社会政策的基本要素篇1
关键词：住房保障；社会政策；社会基础。
我国从20世纪50年代以来起就开始在城镇中实施公共住房政策，并逐步形成了一套在社会主义公有制和计划经济条件下的城市公共住房保障模式。这种模式基本上是以低租金、福利制和实物分配为特征的。这种制度在一定程度上解决了城镇居民的住房问题，但也存在一些弊端，人为地割断了住房生产、分配、交换、消费之间的内在经济联系，不利于住房再生产各个环节的良性循环。经过20多年的改革，我国虽然通过市场配置资源的方式有效地促进了住房建设的发展，但同时也在不同程度上导致了各个群体之间住房差距的扩大。因此，政府相应制定了住房保障政策。本文着重研究探讨住房保障政策是如何地受到经济因素、政治因素、社会因素等的影响。
一、经济因素是住房保障政策的物质基础。
所谓社会政策的经济基础，首先是指一个国家（或地区）在一定时期中的经济发展水平，即生产能力或财富总量；其次是指一个国家的经济模式。从理论上看，社会政策行动需要投入大量经济资源，经济发展水平越高，所创造出来的财富越多，才能越好地支持提高在社会政策领域的投入。经济发展的基本条件差异会影响住房保障政策。例如，丹麦、挪威、瑞典用于全社会福利支出要占到国民生产总值的30%以上，而其中用于解决低收入家庭的住房保障支出，占社会福利总支出的百分之二、三十。我国一直以来都是发展中国家，尽管近年来经济发展不断加快，但由于人口基数过大，地域辽阔，我国的保障性住房支出在财政中比例较小。
经济发展模式对住房保障政策也会产生影响。一般说来，与技术密集型或资源密集型经济相比，劳动密集型经济对劳动力成本的变动更加敏感，因而对提高社会福利水平的制约更大。因此在经济全球化的环境中其社会福利水平会更多的受到劳动力成本的制约，这就对我国提高住房福利产生一定影响。
经济体制也对住房保障政策体制和运行模式产生影响。我国在计划经济体制下，社会福利制度与经济制度交织在一起，形成了“国家———企业福利模式”。例如，1998年房改之前的单位福利分房制度。而实行社会主义市场经济体制以后，社会福利体制也必须随之改革，走社会福利社会化的道路。
二、政治因素影响住房保障政策的价值取向。
从本质上讲，住房保障政策作为一种社会政策是政府或政党为了达到其社会目标而对经济与社会生活施加的干预活动，其决策和实施过程受一系列政治因素的影响。通过广泛的实施住房保障政策，首先可以有效地解决基本的民生问题，也就是居民有房住问题从而减少社会不稳定因素。
其次，通过实施住房保障政策可以缩小社会分化和社会不平等，缓解社会各阶层之间的利益冲突，从而为社会政治稳定创造必要的条件。其次，通过实施住房保障政策可以为促进经济发展和提高人民生活水平奠定重要的社会基础，从而增强政府在社会中的凝聚力，并提高民众对政府和政治制度的认可和拥护的程度。当代社会政策另一个重要的政治含义是，国家向民众提供社会福利服务的行动是基于民众基本的社会福利，是国家保护公民基本人权的重要内容。
在住房保障方面，我国有很多关于住房的法规，规定了公民在住房方面享有的基本权利和义务，而在现实的社会生活中，需要政府通过现实的住房保障政策行动来具体落实这些权利。
三、社会因素是住房保障政策制定的现实依据。
与其他公共政策相比，社会政策最大的特点之一是其直接面向广大人民群众，直接影响千家万户的生活以及社会各个群体和个人的实际利益，与家庭、社区、组织和阶级阶层关系等方面关系密切，并对社会发展和社会生活质量都有直接的影响。
首先，住房保障政策与社会阶层结构有着密切关系。社会政策是在特定的社会结构中进行的，社会阶层结构对其社会政策产生着明显的影响。在很长一段时间中，住房保障的功能一直是家庭、社区以及单位等承担的。例如，在过去计划经济体制时期的住房政策体系中，存在单位福利分房。
在现在市场经济体制中“，单位”作为住房提供的主体已经不复存在。社会阶层结构日益复杂，低收入、缺乏稳定和保障的就业使城市产生了新贫穷阶层。虽然近年来通过改革住房保障制度，增加了保障房建设，有了廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房等，但依旧不能很好满足中低收入居民的住房需求。低收入家庭的廉租住房不宜居、经济适用房价钱偏高，这些都体现出住房保障政策制定中对社会阶层结构的把握还不到位。
其次，家庭结构和功能变迁对社会住房保障政策也产生一定影响。由于家庭结构小型化、核心化、“空巢”家庭不断增加、家庭养老等功能弱化这些趋势的出现，需要国家采取更多的住房保障社会政策行动相配合。所以，当家庭无法保障住房需求或不适于由家庭来满足这种需求的时候，就应该由政府和其他组织整体性地来制定住房保障政策以改善低收入居民无所居或住房环境不好的问题。比如，对独居、“空巢”老人等特殊群体，应该创新住房保障模式，把住房保障设置与生活服务的便利性、精神辅助等软性因素结合起来。
同时，社区是人们社会生活的共同体，它在社会政策行动中的作用体现在两个层次，一是社区自身以自治的方式向居民提供必要的服务。二是社区参与到政府的社会政策行动之中，并在其中发挥重要的作用。例如，对于社区内住房困难的低收入“、低保”家庭能早日享受到政府的廉租住房优惠政策，社区会加大工作力度，利用多渠道向社区居民做好廉租住房补贴条件、廉租住房保障对象保障标准、所要提交材料等相关政策内容的宣传，做好社区内低收入家庭和“低保”家庭的廉租住房补贴的申请和办理工作等等。社会政策的制定和实施与社会的组织化程度和社会组织方式有密切的关系。人们从组织中满足各种需要，并且人们的经济状况、社会地位以及所获得的福利保障水平等方面的情况都在不同程度上受到其所属组织的影响。因此，社区及居民的组织化程度、基层政府部门的行政能力与服务意识、公平原则，影响住房保障政策的执行效果及保障对象的主观评价。
最后，住房保障社会政策的目标之一是要促进社会发展，政府通过住房保障政策来“医治”当前存在的住房问题，通过保障房的建设和主动的干预房地产市场来协调住房问题，通过运行住房保障政策而建构和维持社会和谐发展的重要层面。另外，住房保障情况对个人和社会的生活质量有很大的影响。通过合理的公共性的住房保障行动能够促进建构一个平等、稳定、和谐的社会。
四、小结。
我国作为发展中国家，应重视发展型社会政策模式，即在维护社会公平和平等的基础上，促进经济发展，使住房保障社会政策与经济发展相协调。通过广泛的实施住房保障政策，可以有效地解决基本的民生问题，尤其是中低收入居民有房住的问题，从而消除社会不稳定因素。通过实施住房保障政策可以缩小社会分化和社会不平等，缓解社会各阶层之间的利益冲突，从而为社会稳定创造必要的条件。在住房保障方面，切实保障廉租住房、经济适用房的建设，使其能与居民需要及工薪阶层的薪资制度联系起来。同时，在住房保障政策制定上应该以社会需求为依据，考虑到阶层结构的变迁、家庭功能的变化及社区生活方式的具体情况。社会成员是否有某种需要得不到满足，或者政策执行中是否存在着某种问题，需要政策制定者加以识别和研究。所以，在政府制定和执行住房保障政策时，应全面了解政策的影响因素。
注释：
[1]孙钟炬。北欧各国如何解决低收入家庭住房问题[j].上海城市发展，2007（1）35参考文献：
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[3]李嫣。我国城镇居民住房制度：历史变迁及改进对策[j].中州学刊，2007，（5）。
[4]周望。世界各国构建住房保障体系的基本模式和经验归纳[j].当代世界，2010（9）。
[5]赵伟，曾繁杰。我国住房保障体系的症结与改革思路[j].甘肃社会科学，2010（4）。
社会政策的基本要素篇2
关键词：农村最低生活保障；政策执行；政策主体；政策目标群体；政策环境
中图分类号：F323.89文献标识码：a文章编号：1008-2972（2013）02-0046-08
一、引言
作为一项解决农村贫困问题的社会救助政策，农村最低生活保障政策以一种针对性更强的救济方式纳入政府治理视域。尤其是2007年以来，随着全国性农村最低生活保障政策的普遍实施，截止2012年10月份，农村最低生活保障政策已经惠及5300多万农民，在保障农村贫困人群的基本生存权、维护农村社会的稳定与发展以及实现城乡社会公平等方面发挥了积极的作用。但政策效果仍不容乐观，在政策实施过程中仍存在着低保覆盖面窄，城乡保障不平衡，保障水平不高，贫困户脱贫能力低，返贫问题较突出，“错保、漏保”与“关系保、人情保”等突出困难与问题。这些问题制约了农村最低生活保障政策目标的实现，又违背了政策设计的初衷，不利于城乡和谐社会的构建。政策执行是公共政策过程的关键环节，关系到政策目标的实现及政策的成败。正如美国政策学家艾利森所说的：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”然而，农村最低生活保障政策在实际的执行过程中，由于受到主客观多方面因素的影响，政策落实情况不容乐观。因此，厘清农村最低生活保障政策有效执行的各种影响因素，并对这些影响因素进行多侧面的深入分析，进而提出相应的对策与建议，对于提升农村最低生活保障政策的执行力与实现政策目标都具有重要的实践意义。
二、相关文献回顾
政策科学是二战后在西方兴起的一个全新学科。而公共政策的执行研究最早兴起于美国，20世纪50年代美国著名的政治学家、政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔就比较重视政策执行在政策研究中的地位，他认为“政策科学就是一门研究政策制定和政策执行学问的科学”。但此后的十几年中，美国的政策研究中更强调政策咨询对政策制定的价值与意义，政策执行研究并没有引起足够的重视。直到20世纪70年代，美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基（1973）针对奥克兰计划（okalandproiect）进行深入而系统的研究后，发现奥克兰计划的失败主要是由于政策执行不当引起的。此后，公共政策的执行研究迅速成为学界研究的热点领域，并掀起一股声势浩大的“政策执行”运动。纵观西方上个世纪70年代以来的政策执行研究，可以将其研究的文献分为两个领域：一是政策执行的影响因素分析，二是政策执行的模型分析。早期的政策执行研究比较关注政策执行的影响因素分析，而且积极借鉴行政学的研究成果。例如学者盖恩（Gunn）在总结与融合胡德、普雷斯曼与韦达夫斯基等学者政策执行观点的基础上，认为影响政策最优执行的因素或前提条件有：执行外部环境、时间与资源保障、因果关系的论证、执行机构、对政策目标的理解及分解、执行中的沟通与合作与执行机构人员的认同等十大因素。学者Danielamazmanian和paulaSabatier则更系统地提出了政策执行的分析框架，这个框架由影响政策执行的因素、政策执行过程与良好政策执行的前提条件等三个组成部分。根据他们的研究观点，政策执行的影响因素分为三类：一是政策问题的难易程度，如技术难度、目标群体的差异性与要求改变行为的程度等。二是法令控制政策执行过程的能力，如政策目标的清晰性与准确性、财政资源的分配机制与执行官员对法令的认同等。三是影响政策执行的非法令因素，如社会与经济环境、政策目标群体的支持与认同与执行人员的管理技能与公共精神等。通过以上对西方已有的公共政策执行影响因素研究的文献梳理，我们可以发现：政策本身、政策主体、政策目标群体、政策环境及政策机制等都是影响公共政策有效执行的重要因素。正是这些政策执行的影响因素，不仅体现了政策执行的特质，更构成了西方学界政策执行模型的基本分析单位。
农村最低生活保障政策作为一项农村公共政策，自从20世纪90年代在全国陆续推广实施以来，已经受到国内学界的广泛关注，学界对农村最低生活保障的研究也取得了长足的进展。归纳起来，国内学界对农村最低生活保障政策的研究观点集中以下几方面：（1）对农村最低生活保障政策实施的必要性与重要性进行描述。蔡昉、都阳、邓大松、刘昌平等学者普遍认为农村低保政策有利于完善农村社会保障体系、促进农村经济社会发展、避免两极分化与构建和谐社会等。（2）对农村最低生活保障政策实施过程中存在的主要问题进行归纳与整理。邓大松、王增文等学者指出，农村低保政策在实施过程中存在认识偏差、覆盖面狭窄及低保标准低等方面的问题。张时飞、唐钧则指出低保对象的识别问题已成为制约农村低保政策能否发挥政策效果的首要因素。李春根基于对江西农村低保的调研，认为目前农村低保政策在社会投入与支持、农村低保工作人员及相应的配套措施等方面明显不足。陈治东认为，农村低保政策运行中的资金缺乏保障问题与管理运行工作问题需要进一步规范与强化管理等。（3）对完善农村最低生活保障政策提出建议与对策。针对问题，学界从认识低保政策的价值意义、低保对象的准确识别、资金筹集、管理运行工作、配套政策及政策未来走向等多个层面与角度进行分析。（4）对农村社会救助政策的绩效进行总体分析。例如，关信平比较分析了农村最低生活保障政策取得的经济、社会与政治效益。王增文引入生活救助系数和农村低保救助力度系数对中国农村低保政策的济贫绩效进行了评析。谢东梅以福建省为例，对农村最低生活保障政策的分配效果与瞄准效率进行了实证研究。
