的唯一或主要途径，具体运作方式使他们实际上也成为参与法律服务市场竞争的主体。在当事人方面，他们并不清晰地了解派出所、法院或司法所（法律服务所）之间究竟有什么差别，他们有了纠纷究竟是去找谁，主要取决于谁说话能“算数”，谁收费低，以及谁跟自己更熟（更让人信赖）。但派出所和法院与律师和法律工作者之间的关系较为复杂和微妙。
）基层服务所与派出所的关系
派出所在乡镇法律服务体系中占有重要的一席之地，是大大出乎我们意料的现象。在我们的概念中，派出所是管社会治安的，怎么能承担解决纠纷的职能呢？但是据被调查的法律工作者称，老百姓想打官司的多，但敢打官司的不多，原因很多，一是法院方面法官的主观性和执行难问题成为这几年诉讼案件呈整体下降趋势的重要原因（这也影响到了法律服务所的“生意”）；其二是收费问题，有些老百姓想打官司，但法院收费很高，（律师和）法律工作者也都是提供有偿服务的，这令老百姓望而却步；其三是效果，老百姓觉得到派出所效果明显，因为有些老百姓怕那些公安派出所，派出所说话能算数！他们对有些纠纷就象对犯罪一样，把人抓到派出所去什么问题都解决了。一旦发生了纠纷，派出所除了履行制止正在发生的纠纷从而维护社会治安的职责之外，如果纠纷造成了人身或财产伤害引起民事赔偿，派出所会收取几百元调解费为他们处理民事伤害赔偿。通常老百姓之间有什么矛盾纠纷，包括财产损害案件，都愿意去派出所。派出所调解案件收费在当地是一种合法的创收方式，因为派出所的人只发“四块”工资，其余的由自己创收解决。也有派出所解决不了的案件，就会请法律服务工作者去帮助调解。特别是近年来受到国家法律规定的限制，因为经济纠纷抓人的现象减少了，于是派出所借助于法律工作者进行调解的现象增加了（协助调解成功一般计入法律服务所的案件）。这使法律服务工作者对自己的职业感到骄傲，他们说：“公安有手铐，法院有传票，我们就是有牙锆。”（牙锆就是说凭着嘴巴子）。一方面，派出所依靠自己的“执法”力度获得案源，抢了律师和法律工作者的生意，另一方面，法律工作者也分享派出所借助老百姓的敬畏获得的部分案源（远在城里的律师们一般没有机会分享这部分案源），他们之间保持着良好的“合作”关系。
）与基层法院的关系
我们常常看到关于法院主动提供法律服务的报道和学者对于这种司法能动主义的批评，但在农村基层，这种“送法下乡上街上门”现象虽然在表面上随着近年来司法消极性和中立性理念的渗入而略有减少，但有两个现象强烈地刺激着我们的视角和思维方式。
其一，法院送法上门的动机十分复杂，利益驱动是主要因素。现在法院都是给法官下达了任务的，以前是下达给法官本人，原创：现在是下达给法庭，要求他们每年完成多少任务，因为他们的工资分六块，其中四块由财政支付，其他两块就是靠自己来创收了，以前政府财政还明令法院每年向地方财政上缴多少诉讼费，法院就明令法官上交多少钱。因此，现在法官为了拉案源，也很讲究与当事人和律师及法律工作者的个人关系，靠他们给法院带来更多案源。有些法官直接到外面把案件拉回来，然后到立案庭一登记，这个案件就由他来承办了。立案审查标准也因此受经济利益驱动的影响。法官到外面拉案件时，实际上与一个普通的法律服务者差别不大，他和在法律服务市场上的其他竞争者一样要考虑和当事人的关系。他背靠的是国家强制力，以自己特殊的身份参与进法律服务市场的圈地运动上来，虽然在形式上进入法院的案件要遵循特定的程序。法官也要在听取对方意见的基础上作出调解或判决，而不仅是向一方提出自己的法律意见，但是无疑基于利害关系上的权衡，法官的断案自然会是偏向提供自己案件的一方，至少在情感上和某种法律许可的幅度内是如此，虽然这种事实的不公正并不必然带来法律上的不公正或显失公正，因此，对比而言，法官是以自己特有的方式为向自己提供案件的当事人提供法律服务并以判决或调解的方式解决其纠纷。同时也要权衡和其他法律服务者尤其是律师的关系。
其二，民事司法改革对于当事人、基层法院和法律工作者的影响。审判方式改革对于市基层法院的影响主要是当事人举证责任明显增加了，这一变化相应增加了对律师和法律工作者的需求，而审前交换证据规则的实施更减少了当事人亲自诉讼的比例。虽然由于法官不再为了获取案情信息而走出法庭去接触当事人和证人，但法官们仍习惯于将当事人或律师传唤到法院来进行单方接触；虽然法官坐堂问案时也不再能动地替当事人说出那些他们似乎想要表达的意思，而把这一任务交给了律师（或法律工作者）。然而这种变化对于当事人而言仅仅意味着他们必须在支付双重成本，并不意味着法官的中立和结果的确定性。在市这样一个法律各界都依赖于案源生存的熟人社会里，名义上代表当事人的律师与名义上在当事人之间的保持超然地位的法官之间，基于相互照顾对方“生意”而形成一种与当事人本身没有多少关联的默契：他们必须在维护法官和律师双方的即时利益（比如照顾熟人一方的利益）的同时兼顾双方长远利益（为了维护个人信用而保持大致公平），但这种交易在法律服务市场中增加了一个重要的变量：能够较稳定地提供案源的一方当事人和律师可以从法官那里获得更多偏向，又因此给他们带来更好的“声誉”和更多的案源（经常打赢官司的律师会获得更多客户）。所以，法律服务者与律师之间以及法律服务者相互之间的市场竞争能力主要取决于他们在法院的资源，而不主要取决于他们自身的资源（专业水平）；而他们在法院的资源却又取决于他们在市场（客户和潜在客户）方面的资源。在社会基层中的强势群体往往在整个法律服务市场中占有优势。
二、四川省市基层法律服务现状考察
市法律服务所的体制和市场状况的情况与市比较相近，但由于对市的调查进路是司法局，调查方式主要是对司法局、法律服务所和律师所工作人员的座谈会和个别访谈，角度不全面，所获得的信息由于被调查者的角色和立场而不免带有倾向性和片面性（这是我们后来又选择由另一进路调查西部县的一个原因），因而在信息的使用上，市的情况可以作为实行同一体制的市的一个注脚。与市不同的是，市是地级市，它以一个农村地区中的城市背景为我们提供了一个观察城乡交界地带基层法律服务市场发展状况的视角。
⒈市的基本背景和法律服务市场的基本构成
市曾是典型的西部山区县城，于年建为地级市，总共有万平方公里，人口共万，全市有三个部级贫困县，农村人口占到百分之。目前市开放形式比较好，但总体上讲面对的是广大的农村，所以当地干部特别强调发展和开放。开发区原来是万平方米，共多万平方米的区域。对于当地和市众多的开发区来说，稳定也是他们最在意的价值目标，司法局是在发展和稳定两个意义上强调基层法律工作者价值的。同时，市在调整农村产业结构、劳务输出等方面的管理比较具有代表意义，比如市外出打工人员大约是多万人，每年挣回来的劳务费是几十亿。
市当局对于基层法律服务系统的状况的基本评价是，财政支付的司法助理员编制太少，律师也不符合需求。全市个乡镇，乡镇司法所街道办共个，工作人员有人，其中专职从事司法工作的有多人（亦即平均每个所有一个专职司法助理员，其他都是一些兼职），法律服务所有个（其中个与司法所合一），法律工作者人（系指司法助理员以外的招聘人员），其中％在农村。该市一个县城或一个区二、三十万人，大县人口有七、八十万人，法律工作者多人，有五、六十个乡镇达不到一个乡镇有一个司法助理员的标准。全市注册律师人，其中人在市区。全市人民调解委员会共有多个，人民调解员是多。全市律师和法律工作者总和与人口比例为：，如果按照市的计算方式，将政府财政编制的司法助理员计入在内，则比例为：。不过由于律师主要集中在市区或者城区范围内，在县级的很少，县级以下的民间纠纷主要是靠基层法律服务工作者来提供服务。市基本上有两条线，铁路以北是农村，铁路以南就是发展经济的开发区，所以法律服务是两条线：一条是面向农村，一条是面向城市。由于市的律师有限，政府财政能够支持的司法所也不足，因此在市区和附近地区，有几个法律服务所是完全不靠当地财政支持而靠自身发展起来的。
⒉市法律服务所的基本状况
．法律服务所与基层政府及附属机构之间的关系
