社会政策的制定与实施篇1
【关键词】社会管理；创新；社会政策
长期以来，我国比较偏重于经济发展，而忽视社会发展，使经济与社会发展不协调。当前我国社会正处于深化转型时期，社会转型是指社会从传统社会向现代社会转变的过渡过程，由于转型社会是传统因素与现代因素杂然并存且共起作用的社会。所以，转型社会是一种极易出现失序状态的社会。社会转型时期导致中国社会结构从“整体性的社会”转变为“一个多元化的社会”。社会结构的转变带来了社会发展中的各类失序、失衡问题。在目前的社会背景下，伴随主要社会问题遍布于教育、医疗、住房、养老、就业等领域，可以集中表述为社会民生问题。即许多人的生存条件和福利状况水平与国家经济发展水平相脱节，居民收入差距不断拉大，分配不公日益严重，弱势群体受到严重的权利剥夺。从而影响社会的和谐稳定，也制约着经济的持续发展。这些社会问题的长期积累与集中凸显，如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。创新社会管理能够有效化解社会矛盾，社会管理创新的最终追求就是达到社会秩序的和谐稳定。在此背景下，中国政府提出了“社会管理创新”的目标，加强社会建设，推进社会管理创新，是我国和谐社会建设的重要主题。我国迫切需要把加强、改进和创新社会管理置于更加突出的位置，社会管理创新在目前的国情中显得尤其重要和紧迫。同时创新社会管理是为当前的经济发展创造良好环境，逐步化解社会快速发展积累的社会问题与矛盾冲突，为转型社会建构相应的社会管理机制所必需的。
从社会政策角度看，社会管理即权威决策者通过社会政策设计与实施来解决社会问题的过程。从这个层面理解，社会管理创新就是社会政策设计与实施的创新。社会政策是政府为了满足公众需求向社会提供的公共产品，社会管理创新的目的是改善和保障民生，这两者的目的都是一致的。社会政策存在的依据是推动所在地域和国家解决所必须解决的社会问题，由此形成了社会政策更多地注重具体问题的特征。所以社会政策要加强研究与社会实践的结合，因此社会管理创新与社会政策是相互分不开的。
一、社会管理创新的内涵
邓伟志在书《创新社会管理体系》中指出社会管理创新，是指围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以先进的、有效的社会管理理念、方法、手段、体制、机制等，对陈旧、落后、不合时宜的管理模式、方式、方法进行改造、改进、改革，构建适应形势发展变化的社会管理框架、机制和制度的行为及过程。杨建顺教授也指出社会管理创新是以社会管理为基础的一种创新活动，是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。从这些定义可以看出社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，都强调新的理念、新方法和新手段等对旧的管理模式进行改革。其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序。
二、社会管理创新强调对社会政策设计的完善，同时能促进社会政策的创新
社会管理的有效与否，主要取决于决策者对社会问题的准确理解与社会政策的合理设计。社会管理的失效或社会管理的滞后，才强调社会管理的创新，而社会管理的实效或滞后很大程度上源自社会政策设计的不合理、不完善。社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地做出调整，并不断的促进社会政策的改善和创新。当前我国特别强调“社会管理创新”，主要是因为伴随社会现代化的发展，我们在就业、教育、医疗、养老、收入、机会等发展型方面存在的社会问题比以往任何时候都更加突出。如果静心观察，会发现所有这些社会问题都是由于社会政策不完善、不合理、不配套造成的结果。我们对多元发展、错综复杂的社会利益关系，缺乏有效的干预和协调政策，也是当前社会管理面临的难题。社会政策体系建设相对于社会管理明显滞后，所以才提出要进行社会管理的创新。社会管理的创新实际上就是强调对社会政策设计的调整与完善。
（一）社会管理创新强调管理主体的多元化，因此对社会政策的设计主体要求多元
社会管理创新，强调管理主体应多元化，对社会管理的主体要倾向于政府、企业、市场、社会组织等多元治理。因此，需要对社会政策的制度也提完善：应该建设起社会公共政策的公众参与机制，通过专家咨询、社会公示与听证、决策评估等形式，保证公众参与，消除政府与公众的隔阂，提高政府管理社会的能力。
随着公共服务市场化改革的推进，通过合同方式将原属政府直接提供的公共服务外包给私人部门或非政府组织正成为我国地方政府公共服务提供的一种新机制。比如东莞改变了过去由政府包办的模式，按照政府治理结构转型与公共服务市场化发展趋势的要求，探索公共服务多元供给模式。2011年2月，东莞市出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法（试行）》和《〈东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）〉》，实行政府购买社工服务，同时，政府委托第三方评估机构具体实施评估，检验购买社会工作服务成果。该案例充分说明了我国社会管理的主体正在向多元化的模式推进，该合同制供给已经成为近年我国地方政府面对居民日益增长的公共服务需求与政府资源配置能力相对不足的矛盾的改革策略，这需要政府从治理模式转型的战略高度推进合同制供给制度的完善，同时需要关注公民和非政府组织作为权利主体在社会政策设计中的作用。
发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统的一元管理转向时代要求的多元治理。积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现，政府、企业、社会组织在内的多种组织的资源进行有效配置，积极探索政府、非政府组织与公众等多元主体相互合作的新型社会治理模式。社会管理创新的重要途径是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用，发挥政府的主导作用，培育与发展社会组织的参与机制。
（二）社会政策的完善是社会管理创新的核心任务
社会政策的完善或重建是社会管理创新的核心任务，创新社会管理的实质则是社会政策的不断完善与重建，旨在构建一套与市场经济体制相适应的社会支撑体系。我国社会管理滞后，与我国的社会政策不完善、不健全有密切的联系。所以，进行社会管理创新，就必须要提出社会政策的完善要求，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导社会建设方式或体制的改变。社会管理涉及广大人民群众切身利益。推进社会管理创新，必须适应人民群众公共需求的新变化，加快推进公共服务均等化，更好地保障和改善民生。在我国，一些与公众利益直接相关的社会政策，如就业政策、医疗政策、失地补偿政策、拆迁政策等，在制定过程很少甚至没有相关的社会成员参与以充分地表达意愿，从而为以后的冲突和矛盾埋下种子。所以公众参与社会政策的设计和制定应当是社会管理创新的基石。社会政策是社会管理的一种工具，也是社会管理的支持和保障，所以完善社会政策是社会管理创新的核心任务。
当今社会，我国突发性事件的发生频率也极大提高，但是社会有效治理能力的缺乏，一旦应对不当，就容易从单个领域迅速升级为综合性危机，严重影响到社会的安稳与和谐。转型时期，我国应对危急事件的能力较为薄弱，危机管理能力不足，对突发事件没有一套成熟的应急社会管理政策。比如2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。很多热心人士一腔热血，赶去救灾，也有很多名人明星前往，但有些明星排场比用场更大。很多热心人士发现其实能派上的用场并不大，对于灾民的帮助很有限。在去往重灾区的路上，有一些志愿者车抛锚了，结果车坏了堵住了救援队的路，堵住了救灾的生命通道，妨碍了救灾工作，可以说他们带来的麻烦比带去的帮助还多。在巨大的灾难面前，是需要动员全社会力量去救助的，但更要周密系统地协调救灾工作。日本由于频繁遭受地震灾害，所以把重点放在防灾救灾领域，在发生地震灾害后的物资供应和人力动员方面，建立了一套比较完整的体系。他们在救灾过程中，限制非紧急救援人员进入灾区，由训练有素的专业人员、军队承担主要救援工作，必要时实行强制管制措施，把损失降到了最低。
我国目前缺乏统一的应对公共危机的基本社会政策，各级政府以及政府各部分的权利和责任缺乏明确的界定，这不利于突发性事件的应对和管理。所以在社会管理的经验累积中进行社会管理的创新，更要进一步完善应急体系建设，这样才有利于社会管理的创新。
三、社会管理创新要在社会政策的制定与实施中实现，需要社会政策的支持与保障
从社会政策角度来看，所谓社会管理，实际上是制定和执行社会政策的整个过程。在某种程度上说，社会管理创新离不开社会政策的支持与保障，社会政策的模式决定了社会管理的模式，有什么样的社会政策就有什么样的社会管理方式。所以社会管理创新要在社会政策的制定与实施中实现。
我国社会管理体制落后，与我国的社会政策不健全有密切的联系。所以，进行社会管理创新，就必须首先从社会政策的制定和实施着手，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导社会建设和管理的改变和创新。可以说，以社会政策为引领，是提高社会管理创新的自觉性和科学性的重要保证。提高社会政策的有效性，提高社会政策能力，有效的社会政策使社会利益分配逐渐趋于公平，提高社会公正度，从而为社会的稳定和谐提供了一张有效的安全网，更能促进社会管理的创新。只要具备了良好、完备、有效的社会政策体系，社会就不存在管理的难题，社会管理创新就更加得到保障。
（一）社会管理创新要在社会政策的制定和实施中实现，否则就会阻碍社会管理的步伐
社会管理创新离不开社会政策的制定与实施，如果社会管理创新没有社会政策的实施，就比较难进行。比如，加强社会管理创新，促进社会工作人才建设已得到中央与福建省委的明确肯定与支持。但福建省在推动社会工作发展方面，政府购买社会工作服务政策还没有得到落实，导致社会工作机构发展缓慢，专业社会工作人才无法找到专业就业岗位。福建省要推动社会工作人才大发展，就急需落实政府财政购买社会工作专业服务的社会政策。
这个案例充分说明了只有以社会政策的制定与实施才能夯实社会管理创新的基础，是保证社会稳定与实现有效社会管理创新的必要条件。目前我国很多社会管理创新就是没有得到社会政策的制定与实施，才会阻碍了社会发展，社会管理的步伐。所以要进行社会管理的创新，就必须要进行社会政策的完善制定与实施，才能保证社会管理创新的顺利进行。
（二）只有社会政策的支持与保障，才会促进社会管理的创新
在政策支持方面，以深圳市为例，2007年深圳市委常委会议审议通过“中共深圳市委、深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见”以及七个配套施行文件中明确了财政资金对社会工作发展的主渠道地位和导向作用，提出建立以“政府购买”社会工作服务为主要形式的财政支持机制，合理界定了政府提供社会工作服务的范围。同时，要求将政府购买社会公益性民间组织服务纳入政府购买序列统一管理，推行招标投标制度，保证购买行为的公平、公正、公开。社会工作才人队伍的建设，是社会管理创新的范畴，深圳市的社工机构发展相对比较比较快速，与深圳市的社会政策支持机制分不开，这说明了社会管理创新只有社会政策的支持与保障，才能快速发展。
以政策创新带动制度创新的经验对于社会管理体制改革和创新仍然具有重要意义，用社会政策创新带动社会管理体制创新。通过不断完善社会政策体系积极回应和满足社会管理创新的需要，保障人民的福祉随着经济发展而不断得到发展。为此，社会管理创新必须重视社会政策的引导作用。通过社会政策的制定和实施切实保障社会管理的创新。以社会政策为引导的社会管理创新，能充分体现以底层群众利益为依归的政治价值基础，让公众更好地分享经济改革和发展的成果。
四、结语
社会管理创新离不开社会政策，社会政策的制定与实施与社会管理创新有着密切的关系。政府作为现代社会管理中最主要的组织结构，拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建和谐社会进程中承担着重要职责。政府的根本任务就是提供高效优质的公共服务，这就迫切需要政府与时俱进，进行社会管理创新。社会管理创新和社会政策的完善在我国显得尤为重要，具有很重要的现实意义。
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社会政策的制定与实施篇2
[关键词]重大政策；社会稳定；风险评估
[作者简介]杨锦琦（1963—），女，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员。（江西南昌330000）
本文为江西省社会科学院2012年重点课题“构建重大政策社会稳定风险评估制度研究”（主持人：高玫，编号：1222）的阶段性成果。
美国著名的当代政治社会学家塞缪尔·p·亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，稳定成为问题是变革社会的特征。我国目前正处在社会转型与体制转轨，机遇与风险并存的社会高风险期。社会转型不断推进，融入经济全球化程度不断加深，凸显的各种社会矛盾，例如贫富悬殊问题、就业问题、安全生产问题、诚信危机问题等都蕴涵着巨大的社会稳定风险。因此，构建重大政策社会稳定风险评估制度，从源头上预防和消除风险因素，促进科学决策、民主决策、依法决策，构建和谐社会。
一、重大政策社会稳定风险评估制度的内涵
创新性是构建重大政策社会稳定风险评估制度的重要特征，必须对重大政策、重大政策社会稳定风险、重大政策社会稳定风险评估以及制度等概念进行界定。
（一）重大政策