综上，学界关于农村低保政策的已有文献主要从农村低保政策实施的重要性与必要性、存在的问题与困难、完善的对策与建议、政策实施的总体绩效等方面进行探讨。但是，学者们基于公共政策分析的视角来深入分析农村低保政策有效执行的影响因素，不仅涉及得较少，而且缺乏系统性与完整性。农村低保政策目标的实现关键在于政策的有效执行。因此，本文借鉴西方公共政策执行分析的理论成果以及国内学者们的前期研究成果，并结合中国农村低保政策实施的现实场域，从政策本身、政策主体、政策目标群体、政策机制与政策环境等多角度与多层面探究农村低保政策执行的主要影响因素，以期有助于进一步完善农村低保政策并推进农村低保政策的有效执行。
三、影响农村最低生活保障政策有效执行的因素分析
（一）政策本身方面的因素
1政策目标的设计问题。政策的目标设计反映了政策制定者的价值诉求与政策目的，对政策的实施效果具有重要的影响。西方众多学者的政策执行模式也研究表明，政策目标设计的清晰与否成为影响政策有效执行的首要因素。根据2007年国务院的《通知》，农村最低生活保障政策的目标是：“通过在全国范围内建立农村低保政策，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”这里明确提出了稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题，其政策目标即包含了既要维持贫困农民的基本生存，又要体现出其他较高的政策目标追求。但是这些较高的政策目标追求是原则性，如何具体化，如何通过具体的制度建设以有效落实等问题，有待于理论上的探究与实践中的探索，这给农村最低生活保障政策如何在实践中具体执行带来了一定的模糊性与困难。与此同时，从当前我国农村低保政策的实际运行过程来看，其政策的目标定位仅能满足基本生存需要，其对象一般限于出现生存危机的贫困农民，是典型的吃饭、穿衣、用水与用电所必须费用的生存保障，有的地区还仅是保障吃饭的问题，并未涵盖医疗、教育、技能与社会交往等当今社会生存的最基本内容，政策目标层次明显偏低。这种过低的保障标准难以保障贫困人群最基本的生活需求，农村贫困人口作为权利主体的地位并没有真正体现出来，难以充分体现以人为本的精神实质。任何一项政策的目标设计都应有其针对性，应最大限度地满足目标群体的利益诉求。
2政策规定的操作性问题。政策目标转变成具体的政府计划，涉及到政策规定的操作性问题，政策的操作方案的有效落实要求执行组织及人员拥有公共性的价值取向、良好的精神面貌及前瞻性的分析能力等。中央在出台农村最低生活保障政策之前，涉及到农业、民政、财政等多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调与均衡，结果导致低保政策的文本往往采取较为宏观的指导性表达，给地方政府执行政策的再规划与再细化留下了较大的自由裁量空间。2007年的国务院《通知》为农村低保的对象框定了一个大致的范围，即：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”至于“农村最低生活保障标准”，则“由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。农村最低生活保障标准由县级以上地方政府根据当地的实际情况确定，实行属地管理。这虽然赋予了地方政府在农村最低生活保障政策实施中较大的行政弹性，但是，过多的行政弹性容易使基层民政人员根据自身的特殊性与地区性利益随性提供公共服务，这样不仅损害公平性原则，还会扭曲政策原意。因此，农村最低生活保障政策在地方政府到村级场域的执行过程中会呈现出多样化的“地方性知识”特征。与此同时，在政策实践过程中，可计量化的遴选标准由于遭遇了难以计量化的村庄生活，即农村的收入不具备货币化、信息化与稳定性等特征，使得农村低保对象的选择显得困难重重，给农村最低生活保障政策执行中“错保、漏保及关系保”等现象留下较大的空间。
（二）政策执行主体方面的因素
1执行主体的认知缺陷。首先是思想认知上的缺陷，思想态度作为一种理念，是确立一项政策的重要基础。在中国农村长期的反贫困过程中，已经形成了一种传统的社会救助理念，即政府权利本位和公民义务本位。某些民政部门工作人员将政府提供的农村低保救助视为对贫困者的“福利和恩赐”，同时，由于受助者的权利意识尚未觉醒，农村贫困者只能被动地等待政府的“施舍和怜悯”。由于受这种救助意识和理念的影响，各级管理人员很难正确地认识到享受低保是低收入者的权利，对农村低保制度的重要性和必要性的认识未能从以人为本、社会公平与建设和谐社会理念的高度来认识，这不仪导致各级民政管理人员在农村低保对象的审批与发放等环节存在不同程度的歧视现象，而且还会造成政策的被动与消极执行。其次是对政策认知水平上的缺陷，表现为政策执行主体对低保政策的实质缺乏正确的理解，同时其缺乏较高的理论水平与政策水平，很容易造成低保政策执行中的扭曲与变形。
2执行主体的“经济人”本性。公共选择理论认为，任何人都有自利的倾向，政策执行者也不例外。由于政策执行主体具有多重身份，他们在理解和执行公共政策时，不仅本着社会整体利益、地区利益与部门利益的考量，甚至追逐与谋求个人的利益。布坎南认为，政府部门的官员和政治家与其他人一样，都有追求自身利益、满足个人需要的“经济人”本质。在做出一项决策或决定时，他们也将更加趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方法。在农村最低生活保障政策实践中，其“经济人”本性的突出表现为村干部把低保政策作为一种治理手段。即税费改革后，村庄社会在缺乏资源与权威的背景下，村干部把一些与其关系较好的农户列为低保对象，变通式的将一些自上而下的资源转化为一种治理手段，从而获得受惠一方的支持。农村基层干部这种变通式的治理手段，其主要目的在于为我所用，最大范围内建立自己的盟友，以将个人意志或村委决定贯彻下去。
3执行主体的工作力量明显不够。农村最低生活保障政策的实施是一项政策性与专业性很强的工作，是否具有专业化的低保工作人员参与到政策实践中，直接关系到政策执行效果的好坏。因为，农村最低生活标准的合理确定及其家计调查的标准方法选择都需要专业化人员。然而，在目前的农村地区，具有社会保障、社会工作等相关专业背景的人员极为缺乏。而且，现阶段农村低保政策的执行人员数量有限，大部分工作人员素质偏低，低保工作的配套管理资金不足，工作队伍不够稳定。但是，低保工作冗繁复杂，程序较多，需要大量的工作人员，在县级以上低保工作一般由民政部门工作人员分担，但在乡村一级一般都是由乡村干部兼任或承担相应工作。低保工作人员匮乏，直接影响到农村最低生活保障政策的有效运行。
4执行主体的激励与监督机制不完善。在农村基层政府中还缺乏一套规范的考核奖惩机制，尚未建立起农民满意度为导向的绩效评价体系。干和不干、干多干少、干好干坏对基层民政工作人员的职务晋升与薪酬待遇影响较小，基层政府组织内部“吃大锅饭”的分配机制还普遍存在。但是，农村低保工作冗繁复杂，程序较多，工作量大。如果基层民政工作人员缺乏必要的激励机制，其低保工作的积极性很难调动起来。因为基层民政工作人员在办理繁琐的低保事务时，既不能得到现时的物质激励，又没有任何手续费或经营管理费用，同时其绩效津贴也不会因为是否落实了农村低保工作而增减，更不会因为应开展而未开展的政策执行活动而受到责任追究或惩罚。在对政策执行主体的监督方面，也是很欠缺的。农村低保工作关系到农民群众的切身利益，牵涉面广，涉及农户多。现阶段对政策执行主体的监督机制不健全，如主要表现在对农村低保工作的法律监督不够健全，审计监督难以到位，财政监督方式落后，社会监督渠道较少等方面。由于监督机制存在这些缺陷，很容易导致农村最低生活保障政策执行偏差的扩大，从而影响了农村低保资金的效用。
（三）政策目标群体方面的因素
农村最低生活保障政策的目标群体是贫困农户。一项公共政策是否有效执行，能否取得预期的政策效果，很大程度上取决于政策目标群体对政策的理解、支持、接受与认可程度。如果农户能积极参与农村低保政策，可以及时发现并矫正政策执行中出现的偏差，从而保证政策执行的廉洁及政策目标的实现。相反，如果农户对低保政策的实施采取冷漠或不合作的态度，甚至对政策进行消极抵制。那么，农村最低生活保障政策的执行就大打折扣。当前，农户与低保政策执行者的相互作用中，对政策有效执行带来的负面影响主要表现在以下方面：（1）对低保政策的认知度不高。由于信息不对称、政策的宣传流于形式及沟通存在障碍等方面因素，在广大农村地区，农户对低保政策的内容与意义缺乏全面深入的了解与认同，经常会出现对政策理解的片面与偏差。（2）对低保政策执行的参与能力欠缺。现在的农村地区仅剩下老人、妇女与儿童，大部分青壮年已外出务工。由于受自身文化素质、历史与现实条件的多方面因素制约，农村社会远未形成“公民社会”，呈现出“碎片化”。低组织化的现状使得大部分农户很难清楚地表达自己政策观点，也无法形成对政策的判断，从而难以有效地参与低保政策实施中的各项工作。（3）对低保政策的政治负向心理。由于农村最低生活保障政策在执行中存在不公平现象，导致了一些农户对基层政府的不信任与不支持的政治负面心理，有的甚至采取抵触手段，制约与阻碍了政策的顺利实施。（4）对低保政策的“趋利”心理。由于享受低保可以带来一定的实惠，一部分农户呈现出较强的“经济人”特征，通过瞒报等虚假手段骗取低保资格，这给政策的执行增加难度。
（四）政策环境方面的因素
政策环境是指对公共政策执行产生直接或间接影响的各种因素的总和。有利的政策环境有助于政策的顺利执行，不利的政策环境则阻碍政策的执行。因此，环境因素对政策的执行有着十分明显的影响作用。政策环境可以分为宏观环境与微观环境。（1）宏观环境。就我国农村最低生活保障政策执行的宏观环境而言，主要是指农村的经济、政治与文化环境。在我国广大农村地区普遍存在经济落后、观念陈旧与政策资源的有限等问题与困难，再加上中国长期以来封建传统思想根深蒂固的影响，如“人治”传统、“臣民”文化等等，都会使得农村最低生活保障政策的执行发生相应的变异。而且，我国农村最低生活保障政策涉及面大，与民生问题息息相关，而我国东部、中部与西部地区农村在自然条件、人口素质、、利益诉求等方面差异性很大，同样也会影响政策的顺利执行。（2）微观环境。就农村最低生活保障政策的微观环境而言，主要是政策执行过程必要的资源准备缺乏，如低保资金、人力、信息及权威等。没有一定的人力、物力与财力的投入保障，缺乏必要的权威资源，信息资源不充分，信息渠道不畅通，农村最低生活保障活动难以正常开展。
四、促进农村最低生活保障政策有效执行的对策分析
（一）建立农民的政策需求表达机制，提升政策的公平性与可操作性
对农村最低生活保障政策实施绩效的评估首要应该考虑的是政策对象即农户的认同度、满意度及对政策的需求状况，从而为全面、客观评估农村最低生活保障政策绩效奠定重要基础。农村最低生活保障政策实施效果如何，农户的评价在很大程度上起主导性作用。因此，建立农民对低保政策的需求表达机制，是有效执行政策的基本前提。建立农民的政策需求表达机制，一方面需要通过深入农村社会，采取座谈、问卷调查、相关部门的资料统计分析等方式展开实地调研，发现农民尤其是贫困人群等所面临的具体问题与特殊问题，了解他们的所需、所想、所盼，了解他们对农村低保政策实施的认知度、认可度与满意度。另一方面，应针对农村最低生活保障政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会或者利用村民大会、恳谈会等形式，让农民把对低保政策执行的意见充分表达出来。基层政府也应及时、准确地收集整理农民的想法、意见与建议，并汇报上级政府，尤其是贫困农民反映强烈的问题，应做出及时的回应与解决。