“两所合一”的体制：在设有司法所的乡镇，法律服务所与司法所是两所合一，即“两块牌子，一套人马”。但双方在经济上是分开的，法律服务所算是自收自支，司法所是法律服务所的管理机构。司法所的行政职能中包括代表当地党委政府处理一些劳务纠纷，但司法所作为行政机构，解决纠纷应当是免费服务。于是司法助理员同时作为法律服务所的成员，也要办理一些收费服务的法律服务案件，他们与招聘的法律服务工作者通称为法律工作者，与法律服务所之间有一个分配方案和政策，司法局统一规定个人与法律服务所之间是五五分成。所里提成的部分用来搞司法行政工作，但有时个人做司法行政工作时还需要从个人分成的那部分中支付临时费用，事后有的报销，有的不报销。有些所里还从个人上缴的积累资金中给个人办养老保险等。此外，司法所要收一点管理费用。
但事实上，法律服务所的所有人员都被当成行政人员使用。因为司法局有很多具体的行政工作，比如指导人民调解、刑事安置帮教、社会治安综合治理、法制宣传等行政职能，都要靠司法所去落实，而司法所许多都是“一人所”，而且这些行政或公益性职能都没有专项经费，因而司法所事实上要靠法律服务所来支撑。不仅在人员上，所有这些行政事务都是法律服务工作者来完成，而且在经费上，每个法律服务所一年的收入的至用来做司法行政工作，司法助理员或法律服务工作者除按规定比例上缴收入的一部分之外，常常还要在具体经办某项行政事务时支付一些诸如车费、餐费等。以临近该市城区的某所为例，××年该区司法局在编人员是人，在乡镇的行政上司法助理人员只有人，机关上某处个人，而公证处只有人，没法再分了，再往下派，“家里面”就没人了。所以在该局辖区内的个司法所，大部分都是法律工作者兼任司法所的所长。法律服务工作者一年之内参加司法行政工作是人次。
因此，司法局领导说，我们市如果把法律服务所撤完的话，司法所就全部垮掉了。司法所所长们对于要把法律服务所分出去的想法感到愤愤不平，说：“现在乡镇机构改革还要求把法律服务所的人改出去，你说你改人家干什么？人家本来就是自收自支的，人家又不从你那拿钱，又不占你的编制。基层法律服务所通过司法所开展的一些司法行政工作来宣传自己，加强当地群众对他们的认识和了解，对他们开展在当地的法律服务也是一个促进。”另一位所长说，我们这里面对的贫困群体是大多数，我不知道上面是怎么想的，如果说这块真的要退出法律服务市场的话，真正受到伤害的是那些贫苦的群众，而不是我们。我们当然可以不从事这个职业，如果考不取律师的话，我们随便找个什么事也能解决我们的生活问题，那真正的受到损失的是广大的贫困群体，他们请不起律师，律师要高价，律师十年寒窗才考了个律师本，认为应当要回报。（这也符合成本收益的经济规律。）
共生现象：从司法所与法律服务所之间的关系中，我们隐约看到一种共生现象：一方面，作为官方行政机构的基层司法所依赖于法律服务所和法律工作者，甚至可以说法律工作者是在用自己的钱、自己的时间和精力为政府办事，另一方面，法律工作者也从司法所法律服务所中得到了某种无形或间接的回报，比如法律工作者与政府部门合署办公使其获得了一定的政府官方色彩，而这一身份的光环使他们在社区尤其是农村中具有了一定的“权威”，或至少是得到了乡村民众某种认同的分量；同时以带有官方色彩的身份经办大量的司法行政工作，实际上也借此扩大了法律工作者与社区民众的接触范围和影响，从而增加了案源和竞争力。
这种共生现象还体现在法律服务所与当地派出所之间的关系。依托于法律服务所的司法所有一项重要职能是直接参与矛盾纠纷的排查、协助当地政府处理矛盾、指导和参与人民调解。这些职能跟派出所发生一些交叉，派出所主要是处理刑事案件、治安案件，也就是一些对抗性的矛盾，但是邻里纠纷、婚姻纠纷等等，要靠法律服务所。不过当地政府、派出所和律师或法律工作者之间的沟通工作是非常好的，有的司法所专门在派出所设立办事处，就象联合办公一样，派出所管辖治安案件时限于精力和职能方式，一般都会介绍当事人到司法所，然后交给法律服务所或调解委员会处理。××年该市某区司法所法律服务所和各人民调解委员会调处解决的纠纷占了派出所收的案件总量的。
自我定位：不过对于调查者关于“共生”的说法，法律服务者们表示异议。他们说，老百姓恰恰是看到法律服务所和政府有明显区别，所以才信任他们；如果说是他们是政府的部门，老百姓反而不信任。有些乡镇干部下去会找不到饭吃，但是法律工作者下去老百姓还会想办法给做点好吃的。一位女所长说：“我那有两个办公室，一个是司法所办公室，另外一个是法律服务所办公室，老百姓来咨询的时候就来找法律服务所，而不去找司法所，因为老百姓觉得司法所是政府的部门，会帮着政府说话。老百姓觉得我们法律服务所的信誉比较高，他们有什么事情都是来找我们而不是找司法所，因为他们觉得我们这有公道。”许多人甚至当着他们局长的面明确表示宁可跟司法所分开，一个办公室两块牌子的设置造成的缺陷是，政府在需要干事的时候就用他们，不干事的时候就不管他们。
法律服务所的这种自我评价，可以从其他事实中找到一些支持，那就是在市法律服务所的业务中，有政府及乡镇管理的企业大量聘请法律工作者作为法律顾问，××年，市法律服务所在该市担任乡、镇、村政府和企业法律顾问的有家。当地政府和企业在对外经济交往中签订各种合同，一般都会来跟两所商量，然后由他们出具法律意见书并签字（当然这样的签字只是对内不对外），通过这种方式，对政府依法行政和企业依法经营的意识也有很大的影响。这些法律顾问一方面成为政府优化管理的助手，另一方面成为乡镇干部与群众之间的中介。在经济相对发达的开发区，有很多投资在建的工程项目，土地拆迁安置的矛盾比较突出，在对待土地拆迁、人员安置上，法律服务工作者协助当地派出所政府部门做了很多工作，从法律咨询方面给很多拆迁户吃了定心丸。而在广大农村，这些法律工作者也通过他们非官方角色或中介意识取得了老百姓的信任。一位女干部说，她在某乡任两所的所长时接手了一个情况很复杂的村，那个村的企业比较多，人口比较少，老百姓跟集体企业之间的纠纷特别多，上访的特别多。比如有个集体企业效益很好，但老百姓却没有得到什么回报，村干部拿了很好的待遇却不给老百姓干事，老百姓就想，宁愿把这个企业关闭了，宁愿自己出去打工，也不愿把钱拿给他们。后来村里聘请了这个所的两位法律工作者去当法律顾问，一年收取服务费块钱，处理了很多矛盾，也给双方带来了经济效益。
一位参与调查的法官也说，农村司法所消化了很多矛盾。“其实基层政权主要工作也就那么两大任务，一个就是发展经济；二个就是消化矛盾。现在的基层政府不知道在做什么，经济没有发展上去，矛盾和纠纷倒是很多。我们下乡的时候经常会听到很多反映的情况，但是我们也不可能解决。”很多问题都是基层司法所法律服务所来解决的。他们人又少，又勤快，如果真正的政府能够对基层法律服务稍微支持一点，拨一点经费，很容易也就把他们的困难解决了，一个乡镇里面几十个工作人员，但是他们的法律服务工作者也就只有一两个人。
法务和律师的区别篇6
法律援助制度自五百年前在苏格兰王国萌芽，特别是20世纪40年代在欧美掀起热潮，已成为衡量一个国家文明进步的重要标尺。目前，世界上已经有140多个国家建立了以诉讼法律援助为基础，涵盖非诉讼法律服务领域的现代法律援助制度。【1】作为一项全球性保障社会弱势群体的基本制度，法律援助也被纳入世界人权制度之中，成为维护社会弱势群体合法权益的最重要法律武器。反观我国，作为社会主义国家，法律援助长期未纳入国家救济体系之中，20世纪90年代初才初现端倪。新世纪以来，随着我国经济飞跃发展，贫富差距日渐拉大，社会弱势群体也空前增多，如何保障他们的合法权益成为我们社会不得不面临的重大问题，尤其是基层政府，受资金财政、人力物力、思想观念等制约，社会弱势群体的利益保护更迫在眉睫。
一、法律援助与法律援助制度
