国土空间规划心得篇1
X年X月X日至X月X日，我参加了国土空间规划编制专题培训，在培训过程中，省委、省政府有关领导同志和相关领域专家学者的精彩授课，让我对国土空间规划编制的主要目标、重大意义、思路框架、重点任务和方法步骤等一系列国土规划的内容有了更加清晰的认识和理解。
这次意义非凡的学习让我深受启发，让我更加理解新时代中国特色社会主义思想的主要内涵，可以说是让我受益匪浅，收获颇丰，也更加坚定了我对新形势下编制好国土空间规划的信心和决心。结合实际，我有以下几点体会：
一、要以人民为中心，充分体现人民性。
编制好国土空间规划既是重大经济活动，也是重大民生工程。规划的目的是解决经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、游息、交通出行等实际问题，必须牢固树立“以人为中心的发展思想”，坚持以人文本原则，积极顺应时代变化，将满足人民群众日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划编制的出发点和落脚点。
具体编制工作中，要加强调查研究，认真倾听群众呼声，征求群众意见建议，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，切实通过科学合理高效的规划。从大处着眼，从小处下笔，使制定的规划精细合理，真正满足群众的实际需要，体现规划的人民性。
二、要坚持可持续发展，编制好国土空间规划。
既满足当代人需求，又不损害后代人利益的发展。建立一个责权清晰、科学高效的国土空间规划体系对经济社会发展具有重要指导作用，必须要遵循可持续发展原则。坚持党的领导，坚持实事求是，尊重规律，精准把握自然规律、经济规律、社会规律、文化规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜开展规划编制工作，切忌盲目追求高大上，脱离客观实际，给经济社会发展造成危害。
要坚持节约优先、绿色发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载能力的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为可持续发展预留空间。我们要始终践行新发展理念，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
三、要以问题为导向，切实解决规划实施中的难题。
长期以来，国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对推动经济社会发展发挥了重要的作用，但也存在规划类型过多、标准不统一、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，这些问题归根结底是规划不科学造成的，是各类规划从本位主义思想出发，把局部利益、短期效益、部门职责凌驾于战略性、长远性、全局性之上造成的。在新时代高质量发展和生态文明建设的大背景下，有序、高效、法治、协调的空间秩序迫在眉睫，势在必行。
国土空间规划心得篇2
一、编制国土空间规划的重大意义
1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措
自党的十八大以来，以同志为总书记的党中央站在战略和全局的高度，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。国土空间规划就是作为生态文明建设的关键举措而提出的，并在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。在《若干意见》中再次提出，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。
改革开放以来，我国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展，因此，生态文明建设成为我国新时代建设和发展的重要战略性任务。党中央提出五位一体的总体布局，并且强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。
《若干规定》进一步明确：“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护好修复，依法开展环境影响评价。”并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。并且提出，到2035年，“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。以此对照生态文明体制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，这些要求既是落实生态文明建设的具体内容和手段，同样也是实践生态文明建设的空间保障。
国土空间规划工作通过整体谋划新时代国土空间开发保护格局，对国土空间这一稀缺资源在多种可能使用之间进行配置，并且通过对各类开发保护建设活动的空间管制来实现国家发展战略。因此，生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。
2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段
中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。党的十八大以来，党中央直面我国经济发展的深层次矛盾和问题，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出通过经济转型和高质量发展，有效配置各项发展资源，促进经济结构的全面升级；通过提高生产要素、生产力、全要素效率，而不是靠要素投入量的扩大，提升经济的活力、创新力和竞争力，从而实现“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，给人们群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。
我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。
《若干意见》进一步明确，国土空间规划“是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，国土空间规划要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。”
3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。因此，《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署。”由此可以非常明确地看到，建立国土空间规划体系并监督实施，承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。
从这样的角度来看，一方面，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，并构建起以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的“五级三类”空间规划体系。在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”各层级的规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”
另一方面，要“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用”“按照谁组织编制、谁负责实施的原则”，落实规划实施的主体责任，并提出“严格执行规划，以钉钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。”“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”
二、国土空间规划编制存在主要情况及问题
1、国土空间规划中存在的主要问题，从我国国土空间规划的发展过程可以看出，在多种因素的影响下，我国国土空间规划中存在许多问题，主要如下：各种规划职能分工不明晰，从空间规划发展历程来看，由于不同部门的规划顶层设计不同，他们的侧重点也不同，就如同空间规划的初期，主要就自然资源进行探索并对其进行功能分区，但是这样的空间分区会导致综合性国土空间规划不足，各类的规划职能不清，我国的国土空间分区在国家和省级层面以上构成了城镇体系规划，国土规划主体功能区规划这三种分区方式，再者在国土空间分区过程中，各部门各司其职，部门之间的协调性差，对经济社会与社会发展的规划在实际工作中主要是政府上层建筑决定的，这些以经济社会为代表的规划层的空间性的内容较少，这些层面的空间规划专业性强都是由负责部门进行组织编制，但是他们的各司其职缺乏协调性。