但是，从当前我国农村最低生活保障政策的运行过程来看，其低保政策以基本生存维持为保障目标，农村低保的对象一般限于出现生存危机的贫困农民。事实上，仍有大量的处于低保标准贫困线边缘的贫困群体未被纳入农村低保的范畴。救助标准显然只能满足贫困低保户基本生存需要的维持，对有的家庭来说，最低保障资金还很难保障其基本的生活需要，那就更莫奢谈精神抚慰等心理需求满足了。从西方国家的经验看，作为社会的弱势群体，由于长期贫困和社会排斥问题导致的贫困的代际传递性，在制度设计上，除了保障基本需求外，更重要的是加强人力资本投资，特别是保障子女的教育机会和促进就业，并根据低保对象的不同情况因户制宜的救助。针对农村最低生活保障政策目标定位的层次较低问题，我们认为，农村最低生活保障政策进行目标设计应体现人性，应当能保证个人价值与尊严的实现，整个政策设计应基于以人权保障为出发点，以责任政府为保障，以保障公民权为目标，而非仅仅限于维持贫困人群的基本生活需要，从而实现政策的公平性。
针对政策实践过程出现的行政弹性问题，我们认为，上级政府对农村最低生活保障政策进行顶层设计时，重在制定好政策与监管好政策。制定好农村最低生活保障政策就是对关键性的政策细节做出明确具体并具有可操作性的规定，如对农村最低生活保障政策的对象、资金、标准、受益水平等做出详尽的规定，避免留下政策“盲点”。监管好政策就是通过备案、审查等方式监督其下辖各级政府不得变更这些关键性细节，确保政策目标上下一致，从而真正提升政策在实施过程中的可操作性。
（二）提高基层民政干部的素质，加强基层民政干部的队伍建设
政策执行主体的素质及其队伍建设，是影响政策有效执行的关键因素。针对农村低保工作中人员匮乏，素质偏低等问题，以下工作亟待落实与强化：（1）加大对基层低保工作人员的培训力度。要经常性地对他们进行农村最低生活保障的政策、法规、管理服务及计算机应用等方面的培训，不断增强他们的思想道德素质及政策业务素质，提高他们的政策解读能力、专业技能与工作效率，从而为农村低保工作的有效展开提供组织保障。（2）加强农村低保工作人员的队伍建设。首先，各级政府民政部门需要自上而下设立对应的农村低保工作机构，实行定员定岗定编。现阶段尤其需要在基层民政部门设立统一的农村低保管理机构，并对管理机构的职能、权利、责任、人员配置、经费保障等方面进行明确清晰的界定。其次，在加快调整充实市、县低保工作机构和人员的同时，尽量扩充乡镇村低保工作人员队伍，配备专门工作人员。我们可以借鉴城镇低保工作在社区设立事业性编制的做法，吸收社会保障等专业性较强的大学毕业生，充实基层力量。并切实解决工作经费和人员经费，提供必要的工作条件，以保证低保工作的正常开展。最后，完善对农村基层干部的任用机制，通过搜集和听取农村群众评估，将有能力、办实事的德才兼备型人才充实到农村干部队伍中来，
（三）强化政策宣传，提高农民的政策认知水平
政策宣传是政策执行的初始环节，政策目标群体对政策的准确理解与认同支持，能为政策的有效实施提供良好的人文环境，直接影响到政策目标的完整实现。鉴于农民对农村最低生活保障政策认知度不高以及存在的政治负向心理与趋利心理等问题。同时，目前农村获取信息的主要渠道是电视与村干部，而广播、报纸与网络等传播媒介的普及率与利用率相对较低。因此，基层政府工作人员如何有效开展政策宣传，使广大农民群众透彻了解政策，对促进政策的有效执行发挥着重要的作用。首先，基层政府民政工作人员自身要树立新型的社会救助理念，从传统的“施恩”理念向“义务与责任”理念转变，实现政府职能由管理向服务的转变。其次，要重视对农村最低生活保障政策的积极宣传，在保证政策宣传的影响面及客观性的基础上，不断拓展低保政策宣传的渠道，注意发挥不同传播媒介的优势与作用。如基层民政工作人员可以通过开会、张贴标语、村委公开栏、印发相关宣传资料、手机短信等多样化的方式积极宣传并深化农民对政策的了解。同时，加强村委会基层自治组织与基层政府的互动，使农民的政策意愿与需求等方面的信息能有效地向上传递，并转化为政府决策的重要参考依据。再次，要注意发动农民参与农村最低生活保障政策执行。农村低保工作中的农民参与包括很多内容，其中最常见的是群众评议制度。低保工作中群众评议的内容主要是农民对低保申请者的家庭收入情况进行比较选择更符合低保条件的贫困户，广大群众对贫困户的日常生活知根知底，能较客观地进行评议和选择。
（四）健全监督与激励机制，提高农村低保政策的落实效果
健全的监督与激励机制是农村低保工作健康稳定发展的内在要求。如果政策执行缺乏监督与激励，政策执行很容易流于形式。一要建立行之有效的农村低保工作监督机制。对农村最低生活保障政策的执行情况应及时地跟踪评估与监督，当前尤其应加强对农村低保工作的法律监督、财政监督、审计监督、社会监督和舆论监督，从而建立起多层次、多功能、内外沟通、上下结合的农村低保工作监督网络。如执纪执法部门要经常性地对农村低保政策的实施状况进行落实检查，对农村低保政策执行过程中出现的各种违规行为，一经发现，必须采取果断措施进行惩处。而社会各种媒体要通过真实及时地报道农村低保政策执行过程中各方面的情况，直接或间接地对低保工作的公平公开性进行指正。与此同时，还要积极引导农民群众参与低保工作的监督，可以通过开展村民代表评议农村基层干部以及实行农村低保工作信息公开等方式，以激发农民群众参与基层民政干部监督管理工作的热情。二要建立健全以绩效为导向的农村基层干部激励机制。把农村低保工作任务完成的数量、质量及其社会影响与基层民政工作人员的绩效津贴挂钩，并作为评优考核的重要依据。为此，必须逐步健全农村基层干部的考核绩效目标，包括对农村最低生活保障政策执行中各申请、审查、审批、执行等环节的科学合理的时间限制设置，各工作岗位的执行效率指标，各申请审批程序上的申请者满意率，以及审批过程中的平均单位成本等。注重采用普查、受惠群体调查、书面反馈、网络反馈、抱怨监测、独立机构评估、媒体监测、标杆比较等方法加强申请者满意度监测。
（五）加强政策资源的投入，优化政策执行的环境
社会政策的基本要素篇3
一、经济因素是住房保障政策的物质基础。
所谓社会政策的经济基础，首先是指一个国家（或地区）在一定时期中的经济发展水平，即生产能力或财富总量；其次是指一个国家的经济模式。从理论上看，社会政策行动需要投入大量经济资源，经济发展水平越高，所创造出来的财富越多，才能越好地支持提高在社会政策领域的投入。经济发展的基本条件差异会影响住房保障政策。例如，丹麦、挪威、瑞典用于全社会福利支出要占到国民生产总值的30%以上，而其中用于解决低收入家庭的住房保障支出，占社会福利总支出的百分之二、三十。我国一直以来都是发展中国家，尽管近年来经济发展不断加快，但由于人口基数过大，地域辽阔，我国的保障性住房支出在财政中比例较小。
经济发展模式对住房保障政策也会产生影响。一般说来，与技术密集型或资源密集型经济相比，劳动密集型经济对劳动力成本的变动更加敏感，因而对提高社会福利水平的制约更大。因此在经济全球化的环境中其社会福利水平会更多的受到劳动力成本的制约，这就对我国提高住房福利产生一定影响。
经济体制也对住房保障政策体制和运行模式产生影响。我国在计划经济体制下，社会福利制度与经济制度交织在一起，形成了“国家———企业福利模式”。例如，1998年房改之前的单位福利分房制度。而实行社会主义市场经济体制以后，社会福利体制也必须随之改革，走社会福利社会化的道路。
二、政治因素影响住房保障政策的价值取向。
从本质上讲，住房保障政策作为一种社会政策是政府或政党为了达到其社会目标而对经济与社会生活施加的干预活动，其决策和实施过程受一系列政治因素的影响。通过广泛的实施住房保障政策，首先可以有效地解决基本的民生问题，也就是居民有房住问题从而减少社会不稳定因素。
其次，通过实施住房保障政策可以缩小社会分化和社会不平等，缓解社会各阶层之间的利益冲突，从而为社会政治稳定创造必要的条件。其次，通过实施住房保障政策可以为促进经济发展和提高人民生活水平奠定重要的社会基础，从而增强政府在社会中的凝聚力，并提高民众对政府和政治制度的认可和拥护的程度。当代社会政策另一个重要的政治含义是，国家向民众提供社会福利服务的行动是基于民众基本的社会福利，是国家保护公民基本人权的重要内容。
在住房保障方面，我国有很多关于住房的法规，规定了公民在住房方面享有的基本权利和义务，而在现实的社会生活中，需要政府通过现实的住房保障政策行动来具体落实这些权利。
三、社会因素是住房保障政策制定的现实依据。
与其他公共政策相比，社会政策最大的特点之一是其直接面向广大人民群众，直接影响千家万户的生活以及社会各个群体和个人的实际利益，与家庭、社区、组织和阶级阶层关系等方面关系密切，并对社会发展和社会生活质量都有直接的影响。
首先，住房保障政策与社会阶层结构有着密切关系。社会政策是在特定的社会结构中进行的，社会阶层结构对其社会政策产生着明显的影响。在很长一段时间中，住房保障的功能一直是家庭、社区以及单位等承担的。例如，在过去计划经济体制时期的住房政策体系中，存在单位福利分房。
在现在市场经济体制中“，单位”作为住房提供的主体已经不复存在。社会阶层结构日益复杂，低收入、缺乏稳定和保障的就业使城市产生了新贫穷阶层。虽然近年来通过改革住房保障制度，增加了保障房建设，有了廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房等，但依旧不能很好满足中低收入居民的住房需求。低收入家庭的廉租住房不宜居、经济适用房价钱偏高，这些都体现出住房保障政策制定中对社会阶层结构的把握还不到位。
其次，家庭结构和功能变迁对社会住房保障政策也产生一定影响。由于家庭结构小型化、核心化、“空巢”家庭不断增加、家庭养老等功能弱化这些趋势的出现，需要国家采取更多的住房保障社会政策行动相配合。所以，当家庭无法保障住房需求或不适于由家庭来满足这种需求的时候，就应该由政府和其他组织整体性地来制定住房保障政策以改善低收入居民无所居或住房环境不好的问题。比如，对独居、“空巢”老人等特殊群体，应该创新住房保障模式，把住房保障设置与生活服务的便利性、精神辅助等软性因素结合起来。
同时，社区是人们社会生活的共同体，它在社会政策行动中的作用体现在两个层次，一是社区自身以自治的方式向居民提供必要的服务。二是社区参与到政府的社会政策行动之中，并在其中发挥重要的作用。例如，对于社区内住房困难的低收入“、低保”家庭能早日享受到政府的廉租住房优惠政策，社区会加大工作力度，利用多渠道向社区居民做好廉租住房补贴条件、廉租住房保障对象保障标准、所要提交材料等相关政策内容的宣传，做好社区内低收入家庭和“低保”家庭的廉租住房补贴的申请和办理工作等等。社会政策的制定和实施与社会的组织化程度和社会组织方式有密切的关系。人们从组织中满足各种需要，并且人们的经济状况、社会地位以及所获得的福利保障水平等方面的情况都在不同程度上受到其所属组织的影响。因此，社区及居民的组织化程度、基层政府部门的行政能力与服务意识、公平原则，影响住房保障政策的执行效果及保障对象的主观评价。
最后，住房保障社会政策的目标之一是要促进社会发展，政府通过住房保障政策来“医治”当前存在的住房问题，通过保障房的建设和主动的干预房地产市场来协调住房问题，通过运行住房保障政策而建构和维持社会和谐发展的重要层面。另外，住房保障情况对个人和社会的生活质量有很大的影响。通过合理的公共性的住房保障行动能够促进建构一个平等、稳定、和谐的社会。
社会政策的基本要素篇4
LiangZhiming
（BusinessCollege,QinzhouUniversity，Qinzhou535000，China）
摘要：政策生态学是公共政策研究的有力工具。地方政府的政策生态环境复杂多变。因此，从生态学的基本观点出发，对地方政府公共政策的运行进行生态学视角分析，深入研究影响地方政府政策运行的外部生态因素和内部生态因素，从而构建一个和谐的政策生态体系。
abstract:policyecologyisapowerfultoolforresearchingpublicpolicies.theenvironmentoflocalgovernmentpoliciesiscomplexandchanging.therefore,weshouldanalyzetheecologicalenvironmentoflocalgovernmentpoliciesonthebasicpointofecology,toresearchdeeplyintointernalandexternalecologicfactors,andthuswecanbuildaharmonioustheoryforpolicyecologicalsystem.