法律援助始于西方，最初是由一些私人律师和宗教团体及慈善机构等民间组织自发地位穷人提供免费法律服务的慈善和道义行为。【2】它源自民间的社会道义，后来发展为一项国家责任，即建立社会弱势群体的法律救助制度。对于法律援助的内涵，众说纷纭，搜索网页不难发现大家普遍认为“法律援助是指由政府设立的法律援助机构，组织法律服务机构和法律服务人员，为符合条件的公民提供无偿的法律帮助。”，有的认为“是指政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经济困难或者特殊案件的当事人,提供无偿法律服务”。也有的认为“法律援助，是国家以法律化、制度化的形式，在国家设立的法律援助机构的指导协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人提供减、免收费的法律服务，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度”等等。【3】比较这些观点，其实大同小异，都是强调法律援助是国家通过法律援助机构和法律援助人员对社会弱势群体提供法律法律服务，是一项现代社会法律保障制度。
二、基层法律援助现状分析
我国幅员辽阔，辖23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区，各地自然地理、经济文化不同，法律援助开展也不仅相同，尤其是县级地方更是差些万千。截至2003年底，我国各地政府已建法律援助机构2774个，地、市法律援助机构381个，县、区法律援助机构2361个，其余32个为省级法律援助管理机构【4】。现以本人所在的黑龙江省大庆市红岗区为例，对我区基层法律援助工作现状和问题进行浅析。
（一）基本概况
红岗区地处大庆油田腹地，东临龙凤区、安达市，南接大同区，北与萨尔图、让胡路两区接壤，面积623平方公里，是典型的资源型城区。全区辖5个街道和1个镇。总人口17.4万人。
全区共有法律援助机构5个。其中，法律援助中心1个，即红岗区法律援助中心；公证处1家，即红岗公证处；律师事务所1家，即红岗律师事务所，为国资所；法律服务所2家，即解放法律服务所和红岗法律服务所；全区共有法律服务从业人员19人。
红岗法律援助中心编制3人，在编1人，加上主管领导共3人（不占法律援助中心的编制），平均年龄约35岁，党员1人；其中硕士1名，本科2名。下辖法律援助工作站10个，其中乡镇（街道）法律援助工作站6个，即解放街道、红岗街道、八百垧街道、杏南街道、创业街道和杏树岗镇法律援助工作站，在编人员12人，平均年龄约33岁，党员10人。其中，本科学历11人，大专学历1人。延伸设立法律援助工作站4个，即老龄委、残联、妇联、教育局法律援助工作站。
（二）工作现状
自2000年以来，红岗区法律援助中心共办结各类法律援助案件155件，解答法律咨询2645人次。其中，仅2008年，红岗区法律援助工作中心利用辖区律师、法律服务工作者等，开展“法律进企业”、“法律大集”、“法律服务日”、“维护社会公平正义，法律援助在你身边”等宣传活动10余次，印发《法律援助条例》等资料1000余份，为群众解答法律疑难130余个；在区政府网站报纸刊发信息报道55期，在市政府、市司法局网站报纸刊发6期。全年接受当事人申请56件，审查批准共办理法律援助案件26件，受援人数40人；“148”法律服务专线电话为广大市民解答法律咨询394人次，接待来访49人次。
（三）特点分析
通过分析红岗区法律援助工作开展情况，不难发现呈现出以下特点：
一是法援案件稳步增长。自2000年以来，法律援助案件申请与办结都呈逐年递增趋势，特别是2005年以后该区法律援助案件增幅较大，法律援助工作有明显提升。见图表一：二是法援案件民多刑少。从红岗区法律援助案件性质分析来看，民事法律援助占据85%以上，刑事案件所占比例较小，法律援助呈现民事主体化。见图表二：
图表二：2005年—2008年红岗区办结民刑法律援助案件一览表
年份刑事（件）比例（%）民事（件）比例（%）合计（件）
200500%13100%13
200615%1995%20
2007312%2288%25
2008310.3%2689.7%29
三是法援对象明确稳定。从2005-2008年的法律援助对象统计来看，受援人数117人。其中，残疾人8人，占受援人总数的6.84%；老年人40人，占受援人总数的34.19%；农民工25人，占受援人总数的21.37%；未成年人9人，占受援人总数的7.70%；妇女4人，占受援人总数的3.42%；农民等一般贫困者31人，占受援人总数的26.48%，整体较稳定。见图表三：
三、基层法律援助问题剖析
从上不难分析，红岗区作为地方基层，法律援助工作开展过程中面临很大的难题，也真实反映了我国基层法律援助工作的现状，工作开展困难，阻力压力较大，主要集中在以下几个方面：
一是法律援助力量单薄。红岗区法律援助从业人员人数较少，力量薄弱。全区律师、法律服务工作者10人，还不足全区人口的0.06%。其中律师3名，大部分法律援助案件由为数不多的基层法律服务工作者来承担，不堪重负，压力大，法律援助工作质量很难得到有效保障。纵观全国，以2002年我国基于立法测算数据来看，社会对诉讼法律援助案件的总需求量至少为74万件，而2003年实际办结法律援助案件16.64万件，差口巨大，庞大的法律援助需求与有限的法律援助力量之间矛盾突出。
二是经费保障到位较难。根据我们2002年基于立法需要所做的测算，社会对诉讼法律援助案件的总需求量至少74万件，平均每案补贴1000—1500元计算，74万件法律援助案件总计需7亿—11亿元的经费支持。【5】以红岗为例，仅08年26起法律援助案件办案补贴可达3.9万元（注：以上标注为02年的，考虑消费水平提高、物价上涨因素，实际法援补贴额还要大），加上法律援助经费黑龙江标准4万元以上，地方基层法律援助机构负荷较大。红岗区受地方财政紧张等因素制约，法律援助经费较少，深入开展法律援助工作难度较大。特别是法律援助补贴一直不到位，市区两级法律援助补贴缺位，律师、法律服务工作者办案“贴钱”现象时有发生，导致基层法律服务所办案积极性不高，法律援助还不能完全满足全区的需要。
三是法援受案范围较窄。红岗区法律援助受案范围一直集中于农民工、残疾人、未成年等少数社会弱势群体，受案范围较窄，门槛较高，特别是基层法律援助受财政资金制约较大，大量需要法律援助的社会弱势群体得不到及时有效的法律援助。而《公民政治权利国际公约》规定“在‘司法利益有此要求’时，被指控有罪的人有权利获得指定的法律帮助，而且在他没有足够能力时不必支付费用”【6】，我国作为该《公约》的缔约国，《法律援助条例》的规定的范围过窄，地方扩大适用范围的也难以达到《公约》的最低标准。
四是社会力量关注不够。法律援助工作是社会工作，但红岗区法律援助工作集中在律师、基层法律服务工作者等法律专业人员上，社会关注、社会参与、社会救助还远远不够，社会弱势群体利益被忽视，难以得到全社会法律帮助。根据相关资料，我国县级地方和西部地区法律援助工作经费、人力等明显不足，西部不少地区甚至没有专职法律援助人员，正常开展法律援助活动都困难，也从侧面上反映了社会对法律援助认识不够、重视不足，社会力量参与法律援助工作远远不够。
五是法援工作站效果不佳。尽管红岗区建立一套区法援中心、法律援助工作站两级体系，但实际工作中，受政府编制、体制等因素制约，基层法律援助工作站与基层司法所、基层人民调解委员会为“三块牌子一套人马”，职能过多，人员较少，工作量大，且专门法律人才往往很难配置到基层法援工作站，法援工作站难以发挥应有作用。县级等基层法律援助力量薄弱是个老大难问题，如2003年我国还有超过1/5县级地方没有法律援助机构，不少法律援助机构与其他行政科室合署办公，人员和经费由司法行政机关调剂等。
四、解决基层法律援助工作问题的几点对策
通过分析红岗区法律援助基本情况与问题，我们在问题中找到了解决办法，在发展中看到喜人前景，总结经验，再接再厉，剖析问题，对症下药，通过双管齐下，提升基层法律援助质量，尽可能实现应援尽援。
（一）经验总结
客观来看，红岗区存在在人员少、经费少、案件少的问题，但从整体上看，法援工作逐年稳步推进，法律援助案件稳步攀升，分析其中原因，不难得出：
一是责任落实是保障。尽管红岗区法律援助工作人员较少，律师和法律服务工作者力量严重不足，但法律援助相关人员都能强化法律援助为民责任，切实将法律援助工作作为自己本职工作，抓好落实，办好案件。