2、规划上下层及功能存在的交叉，随着规划层级的不断增多，规划过程中简单重复现象较多，因为在工作中这些层级的差异性较小，所以不同层级间重复功能多导致效率低下，规划不合理，另外除了土地利用总体规划外在其他规划的工作中，上下级的工作不明确，上级规划对下级的规划的约束性较弱，对下级规划指导性不强，而土地利用的总体规划是通过从上级到下级的层层指导与约束，但是其他层面如经济社会层面，自然资源方面体现出的上下级指导功能较弱，约束力不足。
3、规划实施机制与法制化的规划建设有待提高，对于国土空间规划，我国相关的法律法规建设不完善，并且规划实施机制有待健全，目前我国现在的规划类型几乎是编制实施与监督三位一体，缺乏科学民主的决策和制约机制，公众无法积极参与其中，并且随着我国规划类型不断增多，政府的审批工作也越来越多，这与政府进行改革的初衷不符，有待寻求新出路。
三、新时代县级国土空间规划编制的方法
以新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，坚持生态优先，绿色发展，坚持高质量发展，安全发展。围绕“两个一百年”奋斗目标，以有效提升国土空间治理能力现代化水平为抓手，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，合理调控经济社会发展及其建设布局与国土资源生态环境承载之间的关系，促进合理开发、充分利用和有效保护国土空间资源，强化国土空间用途管制，加快国土供给侧结构性改革，提升国土空间治理能力。
1、坚持生态优先，底线管控。
以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持底线思维，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、生命安全、经济安全和文化传承等国土空间，协调衔接三条控制线划定，促进人与自然和谐共生。
2、坚持以人为本，协调发展。
坚持以人为本，落实经济社会发展要求，保障科学发展目标的落地，通过国土开发利用方式转变促进发展方式转变。完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化。
3、坚持顶层引领，统筹配置。
坚持全域规划，统筹考虑城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹配置基础设施和公共服务，确保形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。
4、坚持前瞻布局、用途管制。
根据全县发展的阶段性特征，正确处理当前与长远、局部与整体、发展与保护等关系，处理好绿水青山就是金山银山的关系，统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展等相关需求，保持规划前瞻性和规划一张蓝图绘到底的定力。完善国土空间用途管制制度，将用途管制制度扩展到所有自然生态空间，从严控制各类建设占用自然生态空间。
四、县级国土空间规划编制服务组团城市建设的对策与建议
1、加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。
2、注重“多规”有效衔接，摸清全县国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。
国土空间规划心得篇3
关键词：多规融合；民经济与社会发展规划；城市规划；土地利用总体规划；阿城区
中图分类号：tU984文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）32-0110-04
在2013年召开的中央城镇化工作会议上，指出，空间约束性规划薄弱，各类规划自成体系、衔接性不够，并且指出，可以在县（市）探索国民经济与社会发展、城乡建设规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规融合”（以下本文简称“三规”）。
随着我国城镇化速度的不断加快，土地城市化发展速度超过人口城市化发展速度[1]，空间用地规模的扩张加剧了规划矛盾，实现空间协调发展迫在眉睫，提出“三规合一”的呼声也越来越高[2]。国内学者在城市与区域的空间发展理论上提出了空间规划协调的理论基础[3，4]。由于我国规划职能部门多，规划类型丰富，因此根据自身需要编制的规划侧重点自然有别，为解决我国规划工作衔接不到位、规划内容交叉重叠造成土地资源利用效益低、浪费等现象，不少学者提出要梳理规划之间的关系、强化规划间衔接工作以及实现创新机制改革等[5，8]。此外，我国多地相继开展了“三规合一”实践工作[9，10]。2008年，广东省多个城市开展了“三规合一”实践，完成了技术创新到制度创新这一大转变。同时间段，上海市将城市规划管理局与房屋土地管理局进行整合，组建了上海市规划与国土资源管理局，实现了土地利用规划和城市总体规划在“纸面上的统一”。上海市通过"二规合一”工作建立了全市城乡建设用地“一张图”管理流程，实现了在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的“三线”管控。此外，北京市朝阳区还进行了土地利用规划、空间规划、产业规划及人口规划“四规合一”的探讨。
本文“多规融合”立足哈尔滨市阿城区全域背景，基于长期发展的潜力研究，重视“三规”部门的相互协调，针对“三规”在规划目标、空间管制、功能分区、用途分类、用地规模上的不同，对各规划进行梳理，找出差异性图斑并进行原因分析，最终形成一套“多规融合”的技术方法，在黑龙江全省推广应用。
一、研究方法与数据来源
（一）研究方法
对比分析法：通过对“三规”的全方位比对，梳理分析当前各规划间的差异性、矛盾点和多规在工作协调中面临的现实问题。
GiS空间分析法：利用arcgis软件平台，将土地利用规划（简称“土规”）与城市规划（简称“城规”）的用地类型、布局进行叠加分析，得到土规与城规的差异性图斑，从而提出差异性图斑进行合理调试的方法。
（二）数据来源
本文所用的数据来源于哈尔滨市阿城区城市规划中心城区的所有数据以及土地利用总体规划数据，采用经黑龙江省人民政府依法批准的县级土地利用总体规划数据。
（三）研究技术路线
本文通过梳理我国规划间的关系，立足于阿城区规划存在的问题，通过GiS技术手段对土地利用总体规划的建设用地空间管制分区和简化后的城乡规划数据进行叠加，提取差异性图斑，同时对差异性图斑进行合理调试，提出实现“多规融合”技术方法的运行机制。
二、“多规”的现状和现存的大难题
（一）规划间的关系
“三规”目标的相似点都是在不同层面上对目标区域做出合理的统筹安排；不同点在于国民经济与社会发展规划并没有落实每一块土地的用地开发方向，是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。而土规则具体落实到某地块的用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。城市总体规划的目标更加明确具体，以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地要素为核心，开展空间资源的合理配置和规划，实现城乡各种建设活动规范化管理，保障社会发展的整体利益。从国民经济与社会发展规划到土地利用总体规划再到城市总体规划，构成一个从宏观到微观、从长期到近期的展现，并依次形成指导关系。
（二）阿城区发展过程中的问题导向
1.划编制单位不统一，协调困难
由于哈尔滨市存在农垦这一独立机，故该市的土地利用总体规划是由哈尔滨市和农垦分开编制的。在编制的过程中这两个机构之间协调性不好，这就导致同一行政区范围内的土地利用规划本身就存在冲突与衔接性问题。但就城市规划而言，在同一行政区范围内编制工作是统一进行的，所以这就造成了土地利用规划与城市规划编制两者的不协调。
2.产业园区、城镇建设与发展趋势不匹配
因缺乏要素、资源、发展趋势的整体评估，造成阿城区的产业园区和城镇建设活动遍地开花，加剧与产业集群化发展、人口向中心城镇迁移、土地资源集约高效利用之间的矛盾。同时，产业园区的产业选择又存在问题，产业项目选择更多的是依赖发改局与招商局的积极引入，缺乏与国土部门、规划部门及环保部门等部门的有效沟通，容易造成产业选择不合理、成本投入过多，资源浪费等现象。
3.建设用地不足，产业发展对农业、生态造成潜在威胁。
部门之间的沟通机制不健全、规划体系存在冲突，产业选择、空间发展的无序性问题日益突出，未来产业项目落户所需要的建设用地缺乏，而不同空间的管控机制不完善，产业落户时极容易对农业生产、生态环境造成严重破坏。
4.规划之间用地分类不同，审批过程存在问题
由于土地利用总体规划与城市总体规划对地块分类存在歧义，审批流程复杂，审批时间长，导致产业项目无法落地，损害了企业、个人及政府的经济效益和社会效益。
三、差异性图斑分析及调试方法
由于国民经济与社会发展规划并没有涉及到具体地块的开局，故本章在进行差异性图斑分析和调试时仅研究土地利用总体规划和城市规划存在的差异性图斑及其调试方法。
（一）差异性分析
1.基础数据入库整理
土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。同时，要构建两规之间图件的平台坐标系统转换系数，形成统一坐标格式下的图形数据。此外，还要整合土地利用总体规划和城乡规划的规划数据，梳理两规图层要素间的关系，并保证图形无拓扑错误，形成西安80格式下“两规”基础数据库。