关键词：地方政府公共政策生态和谐
Keywords:localgovernment;publicpolicies;ecology;harmony
中图分类号：Q147文献标识码：a文章编号：1006-4311（2011）21-0312-02
0引言
任何公共政策总是处于一定的社会环境当中。地方政府的公共政策由于其局部性与整体性的双重特点，使得其政策运行的环境较为复杂。把握地方政府公共政策的内外生态要素，深入分析政策生态环境系统，为地方经济社会发展提供有效的政策支持，是我们实施区域发展战略必须认真思考的问题。
1政策生态学理论的简要回顾
生态学对其他学科的专门渗透最早起于人类学。[1]百年前，高斯首先提出行政生态学概念，里格斯在此基础上提出著名的行政生态三模式，分析了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治构架等五种主要行政生态要素，并将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”[2]的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。
国外学者对此开展进一步研究。Roberteyestone将政策生态描述为公式p=（e,G），其中p是指公共政策，e指生态环境，G指政府。[3]tomasDye认为政策体系由利害关系者、政策环境、公共政策所组成并相互关涉、相互影响。[4]VanHorn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[5]nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素，认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主，讨论政策主体、领域与政策生态环境之间的关系。国内学者也对政策的生态作了一些研究，严荣认为，政策生态决定了政府创新公共政策的取向和行为。[6]胡宁生认为政策的生态环境可以分为内部生态环境和外部生态环境。[7]
综上所述，政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部生态要素主要包括主体、客体、目标、手段、技术等：政策外部生态要素主要包括经济资源、政治法律、社会文化等。政策生态学理论与方法虽存在不足之处，但其思想内核与马克思主义基本原理是一致的，是我们社会主义国家公共管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。在实际工作中和理论研究中，要注意研究公共管理与其外部环境之间的关系，寻求地方政府公共治理的规律，增强政府行为的有效性。政策生态学为我们深入研究地方政府的政策运行现象提供了强有力的理论工具。
2地方政府政策运行的内部生态因素分析
地方政府的公共政策是根据地区差异而制定以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域发展，并制约着地方政府政策实施的效果。因此，影响地方政府公共政策的内部生态要素主要包括：
2.1政策目标需求梯度政策的存在是为了实现一定的目标，离开政策目标的指向作用，任何公共政策都将毫无价值。而政策之所以存在，从根本上说也是为了满足公众的需求。从需求层次理论角度看，公共政策的有效性表现为：建立在对公众现有需求层次的准确判断之上、准确地反映公众的核心需求、随着需求的满足进行动态调整。因此，地方政府公共政策的制定要充分考量政策目标团体――公众的需要、利益和心态，才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的公共政策，从而充分发挥政策的作用，取得预期的政策效果。
2.2政策主体价值取向价值是指导社会利益分配的核心原则，是客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。“价值取向”则是指主体确立价值活动的方向，或者说是主体对具体事物作出的判断和选择的倾向。作为参与政策制定最主要主体的地方政府，其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响，具体表现为公职观念的薄弱会影响政策制定质量的高低以及稳定性，责任意识的匮乏会导致政策制定的错误及功利化趋向，价值表达中的模糊度会导致政策制定中的不明确性。与此同时，地方政府的构成又是多元的，不同层级的地方政府会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。地方政府的价值取向决定着什么问题进入到政策议程，进而影响到政策价值分配及价值偏好。
2.3政策分析方法与技术公共政策的分析制定需要投入一定的人力资源，包括政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员，也包括政策执行中的组织、管理、操作人员，还包括政策评估中的各类技术人员。因此，在政策分析中，地方政府所掌握的分析方法和技术，决定着政策质量的高低好坏。不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术，主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[8]但是，实际的分析过程中，同一个政策问题，运用不同的分析方法可能得出相同的结论，也可能得出不同的分析结果。无论是何种分析方法，地方政府应该坚持的基本原则就是保证政策分析的准确性和正确性，实现公共决策的科学化。
2.4政策执行力与有效性公共政策执行力是指公共政策执行主体有效地执行公共政策的能力和效力。政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标，其培育和提升是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为，政策执行不理想是因为问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[9]地方政府要拜托政策执行的“弱势”，避免政策效力的“弱化”，就必须从基层公务员这个最基本的源头抓起，努力提升基层公务员政策素养以保证政策实施的质量。
2.5政策工具分类与应用政策工具是地方政府实现政策目标、达成政策结果之间的桥梁，具有很强的工具理性主义内涵。在政策实施过程中，选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对达成政策目标具有决定性作用。国内外大量的学者进行了长期的研究，试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类，但是都不能令人满意。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[8]在地方政府的政策活动中，究竟哪些工具可以被选为政策工具，哪些工具更适合作为政策工具，哪些政策工具更能够达成政策目标，要依据具体的情形来确定，在不同阶段采取不同的政策工具。
3地方政府政策运行的外部生态要素分析
为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来，可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称之为公共政策系统的外部生态。在某种程度上，某些时期的公共政策对其区域生态环境的影响乃至变迁则更为突出。大体上看，地方政府政策运行的外部生态因素主要有：
3.1经济资源政府要想制定出合理的政策方案，首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此，区域经济环境的发展程度是区域公共政策制定的最重要依据和根据。地方政府开展相关的合作、形成的竞争状态，都是因为其自身拥有相应的行政裁量权，具体到公共政策领域，就是缘于地方政府手中政策裁量权的充分运用，促使中央经济政策的精神与实质能够转变为符合当地经济社会发展状况的政策实施文本。
3.2政制状况公共政策的政制状态主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况，以及政府的结构、功能与效能，还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”[7]88，是将政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体来看待，并认为自身所具有的所有物质性、观念性的实然。地方政府的执政理念、廉洁奉公、行政道德、治理模式等政制因素成为公共政策得以迅速发生效应的“沃土”。一个具有高度合法性、公正性的地方政府，其制定的政策会获得地方公众的高度认同与理解，并具体表现为对其政策执行的支持与配合。
3.3文化发展文化是一个社会发展的灵魂和重要目标。地方经济社会的科学发展，离不开文化软实力在其中的极大作用。文化氛围特别是地方政府的行政文化层次对政策运行的影响主要集中在公众对政策方案的心理接受深度，以及文化在经济发展中介入的广度。为此，地方政府要确保公共政策有效运行，就必须建设以先进行政文化为导向、以优秀的企业文化为主体、以优质的社会生活文化为品牌等系统的文化工程体系，为地方经济社会发展提供强有力的精神动力。
3.4生态建设生态环境是地方政府政策实施的重要制约因素。主要是指“具有独特结构和特征，占有特定地域空间的自然或社会环境”[10]。生态环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会-经济-环境复合生态系统的建立等特征。地方政府的公共政策特别是经济产业政策必须考量生态环境的可承受程度，考虑人、社会与环境之间的协调关系，考察生态环境中的非人为因素，真正地建立一个符合自然发展规律、又能满足人自身发展需求的政策体系。
3.5政策体系公共政策的政策体系是指某一具体政策之外的所有政策所形成的一个政策网络体系。地方政府在制定与执行某项政策的时候，要考虑到影响到该项政策的中央政府政策、同类政策以及其他一切政策，要特别注意不同政策、不同层次的政策之间的衔接与兼容。“当我们说到政策协调时，我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性：（a）在各种政府机构之间；（b）在不同时期之间；（c）在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[11]只有配套完善、兼容性强的相关政策，建立可协调的、和谐的政策环境，地方政府所制定的公共政策才能真正发生作用和发挥效果。
“研究公共行政必须研究它的生态问题。”[12]公共政策的生态学视角，不仅仅是一个描述性的术语，而是一个使用中的概念；不仅仅是一个结果的问题，更是作为一个过程。区域经济发展需要区域政府在维护中央权威的基础上，结合区域实际公共政策进行创新性的努力，形成一个中央政府制定战略性政策、地方政府制定落实性政策的、和谐的政策生态体系，确保地方经济社会的科学、健康发展。
参考文献：
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社会政策的基本要素篇5
关键词:法律意识形态;结构;要素;意识形态
中图分类号:D90文献标识码:a文章编号:1004-1605(2010)08/09-0139-04
结构是现代系统论中的一大重要范畴。法律意识形态的结构意指法律意识形态的构成要素以及各种构成要素之间的关系和组合方式。法律意识形态的结构决定着法律意识形态的本性特质,正是独特的结构将法律意识形态与其他意识形态类型诸如政治意识形态、道德意识形态等区别开来。对法律意识形态的结构分析不仅有助于我们深入体味其内涵外延,而且更有助于我们进一步认识法律意识形态的功能效用。本文将从微观角度,集中就法律意识形态的构成要素及其结构状态两个方面展开分析。
一、法律意识形态结构的解析理据
客观地说,中外理论界还没有关于意识形态、法律意识形态要素划分及其关系格局的自觉思想。国内学者何怀远先生在总结国内外有关意识形态结构的不太自觉的观点基础上认为,意识形态由三个基本要素构成的:认知―解释层面,这是意识形态对其基本理念进行理论说明的内容;价值―信仰层面,这是意识形态的价值观及其信仰成分;目标―策略层面,这是意识形态的基本理念实现的目标、途径和艺术。这三大要素在所处的位置、发生的作用及其稳定程度方面存在不同之处,但它们又是一种相互支撑、相互渗透、相互影响的关系状态,从而呈现为一种既相对稳定又不断更新的结构。[1]应该说这是一种较有代表性的理论,同时亦得到了其他学者相继提出的类似观点的呼应,比如有学者认为意识形态由四个逻辑结构层面构成:思维方式、认识论、价值论、评价论;[2]有学者认为意识形态的基本结构包括四个部分:学理基础、时代框架、价值核心、观念。[3]诸如此类的见解在笔者看来没有多少本质的区别。然而,需要进一步追问的是,诸如此类的意识形态要素划分的根据是否经得起推敲?笔者认为,可靠的要素划分根据是法律意识形态的结构分析首当其冲的问题,而对该问题的解读必须从哲学的高度回溯到社会意识结构的一般理论那里。
脱胎于物质世界的进化和人类实践不断展开的进程中的社会意识是一种反应控制系统,这一大系统实际上是由几个子系统构成的,这几大子系统也就是社会意识的构成要素:其一,与社会意识的反应机能相对应的是专司反应的子系统,即知识观念,它是关于周围世界“是些什么”的观念。其二,与社会意识调节、控制机能相对应的是一种驱动力子系统,即意向观念,它是人们主观上“要些什么”的观念。其三,单凭知识成分和主观意向仍不足以实现调整控制,社会意识还具备第三大成分,即决策观念,它是关于人们要“做些什么”以及“如何去做”的观念。“知识观念为人的活动展开舞台,意向观念为人的活动提供动力,而决策观念则为人的活动确定法则”[4]。同时,社会意识的三大成分并不是各自孤立存在的,它们之间体现为一种相互依赖、相互作用、彼此渗透和不断转化的关系状态。可以说,社会意识的结构要素划分及其关系状态高屋建瓴地为其他意识形态提供了认识框架。而上文提及的有关意识形态的三维结构要素的认识,实际上正是与此一框架相契合的细致诠释:认知――解释层面对应于知识观念,价值――信仰层面对应于意向观念,决策――目标层面对应于决策观念;意识形态的三大要素间的关系格局同样秉承了社会意识的三大要素间的关系格局分析。因此,笔者认为,上文提及的有关意识形态的要素划分及其关系格局分析的代表性理论是经得起哲学高度的理论与逻辑推敲的,这就成为了下文有关法律意识形态的要素划分及其关系状态解读的可信的学理基础。