重大政策是指涉及广大人民群众切身利益的重大决策、重大项目、重大事项和重大改革等等。重大政策是促进经济社会发展的载体，出台实施必须是为了实现人民群众的利益。但是近年来有些重大政策，因对涉及群众切身利益的问题考虑不周全，造成重大政策屡屡成为的导火索。由此可见，重大政策在促进改革发展的同时，也蕴含着巨大的社会稳定风险，处理不当就可能诱发。
（二）社会稳定风险
社会风险有狭义和广义之分。狭义的社会风险是与政治风险和经济风险相对应的一种风险，“是指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引发的风险。”广义的社会风险是指由于经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖，任何一个领域内的风险都会影响和波及整个社会，造成社会动荡和社会不安，成为社会风险。社会稳定风险即是指广义的社会风险。而社会冲突、社会失范和社会分层则是社会稳定风险的主要来源。童星、张海波等对于社会冲突、社会失范和社会分层理论进行了比较全面的总结，并对来自于这三方面的社会风险进行了分析。而以上三方面的社会风险在一定程度上也存在着内在的必然联系，比如社会分层和社会失范可能导致社会冲突，社会不稳定的重要表现就是社会冲突。
（三）社会稳定风险评估
是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大改革等等在制订、出台及实施之前，对其有可能影响社会稳定的各种因素进行系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定应对风险的策略和预案，并且采取切实可行措施规避、预防、降低、控制可能产生的影响社会稳定的风险。
（四）重大政策社会稳定风险评估制度
重大政策社会稳定风险评估制度是社会影响评价体系的重要组成部分，是防范社会风险的一项重要制度性措施。它是指是对涉及大多数群众利益的重大政策出台之前或实施的过程中可能引发危害社会稳定的各种因素进行分析，评估可能发生危害社会稳定的频率，对不同的风险进行管理，做好预防危机及计划准备工作，采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险。重大政策社会稳定风险评估的结论，是政府做决策、制度政策、上项目、搞改革等重要文件审批的主要依据。将此项制度纳入维护社会稳定、实施源头治理的系统工程，旨在建立长效机制，标本兼治，预防和减少影响社会安全的隐患。
二、构建重大政策社会稳定风险评估制度的框架
坚持科学发展观，构建重大政策社会稳定风险评估制度，处理好改革、发展与稳定的相互关系，建立公平合理的利益分配与协调机制，切实保障人民群众的合法权益，通过对影响社会稳定的重大政策的风险评估，为科学决策提供参考和依据，从源头上预防和减少社会安全隐患，保证重大政策的顺利实施。
（一）重大政策社会稳定风险评估的原则
政府应通过建立重大政策决策社会稳定风险评估制度来维护人民群众最现实、最直接的利益，从源头上防止的发生，促进社会和谐稳定。合理确定重大政策社会稳定风险评估的内容必须坚持以下原则。
1.以人为本原则
社会稳定问题的出发点是以人为本，以人为本就是社会稳定评估体系的基础，人的因素是诸多因素的最小单位，也是诸多因素的核心单位，树立群众利益至上的执政理念，重大政策社会稳定风险评估的重要参考是群众的理解与支持，重大政策实施的基本准则是群众是否支持拥护，既考虑人民群众的长远利益，又兼顾人民群众的[前利益。
2.促进发展原则
建设和谐社会的基础条件就是遵循发展规律、转变发展方式、破解发展难题、提高发展质效。发展是社会稳定评估制度关注的首要基点，发展生产力是一切历史的基本条件。构建社会稳定评估制度，社会稳定状态评估是永恒的主题，终极目标是服务经济社会发展，通过对重大政策进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解的风险评估，实现改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的有机统一，为经济社会健康发展创造和谐稳定的环境，促进经济社会全面协调可持续发展。
3.民主法治原则
重大政策的评估应以法律、法规和政策为依据，对重大政策进行合法性的审查，做到公开、公正，体现公平，符合大多数群众的意愿。对重大政策评估的程序要合法，必须严厉追究评估过程中出现的违反程序规定、弄虚作假等行为；坚持走群众路线，进行深入调查研究，广泛征求意见，认真分析，充分论证，确保评估工作全面、客观、准确，保证评估结果拥有广泛的群众性，促进重大决策的民主化和科学化，逐步形成利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障的长效机制和制度体系，促进社会公平正义，把实施社会稳定风险评估与建立科学、民主、依法决策机制和推进依法行政结合起来。
4.权责统一原则
建立健全“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁评估”的社会稳定风险评估责任主体认定原则。重大政策的主管部门是进行风险评估的责任主体；各级党委（行政）直接决定的重大政策，由各级党委（行政）具体组织实施风险评估工作，并对评估结论负责。
（二）重大政策社会稳定风险评估的范围
重大政策社会稳定风险评估是指涉及人民群众切身利益，牵涉面广，影响深远，易引发不稳定问题的重大决策、重大改革举措等。
——关系人民群众切身利益的社会保障、社会管理等重大决策；
——涉及有关民生问题的规范性文件的修改或制订；
——涉及国有、集体企事业单位的改制改革等重大利益格局调整，如产权转让、职工身份转换、用工安置等；
——对群众生产、生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设；
——有关诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整、建设规划调整、教育卫生网点调整布局；
——有关城市发展和管理建设的重大政策，如土地征用和拆迁补偿等；
——其他应该进行社会稳定风险评估的重大政策；
（三）重大政策社会稳定风险评估的内容
社会稳定风险评估的内容在风险评估制度中起重要的作用，从评估的具体内容来看，主要有针对评估指标所涉及的内容进行合法性、合理性、可行性、可控性评估，为决策提供科学依据，保证重大政策的顺利实施。
1.合法性评估
合法性评估的目的是评估政府行为是否遵守了党和国家法律和法律程序。主要评估：
——评估重大政策的制定实施是否符合党和国家的现行方针政策，是否有充分的政策、法律依据，是否与现行政策、法律、法规相抵触；
——重大政策所涉政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法。
2.合理性评估
合理性评估的目的是评估政府行为是否与当地的财力相符合，是否具有可行性，是否影响环境，是否影响到民生，是否体现了民意。主要评估：
——重大事项是否符合经济社会发展规律，是否坚持了以人为本的科学发展观，是否符合大多数群众的利益需求；
——是否超越绝大多数群众的承受能力，是否把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机地统一起来；
——是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益，社会各界和广大人民群众的反映如何。
3.可行性评估
可行性评估目的是评估政府行为的可行性，是否考虑时间、空间、人力、物力、财力等制约因素。主要评估：
——是否经过严格的审查审批和报批程序；
——是否经过严谨科学的可行性论证研究；
——方案是否具体、详实，是否完善配套措施；
——重大事项出台的条件是否成熟，时机是否合适；
——是否会造成其他地方、其他行业、其他群众的相互攀比；
——对生态环境有何重大影响，治污、环保配套措施是否科学。
4.可控性评估
可控性评估的目的是政府行为是否可能引发民众的普遍不满，是否可能导致上访事件或，是否引发国内外舆论的批评等的应急性能力。主要评估：
——重大政策的出台实施是否可能引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件，实施过程中可能会出现哪些重大的社会治安问题；
——是否会冲击周边的社会治安；
——重大政策实施前，治安问题突出和治安混乱地区是否得到有效整治；
——对有可能出现的社会治安问题，是否有相应的应急处置预案。
三、重大政策社会稳定风险评估机制建设存在的主要问题
近年来各地开始推行重大政策社会稳定风险评估制度，目前从各地试行情况来看，社会稳定风险评估制度在化解社会矛盾、实现社会稳定中已取得了一定实效，发挥着非常重要的作用。但是我国目前评估指标的设置，评估方法的运用等都还很不成熟，仍然处于探索发展阶段，各地发展不均衡，存在的问题比较突出。
（一）缺乏统一的法律规范体系
社会稳定风险评估工作的法律地位不明确，规范性、权威性不强，造成风险评估的效果不理想。我国目前缺乏统一的社会稳定风险评估制度方面的法规文本，各地政府也缺乏统一的规范性文件指导，各地目前都是基于自己的发展经验，开展社会稳定风险评估工作，因此风险评估的质量和效果受到了影响。
（二）评估主体不明确
没有清晰的评估责任主体，导致目前评估责任主体与重大政策本身经常产生利益纠纷，评估结果的公平性很难得到保证。从各地政府社会稳定风险评估实践来看，负责组织实施重大政策社会稳定风险评估的责任主体也很多，如重大政策的提出部门、起草部门、项目申报审批部门、牵头改革的部门、实施工作的部门等等。而且主体复杂，规定太抽象，最后导致可能没人负责。独立于重大政策决策和实施主体之外的、具有中立身份的评估组织才是科学规范的评估主体。
（三）评估指标不科学
处于探索阶段我国重大政策社会稳定风险评估制度，评估技术相对落后，设计笼统、抽象的评估指标难以确保评估结果的科学性和权威性。评估指标科学性、系统性不强，目前没有系统论证过的评估指标选取与设置、评估指标的权重、具体测评技术等。评估过程操作简单，民间表达渠道相对不畅，对利益相关群体的利益诉求了解不够，也使评估结果难以具有可预测性与权威性。
四、完善重大政策社会稳定风险评估制度的若干思考
为了提高社会稳定风险评估的质量和水平，解决制度建设中存在的问题，促进重大政策社会稳定风险评估工作全面发展，必须建立和完善重大政策社会稳定风险评估制度建设，规范重大政策社会稳定风险评估工作流程。
（一）统一思想认识
充分认识建立重大政策社会稳定风险评估制度的重要现实意义，进一步增强紧迫感和责任感，把它列入重要工作日程，摆上突出位置，结合各地实际情况，因地制宜制定完善重大政策社会稳定风险评估制度实施办法，进一步建立完善维稳工作机制。
（二）完善评估内容的法律法规，依法进行评估
加快重大政策社会风险稳定评估制度的法制化建设，各级地方政府要从本地区的实际情况出发，按照国家的方针政策、法律法规，因地制宜地制定合法的社会稳定风险评估的内容。以法律法规和党的路线方针政策为依据，对重大政策的合法性的审查评估的程序要合法，严厉追究在评估过程中违反程序规定、弄虚作假、、行贿受贿等行为。
（三）健全组织，完善机制
围绕即将制订出台的政策措施进行专项情报信息搜集工作，进一步扩大社会掌控面，提高对稳定信息的掌控能力，建立情报信息搜集机制。组成专门的班子、采取专门的形式，对搜集汇总的方方面面的涉稳情况进行会研会商，提出相应的决策建议，建立涉稳情况研判机制。在正式决策和采取防范处置风险的相关措施出台前，召开听证会，广泛听取群众的意见和反映，验证政策措施的有效性，从而提高政府决策的公信力，建立决策有效性验证机制。
（四）建立长效机制，形成科学可行的评估体系
社会稳定风险评估制度是一项系统工程，要建立科学、规范、可行的一套完整体系，并将其长效化、民主化、动态化。运用科学评估方法，在社会稳定风险评估过程中，评估方法有风险识别方法、风险分析方法、风险分级方法、风险控制方法。切忌生搬硬套这些方法，要进行缜密的思考和周密的安排。建立评估长效机制，建立和完善评估长效机制，规范重大政策的实施，，使得评估工作科学化、民主化、法制化，从源头上确保社会稳定和谐。
（五）建立重大政策社会风险稳定评估纠错机制
为了保证重大政策社会稳定风险评估制度取得实效而不流于形式，必须进一步强化督查指导、加大考核力度，必须重视风险评估的问责，使开展重大政策社会稳定风险评估制度成为各级政府及有关部门的自觉行为和规范动作，加强事后监督和责任查究，使各项监督形成系统合力。建立健全社会稳定风险评估责任监督、倒查和追究机制。加强对决策单位作为责任主体开展评估工作的监督和问责，明确社会稳定风险评估工作的责任。追究应当进行社会稳定风险评估的事项，不组织评估的责任主体的责任；追究已评估事项在实施过程中，拒不接受评估机构合理建议并造成损失的责任主体的责任；追究责任主体开展评估工作，仅仅流于形式，没有客观地预测到拟决策事项实施后可能出现突出社会矛盾、最后引发群体性上访和的责任主体的责任；追究已评估事项在实施过程中没有全程跟踪监督，对问题处理不及时而引发群体性上访和的责任主体的责任等。
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社会政策的制定与实施篇3
中共十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正是为了实现这一目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。
但是，从“十五”以来制定实施的部分主要面向农村的惠民政策来看，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行的资格认定。从各方面调研反映的情况看，这些初衷为民的政策由于制定和实施中考虑欠周已经在一定程度导致了惠民政策与基本国策在导向上的不一致，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响较为明显。