（二）差异处理原则
1.坚守底线，保护生态
差异图斑处理时要强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态保护红线和基本农田保护红线。
2.严控规模，突出重点
严格控制城乡建设用地规模，按照城市建设时序，统筹协调差异图斑。
3.上下联动，有序衔接
差异图斑的途径处理办法应建立上下联动机制，协调阿城区与各区之间用地布局。
（三）用地分类对比
城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《乡级土地利用总体规划编制规程（tD/t1027-2010）》。将城乡规划用地分类（简化后的规划地类）与土地利用总体规划中的建设用地空间管制分区进行比较分析，合理分析城市规划分类中适宜布局为土地利用总体规划中的允许建设区、有条件建设区以及限制建设区的类别，建立城乡用地分类与土地利用总体规划建设用地空间管制分区的对应关系。
本研究根据阿城区实际情况对阿城区城市规划地类进行了简化和归并，具体情况见表1。同时形成阿城区城乡规划简图，见图2。图3为土地利用规划中的建设用地空间管制分区图。
通过对阿城区城市规划简化后的图和土地利用总体规划的建设用地管制区进行空间叠加分析确定一致区域和差异区域的面积、位置，分析城乡规划和土地利用总体规划管制区的差异类型，包括土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地（土规超城规）。城规为城乡建设用地，土规为城乡非建设用地（城规超土规）；土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地。两规图叠加之后得到差异性图斑，见图4。图斑差异性情况见表2。
1.城规为城乡建设用地，土规为非城乡建设用地
（1）城规为S类城市内部路网、土规为限制建设区。处理措施：①已建路网原则上土地利用总体规划安排为限制建设区，可节省建设用地指标；②未建路网原则上调入城乡建设用地。
（2）城规为a、B1、m、R、U、w类，土规为允许建设区。处理措施：涉及基本农田部分予以调出，处于近建范围内部分调为允许建设区，其余部分待处理。
（3）城规为G1类公园绿地，土规为限制建设区。处理措施：已建成公园绿地一般不会被建设行为占用，故原则上土地利用总体规划安排为限制建设区。
2.土规为城乡建设用地，城规为非城乡建设用地
（1）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为水域。处理措施：城规中这部分土地在土规中是不可建设部分，故原则上将土地利用总体规划安排为限制建o区。
（2）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为H2类用地。处理措施：现状H2原则上保持不变，继续安排为城乡建设用地。
3.土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地
处理措施：原则上将该区域内的有条件建设区全部进行调整布局。
四、实现“多规融合”运行机制探索
“多规融合”的本质是利益的协调，通过技术手段仅解决的是“多规融合”的表面问题，根本上解决“三规”冲突与不协调的出路重点在于体制机制的创新，设计合理的制度，使得“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”的指导作用能得到充分的发挥，进一步解决各级政府、不同部门之间的利益冲突和矛盾，建立一套相互制衡、严谨高效的管理和协调体制，才是实现真正意义上“多规融合”的最优选择。
1.建立统一的工作组织机构
市级层面成立领导小组，由市委或市政府领导牵头打破部门冲突，建立统一的工作组织形式和规划衔接协调工作机制，推进基础数据、规划标准、技术标准、信息平台等方面的衔接性，实现各部门信息共享，有助于解决在土地利用规划编制中市级与农垦“分家”的问题。
2.规范城市规划与土地规划编制技术
建立“多规融合”的规划图件体系，将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、生态保护区等统一整合到“多规融合”一张图上。明确“多规融合”坐标体系要求，开展“多规融合”工作应在地方坐标系的基础上，同时建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型，方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接。简单来说，就是实现“工作在地方坐标系，演示在80坐标系”。
国土空间规划心得篇4
规划二字，中国公众并不陌生。每五年制定一次的国民经济和社会发展规划，是指导国家经济和社会发展的纲领性文件。
然而，对于空间规划，绝大多数中国人却并不熟悉。与人们熟知的国民经济和社会发展规划相比，空间规划的周期更长，因而，规划一旦敲定，其影响也更为长远。
从这个角度看，“多规合一”这项改革，不仅影响重大，而且意义深远。
“多规合一”的改革路线图是怎样的？有哪些经验可以借鉴？本刊专访了北京大学城市环境学院教授林坚。
着眼长远利益
《t望东方周刊》：中国的空间规划体系是如何形成的？现状如何？
林坚：中国的国土规划始于上世纪80年代以后。当时，经历了一番国家建设的高潮后，各地的用地需求很大，国家管理土地的需要由此而生。
1986年，国家出台了第一部土地管理法，组建了国家土地管理局。此后，土地总体利用规划也应运而生。
城市规划历史更久，今年是新中国城市规划60周年，中间有过停顿，改革开放以后又重新兴起。
如此一来，我们国家目前在空间序列上就有了两个大的规划：一是土地利用总体规划，二是城市规划。
后来，各个部门又陆续地推出了自己的规划。目前在国家层面，有研究发现，与空间有关的规划有80多种，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。
《t望东方周刊》：空间规划和五年一编的国民经济和社会发展规划有什么不同特点？不同的空间规划各自又有什么特点？
林坚：除了空间规划，现在，我国还有一个发展规划序列，即国民经济和社会发展规划。这个规划起步比较早，五年编制一次，原来叫计划，现在叫规划。
与空间序列的规划相比，发展规划以短期的政策性规划为主，其周期比较短，目标性、政策性比较强，并依托多样化的行业规划或专项规划来支撑。
空间序列的规划以土地总体利用规划和城市规划为代表，这两个规划的周期比较长，比较考虑长远利益。其中，城市规划和土地利用总体规划又有不同，城市规划更多属于地方事权，《城乡规划法》规定，城市总体规划由各级人民政府编制，较好地体现地方政府的诉求。而土地利用总体规划主要体现国家意志，《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划；具体操作按照中央统一领导、地方分级管理的原则，由各级人民政府负责编制本级行政区的规划，并形成自上而下的调控、监管体系。
《t望东方周刊》：是否会存在规划之间不协调的情况？
林坚：是这样的。
我们国家有个特点，作为中间一级的政府，其管理“既有条条也有块块”，也就是既接受垂直管理，也接受横向管理，因此其规制非常多。
这实际上是一个土地发展权管理的问题。土地发展权是一种权利，是开发利用某块土地的权利，比如一块土地能否建设、建什么、建多少等，但这种权利的获得需要经由行政权力的审批。国际上，一般通过政府实施土地用途管制的方式来实现，像美国的土地使用分区、韩国的建设开发许可、英国的规划许可、瑞典的土地使用管制，等等。
现在，大家也逐渐意识到，国家的规划的确存在过多过乱、不衔接不协调的问题。
中央发现了这个问题，所以提出来，针对规划打架的问题，要求探索“多规合一”、“一张蓝图干到底”。这个问题看得非常准，目标也非常明确。
“多规合一”被列为336项改革任务之一，因为缺乏成熟的经验，所以先做试点。
改革两步走
《t望东方周刊》：具体的改革方向和可能的路线图是怎样的？
林坚：围绕总书记的要求，国家发改委、国土部、住建部、环保部近两年来进行了一系列的研究，现在路线图是清晰的。
2015年，中央印发了《生态文明体制改革总体方案》。从这一方案来看，未来我国空间规划的体系和方向是明确的。具体来说，未来我国空间规划分为三级：部级、省级、市县级。
按照有关部门的部署，先在市县进行试点，目前又在推行省级空间规划的试点。
《t望东方周刊》：但是规划不仅是规划本身的问题，还会涉及到规划的法律地位和部门职能问题。
林坚：对，因此，改革的第二步，应该就是按照依法治国的理念，推进空间规划立法。
目前，试点地区在部门协调衔接的基础上编制了国土空间规划，但由于缺少法律法规的有力支撑，“多规合一”形成的国土空间规划不属于任何法定规划体系，试点地区普遍担心“多规合一”规划成果的约束力不足，成为“过渡性规划”，这也使得“多规合一”成果的作用大打折扣。
因此，空间规划立法显得尤为迫切。相关部门需要适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建层次分明、功能清晰、衔接统一、运作高效的空间规划体系。相应的，随着空间规划体系的建立，部门职能分工也会更加清晰明确。
中国规划体系改革难度大
《t望东方周刊》：国外是否有经验可供借鉴？
林坚：各国情况差异很大。
