指导意见的法律效力篇1
论文内容摘要：检察机关案例研究指导制度是一个新的研究对象，案例研究指导制度的内容要素、案例研究指导制度的框架要素是需要加以客观分析的，并试图结合检察工作实际，勾画出体现检察工作特色、利于法律监督职能实现的检察机关案例研究指导制度的实现途径。
构建检察机关案例研究指导制度，必须立足于检察机关办案工作的实际，符合检察机关工作流程的要求，以提高检察办案的水平为目标。总结多年来检察机关开展案例调研的工作实践经验，我们考虑检察机关案例研究指导制度应涵盖如下两方面的基本要素：案例研究指导制度的内容要素，即案例研究制度的具体载体——各种类型的案例；案例研究指导制度的框架要素，即案例研究指导制度赖以实施的各项工作机制。
一、案例研究指导制度的内容要素
开展案例研究指导工作，应针对不同的研究目的采取不同的研究方法。概括而言，有四种案例研究的类型：
一是案例评析型，即针对某一案例，直接揭示出该案的争议问题，提出自己的观点，并加以简明扼要地阐述和分析。这种类型的案例，一般案情相对简明扼要，蕴涵的法律问题多集中于单独的实体或程序问题，在研究时一般采用开门见山的方式，在简要叙述案情的基础后，勾勒出该案中的争议问题，列明两种或者多种处理意见，然后结合相关法律或法理，对争议问题直接作出阐述，表明自己的倾向性意见。案例评析型是检察机关案例研究工作中经常采用的模式，适合处理绝大部分的案例，其优点是能简捷醒目地指明某一案件中存在的法律适用问题，针对性较强，便于检察机关在办案时参考使用。
二是判例评析型，即针对某一案件，从到判决，在完整叙述案件诉讼处理经过的基础上，以该案为引子，延伸论述相关法律问题。判例评析型与案例评析型这两种案例研究方法各有所长，前一种短小精悍，直截了当地说明问题，后一种侧重理论，带有判例研究的性质。从目前检察机关的调研情况来看，前一种案例研究方法运用得较为熟练，而对判例研究则有待加强。我们认为，省一级检察机关应更提倡判例研究，突出判例研究的理论品味，以判例指导办案。判例评析型案例，一般要求较为细致地介绍案例的基本情况及诉讼过程，突出审判机关在裁判文书中的认定及说理。然后归纳出判例中的法律适用疑难问题，着重从学理的角度进行研析，在撰写时不拘泥于本案例，可以适当延展，目的在于将案例中包含的法理问题论述清楚，以解决困扰司法实践的法律认识问题。
三是经验总结型，即对办理某一或某类案件的经验总结，通过办案发现规律性问题，旨在总结办案经验，归纳提炼出适合检察工作实践的科学工作方法和办案方式。在总结经验的基础上，还可适当提炼出带有规律性的工作机制和方法，以工作规则的形式指导办案，从而充分发挥此类案例的指导效用。
四是检委会案例型，即选取经检委会讨论过的疑难争议案例，对案件中存在的实体和程序问题进行研究，从而使检委会对案件的处理法理化，便于实务部门掌握使用。加强检委会案例的编写工作，有利于充分发挥检委会案例对办案实践的指导性和权威性，规范检委会案例的撰写，提高撰写检委会案例的质量。从指导效力的层次来说，检委会案例在四类案例中当属最高层次，在本院范围内具有最权威的指导意义。
二、案例研究指导制度的框架要素
当前，各级检察机关十分重视对案例的研究和分析，具有较高质量和相当水准的案例研析文章不断涌现，不少检察机关还定期编篡出版案例书，这些工作卓有成效地推动了检察机关的案例指导工作。但是，要形成案例研究指导检察办案工作的长效机制，以制度化运作的方式使案例研究指导工作持之以恒地坚持下去，离不开科学系统的案例研究指导制度。我们认为，相对完备的配套案例研究指导制度要体现以下三方面的特点：一是权威性，即在一定范围内实施案例研究指导工作，要由权威机构领导实施，确保案例研究指导工作得到检察机关内部各业务部门的高度重视，不至于流于形式。必须以本单位内最权威的方式案例，例如经检委会或者院委会研究决定，以文件的形式案例，或者以案例指导书的形式定期。二是可操作性，即案例研究指导制度的各项内容必须紧贴检察工作的实际，符合本单位的实践需要，设计的各项制度措施要紧贴办案实际，便于检察工作人员运用和掌握。三是时效性，即案例研究指导制度要符合现行法律法规的规定，符合司法解释及上级领导机关相关有效文件的精神要求，当其所依据的法律规定发生变化时，要及时更新案例。原则上，案例指导库至少要每年更新一次，确保案例的新颖有效。