1．从促进农民增收方面的政策来看
为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从*2年免除农民的“三提五统”到*4年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担近*元/年；另外，从*4年开始实施直补、间补农民政策，直补农民现金合400元/人/年，加上良种、农机具等各种间接补贴，一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生育意愿有违“规”动机的人群数量在增大但农村社会保障等公共服务尚未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共服务的惠民政策（主要指社会保障方面）也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现出计划生育政策方面“违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖补政策等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击就更直接了。
2．从改善公共服务方面的政策来看
仅列举其中最为敏感的教育、社会保障方面的政策。
——以教育为例。*4年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是*6年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的贫困学生中超过30%来自双子女或多子女家庭，其中约10%是违法生育子女，少数还未接受违法生育经济处理（缴纳罚款和社会抚养费等）。这种状况易于对群众产生错误导向：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种导向对计划生育政策执行的影响是显然的。
——以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补助金。从影响力度来看，*6年全国的人均月保障标准达70.3元/人/月，已经高于计划生育奖励补助金（50元/人/月），且是即时可得，没有60岁以上限制条件；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人（全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生子女奖励补助金覆盖范围最多只有*万人。显然，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果，这对计划生育政策的不利影响是显然的。
这两方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不可完全避免的，现在的后遗症患者98%以上均是历史原因造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。
3．从社会管理便民措施来看
社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜。这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给计划生育政策的实施带来较大冲击。例如新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查。这些措施方便了群众，但也弱化了人口和计划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育发现难（如一半以上的育龄妇女长期外出）、取证难、处理难问题，影响了计划生育工作。
总计这三类惠民政策，发现历来对独生子女家庭的特殊奖励或扶助没有与普惠制惠民政策的出台与时俱进：在新政策中，独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现，这可形象地比喻为“水涨船不高”,在计划生育管理越来越多地采用经济手段的今天其负面影响越发明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期成本与效益比较,通过利益调节，可以有效降低计划生育家庭的孩子成本和计划外生育家庭的孩子效益,提高计划生育家庭的孩子效益和计划外生育家庭的孩子成本,从而影响家庭生育决策。如果计划生育家庭和计划外生育家庭的孩子效益相仿，计划生育利益导向机制的力度就会被削弱。
事实上，不仅是普惠制惠民政策与计划生育政策产生了政策导向冲突，其它本意是促进构建和谐社会的政策在某些方面也与环境保护、节约资源等基本国策产生了导向冲突。
二、普惠制惠民政策制定和实施过程中未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因
普惠制惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新”政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应该服从于这样一个基本原则:“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。显然，公平正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项基本原则。
根据上述公平正义要求，对惠民政策和基本国策的导向冲突可做如下衡量：基本国策关系到国家的全局利益和长远利益，是和谐社会的重要支柱，充分体现了一个国家认为的“公平正义”原则。与基本国策衔接不够的普惠制惠民政策似乎有助于实现“机会均等化”，却忽略了一个普遍存在的事实：从符合政策（尤其是基本国策）的角度而言，人群本身是差别化的，有少数人因为在某些方面违反了既有政策甚至是基本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得机会公平。这就好比违法的人会在某些方面被剥夺公民权利一样。否则，惠民政策就会产生不利于基本国策执行的激励效果：对不符合基本国策的人群而言，违“规”之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规”所失，必然产生从利益角度而言的违“规”导向。这不仅加大了基本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了机会不公平。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是为了搞另一种形式的“平均主义大锅饭”，人均福利的改善仍然是在符合国家基本方针、与基本国策不违背的前提下。如果有关惠民政策不利于执行基本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。
以此衡量为基础，具体到计划生育，可以从以下两方面总结政策导向冲突的直接成因：
①在促进增收和改善公共服务政策方面，有关政策出台过程中忽略了其不仅有授利、造福于民的作用，也有物质激励导向的作用。由于这种物质导向的涉及面广，因此其社会心理影响是巨大的。一视同仁的普惠反而是对遵守国策的大多数人不公平，从而会形成违“规”导向。
②在社会管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多的扰民。一般而言，原有政策在当初出台时都是有合理性的，在执行中也肯定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有若干不尽人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。若取消它，必须有其合理管理功能的替代政策出台为前提；若完善它，则需要相关部门都参与进来，确保在完善不尽人意之处的同时，原有的管理功能仍然有效。否则，就会带来政策导向冲突。
可以利用政策过程理论从更基本的层面分析这种冲突的制度成因。根据政策过程理论，成功的政策过程中应该有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制。政策制定环节应该强调局部利益服从整体利益基础上的协调，政策实施环节应该强调以优先取得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在达到目的的同时稳定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同时造成了与其它政策的冲突），政策协调应该更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原则。据此，可认为产生惠民政策与基本国策的导向矛盾根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确基本国策作为整体利益的反映应是所有政策的上位政策，有关本意促进经济发展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的基本国策主要执行部门参与机制。例如，计划生育作为基本国策决不仅仅是人口和计划生育部门的工作，但许多关联到计划生育政策的惠民政策却并没有人口和计划生育部门参与到其制定和实施中，以致在有的部门出现所谓“国家利益部门化”的同时，人口和计划生育部门却出现了“国家义务部门化”的尴尬局面。
三、若干政策建议
随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济发展、社会和谐的政策和基本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。如果不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。仍以计划生育为例，根据前述分析，应该从以下两方面建立这样的基本国策协调机制。
1、在政策制定环节，切实做到“国策上位、优先优惠”。即明确计划生育为惠民政策的上位政策，建立基本国策协调机制，从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设，确保计划生育家庭的优先优惠
应由国务院出台相关文件，建立基本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门参与。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设，做到“区别对待”和“水涨船高”。“惩”方面的“区别对待”指要尽快完善农民增收和改善公共服务政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策，不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖”方面的“水涨船高”指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优”原则，在统一基本国民待遇标准的基础上，明确对于计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭“水涨船高”。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点（国家统一确定需要照顾的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补）；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于计划生育家庭的特殊优惠办法等。
2、在政策实施环节上，应该形成部门间联动和信息共享，使计生部门参与到受惠对象的确定和直接的施惠工作中。条件许可时以计生基层网络为基础建立基层公共服务平台
社会政策的制定与实施篇4
刑事政策的概念是刑事政策理论与实践中的基本问题。正确界定刑事政策的概念，对于构筑科学的刑事政策理论体系、制定有效的刑事政策具有积极的意义。
学界对刑事政策概念的纷争
刑事政策是一个外来词，它源于德语Kriminalpolitik，后从日本引入我国。学术界公认的“刑事政策”概念，最早是由德国学者费尔巴哈于1803年在其所著的刑法教科书中提出的，后由亨克和李斯特等学者推而广之。国外关于刑事政策的定义主要有几种：费尔巴哈认为刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和，是立法国家的智慧；①德国学者李斯特认为刑事政策是国家与社会据以组织反犯罪斗争的原则总和；②德国刑法学家克兰斯洛德认为刑事政策是立法者根据各个国家的具体情况而采取的预防犯罪、保护公民自然权利的措施；③日本刑法学家大谷实认为刑事政策是国家机关通过预防犯罪，缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨从而实现维持社会秩序的目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。④
我国学者关于刑事政策的代表性定义主要有：刑事政策是国家或社会团体对犯罪、犯罪者以及犯罪诸现象，根据以镇压、压制或抑制和预防犯罪为目的原则，采取有效的有指导意义的活动或措施；⑤刑事政策是运用刑法武器同犯罪斗争的策略、方法、原则，是我国刑事立法和刑事司法工作的灵魂；⑥刑事政策是国家、社会依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和诸多处遇手段以期有效地实现惩罚和预防犯罪目的的方略；⑦刑事政策是指国家立法机关与司法机关根据我国国情和犯罪状况制定和运用的预防犯罪、惩罚犯罪以及改造犯罪人的各种刑事对策；⑧刑事政策是国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维护秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。⑨