比如，美国是以地方自治为主；欧洲相对来说简单一些，而且中央政府的意志体现得也多一点，所以欧洲的规划总体是单一体系，管理架构也比较到位。
国土空间规划心得篇5
关键词交通引导土地利用协调发展
中图分类号：F127文献标识码：a
城市圈是城市区域化进程中出现的一种比较独特的地域空间组织形式，是城市化水平发展到达一定程度的产物，无论是在国外还是在国内，城市圈都成为了区域经济发展的重要支撑点和主导力量，城市圈的蓬勃发展反映了先进生产力发展的要求，能够为区域的发展创造巨大的动力和活力。交通作为一种新的技术，为城市圈的发展带来了极大的变化，纵观城市的发展史，交通作为影响区域社会空间形态的重要因素，交通运输网是联系城市圈各个城市的纽带，成为区域经济以及空间扩展的主要推动力之一，交通方式以及交通的发达与否，严重影响着城市或者城市圈的发展。
城市圈交通与土地利用相互关系密切，交通系统通过实际的可达性和运行水平对城市的空间结构和城市的发展规模起到作用，从而影响到土地利用状况；土地的利用状况同样会影响客流和交通的运行水平，进而影响交通系统的发展，交通系统与土地利用之间的矛盾只有通过两者的协调发展才能够解决，在城市圈城市内部以及城市圈城市之间建立方便快捷的交通通道，充分发挥交通对土地利用的引导和刺激作用，对城市圈交通网络的健康成长和土地利用效率的提高显得尤为重要，为了有效的整合城市圈内各城市的资源和职能，引导城市圈的合理增长，避免城市圈及城市的无序蔓延和重复建设，促使城市圈交通与土地利用的相互协调发展，对武汉城市圈交通与土地协调利用的对策研究就显得尤为必要。
一、武汉城市圈土地及交通利用概况
（一）城市圈土地利用概况。
本文根据武汉城市圈2008年土地利用现状数据来分析武汉城市圈土地利用的基本概况。
2008年武汉城市圈土地利用结构分析如图1，其中农用地面积共占城市圈总面积的72.55%，耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地分别占土地总面积的31.74%、2.48%、26.70%、0.11%、11.52%；建设用地面积占城市圈总面积的9.77%，居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地分别占土地总面积的7.79%、0.77%、1.95%。
图1武汉城市圈2008年土地利用结构图
（二）武汉城市圈交通网分析。
武汉城市圈的核心城市武汉市，自古以来就是“九省通衢”之地，位于中国“中部之中”的经济腹地，地处国家“十”字形一级发展轴线的交汇处，在我国中部崛起计划中起着极为重要的战略支撑作用，是最具有活力和潜力的经济增长极。
武汉城市圈中武汉市的交通区位优势相当明显，铁路，公路，水运及航空网发达，经过不断的发展已经形成水陆空立体的交通网。国家重要的铁路干线京广铁路，京九铁路，汉九铁路以及规划建设中的京广客运专线和沪汉蓉快速铁路通道在此汇聚，京港澳高速，沪渝高速以及沪蓉高速和国道106、107、316等交汇在此，使得武汉成为城市圈中重要的铁路和公路的枢纽之一。武汉城市圈内部的长江中游航运和汉江航运等水上交通网络较为发达，武汉港，黄石港，嘉鱼港，黄冈港和鄂州港等港口共同构建了武汉城市圈的水上交通网。武汉天河机场是全国六大区域性的航空枢纽之一，良好的发展机遇使其成为了整个华中地区的航空客货集散中心和航空枢纽港，是城市圈航空交通中的主力军。
二、交通引导下的武汉城市圈土地利用中存在的问题
（一）城市圈内交通发展不均衡导致土地利用模式不合理。
城市圈的发展和形成很大程度上依赖于交通体系的建设，也与土地利用模式有着紧密的联系，武汉城市圈中各个城市的交通发展各具特色，发展水平不一，核心城市交通建设较快，交通网比较发达，土地利用相对集约，而其他城市交通发展相对缓慢，城市圈交通整体还处在发展阶段，城市圈内部的路网密度、环线与轴线联系度不高，而社会经济发展带动了大量的交通需求，使得交通建设过程中忽略了交通与土地利用模式相协调的要求，土地利用粗放集约度低，城市内部以及城市之间土地利用模式与交通方式不相适应，降低了核心城市对外圈层城市的辐射能力，影响了城市圈内的立体开发和综合开发，加上土地利用的布局不合理，严重阻碍了城市圈土地的社会、经济和生态效益的发挥。
（二）交通体系建设引导城市圈发展，造成对耕地资源不断挤压。
交通的发展引导了城市的外部形态，是城市空间增长的牵引力，交通网络往往成为城市空间扩展的主轴，为城市的边缘化提供了条件，然而在城市圈交通不断发展的过程中，尤其是全省公路和铁路的建设过程中，城市化、工业化速度加快，交通用地规模不断增加，形成了对耕地的占用和使用的压力，除部分耕地直接转变为交通设施用地以外，还有相当一部分耕地由于交通对经济发展的拉动和刺激转变为其他经济收益高效的商业用地，加重了耕地减少的趋势。因此，交通体系的合理规划和建设，交通用地的节约集约利用，能够减少对耕地的占用和征用，对保证国土资源的均衡开发和国家粮食安全具有重要作用。
（三）交通体系发展对城市圈生态环境的影响日益加剧。
随着武汉城市圈经济社会的不断发展，圈内城市规模的不断扩大，交通网的不断建设，城市交通的需求也急剧提高，汽车数量迅猛增加，随着私有车辆的增加，私家汽车的发展缺乏引导，并且由于大部分汽车车型旧，耗油量大以及油料的质量参差不齐，有害气体的排放量相当大，，在城市所有环境污染源中，汽车尾气重要的污染源之一，汽车持有量的不断增加，汽车噪音污染也成为了噪音污染的主要元凶之一，而汽车附带产业，例如洗车、修车产生的废液废水加重了城市圈水体污染。
三、交通引导的武汉城市圈土地利用的发展对策
（一）实现土地利用规划与交通规划两者的协调发展。
土地利用规划和交通规划两者都是城市规划的重要组成部分，交通规划一般是在土地利用规划的基础上进行的，城市交通规划和土地利用规划缺少良好的互动和反馈。在交通规划的过程中，强调的是对运输能力的强化，对土地利用引导功能的重视度不高；而土地利用规划是为了经济社会的发展要求，更多的强调的是针对区域土地特点达到土地利用效益的最大化，而忽略了交通对土地利用的带动作用。因此，在两者进行规划时，要考虑两者的相互作用，不能以单项的规划方式各自完成，也不能在土地利用规划完成以后在继续进行交通规划，要依据交通与土地利用的相互反馈，及时适度的调整土地利用及专项交通规划。
（二）实现对城市圈交通系统和土地利用变化的动态监测。
对土地利用空间结构进行监测是实现土地利用健康发展的重要手段之一，是保证城市圈交通系统与土地利用和谐发展、相互促进的重要保证。土地利用状态在时间和空间上的变化，反映了交通系统对城市圈土地利用的影响，因此，及时的掌握土地利用变化趋势，可以了解交通影响下城市圈土地利用模式中存在的问题，避免土地利用的不合理，及时调整土地利用方式，优化土地利用布局。
（三）建立城市圈交通与土地利用的合作机构及体制。
在城市行政管理体系中，交通与土地规划分属于不同的部门，两个部门之间规划时并没有得到充分的沟通和反馈，这就使得交通与土地规划之间脱节，因而两者在进行规划时，应增加相互的沟通，相互的调整规划，在城市圈这个大系统中，实现城市圈交通建设与土地利用的相互促进、相互协调，区域部门管理的一体化就显得尤为重要，积极的推进城市圈土地利用与交通管理部门的体制改革，加强国土、交通和规划部门的协调配合。
（四）推进城市圈土地市场的完善，保证土地的合理高效利用。
随着武汉城市圈城乡一体化的发展，社会经济条件的改变，交通的发展带动了城市圈交通沿线土地价值的升高，交通网线周边的土地价格的快速增长会改变土地的利用类型，增加了对农用地的征用需求，地价的不合理增长也会扭曲市场机制的作用方向，不利于土地利用的可持续发展，建立城市圈以及城乡统一的土地市场就显得尤为必要，公开土地市场信息，加快城市圈土地价格体系的建设，坚持城市圈土地有偿使用的原则，提高对农业用地的征收标准，尤其是对耕地的征用增加税收，提高耕地征用的“门槛”，创造公开、公正、公平的城市圈土地市场秩序，使土地资源的效益得到最佳程度的发挥。
（五）加强城市地下空间的开发，提高土地的集约利用水平。
从国内外城市圈交通与土地发展的实践经验来看，城市圈发展的最初10年到20年之间，是综合交通体系发展的关键时期，也是土地利用模式慢慢形成的重要阶段，基于武汉城市圈空间和布局的发展，优化城市圈的空间结构布局显得尤为重要，通过交通对城市圈空间布局的引导，可以调整土地利用结构，然后大力开发城市圈城市地下空间，进而来提高土地的集约利用水平。
四、结论
本文在对武汉城市圈土地与交通概况研究的基础上，探讨与交通方式相适应的城市圈土地利用对策，合理利用土地，提高土地利用综合效率，促进武汉城市圈交通和土地协调发展，使得区域内外的要素能够高效流动，土地资源得到优化配置，促进武汉城市圈的可持续发展，解决城市拥挤，资源浪费，环境污染等问题，为建立“两型”社会，给其他城市圈（群、带、链）解决区域交通和土地利用模式之间的问题提供有益的经验，对于我国区域土地利用问题的理论和方法研究的发展有着积极的促进作用。
（作者单位：华中农业大学土地管理学院）
参考文献：
[1]putmanS.H.integratedUrbanmodels:policyanalysisoftransportationandLandUse.London.pionLimited.1983.
[2]毛蒋兴,阎小培.我国城市交通系统与土地利用互动关系研究评述.城市规划汇刊,2002(04)
[3]刘金玲.城市轨道交通与土地利用协调发展的研究.北京交通大学,2003.