二、法律意识形态的构成要素
依据社会意识与意识形态的结构要素理论所提供的具有说服力的分析框架,笔者认为,法律意识形态的结构要素可以划分为法律知识、法律价值与法律策略三大要素。下面逐一阐释,并结合笔者曾著文考察过的“司法为民”这一具体法律意识形态予以简要例说。
第一,法律知识要素,它是法律意识形态的知识论基础,是对法律意识形态的基本理念进行的知识层面的理论说明。具体而言,它追问的是有关“法律是什么”这一本体论问题,考察法律的形式与内容、现象与本质、起源与发展等问题,即解决一个“法律世界观”的诠释问题。任何一种法律意识形态都有自己的知识论基础,这一要素好比各种法律意识形态必穿的一件理论外衣,只不过科学的法律意识形态的理论外衣名副其实,而非科学的法律意识形态的理论外衣只能是伪装。“不同的法律知识论之间的本质区别,实际上就是各种法律意识形态走向分野的逻辑起点”[5]。举例来讲,作为一种具体法律意识形态的“司法为民”,它正视与追问了司法与司法权、司法体制与司法实践等“司法是什么”类的理论命题,这是对司法内在特质与规律的认知内容,即司法为民的知识要素。[6]
第二,法律价值要素,它是法律意识形态中的价值与信仰成分,这是法律意识形态关键核心的定性内容。法律价值要素关涉人们的法律价值与信仰的评判、取舍,它追问的是有关“法律应当是什么”的价值论问题。法律意识形态与特定群体的利益与情感紧密相联,因此,它必然要表明哪些法律价值是值得追求的,哪些法律价值是负面性的,应该信仰什么,应该拒斥什么,这体现了强烈的价值与信仰导向性。每一种对社会产生重大影响的法律意识形态,都有其旗帜鲜明的价值准则。就“司法为民”来讲,“为民”紧密与司法民主、司法公正、司法效率等价值取向联结起来,强调司法应当以人为本,为人民服务,保障最广大人民的根本利益。[6]
第三,法律策略要素,它指的是法律意识形态实现其目标与理想的策略、途径等方面的内容。这一层次的要素关注的是在知识论基础与价值、信仰导向下,应该怎么做的问题,考察的是如何贯彻实施法律目标与主张的策略、途径、方式、艺术等问题。法律策略要素具有强烈的实践目的性,正是这种实践意志内容使得法律意识形态能够实际地转变为一种强大的社会力量,即由观念之物最终转变为现实运动。人们之所以提出、宣传、接受、认同一种法律意识形态,主要是基于实践目的的考虑。任何法律意识形态所蕴含的价值偏好与利益追求最终都需要经由策略要素这座桥梁得到实现。仍以“司法为民”为例,体现在最高人民法院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》、最高人民检察院《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》以及地方各级司法机关结合本地实际制定的一系列具体措施之中的正是把“司法为民”落实到司法实践中所必需的各种“亲民、便民、利民、护民”的策略内容。[6]
三、法律意识形态的结构状态
由上文可知,法律价值要素是法律意识形态的核心要素,而法律知识要素是价值要素的认识论基础,法律策略要素是价值要素的操作化基础。但是要素本身不是结构,结构也不是要素的简单加和。法律意识形态的结构状态体现的是三大要素之间的相互支撑、相互渗透、相互影响的关系格局。在法律意识形态的结构中,没有脱离知识要素的价值要素,也没有脱离价值要素的知识要素;没有无视策略要素的价值要素,也没有无视价值要素的策略要素;没有无知识要素的策略要素,也没有无策略要素的知识要素。否则,都难以成就一种法律意识形态。
首先,法律意识形态的知识要素为价值要素、实施要素提供认识论基础。只有解决了“是什么”,既而才能解决“要什么”,才能谈得上“做什么”。但是这里的知识要素不同于一般的单纯的客观描述性的科学知识体系,只有当这些知识体系同一定价值、信仰目标及其实践态度结合起来,才会变成一定法律意识形态的价值规范性主张,从而才能在人们的心灵深处建构一种实践意志。也就是说,法律意识形态的知识要素是经过价值选择了的知识,价值信仰目标已经预设了其对世界的解释方式。同时,实践意志内容――法律策略要素也渗透在知识要素之中,促使其成为一种旨在影响人们行动的观念。没有策略要素,知识要素仅仅是一种反应,起不到调整作用。
其次,法律意识形态的价值要素是核心成分,为知识要素、策略要素提供价值定位。法律价值要素是法律意识形态中具有方向性的内容,它与法律意识形态主体的利益、情感紧密相联。但是价值要素必须通过知识要素――知识理论体系的形式得以表达,而且也必须通过策略要素才能得以具体化。只有具备一定的知识论基础,法律价值要素才能实现法律意识形态的合法化,获得正当性存在,从而赢得人们的认同或接受。而且法律知识要素的水平决定着法律价值要素的水平,没有知识基础作保障的价值要素只可能成为空洞、疯狂的价值与信仰偏执。同时,策略要素为价值要素的具体化、现实化铺平道路,没有策略要素作准备的价值要素再完美也只能被束之高阁,缺乏可行性方案的法律意识形态,其价值信仰承诺只能成为一张无法兑现的空头支票。
最后,法律意识形态的策略要素,是对知识要素、价值要素的具体化,它全面表述应该如何实现特定群体的价值主张与利益追求,是一种法律意识形态在实践中得以检验和发展的重要中介。而价值要素是策略要素的价值出发点,正是价值要素的指引与驱动才催生了策略要素,只有与价值要素紧密相通的策略要素才能在旗帜鲜明与目标明确的情况下走向实践领域。知识要素已经预设了策略要素,为其作好了认知铺垫,任何具体的策略要素都必须以知识为基础和材料,而不是简单地从价值要素那里转渡过来;失去知识要素,策略要素是无法确定的,更谈不上可靠的策略要素了。
结语:一个初步的比较
通过上述对法律意识形态构成要素及其关系格局的考察,我们能够进一步明确法律意识形态在总体意识形态中的独特地位。正是法律意识形态的独特结构决定了法律意识形态的独特品性。因此,我们反对那种将法律意识形态与其他类别的意识形态相混同的做法,尤其是那种经常无意或有意地将法律意识形态与政治意识形态相混同的现象。在笔者看来,法律意识形态事实上之所以长期被中国学界所轻视或忽略,与法律意识形态身不由己地为政治意识形态所掩盖或淹没有着极大的干系。[7]有鉴于此,我们认为非常有必要运用法律意识形态的结构理论对此种混淆予以清理。
首先,必须承认两者之间的联系。法律意识形态和政治意识形态共处于意识形态总体结构之中,由于两者与社会物质生活条件、阶级利益和意志联系最为直接,共同构成意识形态的基础部分与核心形式,它们与国家政权、阶级统治、公权力分配、人权保障等现象都紧密关联,两者关注的问题存在着交叉重叠的领域。同时,两者彼此间还存在着相互影响的关系,这种影响突出体现在长期以来政治意识形态对法律意识形态的渗透,而今天我们更应该强调的是法律意识形态对政治意识形态的渗透。
其次,两者的区别不容忽视。第一,从理论逻辑上来看,政治意识形态隶属于政治意识或政治文化的结构,而法律意识形态归属于法律意识的整体结构。第二,就作为观念体系的认识对象而言,前者是关于社会政治制度、政治生活、国家、阶级和社会集团及其相互关系的观念体系,即围绕一定政治体制而展开。后者指有关法律的关系、规范、设施、精神的观念体系,即围绕一定法制体系而展开。第三,就功能效用而言,前者为政治群体在政治生活和政治实践中围绕政治权力与政治利益的斗争而提供价值指引与决策指南,对政治心理、政治思想、政治文化以及政治制度产生直接影响。后者是法律群体在法律利益与权利的交涉中借以规划与行动的基础,对法律心理、法律思想、法律文化以及法律制度产生直接影响。两者在作用领域、作用对象、作用方式、作用效果等方面都各有自身的逻辑。第四,也是根本性的区别在于两者内在结构的差异:政治意识形态则是由政治知识、政治价值与政治策略要素型塑而成的;而法律意识形态是由法律知识、法律价值与法律策略要素三者交互渗透与作用的结果。用现代视角来考察,两者的内在构成元素与质料是具有异质性的东西,这两种异质性的东西实际上体现了两种不同的人类实践:法律意识形态是形成并作用于法律生活与法律实践之中;而政治意识形态则是形成并作用于政治生活与政治实践之中。尽管这两种人类实践存在着交叉重叠的领域,但是一定程度上而言,“政治的归政治,法律的归法律”[8],两者必然且必须保持各自地盘的独特。将法律意识形态等同或依附于政治意识形态的做法必将导致法律为政治、法律实践为政治实践所掩盖或淹没,这是违背法律与政治关系、法制与政制关系、法学与政治学关系的嬗变轨迹与规律的。
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社会政策的基本要素篇6
内容摘要：新型农村养老保险（以下简称新农保）政策的推行，是一个基于农村特定社会政治生态，农民与国家进行有效互动，并做出理性选择的过程。作为理性经济人的农民，对于新农保政策的推行态度和行为取向，从根本上取决于农民自身对新农保政策做出的预期评估。而造成农民对新农保政策预期评估不高的逻辑因素在于，农民自身素质的局限，难于对政策信息做出有效解读；基层干部公信力的下降，难于对村庄进行有效动员；新农保政策内在激励机制的缺失，无法对农民形成有效刺激。这一切都导致了农民对新农保政策的预期评估不高，进而表现出观望的态度和低档次参保的行为倾向。
关键词：新农保预期评估农民素质干部公信力激励机制
新农保政策作为国家构建农村社会性养老保障体系的重要组成部分，对于转变农村养老方式和养老观念具有积极作用。作为一项党和国家的支农惠农性政策，新农保政策能否适应农村的特定社会政治生态，获得农民较高的预期评估是新农保政策推行成败的关键。因此，笔者认为，在新农政策推行的起步阶段，必须及时冷静地思考政策推行过程中所遇到的难点和问题，认真分析制度中存在的缺陷和漏洞，在充分解读新农保政策精神的基础上，积极探寻实施过程中诸多问题的解决路径和方法，使新农保政策在与农村特定社会政治生态进行有效互动的过程中不断得到完善，农民对新农保政策推行的预期评估不断得到提高。
预期理论与农民行为
预期理论是由美国著名管理学家和心理学家弗隆姆提出的。该理论认为:“一种行为倾向的强度取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望以及这种结果对行为者的吸引力”（刘永芳，2003）。预期是一种客观的心理方法，指行为者根据自己掌握的各种信息来估测某一变量的未来变化规律和期望值。具体而言，当行为者认为决策行为能够给自己带来良好的绩效收益，且这种收益对个人具有足够吸引力时，个人的激励程度或动机水平才会最高。他也会因受到这种激励，进而付出更大的努力。“预期理论侧重于激励的过程，关注影响预期评估的各个因素和环节，在进行激励时，注重对该激励过程不同因素分别进行激励，进而达到理想的预期效果”（格劳斯曼，1980）。预期评估的高低取决于三个要素。投入预期：当人们做出某一决策行为时，他们必然会为付出一定代价后可能会达到的特定绩效收益做出心理评价。该心理评价则是他们的预期评估，是他们为实现目标必须投入的可行性评估。预期收益认知：是人们对一定决策行为可能会导致的预计收益做出心理评价，这就是他们的认知，是他们对预期收益的评估。收益率评估：是人们对收益净值的评价，是对投入产出比的评估。
实现合理预期主要有三个基本途径，第一，行为主体在进行预期评估的过程中实现了信息资源的有效整合。现代货币主义的创始人弗里德曼认为，“人们在作出社会经济决策之前，总要对社会经济活动的未来前景做出预测”（罗军，1992）。但由于人们了解和掌握信息能力的有限性，导致人们只能根据自己以往的知识或经验来形成预期，因而他们通常在作出预期时是依据社会政治生态的不断变化而逐步地修改自己的预期，调整自己的行为，以适应社会政治的变动。第二，行为主体在进行预期评估时是基于自身理性的无偏性的预测。预期理论从理性经济人的角度出发，强调了在行为决策和行为选择变动中预期的重要性，并且认为理性预期会使人们与国家的政策形成有效互动，而不断使个人对国家政策的预期不断得到提高。“合理预期理论强调了预期的理性，是理与预期行为的一种结合”（谢弗林，1996）。第三，预期误差的非系统性，即在合理预期模型中，行为主体不会犯系统的错误，即社会经济政策不会使公众产生群体性错觉。预期的形成机制依赖于行为人自身理性的发挥，预期评估的高低是基于整个政策和行为主体所处的社会政治生态所决定的。
在中国农村社会，农民往往是作为理性经济人而存在的。农民也是自身利益最大化的追求者。基于中国农村长期以来的生存状况和生存经验形成的农民的理性，具有自身内在的独特性，其主要表现为生存安全保障最大化与经济收益最大化的结合。他们相信能够发挥自身理性，充分利用自己所掌握的各种信息，来实现自身利益的最大化。在面对国家的政策选择时，他们往往基于特定的农村社会政治生态和以往的经验，发挥自身理性对国家政策进行有效解读，并做出自我的预期评估，进而表现出不同的政策偏好和行为倾向。他们在主观上也认为该行为选择是其从各种可选方案中，选择的最优策略。因此，作为理性经济人的中国农民，在面对新农保政策的推行时，也表现为一种发挥自我理性与国家政策进行有效互动的过程。但由于受到中国农民自身素质的局限和以往经验的缺陷等多种因素的影响，使得农民对新农保政策难于做出较为合理准确的预期评估。这就需要国家政策在与农民进行互动的过程中，不断完善自身的内在设计和政策的推行方式，使农民能够对政策信息进行有效整合，对预期收益做出准确的认知和评估，不断提高农民的政策预期，进而影响农民的政策态度和行为倾向，形成对新农保政策的有效推动。
影响农民对新农保政策做出预期评估的因素分析
作为一项利民惠民性工程的新农保政策在农村的初步推行中并非十分顺利，甚至存在一定阻力。农民对新农保政策的推行也大多持有观望态度，参与积极性较低。这一行为表象的背后隐藏着农民自身行为的内在逻辑。作为理性经济人的农民是自我利益最大化的追求者，在面对新农保政策推行过程中所表现出来的态度和行为倾向，是农民发挥自身理性做出的行为选择。这一行为选择是基于农村特定的社会政治生态对新农保政策所作出的预期评估的高低所决定的。而造成农民对新农保政策做出预期评估不高的因素主要有以下方面：