由此可见，中外学者对“刑事政策”一词的理解各不相同。大谷实根据刑事政策概念内涵和外延上的差异，对刑事政策概念进行了归类。他认为有三种层面意义上的刑事政策定义：最广义的刑事政策是指国家有关犯罪的所有政策；狭义的刑事政策是国家机关通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现维持社会秩序的目的的一切措施，包括立法、司法及行政方面的对策；最狭义的刑事政策是指对犯罪人及其有犯罪危险性的人所采取的强制措施。根据这个标准，费尔巴哈所使用的是最狭义的刑事政策概念，李斯特、安塞尔使用的是广义的刑事政策概念，其他学者一般都使用的是狭义的刑事政策概念。这种分类虽有助于我们认识刑事政策的复杂性，但仍不能对刑事政策概念进行准确的描述。
对刑事政策概念的分析
学者对刑事政策概念的分歧，归纳起来主要有以下几个方面：刑事政策的主体是什么？刑事政策解决什么样的问题？刑事政策追求的结果是什么？刑事政策选择的措施、对策是什么？刑事政策的属概念是什么？如若将刑事政策的主体限定为国家，显然就将刑事政策限定在了政策的制定方面，而将执行政策排除在外。事实上随着国家至上的一元格局向国家―社会二元格局转变，国家的作用愈来愈弱，市民社会出于自身利益保护的需要，急切需要参与对犯罪的控制与预防。而将国家与社会都包含在刑事政策的主体之中，就自然要考虑到刑事政策的执行。将刑事政策所针对的问题仅限于犯罪，则意味着与犯罪相关联的其他违法行为被排除在外了，而犯罪与违法是很难割裂开来的，只有将犯罪与违法都作为刑事政策针对的问题，其抗制犯罪的结果才能有效。将刑事政策所追求的结果限定为打击犯罪，就说明刑事政策追求的价值目标是单一的。而将刑事政策追求的结果限定为抗制或对犯罪的合理反应，那就意味着刑事政策追求的价值目标是多元的。将刑事政策所确定的措施、对策限定为刑罚范围，便说明人们只相信刑罚是抗制犯罪的最有效手段，刑罚是刑事责任承担的唯一方式。而对刑事政策的措施、对策的选择不限于刑罚，还可以包括其他非刑罚方法，则反映了人们并不认为刑罚是抗制犯罪的唯一选择，符合刑法谦抑精神。将刑事政策限定为静态，那么刑事政策就只能是独立的、平面的，是政策本身。将刑事政策理解为动态的，刑事政策就表现为系统的、运动的过程形态。将刑事政策纳入公共政策体系考虑，便不难发现以上五个问题恰恰是公共政策的构成要素。可以说，解决了这五个方面的问题，刑事政策的概念就可以获得较明确的表述。
关于刑事政策的界定之所以陷入争论之中，原因有三：一是受历史发展的限制，现代刑事政策发展于19世纪末，当时的社会发展水平较之今天还是相当低的，人们对犯罪的认识，对刑事责任的认识相当有限，自然难以形成科学的刑事政策概念；二是受历史、文化传统的影响，各国各民族对于犯罪的反应、表达方式存在差异，这种差异表现在对犯罪的反应方式――刑事政策方面就有所不同，⑩如此便难以有一个被普遍接受的刑事政策概念；三是公共政策的理论未引进刑事政策研究领域，于是也就难以形成科学的刑事政策概念。
刑事政策概念的界定
刑事政策是公共政策的重要组成部分。与其他公共政策相比，刑事政策有以下几个显著特点：
主体的特定性。刑事政策的主体是特定的而不是随意的、普遍的。从刑事政策的过程来看，至少分为两个阶段，即刑事政策的制定阶段和执行阶段，每个阶段的参与主体都是特定的。刑事政策的制定主体只能是国家，而刑事政策的实施主体则包括国家与社会。
内容的多重性。刑事政策所涉及和解决的问题是复杂多样的。首先，面对危害社会的行为，就不限于刑法意义上的犯罪，还应包括违法行为在内。原因在于犯罪与违法行为之间的区别并非一目了然，需要进行相应的价值判断，而且违法是可以向犯罪转化的。其次，犯罪人和违法行为的犯罪原因、手段、社会危害性，以及他们的法律权利义务、未来的发展都是刑事政策考虑的问题。同时受违法犯罪行为影响而可能改变命运的被害人也应当成为刑事政策的关注对象，对他们的安抚与补偿是现代刑事政策的应有之意。自20世纪后半叶在欧美兴起的被害人补偿制度和恢复性司法就是最好的说明。
目标的明确性。刑事政策目标的确定对整个刑事政策体系的建立和刑事法律的制定、实施与完善有着至关重要的作用。但刑事政策的目标如何确定，因个人认识上的差异可进行不同的选择。有人认为消灭犯罪是刑事政策的目标，有人认为惩罚犯罪、预防犯罪是刑事政策的目标，还有人认为改造犯罪人才是刑事政策的目标。不同目标的差异取决于对犯罪的不同认识，但目标必须明确，否则行动就会失去方向。同时确定的目标还应符合社会的发展实际，不能超越时空界限成为空中楼阁。现阶段，我国刑事政策目标为惩罚犯罪和预防犯罪比较合适。犯罪是人的意识支配的结果，而客观存在决定了人的意识，因此犯罪是客观存在的反映。现阶段要彻底消灭犯罪并不现实。如果仅把改造罪犯作为目标，则刑事政策的效能会被大大低估。因此，把惩罚犯罪、预防犯罪作为刑事政策的目标是现实可行的。
时空的有限性。“刑罚世轻世重”、“治乱世用重典”都说明刑事政策受时空的局限，因此没有永恒不变的刑事政策。因为社会在时间和空间的维度内呈变化态势，所以刑事政策也必然要因时因地有所变化。
刑事政策措施和手段的合理性。作为公共政策的刑事政策，其实就是对社会控制犯罪所依赖的资源进行选择和再分配。社会资源的有限性决定了刑事政策的手段和措施要有效，要对控制犯罪产生作用，同时还要考虑投入与产出之间的比例关系，否则会出现既浪费资源又难有成效的尴尬局面。
刑事政策的系统性。刑事政策是一个复杂的系统，绝非单一的措施、对策、计划与准则。同时刑事政策是一个运动过程，从制定到完成包含诸多的内容。简言之，刑事政策有自身完整、科学的体系机构。（作者为西北政法大学公安学院副教授）
注释
①②③[法]米海依尔・戴尔玛斯・马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，北京：法律出版社，2000年，第1页。
④[日]大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，北京：法律出版社，2000年，第1页。
⑤马克昌：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社，1992年，第5页。
⑥高铭暄，王作富：《新中国刑法的理论与实践》，石家庄：河北人民出版社，1998年，第67页。
⑦储怀植：《刑事一体化》，北京：法律出版社，2004年，第258页。
⑧谢望原，白岫云：“加入wto后我国刑事政策的调整与革新”，《中国法学》，2000年第6期。
社会政策的制定与实施篇5
关键词：体育管理；老年体育政策；中国；美国
随着生存条件的改善和医疗技术的进步，人类的寿命普遍得到了延长。与此同时，人口老龄化逐渐成为困扰和制约社会发展的重要问题，已经影响到社会生活的方方面面。据2015年6月民政部印发的《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年12月，全国60岁及以上老年人口共计21242万人，占人口总数的15.5%，其中65岁及以上人口13755万人，占人口总数的10.1%。在数据攀升的形势下，老年人的健康问题无疑成为当前社会关注的焦点。老年人的健康问题不仅是老年人自己的问题，同时它给家庭、社会和国家也带来了巨大压力。目前，我国“失能老人”的人数已经超过3700万。因此，如何维系老年人的身体健康，最大程度减少医疗成本，已经成为我国政府面对的重要课题。
在我国即将发展成为高龄、老龄人口型社会的关键时期，老年体育就显示出其存在的重要性和必要性。西方发达国家都已经逐步意识到体育活动对老年人身体、心理健康的促进作用。美国早在1965年颁布的《老年人法案》中就提出：“为老年人提供服务，使其经常参加身体活动和锻炼，保持身心健康。”20世纪70年代，德国也开始系统研究“老年人的运动生理和心理”，并颁布相关运动与福利政策。新中国成立以来，我国政府相继出台了一系列群众体育政策，客观上促进了老年体育的发展。但是，直到2000年才由国家体育总局出台了第一个专门针对老年人体育工作的规划――《老年人体育发展规划》，目前我国老年体育政策体系尚不完善。因此，本研究将21世纪以来，我国老年体育政策与美国老年体育政策进行比较，找寻美国老年体育政策的可取之处，为我国老年体育政策体系的完善和可持续发展提供借鉴。
121世纪中美老年体育政策的差异
21世纪以来我国陆续出台11个与老年体育相关的政策、规划、文件或标准：2000年国家体育总局下发《老年人体育发展规划》，2015年国家体育总局等12部门下发《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》，2000年国家体育总局的《2001-2010年体育改革与发展纲要》，2003年国务院的《公共文化体育设施条例》，2006年国家体育总局的《关于实施农民体育健身工程的意见》，2006年国家体育总局的《体育事业发展“十一五”规划》，2006年国务院的《全民健身计划（2006-2010）》，2009年国务院的《全民健身条例》，2011年国家体育总局的《体育事业发展“十二五”规划》，2011年国务院的《全民健身计划（2011-2015）》，2013年国家体育总局、教育部、全国总工会的《国家体育锻炼标准施行办法》，这些都体现了我国政府对于老年体育工作的高度重视。
21世纪美国已有4个具有较大影响力的老年体育相关政策、规划出台：2001年美国疾病预防控制中心、美国国家老龄研究所等组织联合出台了《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》，2008年美国卫生与公共服务部（HHS）颁布的《美国人体育运动指南》（physicalactivityforGuidelinesforamericans），2010年美国卫生与公众服务部fHHs）颁布的《健康公民2020》（Heahhpeople2020），2016年国家体育活动计划统筹委员会（nmionmphysicalactivityplanalliance）颁布的《国家体育活动计划（修订）》（nationalphysicalactivityplan）。
通过对上述的21世纪中、美两国老年体育政策进行梳理，发现在指导理念、目标、内容及效果评估体系、实施主体及过程等方面都存在差异。
1.1两国老年体育政策指导理念的差异
我国老年体育政策或条款以政府机构颁布为主，基本上属于宏观指导，主要突出增强老年人体质的国家战略，表明政府将包括老年体育在内的全民健身上升到国家政治层面，是国家制度、以法治国的重要组成部分，突出了国家对全民健身的重视程度，同时也反映出全民健身方面的政治和济需求。美国老年体育及相关政策的颁布则以相关协会或社会机构为主，相关政策的制定更加注重微观操作层面，注重政策、规划体系的完整性，同时国家战略层面的政策往往会有配套的规定加以指导，因此具有较强的指导性和参考性，也更加具体、细化。
21世纪以来，我国政府出台的老年体育政策或条款，试图通过体育运动这一手段来提升老年人的健康水平，以减轻个人、家庭和社会的负担，并应对人口老龄化带来的冲击，很大程度上促进了我国老年人体育的发展。《老年人体育发展规划》提出10项措施：（1）加强领导，把老年人体育纳入体育改革和发展规划中；（2）加强宣传工作，增强老年人体育健身意识，提高对老年人体育健身工作的重视程度；（3）加强老年人体育的法制建设；（4）改革和完善老年人体育工作的管理体制；（5）多渠道筹措老年人体育活动经费；（6）加强老年人体质与健康的科学研究和技术开发；（7）建立老年人体质监测站；（8）提倡修建适合老年人体育健身的场地设施；（9）各类体育馆和公园应为老年人体育健身活动提供方便，要采取措施安排一定的时间为70岁以上的老年人实行减、免费开放；（10）加强老年人体育健身的科学指导。《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》提出6项措施：（1）充分认识加强老年人体育工作的重要性；（2）明确老年人体育工作的目标任务；（3）建立健全老年人体育组织网络；（4）加强适合老年人体育健身的场地设施建设和使用；（5）广泛开展老年人体育健身活动；（6）加大对老年人体育工作的经费投入和支持保障。这两个政策基本涵盖了老年体育发展的各个方面，体现出系统性和综合性的特点，但相对缺少进一步的要求和规划。其他体育政策虽然也都列出了发展老年人体育的专门条款，但由于仅仅是从宏观层面提出相关意见和指导，缺少微观层面的说明和规定，导致增加了政策实施的难度。
相比而言，《美国人体育运动指南》的制定以信息数据作为基础，有针对性地对包括老年人在内的各类人群的日常体育锻炼提供指导和具体标准。《健康公民2020》在《健康公民2010》的基础上，列出了适合老年人参与的具体运动项目，同时提供关于老年人体育活动的历史数据，为确定其存在问题和制定下阶段老年人体育政策提供科学依据。其中“老年人体育活动参与率”首次在大众健康政策中被单独列出，而《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》作为《健康公民2010》的配套规划，其内容详细可靠，具有更强的实践操作性，显示出政策体系的完整性。同时详细说明了身体活动对于老年人健康的积极作用，可以提高政策执行者和老年人本身对于政策的理解程度，必然也会影响到政策的实施效果。2016年美国国家体育活动计划统筹委员会又重新修订了《国家体育活动计划》，在2010版的基础上形成一整套政策、程序，倡导美国各社会群体进行体力活动，承认体育活动计划基于性别、种族、民族、年龄、社会经济地位、身体等的实质性差异，旨在通过培育民族文化来支持身体活动的生活方式，其最终目的是为了改善健康、预防疾病和残疾、提高生活质量。其中，针对老年人等群体的实际情况提出3点建议。以上反映出美国老年体育相关政策、规划等，都体现出目标、内容的具体、细化、可操作性强等特点。