国土空间规划心得篇6
关键词：总规层面土地储备规划编制
中图分类号：D651.1文献标识码：a文章编号：
1前言
土地储备工作对于城市政府引导城市发展、促进规划实施、加强房地产市场调控、促进土地资源合理高效利用具有十分重要的作用。自2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求“用地试行收购储备制度”起，土地储备工作在全国各地迅速展开。部分城市更开始编制土地储备规划，以指导土地储备工作的开展。
广州是土地储备规划编制工作开展最早的城市之一，并对其进行了长期有益的探索。从广州近十年的编制实践看，土地储备规划应该构建起与城市规划相衔接的规划体系。其中，总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。
2相关研究综述
由于国内土地储备及其规划工作开展相对较晚，对其规划的理论研究并不多。现有的研究主要集中于结合具体城市编制实践，对土地储备的概念、定位、范畴、目的、原则、思路与技术路线等进行探讨。这些研究对土地储备规划编制实践进行了很好的总结，但具体城市实证研究多集中于中微观层面的土地储备规划，对宏观的总规层面土地储备规划的研究甚少。
3广州总规层面的土地储备规划编制概况
2004年至今，广州共编制了两轮总规层面的土地储备规划，分别为2004年的《广州市经营性土地储备规划（2005-2010）》（以下简称“04版土储总规”）和2012年的《广州市土地储备规划（2011-2020）》（以下简称“12版土储总规”）。04版土储总规是国内首个全市层面的土地储备规划，为总规层面土地储备规划编制进行了有益的探索；12版土储总规是在04版土储总规的基础上，结合新一轮城市总规编制要求，对与城市总规相衔接的土地储备规划编制进行的新的探索，其核心内容已纳入《广州市城市总体规划（2011-2020）》。
4广州两轮总规层面土地储备规划对比分析
4.1在规划目的上，从“信息支持”到“行动纲领”
04版土储总规的主要目的在于结合城市规划，为将来经营性土地储备工作提供有关可储备经营性土地的信息，以便将来再根据土地市场、土地储备政策等因素具体制订经营性土地储备实施计划。将来真正储备经营性土地只是规划确定的“可储备经营性土地”中的一部分。
12版土储总规的主要目的在于确定全市土地实物储备的规模、功能结构和布局，制定全市空间的土地储备区划和指引，并进行经济测算，真正从宏观层面指导全市土地储备工作的开展。该规划确定的储备规模即为规划期限内政府应该完成储备的规模。
04版土储总规侧重于为土地储备提供信息支持，12版土储总规则是土地储备工作开展的行动纲领。
4.2在规划对象上，从“经营性土地”到“全部城市建设用地”
04版土储总规的规划对象为经营性用地，限定为居住、行政办公、商业金融业、文化娱乐以及物流五类用地。上述五类用地中仍然包括了一部分公益性土地。
12版土储总规的规划对象除包括居住、商服和工业（含仓储）等经营性用地外，还包括行政办公、文化设施、体育医疗、教育科研、市政设施、大型绿地等非经营性用地。
12版土储总规规划对象比04版土储总规更加广，除特殊用地和区域通用地外，基本涵盖了城市建设所需的用地类型。
4.3在规划层次上，从“找地块”到“定空间”
04版土储总规通过对城市总规土地利用现状及规划的对比分析，得出可储备经营性土地的规模、空间分布。规划的重点在于确定远期和近期可用于储备的经营性地块。
12版土储总规根据城市总规确定的空间发展策略、空间结构、基本生态控制、产业发展与布局、综合交通规划等进行土地储备空间区划，并进一步确定土地储备的规模及其空间布局等。规划除需确定总体储备规模外，还需要在划定全市域空间储备区划的基础上，把规划总储备规模分解到各区（县）。
04版土储总规侧重于确定可储备的经营性地块，12版土储总规侧重于确定总体储备空间及规模的空间分布。
5总结与思考
5.1总规层面土地储备规划的定位及作用
总规层面的土地储备规划是土地储备规划体系中最顶层、最宏观的规划，其主要作用应该从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次土地储备规划的编制。
5.2总规层面土地储备规划的特点
为充分发挥总规层面土地储备规划的作用，其编制应重点体现以下几个特性：
5.2.1宏观性
总规层面土地储备规划应从全市层面谋划一定时期内土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排，是全市土地储备工作开展的纲领性文件。
5.2.2全面性
总规层面土地储备规划在规划对象及内容上应涵盖土地储备工作开展所涉及的对象及所面临的问题。在规划对象上，应涵盖所有的城市建设用地类型，包括经营性土地和非经营性土地。在规划内容上，应包括土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排。
5.2.3空间性
总规层面土地储备规划必须体现其对全市域空间储备策略的统一部署和具体计划，主要体现在空间储备区划和规模空间布局两个方面。储备区划是对全市域空间土地策略区域的划分，并进行分类指导；规模空间分布是把总体规模分解落实到各分区，以进一步指导各区土地储备及其规划编制工作的开展。
5.2.4实施指导性
总规层面土地储备规划应充分体现其对土地储备工作的指导作用。因此，该规划不能停留在信息储备阶段，仅对土地储备工作提供信息支撑；而是必须对完成实物储备的规模、空间、时序、资金等作出具体的规划安排。
5.3总规层面土地储备规划的主要内容
根据总规层面土地储备规划的作用及特点要求，该规划的主要内容一般包括规模、空间、时序和经济测算四大方面。
5.3.1储备规模
储备规划应该为实际完成实物储备的规模。该规模根据土地需求确定。为体现土地储备的提前性，发挥土地储备的调控作用，土地储备规模应大于实际需求规模。土地需求规模可通过建立需求规模与人口、经济发展目标等的数理模型进行预测，并和历史需求情况、储备资金安排、规划用地规模等进行校核。在确定土地储备规模后，需统筹考虑整体储备空间区划、历史需求情况、城市发展空间结构、土地利用规划、重点发展区域等，把总体规模分解落实到各分区，确定各分区的土地储备规模。
5.3.2储备区划
土地储备空间区划根据城市总规确定的城市空间发展策略、空间结构、基本生态控制、重点发展区域及综合交通规划等划定。根据12版土储总规的实践，可把全市空间划分为重点储备区、策略储备区、一般储备区和已完成储备区。重点储备区为城市副中心地区、新城区、重点产业功能区、交通枢纽地区等承载城市重要功能的地区；策略储备区为重点储备区外具有较高土地储备价值的地区，包括景观条件较好的“山边”和“水边”地区以及交通条件较好的高速公路出入口周边和轨道站点周边地区。重点储备区和策略储备区均不包含生态控制线范围内的地域。一般储备区为除已完成储备区、重点储备区及策略储备区以外的地区。
5.3.3储备时序
储备时序包括了规模及空间上的时序安排。储备规模时序应与总体储备规模目标相统一，且与资金安排相一致。既要提高政府土地储备和土地市场调控的能力，又要在可支配的土地储备资金下进行，年度储备规模宜逐年提高。储备时序空间安排应与城市总规确定的实施时序相一致，尤其需要落实近期重点建设项目，满足其用地需求。
5.3.4经济测算
土地储备经济测算包括土地投入和产出的测算。总规层面土地储备规划是宏观性规划，涉及土地储备规模大、范围广，而且土地储备和出让之间存在着规模上的滞后性，很难进行过于详细的经济测算。该层次规划的土地投入可分别计算各分区土地储备成本后再相加得出；土地产出可由各分区平均楼面地价乘于建设量算出各分区产出后再相加得出。
6进一步工作展望
本文在对广州编制的两轮总规层面土地储备规划对比分析的基础上，对总规层面土地储备规划编制的定位、作用、特点及主要内容进行初步的探索。但由于对具体实践的认识有限，研究深度尚浅，且仍缺乏对总规层面土地储备规划编制技术方法等的研究。希望日后能结合更多的编制实践，进行更深入的研究，弥补现有研究的不足。
参考文献：
[1]刘保奎，冯长春，韩丹．土地储备规划编制方法探析[J]．中国房地产，2010（2）：48-51．
国土空间规划心得篇7
关键词：地下空间所有权利用权法律构想
一、引言
所谓地下空间利用权，是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。作为一种自然资源和社会财富，土地是人类赖以生存繁衍的生活载体，也是人类社会得以发展的物质前提。因此，对土地进行利用并建立相关的法律制度既事关一国的经济发展，又映照其上层建筑的完善程度。随之科技的进步，人们对土地的利用逐渐从地表延及地表上空，而后延至地表以下。19世纪末20世纪初，空间权（包括地上空间权和地下空间权）作为一项崭新的权利类型在美国、德国等发达资本主义国家相继出现，现已为大多数国家法律所承认。反观我国的土地立法，目前尚无关于地下空间权的统一法律规范，这与蓬勃发展的土地利用现状格格不入。因此，构建我国的地下空间权法律制度势在必行。
二、地下空间利用权产生的动因和法律特质
（一）地下空间利用权产生的动因
1、地下空间利用权产生的社会物质动因
科学技术的发展所带来的土地立体化开发利用的客观需要是土地权利理念更新、“地下空间利用权”作为一项全新的财产权得以产生的动因。人类利用土地的程度和范围取决于生产力的发展水平，尤其是建筑技术和建筑材料的发展水平。19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用，一般以地表平面利用为主。工业革命的完成，使人类社会生产力获得巨大进步，使得土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用。各国工商业经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用扩及于空中和地中，这就是土地的立体利用。地下铁道、地下街、地下停车场、上下水道及排水沟等如雨后春笋般兴起。地下空间不再附属于地表，而成为具有独立价值的物。因之，对地下空间的利用用法律形式加以规范便成为社会发展的必然。
