司法与行政的关系篇1
〔关键词〕司法与行政；应然层面；法律层面；司法改革
〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕a〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0081-05Doi:10.13964/ki.zgsxswdx.2016.01.023
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，由此，社会各界便掀起了关于司法改革的讨论与研究。其中，司法与行政之间的关系探讨无疑是引人瞩目的话题之一。新中国成立至今，司法与行政之间关系的演变与发展较为曲折，当前仍面临着新的现实困境。基于此，我们应该立足现行法律和我国的政治生态环境，对司法与行政间逻辑关系作一学理意义上的分析与探讨，为实践中正确处理司法与行政关系提供有益借鉴。
一、司法与行政关系的演变历程与现实困境
从历史发展的角度来看，在我国特有的政治生态环境下，司法与行政关系的发展与变革具有一定的历史依赖性和现实观照性。
（一）司法与行政关系的演变历程
新中国成立至今，伴随着我国政治体制和经济体制改革，司法与行政的关系大致经历了以下三个阶段：一是从1949年到1956年，司法与行政高度合一，各级人民法院与人民检察署皆为同级人民政府的重要组成部分，司法机关与人民政府之间为行政隶属关系〔1〕152-157。二是从1956年开始“，五四宪法”下新型司法体制的改革开启了司法与行政之间有限度分立的历史，各级人民法院与各级人民政府都要向同级人民代表大会负责并报告工作，人民检察院则实行垂直领导体制〔1〕159。不过，伴随着高度集中的政治经济体制的强化以及法律虚无主义思潮的蔓延〔1〕179，这种分立趋势逐渐被打断，进而演化成司法权力基本上让渡于行政权力的“无序”状态。三是从1978年至今，伴随着“八二宪法”的出台及其四次修订，以及随后的人民法院和人民检察院的改革纲要的颁布与实施，至少在宪法层面抑或在理论层面，司法与行政逐渐形成并行之势。具体表现为：人民法院、人民检察院在组织机构方面获得整体的独立地位，两者向人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；公安机关的运作模式也日趋规范“，侦查中心主义”模式得到一定程度的纠正；司法行政机关的职能日渐清晰化，其对人民法院、人民检察院的人事管理职能逐渐被剥离，凸显出了司法一定程度上的“去行政化”趋势〔2〕。综上，司法与行政间关系的改革经历了从高度合一到有限分立再到有限度的并行分立的历史过程“，权力分立和制衡”这一现代意义上的政治法律思想也一直贯穿其中，在很大程度上推动了我国民主政治的发展和法治文明的进步。
（二）司法与行政关系面临的现实困境
新中国成立至今，尽管我们秉承了“权力分立和制衡”这一现代意义上的政治法律思想，实现了司法与行政的有限分离和制衡，但是伴随着我国经济社会的发展，司法与行政之间的关系又面临新的现实困境：1.行政权力日渐凸显。伴随着生产力的发展和社会分工的日益细密，日益分化的社会各阶层人员在同一地域和不同地域间的流动性日趋频繁，这势必强化了行政机关在诸如就业、社会保障、治安、户籍等方面的社会管理权力，同时，在我国的政治环境下，市场经济的深入发展还凸显着行政机关在监督、执法等方面的经济管理权力，基于此，行政机关的权力日渐凸显，而且在我国当代法律制度和规则意识尚未完善的特殊政治生态下“，国家对社会经济发展的控制方式的法律性因素比较薄弱”〔1〕196，以至于这种权力存在着“超越”司法而“独占鳌头”的危险。2.司法公信力受到质疑。伴随着利益阶层的分化、文化观念的多元化以及民众权利意识的增强，由此带来的便是社会矛盾的日渐凸显甚至激化，所以，“许多正常的社会里原本应该由群体内部自行解决的矛盾和纠纷因无人处理都被推给了国家，而在法治的背景下这些矛盾和冲突直接或间接地交给了法院，造成诉讼量急速膨胀”〔3〕。但是，在行政权力过分凸显的体制环境下，司法活动的产出效果并不足以满足社会个体或组织尤其是在权力、身份和地位上处于弱势地位的个体的司法需求，而且，个别司法机关甚至会出现偏袒强势群体的不良现象〔4〕，鉴于此，司法公信力不高，造成了“司法受制于行政”的法律文化假象。随着行政权力的日渐凸显及司法公信力受到质疑，司法与行政之间的关系再次陷入了失衡状态，而且这种失衡状态又因权力腐败现象的加剧而日趋恶化，进而有可能引发一系列的社会公正危机。
二、司法与行政间的逻辑关系
司法与行政“失衡”状态的加剧引发了学术界和实务界对“司法与行政关系改革”这一话题的探讨。司法“去行政化”的呼声也越来越高〔5〕。笔者认为，面临司法与行政之间实然层面的“失衡”状态，必须要在我国的政治生态环境下对司法与行政之间应然层面或者法律层面的逻辑关系作一详细解读，唯有如此，才能彻底理顺司法与行政间复杂但却合乎我国政治逻辑和社会逻辑的关系，为规范两者关系提供理论指导。以司法系统为参照物，司法与行政之间应然层面或者法律层面的逻辑关系主要包括两个层面的关系：一是外部视角下，司法系统与行政系统之间的逻辑关系；二是内部视角下，在司法系统内部，司法业务与行政业务之间的逻辑关系。
（一）外部视角下的司法与行政间的逻辑关系
外部视角下的司法与行政间的逻辑关系主要分为两大类：政治逻辑关系和法律逻辑关系。1.政治逻辑关系。政治逻辑关系主要表现为以下四个方面：第一，司法权力与行政权力对党性和人民性意识形态的依归。列宁指出“，国家是阶级矛盾不可调和的产物”“，公共权力在每一个国家都存在，构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关”“，常备军和警察是国家政权的主要强力工具”〔6〕。列宁的政治国家理论赋予了包括司法机关、行政机关在内的一切国家机关所具有的阶级性。基于此，在我国，司法机关和行政机关都是中国共产党领导下的人民民主政权的重要组成部分，既要服从中国共产党的领导，又要为巩固人民民主的国家政权而服务。两者共同的意识形态基础就是人民性和党性。这种意识形态依归，是司法与行政之间最根本的、带有阶级性的政治逻辑关系。第二，司法权力与行政权力宪法地位的平等性。我国是人民民主的社会主义国家，一切权力来源于人民，而人民代表大会则是代表人民行使权力的最高权力机关。根据《宪法》规定，人民法院、人民检察院这两个司法机关与行政机关是在人民代表大会这一权力机关产生下的平行机关，两者在宪法地位上是完全平等的，两者都对它们所产生的权力机关（人民代表大会及其常务委员会）负责并汇报工作。第三，司法权力与行政权力运行的分立。宪法地位的平等性使得司法系统（主要指人民法院与人民检察院）和行政系统在权力运行方面都有着各自独立的权力约束领域、职权、组织、运行原则。对于司法系统而言，它承担的是国家的审判和检察职能，以事实为依据和以法律为准绳是它组织和运行的主要准则，它对社会主体的政治约束力是隐性的，即通过公正、公开、公平的司法过程和效果间接地履行国家对公民社会产生的社会管理约束力。对于行政系统而言，“履行政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点”〔7〕，它对社会主体的约束力是显性的，它所从事的一切活动都必须直接地彰显国家对公民社会产生的社会管理与服务的约束力。第四，司法权力与行政权力之间的制衡关系。权力之间的制衡关系虽并非权力设置的根本目的，但却是保证权力正当使用的重要工具，司法权力和行政权力的设置也是如此。司法与行政之间的政治逻辑关系同样暗含着权力之间制衡性特质，集中体现在司法权力与行政权力的组织机构设置和权力分配方面。就司法系统而言，有两个机构较为特殊：一是公安机关，它既是司法机关，又是行政机关；二是司法行政机关，从职权上看，它的设立无疑是对享有独立审判权和检察权的人民法院与人民检察院这两大司法机关的行政制约。对于行政系统而言，司法权力对其最为直接的制约主要是人民法院对行政诉讼案件的裁判权和人民检察院反贪污贿赂的侦查权。与此同时，宪法还赋予了人民法院和人民检察院独立的审判权与检察权，不受任何团体、个人和组织（包括行政机关）的干预。2.法律逻辑关系。司法与行政间的法律逻辑关系是两者政治逻辑关系在法律框架下的延伸和体现，主要表现在以下三个方面：第一，从机构组织上看，司法与行政都是国家正式法律制度的执行机构，从法律规范的角度来看，两者依照法定职权和程序，从事着执行法律、适用法律的活动。司法机关承担的是“司法职能”，行政机关承担的是“执法职能”。在代表国家正式制度的法律这一规则框架下，两者之间达成了共识与默契，共同追求法律执行和适用目标的实现。第二，从法理学角度来看，司法与行政分别承担的是“司法”职能与“执法”职能，这两大职能在运行原则、运行程序和评价效果等方面存在着很大程度的差异，主要表现为：一是司法的被动性与行政的主动性差异。司法运行的主要意图在于运用法律规则处理、修补已经被损害的法律关系，实现法律权利、义务和责任的“重新”分配，维护社会公正，所以，仅此就表明了司法运行本身就带有很强的被动性和事后救济性。行政运行的主要意图则是，依靠其职能机关运用法律规则和行政权力积极主动地管理社会各项事务，具体表现为：不仅“国家权力机关制定的法律和其他规范性法律文件主要是通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行的”〔8〕，而且有权力的行政机关还可以依据宪法法律和法定职权制定诸如行政法规、部门规章和政府规章等规范性法律文件，为自身的行政管理活动奠定法律基础，而这些恰恰彰显了行政执法的主动性。二是司法的“专门”性与行政“委托—”特质下的灵活性差异。司法是运用法律规则处理、修补已被损害的法律关系的“专门”活动，它不仅需要专门的机构来组织实施，而且还要依靠接受过法律专业教育和培训的、具有法律专业素养和专业技能、法律职业伦理以及法律逻辑思维的人来具体地承担该项活动。相对于司法活动的“专门性”，我国行政活动展现出了较强的“委托—”特质，具体而言，就是“中央政府在宏观层面提出大政方略，但把具体的细化责任、权力交给了中间政府（省市县），把贯彻实施的灵活性放在了基层政府手中”〔9〕，因此，行政活动坚持的是灵活性和原则性的统一，而且，对于始终面临着地区间、城乡间政治经济发展不平衡困境的我国而言，灵活性尤为重要。三是司法的“公正”偏好与行政的“效率”偏好差异。从法理学角度来看，司法的被动性、专业性和行政的主动性、灵活性差异在很大程度上决定了司法和行政价值偏好的差异性。司法活动尤其是审判活动，其最终的目的就是，以事实为依据、以法律为准绳，通过持中裁判，对其修补和处理的法律关系所涉及的利益进行正当性分配，进而维护社会公正，所以，司法保障是公民权利救济的最后一道防线，“公正”是司法活动最终极的价值目标。在行政活动过程中，行政机关不仅在权力上占居优势地位，而且还具备法理学意义上的主动性与灵活性，这些都意味着甚至影响着其价值目标上的“效率”偏好。第三，从法律效力的角度看，司法和行政各自依法产生的行为结果对彼此皆有法律意义上的约束力。司法之于行政，一方面，具体行政行为的可诉性特质就直接体现出了司法对行政机关作出的具体行政行为所产生的合法性监督效力，同时，依据《行政诉讼法》第53、64条之规定，人民法院也可以依公民、法人或其他组织的申请，对行政诉讼中涉及的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行合法性审查；另一方面，法院在审判过程中，不仅可以依据法律直接认可未被撤销的行政行为内容的合法有效，而且还“将行政行为作为证据并赋予了较高的证明效力”〔10〕。行政之于司法，一方面，根据《立法法》和《行政诉讼法》的规定，行政机关依职权制定的规范性文件对人民法院审判行政案件具有“参照”效力；另一方面，如前所述，行政机关作出的合法具体行政行为在司法活动中具有当然的证据效力。司法和行政各自依法产生的行为结果对彼此皆有法律意义上的约束力，这也体现了司法与行政之间法律逻辑关系上的制衡性。
（二）内部视角下的司法与行政间的逻辑关系
外部视角下，司法系统与行政系统存在着政治逻辑关系和法律逻辑关系，总体而言，司法与行政之间是政治或者法律意义上的平等、并行关系。但在内部视角下即司法系统内部，司法与行政之间的逻辑关系凸显出了与外部视角下明显差异的一面。主要体现在以下三个方面：1.司法与行政的严格分离。在司法系统内部，司法业务与行政业务之间应该是严格分离的关系。这是司法被动性、专门性、“公正”价值偏好这些特性最为直接的要求或者体现。一方面，司法业务即为实现司法职能而担当的专业性工作，其过程表现为运用法律规则处理和解决法律纠纷，进而维护社会公正，所以，这一业务的“专业性”较强，这就意味着司法业务担当者必须要具备法律职业人应有的基本法律知识、法律职业道德以及法律职业思维，而这些职业特质必须要经过专业的法律专业教育和法律职业培训与考核才能够实现。另一方面，司法系统内部的行政业务主要指的是人事管理、后勤工作、财务管理等方面的行政性质的工作，这种工作与外部视角下“行政机关”的职能截然不同，原因有二：一是它附属于司法系统，并内化于司法系统内部，非政治意义上的国家权力机关；二是它最终是为司法业务的有序进行和司法功能的实现而服务的，且它对行政业务人员是否具备法律专业知识和法律素养并无特别要求。基于此，在司法系统内部，司法业务与行政业务之间是有严格差别的，司法业务具有较强的专业性、法律性和实用性；行政业务具有一般意义上的后勤管理事务功能，并为司法业务的有序进行服务。所以，对应然层面而言，在司法系统内部，必须要实现司法与行政的严格分离，不得有越俎代庖的现象。进一步讲，这也意味着司法业务人员和行政业务人员在考核、升迁、培训等各个方面都应该严格分离。2.司法优位原则。司法与行政的严格分离，并不意味着两者之间如外部逻辑关系那样可以并行与平等，反之，在司法系统内部则是实行严格的司法优位原则。这是因为，司法业务本身承载着司法机构所拥有的司法权力，而司法权力又是国家政治权力的体现，所以司法业务过程体现着司法的职能、司法权力的运行以及司法所要实现的公正价值的体现。因此，在司法系统内部，司法业务是最为核心和关键的内容，其直接影响着司法职能和司法价值的实现。基于此，司法业务必须在司法系统内部的各项业务中居于绝对的主导地位，这也是内部视角下司法与行政逻辑关系的核心。由此可见，在司法系统内部，司法业务与行政业务不仅要分离，而且行政业务必须要服从并服务于司法业务，司法业务不得受到行政业务的干预，唯此才能确保司法运行过程在司法系统内部的独立性，最终实现国家司法权力的正常运作和司法职能的正当性。3.司法对党性和人民性的依归。需要指出的是，司法优位是以司法业务居于绝对主导地位为核心的，但这并不意味着司法业务的绝对独立和不可控。其一，司法业务居于绝对主导地位，仅仅是针对司法系统内部而言；其二，司法业务居于绝对主导地位，并不代表着整个司法系统都要处于绝对独立和主导地位。在我国的政治生态环境下，司法运行过程或者司法业务本身还必须要实现对党性和人民性的依归。这包括两个层面的含义：一是司法业务和司法整体工作必须要服从中国共产党的政治、思想和组织领导，业务独立与政治、思想、组织上的服从并不冲突，在任何国家，法律与政治须臾不可分离，司法与执政党存在着政治上的关联性，而且司法也是政治权力运行的重要环节；二是司法业务和司法整体工作必须要立足于人民民主的国家性质，恪守全心全意为人民服务的社会主义核心价值观，实现法律效果和社会效果的辩证统一，因为在我国，党性是“升华了或集中了”〔11〕的阶级性，其与人民性是统一的，司法业务服从党性的同时，也要遵循人民性。司法业务乃至整个司法工作对党性和人民性的依归，这也是司法系统内部司法权力制衡思想的体现。
三、当代司法与行政关系改革之启示
从应然层面抑或法律层面来看，在我国现行政治体制下，司法与行政客观上存在着外部视角和内部视角下的逻辑关系。这一逻辑关系具有很强的历史和现实的依赖性。在这一理论视角下，反观我国当下司法与行政关系的改革，给予了我们许多启示。
（一）司法“去行政化”的有限性