农民自身素质的局限，难于对新农保政策的信息资源进行有效整合，降低了农民的政策预期。行为主体准确充分地掌握各种相关信息资源，并对信息资源进行有效整合是行为人作出合理预期的基础。在农村社会，作为理性经济人的农民往往基于自己以往的生活经验，并发挥自身理性对农村政策进行解读，做出自我的政策预期评估。但由于农民自身素质的局限性，限制了农民对政策信息的充分准确解读，降低了农民对政策做出的预期评估。例如，在新农保政策推行中，某些农民将“年满60岁的农民可以直接领取每月55元的基础养老金，但其符合参保资格的子女必须参保”的规定理解为用子女的钱来为父母养老，认为这种规定违背了参保的“自愿”原则。农民没能切实看到自己的缴费是存在自己的个人银行账户上，是在为自己养老进行积累。而部分尚未达到60周岁需要缴纳一定的参保费用的群众，因个人自身对政策的解读能力有限，无法从相关政策中看到实惠。一方面，由于政府的宣传材料，也未能将农民参加新农保所获得实惠较为明细化、具体化的展现出来，对于农民较为关心的参保经费的管理，保费的保值增值，保费银行利息等问题也未能做出较为明确的规定，容易让农民产生一定的歧义，降低对新农保政策的解读效果。另一方面，由于农民自身的保守性以及受到过去农村合经会倒闭等事件的影响，认为现在新农保政策还在试点阶段，政策不稳定，为最大限度的规避风险，维护自身利益，存在等待观望思想。这就导致新农保政策中对农民参保具有诱导性和激励作用的条款和措施难于很好地发挥作用，使得大多数农民在参加新农保的过程中，彼此相互观望，严重影响了新农保政策的积极推进。这些因素都使得农民难于对新农保政策的信息资源进行有效整合，无法做出较为准确的政策解读，降低了农民对新农保政策的预期评估。进而导致了新农保政策推行过程中，农民的参保积极性较低和低档次参保的特点。基层干部公信力的下降，难于对村庄进行有效动员，降低了农民的政策预期。预期评估是一种客观的心理方法，行为者在进行预期评估往往受到对行为客体的权威性和公信力的影响。在对新农保政策进行预期评估时，农民在心理上受到对政策推行机构的基层组织和干部的信任感的影响。在乡村社会，基层干部作为新农保政策推行的主导性力量，其自身形象和公信力直接关系到新农保政策在农村的推行效果。由于历史性因素的影响，基层干部往往是作为国家对基层资源的汲取和对村庄秩序实行控制的职能存在于农民心目当中的，而作为对农民提供公共服务的主体性地位则极其微弱。近几年来，随着税费改革的推进，而基层组织的职能却未能及时得到很好的转变，使得基层干部的服务意识仍然极其低落，导致了基层组织在农民心目中的地位极其式微。与此同时，还有某些基层干部的贪污腐化更是严重影响了基层组织在农民心目当中的形象，导致基层干部公信力的严重下降，致使基层组织和基层干部缺乏对村庄社会进行有效动员的能力，严重影响了党和国家各项农村政策贯彻执行。“在农村社会，村干部往往是作为农民异己性力量存在的”（孙盛典、王觊涛，2001），但作为新事物的新农保的推行又离不开村干部的广泛宣传和对新农保政策细致的解读，这就可能导致了政策的可信度和公信力下降。另外，某些基层干部为了彰显政绩，在新农保的推行工程中，急于追求高参保人数、高参保率，而实行某些“要办事，先参保”的强制性规则，导致农民的反感和抵触。这种具有附带性因素的参保，严重背离了新农保推行政策的自愿性原则，增强了新农保政策的推行阻力。由于农民对于基层组织和干部的不信任感，延伸到其推行的国家政策上，导致了农民对于新农保政策推行的心理预期下降和新农保政策在基层干部推行下的低效性。
新农保政策内在激励机制的缺乏，弱化对农民参保的诱导力，降低了农民的政策预期。政策的内在设计和涵盖政策信息是农民做出政策预期评估的基础和逻辑起点。而政策自身的制度缺陷和不足是造成农民政策预期评估的根本性因素。在新农保的政策推行中，政策自身的内在设计中缺乏对农民参保，特别是高档次参保和长期缴费的内在诱导和激励机制。一方面，在新农保的政策推行过程中，为刺激农民参保地方财政往往将补贴发放在参保缴费上，不论参保缴费档次高低一律是政府每人每年补贴30元，这就使得农民在发挥自身经济理性的过程中，往往选择100元的参保缴费档次，而把多余的钱转向其他的投资方式。另一方面，在新农保的推行政策中，没能很好地体现出农民参保缴费越多，财政补贴越多的优势，也没有具体做出缴费年限越长，基础保险金越高的制度性规定。这使得新农保政策缺乏对农民高档次参保，长期缴费的内在诱导和激励机制。这就往往导致农民在参加新农保的过程中，大多只停留在按最低档次缴费每人每年100元的参保标准上。这种由于政策设计中内在激励机制的缺乏，使得政策对参保人员长期缴费，高缴费档次参保的刺激作用较弱，农民长期缴费，高缴费档次参保的积极性低落。此外，作为基础养老金的每人每月55元的标准相对现有的农村物价水平和消费标准而言实在太低，在乡村社会，这种低水平的农村养老方式对农民生活的保障能力是极其脆弱的，使得农民无法将其作为自身养老的唯一依靠，而必须寻求多元化的养老保障。而15年的缴费期限太长，降低了农民的心理期待和心理预期。这些都导致了新农保政策内在激励机制的缺失，也降低了农民对新农保进行高档次缴费和长期性缴费的政策预期。更降低了农民对于把新农保政策作为自身的养老依靠的心理预期评估。这也使得新农保政策对引导农民参保缺乏足够的吸引力，对推动农民养老方式和养老观念的社会性转变，难于形成足够的促动力量。
提高农民对新农保政策预期评估的路径选择
新农保政策作为一项党和国家的支农惠农性政策，从根本上是以农民的根本利益为归依的。但新农保政策的推行效果却是基于农村特定社会政治生态中多种因素相互作用的综合结果。一项好的惠农政策能否为广大农民群众所接受，关键在于农民基于自身理性对政策做出的有效解读，以及政策本身及其推行方式导致农民预期评估的高低。因此，在新农保政策的推行过程中，基于农民与政策做出的有效互动，不断改进新农保政策的推行方式，使农民能够对政策信息资源进行有效解读，满足农民需求；不断提升基层组织和干部的公信力，赢得农民的信任；不断完善新农保政策内在设计，使其不断适应农村特定的社会政治生态。这些因素改善都将提高农民对新农保政策推行的预期评估，进而影响农民的行为倾向和政策态度，增强对新农保政策的推动力。
改进政策的推行方式，使农民对政策信息资源进行有效解读，提高农民的政策预期。努力加强对新农保政策的有效解读和宣传，把所涵盖的政策信息准确充分的传递给农民，不断提高农民对政策信息了解和掌握，使其能够进行有效的信息整合，为农民进行合理的政策预期评估提供信息基础。这样可以使农民在发挥自我理性的基础上，有效的提高农民政策预期。在新农保政策推行中，基于农民的自身素质较低的局限，无法对新农保政策和实施方案做出较为准确的解读，难于从初步推行的政策制度上看到实惠和好处，也就无法做出较为积极有力的判断和较高的政策预期。因此，作为新农保的推行机构必须不断改进政策推行方式，特别是加强新农保政策的宣传力度。一方面，政府要对作为新农保政策推行的主导性力量的基层干部加强业务能力培训，不断提高基层干部自身对新农保政策解读和宣传能力，使其能够帮助农民就相关问题解惑答疑，做好新农保政策的咨询人。在政策推行过程中，基层干部要积极主动入户宣传动员，发挥自身作为新农保政策咨询人的角色，走到农民身边，解答他们切实关心的政策疑问，使其认识到新农保政策的利民惠民性，进而消除农民相互观望态度和思想，积极参保。另一方面，政府关于新农保政策的宣传材料要对农民较为关心的问题做出较为明确的解答，并以具体事例和数字等农民容易理解的方式，把新农保政策带给农民的实惠和好处较为明细化、具体化的表现出来。政府部门还要借助可信度高、权威性强的电视媒体和报纸杂志，并结合诸如大会宣传、公告宣传和入户宣传等常规性宣传方式加强新农保政策的宣传力度。此外，在政策推行过程中，还要采取由村委会到村小组再到农民的稳步推进方式，确确实实地把新农保政策的内容和精神传达给每个农民群众，积极引导和帮助农民准确地解读新农保的相关政策信息和原则，解除农民对新农保政策推行的担心和顾虑，不断提高农民对新农保政策的预期，促进农民积极参保。
提升基层组织和干部的公信力，赢得农民的信任，提高农民的政策预期。提高基层组织和干部的服务意识，改善基层组织干部形象，不断赢得农民群众的信任，提升基层组织和干部的公信力是提高农民政策预期的有效途径。在政策推行过程中，农民往往将政策和推行主体视为一体，干部形象的好坏，公信力的高低严重影响政策的推行效果和农民的政策预期。在乡村社会，基层干部是党和国家在农村各项方针政策的领路人，也是国家各项利民惠民政策推行的主导性力量。作为初步推行实施的新农保政策，要被广大农民群众了解和接受，依赖于基层干部对新农保政策的细致解读和广泛宣传。在新农保政策的推行过程中，作为政策推行主导性力量的基层组织和干部，要积极转变职能，增强服务意识，树立良好的干部形象，不断提升干部在人民群众当中的公信力和权威性。一方面，基层干部作为国家农村方针政策的领路人，要不断加强自身素质和修养，增强自身业务能力。在新农保政策的推行过程中，要率先认真解读和领会新农保政策的内容和精神，宣传新农保的参保程序和好处，积极成为农民身边的新农保政策解读员。基层干部要积极主动的采取各项措施，通过各种途径走到农民身边，把新农保政策的信息和实惠传递给每位农民群众，及时耐心地解决农民对新农保政策的疑问和顾虑，引导和动员农民群众积极参保。另一方面，在新农保政策推行方式上，农村基层干部要切实从农民利益出发，不急于追求高参保人数和高参保率，注重政策的循序渐进，对农民参保多动员宣传，不搞附带性“捆绑式”参保，耐心的帮助农民了解新农保政策的利民惠民性，赢得农民的信任。此外，对于农保基金要建立完善的监督管理机制，基层干部要严以自律，加强农保资金的监督管理，消除农民参保的担心和顾虑。只有这样才能不断提高基层组织和基层干部推行新农保政策的可信度，使得干部的信誉与政策的权威结合起来，才能不断提高农民对新农保的政策预期，农民参保缴费才能切实放心。
完善政策内在设计，使其适应农村特定的社会政治生态，提高农民的政策预期。不断完善政策自身的内在设计是不断提高农民政策预期的基础和逻辑起点。一项好的政策，能否为农民所接受关键在于能否适应农村的社会政治生态，这也是决定农民政策预期评估高低的关键。因此，在对新农保政策推行方案进行制定和设计时，要深刻领会国家政策精神，并结合地方实际，不断完善政策的内在激励机制，积极引导农民参保续保。为刺激农民长期缴费和高档次投保的积极性，在政策设计上，要充分体现出农民参保缴费越多财政补贴越多的优势和缴费年限越长基础保险金越高的特点。为充分鼓励参保农民高档次缴费参保，地方财政要按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的农民，给予适当鼓励。为积极引导参保农民长期缴费，增加个人账户积累，对缴费超过一定年限的，地方政府也可适当加发基础养老金。这样不断完善新农保政策的内在激励机制，才能充分发挥新农保政策对农民参保积极性的激励作用。另外，针对国家关于新农保政策中统一确定的基础养老金部分，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府也应根据实际情况，切实提高基础养老金标准。使得基础养老金的水平与当地的经济发展水平和农民的生活实际消费结合起来，不断提高基础养老金对农民生活的保障能力，增强新农保政策对农民参保的吸引力。这样才能使新农保政策不断适应不同的农村社会政治生态，满足不同生活水平的农民对养老的实际需要，刺激不同生活水平的农民选择不同标准的参保档次，使得新农保这一社会性养老手段真正成为农民社会性养老的依靠。只有这样，才能切实提高农民对新农保政策的预期评估，赢得各生活层次农民的积极参与。农民也能够基于新农保政策的推行，切实把自己的养老寄托给社会，真正实现农民养老方式和养老观念的社会性转变。
总之，新农保政策的推行是基于农村特定社会政治生态，农民与国家政策进行有效互动的结果。在这一互动过程中，农民基于自身理性对新农保政策做出的预期评估的高低，将直接影响农民对新农保政策的政策态度和行为倾向。因此，认真分析政策推行过程中影响农民做出政策预期评估的逻辑因素，不断提高农民对新农保政策的做出预期评估是稳步推进新农保政策的关键。只有这样才能克服新农保政策在农村初步推行过程中遇到的逻辑困境，切实将政策实惠带给农民，逐步实现农村养老方式的社会性转变。
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社会政策的基本要素篇7
[论文摘要]教育政策是为提高国民综合素质而制定和实施的有关引导教育发展、规范教育活动的战略和一系列方针、原则和措施。一个国家在不同的历史时期,在不同的经济、政治、文化背景下制定和推行的教育政策所蕴含的价值取向和价值选择有所不同。在当代中国变化了的政策背景下,中国教育政策的价值选择也随之发生了变化。
构建和谐社会既是当前中国制定各类公共政策的大背景,同时也是目标本身。在这样一种大环境下,中国教育政策的价值取向无疑会更偏重公平。本文将以党的十七大报告和国家教育事业十一五规划纲要为参考基础,来分析当今中国教育政策所体现出来的新特点。
一、教育的特殊属性和教育政策的价值观
对于任何国家来说,教育都是一个关系国计民生的大问题。它对国家和社会的发展起着不可替代的作用。自世界进入知识经济时代伊始,教育的重要性更是不可言喻。教育本身是一种特殊的社会活动,它的这种特殊性体现在:首先,它以学校、个人和家庭为活动主体;其次,它以教育领域的公共利益为其活动目标或宗旨,为社会提供教育服务,满足公众的教育需求。因此,教育活动具有公益性和非赢利性。教育活动的特殊性体现得尤为明显的一点在于其所提供的公共服务具有公共物品和准公共物品的双重属性。也就是说,这种特殊的公共服务既具有公共性,同时又具有排他性。就我国的情况来说,教育的公共性只在九年义务教育的限度内具有。超过这个限度,教育便产生了排他性。因为一个国家的教育资源是有限的,而公众对教育的需求是无限的,这对矛盾在任何国家都是无法避免的。所以,当公众人数超过教育资源所能容纳的范围时,个人和家庭之间就会产生竞争。教育本身所具有的这种双重属性就决定了国家针对不同的政策调适对象所实施的教育政策具有不同偏向的价值取向。“在非义务教育阶段往往更注重效率,义务教育阶段往往更关注公平”。
教育政策是政府为适应经济和社会发展的需要,为提高国民综合素质而制定和实施的有关引导教育发展、规范教育活动的战略和一系列方针、原则和措施。教育政策的价值观包括三个方面:公平、质量、效益。教育政策的根本价值目标之一是通过有效的政策工具解决教育领域的公共问题,促进每个受教育者的全面发展。教育政策所包含的最核心的应然价值是以人为本和教育公平。教育要着眼于满足人的需要,实现人的完善与发展。促进教育公平、追求教育的质量,是现代教育政策的基本价值取向。然而,教育政策的制定和实施必须和一国的经济、政治、文化的发展相协调。由于这个原因,不同的历史阶段,面对不同的经济文化背景,教育政策制定者的价值取向还是会有所偏向。“在经济社会发展转型时期,偏重于效率,发展到一定程度时,则会更关注公平”。
二、当前中国教育政策的政策背景