我们设想，检察机关案例研究指导制度可包括如下五个方面的子系统：
（一）案例研究指导的领导机制
虽然检察机关案例研究指导制度不同于学术界一度热议的司法判例或先例判决制度，但是二者在如何设置领导机构或负责组织上具有一定的相似性，我们可参考借鉴后者的一些具体主张，予以变通适用。有观点主张，在最高法院和高级法院内，设置专门的判例法委员会，由资深法官和相关专家组成，定期召开会议，就本院审判的新型、疑难案例进行审查，认为具有一定代表性的，就形成判例予以公布。判例的形式不等与判决书，除判决书的内容外，还应当有审判委员会对于该案的评析。对于这些判例应当定期编篡成集，并应在全国人大常委会备案，以作为以后修改法律的参考。[1]法学界研究成果一般认为，最高法院和高级法院有权确认指导性案例（也有一种观点认为只有最高法院才有此权），而中级法院和基层法院不宜行使此项权力。法院内部行使此权力的机关可以是审判委员会，但更合理的意见是成立专门的“指导性案例确认委员会”专司其职。一旦被确认为指导性案例，则在全国范围内或者本高级法院所辖区域发生指导作用。[2]无论何种观点，均主张在案例指导工作实施范围内由最高权威机构或组织领导实施案例指导工作。我们认为，检委会作为检察机关内部的最高业务议事机构，其所作决定在本单位内具有最高权威性，由其审议通过指导性案例，无疑具有极强的示范性。因此，建议由检委会作为案例指导工作的领导组织，负责审议通过指导性案例。
检委会审查通过指导性案例可以采取检委会一案一议与审查通过案例指导专辑两种工作模式。对由检委会议决的案件，可采用一案一议的方式，待该案最终判决生效后由专人直接编写出检委会案例予以；对其他整理出的疑难复杂案件，由案件承办人或研究室工作人员进行分析研究，定期编篡成册（例如一季度一册或半年一册），然后集中提交检委会讨论，通过的案例后同样在本单位内发生指导效力。
（二）案例研究指导的资料收集机制
指导性案例必须是已经发生法律效力的判决、裁定，但是并非所有发生法律效力的判决和裁定都可以成为指导性案例。具体而言，只有那些存在定性争议、程序适用争议、量刑争议的疑难案例才有可能成为指导性案例，没有任何争议的案例一般不具有指导价值。这就要求我们建立发现、收集、整理案例的工作机制，从大量的生效案例中选取出具有一定典型性的案例加以研究，使之成为指导性案例。
案例研究的资料收集过程，我们设想可通过三条途径进行：1、反贪局、反渎局、公诉处、二审处等业务部门将办结的疑难争议案例整理行文后提交给研究室，研究室认为内容形式均符合要求的案例，将其编入案例专辑，待交检委会讨论后通过。2、研究室“三书复核”工作人员在复核已生效案件时，将认为具有一定研究价值的案例挑选出来，撰写相应的案例研究文章，编入案例专辑，待交检委会讨论通过。3、检委会在讨论案件时，认为该案件有研究价值的，可径行指定案件承办人或相关工作人员在该案审结生效后编写检委会案例，由检委会讨论通过后直接。
（三）案例研究指导的实施机制
从制度化的目标出发构建案例研究指导制度，匹配合理的案例研究实施机制必不可少，如果缺乏稳定的实施方法和措施，案例研究指导工作可能陷入临时性的窠臼，难以长期发挥指导功能。结合检察机关开展案例研究工作的经验，我们认为可考虑从以下两方面着手实施案例研究指导工作：