目前，虽然司法与行政关系面临着与以往不同的现实困境如行政权力的日渐凸显与司法公信力的下降，但是，这种困境并非意味着司法要完全“去行政化”。原因在于：从外部视角下司法与行政的政治和法律逻辑关系来看，司法与行政分别代表着政治国家行使司法权力和政治权力，两者在宪法地位上是平等关系，所以，在政治和法律框架下，两者必定面临权力的相互合作与制衡，那么，让司法完全脱离行政权力的制约或者合作，无论是在政治层面还是法律层面，皆不可能。从内部视角下司法与行政的逻辑关系来看，即便行政业务带有后勤管理的意味，但是让司法业务完全脱离行政业务也存在着现实的不可能，一方面，为了实现司法职能和司法价值，司法业务需要行政业务的辅助，这是分工合作的表现；另一方面，行政业务所涉及的人事管理、财务管理等都彰显着司法权力运行过程管理的规范化和有序化，这为司法业务的正常运行保驾护航，所以在司法系统内部，司法也不可能完全“去行政化”。面对司法与行政之间关系的现实困境，我们必须要在尊重司法与行政之间内部和外部的逻辑关系的前提下，寻找规范两者之间关系的出路。第一，以司法与行政之间政治逻辑和法律逻辑关系为理论导向，实现司法与行政之间法律意义上的平行关系抑或平等关系的回归。第二，以内部视角下的司法与行政关系为理论导向，实现司法业务与行政业务的分离。
（二）明确司法独立与我国政治体制之间的依存关系
提高司法公信力，避免行政权力过于凸显，要求必须完善司法独立制度，不仅要强化人民法院、人民检察院独立的司法权力，而且还要保证检察官和法官的职业独立。无论是从权力制衡的角度，还是从司法持中裁判的地位观察，司法独立都是必要的。笔者认为，司法独立制度的建立必须要依附于我国的政治体制。这是因为“，法律实际是，也应该是根据政体来制定的，当然不能叫政体来适应法律”，“法律作为政治权力意志和政治权利的规范化，与政治相比尽管具有从属的地位，但它一经创制，就成为政治活动的依归”〔12〕。基于此，政治国家法律机构的设置必须要依归于本国的政体，与本国的政体相适应，因而我国司法机构的职权设置也必须要依附于我国的政治体制。此外，按照权力制衡理念，司法独立并非绝对的，而是相对的，因为绝对的权力必然导致腐败，行政权力如此，司法权力也是如此。
（三）正确处理行政、司法与党的领导的关系
党政分开是我国政治体制改革的前提与指导思想。但在司法与行政关系所面临的现实困境中，“行政权力过于凸显”的一个重要原因恰恰在于个别地方政府党政混为一谈的乱象，而这种乱象又造成了司法机关政治地位的下降，权力失衡与腐败现象随之而来。基于此，在实现司法与行政关系规范化的过程中，还必须兼顾两者与党的领导的关系：一是继续坚持党政分开的治党与治国理念，避免凸显的行政权力对司法权力的影响。二是党政分开，并不意味着执政党对行政和司法领导的弱化，反之，必须要强化执政党的政治、思想与组织领导。三是要正确处理司法独立与党的领导之间的关系，中国共产党在中国特色社会主义各项事业中的领导地位具有高度的政治合法性和历史合法性，在坚持党要管党、党自身活动要服从党内纪律和国家法纪的前提下，司法独立既要依附于我国的政治体制，也要服从执政党的政治、思想和组织领导。
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司法与行政的关系篇2
内容提要:我国行政诉讼制度之所以陷于困境，关键是司法权与行政权关系不顺。国家权力之间的“分工合作”关系，过于集中的地方党权，人、财、物受制于行政机关的人民法院，不完善的行政诉讼法，较低的经济社会发展水平，是我国行政诉讼制度身陷困境的主要原因。
我国《行政诉讼法》自颁行10余年来，对培养公民的权利意识，促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益，推进我国法治建设，起到了非常重要的作用。但由于一系列原因，学者们在上个世纪90年代初期指出的“原告不敢告，被告不让告，法院不愿审”[1]的行政诉讼状况，迄今仍未见多大改变。行政案件“一低、四高、一难”现象（即受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难），已使人们对行政诉讼制度的“信心”受到重创。
众所周知，行政诉讼法既是“民告官”之法，也应是司法权监督行政权之法。其中，司法权与行政权的关系（以下简称两权关系）如何，不仅决定着行政相对人的权益能否得到充分保障，也决定着司法权能否有效监督行政权，更关系到行政诉讼制度的“兴废存亡”。因此，两权关系问题是行政诉讼制度的核心问题，把握这一问题，就把握了行政诉讼制度的根本。
一、国家权力的配置模式是问题的关键
一国两权关系如何，关键在于政治体制中国家权力的配置。我国现行宪法第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。www.133229.Com”笔者认为，我国的国家权力只是人大领导下的权力分工，而不是权力分立。[2]通常用语中，与“分工”紧密联系的是“合作”，而与“分立”相提并论的才是“制衡”。司法权与行政权之间“分工合作”关系的定位是我国人民民主专政政体的自然延伸，因为在人民民主专政的体制之下，行政机关和审判机关都是国家的专政机关，有着共同的专政对象和专政目标，强调在权力分工的同时加强合作势在必然。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保护准确有效地执行法律。”虽然该条中提到了“互相制约”，但一则这种“制约”与“制衡”并不等同，前者是指“监督”和“约束”，它不强调权力之间的平衡与独立问题，而后者强调的是权力之间相互牵制以至谁也不屈从于谁，谁也难以滥用权力，达于一种“平衡”状态；二则该条把“分工负责”“互相配合”列于前，正是强调了权力之间的分工合作关系。由此，在行政诉讼中司法权对行政权形成“强维护和弱监督”的关系便不可避免。
现行宪法碗立了中国共产党在我国社会主义建设事业中的领导地位，但在如何具体体现党的这种领导地位，如何处理党权与立法权、行政权、司法权等的关系上，缺乏明确的规定，或者即使有些规定，但由于各种原因也往往被忽视。在此背景下，各级党委以其执政党组织的身份，往往直接插手立法、行政、司法等方面的事务。尤其是地方党委，在一定程度上对司法权屈从于行政权现状的形成起到了推波助澜的作用。就法院的人事权来说，法院内从行政职务到审判职务，法律规定由本级人民代表大会及其常委会选举任命，但实际上是由地方党委及其组织部门掌握了决定性的推荐权。[3]（p390）由地方党委对本级法院掌握人事控制权，从制度设计的初衷来说，是为通过党的领导来保证实现中央对地方的统一领导，防止权力的分散和地方化。但是随着经济体制的改革，地方利益与中央利益的分野，地方政绩的好坏对地方党政领导的升迁有着紧密的联系，使得有的地方党政领导把地方利益放在第一位。他们把地方封闭起来，加强地方集权，以此来迫使地方的一切权力和资源都服从于他们的意志来发展地方经济，以做出“政绩”给中央看。[3]（p391）我们经常听到这样的说法：“……与市（省）委保持一致就是与党中央保持一致，谁砸我的锅，我砸谁的碗”。[4]体现在行政诉讼中，地方党委的党权可能基于两方面的动机助长行政权压制司法权。一是地方党委做出政绩更多地要依重于掌握行政权的行政机关，公民诉之于司法权以制约行政权，无异于诉之于司法权以制约其“顶头上司”——地方党权，地方党委当然要出面干涉。有的地方党委干脆直接成立了由政法委书记任组长，公、检、法、司负责人组成的小组，专门讨论决定重大、疑难案件[5]，行政案件无疑属于其中。在这种局面下，更为其保护行政权、干预司法权提供了方便。二是公民状告行政机关，要求司法权阻止行政权的滥用，在我国公开审判原则之下，这种诉讼无异于“宣扬”了地方党政的“家丑”，如果法院判行政机关败诉，则更是如此。而“家丑”是“不可外扬的”，因为这会给其脸上抹黑，会破坏上级党政领导对其业绩的评价。由此，司法实践中行政审判庭屈从于地方党政领导的压力，拒绝受理行政案件或者违法作出驳回起诉、维持判决的情形屡见不鲜。这也难怪最高人民法院李国光副院长会说：“……因此搞好行政审判必须切实改善司法环境。改善行政审判司法环境，不仅要求各级法院领导以身作则，真正重视行政审判工作，更必须主动争取党委领导、人大监督和政府支持。”[6][7]因为在现行体制下没有党委的领导（即支持），司法权是难以真正监督、制约行政权的。
行政诉讼制度无法发挥其应有的作用、司法权无法有效监督行政权，还有一个原因，即地方行政首长多兼任地方党委副书记，而副书记对法院干部的人事问题有着相当大的决定权，在这样的一种领导体制下，司法权要监督行政权是相当困难的。在地方行政首长由党委书记兼任的地方，则更是如此。有学者指出：“如何处理党与国家机构的关系是我国政治体制改革、司法体制改革中最难处理的、影响全局的重大理论和实践课题。在实现党和国家机构关系的法制化、法治化方面，十多年来进展不大，甚至一度取得了进展的某些改革，似乎也后退了。”[7]
二、具体制度设计的缺陷是其促成要件
（一）法院的人、财、物受制于同级政府，使得司法权受制于行政权
我国的根本大法——宪法明确规定了人民法院与同级行政机关是并列关系，且强调人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关的干涉。但实践中制度安排又怎样？汉密尔顿曾告诫人们：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[8]我国行政机关就有着对人民法院的“生活控制权”，从而使得司法权受制于行政权。关于人事任免问题前面已述及，除此之外，我国各级人民法院的办公和生活设施的费用等都由同级人民政府掌控，而具体执行者是各个政府部门。在行政法律法规不完善的大背景下，各级政府部门有相当大的自由裁量权，因此人民法院除不敢得罪同级人民政府外，因考虑每年拨款还不能得罪财政局，买地建房不能得罪城建局，生活用电不能得罪供电局……不仅如此，在法院的人、财、物缺乏制度性保障的情况下，人民法院的负责人为了给法院创造一个良好的工作和生活环境，还必须主动争取政府的支持。人民法院在法庭上审查被告，在法庭下又需向被告申请批准财物，要做到司法权不偏袒、维护行政权很难！
（二）行政法官队伍建设缺乏制度保障，司法权难以强大
“目前人民法院行政审判工作与新形势的要求不相适应是多方面的，其中行政法官队伍的不适应带有全局性负面效应。”[6]（13）行政法官队伍之所以不适应新形势，与行政法官的身份和地位缺乏制度保障紧密相关。一是行政法官的人口缺乏标准。行政法官所要处理的争议有其特殊性，因其特殊性，法国等国家的行政法官都是由具有一定行政经历、获得相应法律资格的人担任。而我国在2000年以前，许多行政法官既没有从政经历，又缺乏相应的法律资质，在面对被告时，既感到“矮檐”下的无奈，又缺乏“职业自信”，更说不上对“法律的信仰”，行政法官屈从于被告，或者与被告共同审原告，就在所难免。二是行政审判庭的建制缺乏制度保障。我国法律对各级人民法院的行政审判庭的设置没有进行明确规定，尤其在法官来源、编制等方面，造成了行政审判庭残缺不全的现状，“现在全国各地行政审判组织不健全，人员不稳定，整体素质有待进一步提高。基层法院行政审判庭尚未达到一个合议庭的占40%，’一人庭’、’二人庭’现象相当普遍；有些基层法院行政审判庭在机构改革中与其它审判庭合并，有的虽然保留机构，但没有独立的建制，以办理其它案件为主；队伍老化、学历较低和骨干力量不稳定的现象比较突出，……”[7]（13）如此状况何以能对强大的行政权进行监督控制？三是行政法官的职位、待遇存在“后顾之忧”，这一点比普遍法官更甚。《行政诉讼法》实施10多年来，行政法官因审理案件而遭受各种排挤、报复和诬告陷害的事屡屡发生，有的被撤职或降级，有的受处分、写检查，有的被强行调离法院或审判岗位。《法制日报》曾报道：某行政法官因拒绝适用与法律相抵触的某省公安厅、省司法厅等单位联合下发的既不属地方性法规、也不属行政规章的文件，被检察院以“莫须有”的理由定为徇私舞弊罪。[9]我国行政法官不仅受到外部权力的打压，而且就法院内部来说，我国法官的录用、晋升、奖惩、离退都由法院内部的政治部管理决定，其模式与行政部门的人事管理没有区别。在这种行政化的管理中，行政法官缺乏职位、待遇的制度性保障。
（三）行政诉讼制度本身的缺陷，使得司法权无法有效监控行政权
一是排除司法权对抽象行政行为的审查，使得其对行政权的审查受到极大的限制。由于具体行政行为的作出总是需要一定的法律规范依据，对具体行政行为审查必然涉及到对其依据进行审查。行政法官在此种情形下为回避矛盾往往作出维持判决或者驳回起诉，这使得大量违法的行政行为尤其是可能引发大面积行政违法的抽象行政行为，受不到有效的司法审查。二是审查原则限于机械的“合法性”审查，而排斥合乎法律目的、精神、原则的审查即广义的“合法性”审查。目前，我国行政立法很不完善，行政程序法、行政强制法、信息公开法等有效规制行政行为的法律尚未出台，而原有的行政立法多授权（力）性规范而少限制性规范，现有的法律法规给予了行政机关相当大的自由裁量权。在行政诉讼中，司法权采用机械的“合法性”审查原则，往往只看行政行为合不合手法律条文的规定，其造成的结果是，要么因为没有明确的法律法规限制，大量的行政行为“无法可依”，法院无法对其进行审查而裁定不予受理或驳回起诉；要么行政机关在其自由裁量范围内大量不合乎法律目的、原则和精神，而又确实对相对人的合法权益造成损害的行政行为被定为“合法”的行政行为得以维持。
三、经济社会发展水平较低是其存在根源
（一）行政权优先发展的现实需要使得行政权过于强大
日本法学家大滨启吉在分析“日本的行政诉讼制度为什么迄今仍未把战前的君主立宪制性的行政法理论框架清除干净，为什么没有体现法治精神？”时指出，“我个人的假说，那就是日本在摆脱了战后的贫困状况，以赶超先进各国为口号的经济高速成长时期里，给予行政权优越地位的传统理论更适应当时的国家战略。”[10]这可能也是我国在法治建设不断推进的今天，行政诉讼制度一直难以走出困境的主要原因之一。中国作为一个发展中的大国，强国图存为第一要义，行政权优先发展有着比日本更为迫切的需要。而行政权优先发展也似乎是大国发展的一个规律。就现实情况来看，我国行政权一直拥有着巨大的经济和社会管理职能，虽然随着市场经济的发展，经济职能已向市场转移，但社会管理职能则得到了强化，结果是行政权的总量并无太大的变化，权力资源大部分配置于行政权的权力格局大体如初。在这种格局下，行政权是极容易对司法权形成压力和优势的。[11]
（二）司法权缺乏足够的社会支持力量使得司法权相对软弱
司法权要有效制约行政权，必须取得与行政权同等的、独立的法律地位。关于司法权独立的问题，贺卫方先生曾说：“在表层上，司法独立是一种制度设计，而在更深的层次上，实在不过是一种力量对比所引出的后果而已。社会结构的变更，尤其是市民社会的兴起，以及国家与社会的分离导致了具有独立价值追求的司法阶层的崛起和不假外物的独立司法制度的形成，”[12]换句话说，如果国家与社会尚未二元分离，市民社会尚未成熟，司法权就得不到足够的社会力量的支撑和推动，司法权也就难以谋得独立于行政权的法律地位。因为成熟的市民社会是一个权利意识很强的社会，也是足以形成对抗国家权力的力量的社会。当公权力侵犯私权利的时候，公权力会遭到市民社会的强烈反对，而市民社会也足以形成强大的支撑力量和压力敦促司法权有效控制滥用的行政权。改革开放以来，虽然我国政府不断地简政放权，国家权力与社会权利的关系逐步得到理顺，民间社会组织大量涌现，社会利益日益多元化，社会主体的自主活动权利正逐步得到尊重、确认和保护，但与国家相对应的“世俗化”的市民社会尚未完全形成或曰成熟。在某种程度上，迄今为止的中国社会总体上仍是一个传统意义上的乡土社会。在这种社会中，人们重亲情、重关系，轻视并常常超越作为普遍标准的法律、规章的束缚，厌讼息诉，更不用说“犯上”的“民告官”了。而且“民告官”往往要付出高昂的代价。面对强大的被告，弱小的行政相对人不仅要付出金钱、时间和精力的巨大成本，要面对起诉难、胜诉难、执行难的现实窘境，还要受到巨大的精神压力和“赢得一时，输掉一世”的风险。如此，有谁会轻易“民告官”？要么忍气吞声，要么求之于其它渠道，如找关系、上访，极少数的还会采取极端举动，司法权何处去寻求广泛的社会支撑？
司法权缺乏强大的社会支撑力量，与司法权本身缺乏权威也有关。一方面，由于前述国家权力配置和制度层面的原因，使得司法权难树权威；另一方面，司法腐败使得人们原有的一点对司法权的崇信也几乎丧失殆尽，同时更加剧了其它权力对司法权的反控制。
注释:
[1] 符家旺.浅谈当前制约行政审判发展的因素及对策[j].行政法学研究，1994，（3）:58-60.