任何一项公共政策的制定和推行,都有它相应的政策背景。构建和谐社会是当前中国各类公共政策制定和实施的大背景,但是,针对不同的公共问题,又有不同的具体背景。就教育领域来说,当前中国的教育政策制定和推行的具体政策背景主要有以下方面:
经济背景:中国经历了改革开放三十年的发展,生产力大幅提高,经济实力不断增强,社会发展的主要任务已不再是基本解决温饱,而是随之转向了全面建设小康社会。
文化背景:随着中国对外开放与交流的进一步深入,世界各地不同的文化不断涌入中国,构成了与中国传统文化共存和冲突的局面。中国在世界多元文化与其传统文化冲突和共存的激荡下,在文化上追求包容与和谐。
教育事业发展背景:经过多年的发展研究,教育科学采用了新的研究范式,同时顺应教育实践发生的剧烈变革而取得了新的进展。“基本普及义务教育”、“基本扫除清壮年文盲”的“两基”攻坚工作得已实现。高等教育大众化取得跨越式发展。
制度背景:国家制定了一系列相协调、相适应的教育、经济、政治、文化制度,提供了进一步深刻改革、创新的制度保障。
三、当前中国教育政策的价值取向分析
党的十七大报告对教育事业进行了提纲挈领式的阐述,既概述了十六大以来所取得的教育成就,又描绘了全面建成小康社会时的教育蓝图,更论述了新时期的教育使命。在党的十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中,用较大篇幅集中论述了新时期的教育使命。其中值得我们特别关注的是这样的论述:“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。要全面贯彻党的教育方针,坚持育人为本、德育为先,实施素质教育,提高教育现代化水平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,办好人民满意的教育。”“坚持教育公益性质,加大财政对教育投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。”在这一论述中,我们把最核心的词语提取出来,就是“基石、教育公平、公益性质”。
国家在宏观政策中强调教育对于国家发展和民族振兴的基础作用已经不是第一次,然而明确提出“教育公平”并强调教育公平是社会公平的重要基础却是第一次。如果说党的十六大以来,在“坚持效率优先,兼顾公平”的分配原则指导下,国家采取的诸如“两免一补”、农村义务教育完全免费政策背后折射出来的价值取向还只是向促进公平倾斜的话,那么在十七大“初次分配和再分配都要注重公平”的分配原则指导下,公平则已经成为了新时期教育事业与发展并重的任务之一。把“发展和公平”作为当前中国教育事业发展的两大任务在《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中有明确的体现。《规划纲要》指出:“科学发展观是‘十一五’时期教育的根本指导思想,发展和公平是‘十一五’时期教育的两大根本任务或者是目标。也就是说,我们要在科学发展观的指导下,一方面要抓发展,一方面要抓公平,这是两个根本任务,也是科学发展观和和谐社会对教育的两项根本要求。
如果用一句话来表述,‘十一五’时期,我们要在中央领导下,努力推进教育优先发展、科学发展、公平发展。”在任何社会,教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径,教育公平是检验社会公平的重要尺度。受教育的权利平等是人与人平等的起点。享有平等的受教育机会,是每一个公民最基本的权利。在以人为本的观念日益深入人心的今日,呼唤机会均等,要求教育公平是广大人民群众根本利益的具体体现,是构建社会主义和谐社会的必然要求。教育公平也是民生问题,是社会公平的起点,它与青少年的成长发展息息相关。教育公平虽然是人类的一种教育理想,是社会公平在教育领域内的反映,但教育同时又是一个系统工程,是一个需要通过改革创新不断完善的过程。建立现代国民教育体系、对贫困地区和民族地区教育实行特殊政策、建立学生资助体系来保障贫困家庭学生接受教育,这些具体的政策都是针对现实经济社会条件下存在的不公平而提出的解决办法。在十七大报告中还提出了诸如更新教育观念、深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革的要求,提出这些要求的目标所在,也就是要通过不断改革逐步接近教育公平的目标。
坚持教育公益性质是十七大报告中对教育定位的一个新的表述,一方面表明了党和政府对教育的高度重视和不断加大财政对教育投入的力度和决心,另一方面说明教育是一个惠及大众的奉献爱的事业。十七大报告明确指出,要坚持教育的公益性质,加大财政对教育的投入。以科学发展观为根本指导思想,贯彻十七大精神的《规划纲要》中的思路一节作了更具体的论述:“以办好让人民群众满意的教育为宗旨。坚持教育的社会主义性质和公益性原则……保障人民享有接受良好教育的机会。”
《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》的总思路是以素质教育为主题。“以素质教育为主题。坚持育人为本、德育为先,把立德树人作为教育的根本任务,将素质教育贯穿于各级各类教育,贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育,努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”“素质教育”是与“应试教育”相对应的一对概念范畴。在过去很长的一段时间,现实教育实践中教育价值观的偏差扭曲了我国的教育。在“应试教育”的教育生态下,“教育的功能似乎就是在学校教育的不同阶梯上,通过所谓的考试,将一批批学生淘汰掉。”错误的价值观扭曲了教育这一神圣的功能,助长了带有功利主义色彩的“应试教育”。正是这种教育模式导致了我国学生“高分低能”的显著特点,这种教育模式本身就是教育最大的不公平。教育的根本原则是“有教无类”,很明显,“应试教育”是无法实现这一原则的。只有素质教育才能实现教育的这一根本原则。在国家强调社会和谐、社会公平、教育公平的今天,以面向全体学生的成功教育为其性质的素质教育才是教育公平的最大体现。《规划纲要》的总思路从根本上体现了教育坚持以人为本、满足人的需要、实现人的完善与发展的核心价值观。
四、小结
由于各个方面的政策环境都发生了巨大的变化,当前中国教育政策的价值取向出现了较之以前不同的新特点,这一新特点主要表现在教育公平上,即把公平作为今后教育事业发展的根本任务、根本目标、根本要求之一;其次,还表现在对教育所应遵循的原则的准确定位上,即要坚持教育的公益性原则,坚决反对教育产业化;最后,还表现在发展思路以素质教育为主题上。明确的教育主题能够在很大程度上防止政策执行过程中,也就是实际教育实践中功利主义价值观的复归与泛滥。可以说,当前中国的教育政策已是尽可能地考虑周全,兼顾各个群体的。我们期待这些政策在实践中能够得到顺利而又全面的执行,期待我国的教育事业在这些政策的指引下迎来新的成就与辉煌。
[参考文献]
[1]蔡军.当代中国教育政策的价值选择[j].教育学刊,2009(1).
社会政策的基本要素篇8
[关键词]公共性；公共政策；政策终结
[中图分类号]D693
[文献标识码]a
[文章编号]1672-2426(2007)05-0011-03
一、政策公共性的价值
1.政策公共性释义。根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记・礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”[1]可见，自古以来，“公共”的中文语义就强调多数人共同或公用。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大的善。现在，“公共”概念已发生很大改变，几乎成为政府和政治的同义词。
政策公共性“是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。”[2]政策公共性要求政策在制定、执行、评估、终结的过程中始终以公共利益为首要的考量标准，这是公共性的价值核心。坚持了政策公共利益取向，也就相应地遵守了政策公共性的公正性、公平性与公开性这三个维度，因为公共利益取向是靠这三者共同作用来维护的。
2.政策公共性的价值。政策公共性的价值主要体现在以下几点：第一，公共性是政策公共利益取向的标度。“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”[3]由此可见，公共政策制定和存在的理由是对公共利益进行合理有效的选择、分配和调节。根据权力契约理论，政府权力是公民权利让渡而来的，因此，政府应当为民众服务。所以，作为其输出产物的公共政策也应当是以服务于公民的公共利益为取向。从前面公共性释义可见，公共利益是公共性的内涵，并且是核心内涵。因此，公共性取向的政策，必定是以公共利益为归宿的政策。所以，公共性可以看作政策是否遵循了其应有的公共利益取向义务的有力标度。
第二，公共性是政策取得合法性的基础。“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张大到明显的程度，按照这一主张的类型被认为是正当的，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”[4]在韦伯看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。它作为政治学的一个重要概念，是指对政府的一种政治价值判断，“即是对统治权力的承认”[5]。由上可见，政治的合法性在其实质意义上应当是公众对政治权力与政治制度的认同。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[6]人民群众中间蕴蓄着巨大的能量，人心的向背决定着政权的存亡。而人心的向背又取决于公众对于现存政治制度、政治权力的认同和接受。由此可见，合法性的问题是事关一国政治稳定、政权存亡的决定性因素。
公共政策作为政治系统的输出产物，其合法性也应当是来源于公众的认同、接受。它作为政治统治最重要的手段之一，是否具备合法性将是决定整体政治合法性的重要一环。前面提到，公共政策的核心价值便是其取向的公共利益性。这是政策公共性的最集中体现，它的存在以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为目的。一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础，因此，也更易为公众所认同和接受。在君主专制时代，政策是以君主为核心的统治集团利益维护和政治统治的工具，因此那时的政策谈不上公共利益性，即使有，也不过是统治集团所谓的“政治恩赐”。在由于社会的政治冷漠而形成的顺从型政治文化影响下，当时政治在一定时期内还是具备一定稳定性的。而进入政治民主时代，人民的思想已深入人心，公众参与热情空前高涨，人们对政策的公共利益取向充满期待。一旦政策丧失公共性，便会出现政策“合法性”认同危机，长此以往，势必要引起整体政治的认同危机。在一定意义上可以说，公共性是政策合法性的基础。因此，政策要维护、增强其合法性，就不得不设法规范其公共性的价值取向。
第三，公共性是影响政策权威性的关键性因素。“权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”[7]根据美国著名管理学家巴纳德对权威的解释，我们可知“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人。”[8]这是巴纳德所提出的一个全新理解权威的视角。“任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。”[9]一个国家的政治组织应当具备一定的政治权威，这是消除国内政治混乱，带来社会秩序，实现政治组织目标的基础。公共政策作为政治组织的产物、权威主体分配公共价值的一种工具，也应当具备被政策标的遵照执行的权威。根据巴纳德的权威理论，这种被政策标的遵照执行的权威，也应当来源于“接受命令的人”。而“接受命令人”就是我们常说的目标团体。而一项政策要获得目标团体的接受，是要具备一定的条件的，“如果个人认为一个命令所带来的负担会破坏他同组织关系的纯利益……他就会不服从这个命令。”[10]可见，这个条件从根本上说，是对利益的估算。公共性作为政策的本质属性，其核心价值就是公众的利益取向。保证了政策的公共性，也就保证了政策利益的公众性。只有公众发现政策的利益惠己性，才能更愿意去遵照执行，从而也使得政策获得应有的权威。
二、公共性缺失要求政策的终结
1.政策终结的表象原因。“政策终结是指政府等相关有权主体，在对政策进行必要的评估之后，而作出的结束或终止正向功能丧失、正向功能弱于负向功能，或者根本没有起过正向功能的政策、计划、组织和功能的行为过程。”[11]政策制定出来就是为了实现其所具备的四大功能：导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。但随着政策执行的推进和政策环境的变化，原有的政策问题得以解决或者现有政策已不能解决变迁的政策问题，这时政策原有的期望功能已经得不到有效的发挥。政策如果继续存在，更多地会带来负面作用，比如：浪费资源、政府持续地低效、机构恶性膨胀等，就应该采取终止、替代或者分解等手段来终结现有政策。所以从表象来看政策终结的原因是其应有的正向期望功能的丧失或弱化后所带来的政策破坏性。
2.公共性缺失是政策终结的根本逻辑起因。公共性缺失存在于政策制定、政策执行和后政策执行三个阶段。在政策制定阶段由于缺乏正确的价值导引，可能使得政策成为某些人或某集团的牟利工具，致使政策的利益代表性具有狭隘性。这种政策自始就是缺乏公共性基础的。在政策执行阶段，由于存在诸多的障碍，会使得政策被重新加工走样，脱离了原来政策制定的初衷，偏离了原有政策的价值向度。在后政策执行阶段，因政策完成使命，逐渐失去应有功能。这时的政策已成为多余的，自然不能更好的服务于公共利益，所以需要通过进一步的更新或者直接的终止而实现政策终结。前面已经提到，政策公共性的价值核心是公共利益取向，背离了公共利益也就相应地背离了政策公共性。政策终结的表象原因正是公共性丧失的外在体现。因此，从逻辑上来看，政策终结是由于政策公共性缺失导致了政策功能的弱化或者丧失，从而引发一系列的政策负面影响而致使的政策选择结果。
三、终结公共政策规范公共性的途径
政策终结因为触及到多方利益，因此在过程中难免要遇到较大的阻力，其中政策功能的终结尤其如此。如何才能实现顺利的政策终结，规范政策公共性呢?