二是思路创新是动力。近年来，红岗区法律援助中心立足区情，不断创新思路，通过对法律援助案件合理分流，提高法律援助受案质量；开辟农民工法律援助绿色通道，大大提高了法律援助办案效率。
三是宣传到位是前提。红岗区法律援助工作不断拓宽宣传渠道，活化宣传方式，辟建司法局网站，特别是将法律援助宣传纳入我区的“法律广场”、“法律大集”等活动之中，形成了普法宣传与法援宣传相互融合的局面。同时，实践中还将“148”法律热线解答咨询与法律援助自我宣传相结合，提升法律援助宣传覆盖面。
四是奉献自我是源泉。红岗律师事务所为国资所，人员少，承担区、镇两级政府大量案件的，任务重却积极承担大量法律援助案件的办理。特别是基层法律服务工作者面对自身生存与发展保障难题，奉献意识较强，克服行业竞争生存压力，为我区民事法律援助案件的办理提供基本保障。
（二）对策与建议
法律援助直接面向社会弱势群体，可谓“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”，是政府联系群众、关心群众的桥梁和纽带，也是政府维护社会弱者合法权益最基本手段，在当今构建和谐社会进程中起到举重轻重作用。今后，如何抓住问题对症下药，挖掘根源苦下功夫，确保基层法律援助工作稳步持续深入开展，我个人建议：
（一）强化职责，实现法援投入制度化
法律援助是政府的基本职责，由政府财政负担，其投入到位与否直接决定着法律援助工作的命运。从目前看，地方法援财政资金投入远远不能满足群众日益增长的法律需求，法律援助工作力不从心情况短期内还很难改变。这就要求各地政府高度重视，从投入入手，重点围绕人、财、物三方面做文章。
一是加大人力投入。要严格按照省市有关文件精神，落实好法律援助人员编制问题，实现人、岗、编制度化，防止人编分离、一人多岗的现象发生。根据实际，增加基层法律援助编制，出台优惠政策重点引进专业强、素质高的法律人才，配齐配强基层法律援助机构，扩大工作人员队伍，解决地方法律援助人员少、力量薄弱、素质不高等突出问题。
二是加大财力投入。要继续加大政府财政资金的投入，将法律援助资金纳入政府同级财政预算，落实法律援助最低经费保障机制，实现法律援助专项资金、法律援助办案补贴制度化。同时，坚持“政府主导，社会参与”方针，广泛动员社会力量，开展募捐等活动，积极开辟筹措法律援助经费的新渠道。
三是加大物力投入。要在充分保障法律援助经费的前提下，在车辆使用、设施建设等方面向法律援助中心倾斜，加强法律援助硬件建设，将法律援助工作打造成地方司法行政系统“司法为民”窗口，切实使法律援助工作成为一项实实在在的“民心工程”。
（二）多措并举，实现法援体系网络化
法律援助为社会弱势阶层提供法律上应有的基本保障，直接关系着社会公平正义的实现，是政府的一项德政工程，更是一项全社会法律资源合理配置的工程。这就需要多元化力量合力推进、多渠道信息资源掌控，建立起一套高效的法律援助工作网络体系。
一是拓宽法援宣传渠道。要以宣传为突破，特别是县级地方和西部地区，依托法律宣传活动载体，将普遍宣传与个案宣传、日常宣传与集中宣传有机结合起来，强化法律援助宣传报道，普及法律援助知识，使经济困难群众懂得用法律援助手段维护自己的合法权益，使国家法律援助制度更加深入人心。今后，重点拓宽法律援助宣传渠道，在加强现有报纸、刊物、网络宣传的同时，积极运用广播、电视、流动宣传车等媒体拓宽法援报道渠道，实现法律援助宣传手段的立体化，使更多群众掌握法律援助知识、支持法律援助工作、投身法律援助实践。
二是健全法援机构网络。要以法律援助工作站为重点，梳理疏通基层法律援助人事关系，强化基层法援站点职能，扩大法律援助联络点范围，壮大法律援助队伍，进一步加强法律援助工作组织网络建设。今后，基层尤其是西部地区可以将地方公证处、律师事务所、法律服务所、法律服务所、高等法律学校全部纳入法律援助体系，加强司法系统法律援助信息联络。同时，要与财政、劳动和公检法部门加强联系，特别是将法院的司法救助与法律援助结合起来，形成一套全区性法律援助网络体系。
三是强化法援服务力量。要依托现有的基层法律服务工作者、律师等法律援助服务人员的同时，可出台优惠政策，吸引更多律所及律师、基层法律服务所及工作者、法律专业性人才流向地方，可将法律援助专职律师纳入公职律师序列，解决基层律师少的难题。同时，培育、引导、鼓励以志愿者为主体的法律援助社会力量，增加法律援助服务人员，凝集力量，形成合力，尽快形成包括律师、公证员、基层法律服务工作者、社会志愿者在内的多元化法律援助服务力量。
（三）严格标准，实现法援管理规范化
法律援助要以规范化管理为突破，强化标准，注重细节，加强管理，严格监督，确保基层有限的法律援助资源全部投入到社会弱势群体的法律救助上，提高法律援助工作效率与质量，达到应援尽援的目标。
一是加强队伍管理。要建立健全法律援助服务承诺、限时办结、考核考评、责任追究等管理制度，加强法律援助工作人员培训，强化职业道德和执业纪律教育，提升法律援助机构人员队伍管理水平。今后，要以律师、基层法律服务工作者监督管理为重点，加强对法律援助承办案件跟踪监督，杜绝承办人员办案时敷衍了事、走过场等现象发生，坚决禁止法律援助有偿办案。
二是加强资金管理。要把法律援助资金管理放在重中之重，单独设立帐户，实现法律援助经费专款专用，不截流、不挪用。今后，要建立法律援助办案补贴经费管理制度，实行审计跟踪，完全实现补贴落实到位、发放到位。
三是加强组织管理。基层地方立足法律援助中心机构，以基层法律援助工作站为重点，加强法律援助组织机构领导，以管理求效率，全部实现法律援助办案程序化、法律援助工作标准化。今后，尤其县级及西部地区，可根据实际，加强法律援助机构与法制宣传、人民调解、基层法律服务机构联系，互相配合，延伸法律援助工作服务范围。
（四）以民为本，实现法援机构人性化
法律援助为社会弱势阶层提供无偿法律服务，是人道主义在政府法律工作中的重要体现。今后，基层法律援助机构要始终坚持以人为本，服务于民，加大法律援助服务力度，切实将地方法律援助工作打造成一项全区性民心工程。
一是扩大法律援助覆盖面。要在现有法律援助受案范围基础上，结合实际，逐步降低法律援助门槛，扩大法律援助覆盖面，将更多的贫困者纳入法律援助对象之中，享受到有效的法律服务。
法务和律师的区别篇7
为认真贯彻落实司法部全国律师队伍建设电视电话会议精神，根据司法部《关于在全国律师队伍中开展警示教育的意见》、北京市司法局《北京市律师队伍警示教育工作方案》以及西城区司法局《西城区律师队伍警示教育工作方案》，在党支部的领导下，我所制定了《Xx律师事务所开展律师警示教育工作方案》。北京市司法局党委《关于在市司法行政系统基层党组织和党员中深入开展创先争优活动的实施意见》下发以后，Xx律师事务所党支部组织全体党员，集中学习、讨论，最后制定了《Xx律师事务所党支部深入开展创先争优活动实施方案》，并决定将创先争优活动和开展律师警示教育活动结合起来。事务所和党支部按照上述两个方案，开展了一系列活动，并取得了阶段性的成果。一、已完成的工作内容1、事务所积极派员参加市、区司法局组织的警示教育培训、论坛和研讨会等活动，并根据安排指派合伙人、律师做主题发言。2、事务所成立风险警示教育工作小组：由事务所党支部前任书记韩德晶担任小组组长，全面负责事务所风险警示教育的开展；小组成员包括：韩德晶、杨光、赵伟光、孙东峰、仇光莉、贾建伟、孙东莹、孟雷、萧红明、闫芃芃、季建国、刘民安、郑水园、马克伟、吕立秋；吕立秋和行政团队负责具体工作的落实。3、4月2日，事务所以邮件方式下发《关于组织学习律师队伍警示教育工作方案的通知》，组织职员学习司法部、市、区司法局及本事务所开展警示教育工作方案等有关文件。4、4月7日，应司法局的要求在事务所内开展为期六个月的“我为律师行业健康发展献一言”征文活动，征文围绕律师事务所规范化管理、律师执业风险防范、律师从事公益法律服务的激励措施、如何树立律师良好形象等方面展开。5、4月7日，事务所以邮件方式转发了天元律师事务所主任王立华、君泽君律师事务所主任陶修明、中同律师事务所主任杨矿生在西城区司法局“西城区律师队伍警示教育工作部署会”上的精彩发言，供律师共同交流与探讨。6、4月15日，事务所将司法部和司法局编制的律师队伍警示教育系列教材制作成《警示教育典型案例汇编》ppt文件下发全所，组织职员自行学习，及时总结经验，引以为戒。