[2] 谢晖.行政权规范的现状、对策、意义[j].宁夏社会科学，1995，（2）:29-33.
[3] 蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程[m].北京：中国政法大学出版社，1999.
[4] 黄广明.湖北襄樊反腐风暴：70余名官员集体涉案[n].南方周末，2003-10-30（a1）.
[5] 左卫民，周长军.变迁与改革——法院制度现代化研究[m].北京：法律出版社，2000.181.
[6] 最高人民法院行政审判庭.行政执法与行政审判[m].北京：法律出版社，2003.
[7] 童之伟.与时俱进修改宪法[j].人大报刊资料中心“宪法学、行政法学”，2003.（3）:16-25.
[8] 汉密尔顿等.联邦党人文集[m].北京：商务印书馆，1980.396.
[9] 孟天，郑永节.法官，谁为你主持公道[n].法制日报，2000-01-10（3）.
[10] 大滨启吉.日本的行政诉讼[a].宪政论丛（1）[c].北京：法律出版社，1998.502.
司法与行政的关系篇3
一个组织体系的形成、发展不仅取决于是否能满足社会的需求程度，更与在历史更迭中该机构的确立的正当息相关，我们在对司法机关体系等问题进行研究时不能只局限于组织本身，那样无异于“只见树木，不见森林”，也正如诺斯所指出:“路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”因此追溯我国现行司法机关体系的历史沿革，即其组织变迁的过程，对于探究以司法独立为目标，构建科学合理的司法体系系统，提供一定的借鉴价值。我国现行的司法体系萌发于革命建设时期，在建国后形成一定雏形，随后毁于砸烂公检法的“”时期，在改革开放后司法体系又步入正轨，并进入快速发展与深化改革的时期，结合上述三个时期，将司法体系分为三个模式:第一体系:行政型司法体系模式。该模式从开始，历经土地革命时期、抗日战争、解放战争，到新中国的成立。以陕甘宁边区根据地作为示范区，抗日战争期间在边区设立高等法院、在县一级设立司法处两级机构，到1943年，为考虑处于边远地区、交通不便的群众进行诉讼的便利，除延安分区外在各分区设立高等法院分庭，由此形成了与边区政府、分区政府、县政府相匹配的高等法院—高等分院—司法处三级司法体系。这一时期的司法机关不是独立的，与行政机关主体合一，其隶属于行政机关，是同级政府组成部分，因此造成司法权没有被视为独立于行政权的国家权力，总体上呈现出“行政型司法体系”的模式。第二体系:半独立型司法体系模式。该模式从新中国成立，历经社会主义改造，，到1976年结束，我国回到正常的法治轨道。这一时期司法体系与行政机关体制更迭密切相关，以法院体系为例:从1949年到1954年我国行政体制的初创期间，行政结构纵向上为中央—大行政区—省—县—乡，法院纵向体系相对应为最高人民法院———最高人民法院分院———高级人民法院———县级人民法院;从1954年到1966年是我国地方行政体制规范发展期，撤销了大行政区建制，增加了中级人民法院，形成了全国统一的四级法院体系，并写入了宪法当中。这一体系之所以称之为半独立型司法系统模式，其原因在于相对于建国前司法体系模式隶属于行政机关的性质，建国后不管是从体系、性质，产生方式上来说都具有了历史性变革，具有标志性历史意义的是我国五四宪法确立一府两院的人民代表大会制度，确立了独立审判制度，法官只服从法律。但也要提到的是，司法系统的人、财、物的管理完全由司法行政机关的行政决定来定调，例如1954年《人民法院组织法》的14条规定由司法行政机关管理人民法院的司法行政工作，因此呈现半独立型特点。第三体系:独立型(形式上)司法体系模式。该模式从结束，历经改革开放三十多年中，直至今天。在这一时期我国行政体制重新进入规范的发展轨道上，并对我国司法体系产生了深刻的影响。由省级政府派出的地区机关由虚变实，市管县体制的逐渐兴盛由此导致我国的行政体系由中央–省－县－乡演变成了省–市－县–乡，这使得扎根于中国的一千多年的郡县制产生了深刻变革。作为与上述行政区域相匹配的司法体系，也逐步定型于最高人民法院(中央)、高级人民法院(省级、直辖市、自治区)、中级人民法院(地市级)、基层人民法院(县级)的四级两审制。在这一时期我国计划经济时代终结，转向市场经济，党的执政方式从依法治国到依法执政，司法体系管理自我强化机制对于自身独立性起了一定的作用，但是地方司法体系的生存依赖于地方党政，司法机关在一定程度上就游离于中央政府控制之外，固实质上难免成为地方政府的附属品。
二、行政区域性司法机关体系的不足
通过司法体系的历史沿革，我们可以看出，长期以来司法体系与行政区划高度重合，高、中、基层司法系统与省市县区划完全一致，正如费弗尔等认为:“组织与环境的关系越来越高，缺乏集中的协同程度，组织的依恋会更大。”中国司法体系模式趋向于能动型政府下的一套科层式权力运行机制，官僚化的运作程序以及行政化的组织形式，不可否认，这种体制模式对于我国改革开放以来所取得重大成就确实有不可磨灭的功劳，但是随着我国改革进入深水区、攻坚区，行政区划型的司法体系给与这个时代的红利所剩无几，一些弊端、问题渐渐的被学界、实务界所诟病，总体上体现以下几个方面:第一，从宏观上来讲，社会主义法治的一致性受到干扰。我国虽然是中央集权制国家，但是随着社会资源总量的提升，中央和地方权力机制的不断调整，中央对地方在宏观调控方面呈现强化，微观管理减弱迹象明显，而且宏观调控最终依赖地方微观管理的落实。行政区划与司法体系管辖相匹配甚至完全一致，在这样的土壤上，地方保护主义此消彼长就得到了滋生和蔓延。我们可以清楚地看到，各种案例验证了地方党委为经济发展保驾护航的名义片面要求法院保护地方利益的关注，造成法院不能正确处理局部利益和整体利益，而不只是局部的影响。第二、从法治实践精神来看，社会主义法治的公正性受到影响。现行体系下，行政区划型的司法机关的由于其人事权、财权等密切相关的权力基本上都掌握在地方政府的手中，司法机关在处理涉及地方利益的各类案件时，地方党政机关的利益就不得不在考虑范围内。例如，对于司法的财政保障，地方政府无疑是一个依靠的来源，一些媒体的报道总是不可避免地使用这样的声明“在地方党委政府的支持下。”在许多情况下，法院行政审判，在双方(法院和政府)的工作下以原告撤回而告终。在审判和执行政府或当地经济案件中的企业，法院的判决是常常处于两难。一些地方领导人对案件的建议，也往往被考虑在内，这是因为地方保护主义的存在而引起的问题，行政区划的司法制度具有相当的普遍性，形成了“行政打扰审判”等问题。第三、从微观上来看，作为社会主义法治的核心审判工作，其专业性受到损害。法院作为司法机关体系重中之重，审判工作更是法院一切工作的核心，但由于法院直接受当地党委的领导，过多的非审判类事务(例如地方党和政府会议，联席会议)干扰和牵制了法院的精力。同时，由于行政权的扩张及习惯思维的影响，常常把法院与政府的一个职能部门同等看待，使法院难以集中全力开展审判工作。此外，从发挥市场在资源配置中起决定性作用方面，割据一方的行政区划型司法体系与冲破利益藩篱、地区封锁、完善全国统一的社会主义市场经济体制的要求是相背离的，从某种意义上说，社会主义市场经济本质上是法治经济，悖离了社会主义市场经济的目标，从本质上是一种破坏因素，极不利于社会主义市场经济体制的建立和发展。
三、我国跨区域性司法机关的建构
司法与行政的关系篇4
司法体制改革是一项政策性极强、涉及面极广的深度改革，特别是关于法院、检察院人员的改革，其中关于法官、检察官管理改革则直接涉及到司法体制的基础性与制度性的问题，对突显法院、检察院的独立性，对于完全实现司法公平、公正、制度公信，消除司法弊端具有极为重要的意义，由此，司法体制改革受到全社会越来越广泛的关注。本文旨在通过对司法管理体制的研究探索，以促进司法体制改革的顺利推进。
一、司法体制改革面临的问题
(一)政府利益凌驾于司法权力
受我国具体国情、以及种种历史因素的影响，我国法院与检察院向谁负责的问题并未如宪法规定而得到根本性解决，而是在实际意义上成为了一个政府部门。法院、检察院在审理对于一个地区、或在一个大地区范围、或涉及对政府某一方面政策落实等等方面具有较大影响的案件时，法院与检察院审理案件往往不是以法律为准据，而必须是以地方政府对政府利益考量为准据，这就彻底颠覆了法院与检察院被宪法赋予的独立地位，本应与政府部门行政管理无关的法官和检察官，从事实上与政府部门、或者说是与政府主要官员及主要部门官员构成了千丝万缕的关系，使得法院与检察院想独立而不可能，丧失应有的司法权力，而只能服从于政府利益。
(二)司法无权威
由于在司法实践中，法院与检察院成为了事实上的政府隶属部门，故在司法裁判活动中，赋予法院与法官首要考量的不是法律的公平和公正，也不是法院独立的公信力，而是如何最大限度符合政府诉求;又由于法院与法官、检察院与检察官在裁判活动中法律不是唯一或首要量裁标准，司法机关与司法人员则无需严格恪守法律、严格依法办事，故然在裁判过程中的自由裁量权大到了几乎任性的程度。在其上述因素影响下，出现自由裁判、司法腐败也就成其为必然。又由于普通社会民众基本无背景和能力影响司法裁判，因而在一般的普通民众裁判中，司法权威性通常表现得较为充分，法院裁判不论是否具有公正与符合事实和法律，普通民众均无力改变结果。而如果有一定门路和财力，则结果有改变的可能。这种不依法办案，受权力意志左右，被社会关系影响，受利益关系驱使，社会公众也就不信任法院、不信任法院判决公正性，而且对司法的不信任感正在逐渐泛化成普遍社会心理，司法体制自然也就不具权威。
(三)司法不公
司法裁判不公始终困扰着我国司法体制的大问题，由此而导致社会公众的不信任，已经严重地毁损了司法权威和形象。每次人大会议期间，关于司法公正始终是代表们热议的话题，在2015年3月两会期间，即有一名来自基层的代表发言时直言不讳地提出，在许多地方，普通民众对司法信任度仍然不高，甚至出现了完全有理打官司也要四处托人的现象，“这是让代表最感揪心的问题，也是各级司法机关必须正视的问题”。①而据甘肃省人民检察院统计数据显示，全省各级检察机关依据在诉讼监督中发现执法司法不公的职务犯罪线索，五年共立案侦查涉嫌滥用职权、徇私枉法等犯罪的执法司法人员417名，比前五年上升了50%。②
二、司法体制存在问题的因素分析
(一)行政权力治理置司法于从属地位
虽然从国家基本制度的层面，政府与司法部门同级执行机关，地位平等，但是，一方面从国家管理的实际来看，国家管理的主要职能均由政府行政部门来完成，是国家管理的主导机构;而司法部门主要是司职于国家秩序包括社会秩序与经济秩序的维护，属于国家管理的支持部门，这种状况导致的结果是政府占有的资源远非司法机关可比，其社会动员能力也远非司法机关可比;另一方面，司法机关并未彻底分立，二是必须接受行政机构政法委的领导与管理，法院的设置需要行政机关的批准，法院与检察院最高首长虽然由人大常委会任免，但实际上均由行政首长定夺，如当法院或检察院首长因故缺位时，通常是由行政机关指定院长，再待人大会追认，这就从实际上置于司法机关为行政机关的从属机构，行政机关自然可以干预和控制法院与检察院的正常司法活动，当政府利益需要时，即可支配司法权。
(二)政府机关对待法治的态度偏差
司法权威的本质是政治选择而非纯粹的司法选择，这种政治选择包括了两个方面的内涵，一个是国家政治制度对司法地位的确定，比如宪法对司法地位的界定;二是这个国家全社会、特别是政府机关对待法治的态度。上述两个因素直接决定了司法的权威性，在我国1982年宪法即从国家政治制度层面已经非常明确地确立了司法的权威性地位。但是在社会与政府管理层面，这个问题一直未能得到有效的解决，不论是从机构设置、人员管理上，还是从政府官员的依法治国、依法行政的意识上，并没有从意识上去尊重司法权威，仍然沿袭中国“政一统”的传统观念，从意识根源上并未意识到要依法行政，对待法治的态度不纯。因此，国家制定的较为完善的法律体系和制度，一旦延伸到地方，便很快成为可由地方政府或地方行政与行政部门领导任意解释、左右，甚至是摆布、服从于政府利益的工具，如牢牢地抓住人事任免权力不放，通过政法委或政府主要领导直接干涉司法活动。当政府行政机构及政府工作人员对司法权威缺乏必要的尊重与敬畏时，当国家行政与国家制度出现偏差，使司法机构和司法人员与普通政府公务员无所区别时，司法权威自然无存，权威不存，社会公众对司法的尊重与敬畏，也将无所依凭。
(三)行政裁量干预下的自由裁量权泛滥
自由裁量权是法官在法律实质要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出裁判的权力。其实质是司法机关和法官依据相关的法律标准和价值取向实行裁判行为选择的一个过程，这个权力的核心是以法律为准据，以立法目的和公正、合理为原则，权力的实现必须建立在一个干净的法律与裁判环境之上，即任何时候、任何案件、任何条件下，司法机构与司法人员可以完全依据法律规定与立法精神进行独立裁判。但是由于行政裁量干预的无限度，从政府的层面已经打破了法律的权威，击穿了立法精神和法律标准，从而以法律层面外的外来者强制性地行使了司法机关与司法人员的职能，同时以法律体制的身份无限量地行使了行政自由裁量权。而在人事的层面上，司法机构人员受制于行政机关，面对行政机构的裁量权而难以自己的职业或职业前途抗拒。由此环境必然导致司法人员的自由裁量权泛滥，完全可以无视法律的威严和约束，在自由裁量权的名义下行使私权，完全可以在政府干预裁量下以公权换私权，司法不公自然也就有了滋生的环境和条件，司法腐败就自然了。
三、司法体制改革路径
(一)政法委权属关系重构