2、地下空间利用权产生的理论动因
在传统的土地法理念和土地法制度下，土地所有权效力的范围是以地表为中心而有上下的直接支配力。换言之，土地所有人除对地表有支配力外，尚对土地之空中和地中有法律上的支配力。作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、空中及地中三部分，但在法律制度与社会观念上，仍是将三者视为一个整体。这种绝对的土地所有权理念直接导致了权利滥用。土地私有的独占性、排他性与土地利用的公共性之间的矛盾激化，国家开始对土地所有者的空间使用权实施限制。[1]相对土地所有权的概念及相关立法应运而生，为地下空间利用权提供了法律依据和理论基础。
（二）地下空间利用权的法律特质
1、权利客体具有独立性和容纳性。
空间“因其系离开地表，在地上之空中或地下之中的空间里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心而有上下垂直的支配力不同。”[2]换言之，特定于地表之下一定范围的空间可以从地表游离出来并为人们所开发利用，如建造地下商场、游乐园、地铁等，具有一定的经济价值，且可通过登记的方式确认其范围，并为权利人独立支配，成为物权客体。
地下空间是一种三维立体空间，具有容纳性。特定的地下空间并不会因人们的使用、开发而减少或消耗。人们可根据自身需要在其间进行生产和生活，或构建建筑物，或铺设管道，或堆放物品，这些活动都不引至空间的减损。
2、权利内容具有价值和使用价值
马克思主义认为，“价值是客体对主体需要的满足”。一种商品之所以具有价值，是因为其凝结了无差别的人类劳动。地下空间作为客观存在的自然资源，能为人们所发现、占有和利用，无疑具有使用价值；当空间作为一种资源被人们所开发利用时，因其消耗了一定量的社会必要劳动时间，凝聚了无差别的一般人类劳动，故具有价值。又因之具有价值和使用价值，可通过一定量的比例与其他商品相交换，具有交换价值，地下空间权利人可借以将其有偿出让、出租或转让。转贴于
3、权利取得方式的特殊性。
地下空间是基于一定的地表而存在的物质载体，可从长、宽、高三维加以确定；同时，由于其具有体积的固定性，可视为不动产，故，其取得方式得遵照关于不动产取得的相关规定，即以登记作为权利确认、公示公信的唯一合法方式。
三、地下空间利用权在国外的立法状况
在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。
（一）美国
就法律传统而言，美国法虽属英美法系，但其传统的包括不动产在内的财产法制却继承了罗马法，从而认为土地所有权的范围"上达天宇"、"下及地心"，而且不承认土地上的建筑物为单一的独立不动产。然而，至19世纪末、20世纪初，在飞机发明之后，美国法律界不得不承认，在保护土地所有人的合法权益的同时，在不妨害土地所有人的限度内，飞机等有在他人土地上空飞行的权利。[3]这样，所谓土地所有权"上达天宇"，"下及地心"的法律原则便被打破，土地所有权的有限性原则获得确立，这就为后来美国进行大规模的城市土地的立体开发运动奠定了法律基础。
进入20世纪20年代以后，由于城市人口急剧增加，美国进入了一个前所未有的城市土地的立体开发与利用时期。这一时期，让与、出租某一被规定上下范围的地上、地下空间，以获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定"断层"为客体而成立的权利，被称为"空间权"（空中权）或者"开发权"（DevelopmentRights）
1927年，美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文法。1958年，美国议会作出州际高速道路（interStateHighway）的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概念由此被广泛传播开来。1970年，美国有关部门倡议各州使用"空间法"这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973年，俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的"俄克拉荷马州空间法"（oklahomaairspaceact）。该法集有关空间权领域的判例与研究成果之大成，详细规定了空间权制度，美国现代空间权制度，莫不深深地打上了该法的烙印。
（二）德国
德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条："土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利"。可见，《德国民法典》上的空间权制度，实质仍不过为空间地上权制度，即以保有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地空间的权利。但是，由于德国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919年1月15日，德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》（Verordnunguberdaserbbaurecht），史称"地上权令"。[4]依此"地上权令"，德国空间权制度得到了极大的完善。
（三）日本
1956年，日本私法学会第18次会议集中讨论了"借地借家法的改正问题"这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年，日本修正民法典，在第269条之2追加规定空间权（区分地上权）制度，此即日本现行空间权制度。第269条之2第1项："地下或空间，因定上下范围及有工作物，或以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制"。②据此规定，可知日本民法典上的空间权，就是指以他人土地空中或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权，即区分地上权。区分地上权的客体，为空中或地中的某一特定断层空间。为配合这一区分地上权的规定，日本不动产登记法第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该法第111条第2项，设定区分地上权时，除须登记设定目的、存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及有关土地使用的限制性约定等等；就登记的效力而言，此登记为区分地上权的生效要件，亦即非经登记不生区分地上权的效力。
虽则各国立法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下（上）权”的称谓，然而，地下空间权制度的客观存在及相关概念的提出，无疑是对传统物权概念的革命，为地下空间开发的进行乃至发展提供了理论基础。
四、我国地下空间利用权的立法现状及简析
目前，我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白，仅存在相关的单行法及一些地方性法规。如1996年10月29日第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国防空法》，上海市人大通过的《上海市民防条例》、《上海市规划条例》、《上海市民防工程管理办法》等。建设部于1997年10月27日颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。时下正在进行的地下空间立法主要有深圳市规划国土局起草、申报的《深圳市地下空间使用条例（送审稿）》和上海市城市地下空间开发利用管理立法研究课题组起草的《上海市地下空间开发利用管理办法（草案）》。
勿庸置疑，我国当前地下空间利用的立法正一步步趋于完善，一些较为突出的法律盲点正逐步得到祢补，这为我们合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系、促进经济发展起到了积极的作用。然而，同样勿庸置疑的是，这些立法仍明显滞后于地下空间开发利用的发展实践，无法满足日益发展的开发地下空间的社会需求。因此，构建我国具有前瞻性、行之有效的地下空间利用法律体系乃当务之急。
五、构建我国地下空间利用权法律体系的具体设想
（一）法律前提
我国《土地管理法》规定了土地所有权的公有性质，即土地只能属于国家或集体所有。与此相应，笔者认为，地下空间利用权立法也应遵从这样一个法律前提：地下空间所有权的国有性质。明确地下空间所有权的国有性质一方面与现行的法律法规相吻合，另一方面，在操作上可确保土地统一规划及其分层次合理利用。
值得注意的是，对于同一块土地的使用者而言，其对土地的使用本身即包括了对地表上下一定空间的使用，也就是所谓的“土地对空间的吸附”。国家对地下空间的分层次利用不能妨碍原土地使用人依法定用途而对地下一定程度空间进行的合理利用，如打地桩、建地下车库等。因此，立法上应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围，即，将地下空间利用权的标的限定为土地使用人依法定或约定而为合理使用的地下空间之外的三维空间。
(二)关于地下空间权的登记