1.2两国老年体育政策目标、内容及效果评估体系的差异
作为我国第一个针对老年人体育发展制定的专门规划――《老年人体育发展规划》，对新世纪我国老年人体育发展具有重要的战略意义。然而，通过审视其具体内容，发现其存在很多问题。一是目标表述过于笼统、宽泛，缺乏明确的任务规划和基本的数据支撑，客观上为政策的执行乃至后期的效果评估造成障碍。二是政策内容不够细化和具体，缺乏可操作性。如在具体措施中“加强宣传工作”“加强指导工作”等，表面是强调了老年体育工作的重要性并提出了工作思路，但却没有明确如何“加强”、谁来“加强”以及“加强”到什么程度，没有进一步的工作实施方案，导致工作的实施缺乏刚性，容易偏离预定目标。此外，《全民健身计划（2006-2010）》虽然提出要推广适合老年人开展的健身项目，但却没有进一步说明哪些健身项目适合老年人。可以说，这种侧重宏观指导的政策、规划，缺少工作实施的操作性和可控性，相对来说欠缺科学性与实践性的融合。三是效果评估有什么标准、如何评估、谁来评估等问题在我国相关政策、规划中欠缺。我国老年体育相关政策、文件、规划，只有在《全民健身计划（2006-2010）》中有针对于老年体育人口、老年体育社会组织等方面的要求和标准。
相比之下，美国老年体育政策在目标、内容及效果评估体系方面，则体现出分工明确、具体细化以及可定量化的特点。《美国人体育运动指南》对老年人进行体育活动的具体标准，提出了参考成年人标准以外的4点建议，以及基于成年人标准的适当浮动。《健康公民2020》在其目标所涉及的42个领域制定了详细的资金目标，同时还明确指出适合老年人参与的运动项目，并提出“老年人休闲体育参与率”的评价指标，体现出具w化、可控性的特点。《国家体育活动计划》中各参与部门提出旨在促进身体活动的策略，每个策略还概述了社区、具体的社会组织和机构以及个人可以使用的相应策略，并在涉及的每个策略中都体现了具体的操作内容、目标、实施步骤以及评估体系。同时，对老年人体育特别要求医疗系统增加运动量评估和咨询等内容，体现出可操作性的特点。《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》融合了《健康公民2010》中相关的具体目标，其目的是为找出影响中老年人进行身体活动的障碍以制定相应的策略，在综合家庭、社区、市场营销与宣传、医疗、公共政策等领域提出18项具体措施，为政策的实施明确了方向、定好了步子，有利于工作的顺利开展。
1.3两国老年体育政策实施主体及过程的差异
从一定程度上讲，政策的实施过程比政策本身更加重要，预期效果达成与否关键在于政策的实施。
实施主体方面，通常来讲老年体育活动的组织应当是以体育社团和其他社会组织为主。然而，我国老年体育政策、规划的制定及实施主体通常是政府部门，是一个政府主导型的发展模式。由于政府掌握绝大部分资源，因此，社会组织为了生存只能更多地依附政府，从根本上导致了政府部门缺乏与社会组织及社区等方面的沟通与协调，不利于后期具体工作的开展，造成了老年体育社团在政策实施过程中的被动地位，容易导致政策具体执行组织的缺位，这也是制约我国老年体育发展的主要原因。即使是由国家体育总局等12部门联合印发的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》，也没有明确提出工作实施的具体分工，缺乏工作职责的划定，容易导致规划实施过程中出现主体的权责不清和相互推诿现象。
相比而言，美国老年人体育活动的组织者和管理者主要是体育社团以及其他社会组织。美国的社会制度及其基本政策决定了美国老年体育政策及其实施主体的多元化，形成了体育体制的分权及社会主导特征。它们主要以各级社会组织、协会、团体以及各类公共体育组织为主，政府部门主要是以指导和协调为主。《健康公民2020》是由联邦政府与全国性组织共同制定，《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》由美国疾病预防控制中心、国家老龄研究所等6个组织共同，这些组织既有政府组织又有非政府组织。《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》中执行对策的具体负责（牵头）部门，除生命活力规划办公室、总统健康与体育委员会、国家疾病防控中心3个部门为政府组织外，其他实施主体均为社会团体、协会或公立大学。其中，国家疾病防控中心、总统健康与体育委员会、美国退休人员协会、全国老龄委员会、美国运动医学学会5部门共同监督计划的实施工作。
在美国，由于其全民健身公共服务体系起步较早，已经进入相对成熟的阶段，各机构负有明确的职责，并在此基础上通过协调各方力量开展工作，不同于我国以体育系统为主的单一工作模式。美国老年体育及相关政策的协调机制较为完善，对于政策、规划实施的步骤和进程具体可行，体现出指导性强和分工明确的特点，有利于工作的具体实施和顺利开展。如《健康公民2020》中各服务部门分工明确，并列出具体的行动步骤，设计出完整的时间规划和最后完成期限，同时制定和落实合作伙伴的工作计划、工作点和管理程序，从而确保每个程序的顺利完成。另外，还开发了专门的传播计划；《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》中，专门列出6条将策略转化为行动的建议，包括组织间的协调、具体的时间规划、具体的行动规划、人力物力的合理安排、良好的沟通渠道、详实的评估标准，这些在客观上都保证了政策、规划在实施过程中的效率和效果。
2对我国老年体育政策的启示
2.1加快老年体育活动指南研制，实现宏观与微观的有效结合
在我国，国务院和国家体育总局历年颁布的老年体育政策、规划只能作为一种指导性、纲领性文件，是整个老年体育事业的战略性规划，而不是专门针对老年体育的具体计划。国家在宏观指导老年体育事业发展的同时，应该通过制定、组织、实施切实有效的老年体育中长期发展规划，实现宏观与微观的有效融合，通过老年体育政策宏观战略的微观落实助力老年体育的快速发展。因此，加快老年人身体活动指南的研制迫在眉睫。通过开发并细分不同群体的老年人体育活动项目、方法及标准，做到有的放矢，从而有效推动老年人体育由经验型健身向科学型健身的转变。在美国，除aCSm（美国运动医学学会）以外，CDC（美国国家疾病防控中心）、aHa（美国心脏协会）等部门及组织都制定了针对不同人群的身体活动指南，其中详细说明了活动指南制定的背景、原则、具体项目和方法以及相应标准和注意事项等，这些都为我们提供了宝贵的经验和参考价值。
2.2多部门、跨领域共同参与
老年体育问题并不是一种单一的体育问题，它往往与其他社会问题交织在一起。因此，老年体育问题的解决是一个复杂的过程，需要从多角度、多层面人手。美国老年体育政策自制定之初，就由多个领域的部门及专家共同制定，跨部门、跨领域是美国体育公共政策制定的主要方式，如《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》就是由健康、公共政策、市场营销、医疗卫生、社区组织等相关的46部门共同推进。然而，由于我国长期实行计划经济体制，造成各政府部门之间存在壁垒，缺乏相互合作的机制与及时沟通的平台，使我国体育部门与其他相关部门共同制定老年体育政策存在很大难度。因此，我国体育主管部门在今后制定老年体育政策时，要谋求与其他相关部门，如教育部、卫生部、财政部、文化部、宣传部以及全国老龄委员会等部门的协作，从而实现共同制定，并明确各自的职责与权限，才能在具体执行过程中获得各部门、各领域的共同支持，通过建立纵、横向部门间的沟通渠道，及时交流政策、规划的实施反馈，有助于实现老年体育事业的全面协调和可持m发展。
2.3实现国家与社会的“双轮驱动”
进入到20世纪以后，美国体育逐步进人成熟发展期，又称为社会主导型体育发展期。这一时期的体育组织逐渐发展起来，体育市场也趋于完善，形成了国家调控与社会主导相结合的发展局面，使美国逐步变为体育强国。其中，通过积极吸纳社会组织力量以丰富老年人体育活动的组织形式，促进了老年体育的快速发展。比如，《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》的具体实施主体大部分为社会组织、协会或公立大学，基层社区组织也承担了相当一部分的工作。但由于两国国情不同，我国体育非政府组织在数量、质量以及地位方面远不及美国，同时我国体育管理体制的特点决定了社会力量尚不能承受我国老年体育发展的重担。
2014年10月，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，提出：“要加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理”，表明我国体育发展的社会大背景，即市场经济已经成为我国社会未来发展机制的轴心。在此背景下，就我国老年体育的发展角度看，各级老年人体育组织、社会团体未来将会成为中国老年体育发展不可或缺的一股力量。因此，当前我国发展老年体育的当务之急是激活老年体育发展的利益相关者，给予社会力量以足够的扶持与帮助，拓宽社会力量发展的空间；在加快政府职能转变的同时，提升社会力量发展老年体育的主动性，通过吸纳社会资源以弥补老年体育事业发展中国家缺位的遗憾，确立老年体育发展的“双轮驱动”模式。
2.4完善老年体育政策体系，保证老年体育政策、规划的连续性
社会政策的制定与实施篇6
关键词：反垄断法，产业政策，竞争目标
研讨反垄断法与产业政策、竞争政策目标的关系，不仅仅是从竞争法理论上厘定反垄断法的价值取向与立法宗旨，更重要的是在此基础上创制相应的制度以保证落实和实现国家的政策目标。
一、竞争法成因分析
反垄断法是竞争法体系中的一个重要组成部分，属于国家法律的范畴，而产业政策、竞争政策属于国家经济政策的范畴，两者何以紧密结合并体现着天然的内在联系？探寻竞争法形成的原因，可以为研讨这一命题奠定理论与实践的基础。
关于竞争法的成因，笔者曾在《竞争法有关问题研究》作了较为详尽的论述[1].竞争是市场经济的必然产物，也是市场经济运行的基本机制。在理想化的竞争状态下，通过市场竞争主体的积极竞争，就能够促进主体的经济发展与整体生产力的提高，使得社会资源得到优化配置，保证满足消费者的需求。但是，市场竞争主体竞争的根本目的在于获取经济利益，在高额经济利益驱动下，主体会利用一切方法与手段去竞争，这样，在竞争过程中自然地就产生了包括不正当竞争行为、限制竞争行为和垄断行为等三大类反竞争行为。这些反竞争行为，主要从排挤或消灭其他竞争者、扭曲产品价格信息、提供不真实的供求信息等方面来阻碍、破坏和窒息竞争，乃至影响到市场经济整体的有序运行。可以说，竞争从其产生的那一天起就是一种正常竞争与非正常竞争并存的社会现象。对于竞争中所出现的反竞争行为，欲利用竞争规律本身去消除与禁止是不可能的。
竞争过程中反竞争行为的猖撅，尤其是限制竞争行为和垄断行为的产生，引发了经济、社会、政治等诸方面连锁的社会问题。解决“竞争缺陷”或曰“市场缺陷”的问题，客观上需要由具有协调与平衡社会利益功能的国家出面。西方国家往往信奉“国家干预市场竞争”的理论，并通过有效的措施与制度，将产业政策、竞争政策目标落实于市场竞争之中，以实现其管理经济的职能，协调与平衡社会各阶层的利益。
法律是社会关系的调整器。在竞争过程中出现的反竞争行为恰恰是竞争者个体实践“意思自治”的结果。因此，国家为了消除与禁止在竞反竞争行为，为了利用规范竞争秩序的契机来落实与实现国家的产业政策和竞争政策，竞争法便随着社会发展的要求产生了。
历史上形成的竞争法，完全可以说明这样一个法律现象：竞争法形成的直接原因在于竞争中出现的反竞争行为需要通过竞争法来给予消除与禁止，而竞争法产生的内在原因在于国家利用创制竞争法的契机来实现其产业政策和竞争政策。所以，我们可以得出这样一个结论：竞争法起源于竞争的正常运行需要有法律保障，但成就于国家经济职能（即国家政策目标）的落实与实现。
二、国家产业政策与竞争政策
（一）产业政策与竞争政策的一般含义。国家的产业政策，一般可以表述为：它是国家干预或参与经济的一种形式，是国家（政府）系统设计有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。[2]这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“[3]
产业政策的概念起源于日本对其国内某些特定产业的振兴。1963年11月，日本产业结构审议会发表了题为“产业结构政策的方向和课题”的咨询报告。在该报告中，确定产业结构政策为“确定产业结构发展的方向，同时为实现这一目的确立必要的政策和经济机制”。我国使用产业政策这一概念，是从20世纪80年代后半期开始的，其目的也是为了保证国内产业的协调发展。[4]国际社会广泛使用产业政策的概念，都与其本国整体国民经济发展有关。无论实行何种经济体制，即便是在市场经济条件下，一国的国民经济发展都会存在着一些不协调发展的可能性：随着社会经济的运行，有些产业获得了发展而需要保持发展趋势，有些产业停滞不前而需要予以刺激，有些产业面临倒退而需要给予扶持和振兴等。这种产业结构状态与趋势的不协调性，阻碍了社会经济的发展。此时，任由市场主体的“意思自治”来调整国家经济结构是不太可能的，只能由国家（政府）出面来规划和实施既定的国家产业政策，以期获得国民经济的协调发展。
国家的竞争政策，一般可以表述为：所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。[5]也有学者从广义上认为，竞争政策是指规范竞争秩序的经济政策，其涵盖内容除了竞争法外，还包括其他规范竞争秩序的贸易政策、工业政策等市场政策。[6]