根据我国《宪法》规定，法院与检察院为国家独立机构，直接向国际权力机关人民代表大会和人大常委会负责，也就是说司法机构在法律上是与党政机关并行，并独立行使职权的国家机构。然而目前我国具体的司法体制是权力机构并没有监管司法系统的专门机构，不对司法机构具有任何的实质性监管权，包括最高首长、审判员与检察员的罢免权、否决权，以及质询权等。法院与检察院除了每年向权力机关报告自己的工作情况以外，所有工作实际上只对政法委负责，政法委则掌握了包括法院与检察员最高首长、审判员与检察员的任免权，这样就使法院与检察院从实质上始终无法脱离行政而独立，行政权与司法权也就无法真正做到分立。因而有必要对政法委权属关系进行改革，予以重构，其改革路径主要为：一是采取将政法委的隶属关系从党委分离出去，归由人大常委会管辖的方式，以实现真正的分立。二是采取赋予人大常委会实质性的包括最高首长、审判员与检察员的罢免权、否决权，以及质询权，以把握人事最直接的方式，使司法与行政保持一定的距离;三是将政法委的人事任免权变更为实质上的建议权，增加政法委提出罢免，请求审议权，以及在人大闭会期间，最高首长因故缺位时，指定首长权。
(二)构建法律至上理念与司法权威
法律至上的理念是司法司法能够独立的基础，依法行政则是确立司法权威的关键，如果政府没有法律至上的理念，不具有依法行政的精神，司法独立与司法权威都将无法实现，而“人治”与“法治”的根本就是包权与分权。然而在社会实践中，由于我国“人治”观念经过几千年的发展已经非常根深蒂固，一直到现代知识社会，不少政府部门、政府官员都习惯于以“人治”观念治理社会，这些官员首先从思想意识上就排斥“法治”，习惯于长官意志治理。因而司法改革的核心之一就是必须改革所有政府部门与政府官员的“人治”观念，构建法律至上理念，这也是十八大以来党中央推行司法改革的基本目标之一。在国家治理理论与实际中，法律至上与确保司法权威并不排斥政治权威、执政党执政、党的权威，而是维护执政与党的政治权威的有效支持。它要求的政治权威应当尊重司法权威，在法治精神指导下发挥政治权威的作用，以避免政治权威干预司法过程。在这个基础上，政府部门与政府官员应该尊重宪法赋予司法机关的权威地位，司法机关与司法人员裁判案件的专属权力，并以国家强制力保障其权威地位的。同时，政府亦应尊重司法的程序性，不以各种形式对司法过程进行挤压和干预，从而予司法以干净的环境。
(三)合理建构自由裁量权
由于法律是典型的先验总结，并有着极为严格的限定，故自由裁量权的运用亦有着极为严格的限定与适度;又由于对行为的裁判首先取决于对行为性质的界定，界定结果不同则裁判结果亦不同，故行为性质界定同属于自由裁量权的范围，而司法是否公正，自由裁量权的适度、科学、合理的运用至关重要，而且攸关司法体制的完善。因此，要完善司法体制，实现司法公正，必须合理建构自由裁量权，首先是要在重构司法独立地位、法律至上理念与司法权威的基础上，实现行政权力包括行政裁量权的退出;其次是司法工作者专业准入制。根据十八届四中全会精神，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系;三是实行终身追责制，合理慎用自由裁量权。即法官、检察官对所经办的案件裁判结果终身负责，一旦出现冤假错案，任何时候司法人员都必须承担责任;四是审判一致制。即除非出现法定情形，必须做到一案法官终审，以确保裁判裁量适当，客观公正。
司法与行政的关系篇5
关键词:行政诉讼性质诉讼程序监督行政救济权利
一、行政诉讼性质概述
(一)行政诉讼性质界定
性质即“事物的特性和本质”,是“一种事物区别于其他事物的根本属性”,是事物一般性和特殊性的辩证统一。性质是事物的内在规定性,“质是使事物成为它自身并使该事物同其他事物区别开来的内部规定性。质和事物的存在是同一的,特定的质就是特定的事物存在本身”。一件事物或者一类事物的“本质”就是指它的那样一些性质,这些性质一经变化就不能不丧失事物自身的同一性。从性质概念在哲学意义上的内涵可知,行政诉讼的性质是指行政诉讼这样一种客观存在的社会制度的根本属性,它既表明行政诉讼作为一种法律制度的一般性,又表明行政诉讼区别于其它法律制度的特殊性。
1、行政诉讼性质是行政诉讼的内在规定性。行政诉讼性质与行政诉讼制度的存在是同一的,即有行政诉讼制度必有这样的性质;具备某些特定性质的事物一定是行政诉讼制度。不同国家的行政诉讼制度表现形式不同,名称也不尽一致,如果仅从表象判断,无法进行深入地比较研究。行政诉讼的本质为我们解决了这一问题,不管名称为何,表现怎样,只要在本质上具有共性就是行政诉讼制度。
2、行政诉讼性质通过行政诉讼现象表现出来。本质是看不见、摸不着的,是通过思维抽象得出的结论,认识行政诉讼的本质只能从行政诉讼现象人手,运用科学的分析方法拨开覆盖在现象表面的面纱,才能看清事物的本来面目,不能简单地将行政诉讼现象视为行政诉讼的本质。
3、行政诉讼性质具有稳定性。决定行政诉讼性质的是行政诉讼内部的矛盾关系,只要基本矛盾没有改变,行政诉讼性质就不会改变。稳定性下蕴涵着复杂性,矛盾不同方面的相互转化和斗争决定行政诉讼性质表现的重点不同。行政诉讼性质的稳定性为我们正确认识行政诉讼性质提供了可能性,行政诉讼内部矛盾的复杂性为我们认识特定历史条件下行政诉讼性质带来了困难。
4、行政诉讼性质具有多元性。行政诉讼的性质并非是单一、唯一的,而是具有多个方面的性质,即在某一层次上的本质表现为多个方面。“多元的法律本质相应地支配着多元的法律现象”;反过来看,多元的法律现象反映多元的法律本质。多元本质之间并没有轻重之分、本质与非本质之别。只是在特定的历史条件下,某一方面的本质表现更突出。
5、行政诉讼性质具有层次性。正确认识行政诉讼的性质,首先要认识其多元本质,其次,要认清其多层次的本质。行政诉讼性质的多元性与多层次性是不同的,多元性从横的方面反映行政诉讼性质,多层次从纵的方面反映行政诉讼性质。
(二)行政诉讼性质与相关范畴辨析
1、行政诉讼性质与价值。行政诉讼价值是行政诉讼这种客观事物对主体需要的满足程度。性质具有客观性,价值具有主观性。两者之间的关系可以表述为:性质决定价值,价值反映性质。一个国家特定历史时期行政诉讼的性质表现直接决定行政诉讼的价值:行政诉讼性质突出表现为行政法律监督制度,则更加追求秩序与效率价值;行政诉讼性质突出表现为行政救济制度,则更加追求公正与自由价值。价值不能脱离性质,价值反映性质并实现性质。性质与价值的辩证关系告诉我们,对一国行政诉讼制度的认识可以通过性质来考察价值,也可以通过价值来反推性质。
2、行政诉讼性质与立法目的。性质具有客观性,目的具有主观性,性质决定目的。立法者不能脱离行政诉讼的客观性质而希望通过行政诉讼达到不切实际的目的,这是一种纯粹的主观臆想,这样的目的根本不可能实现。“立法目的与法律的性质密切相关,只能在法律的性质之中择其要者追求之。追求某种脱离开该法律性质的所谓目的必然偏离法律的实质,从而可能使得其所制定的法律是彼法而非此法。”受行政诉讼性质的制约,行政诉讼立法的目的亦有多种选择。
3、行政诉讼性质与功能。行政诉讼性质是行政诉讼制度作为一种科学
制度的客观存在,而行政诉讼功能是这一制度在客观上所发挥的作用。性质与功能都具有客观性。从总体上看,制约行政诉讼功能的相关因素按其重要性可以分为决定性的因素和影响性的因素。行政诉讼的性质决定行政诉讼的功能,行政诉讼的功能同时受制于其它条件如立法目的、法治环境、法律意识等因素的影响。行政诉讼性质是决定行政诉讼功能的首要因素,性质不同,功能自然有差异。
二、行政诉讼之外部现象与内部矛盾
(一)行政诉讼性质之考察视角
1、过程视角:行政诉讼表现为一种“诉讼”。行政诉讼的主管机关是司法机关。当代各国行政诉讼制度各具特色,行政诉讼主管机关的名称、法律地位、性质等方面的差异也很大,但它们具有一个共同的特点,即都是行使司法权的机关。“行政诉讼的核心是以审判方式的诉讼程序解决行政争议,监督行政活动。至于解决争议的机关是行政法院或普通法院,或法律所创设的其它机构,不是问题的关键所在。”
2、内容视角:法院侧重审查“被告”的行为。司法审查的对象是被告的行政行为。虽然各国行政诉讼(司法审查)范围宽窄不同,但总体来看,可受司法审查的行为都是行政行为。“对法院来说,某种行为是不是行政行为,往往可能构成司法审查的先决条件,因为只有行政行为才能成为司法审查的对象。”行政诉讼强调被告的举证责任。从各国行政诉讼(司法审查)举证责任分配的规则来,都在一定程度上强调了被告对自己作出的行政行为负有举证责任。
3、主体视角:原被告双方法律地位“恒定”。一般情况下,行政诉讼的原告是行政相对人,也就是说只有行政相对人才享有起诉权;而行政主体则没有起诉权。这是因为在行政管理法律关系中,相对人处于被管理、受支配的地位,与行政主体之间产生争议时需要寻求有关机关的救济;而行政主体因享有行政权,不需要司法权的救济。与此相对,行政诉讼的被告始终是享有行政权的组织。
(二)决定行政诉讼性质的内在矛盾
1、权力与权力的关系。权力制衡(约)是行政诉讼产生的内在动因。就立法权与行政权的关系而言,行政应受立法支配。为了保证立法对行政的有效控制,设置一定的监督机制是必不可少的,司法审查就发挥了这种监督作用。立法权对行政权的支配关系为司法审查提供了依据,司法审查的核心就是审查行政权的行使是否合法。就司法权与行政权的关系而言,对行政权的控制既有来自立法权的控制也有来自司法权的控制和行政权自身的控制。但司法控制具有不可比拟的优点。司法审查以司法权力来制约行政权力,它典型地反映国家权力的分工与制约,保障人民的民主权利,体现宪政体制的民主理念。就立法权与司法权的关系而言,不同宪政体制的国家两者关系差异较大:一种关系是司法权从属于立法权,受立法权的监督。另一种关系是司法权独立于立法权,对立法权负有监督职责。我国属于第一种体制。在这种关系下,法院不能对立法机关制定的法律行使审查权,因为司法机关的地位低于立法机关,但法院可以审查行政机关的行为是否符合法律。
2、权利与权力的关系。具体来看,权利与权力的关系包括公民权利与立法权的关系、公民权利与行政权的关系以及公民权利与司法权的关系。对公民权利进行救济是行政诉讼的核心关怀。就公民权利与立法权的关系而言,一方面,立法权应制定实体法规范确认公民的权利;另一方面,立法权也应设置相应的司法程序以保护公民的权利,在权利受到侵害时为其提供及时的法律救济。公民通过行政诉讼维护自己的权益,既要有实体法关于权利的规定,又要有程序法对救济途径的规定。就公民权利与行政权的关系而言,国家行政经历了从消极行政到积极行政的转变,因此带来了行政权的膨胀。而行政权膨胀的结果之一就是有可能侵犯公民权利,行政权的范围越广,侵权的机会就越多。对于现代的积极行政,如果缺少救济途径,则法律尊严无从维护,公民权益失去保障。就公民权利与司法权的关系而言,“有权利必有救济”已成为一条法律定理。
三、行政诉讼性质之全面透视
(一)程序性:行政诉讼司法程序之属性
1、行政诉讼是解决“行政争议”的程序。从法学的视角看,社会生活主体之间发生的争议主要有三种,即民事争议、刑事争议和行政争议。行政争议是在行政管理活动中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。
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p;2、行政诉讼是运用“司法权”解决行政争议的程序。行政争议可以通过自力救济、社会救济和公力救济这三种形式来解决。行政争议与民事争议最大的差别在于主体地位的不平等性,这一点决定了行政争议更适合通过公力救济的方式加以解决,自力救济和社会救济的方式容易使弱者一方的权益受到侵害。解决行政争议的公力救济方式包括立法机关解决争议、行政机关解决争议和司法机关解决争议。行政诉讼的实质是通过司法途径审查行政行为的合法性,以解决行政争议。
3、行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序。行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度。作为一种诉讼程序制度,行政诉讼的性质与行政复议的性质具有根本的差别:前者是诉讼程序制度,结果是司法行为;后者是行政程序制度,结果是行政行为。“行政诉讼是运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度”这一命题只完成了对行政诉讼性质认识的第一步,只停留在这一层面上并没有全面的认清行政诉讼,也不能说明为什么行政诉讼要从民事诉讼中分离出来。监督行政与救济权利的需要是行政诉讼与民事诉讼分野的重要原因,与民事诉讼相比,行政诉讼承载了更多的政治功能。
(二)监督性:行政诉讼权力制约之属性
1、行政诉讼是“监督行政”的制度。行政法制监督包括立法机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会力量的监督。法院通过行政诉讼进行的监督,是通过个案的审理发挥监督的作用,其直接监督的对象是被起诉的行政行为,但对行政机关今后的执法具有一定的警示作用;“行政诉讼作为一种控制行政权的制度,由法院通过对行政行为进行审查使国家行政权力与其责任相符并保证其在法律范围内运行。”
2、行政诉讼是“司法权”对行政权的监督。在行政诉讼中法院居于主导地位,原告与作为被告的行政机关处于平等的地位并且都应接受法院的支配,通过这种诉讼活动发挥监督的作用。司法机关的监督与其它主体监督相比,具有法律性、中立性、事后性、被动性、有限性、监督方式独特性的特点。
3、行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度。行政诉讼是一种行政法律监督制度,而不是对公民、法人或其它组织的监督。以司法权与行政权的关系为视角,行政诉讼是司法权对行政权的监督。作为一种行政法律监督制度,司法权行使的被动性特征决定了行政诉讼是一种消极、被动的监督方式,也就是说,行政诉讼作为一种监督制度发挥作用的前提完全取决于相对人是否起诉。
(三)救济性:行政诉讼权利救济之属性
1、行政诉讼是“救济权利”的制度。在我国,行政机关解决相对人认为行政机关违法的行政纠纷的途径主要是行政复议、信访和行政仲裁,行政复议是行政机关救济的主体,信访和行政仲裁是其有益补充。司法机关的救济就是行政诉讼,通过行政诉讼可以调处国家利益和个人利益之间的关系,
司法与行政的关系篇6