一是建立编辑案例研究专辑的工作机制，以案例专辑的形式经常性编发各类疑难复杂争议案例。以我院为例，每年要办理大量刑事案件，而且由于管辖特点和区位特点，办理的案件中不乏疑难复杂和新类型案件。在处理这些案件的过程中，检察干警经常会对其中的法律适用问题开展讨论，在思想和观点的碰撞中，检察干警对《刑法》、《刑事诉讼法》的理解与运用更加深入，他们利用业务时间，积极撰写案例，将自己对法律的认识融入到一个个真实而具体的案例中，以案释法，以理释疑。研究室作为检察机关的法律政策研究职能部门，承担有编辑院内刊物《调查与研究》的常规性工作任务，为鼓励案例调研，发挥案例研究指导检察实践的积极作用，研究室将检察干警平时撰写的案例予以汇编，在院内刊物《调查与研究》中专门开辟“案例专辑”予以发表。经过数年的积累，以编发有五十多期“案例专辑”，初步形成了规模效应。通过编写大量案例，从中择优选取部分优秀案例，提交检委会讨论通过，成为本院内部指导性案例，无疑对保证案例研究指导工作的稳步发展具有十分重要的保障和促进作用。
二是建立案例研究课题制度，以重点课题的形式集中解决一类犯罪中存在的问题。实行课题制，有利于集中研究资源，对突出的法律适用疑难问题进行联合攻关，所形成的研究成果一般质量较高，经专家评审论证后更具有权威性，其影响不仅局限于某一单位，而且还能在理论界与实务界产生深远影响，甚至会引起上级领导机关的关注，促进相关司法解释的出台，乃至推动立法。案例研究课题制是案例研究专辑工作制的有益补充，两者各有侧重，相互补充。案例研究课题制所研究的问题较为系统，通过课题报告或研讨会纪要的形式得出倾向性法律适用意见，其成果可直接转化为相关法律适用指导性意见文件；案例研究专辑工作制研究的问题相对分散，是对日常办案中所发现问题的及时回应，具有分散性的特点。我们在开展案例调研的的工作中曾思索，如何将一个个相对独立、相对分散的案例串编起来，从一个相对系统的角度研究分析问题。实践中以一类或几类法律适用问题为研究对象，进行课题制研究，并组织相关研讨会，力图形成能指导司法实践的法律适用参考意见或建议。案例研究课题，虽然不是通常意义的案例研析，但是其研究的载体是检察机关承办的各种案件，研究的法律适用问题并非凭空生造，而是从案件中提炼而来，因而也具有较强的针对性和指导性。
（四）案例研究指导的机制
编写的案例要发挥指导性作用，必须通过一定的程序和形式在一定范围内予以，以便司法工作人员了解和掌握，作为办案的参考。从我国目前的案例制度来看，主要有官方和非官方两种方式。官方的主要有最高人民法院的公开出版物，例如《最高人民法院公报》、《人民法院报》、《刑事审判参考》等公开法制出版物。非官方的主要有商业性的法制出版物、学术期刊、报纸及商业性法制网站等。无论何种形式，指导性案例的应有别于普通研究型案例的发表，主要区别在于：一是程序的严谨性。指导性案例的应遵循一定的工作程序，必须经过特定程序且由特定主体审查批准后方能公布。二是权威性。指导性案例体现了机关对办理该案的工作思路，对案例中所蕴涵的法律适用问题明确提出了法律适用意见，针对性较强，指导意义明显。三是有效性。指导性案例一经，在一定范围内开始发挥指导效用，除非该案例与新的法律、司法解释或上级领导机关指导性案例相冲突，非经一定工作程序被撤销，指导性案例的效力不能被擅自终止。
我们认为，构建检察机关指导性案例的机制要紧密结合前述指导性案例的实施机制，充分体现程序严谨性、权威性、有效性的特点，将主体限为检委会。凡是预备成为指导性案例的候选案例材料，必须先由研究室进行形式审查，认为案例材料形式合格的提交本院检委会讨论。检委会经讨论，认为可以成为指导性案例的，由检委会以“院指导性案例”的形式予以，载体可借助本院内部刊物《调查与研究（案例专辑）》；同时，要为的每一个“院指导性案例”进行编号，以备检索使用。应当指出，指导性案例的机制是建立在案例研究工作制度的基础之上，因此，能够成为指导性案例的只能是一部分质量较高且具有典型性的研究案例。指导性案例要本着宁缺勿滥的原则，注重质量而非数量。通过经年累月的努力，指导性案例库将逐渐丰富。
（五）案例研究指导的修缮机制
所谓案例研究指导的修缮机制，是指对指导性案例进行修改、废止、补充的工作制度。具体来说，根据指导性案例的不同情况，可采取废、改、补三种形式的修缮机制。