8、4月30日，事务所以邮件方式组织全所职员学习《律师和律师事务所违法行为处罚办法》。10、5月24日—5月31日，继续组织党员对开展创先争优活动进行讨论，找准在“推动司法行政工作，服务首都经济社会发展”中的工作定位，制定本所党支部开展活动的具体规划，并采取邮件方式向群众公布，并在邮件中做出承诺，请求群众监督。11、6月13日，事务所全体党员在党支部书记杨光同志的带领下，重温入党誓词并向党旗宣誓，党员律师决心带头开展好警示教育活动，给群众和民主党派同事做表率，不给党旗抹黑。13、6月20日支部组织党员律师和积极分子律师开展了“走百家，听呼声，送服务”的活动。到西城区北营房西里社区，走访社区的住户和临街商户，了解他们的困难和法律疑难问题。针对国务院的房地产调控政策、社会保险法律、税收法律等问题进行了详细的解答。并对房屋产权登记、借款纠纷、遗产继承等法律问题提供了免费咨询。14、党员律师除利用工作之机，积极为客户进行法律培训外，还于七一前夕自发组织走上街头，为市民进行公益法律咨询。15、党支部继续发扬善于运用新兴媒体的传统，以互联网络为阵地，以支部博客为依托，为党内外、所内外同志搭建学习讨论的平台。16、支部还和北京志愿者联合会积极联系，承诺本所党员律师可以向社会提供法律咨询、法律培训等公益法律服务，现我所党支部已注册成为北京志愿者联合会的团体会员。17、党支部每月召开支部委员工作会议，每季度召开支部党员组织生活会，要求每位党员律师，紧密联系自己思想和工作实际，仔细对照检查自身不足，积极整改。19、党支部以创先争优活动和律师警示教育工作为契机，着力加强组织建设，对在创先争优和律师警示教育活动中涌现出的符合入党条件的积极分子，及时吸纳到党组织中。二、取得的工作成效创先争优活动和律师警示教育工作的开展，加强了党员之间、党员和非党群众之间的沟通，活跃了工作气氛，使封闭主义、保守主义的倾向得到了有效的遏制；提高了党支部的凝聚力、战斗力，提升了党支部在事务所中的地位；加强了领导班子的建设，完善了各项管理制度和风险防范措施，促进了律师事务所的发展。取得的工作成效主要有：1、壮大了党员队伍：活动期间，支部发展中共预备党员1名，预备党员转正1名，向支部递交入党申请书的律师1名。2、改善了事务所管理中执行力弱的问题。在党支部的领导下，本所警示教育工作小组在开展学习讨论和查摆问题的基础上，结合本所实际制定出切实可行的改进措施，解决了事务所管理中存在的执行力弱等问题。这些措施分别经6月25日、7月28日合伙人会议讨论，并广泛征求全体律师的意见，最终得以顺利颁布实施。管理委员会特别委派执行委员吕立秋律师协助风险警示教育工作小组做好整改跟踪检查工作，使每项工作均有专门负责人并由其对各个时期的情况进行跟踪检查，务求将警示教育贯穿于日常工作中，确保教育活动的时效性和有效性。3、完善了业务管理制度。本所业务管理委员会通过多种方式组织合伙人、律师学习《律师和律师事务所违法行为处罚办法程序规定》、《北京市律师事务所管理办法实施细则》、《北京市司法局关于北京市律师事务所承办重大法律事务请示报告制度》和有关法律、法规、规章及行业规范，并分别于6月18日和7月14日召集业务委员会委员进行专题研讨，通过学习完善业务管理指引，规范格式合同及业务收费模式，探讨各业务线合作的方式及流程，填补业务管理疏漏，进一步加大对本所执业律师的管理力度。
4、在管理委员会及风险警示教育工作小组的整体部署和安排下，事务所及执业律师分别厘清各自的执业风险点，确定了防范措施。5、党支部和党员发挥模范带头作用，全体职员发扬主人翁精神，在警示教育活动中努力创新，追求进步。7、事务所将创先争优活动、警示教育工作的范围从北京总部扩充到各地分所，有效地拓展了两项工作的普及力度。8、事务所民主管理的传统得到了充分的发扬。事务所内部开展“我为Xx发展建言献策”活动，征集对事务所行政管理、业务管理、风险防范、文化建设和规章制度建设方面的意见，召开管理委员会讨论并落实，根据不同情况进行整改、草拟新的规章制度等。9、党支部进一步完善了各种规章制度；事务所全所梳理事务所风险控制的各项规章制度，在全所范围内重新宣讲和学习，使得全所职员充分认识到风险控制的重要性和必要性，在日常工作中防微杜渐。10、结合风险警示教育，事务所进一步完善了接收案过程中的利益冲突查证制度，根据律师协会有关利益冲突的最新指示和精神，扩大利益冲突方的查证范围并建立了利益冲突协调机制。11、事务所和党支部设置专人负责定期向司法行政机关报送创先争优活动和本次风险警示教育工作的动态和信息，并及时了解与汲取同行业内优秀的经验。
事务所制作的《警示教育典型案例汇编》ppt文件亦被西城区司法局推荐给全区律所借鉴学习；党支部书记杨光律师主讲“律师执业风险防范”时，也吸引了区司法局的领导及多家兄弟律所主任到所旁听。三、下一步的工作计划事务所除完成各项规定的创先争优和警示教育工作外，将在事务所内部根据本所特点，有针对性地组织一些具有创新意义的活动，将创先争优、警示教育与事务所的业务发展和规范管理相结合，长期促进事务所的健康发展。1、以“创先争优活动之我见”为题面向全体党员和党外积极分子征文。2、给客户提供给免费的法律培训。3、与北京志愿者联合会积极联系，拟建立一个长效的合作关系，积极参与社会公益活动。4、继续组织律师积极参加“我为律师行业健康发展献一言”征文活动。5、继续组织律师队伍警示教育系列培训，如邀请孙东峰律师主讲“非诉讼领域风险防范要点和注意问题”等。6、事务所合伙人会议讨论如何进一步加强和完善事务所的管理。7、结合风险警示教育，加快本所格式文本、业务指引的制作工作，各部门加强本业务领域的技能培训。9、结合本次风险警示教育，探索事务所内部有关风险防范、规范运作等方面的长效机制；事务所内部将以制度和决议等形式将本次教育的成果予以巩固。10、顺利通过司法行政机关的检查验收，争做警示教育工作标兵。11、年底前，本所党支部要认真总结第一阶段开展创先争优活动的经验，明确做好第二阶段工作的重点。13、2011年7月-党的十八大召开前，以迎接党的十八大召开为专题，开展创先争优活动。本所党支部要以迎接党的十八大胜利召开为动力，继续深化创先争优活动，巩固、扩大前期工作成果。
法务和律师的区别篇8
一、主要内容
依法查处律师事务所及其律师的违法违规行为，律师事务所及其律师的落实统一收案、收费制度情况，已办结案件的立卷归档情况；律师事务所建立健全执业管理、利益冲突审查、收费与财务管理、投诉查处、年度考核、档案管理等六类23项基本制度情况。
二、方法步骤
分三个阶段进行。
第一阶段：学习与自查自纠。时间安排是2012年8月8日至2012年8月12日。
1、学习动员（2012年8月8日到2012年8月12日）。各律师事务所结合实际制定自查自纠工作计划，于2012年8月10前，上报区司法局法律服务科备案。各律师事务所按计划组织律师学习《律师法》、《律师事务所管理办法》、《律师执业管理办法》等法律、规章、规范性文件，以及本所的相关规章制度。
2、自查自纠（2012年8月13日到8月20日）。
律师事务所重点自查在制度建设和贯彻执行统一收案收费、诉讼文书管理、印鉴管理、档案管理、律师执业监督等方面存在的问题；律师自查遵守职业道德和执业纪律情况，是否存在私自收案、收费，以非律师身份办案，案卷归档不及时等问题。
对自查发现的问题，依照相关法律、规章、规范分析原因症结，提出改进提高管理和自律的制度措施，对律师和相关管理责任人按照律师事务所有关制度规定做出处理。
律师事务所、律师分别写出书面自查报告。各律师事务所和存在违法违规执业问题的律师的自查自纠情况报告，在8月20日前上报至区司法局。