从竞争政策一词的出现到今天世界各国竞相适用竞争政策规范竞争秩序有其历史的必然性。现代国家根据其社会资源拥有的状况、社会资源可利用的范围、社会资源的供需情况、人们的消费心理与水平、市场经济运行的状况、市场经济的成熟程度、不同所有制成分企业的分布、企业的生产经营能力、社会保障制度的建立与完善、国际竞争的相关现状与发展趋势、其他经济政策的配套实施等综合情况制定自己的经济发展目标和规划，而这些经济发展的目标和规划又都需要在市场竞争的过程中实现，加之市场竞争中反竞争行为需要消除与禁止，因此，作用于竞争领域、竞争目标、竞争者、竞争活动、竞争秩序等诸多方面的竞争政策便应运而生。从政府力量介入市场竞争领域角度而言，竞争政策的落实与实施，其本质也是“政府干预经济”。
从理论的层面上，我们可以将一国的产业政策和竞争政策相区别，但是，在实践中，产业政策与竞争政策两者之间紧密相关很难截然分开。
（二）国家产业政策与竞争政策的实现方式。产业政策和竞争政策是国家根据国际国内经济、社会、政治等诸方面的情况而作出的需要在社会经济生活中实施的经济政策。这时，就有一个采用何种方式予以实现上述政策目标的问题。
国家用于指导和组织社会经济生活的各种计划，从某种意义上说可将其理解为产业政策。在计划经济时期，我国基本上没有竞争政策，而产业政策则是通过计划的方式来实施的。从经济体制改革开始，由于实行现代市场经济体制，国家仍有必要制定相关产业政策，只是产业政策所涉及的领域要根据政府能克服“市场缺陷”并避免“政府缺陷”的“适度原则”予以界定。[7]至于竞争政策，则是因为市场经济实为竞争经济，国家根据本国国情而制定的竞争政策必须作用于市场竞争。因此，在建立与完善社会主义市场经济体制的今天，国家产业政策和竞争政策的实施不能采用老办法即计划的方法，而应借鉴西方国家的经验，采用法律的方法来实现。
在西方国家，产业政策和竞争政策也是国家管理社会经济生活的基本方式，只是政策目标的领域与内容随着其社会经济发展的状况由国家作出相应的调整而已。西方国家的文化、经济、社会等历史发展状况决定了其政策目标的实施方式，即通过法律制度的权威性来实施国家的政策目标。
众所周知，法律是国家用以规范社会活动的准则，其权威性在于以国家强制力作为后盾。国家法律的内容与社会发展的程度与趋势有着紧密的关系，社会发展的要求决定着法律的实体内容和程序内容。在资本主义自由竞争时期，国家（政府）远离市场，通过私法的力量保障竞争者获得更多的经济利益，以实现竞争的效力。进入垄断阶段后，尤其是现代国家需用产业政策和竞争政策来实现国家经济目标时，国家还是通过法律来给予保障。这样做的积极意义在于：（l）遵循法治原则。初期的市场经济是以市场主体的利益追求为原动力的，而法律尤其是私法则是保护市场主体利益的。在这种背景下，如果采用非法律的方式落实现代国家的产业政策和竞争政策，会引起社会对国家奉行的依法治国理念的不满，同时，也会在社会行动上产生抵触情绪，最终影响到政策目标的实施。（2）国家以法律的形式落实既定的产业政策和竞争政策并以此指导和规范市场主体的经营和竞争行为，就具有了合法的属性，符合以往形成的法治文化的要求，有利于国家政策目标的强制实现。[8]（3）当既定的产业政策和竞争政策披上合法外衣后，国家就可以利用这一机会具体创制相应的制度包括执法机构的设置与职责权限、执法程序与要求、执法人员的配备等内容，解释因社会发展变化而变化的政策目标的含义，最终实现国家政策目标。 法律是治国的根本手段。因此，西方国家以法律的形式落实和实现其产业政策和竞争政策并取得了满意的社会效果，值得我国学习与借鉴。
三、我国反垄断法与产业政策、竞争政策目标
江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会的报告中指出，基于国民经济发展的状况与趋势及我国加入世界贸易组织的现实，我们应该“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，并就实现上述政策目标提出了相应的原则性对策。这些论断与发展趋势说明了，在我国国民经济领域中同样存在着产业结构调整的问题，同样需要落实与实现竞争政策目标。
就市场经济从本质上说是法治经济而言，我国产业政策和竞争政策的落实与实现，不可能再采用旧的体制与方法即计划体制与计划方法予以保障，而应该借鉴西方市场经济国家的成熟经验将产业政策和竞争政策法制化，并以法律的权威与强制作保障予以实现。这样，就产生了如何将产业政策、竞争政策周密地纳入法律框架并通过相应的执法机构予以实施的问题。
（一）我国反垄断法基本框架的问题。经济体制改革以来，国家为规范市场竞争秩序，于1993年制定颁布了《反不正当竞争法》。该法在实践中取得了积极的社会作用。但是，遗憾的是，我国还缺乏更具基础性意义的《反垄断法》。[9]尽管有各种主客观原因影响着反垄断立法的进程，但是，作为规范市场经济运行基本大法的《反垄断法》应该尽早出台。[10]
总结他国的立法与司法经验，反垄断法大致包括下列主要内容：（l）确定反垄断法的宗旨与目的。任何一个法律都有其立法目的，反垄断法的立法目的在于：在反对限制竞争行为和垄断（包括垄断状态和垄断行为）过程中，创制有序的竞争秩序，以保护消费者的权益，以实现国家的政策目标。为实现这一立法目的，反垄断法还应确立该法的基本原则、适用的范围、除外范围，以及保障制度与措施。（2）界定法律所要反对和禁止的限制竞争行为和垄断的种类。法律应该是明确无误的，因此，在法律上要明确描述限制竞争行为和垄断的种类，以便于社会民众的理解与遵守。与此同时，为调整新的市场反竞争行为的需要，为适应国家政策目标修正、变化等需要，还应对限制竞争行为和垄断作出抽象概念的描述，即要设置“兜底性条款”。（3）确定法律责任制度。任何法律都配置有强制性的法律责任制度。在反垄断法中，应确定以行政责任和刑事责任为主（公法责任）、民事责任（私法责任）为辅的综合调整手段与制裁体系，以此要求社会遵守规定。（4）设置竞争执法机构。竞争执法机构是竞争法、反垄断法、反不正当竞争法实施的必不可少的机构。反垄断法以法律的名义设置反垄断执法机构及其应有的职责权限，规定执法机构的执法程序，以保证该法的实施。[11]
我国《反垄断法》的制定，也面临着如何确定该法的框架与基本内容，涉及到反垄断执法机构的创制。他国的反垄断立法经验包括上述结构框架，都值得我们学习与借鉴。但是，我们不能在没有厘清他国反垄断立法经验教训的前提下毫无目的地简单抄袭。所以，在我国立法的过程中必须从经济的、社会的、政治的、法律的层面深刻地研讨竞争法产生的内在原因及其内涵；[12]深入并具体地制定国家既定的产业政策、竞争政策及其发展趋势，并将其以法律条款的方式融合在竞争法、反垄断法的结构框架里；界定反垄断法的调整对象，并施以以行政责任、刑事责任为主，民事责任为辅的责任体系；摆脱现有行政体制的束缚，创建一个独立且高效的反垄断执法机构，配备具有经济学、经济法学、竞争法学等知识背景的专业队伍，以保证反垄断法的实施。
（二）我国产业政策与竞争政策在反垄断法上的体现。根据产业政策针对的领域与实施的途径，可将实现产业政策的法律制度分为两大类：一类是其他立法，一类是竞争立法。对于前一类来说，这种产业政策往往针对国家确定某一产业或者是某一方面需要整体促进、振兴等目标。如我国的《中小企业促进法》，它的政策目标就是通过实施积极的扶持措施来促进、振兴中小企业，提高其生存于市场竞争中的竞争力，从而满足社会的特定需求，解决社会就业问题。[13]又如我国在引进外资时对“市场准入”的法律规定，其政策目标就是将投资领域分为鼓励、允许、限制、禁止几个层次来确定的。[14]对于后一类产业政策而言，由于其是要通过市场竞争来实现，而竞争政策本身就是反垄断法的根本内容，此时，作用于市场竞争的产业政策与竞争政策两者便趋于一致，两者的称谓便可以替代使用，而反垄断法的规定则体现了产业政策和竞争政策两者的结合。从这个角度而言，竞争法体现的需通过竞争规律而实施的产业政策和竞争政策是一致的。
我国《反垄断法》正在制定过程中，应将产业政策和竞争政策主要体现于下列几个方面。
1.反垄断法的适用范围问题。
反垄断法的适用范围是指该法适用的对象，即该法效力的领域，哪些领域应适用，哪些领域不适用反垄断法。
综观西方国家竞争立法的发展与变化，我们可以发现一个这样的事实：在创制竞争法律制度的初期，由于要扶持、振兴、改善本国经济结构或者是要符合国家管理公共事务的要求，几乎无一例外地在强调市场竞争的同时界定了竞争法适用除外的领域和行业，包括自然垄断，如水、电、气等产业，这些领域和行业里的市场主体的经济行为不受竞争法的制约；随着国民经济的发展，当这些适用除外领域和行业的经济实力、竞争能力逐步提高时，国家就会根据这一趋势将这些领域和行业退出保护行列进入竞争法界定的竞争领域并受竞争法的制约。[15]这一现象说明了反垄断法的适用范围和适用除外制度取决于国家既定的政策目标以及以此为依据作出的具体规定。我国在创制该项制度时，要注意的关键问题是：科学地界定需要融合于竞争过程、融合于反垄断法能够在一段时期内有效的国家政策目标，并以此为依据界定反垄断法的适用范围和适用除外领域，否则，国家政策目标的变化无常而缺乏连贯性，将会影响反垄断法的法律效力；不能照抄西方国家现今反垄断法中减少适用除外领域和行业的规定，而应根据我国既定政策目标在反垄断法中界定适用范围和适用除外的范围，否则，我国欲扶持、振兴、完善的政策目标就有可能旁落。
在反垄断法中，与适用范同有关的还有一个问题，即反垄断法的域外效力问题。所谓域外效力，就是本国的反垄断法对国外影响本国竞争秩序的竞争行为有效。美国最早实践了这种制度。这种理论与实践，实际上否定了本国法律只能在本国有效的传统理论。域外效力制度的实施，可以从不同角度包括国际经济关系的要求、国内法的效力等诸多方面论证其合理性和合法性，但是，其本质就是要求其他国家的市场主体及其相关的竞争行为须遵守本国的体现本国政策目标的反垄断法。当这项制度在被各国借鉴并推广的情况下，自然就形成了反垄断法的国际冲突，引发了各国反垄断法的双边或多边的解决协议。这从一定意义上，给域外效力制度蒙上了报复手段或措施的色彩与特征。为了顺应反垄断立法的发展趋势，为了有效利用这一制度的积极作用，我国在反垄断法中，应适时地确定域外效力制度，以保障我国政策目标在境内境外得到全面实施。
2.反垄断法的规制对象问题。
依据分别立法模式的要求，在反垄断法中要界定法律所要反对与禁止的限制竞争行为、垄断状况和垄断行为的概念与种类。界定这些反竞争行为的前提，还是要从是否有利于竞争、是否有利于国家政策目标实施两个方面进行。
从有利于竞争角度而言，由于反垄断法的基本目标是规范竞争秩序、保证竞争的有序进行，因此，凡是影响到竞争有序进行的行为均应纳入法律所要反对与禁止的行列。例如，企业以在市场中的独占地位实施的，或者是企业之间以合同、契约、协议等方式实施的滥用市场优势地位，包括价格垄断行为、瓜分市场份额行为、固定销售对象与销售区域行为等个体行为和联合行为；可能导致企业之间共谋以实施限制竞争为目的的联合行动，包括不恰当地互相持有对方股份、不恰当地互相兼任对方企业的董事、经理等行为；可能导致影响竞争格局或者有序竞争的合并行为，包括为了追求市场独占地位、为了控制市场竞争等目的而实施的企业合并行为。
从有利于国家政策目标实施角度而言，由于反垄断法的另一基本目标是保证国家政策目标的实现，因此，在界定反竞争行为时，就应将政策目标落实于法律条款中。例如，为了扶持与振兴中小企业，就应该允许中小企业实施一些对企业发展、对竞争与竞争秩序、对消费者利益保护均有利的联合行动或者是合并行为。无论何种企业，为了提高生产经营管理水平、实现技术进步和竞争能力而实施的竞争行为，只要不是为了限制竞争的目的，均应不在反对与禁止之列。法律上的这种豁免制度，实质上为国家适时地修正、解释其政策目标留下了空间。这应该是我们在立法中关注并运用的地方。
由于国家政策目标要落实于反垄断法的规制对象和豁免制度中，因此，在制定反垄断法的过程中应该合理、巧妙地运用法律制度，国家政策目标能够具体化的，就可以直接地将其法律条款化，不能具体的或者可能会发生变化的，就应确定内含政策目标因素的原则与精神，以供反垄断执法机构予以适时的解释。
3.反垄断法的执法机构问题。
基于反垄断法直接涉及到国家政策目标的实施，西方国家在其反垄断的过程中创制了主要以反垄断执法机构实施的保障手段，没有反垄断执法机构，就谈不上反垄断法的实施；而无法实施，该法也就失去了存在于社会的意义。
根据反垄断法的本质要求及其他国家的立法经验，反垄断执法机构的职责权限主要有：根据反垄断法的原则规定和本国经济发展、竞争状况，适时制定和解释具体的适用于竞争的规章制度；裁判反垄断案件并公布于众，以作为市场主体竞争行为的规范。为了实现上述职权，国家应创制独立的且具有权威性的执法机构，并配备相应的包括具有经济学、法学及其他专业知识背景的专门人才。
由于我国竞争立法拟采用分别立法的方式，所以，在制定《反垄断法》过程中，应创制一个独立的、高度权威的执法机构，与反不正当竞争执法机构、人民法院形成一个相互配套又具高效力的执法体系。由于反垄断执法机构职责权限的要求，该机构必须配备能够掌握、理解、解释国家政策目标内涵的专业执法人员，并通过执法程序的规定与实施，保证国家政策目标的落实与实现。
注释：
[1]吴宏伟：《竞争法有关问题研究》，中国人民大学出版社2000年版，第34—55页。
[2]周绍朋、王健主编：《中国政府经济学导论》，经济出版社1998年版，第298页。
[3]王先林：《产业政策法初论》，载《中国法学》2003年第3期。
[4]陈晓春：《日本产业政策理论与启示》，载《国外财经》2001年第4期。
[5]陈秀山：《现代竞争理论与竞争政策》，商务印书馆1997年版，第133页。
[6]程宗璋：《论经济全球化条件下发展中国家的竞争政策》，载《江南社会学院学报》，2003年第5卷第1期。
[7]在经济学界，人们在研讨市场与政府关系时社社根据经济运行规律的缺陷和政府管理市场的缺陷得出“市场缺陷‘，和”政府缺陷“的结论。如何避免两者的”缺陷“，作者认为，应取决于国家对经济运行规律的认识和对政府职能的审定；产业政策和竞争政策制定的合理性及其作用于市场经济运行的利弊分析；产业政策和竞争政策的实施后果的评价及其修正；产业政策和竞争政策与其他配套制度的协调。因此，在现代市场经济条件下，政府应根据国情奉行”适度十预’，原则。实际上，现代国家都以这一原则来规范社会经济生活。