1.废除指导性案例。当指导性案例的法律适用意见为其它新的法律解释、法律法规所替代，或者因为其它原因而失去指导性时，指导性案例的主体可以根据业务部门的申请，或者依职权启动废止某一指导性案例效力的工作机制。被废止的案例自废止后对今后发生的类似案例就不再具有指导性。
2.修改指导性案例。虽然没有新的法律法规、司法解释与既有指导性案例产生冲突，但由于司法实践中对某一问题的看法产生了变化，与指导性意见不尽相符，此时就需要及时修正指导性案例中的若干观点，以适合新的执法形势的需要。
3.补充指导性案例。指导性案例库应是开放的，而非封闭不变，我们应及时补充新的案例入库，增强案例指导的及时性与针对性。举例说明，为说明非身份犯与身份犯共同犯罪的认定问题，我们可分别选取共同贪污、共同挪用公款、共同受贿、非法经营同类营业等罪名的案例作为指导性案例，通过多个案例分别阐述，详细说明非身份犯与身份犯共同犯罪的成立条件及罪名适用问题，从而解决这一长期困扰司法实践的难题。
注释：
指导意见的法律效力篇2
论文摘要：本文通过对建立案例指导制度的必要性与可行性分析提出建立我国案例指导制度的具体构想。
一、完善我国司法制度的现实意义
（一）法律是一种不可朝令夕改的规则体系，一旦法律制度设定了一种权利和义务的方案，那么为了自由、安全和预见性，就应当尽可能地避免对该制度进行不断的修改和破坏。当法律的规定极为详尽具体而不易得到修正，那么它在某些情形下就可能成为进步和改革的羁绊。
（二）当前制定法对我国社会发展的制约作用日益凸显。1、制定法规范的事实只是现实事实的一小部分。社会现实是无限丰富的，而法律规范却是相当有限的。以规范的有限衡量社会现实的无限性，必然导致大量的社会现实问题缺乏相应的调整规范。2、制定法具有一定的滞后性。法律规范的变化往往赶不上社会现实变化的步伐，不能及时反映社会现实的本质要求。3、由于制定法是抽象的，法官往往根据自身文化素质和司法环境的影响去理解分析法律概念和法律条文，这就使同样情况的案件由于不同法官的裁判而得到不同的结果，严重冲击司法统一性。4、制定法的原则性使法官在面对纷繁复杂的案件时只能依据固定的法律条文来审判，法官常常处于依据法律和个案公正的矛盾中。
（三）与制定法相对应的法系是判例法，判例法具有制定法不可取代的优势，借鉴判例法优点弥补制定法不足，完善我国司法制度已经是大势所趋。
二、建立案例指导制度的必要性与可行性分析
（一）引入案例指导制度的必要性
1．统一审判标准，充分实现法的安全价值。基于我国法制不甚健全，法官业务水平参差不齐的状况，导致同样案件出现不同裁判的情况时有发生，因此民众对法律认同感不强。2、节约司法资源，降低法治成本。案例指导制度借鉴了遵循先例的特点，法官遇到同一法律问题时，可以直接参照指导案例，不必对统一法律问题的分析适用重新进行思考，从而节省大量的人力、物力和财力。3、增加民众对法律的认同感，加强司法公信力，提高审判的社会效果。案例指导体现出的具体生动性将促进法律更好地普及。
（二）引入案例指导制度的可行性
1．公共选择理论认为，一种制度安排从一个可供选择的制度安排集合中选出来，其主要原因是从生产和交易费用两方面考虑，它比整个制度安排集合中的其他制度更有效。案例指导作为非正式制度，与正式立法相比，起指导作用的案例是已经生效的案例，其生产成本很低；从交易过程来看，其主要是配合正式制度发挥作用，具有节约司法资源和提高司法效率的优点。因此可以说，案例指导制度是在我国现实条件下比较理性的一个选择。2、就
（二）指导性案例的选用标准和程序
1．选用标准方面，对指导性案例的文书形式应当有严格的要求。根据法律规定，裁判文书主要由案情、判决理由、适用法律和判决结果四部分组成。作为指导性案件应该符合几项条件：1、案件类型具有新颖性，是社会矛盾凸显期的现实产物。对案件的裁判理由和裁判结果对社会价值取向和未来社会发展有进步作用。2、案件类型属于易发、多发的，对此类案件进行精当适用，有典型代表意义。3、案例特点疑难复杂，分析探讨案例，准确裁量，有深远的借鉴意义。4、对如何适用新颁布的法律条文有普遍指导意义的。