在本阶段，区司法局与区法院协商确定查阅案卷的时间、数量。由区司法局法律服务管理科工作人员组成工作小组，专门负责到法院进行案卷查阅登记工作。对2010年度涉及我区律师办理案件（以下简称“登记案件”）对应案卷中的案号、案由、委托人、人、授权委托书、出庭函、结案日期等信息进行登录，并按律师所在单位对信息进行汇总编组。根据登记案件涉及律师情况，制定检查时间顺序表，通知所涉及到的律师事务所。
第二阶段：检查、调查和处理。时间安排是2012年8月22日至2012年8月26日。分步进行。
1、区司法局法律服务管理科汇总各律师事务所上报自查自纠工作计划，做好各项检查准备工作，并将自查自纠情况录入《律师事务所自查自纠报告登记表》。
2、由区司法局法律服务管理科组成工作小组，按照事先制定的检查时间表，到登记案件涉及的律师所在单位，检查、调查以下情况：了解律师事务所自查自纠整改措施和处理决定落实情况；了解律师事务所执业管理等六类制度建立健全情况；律师事务所统一收案、收费、档案管理、诉讼文书使用管理等各项制度落实情况；律师事务所某一时段收结案登记情况；登记案件履行审批登记、收费、合同签订、诉讼文书领取、公章使用、立卷归档等情况。将检查实际情况填入《专项检查登记表》，由律师事务所盖章确认。对涉嫌存在私自收案、收费和以非律师身份办案等违法违规行为的登记案件，进行调查取证。研究确定并对涉嫌存在违法违规行为案件的立案调查取证。根据检查、调查情况，依法依规对涉嫌违法违规的相关人员做出处理。
第三阶段：总结通报。于2012年8月31日前，对专项检查工作进行总结，按照《律师事务所管理办法》的规定将检查情况通报全区。
三、组织机构
区司法局成立规范律师执业检查活动领导小组。
四、几点要求
（一）提高认识，认真组织。各律师事务所要充分认识开展规范执业行为专项检查活动，对于提高律师事务所内部管理水平，促进律师事务所的自律管理意识和能力的不断提高具有重要的意义。各所主任作为责任人要靠上去亲自抓，确保活动落到实处。
法务和律师的区别篇9
在近现代，律师发展成为一种高度专业化的职业，并由一个从业群体演进为一个社会阶层，这是同期进行的法治实践的结果。律师作为一种职业，具有与其他社会职业不同的特性。而律师因其制度从属于一国的上层建筑，是为该国的经济基础服务的，故反映了该国的国体。因此，理解律师的性质，可以从职业属性和阶级属性两方面出发。
所谓律师的阶级属性，是指律师制度作为一国法律制度的重要组成部分具有阶级性，而律师作为特定律师制度内的从业人员，从根本上说，它必然服务于统治阶级的根本利益。
所谓律师的职业属性，是指律师区别于其他职业而具有的本质特性。关于律师的职业属性，各国律师法表述不尽一致。西方国家多将律师定性为“自由职业者”。如德国律师法规定，律师为自由职业者，律师的活动不具有经营的性质。法国关于改革若干司法职业和法律职业的第71－1130号法律第7条规定，律师职业属于自由职业。西方国家之所以强调律师自由职业者的身份，是与律师具有的独立性分不开的。律师为社会提供各种法律服务，各执业活动不具有公务性，与法官、检察官等分别作为国家司法、行政权力行使者完全不同。独立性是律师职业的内在属性。这种独立性不仅表现在它与法院、政府的关系上，同时表现在它与委托人的关系上。前者指律师独立执业，不受法院、政府的干预，后者则指律师独立于当事人，不受当事人意志的约束。“自由职业者”的定性对于律师来说，表现为律师执业的非官方性或称社会性，法官、检察官等公务人员工作的内容具有职务性，而律师的工作则具有自主性；同时还表现为律师执业形式与方式的自由，律师执业形式与方式具有自主性，律师不仅自主决定提供法律服务的内容与对象，他甚至可以像医生开办个体诊所一样开办个人律师事务所并以个人名义执业。当然，律师作为自由职业者并非指律师执业享有绝对的自由（这种绝对的自由也是不存在的）。律师的执业活动应在法律规定的范围内进行。有些人认为，把律师定性为自由职业者，无法揭示其本质属性，无法将律师与其他同为自由职业者如医生和记者区别开来。我们认为不然。事实上，律师作为为社会提供法律服务的人员，其活动的专业性与其他自由职业者显然是不同的。各国法律关于律师任职资格的取得都作了严格规定。律师资格准入制度使得律师职业与其他自由职业界限分明。因此，对律师自由职业者的定性无疑是建立在律师执业活动的专业性的基础之上的。其实完全可以称律师为“法律职业中的自由职业者”或“自由法律职业者”，只不过这样表达显得画蛇添足罢了。对律师自由职业者的定性或许有片面之嫌，但它旨在强调律师独立于司法与行政机关的地位，这种独立的地位对于律师职业的生存和发展是至关重要的，是律师职业的生存，也是律师发挥应有作用的前提。从这一意义上讲，对律师自由职业者的定性是深刻的。一些国家将“自由职业者”的定性直接规定进律师法中，更可见其维护律师独立地位的用心。
二 本论：我国律师的性质
我国是社会主义国家，我国的律师制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分。我国律师的执业活动必须以我国社会主义法律为依据，通过维护社会主义法律秩序为社会主义制度服务。这是就我国律师的阶级属性而言的。
从职业属性角度对我国律师性质的认识，[①]是与我国法制建设尤其是律师制度建设的进程密切联系的。1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》。该条例第1条规定：“律师是国家的法律工作者。”一般认为，对律师关于国家法律工作者的定性，在当时的状况下，对律师制度的恢复和发展起到了作用。当时，我国律师制度刚刚恢复，律师队伍正在重建，人们对律师制度还缺乏正确的认识，对从事律师工作仍心有余悸。为了吸引具有较高素质的人到律师队伍中来，同时为了解除律师的后顾之忧，立法将律师的性质界定为“国家法律工作者”，赋予了律师与公安司法人员同等的社会政治地位，这无疑有利于律师队伍的重建，有利于律师工作的顺利开展。[②]《律师暂行条例》关于律师国家法律工作者的定性，确实起到了顺利恢复律师制度的作用。但随着我国政治、经济体制改革的深入进行，律师管理体制以及组织形式也在不断发生变化，对律师的“国家法律工作者”的定性已逐渐失去了制度基础以及现实合理性。从1986年起，我国开始试办合作制律师事务所，以后又出现了合伙律师事务所和私营律师事务所。而国家出资设立的律师事务所也逐渐摆脱了行政机构的管理模式实行依法自主开展业务的模式。加之律师业务的服务性、有偿性等重要特征，使得国家法律工作者的定性已无法准确反映律师的职业特点。因此，到了80年代后期，律师界、法学界围绕律师性质问题的争论已相当激烈，出现了多种观点，主要有三种。第一种观点，仍然认为应将律师定性为“国家法律工作者”。持这一种观点者认为，我国是社会主义国家，法官、检察官、律师都是国家的法律工作者，都为我国社会主义制度服务，它们之间的区别只是分工不同而已。这种观点强调了律师的阶级属性，未能进一步揭示律师职业之于法官、检察官职业的特殊性，尤其是未能认识到律师业在我国的发展前景。因此，这种观点抹煞了律师职业的特点，不利于律师职业的发展，亦会对律师在我国法治建设中发挥应有作用产生消极的影响。第二种观点认为，律师是“社会法律工作者”。持这一观点者认为，律师作为社会法律工作者，是由律师工作的社会性所决定的。这种社会性首先表现为律师执业活动的非公务性。律师作为法律工作者，其接受当事人的委托提供法律服务的执业活动就是为了维护“私权”，这与法官、检察官行使“公权”截然不同。从这一意义上讲，社会法律工作者的定性比国家法律工作者的定性更准确地揭示了律师的特性。其次表现为律师服务对象的广泛性。律师可以为政府、企业事业单位以及公民个人提供法律服务，律师执业亦不受地域和行业的限制。律师活动涉及社会生活的方方面面，各行各业。而且律师作为“社会法律工作者”的另一层含义指律师提供法律服务是有偿的。“社会法律工作者”的提法虽然无法完全将律师与其他社会法律工作者区别开来，但毕竟揭示了律师之于法律、捡察官的特殊性。因此比“国家法律工作者”的提法更科学。第三种观点认为，从律师执业活动的方式来看，律师接受当事人的委托，担任辩护人、人和法律顾问以及承办其他各类法律事务，都属个人劳动，律师在一般情况下既可以接受，也可以拒绝接受，具有自由选择的特点，律师接受委托后，以什么样的方式维护委托人的利益，也完全由律师决定。而且律师收费亦是由其服务的质量决定的，这与西方国家律师的自由职业性质并无根本区别。