第一，有效利用政策终结的触发机制。拉雷・n・格斯顿认为触发机制是指“一个重要的事件(或整个事件)，该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件”[12]。拉雷・n・格斯顿在此所阐述的触发机制是促动政策得以制定的触发机制，它发生在公共政策的制定阶段。其实，在政策的终结阶段同样存在着促动政策得以终结的触发机制。过时的、无效的政策长期充斥于社会，必然引发大量的社会问题、社会矛盾和社会冲突，这些问题、矛盾和冲突又会以一个个事件的形式表现出来。而当其中的某个事件引起了公众的广泛关注和强烈的变革要求时，这个事件就成了政策终结的触发机制的导火索。
政策终结的触发机制是政策终结的导火索和助推器，当一个触发事件影响的人数足够多，范围足够广，造成的社会负面作用足够大时，则此事件往往会引起公众的普遍关注和对政策去向的处理的要求，这样公众对政策制定者便形成一种压力，迫使他们对此事件予以足够的重视。这样，他们就会考虑是废除过时的、无效的政策，还是部分修改，或制定一个全新的政策来取代旧有的政策。因此，政策终结的有利要素之一，就在于当出现了如上所说的触发事件时，政府的决策者或政策的制定者能敏锐地觉察其重要性并牢牢抓住这一契机，将已经引起公众非议的，过时的、无效的政策予以废止。反之，如若触发事件虽已出现并引起众怒，但政策决策者或制定者却无动于衷，不作任何反应，那么，虽然旧政策仍会继续实施下去，执行起来难免会遇到更大的阻力，政府的合法性也将会受到削弱。
第二，实现合理的利益结构重置。结构是要素的排列组合，利益结构是各种利益要素的有机排列。稳定的利益结构是政策稳定的保障因素，如果原有的利益结构一旦被打破，那么就会出现新的利益分化与聚合因素，从而为政策的终结提供了动因。“利益是人类社会一切变动的根源”，也是引发政策终结的根源和驱动力。由于政策运行过程中两种相互排斥力量的同时存在，并且各具利益，因此，利益因素既是政策终结的阻碍要素，同时也是政策终结的可行性要素。一个社会处于常态运行的情况下，既定的政策已经对社会各个领域和各个阶层的利益结构作了安排，已有的制度和政策都在维护着这种既定的利益结构。但到了社会转型时期，往往会出现新的利益关系和利益结构重置的要求，也即利益分化和聚合的出现。这就要求打破维护原有利益结构的制度架构和政策集合。随着主张利益重构的力量的增大，并且这种力量在突破陈旧政策规制的樊篱中有所行动和获得一定的利益时，那么这种社会彰显示范作用，会促动更多的利益群体参与其中，并组成坚固的利益集团形成巨大的合力来与旧有制度和政策的支持者进行抗衡，从而在逐渐形成的力量优势中打破原有制度和政策的约束，实现政策的终结。这一点在我国改革开放进程中可以找到佐证。改革开放打破了原有的铁板一块的利益格局，在倡导适度利益差别的情况下，积极鼓励人们的利益追求，这样也就打破了原有利益单一化的坚冰，实现了利益的分化多元和重新的聚合。这正符合了邓小平同志提出的“要一部分人先富起来，一部分地区先富起来”的发展思路。然而，随着改革的深入，在市场条件下的利益分化及其利益聚合也正改变着社会的既定秩序，冲击着我们的价值观念，并直接或间接地影响到社会的正常秩序和社会稳定。可以认为，现在许许多多的社会问题，如企业破产、职工下岗、秩序紊乱、治安恶化等等，都是与这种利益分化有着一定关系的。由此可见，尽管人们的利益追求是其社会行为的基本出发点，适度的利益分化是社会发展的根本动力，但是，当一个社会的利益差别和利益分化出现过度时，必定会影响社会稳定从而成为影响社会可持续发展的严重障碍。这样，要使社会得以稳定持续发展，有效地避免利益高度分化和聚合，实现利益的协调或社会利益进行权威性分配，而在这种资源的分配过程中，必然发生那种有些人受益而有些人受损的情况。这也表明，政府完全有能力，也有这个可能，来改变人们的种种利益关系。因而，这里的问题在于，政府在制定任何一项政策或终结任何一项政策时，都必须充分考虑到人们之间的利益结构，尽量避免因为某一个政策的出台而给一定数量的社会成员造成利益上的损失。
由此可见，在利益分化和聚合基础之上进行适度的利益结构重置，是导致政府政策制定者终结过时无效的政策和出台基于平衡利益关系的新政策的根本原因和内驱力。
第三，增强政治领导力。政治领导力是领导者知识、智能、意志和决断力等内在综合素质的外在表现。政治领导者是社会的稀缺资源，他们能量巨大，往往对于全社会甚至于一个时代的世界格局产生重大影响。在公共政策领域，他们的影响也是举足轻重的，可以说直接影响，有时甚至决定政策制定、执行、评估和终结的全过程。政治领导者的领导力越强，意味着其对形势的判断能力、对新事物新情况的探析能力以及创新能力就越强，因而也就越有可能促成过时的、无效的政策的终结。英明的政治领导者善于倾听来自专家学者、普通民众等各阶层、各方面的要求和呼声，并能敏锐地觉察到过时的、无效的政策所带来的积弊和贻害。据此，他们会向政策主体施加强大压力，促使政策主体不得不去评估那些有问题的政策，进而把那些过时无效的政策及时地予以废止，同时，也将那些过时无效的、不必要的组织机构和功能予以撤销和去除。遍览世界各国政治和社会的改革运动，无一不是由政治领导者发起和促成的。我们知道，这种国家和社会的变革给政策领域所带来的影响是全方位、多层次的。在这种变革的时代背景下，各国公共政策得以终结的可能性及可行性大大增加，这不得不归功于政治领导者的领导作用。从20世纪70年代以来，在国际化、信息化和市场化的背景下，为解决越来越复杂的国内社会问题，减轻日益沉重的财政压力和债务负担，西方各国纷纷开展大规模的政府再造运动。这场运动因受新公共管理理论的指导和影响，故又称新公共管理运动。它发端于英、美两国，并迅速蔓延到新西兰、澳大利亚、法、德等国。这场席卷全球的运动是在各国政府首脑(政治领袖)的倡导下而得以迅猛展开的。在美国，前总统克林顿曾倡议美国的每一个民选官员都去诵读由戴维・奥斯本和特德・盖布勒合著的新公共管理理论的代表作《改革政府》一书，并要求以此书作为各级民选官员的行动指南。此外，美国还采用了一系列新政策并相应终结了一大批旧政策，使美国重塑政府的改革运动一直走在世界的前列，并取得了卓越成效。
因此，面对政策终结障碍时，在多种措施解决无效时可以借用相关领导者的强大领导力来促使政策达致终结。当然，这就要求现实中领导者领导力的增强。
第四，充分发挥公共舆论的推动力。公共舆论因素是与公共政策过程紧密相连的。它既是影响政策形成的要素，也是阻碍或促使政策得以终结的要素。公共舆论的最终作用方向和作用结果，要看舆论工具(主要是媒体)掌握在何人手中。反对政策终结的人掌握舆论工具(主要是媒体)，制造出的公共舆论就是政策终结的障碍要素；赞同政策终结的人掌握舆论工具(主要是媒体)，制造出的公共舆论就是推动政策终结的有利要素。因此，我们将公共舆论的推动力因素归为促使政策终结的有利因素之一。它是公共政策得以终结的助推器，其作用是不可忽视的。无论在资本主义社会还是在社会主义社会，公共舆论在政治生活中都有着极其重要的影响作用。正如詹姆斯・D・安德森所说：“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”国内外的许多政策实践也都表明，当公共舆论对政策终结持积极的支持态度时，政策终结就显得比较容易；相反，当公共舆论对政策终结持消极态度甚至反对时，就会阻碍政策终结的顺利进行。公共舆论主要是由媒体制造出来的，所以媒体就被赋予了影响政治的重要作用，它一方面直接影响着政策过程的权威主体――政府及政府官员，另一方面又影响着作为政策对象的民众的观念。“当华盛顿的政治家们必须回答记者的问题，必须对新闻报道作出反应，必须对编辑意见作出回应时，媒体就在直接施加影响于政府的决策。通过呼唤各种各样的社会‘问题’和‘危机’，媒体就在间接地影响着政策制定者。”[13]政府通过媒体的作用可以扩散对于政策问题的看法，从而影响社会公众的观点和立场。对于一项政策存废，通过媒体晓之以理的利害分析，可以加大社会公众对于政策终结的支持力度，从而营造政策终结的良好社会氛围。社会公众是政策执行效果的切身体验者，对于一项政策往往会有直接利害作用。他们可以通过媒体舆论宣传自己对某项政策存在价值的看法，以便在全社会范围内引起广泛的共鸣，从而形成一种势能，迫使政府不得不考虑终止某项政策。因此，对于媒体舆论工具的合理使用，充分发挥舆论的推动力，将为政策的顺利终结提供有利的条件。
参考文献：
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[11]刘东杰.破解政策终结的有利因素分析[J].重庆：重庆行政.2006.
社会政策的基本要素篇9
关键词：基层公务员；薪酬；公共政策执行阻滞；路径
中图分类号：D331／37
文献标识码：a
文章编号：1672―3198(2009)11―0058―02
公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。
1当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题
基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。
(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。
(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。
(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。
(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。
2 薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析
由于基层公务人员的地位及背景的特殊性，在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历，也就对薪酬制度有不同的认可度。因此，基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差，造成政策执行阻滞，主要表现在以下几方面：
(1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响，使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度，因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行，为一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益，这些都影响政策的执行。
(2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理，必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。同时，在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平，使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。
(3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地
区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当，而使政策目标发生偏离。
3 薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径
基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败，将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此，针对现存的问题，我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上，进一步探寻解决问题的具体对策，从而保证公共政策的顺利实施。
(1)建立有效的监督机制，设计合理的薪酬体系。首先，要建立政策监管的严密机制，在制度上保证执行的力度与效度。目前，我国正处在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次，可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合，形成科学合理的薪酬体系，以激励每个公务员。固然，当公务员的薪酬太低，生活困难时，存在着较多的腐败倾向，但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家，何种社会，公务员队伍中都存在腐败问题，若能够采取有效的管理约束，就能使腐败控制在最低程度，不至于严重危害社会。
(2)平衡各方利益关系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说，只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时，才会有极强的“公平感”，进而对自己的薪酬水平很满意，从而对组织产生认同感，也才能努力工作。其次，在一个单位内，由于大生产产生的分工和协作，使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准，其身边同事的情况，尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象，其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
(3)提高综合素质，改善岗位待遇。作为基层公务员自身，必须有较高的知识水平，道德素质观念，锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力，对政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处，最终要靠公务员的自身素质的提高，以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策，首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，执行中就会走样，把群众引导到错误的方向上去。因此，基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，提高整体素质。此外，基层政府要制定有效的薪酬管理政策，创造机制让每个公务员获得应得报酬，或让公务员相信他能够获得应得报酬，从而努力工作。
参考文献
[1]司久贵，行政自由裁量权若干问题探讨[J]，行政法学研究，1998，(2)
[2]甘培强，现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能[J]，行政论坛，2004
[3]王英津，论我国的行政自由裁量权及其滥用防范[J]，国家行政学院学报，2001
社会政策的基本要素篇10
【关键词】公共政策执行主体消极因素对策
在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。为此，针对当前我国公共政策执行中出现的问题，分析影响公共政策执行主体的各种消极因素，提出对其优化的对策，可以促进我国公共政策的有效实施。
一、公共政策执行主体中的消极因素分析
（一）机制转换中的“政策照搬”与“政策观望”现象
首先，政治社会化机制在内容和形式上还具有简单化的特征。在一些地方，形式单一的政治学习和内容肤浅的思想政治教育使政策执行主体对政策内容本身缺少足够的了解和认同，导致一些执行者在政策实施中的被动性和盲目性，具体表现为对政策内涵的不求甚解和对政策条款的简单“照搬”。
其次，随着市场经济的深入发展，社会上出现了一些重经济、轻政治的思想倾向，这使得政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活以及社会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视。一些执行者对新的政策反映迟钝，在执行过程中总是左顾右盼，导致“政策观望”现象。
（二）利益冲突中的“政策附加”与“政策替代”现象
在我国的公共政策实施中，由于政策执行主体实际获得的利益相对于预期利益较低，或者比较利益的相对剥夺，造成政策执行中的政策变形问题。执行主体在原政策的目标的基础上再自行添加了若干个新目标，这些新目标是为了执行主体的私利而设置的。当公共政策本身与政策执行者的利益有所冲突时，执行主体对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性而做出不同于原有政策精神实质的解释。从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。
（三）执行主体单一化中的“政策乏力”现象
我国正处于计划经济向市场经济转型的时期，政府仍然掌握相当大的行政权力，公共政策执行主体也相对单一。主要表现为：各级人民政府及其所属的职能部门构成公共政策执行的基本主体，他们拥有绝对的执行权力;而非政府公共组织，如社会自治组织、企事业单位等缺乏必要的公共政策执行杈力，在政策执行中处于被动从属地位，整个执行过程缺乏公众的积极参与和配合。这种传统的单一化模式已很难适应市场经济和信息社会发展的需要，它使一些好的政策在具体执行中难免出现“政策乏力”现象。
（四）政策执行难度加大中的“政策放弃”现象
执行者的意志品质和责任意识也是不可忽视的因素。政策执行过程中，常常会遇到执行条件不完全具备、资源缺少、措施不当等问题，从而遭受到一定的挫折。意志的重要性表现在，当政策执行出现挫折时执行者意志力不足则会寻找各种借口轻易放弃一些执行者对公共政策避重就轻，有选择性地执行，就是责任意识的丧失和对某些政策的放弃。
二、对政策执行主体的优化对策
（1）强化政治社会化功能，提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力。政策执行主体的专业知识和业务能力主要是在政治社会化过程中系统地学习到的，也是通过政治社会化机制才得到不断强化的。政策知识是指所要执行政策的专业知识及其相关知识，这些方面的知识特别是专业知识是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行主体在执行政策过程中的对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。执行能力则包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。政策执行主体通过学习，熟悉政治规范，特别是政策执行活动规范，从而为有效政策执行奠定基础。
（2）加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。通过多种形式的政策宣传，一方面，可以使政策执行者认真领会和理解政策目标的具体内容，从而认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础;另一方面，也可以使广大人民群众的充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境。
（3）建立执行主体多元化模式。加强非政府公共组织在公共政策执行中的作用，扩大公共政策执行主体的范围，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担，即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用委托方式由非政府公共组织或其他社会组织执行，即西方国家所称的“执行人”，从而实现公共政策在制定与执行中的异体化。
（4）建立健全公共政策执行的责任追究制度。建立合理的干部录用制度和公务员制度。通过公开招干考试和公务员考试，把真正具备较高政治素质和业务能力的社会成员充实到各级行政机构中来，使行政管理机构中的政策执行人员都能拥有准确理解政策目标的能力和有效执行政策的水平。同时，把精简、优化行政组织机构和强化竞争机制结合起来，加强依法行政，防止政策执行偏差行为的产生，从而提高政策执行的效率。严格政策执行的考核制度，增强政策执行者的责任意识。领导干部和各级各类政策执行人员要加强学习，提高政策执行的理论水平。面对新形势、新情况和新政策，还要不断更新自己的专业知识和技能。提高自己政策执行和政策创新的能力。提高政策执行者的责任意识，建立政策执行的风险监控机制。21世纪管理的新潮流之一是“执行、执行、再执行”，这对公共政策的执行主体提出了更高的标准，要求他们成为政策理论的学习者，政策活动的服务者，政策实践的创新者，公共利益的维护者，并通过政策执行机制的改革和执行主体模式的改变，实现政策执行主体的全面更新，最终保证公共政策目标的全面实现。
参考文献：