2．选用程序方面，各级法院已经生效了的，符合上文选用标准的实体条件的均可报送。有观点认为，案例指导制度的建立，每年需要颁行一定数量的案例，这些案例都有审判委员会审核、讨论，工作负担相当大，对此观点笔者也是认同的。如何解决这个问题，笔者认为可以在法院内部设立专门的指导性案例选编委员会。由本院审判经验丰富、业务能力强的法官参与，必要时吸收法学专家和知名律师，使之形成一种运作体系，因此笔者建议最高人民法院用明文规定的方式确立下来。案例实行逐级上报制，中院汇总基层法院和本院的案例上报至高级法院，高级法院汇总各中院上报的案例上报至最高人民法院。同时赋予高级法院对本辖区内的案例进行初审权，此举可以确保报送案例的质量。
3．案例汇编方面。（1）最高人民法院专设的案例指导委员会组织相关人员对各高级法院报送的案例进行认真审核和分类。在编排过程中，消除各案件之间相互冲突或矛盾重叠的部分，并在每个案例后附上指导性意见，如案例的适用范围，专家学者对此问题的不同意见见解，该案例的现实意义等。并将编排好的案例汇编成册。（2）指导性案例必须经过公布才有效。建议最高人民法院将案例汇编成册后，指定其官方刊物如《中华人民共和国最高人民法院公报》上公布才生效。
（三）案例指导制度的后续问题探讨
指导意见的法律效力篇3
一、行政事实行为理论的沿革
在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律？纳克（w.Jellinek）提出‘单纯高权行政’一词，可谓是行政事实行为最早的萌芽。所谓‘单纯高权行政’，是指与市政有关的房屋、街道、公园、水库等建筑技术方面的行为以及行政机关用文字发行的劝导，如警察为避免车祸所发行宣导交通安全之指针、提供民众调解及法律咨询等有助于社会和谐的行为。〔1〕这类单纯高权行政行为就是指行政事实行为。以耶律？纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃‘法外之行为’。〔2〕但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所取代，单纯高权行政一词已经不能涵盖所有的行政事实行为，事实行为也不应再归于‘法外之行为’。正如有学者所指出的那样，现代法治国家要求任何行政行为皆服从依法行政之理念，事实行为也必须服从法律优越、法律保留以及比例原则。〔3〕行政法学界也由此对
*沈开举，武汉大学高级访问学者，郑州大学法学院副教授；王红建，郑州大学法学院硕士研究生。
〔1〕参见陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年修订六版，第307页注（一）。
〔2〕参见前引〔1〕陈新民书，第311页。
〔3〕参见吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1996年增订三版，第393页。
于行政事实行为给予了较多的关注。
在德国，关于行政事实行为的概念没有一个统一的说法。当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法效果的行为。”〔4〕但无论行政事实行为能不能产生法律后果，学者们都不否认行政事实行为的法律意义。关于行政事实行为的合法要件，学者们一般认为其要比法律行为宽松，特别是享有所谓的法外空间。如果采取事实行为的行政机关没有管辖权，或者侵犯了公民权，就构成违法。关于行政事实行为的违法后果，不能象法律行为那样会引起无效、可撤销的问题。但如果行政事实行为违法侵害了公民的合法权益，受害人享有后果清除请求权和损害赔偿请求权，可以向行政法院提起一般的给付之诉、确认之诉，或者通过国家赔偿的程序获得救济。〔5〕在法国，理论界认为行政事实行为是指不能直接发生法律效果的行为。例如，做出决定前的材料准备行为和做出决定后的实际执行行为，都是不直接发生法律效果的行政事实行为。行政事实行为有的完全不发生法律效果，例如气象局的天气预报，有的由于外界因素而发生法律效果，如行政指导是由于相对方的接受发生法律效果。