在上述各种观点争论不休时，律师法于l996年5月15日经八届全国人大常委会第十九次会议通过。该法第2条规定：“本法所称的律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。”该法一经颁布，关于律师性质的争论似乎停止了。人们一致认为律师法第2条的内容为对我国律师的定性，并认为这一定性准确、科学、全面。如有学者认为，律师法关于律师的定性与《律师暂行条例》的规定相比较更具科学性、完整性。他指出，首先，它高度概括了作为律师的必备条件，即律师必须是依照律师法的规定取得律师执业证书的人员；其次，它准确地体现了律师向社会提供法律服务的职业特点，从而使律师区别于国家工作人员；再次，执业人员的界定表明律师必须依法取得执业证书，才能执行业务活动。这表明我国律师亦不同于自由职业者；第四，由于律师不再是国家法律工作者，可以不占国家编制，不需国家核拨经费，因此律师队伍就可以根据社会需要和现实可能性，尽快发展起来。[③]
我们认为，律师法第2条与其说是对律师的定性，不如说是对律师职业特点的描述，因为它在描述律师职业外在特征的同时，对律师的本质属性也即根本性的东西并未挖掘出来。上述关于律师法对律师的定义比《律师暂行条例》对律师的定性更具科学性与完整性的说法在某种意义上讲是正确的，但把律师法对律师的定义等同于对律师的定性的做法，值得商榷。律师法关于律师是“依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”的定义，仅表达了实行律师执业资格准入制度与律师工作的内容两方面的含义，并未揭示出律师之于法官、检察官这些官方法律职业人员的独立性以及律师不同于这些官方法律职业人员不同的执业方式，而后者才是具有根本意义的。事实上，各国均实行律师执业资格准入制度，不取得律师执业资格即不能以律师名义执行业务，这已成为国际通例。而“为社会提供法律服务”则是各国建立律师制度的直接目的，也是律师职业出现的动因。由此可见，我国律师法对律师所作的定义反映了律师职业的外在特征，有利于明确律师的范围，防止“非律师”以律师名义从事律师业务，并对大众分清律师法意义上的律师与仅具有律师资格等人员有明示作用。但我们对律师性质的认识不能停留在律师法的这一定义上。
我们认为，探究律师的性质，应与法官、检察官等官方法律职业相比较，而与非法律职业进行比较则几乎无意义。律师职业比之于法官、检察官的特殊性表现在以下几个方面：（l）业务性。律师的执业活动具有业务性，律师执行业务基于当事人的委托，当事人与律师之间是委托与被委托的关系，而且律师执行业务的种类与范围亦由当事人根据需要指定。而法官行使国家审判权与检察官行使检察权是行使国家权力的活动，是职务活动。律师的执业活动不具有行使权力的性质，这是律师职业与法官、检察官等官方法律职业的根本区别。（2）服务性与有偿性。律师职业产生的根源在于社会组织与公民个人对法律帮助的需求。律师业务的开展就是为了向社会提供法律服务。律师及其委托人之间是契约关系，双方法律地位平等。这一契约的一项重要内容是律师为委托人提供需要的法律服务，而另一项重要内容则是委托人向律师支付报酬，也即律师提供法律服务的活动是有偿的。而法官、检察官的职务活动基于法定职责及特定法律事实的发生而展开，并非基于当事人的委托，他们的活动是行使权力，同时也是履行职责，他们和当事人并不平等，他们的活动不具有服务性，也不具有有偿性。（3）独立性与自主性。律师不仅独立于法院、检察院，而且独立于当事人。律师执业属个人劳动，不受当事人意志的约束，也不受律师协会等律师组织的指导，而是由律师本人自主决定办理委托事项的方式方法。此外，我国律师的执业活动亦不受地域和行业的限制。而法官与检察官的独立性与自主性相对较弱，它们的活动是在代表国家行使一定的权力，不属个人劳动。（4）自律性。律师职业管理具有自律性，主要是通过组成律师协会实行自治。世界各国关于律师管理的体制不尽相同。有些国家实行完全的律师自治，如法国、日本等。在法国，律师团体称律师会，执业律师必须参加一个律师会。律师会由理事会经营管理。理事会由律师会会长主持。由各律师会组成的律师会总会选举律师会的会长及理事会。律师会作为独立的自治团体对会员行使惩诫权。日本律师亦实行行业自治。日本律师联合会是其全国性律师组织，以执行有关律师及律师会的指导、联系与监督事务为目的。它一方面的工作即是审查律师资格、监督律师行为、惩戒违法律师、指导律师会的工作。律师会是日本律师的地方性组织，其使命与日本律师联合会相同。还有些国家实行以行业管理为主的体制。如在美国，律师管理以律师协会为主，法院参与管理。我国的律师管理体制经历了一个曲折的发展历程。50年代我国律师制度初建时，律师及律师工作受司法行政机关统一领导和管理。十一届三中全会后律师制度重建时，恢复了由司法行政机关单一管理的律师管理体制。1993年12月26日，国务院以批复形式批准了司法部《关于深化律师工作改革的方案》，该方案要求建立司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合的管理体制。1996年5月15日通过的《中华人民共和国律师法》则明确规定，国务院司法行政机关监督、指导全国律师工作；律师协会是律师的自律性行业管理组织，从而以立法的形式确立了司法行政机关宏观管理，律师协会具体微观管理的体制。今后我国律师管理体制将顺应世界趋势朝着行业管理为主、司法行政机关参与管理的模式发展。
三 结论：我国律师的性质——社会自由职业者
认识律师的职业属性，应抓住最本质的东西。我们认为，将我国律师定性为社会自由职业者，即抓住了律师职业属性中最本质的东西。这一性质是律师与法官、检察官等官方法律从业人员之间最根本的区别。对我国律师的这一定性，揭示了律师职业的本质，具有重要的理论和实践意义。
应当看到，我国的法治进程刚刚起步，法律制度尚不健全，司法活动尚未实现有序运行，所有这些都制约了律师作用的发挥。从司法实践来看，律师的地位远远低于法官、检察官等官方法律从业人员，这是“因为在整个司法体制中，掌握国家权力、对案件结果有最终决定权的是司法机关，律师只是无权无势、为社会提供法律服务的民间人士，而且代表案件的一方当事人说话”。“由于官本位意识、人治观念的遗毒甚深，司法人员对于律师产生强烈的地位优越感是可想而知的。”[④]其后果是，在诉讼过程中，特别是在担任辩护人时，律师未能受到司法人员应有的尊重，律师的正确意见未能得到完全采纳。由于立法赋予律师的诉讼权利尚不全面，更因司法机关在实践中多方设阻，致使律师执业环境并不尽如人意，尤其表现在刑事诉讼领域。更有甚者，律师在正常执业时，会无故受到司法机关的非法追究，其人身自由未能得到应有的法律保障。执业自由得不到应有保障，致使许多律师不愿或不敢承办辩护业务，从而破坏了我国刑事辩护制度，损害了我国的法治事业。上述问题的存在，既有法治水平低以及制度上的原因，也与对律师的性质未有正确认识有关。以法律确认律师社会自由职业者的性质，赋予并保障其广泛的诉讼权利以及其他权利，确保其自由执业，对我国律师业健康发展以及律师在社会生活中、在我国法治建设中充分发挥其积极作用具有重要意义。可以毫不夸张地说，律师自由执业完全实现之时，也就是我国法治建成之日。