一行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行为是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；⒉行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；⒊行政司法行为的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给以特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷；⒋行政司法行为是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；⒌行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。由此可见，行政司法行为是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻司法公正性。行政司法行为的存在和发展，具有重大意义，它不仅有利于促进行政程序法制建设和行政管理民主化、法制化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程式化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济。在市场经济条件下，政府管理经济应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用。这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济，它通过调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程式化为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面也有积极意义。二从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷。同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。这样，也有利于以法制权，加强对行政机关自身行政行为的监督、审查和救济。行政司法行为的存在、发展和功能之充分发挥，更是深深置根于市场经济发展的客观要求之中，市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，以摆脱传统的三权分立体制下主要靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式之局限，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法行为就是适应了市场经济需要多渠道、多层次的纠纷解决机制的客观要求，它是现代市场经济中需要加强国家宏观调控发展趋势的必然产物，且有利于加强经济执法以及司法。行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。其中，以英国和美国的行政裁判制度尤为典型，一般所通行的是行政复议行为和行政裁决行为（有些国家也存在着相似于行政调解的组织和机能），所裁处的对象既包括行政争议又包括民事纠纷，且更注意采用司法程序和尊重当事人的权利。我国的行政司法，其制度化、规范化、法律化，乃是与改革开放同步，即是党的十一届三中全会以来，我国经济、政治体制改革以及加强社会主义民主、法制（特别是行政法制，更具体而言是行政程序法制）建设的一项成果和产物，是在发展商品、市场经济条件下，政府为及时有效地解决纠纷，协调各方面利益关系，并使行政管理民主化、法制化，强化其自律机制使自律和他律相结合的必然结果。我国的行政司法行为包括行政复议行为、行政裁决行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。行政复议行为主要解决那些对行政机关的相关处理和决定不服而产生的行政争议，其范围基本上与行政诉讼的范围一致并略宽，以便于行政复议同行政诉讼相衔接。行政复议是我国相对最为规范的行政司法形式，其法律依据也更较充实。行政裁决行为主要解决与合同无关的若干民事纠纷，行政裁决行为总的来说可分为确权行为（以解决权属争议和权限争议）以及归责行为（以裁处损害赔偿纠纷和侵权纠纷）这两大系列，其中包括关于专利、商标的专门行政裁判行为。行政调解行为所解决的民事纠纷其范围就更宽，既包括合同纠纷又包括非合同的民事纠纷乃至民间纠纷，既包括损害赔偿或补偿纠纷又包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。行政仲裁行为主要解决相关的合同纠纷（特别是经济合同纠纷），也解决一些其他的民事、经济和劳动纠纷。在这四种具体的行政司法行为中，行政复议和行政裁决都是典型的具体行政行为，它们通过作出行政处理决定来解决有关纠纷或争议，所作出的行政处理决定具有行政法律效力，同当事人之间发生行政法上的权利、义务关系，因此都是可以提起行政诉讼并使其接受司法审查的。行政调解则是行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，而不是行使行政权力，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力（除了仲裁中的调解之外），是靠当事人自觉履行，而调解不成或不服调解的还可进行裁决或可申请仲裁，并可向法院提起民事诉讼。行政仲裁乃是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中作出公断或裁决，它采用合议制，按照特有的仲裁程序，并由特定的机构进行，因此其司法性较其他行政司法行为更为明显，仲裁裁决的法律效力也强于一般行政裁决之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事诉讼。但由于行政仲裁背离了仲裁制度所固有的民间性本质特征，典型地体现了我国以往实行的计划经济的影响和痕迹，随着《仲裁法》的颁行，已导致行政仲裁向民间仲裁的改革和转轨。从行政司法的发展趋势来看，以上述及的这些行政司法行为均可称为“显形行政司法”，即以特定的行政司法形式（复议、裁决、调解等）裁决明显存在的法律争议或纠纷；除此而外，还有所谓“隐形行政司法”，即平常所说的行政行为司法化，它是指行政机关虽不是处理明显存在的法律争议，但行政机关作出关系或影响相对人权利义务的行为（如行政处罚、行政强制执行、行政救济等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性，因为它们很容易引发潜在的法律争议。从广义上说，行政司法就是运用准司法程序规范行政的各种规则、制度的总和。从这种意义上看，行政司法行为及其作用的发挥有着更加广阔的天地，它涉及到我们整个行政行为的规范化、程式化问题。关于行政行为的司法化，全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就作了有益的探索和尝试，该法不仅在一般程序中规定了立案、调查、检查、审查、陈述与申辩、决定、送达等必经环节，而且还正式规定了听证程序。听证会要告知受处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的申辩和质证权利，有利于对行政机关的监督，有利于听取利害关系人的意见，有利于调查取证和正确适用法律，从而便于贯彻程序公正原则。这些都体现了我国行政行为规范化、程式化、法制化的正确方向和必然趋势。三随着我国经济、政治体制改革和法制建设的深化和发展，特别是随着社会主义市场经济体制及法制的建立和健全，行政司法行为面临着许多新的理论和实践问题的挑战。（一）随着市场经济的发展，不仅需要建立多渠道、多层次的纠纷解决机制和体制，而且要求增强经济主体的自主权利和自治能力。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的颁行，促使了行政仲裁向民间仲裁改革和转轨，把本不应当归于行政司法的仲裁制度从行政司法体系中分离出去使之还原归位。这样，一方面引起我国行政司法制度的相应调整和改革，调整后的我国行政司法体系即由行政复议、行政裁决和行政调解组成，主要解决与行政管理有关的各类纠纷，而把大部分合同纠纷和其他适合仲裁的财产权益纠纷留待当事人双方自愿去选择民间仲裁解决。这就既符合了国际上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加强行政司法制度自身的建设和改革。另一方面，必然导致我国形成民间仲裁、行政司法、法院审判三足鼎立、三位一体，既相对独立、又密切联系，既互相制约、又相互促进的社会主义市场经济裁判制度体系，以便于用多种形式、手段和途径解决日益增多和复杂化的民事、经济纠纷和其他各种纠纷，维护和促进社会主义市场经济的顺利发展。其中，民间仲裁属于非权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，行政司法属于权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，在市场经济条件下它们都有着十分广阔的发展天地。然而，从我国的具体情况以及国际上的某些特例来看，《仲裁法》的颁行并不等于把一切纠纷和争议都排除在行政仲裁之外。国外就还存在所谓“特种仲裁制度”，在我国也存在现行《仲裁法》所统一规定的仲裁范围之外的某些纠纷，如劳动争议和农业承包合同纠纷的仲裁，这些都不属于平等主体之间发生的纠纷，当然就不宜由民间仲裁来解决。因此，是否也需要实行特种仲裁或是否应属于行政司法范畴，都很值得深入研究。（二）必须拓展新的行政司法形式和行为，例如行政申诉行为。对已超过复议申请和起诉时效的争议而当事人仍不服的；或当事人不愿通过行政复议或起诉解决纠纷，而希望通过行政监督手段来解决的；或当事人认为作出原具体行政行为的行政机关能够自己纠正的等情况，都可以通过行政申诉的途径予以解决。（三）行政调解作为国家行政机关通过说服教育对社会生活和人们经济活动进行管理和监督的一种形式，在新时期已成为行政指导方法的一种，有着非常广泛的适用性和宽阔的发展前景，因此行政调解也应当同其他行政司法行为一样具有其相应法律效力，否则它同民间调解就无实质区别，也无任何权威，就很难充分发挥其在市场经济下的作用和功能。为此，我们认为，行政调解协议理应对双方当事人具有法律约束力，如一方当事人不按约履行，另一方可以要求法院强制执行，只不过在执行调解协议之前，必须由法院重新审理，如法院认为调解协议合法，才判令执行。（四）深入探究行政司法行为，还必然涉及到正确认识和把握行政司法法律关系的特征。行政司法法律关系是一种特殊的行政法律关系（属于行政程序法律关系），它是指在行政司法活动中，行政司法机关与其他参加人之间根据有关法律法规的规定而发生的各种关系，其实质就是行政司法机关在依法裁处各类纠纷过程中与有关当事人之间所形成的各种权利义务关系。行政司法法律关系的主体不限于行政司法行为的主体（行政机关及其专门机构），它还包括发生并要求解决争议或纠纷的双方当事人（公民、其他国家机关、企事业单位、社会团体组织等）；而且行政司法法律关系还不同于其他行政法律关系中行政机关同管理相对人之间地位具有不对等性，行政行为具有单方面性，其法律关系具有强制性等。在行政司法活动中，行政机关是以第三人的身份充当裁判者来解决相对人双方之间的纷争，因此作为行政司法机关，就必须充分注意和尊重当事人双方的意愿，坚持以事实为根据、以法律为准绳，当事人权利义务一律平等以及回避等重要司法原则，以体现其公正性，从而既保证行政机关有效地行使职权，又保障和维护当事人的合法权益。
司法与行政的关系篇7
一
在法治发展历史上，由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和概括，认为法治发展的模式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治。事实上，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是完全结合在一起的。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，比较自然地渐成法治的历史过程及现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，如果它们试图推进法治的话，一般只能依靠政府的推动力，政府推进型法治便由此而来。
中国作为发展中国家，其法治发展的模式同样不可避免地采取了政府推进的形式。其实政府推进的法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治发展模式。然而，这种法治发展模式中，包含着一个在经验世界可随时看见，在理论上可轻易推演出的悖论或矛盾：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的倾向。我们说法治的一个基本特征是通过对政府权力的规制来保障和发展公民的权利，但政府在推进法治的进程中会很自然地强调对自身利益和权力行使有利的东西，而极力规避对自己不利的东西。这也就是说，政府推进的法治模式很少会带来对自己权力限制的结果，通过这种限制欲达到保障和发展公民权利的目的也就无法实现。“趋利避害”的行为逻辑在这里同样适用。有学者将政府在推进法治中的这种行为取向概括为“注意力倾斜现象”。认为“如果政府长时间地延续这种注意力倾斜的状态，则市民社会借助法治对政府权力的限制显然有落空之嫌，而如不能对政府权力进行有效规制，中国法治的实现只能理解为一种‘真实的谎言’”，(注：汪太贤等：《法治的理念与方略》，中国检察出版社，2001年版，第239页。)那么，中国作为发展中国家，其法治发展的模式无例外地只能采取政府推进型，但这种模式又极有可能无法达到法治的目的。这个悖论或矛盾能够解决吗?