笔者以为，地下空间权本质上属于不动产用益物权，其权属确认、变更、消灭等皆须遵从房地产法等相关法律法规关于不动产物权变动的规定。有学者认为，地下空间是一种特殊物质，难以从法律登记上确定其范围（包括深度、宽度和长度）。事实上，只要明确土地使用权吸附地下空间的范围，地下空间利用权的范围即可确定。而这种产权划定在目前的建筑技术支持下是完全可行的。我认为，可借鉴《深圳市城市地下空间使用条例（送审稿）》的做法，认定：地表土地使用权已出让或划拨的，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下空间权；除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用人要取得一定的地下空间，必须交纳一定数额的出让金，并进行登记，领取《地下空间利用权证书》，其对地下空间的利用不得超出登记范围，也不得妨碍土地使用权人行使其权利。
（三）关于地下空间开发利用的管理部门
在如何确定地下空间开发利用的管理部门的问题上，存在如下几种不同主张：
1、在成立统一的不动产登记机构的基础上，由省、自治区、直辖市（以下统称“省”）规划局管理地下空间规划，省建委管地下工程的建设与管理，省民防办管民防工程的规划、建设和管理。
这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划，地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政府职能转变。这种方案的缺点是牵涉的范围比较广，难以在较短时间内完成。
2、授权省民防办作为地下空间的主管部门，扩充省民防办的管理范围，使省民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。
这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要。但是，省民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，某些省级政府（如上海）颁布的城市规划条例（如《上海市城市规划条例》）也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了省规划局，因而，授权省民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。
3、在将地下工程区分为民防工程和一般地下工程的情况下，由省规划局负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理，省建委负责一般地下工程的建设、管理，省房地局负责一般地下工程的登记、发证管理，省民防办负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。
这种方案的优点本身就是其缺点，即迁就现有管理体制、调整幅度不大，易为各方面接受。
笔者认为，从操作性上讲，第三种方案更具科学性。
（四）关于土地使用权人开发地下空间的优先权问题
土地使用权人开发其土地下的空间，与其他申请开发这一地下空间的人相比，是否具有优先权？一种观点认为应当具有优先权，其理由是空间权是土地权的延伸，且这样容易处理相邻权问题，或者说是容易处理相邻关系问题；另一种认为不应当具有优先权，其理由是地下空间权是一种有别于土地权的物权，对地下空间的开发利用在存在多个申请人的情况下应当通过招投标方式解决。我们认为，原则上土地使用权人对其地下空间的开发、利用并不具有优先权。因为土地使用权的行使有其特定的空间范围，亦即规划批准的建筑范围（包括地面使用面积、底下使用深度和地面建筑高度），除了这一特定的空间范围，都与土地使用权没有法律上的所有与使用关系。因而，作为一种有别于土地使用权的地下空间权，土地使用权人对其地下空间的开发并不具有优先权。但应当根据具体的情况作出具体分析，如果房地产权人建设地上地下连体建筑或者房地产权人在已建地下工程的情况下再开发地下空间，显然以优先考虑房地产权人为宜。
②《日本民法典》第269条之2第1项的地上权实质是指区分地上权，而非真正意义上的地下空间权。
参考文献[1]王卫国、王广华主编.中国土地权利的法制建设，中国政法大学出版社，2002年6月第1版，149。
[2]温丰文.空间权之法理，法令月刊，第39卷第3期。
[3]Stevenemanuel，torts，emanulLawoutlines，inc，4th，ed，1991，p.28。
国土空间规划心得篇8
我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，国土空间安排上也缺乏顶层设计，不同规划之间缺乏明确的统属关系，交叉重叠甚至相互冲突的问题突出，严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此，有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思，探索建立科学空间规划体系的路径。
一、国土空间规划体系目前存在的问题
现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。
规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。
二、加强空间规划体系建设的思路
正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。
科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。
三、空间规划体系建设框架
构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排，涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面，是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划，确定国土空间开发边界范围，是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划，要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一，实现宏观、微观层面的有效管控，达到对国土资源的统筹安排。
国土空间规划心得篇9
关键词:国土空间;区域协调发展;开发战略
作者简介:宋志强(1972-),男,锦州市经济研究所所长,硕士。
中图分类号:K902文献标识码:adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.05.005文章编号:1672-3309(2010)05-0015-02
一、我国国土空间开发战略的历史演进
国土空间是宝贵的资源,是人类赖以生存和发展的家园。我国幅员辽阔,自然状况多样,气候条件复杂,生态环境脆弱,人均资源严重不足,更需要科学的空间开发战略,指导协调利用有限的空间和资源,实现可持续发展。新中国成立以来,在社会主义现代化建设的各个历史时期,党中央、国务院都高度重视空间开发战略,制定了一系列促进区域协调发展的政策措施,其演进大体分为3个阶段:
第一,建国初期。基于公平原则和国防安全、区位条件的考虑,新中国成立后,我国国土空间开发战略是“加速开发内地资源工业和重工业,建立战略防御性经济布局,并且强调区域自成体系和地区间均衡发展。如“一五”、“二五”计划提出努力平衡沿海与内地关系,重点加快重工业发展;“三五”、“四五”计划提出“大三线”建设,按照“山、散、洞”原则布局,并将中西部作为重点发展地区。
第二,改革开放初期。党和国家工作重心转移到经济建设上,在“六五”计划开始实施向沿海地区倾斜的非均衡发展国土空间开发战略后,“七五”计划将我国划分为东、中、西三大地带,并继续突出沿海地区。
第三,从上个世纪90年代中后期到现在。针对区域发展差距带来的突出矛盾,党中央、国务院继鼓励东部地区率先发展后,相继出台实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、中部地区崛起战略,逐步构建形成了新时期我国国土空间开发战略体系,各个区域协调发展的势头初步形成。
二、国土空间开发战略的指导作用亟需加强
第一,以国土空间开发战略为统领和基础的空间规划支撑体系尚未形成。这主要表现在:一是各类空间规划之间出现打架现象,衔接协调出现问题。比如,当前在我国发挥重要作用的区域规划、城市规划和土地利用规划,三者在规划目标、内容等方面缺乏协调,造成了许多不必要的问题和矛盾。另外,空间规划与正在研究编制的主体功能区规划也存在衔接不到位的问题,这些都造成了局部利益与全局利益发生冲突,重复建设、资源浪费等问题严重,国土开发、整治的综合效益低下。二是国土空间开发战略与空间规划之间的关系不明确,影响了中央政府对国土空间开发行为的指导,造成空间开发格局混乱。目前我国的空间规划特别是区域规划在编制上存在一种乱像,地方政府出于自身经济社会发展的需要,提出本地区国土空间开发的基本思路,要求中央政府在政策、资金、项目等方面给予支持,这种“地方政府出题,要求中央政府破题、解答”的现象,造成了各地方政府之间出现盲目攀比,条件适合不适合都要争着开发,环境有没有承受力也要开发,符合不符合国家整体战略布局还要开发,不仅使中央政府在开展宏观经济调控、进行生产力区域布局、推进形成主体功能区等方面很被动,也造成我国国土空间开发格局和开发秩序较为混乱。三是体制机制上存在不合适的地方,有欠顺畅。国土规划的主管部门是国土资源部,但国土规划涉及的很多重要内容,如人力资源、水资源、森林资源、能源资源、产业布局等却由其他职能部门管辖,国土资源部虽然拥有编制国土规划的职能,但并非“宏观经济综合管理部门”。同时,国家发改委担负着区域规划的研究和编制工作,建设部担负城市规划编制工作,这些职能设置交叉不清、管理体制不顺,影响国土空间开发战略的顺利实施。