当然，把律师定性为社会自由职业者，并非指律师可以为所欲为，有所谓“完全的自由”，这是不言而喻的。事实上，律师的“自由”是以严格的执业资格准入制度为前提，以律师法以及律师职业道德与纪律规范为保障的相对的自由，是法律授权范围内的自由。这种自由旨在强调律师执业不受官方非法干预以及执业形式、方法的自由。这种自由是律师职业区别于官方法律职业的本质特征，是律师职业的灵魂，也是律师切实有效地维护当事人合法权益、实现其直接目的的前提。
把律师定性为社会自由职业者，并不会造成消极后果。正如著名刑法学者陈兴良教授所提出的：“由于律师必须依法履行职责，因而它所具有的相对独立性不仅不会成为社会的离心因素，恰恰相反，通过律师的业务活动，求得社会公正，更有助于社会的整合。”[⑤]“社会自由职业者”这一定性虽不能将律师同其他如自由撰稿人等社会自由职业者区别开来，但律师作为社会自由职业者，无疑建立在律师职业是一种法律职业这一前提的基础之上，而自由撰稿人并非法律职业。
[注释]
[①]为论述方便，下文使用的“律师的性质”，指律师的职业属性。
[②]陶髦、宋英辉、肖胜喜：《律师制度比较研究》，中国政法大学出版社1995年版，第32页。
[③]谭世贵主编：《律师法学》，法律出版社1997年版，第4页。
法务和律师的区别篇10
锦江区地处成都市中心城区，是成都市中央商贸商务区，2008年，全区三次产业结构已调整为0.3：27.6：72.1，在全市率先进入新服务经济格局。如何在新服务经济格局下，准确把握律师行业特点，加大党建工作力度，找准工作切入点和结合点，科学构建律师党建工作机制，充分发挥党组织的先锋模范作用和战斗堡垒作用，促进律师业的健康快速发展?带着疑问，锦江区司法局“律师党建工作方法和途径”课题组开展了为期半年多细致深入调查研究。
调研过程中，我们多次走访辖区各律所，深入律师工作第一线，召开专题座谈会两次，发出调查问卷300份，收回有效问卷261份，其中53份为中共党员从业者。调查显示，超过85％的人认为党员身份对律师业务很有帮助或者有些帮助，绝大多数对党员律师在律所的作用给予了正面评价，同时，近半数的人认为在律所发展新党员有难度，在律所建立党组织有困难。
锦江区律师业发展态势及律师党建工作基本情况
锦江区律师业得到迅猛发展
近年来，伴随着区域经济的迅猛、快速发展，特别是锦江区全力打造集聚化、国际化、离端化的现代服务经济格局，律师业迎来了前所未有发展空间，取得令人瞩目的发展成效。2003年，锦江区仅有律所3家，到2008年，全区区管律所发展至27家，从业人员319人，其中中共党员59人(不包括大量的驻区省管、市管律所)，成为成都市最大规模的律师从业队伍。
锦江区律师党建工作相对滞后
目前，锦江区拥有区管律所27家，但只有九益律师事务所建立了党支部，党组织覆盖率仅为3.7％，仅有28.57％的党员律师纳入管理，绝大部分律所和党员律师游离在本行业党组织之外。党组织覆盖率低、组织工作比较薄弱、党员教育管理难度大、党建工作机制不健全等问题仍然突出。随着全区现代服务业快速发展，律师队伍日益壮大，各律所对建立党组织需求不断增加，律师党建工作面临新的挑战和更高要求。
造成当前律师党建工作困难的原因分析
个别地方和单位片面地认为，在当前国家大力发展经济的形势下，常讲常抓律师党建工作，可能会影响党委、政府抓经济发展的力度，影响地方经济建设的快速推进。所以，把加强党建与发展地方经济对立起来，积极性不高，主动性不够，影响了全地区律师党建工作的整体推进。
部分律所主任(合伙人)由于对党的方针、政策缺乏了解，对在律所中设立党组织持不以为然的态度；有的担心党组织开展活动会影响律所的正常业务开展，有的害怕在律所建立党组织会削弱和代替自己的地位，拒绝在自己的律所中建立党组织。同时，由于思想教育工作不到位，部分党员对律师党建工作存在错误的认识，不想过问政治，不愿参加党的活动。此外，党组织工作载体和党组织成员的不稳定性，也影响了律师党建工作的连续性。
加强和改进律师党建工作的对策建议
从党建工作实践来看，我们认为律师党建工作应围绕“健全组织是基础，发挥作用是关键，开展活动是保证，可持续发展是目的”这一客观规律来展开，这样的党建工作才有生命力、凝聚力和战斗力，才能更好地服务于经济建设和社会发展。
创新组织机制，扩大党建覆盖
一是理顺党组织隶属关系。各级党组织应明确加强律师党建是组织部门和司法行政部门应有之责，要将律师行业的党建工作纳入党建总体规划，形成党委统一领导，组织、司法等部门通力合作、齐抓共管的工作领导机制。在工作中，明确部门责任目标，落实领导职责和分工，制订详尽工作计划，把律师党建工作列入具体的议事日程，强化工作领导。
二是在县级司法行政部门设立党委(党总支)。归口于行业，通过行业监管，才能切实解决党员律师脱离管理的情况，这是街道及社区力所不及的地方，既符合中央精神，又有利于地方实际。
三是努力扩大律所党建工作的覆盖面。在律所中组建党组织，既要坚持党的组织原则，以为依据，又要因地制宜，灵活组建，科学设置。既要重视党组织组建的形式，更要追求组建的效率和效果，不追求单纯的覆盖率，不搞组建模式、手段、进程上的“一刀切”，要边组建边巩固，确保质量，树立典型，突出重点，稳步推进。
创新活动机制，抓好队伍建设
一是创新党组织活动内容。以律所业务活动为中心，将党建工作与业务工作紧密结合起来，找好党建工作与业务工作结合点，以“有为”赢得“有位”，以“真心”换取合伙人的“信任”，以实际效果赢取党员、员工的党建信心，使党的工作与律所文化建设、诚信建设和精神文明建设融为一体。
二是创新党组织活动方式。律所党组织的活动方式应该区别于传统的政府机关和国有企事业单位开展党组织活动的方式，应采取“业余、分散、小型、民主、实效”的活动方式。比如通过开短会、业余交流、个别谈心、集体观摩学习等灵活多样的形式开展党组织活动，做到党的工作和业务活动两不误，既达到了党组织活动的目的，又不耽误业务活动的正常开展。
创新管理机制，抓好制度建设
一是完善党组织常规管理。制定和完善律师党建工作的各项规章制度，是完善党组织工作管理机制、规范党建工作、巩固党建成果、确保党建顺利推进的重要条件。按照要求，“凡是有3名以上党员的律所，都要设立党支部：党员人数少、暂不具备建立党组织条件的律所，要联合组建党组织；不具备单独或联合设立党组织条件的，可以将党员律师组织关系转到当地司法行政机关或律师协会党组织；对于没有党员的律所，要通过选派党建工作联络员等方式，做好党员发展和党支部建立工作。”
二是完善党员常规管理。首先，创新党组织关系接转工作，畅通程序、简化流程，为党员律师接转组织关系提供便利。其次，建立党建工作联络员制度。利用政治联络员方式把一定区域内党员律师的管理责任固定到人。第三，实行党建“一条龙”式管理。按照“谁发展党员、谁负责管理、谁负责任”的原则，实行党员发展、教育、管理一条龙形式，这样既确保了发展党员的质量，又强化了对党员的管理，确保新党员发展工作持续有效。第四，开展评先创优活动。对于那些表现突出的优秀党员进行大力表彰，并在政治待遇、宣传表彰等方面进行特别照顾。第五，因特殊情况不能转移组织关系或流动过于频繁的党员律师，发放流动党员活动证或党员iC卡，党员可以凭借这些证明身份的活动证或iC卡参加所在地的党组织活动并接受管理。
三是完善党建工作保障机制。第一，建立党务工作者保障机制。律师党建工作的正常开展包括党组织活动的基本运作，很大程度上要依靠党务工作者超强的人格魅力和杰出的个人能力，去凝聚整个党，因此，选拔培养优秀的党务工作者是律师党建工作的关键。第二，建立党建工作经费保障机制，确保律师党建工作的财力保障。第三，建立党建工作考评机制，实行考核结果和奖惩措施挂钩逗硬。
总之，律师队伍是我国社会主义民主法治建设的一支重要力量，加强党对律师业的领导，是律师事业健康发展的组织保证和政治保障。构建社会主义和谐社会对律师业发展提出了新的更高要求，加强和改进律师队伍党建工作，发挥其基层战斗堡垒作用，促进律师行业健康快速发展，是中央的重大决策部署，也是深入实践科学发展观，有效应对国际国内发展新形势、保持经济平稳较快发展的现实要求，具有十分重大而深远的意义。
锦江区司法局“律师队伍党建工作方法和途径”课题组
组长：邓佳利