其实，换个视角，这个悖论实际上反映了这样一个问题；即推进法治的政府本身必须是法治的。如果一个国家具备了下列这样一个前提，它或许就不存在这个悖论了：即它的政府在结构和制度的安排上是与法治相适应的；或者它在推进法治的过程中，不断地调整自身的结构关系以适应法治的发展。事实上，这就是一个解决问题的办法。显然，在理论上，不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构形态的政府才具有推进和实现法治的作用。法治的政府结构形态虽包含着某些共同的原则，但却不只一种模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包含了那些正在通过改革使政府结构关系逐渐与法治相适应的政府形式。
就中国具体的情景而言，依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件(革命战争中的战时体制和苏联模式的影响)下所形成的中国政治体制必须作出相应的结构性调整。也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和制度都存在一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。当我们选择了依法治国方略的同时，也就选择了对现行政治结构关系进行改革的策略。事实上，近年来的依法治国实践，已经暴露了我国现行政治结构关系中存在的某些缺陷和不适应。比如：党政关系问题；法院的责任制问题；人大的宪法监督权的虚化问题：司法独立问题；司法审查制度与现行行政和司法之间关系的矛盾问题，等等。
二
理论和实践均表明，现行政治结构关系适应依法治国的实践应有所改革构成了中国法治发展不可逾越的体制基础。就此而言，依法治国方略及其实施，必然涉及现行体制内多重重大关系的调整。学界普遍认为，社会主义法治虽然与资本主义法治存在着本质的不同，但在形式上则有着许多共同之处。社会主义法治的原则主要有：人民、人权保障、权力制约、合理完善的法律体系、法律平等、宪法法律至上、司法独立、党在宪法和法律的范围内活动等。(注：参阅孙国华主编：《社会主义法治论》，法律出版社，2002年版，第172-178页。)从理论上来看，上述原则事实上包含了法治在价值、功能、结构三个层面的基本要求，其中，结构原则有党在宪法和法律的范围内活动、权力制约、司法独立等三项。总体来看，这三项原则也就是中国政治体制适应法治发展必须具备的特征。
其一，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。在中国的政治体系中，执政党无疑处于核心之地位，执政党、特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否守法事关中国法治建设的大局。因此，与法治发展相适应的政治体制应该能够在制度上保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这特别涉及法治发展条件下的党政关系。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质，即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及运行的制度化。党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状态构成了二者之间关系的最佳状态；因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织和整合的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了法治发展进程中党的领导方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中，执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。
从党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这一社会主义法治的一般原则出发，我们可以形成有关党与司法机关关系的两个一般认识：一是党与司法机关处于同一宪法和法律的约束之下，在二者都必须守法的基础上，党的功能与司法机关的职能存在着目的的一致性。党作为政治过程的主导结构，它不仅可以通过国家权力机关，参与并主导法律的形成过程，而且还可以通过对其他国家机关的政治和组织领导保障法律的有效实施；这与司法机关实施法律的职能是一致的。二是在此前提下，党与司法的关系应以法律的有效实施为限，即党对司法的领导只能以法律的实现为目的，而不能以作为支配力的领导本身为目的。这是确定党与司法关系的理论基础。这意味着党与司法的关系应围绕着以有利于法律实现的目的进行配置，而不应考虑别的什么因素。实际上，在党与司法的关系上，所谓实现党的领导在最终意义上只能以法律是否获得有效实施为衡量之尺度。理论上这个尺度所包含的道理也许是浅显的：既然法律在中国是党主导的政治过程的结果，那么，还有什么比法律在社会生活中的实现更能表达党的领导呢?以法律的实现为价值目标，就必须考虑司法权作为国家权力之一种的特殊性质，以及这种性质到处所表现出来的不受法律之外因素干涉的内在要求；就必须考虑党的权力作为政治权力的特性和作用范围，并寻找二者的契合点。在理论上，党的领导权在一般意义上同样也可分为支配力和影响力两个要素，基于这种划分，党的领导或介入司法领域的方式在总体上应被界定为：在司法过程之外行使支配力，而在司法过程之内保持影响力。(注：参阅程竹汝：“论依法治国条件下党与司法的关系”，载《政治与法律》，2001年第4期。)
首先，党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。就法律实现的价值目标来说，这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中，党对司法的支配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级组织，包括政法委员会直接向司法机关司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题”，载《法学》，1999年第9期。)
其二，权力制约原则。在政治体制中，安排有某种程度的权力制约的制度性关系是法治的一个基本要求。任何权力不受制约都必然导致腐败和权力滥用，这已是被无数次的历史经验所证明了的规律，社会主义国家也概莫能外。法治之所以强调政治体制中的制约性安排，是因为政府或官员作为组织起来的力量，在一般情况下他们是分散的公民和社会组织根本无力抗衡的。一旦他们不守法，社会便缺少在秩序范围内的纠错手段。而要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来的力量相互抗衡，所谓以权力约束权力。在政治体制的问题上，我们长期以来一直强调权力的集中和统一，强调针对资本主义国家“权力分立”原则相区别的社会主义“议行合一”原则，认为以人民为价值基础的国家权力是不可分割的。殊不知国家权力不可分割，并不等于政府权力不可分割。反之，如果政府权力没有必要的职能分工，国家权力便缺乏现实化的途径。也就是说，现代政府权力的分化并不是承认对国家的分割，相反它是国家的各项权能通过权限的相互分工，在相互配合中实现统一国家权力的必然途径。(注：参阅(日)美浓布达吉：《宪法学原理》中译本，商务印书馆，1925年版，第256页。)因此，政府体制中的分权制度实在不是国家统一本性的对立物，而恰恰是它的必然要求。恰到好处的分权，是现代性政治体系的要素之一，代表了政治发展的科学化倾向。
我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“虚置”问题等。
人大监督权的法律化问题是指作为中国政治体系中法律地位最高的各级人民代表大会，其监督权的行使迄今为止一直处于“无法可依”的局面，即我国目前仍然缺少一部统一的用来规范各级人大监督权的监督法。人大监督权行使的实效化问题是指宪法、法律所赋予人大的宪法监督、法律监督和工作监督等权力在操作上的现实性问题。比如：全国人大及其常委会享有宪法监督的职责，但实践证明这个职责的履行如果缺乏专门机关的协助的话，很可能流于形式，目前的情况便大体如此；对行政机关制定的规范性文件的合法性审查是人大法律监督的重要方面，但现实中这一领域存在着相当多的违法现象(比如地方保护主义的行政规章)说明这个权力的行使并没有真正落实；各级人大对其所产生的官员享有质询、弹劾等权力，而现实中相对于这部分官员较常见的腐败和现象，人大对这项权力的行使并不多见，这其中的一个很重要原因就是在相关程序上缺乏操作性。(注：我国的宪法和各种组织法一般都对各级人大行使罢免权作了较严格的限制，比如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第21条规定，县级以上各级人大所产生之官员的罢免案须由主席团、常委会或十分之一以上的代表联名提出。实践中代表联名提出的罢免案极为罕见，这种情况说明“十分之一以上代表联名”的条件限制过于严格了。笔者认为罢免案提出的条件拟宽松一些，在我国人大的政治场合，罢免案多一些并不是坏事，即使提案的质量不高，它对官员们也是一个警示。)而司法审查制度的“虚置”问题是指中国行政诉讼制度自建立至今的20多年里，一直面临着受案数低、撤诉率高；当事人不愿告诉、人民法院不愿受理；行政权难以进行司法约束的尴尬局面。总的来看，造成这些问题的一个主要原因是在这套体制形成之时没有充分地考虑到法治的要求，即制度设计缺乏充分的法治视角。就上述问题对中国法治发展的影响来看，人大监督权的落实当是最重要的方面，这方面的改革不仅需要调整多重关系，同时也需要新的制度介入。比如：应安排专门的机构协助我国人大负责宪法监督的事宜；在抽象行政行为的合法性审查问题上，可将立法审查与司法审查结合起来。在理顺行政与司法的关系的问题上，应改变目前以横向为主导的行政与司法的关系模式，建立以纵向为主导的司法组织体系，使司法机关的地位能够适应司法审查的职能要求。
其三，司法独立原则。司法独立是法治条件下政治体制的一个基本的不可缺少的原则和特征。就理论的渊源来讲，法治发展之所以必须要求司法独立，其理由主要有三：一是司法权的内在规定性必然要求司法独立。司法权的本质是裁判权，而裁判权的内在规定性，一方面要求裁判者相对于纠纷当事人的中立性；另一方面要求裁判者相对于社会各方的自主性。也就是说，司法过程至少在形式上或程序上必须是中立的和自主的，否则判断就不成其为判断。判断的客观性要求排除判断过程中的各种主观的和外部的因素的干扰。这种基于判断本性所产生的“自然正义”，反映到司法过程中就是要求司法机关的裁判过程要有对当事人中立和对非当事人自主的制度和程序安排。二是司法在现代秩序的结构性关系中所扮演的角色必然要求司法独立。如果说将政治权力的实际运行纳入法律的范围是构成的必要条件，那么，司法基于法律对政治权力的作用就是必然的，在这种情况下，司法是否能够在现实的权力关系中成为一个自主的领域则是它起作用的前提。一旦将政治权力主体行为的合法性纳入司法的视野，司法相对于其他政治领域的独立就是必要的和顺理成章的了。在政治权力主体可能成为当事人的情况下，司法“判断”的客观性要求它远离政治权力家族的其他成员并与之保持独立。三是司法的根本价值即保护人的基本权利的必然要求。说到底，有关司法独立的种种制度安排无非是源于公民权利的价值需求。诚如学者们所言，司法独立的客观依据是实现正义和保障人权。(注：周汉华：“论建立独立、开放与能动的司法制度”，载《法学研究》，1999年第5期。)司法独立是实现司法公正的条件，而司法公正的内涵归根到底就是保障人的基本权利。因此，保障权利既是司法最终的价值诉求，也是司法独立的最终客观根据。
当前，中国的司法独立面临的问题很多，比如法官、检察官的质和量的问题；司法机关对人大负责的责任制问题等。但就目前我国司法对政治权力起作用的法律安排而言，最需要关注和改革的是司法与行政的关系。由于司法机关被赋予了对行政机关具体行政行为通过诉讼进行合法性审查的权力，我国原来在没有这项制度安排的情况下建立起来的司法与行政的制度关系便面临着这样一种压力：即司法机关正常履行其职能的条件是它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为，一方面司法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关司法机关的现实政治地位低于行政机关，它的宪法地位有待于进一步落实。这两方面关系既与司法权独立行使的宪法原则不相容，又极不利于司法审查制度和行政法治的发展。关于解决这一问题的方案，学界较多的观点倾向于改变目前司法物质资源的横向供给体制为自上而下的纵向供给体制，但这种改革需要许多配套的条件和较高的改革成本，我们认为无论这种资源供给关系如何变革，实现此关系的制度化和法律化都是最为关键的。(注：参阅程竹汝：“构建依法治国条件下司法与行政的规范关系”，载《江苏社会科学》，2002年第2期。)
三
由于德治与法治在价值上存在着相通和重叠之处，法治对政治体制的要求同时也就在相当程度上反映了德治对政治体制的要求，因此，我们上述从法治的观点出发，对我国政治体制的结构特征及改革要点的描述和分析，同样也适用于德治的观点。在国家治理方式的意义上，所谓法治与德治无非是政治体制的特定功能而已，因而它必须体现在政治体制的特定结构中。结构与功能是对应的，有什么样的结构，就有什么样的功能与之相适应，反之亦如此。然而，在理论上，德治作为政治体系相对独立的一种功能，它对结构的要求又必然会表现出自身的某些特点。
德治对政治体制的要求之一：人民。人民是现代政治伦理的核心，当然也就构成德治对政治体制的一个最基本的要求。从法治的观点看，人民同样构成了其在政治体制上的一个基本原则，但我们之所以把这个原则看作是德治对政治体制的一个基本要求，是因为在这个原则的背后依托着人人平等、人在政治权力之前并构成其存在的目的等价值因素。我们一般将现行宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定看作是人民原则在法律上的体现，然而，当我们问及为什么一切权力应该属于人民时，问题就会回归于因为人是生而平等的、是先于政治权力存在的、是历史的真正创造者等价值领域。事实上，这个原则是法治与德治关于政治体制的一个共同的基本要求。或许可以这样说，从人民出发，法治对政治体制的要求包含了某种最基本的成分，如必须有体现人民授权的选举制、一定形式的代议制以及种种责任制等；而德治对政治体制的要求则不仅如此，它更加偏向于某种本质上的成分，如体现人民利益等。
人民作为一个德治原则，就是要求我们的政治体制中要凝结着一种为人民服务的精神，政治体制中的各种制度、规范、机构、乃至具体行为都能够真正地表达、实现人民的利益。就此而言，可以说历史上还没有一种政治体制真正地实现了德治所要求的人民原则。社会主义的政治体制也仅是以此为目标的一种实践中的形式。人民代表大会制是我国基本的政治制度，也是人民原则在我国的制度化的表现形式，在从人民到权力的制度安排中，它包含着这样的一组关系：选民与代表的关系、作为个体的代表与作为整体的代表大会的关系、代表大会与“一府两院”的关系、“一府两院”与公民的关系等。在这样一个连续性的政治权力形成和行使的过程中，政治权力是否能够被规范到为人民服务的轨道上，在很大程度上依赖于相关的制度、规范、机构科学的设计和安排，依赖于这样的安排对政治权力的导向。列宁讲制度关系具有思想关系的性质，强调的就是在政治体制的设计和安排上原本是有科学与非科学之分的。就实践中的情况来看，人民代表大会制在上述诸环节的总体架构上，既与中国超大社会的特殊国情相适应，也具有将政治权力规范到为人民服务轨道上的倾向。但作为一种人民的实践形式，现实中的各种权力腐败和滥用现象说明它仍存在着某些需要改进的地方。其中，在上述几组政治关系的体制运行中，存在着一种普遍的“体制性倾斜”或权力失衡现象，就是特别需要关注和改进的方面。这种普遍现象指的是上述每一组关系的体制运行实际上都存在着向后一方：代表——代表大会——“一府两院”的倾斜。在实践上，这种倾斜表现为选民一旦向代表授权以后，就再难以约束代表；代表大会对“一府两院”的监督和约束不够甚至难以约束等。在理论上，这种倾斜是一种可以称得上是抽象权力向具体权力的倾斜，而人民便是理论上最为抽象的权力，因此，这种情况反映了我国政治体制对政治权力的规范处于某种失衡状态。比较注重权力的形成，而对权力的行使规范不够。邓小平多次讲，我国党和国家制度的一个常见问题就是权力过分集中，上述政治过程中的问题实际上反映的是同样的情况。