[8]也正因为如此，学术界将产业政策和竞争政策与产业政策法和竞争法相提并论。
[9]在学术界，就我国应采用何种竞争立法模式，存在着采用统一立法模式和分别立法模式的不同观点。由于在制定《反不正当竞争法》的过程中，还缺乏对垄断与反垄断的理性认识，因此，反垄断的问题搁浅至今，在立法模式上也就自然形成了分别立法的状况。但是，这种状况并没有阻碍学界对统一立法模式具有更多优越性的研讨。
[10]反垄断立法不仅涉及到法的价值取向和执法能力，更涉及到本国的国情和国家政策目标的配套实施。因此，我国在立法中出现了赞同立法、暂缓立法等多种理论观点并影响着立法的进程。但是，无论如何，竞争法律制度是否完善，反垄断立法是否完善，则是考察一国市场经济体制的基本标志
社会政策的制定与实施篇7
关键词人口政策基本国策计划生育法生育权利与自由可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义（一）制定《人口与计划生育法》的必要性近些年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：1．计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。2．实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。3目前，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定，5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。3．全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善6。4．为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。5．为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
（二）制定《人口与计划生育法》的意义该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规1
1、地方性法规12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：
1、以邓小平
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建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量13，提高人口素质14，改善人口结构15。3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施,对人口与发展问题实施综合决策,规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。四立法为何规定人口发展规划的制定与实施为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发
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展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。
五、立法为何强调稳定现行生育政策我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。
六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定
七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：
1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。
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社会政策的制定与实施篇8
针对高等教育中性别不平等的问题，印度政府制定并颁布了相应的政策。一方面，相关政策对印度高等教育水平的整体提升有较大的促进作用。通过《宪法》、《国家教育政策》、“女性平等计划”、“新贷款计划”、“奖助学金计划”等政策的颁布和实施，印度政府有力地干预了高等教育领域中的性别公平问题。另一方面，政策对印度高等教育性别平等方面的促进作用较小。
从印度高等教育机会、教育过程、教育结果等方面来看，男女在高等教育中的差距仍然存在，且自1950年《宪法》颁布的60年里，这种差距并没有明显的改观。中印有着诸多的相似之处，对印度高等教育研究的同时也是对中国高等教育的反省。因此，对中国高等教育性别平等的研究有一定的现实意义。
一、印度高等教育性别平等政策效果影响因素的分析框架
制度变迁、路径依赖、制度“锁定”、交易费用等因素都可能成为导致高等教育性别平等政策难以实施的关键因素，从而阻滞政策实施的效果，影响政策的合法性。
1、制度环境与制度“锁定”
制度环境是非正式约束和正式约束的统称，即包括人们在长期生活交往过程中无意识自发形成的行为规范、文化习俗、行为准则，简称非正式约束;又包括政府制定的与社会政治、经济、文化等相关的法律法规、政策制度，简称正式约束。正式的约束可能因为政治决定而在一夕之间发生改变，但已经嵌入的习俗、文化、传统及行为准则中的非正式约束并不会因为政治的决定马上改变，这些阻碍政策实施的非正式约束甚至在很长一段时间内都难以改变，从而影响政策效果的合法性。
非正式约束在政策决定中的重要作用，成为了路径依赖的根源。制度具有路径依赖，无论制度合理与不合理，一旦制度确定实施或在无形中形成，便会随着原有的发展路径继续下去，然而不论制度好坏，很容易形成制度“锁定”，即便是不合理的制度，也只能继续向前，直到制度环境的改变，或制度创新，找到新的解锁办法。
2、制度合法性与制度效率
合法性通常指政府或法律的权威得到民众认可的程度，它是政府行政的最基本条件。制度的合法性则取决于被统治者们的普遍认同，它是制度存在的理由和前提，意味着民众对制度的接受和支持程度。效率一般是指投入与产出之间的对比关系，制度效率就是实施制度带来的收益与投入成本之间的对比关系。制度与组织间的交互作用决定了制度变迁的方向，也决定了制度效率。什么样的组织与什么样的制度，以及它们如何演化发展，决定了制度的合法性，也影响了制度的效率。
3、交易费用与转型成本
交易费用泛指促成交易发生而产生的费用。在政治学中，制度的交易费用可以包括政策决策费用、政策执行费用和政策评估引起的费用等等。制度的产生是为了节约交易费用，但是制度本身也会形成交易费用。制度决定了构成总成本的交易费用和转型成本。制度转型(改革)中所需的政治成本、经济成本和社会成本都是转型成本，转型成本的分布和分担影响着制度转型的进程，因为转型成本的不同分布与分担将影响经济秩序、政治秩序和社会秩序各自所承担的成本，影响改革者的收益、失败风险以及他对改革的态度，从而确定新制度成功转型与否。
二、印度高等教育性别平等政策效果的影响因素分析
政策的合法性是国家政策制度和法律权威被统治者自觉认可和服从的性质和状态，是对统治者权利的认可。
1、组织影响高等教育性别平等政策的合法性
组织影响高等教育性别平等政策的合法性。组织包括政治团体(政党、议会、行政机构)、经济团体(工会、合作社)、社会团体(教堂、俱乐部)以及社会团体(学校、职业培训中心)等，这里说的组织主要是指政府或政治决策者。组织通过有目的的学习和活动，决定了制度变迁的方向，是制度变迁的主角。而制度的创造不一定是为了社会效率，相反，很多时候是为了服务于那些制度创立者即组织的利益，所以组织很大程度上影响高等教育性别平等政策的合法性。
印度的组织是在变化中成熟起来的。独立前，印度的主权归英国所有，即英国才是政策的既得利益者。因此，当时的《宪法》和《国家教育政策》中虽然有许多切实可行的法律条例来推行高等教育性别平等，但是却无法得以具体落实。独立后，印度虽然重拾主权，但是由于组织对教育的不够重视，直接阻碍了高等教育平等政策的发展，具体体现在每年的教育经费上。1990-1991年，印度高等教育经费占GDp的0.77%，1997-1998年下降到了0.62%。由此可见，组织影响制度的效率，影响高等教育性别平等的合法性。
2、制度“锁定”影响高等教育性别平等政策的合法性
制度“锁定”影响高等教育性别平等政策的合法性。根据社会等级和法则权威，印度的种姓制度从高到低依次分为四个等级：婆罗门、刹地利、吠舍和首陀罗。种姓制度对人们的生活、社交、职业以及受教育的权利都做了明确的规定和限制，只有高种姓人群才能享受至高无上的荣耀，而位于底层的——首陀罗种姓人群，只能世代为奴。时至今日，种姓制度在弱势群体中尤其是女性中的影响仍然挥之不去，很多地方仍然存在种族歧视的问题。
在印度，针对女性的暴力除了种族歧视之外，还有早婚制、嫁妆制、萨蒂制。这些制度和种姓制度都有着密切的关联。为保护女性受教育的权利，实现社会公平与进步，政府确实制定了一系列法律和政策来解决高等教育中存在的性别平等问题。但实际的效果并不如预期效果令人满意，原因在于制度“锁定”的影响，使种姓观念和早婚意识根植于每个人的思想和行为中，这种根深蒂固的“锁定”效应和“路径依赖”绝非一朝一夕能改变的。因此，必然影响高等教育性别平等政策的合法性。
3、交易费用影响高等教育性别平等政策的合法性
交易费用影响高等教育性别平等政策的合法性。不可否认的是，政策的实施效果有时候会与预期效果背道而驰。原因在于，除了行为人的主观感知以外，还有政治经济的交易费用，都使得最终的政策选择不一定是最优的，所以，结果也不一定总能实现改善社会福利或提高社会生产力的目标。
在印度，即便国家有公立学校作为支撑，为女性提供免费的义务教育，然而高等教育是不在免费的行列中的。而且，政府的各项激励举措中并不能囊括高等教育所需的所有费用，毕竟在印度，与高等教育相关的书籍和资料都是相当昂贵的。交易费用的需求量大必然导致交易费用的不足，最终给政策实施过程带来阻力，甚至使政策被迫中断。由此可见，交易费用能影响政策效率，影响高等教育性别平等政策的合法性。
三、对我国的启示
女子高等教育公平问题是高等学校内部的问题，更是整个社会的问题。中国和印度同为发展中大国，也是邻国，关注印度高等教育的发展对中国实现教育公平具有重要的现实意义。中国在借鉴印度教育发展有效经验的同时，也能从中总结出发展道路上的规律和失误，从而明确自己在未来教育改革中的方向，取长补短，去粗取精。
1、促进高等教育性别平等意识常态化
促进高等教育性别平等意识常态化要求将高等教育性别平等意识的创建作为日常生活中的一项基本工作。只有树立平等意识，加强意识建设，提高全民综合素质，将平等意识的观念植根于每个人的心中，才能逐步消除非正式因素对女性的束缚，减少制度“锁定”给女性高等教育带来的不利影响。首先，强化意识是基础。强化性别平等意识是促进高等教育性别平等意识常态化的基础。意识是行为的先导，只有强化意识的建设，才能促进政策的实施;其次，力求平等是重点。
力求平等是促进高等教育性别平等意识常态化的重点。具体要求在教育机会、教育过程、教育结果上，都达到相应的平衡。只有在性别平等的基础上，社会动力才不会失衡，公共政策才不会偏颇，高等教育才能平衡发展;最后，落实教育是根本。落实教育是促进高等教育性别平等意识常态化的根本。以教育为根本，因材施教，鼓励女性在不同学科领域发挥自身长处，科学调整教育教学结构以保证高等教育性别平等政策有效实施。
2、促进高等教育性别平等决策科学化
促进高等教育性别平等决策科学化是指决策者以促进高等教育性别平等为目标，以充足的事实为依据，通过科学合理的程序充分利用现代科学知识和理论进行决策。首先，实事求是。促进高等教育性别平等决策科学化，必须以充足的事实为基础。坚持真理原则，价值原则，符合客观实际，遵循事物发展的客观规律。指出，空谈误国，实干兴邦。只有坚持实事求是，才能抓住问题的核心和实质，明确解决问题的思路和方法;其次，科学规划。
促进高等教育性别平等决策科学化，必须利用现代科学知识和理论，通过科学合理的程序进行决策。要以科学的世界观和方法论对问题进行大胆假设和科学预测，建立体系科学、运转有序的决策机制;最后，公平民主。促进高等教育性别平等决策科学化，必须充分发挥民主参与决策的积极性。以群众中的调查研究为事实基础，提高民众的参与能力和决策能力，这样的决策才能切实找到问题的根源，解决民众的难题。
3、促进高等教育性别平等保障经济化
发展实体经济一定要有坚实的政策作为保障，相反，推动政策实施必须要有雄厚的经济作为支持。只有促进高等教育性别平等保障经济化，才能有足够的实力支撑政策实施中的交易费用，保证政策顺利实施。印度针对自身高等教育中存在的性别平等问题，陆续出台了各种激励性的政策和措施来鼓励女性的发展，促进教育的平等。然而现在来看，几十年甚至上百年来的激励举措表面上是层出不穷，变换更新，其实也是成效甚微所导致，原因在于政策在实施过程中没有后续的经济实力作为强有力的支撑，政策在实施过程中举步维艰，前进困难，中途夭折。
因此，要想发展教育，促进教育平衡发展，摒弃高等教育中的陋习，发展经济是首要，储存实力是必须。只有有了雄厚的经济基础作为支撑，政策的实施才有力度，有强度，有实效。否则，再好的政策也只能是空谈，再严格的执行也只能是模型，再美好的期盼也只能是泡影。
社会政策的制定与实施篇9
公共政策的本质是政府对社会公共利益在社会成员之间的协调。政府通过制定和实施公共政策，协调社会主体之间的利益关系，化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会和谐发展和不断进步。从公共政策的角度看，构建和谐社会的关键是利益和资源在社会利益主体之间得到公平、合理、有效的协调和配置。因此，政府通过公共政策