第二,国土空间开发战略与主体功能区划之间的关系需要进一步厘清。主体功能区是我国在充分考虑区域协调发展实际并借鉴国外空间规划经验后的创新,是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按照区域分工和协调发展原则划定的具有某种特定主体功能的空间单元。推进形成主体功能区是党的十七大确定的未来一段时期我国国土空间开发的目标,是优化国土空间开发格局、促进区域协调发展的重大举措。国土空间开发战略通过制度安排、政策考虑、规划编制等手段,保障国土空间开发活动按照形成主体功能区的要求进行,进而逐步推进形成主体功能区。形成主体功能区是工作目标,实施国土空间开发战略是工作手段。此外,主体功能区规划与国土空间开发战略之间应该是互补关系。国土空间开发战略可以解决主体功能区发展模式趋同的问题,可以有效协调中央与地方的关系,提高中央对地方的事权管理水平,还可以提高不同主体功能区统筹协调政策的可操作性。由于主体功能区规划迟迟不能出台,国土空间开发战略需要做哪些调整,其统领的空间规划体系需要做出哪些安排,需要在哪些层面、哪些角度去推进形成主体功能区,这些问题还需要逐步厘清。另外,近几年主体功能区规划很热,各地区对如何划分主体功能区的重视程度明显高于国土空间开发战略,进一步造成了二者之间的脱节,也需要加以厘清。
第三,缺少对国土空间开发战略深入、系统的理论研究。虽然国土空间开发战略已经影响和指导我国社会主义现代化建设,但在理论和方法研究层面至今仍未形成一套完整的国土空间开发理论,没有形成完整的空间规划体系与管理架构,缺乏相应的理论支撑。对国土空间开发战略的目标、性质和作用的认识,以及对空间规划支撑体系的认识等基本问题还缺乏深入细致的研究,缺少必要的共识。此外,在目前我国的空间规划研究领域,对国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划四者之间的关系还没有一个明确的说法,或者在认识上尚未统一,彼此之间的边界、衔接等问题有待深入研究。同时,国土空间开发战略应该是动态的,应根据国土空间资源状况的变化情况、国家战略的变化情况,以及经济社会的发展状况进行适时调整,或研究制定新的国土空间开发战略,这些也需要从理论上做好研究和积淀。
三、政策建议
第一,推进国土空间开发战略法律法规的研究制定工作,明确国土空间开发战略的重要地位。抓紧研究制定有关国土空间开发的政策性文件,适时出台国土空间开发法,明确国土空间开发战略在国家层面的战略地位,以及对国土空间规划统领作用,并进一步厘清与国民经济和社会发展规划的协调关系。规定国土空间开发战略的制定程序、修编条件、修编方式,以及主要负责部门和上报、程序等。
第二,进一步明确国土空间开发战略指导下的各类国土空间规划之间的关系,完善空间规划体系。加强国土空间开发战略对包括国土规划、区域规划、土地利用规划、城市建设规划等在内的空间规划体系的指导和统领,完善和充分发挥各类空间规划对国土空间开发战略的落实和支撑作用。同时,进一步厘清各类空间规划之间的边界,明确规划之间相互协调,共同为国土空间开发战略服务的依存关系。
第三,加快主体功能区规划的编制,做好国土空间开发战略与主体功能区规划的衔接,推进形成主体功能区。国土空间开发战略必须紧紧围绕推进形成主体功能区这一目标,逐步健全和完善与形成主体功能区战略目标相配套的区域政策体系,统筹协调不同区域之间、中央与地方之间的发展秩序,进一步统筹生产力的合理布局,明确各地区开发方向,控制开发强度,逐步形成可持续发展的国土开发格局。
第四,加强国土空间开发战略理论研究。改变各部门“关门研究自己事”的现状,将国土空间开发战略和为其提供支撑的空间规划作为一个体系进行研究,进而统一认识。同时,应特别注意以下几个方面:一是要加强对国外经验的研究;二是要做好对现有研究成果的分析整理;三是要加强对国土空间开发战略的前瞻性研究;四是鼓励各级地方政府和广大人民群众参与国土空间开发战略理论研究和讨论。
参考文献:
[1]范恒山.实施区域发展总体战略取得重要进展[J].经济研究参考,2008,(23).
[2]杨伟民.推进形成主体功能区优化国土开发格局[J].经济纵横,2008,(05).
[3]庞立平.优化国土开发格局促进区域经济科学发展[J].领导之友,2007,(06).
国土空间规划心得篇10
关键词：新型城镇化；城市规划；土地；环境友好
中图分类号：tU984文献标识码：a
一、新型城镇化提出的时代背景
党的十报告中，明确提出了促进国民经济又好又快发展的任务。实现又好又快发展，是全面落实科学发展观的本质要求，也是树立正确政绩观的具体体现。从“又快又好”到“又好又快”，从表面上看是顺序的变化，实质体现了我们发展理念的进一步完善和发展方式的重大转变。又好又快发展首先是“好”的问题，在发展过程中要更加注重提高增长质量和增加效益，注重推动发展与节能降耗、生态保护相协调，注重让老百姓得到更多实惠。
中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的推动下，全国开始了大规模的社会主义新农村建设。新农村建设中关键问题之一是与城镇化相互协调，城乡统筹发展成为推进新型城镇化的重要组成部分。
二、新型城镇化的内涵与特征
1、新型城镇化的内涵
《城市规划基本术语标准》对城市化的定义为：人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为农村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程，又称城镇化、都市化。
2、新型城镇化的特征。一是新战略。城市空间布局的合理化，主要是指站在城市圈、城市群的角度上，形成城市在城市体系的网络空间中的有机联系和同步协调发展的新格局。二是新社会。世界城市发展进程的一般规律显示，当一个国家或地区的人均GDp处于1000美元至3000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境等瓶颈约束最为严重的时期，同时往往也是经济失序、心理失衡、社会伦理需要重建的关键时期。新型城镇化应当建立新的社会结构秩序，构筑和谐的社会环境，关注民生，增强公共住房保障、以人为本，构建新型城市社区、推崇人文GDp。三是新经济。实现经济结构转型，使经济发展与新型工业化相适应；第三产业向金融、咨询、科技服务、文化传播等高层次新型服务业转化；传统农业向现代农业转变；产业呈集群发展；实现从“工业化”逐步向“后工业化”阶段过渡，高技术产业和生产业成为国民经济发展的主导产业。四是新环境。新型城镇化要实现城市区域的可持续发展，核心的问题是实现经济社会和人口资源环境的协调发展。即城市区域发展不仅要强调经济增长指标，更要强调城市生态环境建设，推崇绿色GDp，加强居住环境改善，建设生态型和宜居型城市。五是新城乡关系。城乡之间本来就是一种相互依存、相互制约的关系，从城乡分离走向城乡关联是城乡关系演化的必然趋势。随着社会主义新农村建设的深入，我国已经进入“以工促农、以城带乡”城乡统筹发展的新的历史时期，逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力，建立与社会主义市场经济相适应的新型城乡关系。
三、我国城市现有土地利用结构现状及存在的问题
一是道路设施缺乏，基础设施不完善。目前，我国城市道路设施相对缺乏，这在一定程度上对我国城市的综合经济效益产生了影响；城市的商业服务业与市政环境用地在城市用地中占有较小的比例，与此同时没有建立相对完善的城市基础设施，这在一定程度上对城市土地的有效利用产生了影响作用。二是城市用地结构比例失调，影响城市相关功能的发挥。在我国现有的城市土地利用结构中，工业用地占有较大的比例，同时数量众多的工业用地较多的集中在城市中心区与城市高地价区，同时一些机关事业单位也占用了大量土地资源，这样就在一定程度上影响到城市的商务中心效益的形成。三是城市土地利用结构与产业结构相脱节，影响城市空间结构的优化。按照一般城市发展的自然规律，城市产业结构的调整会对城市土地利用结构带来影响作用。同时随着城市土地利用结构趋于合理化，将会对空间结构产生优化作用。
四、形成良好土地规划和环境友好型城镇建设的对策
1、由城市规划走向城乡规划
《城乡规划法》的颁布实施，标志着我国已经全面由城市规划转到城乡整体规划阶段，这一转变不仅仅是名字的转变，更重要的是规划编制理论、方法、内容、技术和规划管理方式的转变，从总体规划到详细规划都将进行深入的变革。城市规划应该为未来的发展留下充分的空间，城乡应该协调发展。规划法的管理范围不再局限于城市市区，法律上确立了城市与乡村的规划关系。一方面是解决城市与乡村在法律适用上的“两张皮”，制止城郊结合部建设活动的无序和混乱；另一方面，是统筹安排区域内城镇体系的合理结构与布局，明确重点发展和优先发展的中心城镇和地区，以合理的开发时序来获得城乡协调发展和较好的空间开发效益。
2、从注重物质形态规划走向政策型规划
城市规划是一种公共政策，《城市规划编制办法》指出，“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。把对城市物质性空间的规划逐步减小到土地控制层面，加强对城市发展的规划政策关注，对于非物质性空间更强调城市规划与其他社会经济政策共同形成政策框架和行动。
3、由无序蔓延走向紧凑型规划
目前中国正处于城镇化的加速期，同时也是矛盾尖锐期，面临种种挑战，例如：土地和水资源的稀缺，侯鸟式农民工规模巨大，流向分布失调等。西方城市发展一种是以欧盟为代表的紧凑型模式，在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，节约城市建设用地，提高土地配置效率。另一种是以美国为代表的松散型模式，人口密度低，但消耗的能源要比紧凑型模式多很多。因此，中国必须借鉴西方国家城镇化的经验和教训，坚持资源节约，环境友好的基本原则，走紧凑型的城市发展模式。
参考文献:
[1]联合国人居署．全球化世界中的城市―全球人类住区报告2001．北京:中国建筑工业出版社,2004.