德治对政治体制的要求之二：现实有效的官员监督机制。德治的这一要求与法治的权力制约原则又有相通之处，但与法治不同，德治之所以强调政治体制中对官员的监督机制，一是着眼于监督机制本身具有惩恶而扬善道德功能；二是着眼于随监督机制而来的官员行为的规范性对国家治理的道德影响力。理论上，德治的实现在很大程度上依赖于官员们实际行为的道德影响力，这同时也是中国古代德治的一个主要经验。然而，官员行为的道德影响力又缘何而来?其中，政治体制的塑造无疑是最主要的渊源。在政治体制中，这种塑造主要表现在两个方面：一方面表现在政治体制对官员的实际吸纳过程。从德治的观点看，这个过程具有两方面同等重要的道德影响机制：一是塑造官员的道德影响力；二是过程本身必然产生的对整个社会的道德导向作用。在这一过程中，吸纳官员的标准只是这种作用的一个因素，重要的是实际的吸纳过程及结果对官员和人们行为取向的影响。现实中标准与实际过程相脱离是常见的事情，应该说标准(在既定的情况下)与实际过程越是趋向于一致，政治体制的这一过程对社会道德的正面影响也就越大；反之，一旦实际过程与标准严重脱离，那就必将带来社会道德严重滑坡的恶果。就此而言，我国一段时期以来，在官员选任中，各种非制度的因素如“跑官、买官、卖官”等现象充斥于实际的干部选任过程，法律所规定的干部选任标准在一定程度上被弃之一旁。这种制度的实际运行状态应该对社会上道德失范现象负相当大的责任。另一方面，官员道德影响力又主要是政治体制中所包含的对官员行为约束机制的一个结果。同样，监督机制的实际作用过程也具有两方面的道德影响功能：一是监督机制对塑造官员的道德影响力发挥着保障作用；二是监督机制本身的存在和实际过程对人们行为的导向作用。一般而论，对权力和官员的监督是否有效、是否做到了防微杜渐，与官员行为的正当性和整个社会的道德信念、风气直接相关。如果一套监督制度刚性程度比较高，它的有效性使得官员们决不敢越雷池半步，社会就会正气高扬；反之，如果一套监督制度是柔性的，它对官员们的约束只限于“碰上了倒霉，绕过去没事”的话，整个社会的道德信念就会瓦解。就像社会学家罗斯描述的那样，在这种情况下，“一个又一个的人便从高尚的多数中脱落下来。这种致命的无法无天的传染病将加速地蔓延开来，直到社会秩序崩溃。”(注：(美)罗斯：《社会控制》，秦志勇等译，华夏出版社，1989年版，第95页。)因此，如果说官员们的道德状况对这个社会的道德状况负有相当大责任的话，那么，相关的监督制度是否有效就不仅只涉及对官员行为的导向，更涉及整个社会道德信念的维系。
在我国的政治体系中，监督结构包括了三个部分：执政党系统中的纪委，行政系统中的监察部门和作为法律监督机关的人民检察院。从总体上看，这三个部门的主要功能都指向了官员的行为，除了人民检察院职责更为宽泛一些之外，其他两个部门都是专门用来监督官员行为的。客观地讲，在中国的政治体系中，监督结构的安排是较为周延的。有资料表明，在监督机制的作用下，近年来我国贪污腐化等职务犯罪泛滥的态势已经得到了有效控制。但权力腐败和滥用的一度泛滥以及目前仍不容乐观的情况说明，我国这套监督结构的有效性是存在问题的。(注：据中纪委的材料，自1992年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案1634925件，给予党纪政纪处分1555481人，其中县处级干部4.9万人，地厅级干部4100多人。材料来源：《中国青年报》2002年10月18日。)
司法与行政的关系篇8
关键词：行政行为；司法审查；标准；强度
中图分类号：D92
文献标志码：a
文章编号：1671-7740(2010)01-0071-02
行政行为司法审查强度实际是关于行政行为司法审查的标准问题，其取决于案件或所争议的问题是法律问题还是事实问题。行政行为司法审查标准是一个重要且复杂的问题。行政行为司法审查强度与司法审查标准二者紧密联系，关系到司法机关审查行政行为是否合法与合理的标准和尺度，直接影响着行政行为司法审查的合法性、公正性与权威性。但是，由于行政案件的多种多样，所以决定了各国难以给司法审查设定一个固定的、具体、详尽的标准。然而行政行为司法审查标准的复杂性并没有阻止各国确定相对明确的司法审查标准。世界上多数国家都通过立法或判例的形式结合各国的国情确定了各具特色的对行政行为司法审查的原则性标准。这些立法和判例对于科学构建我国的行政行为司法审查标准，确立合理的行政行为司法审查强度具有积极的借鉴意义。
一、国外行政行为司法审查标准
从司法审查制度的滥觞来看，它源自于英美法的制度。最早由美国大法官马歇尔创立，他通过马伯里诉麦迪逊一案确立了最高法院宣告国会立法违宪无效之先例。时至今日，司法审查的内涵有了很大扩展，除了违宪审查之外，还包括现代民主国家所确立的对行政权实施有效监督的法律制度。其所涉及的范围较广，包括对立法的审查和对行政行为的审查，对行政行为的审查又包括行政行为违宪审查和行政行为违法审查。
在英国，法院对行政行为的司法审查主要有两大标准：审查是否越权与审查是否违反自然正义原则。前者是制定法标准，既涉及实体又涉及程序；后者是普通法标准，是纯程序标准。英国法院在审查行政机关行为是否越权时，不仅要审查行政行为是否超越议会授权的明确界限，还要审查行政行为是否违反议会授权时所暗含的保障。因此，英国法院对于行政行为是否越权的审查，主要从违反管辖条件、违反明确的法定程序、不正当的委托、不合理、不相关的考虑、不适当的动机、违反自然正义、案卷表面错误八个方面来审查。
在美国，根据《联邦行政程序法》及法院的有关判例，法院对行政行为司法审查的标准主要有六个：(1)是否违法，其中“违法”包括实质的违法与程序的违法；(2)是否侵犯宪法的权利、权力、特权或特免，其中宪法规定的权利包括公民的选举权、人身自由权、言论自由权、正当程序权等；(3)是否超越法定的管辖权、权力或限制，或者没有法定权利；(4)是否专横、任性、滥用自由裁量权，根据司法实践，滥用自由裁量权的行为又包括目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等；(5)是否没有事实根据；(6)是否没有“实质性证据证据”。
在德国，司法审查的标准一般称为“行政行为的控制理由”，主要包括六个：(1)无权限；(2)超越管辖权，包括超越地域管辖权与超越实体管辖权；(3)实体瑕疵，包括法律瑕疵、事实瑕疵、违背善良道德、不清楚、错误方法等；(4)违反程序与形式；(5)超越自由裁量权，包括超越自由裁量权范围和不行使自由裁量权；(6)滥用自由裁量权，具体包括违反合理性原则(具体化为适当性原则、必要性原则和比例原则)、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待。
从上，我们可以大致看到英美法系和大陆法系司法审查标准的异同。传统上，英美法系国家法院重在审查法律问题，而很少审理事实问题。根据美国谢弗朗案件，“法院只能审查行政机关的法律解释是否合理，不能用法院认为正确的解释代替行政机关的合理解释。”也就是说，法院对法律问题的审查也应采用合理性标准。而大陆法系国家由于受职权主义诉讼模式的影响，对事实问题与法律问题往往进行完全审查，并采用严格的审查标准。因此，法院对事实问题不仅要审查其合理性，而且也要审查其正确性，即能够排除其他合理的可能性。不过，从行政法的发展来看，无论是英美法系，还是大陆法系，对事实问题与法律问题都趋向于采用一定程度的合理性审查。另外，两大法系都同样重视实体与程序的审查，且对程序的审查还包括法定的和非法定的程序的审查。如英国的自然正义原则、美国的正当程序原则、德国的比例原则等。
二、事实问题与法律问题
在行政诉讼中事实问题和法律问题的区分是一个复杂、困难的事情。因为事实与法律问题的区分关系到两个甚至多个机关之间的权力分配。迪克森教授在1927年曾言：“法律问题和事实问题并非两个因为主题的差异而形成的相互排斥的问题类型。法律问题向下发展即到了事实的根源；事实问题不断向上就会演化为法律问题。只要政策之刃就会影响到法院选择划线的拟制的界限。”法律问题与事实问题并不是泾渭分明的，而往往错综交织在一起，很难用统一的标准进行区分，有些问题可能既涉及法律，又涉及事实。“在许多案件中，法律审与事实审水融，无法区分在这种情况下对一个问题的裁定必然涉及到另一个问题的裁定……法律与事实的区分常常不是令人明白的标准，永远不能自行划清界限。”随着行政裁量权的不断扩张，行政机关对事实的处理，以及对法律的运用具有相对的独立性和自由度，司法权不可过度干预行政权，但又不能失去对行政权的必要监督制约，因此需在两者之间形成一种必要的张力，以确保行政行为实施的合理、合法，以及行政机关对社会的有效管理。所以，对事实问题和法律问题的审查不能机械地按照某一问题应该以怎样处理来对待。对行政诉讼的法律问题要进行合理性审查，同时对其所涉及的事实问题也要作适当的合理性审查。
三、关于我国的行政行为司法审查强度
我国的司法审查强度是寓于行政诉讼中来考量的。因为我国的行政诉讼仅仅相当于英美法的行政违法审查，而且是对具体行政行为的违法审查。在英美法系，法院可以司法审查除政治问题以外的所有司法问题，抽象行政行为自然在审查之列。另外，在法国其司法审查为非诉讼审查和事前审查。总之，无论是英美国家还是法国等大陆法系国家，他们的司法审查都包括对立法机关特别是对行政立法的监督。以上的这些特点都不同于我国的行政诉讼，根据我国《行政诉讼法》的规定，一般认为行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提讼，由人民法院进行审理并做出裁判的活动。它主要是对国家行政主体的具体行政行为是否合法进行的审查。
我国行政诉讼法第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”此条即为行政诉讼之合法审查之法定原则。应该说它较好地体现了行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的。但笔者认为，这并不能说明该合法审查原则具有全面性和合理性。我国的行政诉讼，法院对行政行为的审查标准是合法性，而非合理性，同时也仅限于对具体行政行为的审查(当然有关司法解释对此作过补充规定)。从保护相对人的合法权益的角度来看，法院审查具体行政行为的合法性是具有积极意义的，但这并不能全面地维护相对人的合法权利，有可能造成“权利救济的真空”。首先从行政诉讼所能审查的行政行为范围来看，行政诉讼仅限于具体行政行为，可诉讼范围很窄；其次从行政诉讼审查原则来看，行政诉讼只涉及合法性审查，即只是对行政机关适用法律的问题(或日法律问题)进行审查，对事实问题之合理性以及与事实密切相关的法律的合理f生未涉及。虽然从司法与行政的关系来讲，司法权应保持对行政权的尊重，不利于对行政权过度干预，但是从“有权利必有救济”的自然正义法理来看，司法审查对相对人的合法权利的保护必须是充分的、必要的。 与此同时，有一些学者认为我国行政诉讼法第54条包含有“”和“显失公正”两大合理性审查标准。但笔者认为此判决之标准并不是合理性审查之最终体现，它只是在合法性审查的基础上对行政行为之事实进行审查，且对之限定不明确，显失公正的适用也仅限于行政处罚领域。其与合理性审查之标准的确立还相去甚远。仅以这两者作为合理审查标准并不利于保护相对人的合法权利。如象大陆法系对事实问题和法律问题进行全面的审查那样，我国的行政行为司法审查强度只当其九牛一毛。而且大陆法系对事实问题不仅要作合理性审查，还要作正确性审查，其审查强度可见一斑。 如前文所述，行政诉讼中存在事实问题与法律问题。而两者又错综交织，不易划清界线。对于具体案件的事实问题可能又涉及作出此事实行为前的法律问题，而对于法律问题也可能由于其基础的事实问题而造成法院审理案件的难度。如何确定相应的审查强度、标准是处理行政案件的关键。司法审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准。一般说来，对于一个问题，它既可能是事实问题，也可能是法律问题，还有可能既涉及法律问题，也涉及事实问题。因此，(1)对于事实问题，进行有限审查，采用合理性审查标准。(2)对于法律问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关是否越权、是否违反程序、适用法律法规是否正确等问题。(3)对于既涉及法律、又涉及事实的问题。法院应当发挥其司法能动性：对于重要的社会公益性、专业性、技术性强的问题可以主要作为事实问题，进行有限审查；对于其他问题，可以主要作为法律问题进行审查。
四、结语
司法与行政的关系篇9
要准确把握好切入点立足点着重点的思考
司法行政部门作为政府重要的职能部门之一，承担着维护社会稳定、开展法制宣传、提供法律援助、法律服务与保障、改造矫正罪犯等诸多重要职能。省第十一次党代会明确提出着力构建和谐社会，又好又快地推进“两个率先”，全面达小康、建设新江苏的奋斗目标,这为司法行政工作提供了更为广阔的发展空间，也带来了许多机遇和挑战，特别是全省实施“对标找差、全国争先”工程提出，对于司法行政系统全面贯彻落实科学发展观，以人为本，构建和谐社会，提出了新的考验。为此，深入推进司法行政系统领导干部的作风建设，为全省实施“对标找差、全国争先”工程提供有力组织保障，就事关司法行政事业发展的成败，更事关全省工作的大局，这也成为当前和今后一个时期，我们必须认真思考和解决的重要课题。本人认为，要扎实推进司法行政系统领导干部作风建设，就要准确把握好领导干部作风建设的切入点、着眼点、立足点。
一、要把司法行政系统领导干部作风建设的切入点，放在准确定位，增强大局意识上
首先，要统一思想，主动融入工作大局。司法行政系统的领导干部要主动把思想统一到省委、省政府的重大决策部署上来，主动把司法行政工作融入到构建和谐江苏、法治江苏的大格局中去考虑，围绕实现“两个率先”的目标，来确立司法行政工作的发展定位和主要任务，这就为司法行政事业的创新发展找到了方向。
目前，个别领导干部没有从全局的高度，没有站在贯彻落实省委、省政府战略决策的高度，来审视司法行政工作的职能作用，对工作职能定位不准，缺乏对司法行政工作重要性的认识，没有以积极进取的态度，以有为争有位，而是片面地认为司法行政部门在政法部门属于弱势部门，没有更多的行政执法权，畏难情绪严重，工作主动性、积极性不高，存在被动应付的现象。为此，要在具体的司法行政工作中，要树立“三个观念”。一是发展观念。发展是第一要务，是破解一切难题的关键。司法行政工作只有紧紧把握发展这个主题，把工作重心放在为省委、省政府重大决策服务上，才能找准定位，明确方向，体现作为，尤其是省委第十一次党代会提出的“全面达小康，建设新江苏”的战略构想，就为司法行政系统贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、关注民生，提供了生动的实践舞台；二是机遇观念。省司法厅提出“对标找差、全国争先”工程，既是我省司法行政系统全面建设发展的新起点，同时也给司法行政工作带来新机遇。我们司法行政系统的领导干部一定要把握这个机遇，顺势而上，积极进取，打造司法行政系统的良好形象；三是角色观念。司法行政部门的各项工作职能，都事关全省的工作大局，与构建和谐江苏息息相关，这就要求我们领导干部要在全省的工作大局中找到自己的位置，发挥好司法行政系统的作用，当好“连心桥”、“助推器”和“减压阀”，不断提升司法行政系统的地位和作用。
其次，要围绕省委、省政府的战略目标，思考谋划司法行政工作的长远规划。我省“十一五”规划明确提出建设全面达小康社会的战略目标，司法行政工作就要把这个战略目标作为司法行政工作的落脚点，把健全完善与战略目标相配套的司法行政工作体系作为今后一个时期的奋斗目标。譬如：要思考如何加强社会矛盾纠纷调处工作，构筑切实有效的预防体系，筑牢构建和谐社会“第一道防线”；要思考如何构筑普治并重、完备高效的法制宣传工作体系，为“两个率先”营造良好的法制环境；要思考如何构建功能完善、结构合理的法律服务体系，为经济建设提供优质高效的法律服务；要思考如何加强司法行政“三支队伍”建设，为“又好又快”地发展提供坚强的组织保障等等。总之，司法行政系统的领导干部在头脑中要有一个长远的规划和发展思路，沿着这个规划逐年推进、稳步发展。这样，才能形成具有自身特色的司法行政工作，才能实现工作的新跨越。
二、要把司法行政系统领导干部作风建设立足点，放在履职尽责，增强责任意识上
当前，全省司法行政系统实施的“对标找差、全国争先”工程是立足“十一五”的新形势、新要求做出的科学部署，是事关全局、事关长远的一项系统工程，是激发司法行政系统追赶斗志、凝聚干群人心的必要措施，也是未来几年加快司法行政工作改革发展的现实需要。为此，我们司法行政系统的领导干部要以“对标找差、全国争先”工程为统领，进一步增强责任感和使命感，发挥职能作用，为“全面达小康、建设新江苏”营造良好的法治环境。在具体工作中：