对全社会进行有效的利益协调，使各利益主体各尽其能、各享其成、各得其所。
其一，公平有效的公共政策是构建和谐社会的重要前提。公共政策的“公共性”决定了它与私人决策和市场决策的根本不同在于，它的目标是公共利益的最大化，是在全体社会成员之间公平地协调和分配利益，并公正地保障每个公民的合法权益。由于公共政策对社会成员和各利益主体具有引导、规范、调控、分配的功能，因此公平有效的公共政策是构建和谐社会的重要前提。公共政策首先要坚持以人为本、公共利益最大化的公平政策价值观，要始终以公众利益为导向，以最广大人民群众的共同要求和根本利益为旨归，以能否使公众满意、能否增进社会福利和公共利益、能否切实维护和保障公民权益为政策标准。公共政策是协调各方面利益的重要途径。由政府代表公共权威和公众意志制定并实施的公共政策，要站在全社会的高度，从全体公民的整体利益出发，协调个人、集体与国家之间的利益，通过适当的政策措施和政策资源，公平分配利益，有效化解社会矛盾，最大限度地满足公众愿望与要求，使社会达到协调平衡、健康向上、充满活力、良性互动的和谐状态。
其二，公平合理的公共政策可以为构建和谐社会创造良好的环境。政策环境是社会环境的重要组成部分。良好的政策环境，既是政策质量和政策有效性的保证，也是构建和谐社会的保证。通过公共政策的规范、协调，可以引导社会走向经济发展、民主法治、公众参与、诚信友爱、互信合作的良性循环，也有助于形成民主法治、诚信合作的政策习惯、道德意识和社会风尚，为构建社会和谐创造必要环境条件。民主法治和诚信合作既是和谐社会的外部环境，也是和谐社会的基础和保证。政府政策制定者和执行者良好的道德、素质、信用和能力，政策制定和执行的公开透明、公平合理和连续稳定，对于民主法治和诚信合作具有巨大的社会示范作用，它可以推动公众形成良好的道德素质和互信合作的公共精神与公共意识，养成遵纪守法、互信互利、合作参与的公共生活习惯，这些都是构建和谐社会必不可少的环境条件。公平合理的公共政策既需要政府科学合理、公平有效地制定政策和执行政策，也需要社会公众理解、支持、配合公共政策的制定和实施，需要公众的积极配合和广泛参与。政府与公众良性互动、和谐相处，政策系统健康运行，是社会和谐的重要内容。政府在公共政策系统中具有主导和核心地位，是影响公共政策质量和有效性的关键。政府要时刻代表公众利益，认真倾听公众意见，积极回应公众诉求，尽力满足公众需要，公平有效地配置资源和分配利益。政府要把广大人民的根本利益作为制定政策和执行政策的出发点和落脚点，坚持以人为本的科学发展观和政绩观，使公共政策有效服务于建设和谐社会。同时，作为政策客体的公众能否理解、支持公共政策，直接影响公共政策的有效性，决定政策效果和政策成败。公共政策只有及时回应公众要求，公平合理地配置和协调政策资源与政策利益，才能得到公众的理解、支持，才能顺利实施，政策目标才能实现。
其三，科学民主的公共政策过程是构建和谐社会的基本保证。科学民主的政策过程，能够大大提高和改善政策质量和水平，为构建和谐社会提供坚实的政策保障。科学民主的公共政策过程包括以下内容:在制定政策时，要体现民本原则和回应原则，及时发现问题；在制定政策目标时，要坚持合理、可行、公平、有效的原则，政策目标既要公平合理，也要切实可行，切忌急功近利；在政策规划时，要全面计量政策成本与政策收益，综合考虑政策环境和政策因素，将政策的合理性、可行性与社会公众的可承受性结合起来；在政策决策时，要排除私人利益、部门利益和集团利益的干扰，以公众需求和公共利益为出发点，遵循民主、合法的决策规则与程序，选择符合公众利益要求的政策方案；政策执行中，坚持原则性与灵活性相结合，做好充分深入的政策宣传解释和说服教育工作；在政策的监控和评估时，坚持客观、公正和实事求是的原则，保证政策执行不偏离既定目标。目前，我国社会中还存在种种不和谐的现象，社会矛盾和社会问题还很多，有些矛盾和问题还比较突出。这就需要公共政策进行有效调节，以解决社会问题和社会矛盾，从而促进社会和谐。
社会政策的制定与实施篇10
宏观调控和市场经济是一对双生花，政府的宏观调控不是只有计划经济、社会主义市场经济有，西方发达国家的市场经济也有，然而西方发达国家的关于政府对经济的干预大多通过议案的形式提交国会通过，否则就得不到实施。在我国，近些年来一些“限”字开头的经济调控从出台主体、表现形式、执行等方面来看其政策属性一目了然。对政策一词的解释是:“国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。”［1］看起来它多是与政权、政党、政治集团等政治主体有大的相关性，然而，根据我国的现有国情，政策俨然是我们行政机关的一项重要的实现行政管理的手段。“政策”是行政机关行使行政权的手段，不能用其政治的外衣使其陷入朦胧，政策的制定在此背景下只是一项行政权运用的表现形式，是管理的手段，不是管理的目的，是一项行政行为。法治要求行政权的行使在法制的框架下运行，政策的制定和实施也理应在法制的轨道中运行，做到依法行政。
二、我国行政管理中政策制定的制度缺陷
(一)政策出台的位阶低
本文讨论的是行政管理中的政策制定，所以在“限购”政策中自动屏蔽市场主体的经营性限购，政府以文件的形式出台的“限购令”最早是由北京发起的，2010年4月30日北京出台“国十条实施细则”中明确提出的:从5月1日起，北京家庭只能新购一套商品房，购房人在购买房屋时，还需要如实填写一份《家庭成员情况申报表》，如果被发现提供虚假信息骗购住房的，将不予办理房产证。这是全国首次提出的家庭购房套数“限购令”，后来大多数一线城市和省会城市相继出台了房屋限购的政策。所谓的“国十条”是2010年4月7日国务院下发的针对房地产调控的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，就在之前的2010年1月7日国务院还下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(5条)。根据我国《宪法》第八十九条的规定，国务院有编制和执行国民经济和社会发展计划的职能，把国务院对房地产的调控看作是在履行其对国民经济的调控职能本是无可厚非，但问题在于国务院以通知的形式制定的针对全国地方政府调控房地产市场的方针是总方针，具体房产调控细则的制定权限下放到了地方政府，各地方政府制定的针对本地区的实施细则可以被定位为抽象行政行为，即这一抽象行政行为的实施主体是地方政府，地方政府对相关政策细节的炮制就有很大的自由裁量的性质(1)。实践证明地方政府在实施该项抽象行政行为时较仓促，缺乏一些程序保障(如相关的调研、听证、座谈、合理性论证等)。所以，综上看来，政策细节制定的位阶大多是地方政府，地方政府对诸如房地产市场经济的干预，似乎是出出“限购”通知就了事，显得过于轻视。大部分的地方政策出台也是如此，位阶低是政策制定普遍存在的问题，这也是导致我们在行政管理中红头文件泛滥的原因。
(二)欠缺合理有效的监督制约
谁来监管那些监管着别人的人－如果我们承认人是会出错的，就要承认不可能确保权力永远运用得当［2］29。政府有对国民经济宏观调控的职能，通过一系列的政策来实现对经济和其他社会生活的监管，然而谁来监管政策的制定者，当然我国的国民经济和社会发展规划纲要以及政府工作报告都要提交全国人大审议，看似在政策源头上我们有监督制约的机制，但这样只能保证政策宏观的大方向有监督，不代表真正落实到公民头上的那些具体政策的实施得到了有效的监督。我们的中央发改委和地方发改委会对这些规划纲要进行评估，但大多是事中和事后的，评估结果也常常显得不痛不痒。各地方政府制定的实施细则是否合理，如:住房限购中是限购一套还是两套住房，是以家庭为单位的限购还是以个人为单位的限购，区不区分本地户口和外地户口，汽车限购中使用摇号的方式来拿到购车指标还是用竞价的方式获取招标等细节问题的规定，目前来说是没有相关机构对地方政府的细则制定进行监管。“限购”这一政策具体落实在各个城市的房市和车市中，导致民众与开发商、汽车商之间不能愉快的进行房产和汽车的交易，对合同自由进行限制的权力竟没有相应的监督与制约是可怕的。
(三)救济途径缺失
当代行政权很多时候使民众陷入权利被剥夺但又无处申诉的境地，为首的就是抽象行政行为中其他规范性文件的制定和实施，也就是我们行政机关在行政管理过程中出台的大小政策规定。从限购到限行，我们的政府对自由买卖获取物权以及对合法物权的自由支配进行了限制，限购的政策从是否针对特定主体来看其属于抽象行政行为，但又不同于典型的抽象行政行为，有其政策的微妙性，即它的实施有行政强制的属性(2)［3］，2011年国务院的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中规定了“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，所以限购令属于《行政强制法》第9条第(五)项中的其他行政强制措施。一般情况下我们的行政强制措施都有救济途径，如进行行政复议或行政诉讼，但对限购我们却没有权利救济的途径，政策出台了，“违反”政策买了房产，买了汽车不能进行产权登记、上牌照，我们还不能到法院相关办理登记的机关行政不作为，即使是也不会得到支持。法律赋予了公民合同自由的权力，但限购的政策却让这一权利还没行使就遭到了扼杀。
(四)行政理念与管理方式错位
我国的国民经济管理实践吸收了西方国家新公共管理运动中的目标管理理论，形成了宏观调控目标管理这一管理方式，所以诸如限购等一系列政策的制定是有计划有步骤的，目标实现是有时间表的(如“五年规划”)，2002年党的十六大报告确定了我国宏观调控的四大目标体系:促进经济增长、稳定物价、平衡国际收支、增加就业，这之后政府对经济的管理就围绕着这些目标来完成，地方政府的政绩考核、行政问责也依此来判断。笔者不否认政府在宏观调控中使用目标管理这一管理模式的优越性，但我们应该看到这一模式是西方国家在新公共管理运动中把它从企业管理中引入，其目的就如巴扎雷说的:“摈弃官僚制，公共管理由重视”效率“转而重视服务质量和顾客满意度”，这种管理方式所持的行政管理理念是服务型政府理念。建设服务型政府我国虽然早已经提出并在学界热烈讨论，但在实践中还未转变为服务行政的理念，这就造成了我们在政策制定时缺乏提升服务质量的观念，这也是导致行政管理政策的制定低位阶、缺监督、少救济的根本原因。
三、我国行政管理中政策制定的法治路径
(一)提高政策通过的位阶
制定和落实限购政策细节，地方政府唱主角，没有民意参与的决定其合理性和合法性都无从谈起。因为民意的表达者不可能都对政策涉及的相关领域熟知，所以宪法将编制和执行国民经济和社会发展计划的职能赋予国务院，保障了效率和政策的合理，政策的大方向政府已经把握，细节的落实完全可以做到倾听民意。我国最广泛和权威的民意机关是人民代表大会，政策的基本框架制定可以交给行政机关，但最终政策的通过应纳入民意的表达。以限购政策为例来说，国务院制定房价调控总政策，地方政府落实政策细节，但在政策细节的制定过程中应该听取民意，如限购几套住房，有无户籍的区别等，可以做相关的调研，举行听证会、座谈会等，形成细则后交由地方人大审议，将该政策通过的最后位阶由地方政府提高为地方人大。
(二)引入政策制定和实施过程中的监督制约机制
法治，意味着对立法者和执法者的限制，以确保他们不得不在法律的框架内健全和落实法制;而更多的法治则意味着对拥有权力者更多的监督和更严格的约束。［2］392013年11月12日中共十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，同时提出要创新社会治理体制，首次将社会治理理念替代社会管理理念，2014年政府两会工作报告把深入推进行政体制改革，进一步简政放权，列明权力清单作为改革的重头戏之一，这进一步明确了在对经济和社会生活的管理中要发挥社会组织的自治职能，将市场的归还市场，社会的归还社会。对政策制定和实施的监督制约我们不应该主要依靠自我批评，可以引入社会机构的评估，发展政策评估的社会机构，提供客观的评估报告供民众进行监督，这也能够倒逼行政机关在制定政策时充分进行论证和考量，避免盲目。此外，在公法中法无明文授权即禁止，私法中法无明文禁止即可为。限购政策的制定，不能用非法制的手段去限制法律中已存在的制度，我们的宪法和民事法律制度确立了公民的财产权，平等权，合同自由等法律权利，限购政策中对公民购买和转让财产进行了限制，有的用户籍绑定的形式(是否为本地户籍)制定限购政策，是对法治界限的突破。当然宪法也规定了紧急状态制度，行政机关采取应急措施可能就造成了公民的权利克减，但这种克减只可能是暂时的，我们的政策在没有上升为法律制度之前，都应该是有期限的，这个期限还应遵守法律的规定，到了一定时间有必要制定法律法规的制定相应的法律法规，没有必要的应该退出调控的舞台。建立相应的政策监督机构，对政策制定和实施进行监控，对政策的进入和退出做出及时的反应。
(三)提供政策致害的救济途径
有权利损害就应有相应的救济，作为一项行政强制性质的政策措施，限制公民自由行使法律赋予的权利的同时，要相应地提供政策致害时的救济途径。许多政策的制定由于位阶低可能出现出台的政策有违法律法规，侵害公民合法权益，给公民造成损失，这时就可以允许公民进行相应的行政复议或诉讼，并切实进入复议或审理程序，不能一味的以违反政策把维权之路堵在程序的门外。还有一些可能没有明显违法但欠缺合理性导致了公民权益受损，如在实施限购政策前签订了买卖合同但还未进行相关的登记、注册手续的办理，限购政策实施后对这部分人的财产利益产生影响，再如单独二孩政策，地方政策落地前生和落地后生的差别很大，政府除了在制定政策时统一标准和尽量做到细节覆盖外，还应提供相关的申诉途径，让自认为被政策致害的公民有处申诉，不论是通过行政的还是司法的途径，至少应该开通申诉的通道，这样一来也有利于行政机关及时发现政策的漏洞并进行完善，做负责任的政府。
(四)切实转变行政理念－由管控向服务