要加强思想作风建设，担负起领导的政治责任。司法行政系统的领导干部，必须把思想作风建设摆在第一位，这是新的发展阶段对领导干部作风建设的一个客观要求。当前，我国司法行政工作正处于不断改革与深化的阶段，人民群众对司法行政工作的要求也在不断地提高，全省“对标找差、全国争先”工程正是在这样的背景下提出的。这些都迫切需要司法行政系统的领导干部要讲政治，讲大局，增强政治敏锐性，始终在思想上、政治上、行动上与省委保持高度一致，对省委的重大决策和确定的重点工作，在职权范围内和分管的工作领域，主动地承担起领导责任，不折不扣地坚决完成。并以时不我待的紧迫感、迎难而上的责任感，把省委的部署和决策转化为司法行政工作的发展思路和具体措施。
要加强学风建设，担负起领导的工作责任。司法行政系统的领导干部要在坚持理论联系实际的学风上下功夫，不断用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导实践、推动司法行政工作。当前，尤其是提高运用科学发展观，解决司法行政工作存在的热点、难点问题的能力，提高破解难题的能力；要深入地调查研究，对本部门乃至本地区的司法行政工作做到胸中有数、掌握全局，为正确决策奠定基础；要树立为党的事业负责观念，积极作为，不断提高调研能力、决策能力，不断提高分析问题、处理问题和解决问题的能力，为司法行政事业的长足发展打下组织基础。
要加强自身建设，担负起领导的勤政廉政责任。“对标找差、全国争先”工程是一项需要努力实践、不断探索的工程，这就要求司法行政系统的领导干部要有强烈的事业心，树立全心全意为人民服务的思想，脚踏实地，深入基层，多了解民生，听取民意，这样才能制定出符合最广大人民群众根本利益的政策。在日常工作中，要胸怀全局，作风民主，多谋善断，善于集中正确意见和集体智慧，共同形成心齐气顺、风正劲足的工作合力。在生活上，要严格自律经受各种诱惑和考验。要自觉做到自重、自省、自警、自励，认真落实“八个坚持、八个反对”的要求，从小事、小节、小处做起，树立司法行政系统领导干部廉洁从政的良好形象。
三、要把司法行政系统领导干部作风建设着重点，放在构建和谐社会，增强创新意识上
构建社会主义和谐社会，是当前全党、全国各项工作的指导方针，也是检验和提升司法行政系统领导干部能力的重要内容。在新形势下，司法行政系统的领导干部要清醒地认识到自己肩负的历史使命，更好地发挥司法行政部门的职能作用，为实现构建和谐社会提供法律服务和法律保障。
要增强维护社会稳定的能力，建设“平安江苏”。司法行政机关担负着维护社会稳定的重要使命，司法行政系统的领导干部如何筑牢第一道防线，对维护全社会的稳定至关重要。一方面，司法行政系统的领导干部要紧紧围绕全省的工作大局、中心工作，下力气解决本区域群众关心的热点、难点问题。从泰州市主城区近几年的社会矛盾纠纷所表现出的特点看主要表现：劳动争议纠纷呈现逐步上升趋势，婚姻家庭纠纷经常发生，房屋宅基地纠纷为农村多发性矛盾，旧城改造、征地拆迁、环境保护成为新型的矛盾纠纷。针对这些矛盾纠纷，我们**区司法局先后在全区探索建立了“民主恳谈会”制度、公安和司法联合调解室等新的化解社会矛盾纠纷的平台，取得了良好的成效，目前正在进一步总结完善，推广应用。作为司法行政系统的领导干部要因地制宜，创造性开展工作，不断提高应对复杂矛盾纠纷的能力，为构建和谐社会打下基础。另一方面，司法行政系统的领导干部就要从工作职能出发，勇于探索，破解热点、难点问题，解决好社区矫正、法律援助工作等本系统的热点、难点问题。为此，社区矫正工作按照省司法厅提出要在“破解难题、提升水平、形成特色上下功夫”的要求，把工作重点放在提高矫正工作人员素质、规范工作程序上，从以人为本的高度，思考创新工作方法、拓展矫正教育形式，在开展行为矫正、心理矫正、提升矫正质量上培育新亮点、创出新路子。法律援助是构建和谐社会的重要平台和组成部分，广大人民群众对法律救助的需要十分迫切，这就需要我们司法行政系统的领导干部，认真贯彻落实国务院《法律援助条例》，改善法律援助工作环境，创新法律援助服务的方式和方法，尽最大可能让社会弱势群体得到法律帮助，实行应援尽援。
要增强谋划部署普法教育的能力，建设“法治江苏”。建设社会主义法治国家是构建和谐社会的必然要求，也是由司法行政工作社会服务的宗旨和使命所决定的。司法行政部门作为普法教育的主管部门，领导干部的谋划部署普法教育能力，直接关系到普法的实效与成果。为此，要提高创新能力，不断创新普法形式。要结合不同阶段、不同地区的特点和经济差异，采取不同的方式、途径开展法制宣传教育，增强法制宣传教育的吸引力、感染力和渗透力。要创新普法制度，健全重点对象的学法用法制度，建立激励机制和长效机制，促进法制宣传教育的规范化、制度化、法制化建设。要创新普法机制，充分发挥基层司法行政部门的作用，把基层各种资源，把基层法制宣传与法律服务和法律援助等司法行政工作结合起来，搭建好平台，抓好载体，形成优势，构建强有力的法制宣传人才支撑体系。
司法与行政的关系篇10
一、司法独立及其在我国实现的必要性
司法独立作为一项宪法原则是在资产阶级民主革命时期确立的，是指司法权由司法机关排它性行使，司法组织和司法人员在行使职权时只服从法律，不受任何机关、团体和个人的干涉。它包括三方面的内容：司法权独立，司法权从立法权和行政权中分离出来，不依赖与也不受立法权和行政权的干预；司法机关独立，司法机关在组织机构上独立于立法机关和行政机关；司法人员独立，即司法人员在行使职权时只对法律负责，服从于法律，而不受各方意见，包括检察官，上级法官和同级法官的影响。
社会主义国家宪法同样确立了司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”表明我国宪法确认司法独立为一项宪法原则。由于和西方国家的政治、经济和社会制度的不同，对司法独立原则的理解也不相同，一般认为我国的司法独立为相对独立，与西方国家三权分力体制下的司法独立有所不同，其内容包括四个方面：1、司法权由专门机关行使。司法机关和司法人员依法行使司法权，其它国家机关不具有司法权，不具备司法主体的资格；2、司法独立为技术性独立。司法权、司法机关和司法人员的独立都是技术性的，是为法律的正确实施和实现司法公正提供条件，而非出于政治需要或或者政治目的；3、司法组织独立而不指司法人员独立。司法人员以司法机关而不是以个人的身份行使司法权，不强调司法人员的独立；4、独立的有限性。司法权的技术性独立也是在一定范围内的有限独立，是在人大监督下的独立，是从属于立法权和立法机关条件下的独立，不是充分的独立。
在我国宪政体制下实现司法独立的必要性是由司法独立的技术性价值表现出来的。
第一、司法独立具有权力制约和维持权力平衡的价值，在我国建立民主科学的权力运行机制需要司法独立及保障其实现的司法制度。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，立法权、行政权和司法权统一于国家权力，按照民主集中制的形式运作。这一原则强调民主与集中的结合，权力机关产生其它国家机关，其它国家机关都要向权力机关负责并受其监督，而权力机关又是由人民选出的代表组成并对人民负责，通过权力在民主基础上的集中实现民主，“这一制度在实践中存在民主充分而制约不足的弊端”⑵，在权力运行的过程中缺乏有效的制约。我们虽然不照搬西方国家三权分立制度，但不否定权力制约在宪政建设中的重要性，通过司法独立可以形成一种政治的制衡格局，保证政治机制的建构和运行符合理性的要求。
第二、司法独立是司法公正的基础，司法公正价值的实现要以司法独立为基础，在我国宪政建设中实现司法公正需要司法独立。公正是法所追求的根本目标，体现我国人民意志的宪法和法律必然追求司法公正的实现，体现社会主义司法制度的民主性和优越性，司法独立保证了司法权、司法机关和司法人员能够保持足够的独立性，排除各种不当的干涉，创造了司法公正的前提。
第三、司法独立保障司法统一的实现，在我国宪政建设中维护国家的法制统一需要司法独立。司法统一原则是现代法治国家所遵循的一条基本原则，这是因为国家法制统一的基础是司法统一。我国是单一制国家，只有一部宪法，只有一套以宪法为基础构建起来的法律体系，维护法制的统一和宪法的尊严与权威是我国宪法的基本要求。从我国现行司法机关的设置和隶属关系及人事财政体制上看，司法管辖区域与地方党委、地方权力机关和行政机关的管辖区完全重合，强化了司法权的地方化，“从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统”。⑶要维护我国法制的统一，必然要以司法独立为基础，建设统一的司法体系，保证法制的统一性。
第四、司法独立具有保护民主，促进法治的价值，从我国的历史情况和宪政建设中体现出的司法体制的弊端来看，更需要强调司法独立。我国古代政治制度的突出特点就是行政与司法合一，司法依附于行政而不具有独立性，缺乏司法独立的历史传统。实践中司法受干扰的因素相当多，司法在人、财、物等方面受制于甚至依附于地方党政机关，致使司法出现了地方保护主义倾向。社会腐败现象令人担忧，需要强化司法权在国家权力结构中的地位，确保司法权在依法惩治腐败的过程中发挥作用。“法院及法官的行政化”是与司法权本身的要求相冲突的，需要通过司法独立的途径解决其对司法的负面影响。
二、我国宪政体制下能够实现司法独立
实现司法独立的必要性在民主宪政建设中是显而易见的，当然实现司法独立也要具备一定的社会政治条件和法律制度条件。西方国家资本主义制度的建立和三权分立制度的确立创造了实现司法独立的政治法律条件，我国的宪政体制与其不同，但是宪法和法律规定的审判制度和司法体制具备了实现司法独立的宪政条件。
第一、审判权专属于人民法院
我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这表明人民法院是具有审判职能的国家机关，除此之外的任何机关团体和组织都不具有审判的国家职能。宪法规定了审判权，将审判权从国家的立法权和行政权中分立出来，成为独立的国家职能，这虽然不同于三权分立制度中司法权的充分独立，但是已经具备了技术上必要的独立性，具备了司法独立的基础条件。审判权专门由人民法院行使，人民法院是行使司法权的唯一主体，权力机关拥有立法权和监督权，但不拥有和行使司法权。
第二、法院遵循独立审判的原则
宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定有三层含义：其一，人民法院依法审判。我国宪法和法律要求司法要以事实为根据，以法律为准绳，客观地适用法律，在实体上和程序上都遵守法律。其二，人民法院独立审判。法院在司法工作中不受法定机关法定职权以外的任何干预，其行为的合法性接受产生它的国家权力机关、法律监督机关、执政党和人民群众的监督。其三，司法行为排除干涉。权力机关、法律监督机关以及社会团体和个人有权监督司法行为，但无权干涉。宪法的规定体现了追求司法独立公正的价值理念，但规定的过于原则，没有具体的制度保障对司法行为干涉的排除，因此监督也会变成实际上的干涉，成为我国司法遭受干涉的根源之一。
第三、法官办案的过程中严守中立
在司法活动中法官代表着国家司法机关和国家适用法律，维护宪法与法律的尊严，严格依法审判。在具体的司法过程中应该超脱于当事人，不能偏袒任一方，要严守其中立者的地位。我国法律规定的法官依法办案的内容从法律精神上体现了法官独立的价值观念，这种观念成为现实的制度还需要系统的司法体制的改革来完成。
第四、法院系统自身体制已经具备了司法独立的条件
我国的上下级法院之间不存在领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系，即各级法院依法独立行使职权，非依审判监督程序，上级或其它法院无权改变原法院的判决和裁定。法院系统内部，法官依法审理案件，法院院长无权审批案件直接改变法官的裁判，院长如认为本院已经发生法律效力的裁判确有错误，应提交审判委员会集体讨论，通过审判监督程序，按照少数服从多数的原则作出决定。
第五、我国行政诉讼中法院有限的司法审查权
法院在行政诉讼中根据法律的规定，可以对行政规章的合法性进行审查而决定是否参照适用，体现了司法权的独立性和对行政权的制约，这种有限的司法审查权具有极其重要的意义。美国联邦最高法院的司法审查权被视为司法独立的标志，可见司法审查权在司法独立制度中的重要性。现在我国有学者“建议这中审查权应扩大到行政法规”⑷。
三、在我国宪政体制下如何实现司法独立
我国现有的制度仅仅提供了实现司法独立的可能性的条件，把这种可能性转变成现实性，在我国宪政体制下实现司法独立需要通过下列途径来实现。
（一）维护司法权在国家权力体系中必要的独立性
一方面，转变党对司法工作的领导模式。坚持党对司法工作的领导是我们的原则，是对宪法规定的四项基本原则的体现，是我国宪政体制下实现司法独立的根本前提。但是坚持党的领导不等于地方各级党委直接干预同级人民法院的具体审判工作，不等于通过直接控制同级人民法院的人、财、物权来实现，不等于对具体审判业务的领导，而要坚持党在制定司法政策上的政治领导，党的领导更加适宜于在中央设置专门的委员会集中领导全国法院系统的方式实现。另一方面，规范人大对司法工作的监督方式。法院由同级人大产生并对其负责，这是我国宪政体制下人民代表大会制度的基本内容之一。人大对法院的监督应该有严格的程序规定，如果是法定程序外任意行使监督权，必然会形成滥用监督权干涉司法权的局面，这是有悖于法治精神的，滥用监督权的行为应认定无效，人大对法院的个案监督应说明理由，并向社会公开，对监督的结果同样要向社会公开。
（二)维护司法机关在国家机关体系中的独立性
由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属与依附关系使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，导致了司法的地方化，出于地方保护主义的地方政权对司法权的干预破坏了司法的权威性与公正性，所以要制止司法的地方化，司法的财政支出应该由全国人大及其常委会通过专门的年度预算，以切断司法机关对地方的财政依附；实行法官资格确认和法官任免及晋升由中央统一管理，以切断司法机关对地方的人事依附；改变现有的行政区划和司法区划重合的模式，法院的司法管辖区域设置应根据司法的需要划分，摆脱地方保护主义对司法行为公正性和统一性的破坏。
（三）加强司法人员在司法活动中的独立性
我国有学者认为司法独立“系官署独立而非官员独立”⑸，而且宪法规定的是法院依法行使职权而非法官依法独立行使职权，不强调法官个人在司法中的独立。正是这一点在实践上使得我国法院内部出现了行政化倾向，院长庭长干涉法官依法办案便有了可能，其弊病是显见的。司法独立是司法权、司法机关和司法人员独立的有机结合，只要一个环节的独立性受到破坏，独立就不复存在了。因此，在我国强调司法人员独立更为重要，司法人员独立首先要克服法院体制的行政化，取消法院本身的行政级别；消除法院之间的行政性关系，上下级法院之间的监督只能通过上诉制度实现，而不应该通过指示、批复和意见的方。另外，还需要确认法官身份独立，严格法官的任免，限制审委会对案件的决定权，取消内部层层审批制度，严禁内核请示。
（四）改革我国的法律监督体制
现阶段我国的法律监督机关为人民检察院，其行使公诉权和法律监督权，担任检察者和起诉者的双重角色，使得检察权和审判权失衡，“刑事诉讼中控辩双方当事人地位的严重失衡”在一定程度上危害了司法权的权威性和司法行为的稳定性和公正性。为确保司法权的完整独立及司法的公正，必须改革法律监督机制，将检察院的起诉权分离出来交由司法行政部门行使，检察院专职法律监督。
（五）消除我国法律的可诉性缺陷
在我国现行的法律体系中存在大量的不可诉性法律，突出的表现在宪法方面，就是没有宪法诉讼。另外，民族区域自治法、国旗法、组织法、法官法等同样具有不可诉性。法的可诉性缺陷对司法独立具有制约与破坏作用，法的可诉性缺陷使得法律的适用背离了司法轨道，更多的由行政解决，行政权代替了司法权，在事实上导致了司法权的弱化，司法职能在国家职能体系中的地位和功能下降；同时，公权主体违法的责任无法通过司法的方式追究，最终破坏了社会对司法的依赖和信任，难以实现司法独立及司法公正，不利于法治的发展。所以，应从立法上消除法的可诉性缺陷，建立完善的法律体系；建立宪法诉讼制度，赋予宪法以可诉性，使司法机关能够直接适用宪法审理案件。
司法独立作为一项宪法原则已为世界所公认，没有司法独立就没有司法公正，它虽然不是司法本身的价值追求，但却是司法生命的根基。我国宪政体制下需要实现司法独立，也具备了司法独立的可能性，通过对司法体制的改革一定能成功的实现司法独立，促进司法统一和司法公正，推动我国的宪政建设和法治化向前发展。
参考文献
（1）如无特别说明，本文所指的司法独立仅指审判独立，司法权仅指审判权。
（2）董和平、韩大元、李树忠著：《宪法学》，法律出版社2000年版，第133页。
（3）马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度中存在的问题与改进的对策》，载张卫平主编：《司法改革评论》（第一辑），中国法制出版社2001年版，第11页。