事实行为本身虽不直接发生法律效果，但它与法律行为的产生过程和实施过程具有重要的关系，所以也受行政法的支配。事实行为不发生是否有效的问题，在其违法时可能发生行政主体和公务员的责任问题，例如赔偿责任、惩戒责任等。〔6〕日本对行政事实行为研究较少，杉村敏正、兼子仁在他们的《行政手续行政争讼法》一书中提出：“事实行为并非行政机关的意思表示，而是直接实现行政目的之行为。〔7〕盐野宏认为：”根据民事法律行为理论，以行为效果意思，可以把行政行为分为法律行为和事实行为。“〔8〕日本的行政法学者对于行政事实行为研究的特色是对行政指导行为研究得较为深入，而且已经通过立法对行政指导进行了规范。在日本，虽然行政指导不具有法律约束力，但对于行政指导造成的损失，学术界有观点认为既可以通过行政诉讼的渠道救济，也可以提起国家赔偿。〔9〕我国台湾地区的学者在论及行政事实行为时，更可谓是智者见智、仁者见仁。〔10〕尽管对于行政事实行为的内涵界定不一致，但是几乎都同意行政事实行为应受行政法
〔4〕Hans J.wolff 及Hans J.wolff und otto Bachof 之行政法教科书，1963年第六版，转引自翁岳生：《行政法》，台湾翰卢图书出版有限公司2000年7月第2版，第763页；毛雷尔认为，事实行为是指某种事实结果而不是法律后果的所有行政措施。[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第391页。
〔5〕参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第391页以下。
〔6〕参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第136页。
〔7〕[日]杉村敏正、兼子仁：《行政手续行政争讼法》第268页，转引自翁岳生：《行政法》，台湾翰卢图书出版有限公司2000年7月第2版，第763页。
〔8〕[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第85页。
〔9〕参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1988年11月版，，第560页。
〔10〕林纪东认为：“行政事实行为乃全不发生法律效果，或虽发生法律效果，然其效果之发生乃由于外界之事实状态，并非由于行政权之心理作用的行政行为。”林纪东：《行政法》，台湾三民书局1990年版，第290页；吴庚认为：“行政事实行为指行政主体直接发生事实上效果之行为，与其行政处分或其他基于意思表示的行为不同。”吴庚：《行政法之理论与实务》，台湾三民书局1996年增订三版，第393页；林锡尧认为：“行政上的事实行为系指不发生法律效果为目的而以发生实际效果为目的行政行为。”林锡尧：《行政法要义》，台湾三民书局第二次增订版，第441页；陈新民认为：“行政事实行为是与行政法之法律行为相对之行为，其作用非为产生、变更、或消灭行政法之权利与义务关系（法律效果），而系为产生事实效果也。”陈新民著：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年修订六版，第307页。
的约束，可以通过行政诉讼和国家赔偿的途径来保护行政相对方的合法权益，提起一般给付之诉、确认之诉或国家赔偿的请求。
大陆法系的学者从不同的角度界定行政事实行为，至今尚无形成一致的看法。〔11〕但是对于行政事实行为的研究也从一开始把行政事实行为视为‘法外之行为’的阶段，发展到了认为行政事实行为也应受行政法的约束，探讨如何通过行政法上的途径对事实行为造成的损害进行救济的阶段。
英美法系从实用主义的立场出发，不对行政行为作法律行为和事实行为的界分，但坚持只要是公民的权利受到了行政行为的影响，都能通过司法途径获得救济的观点，在其独特的司法制度中，也不失为一种良好的选择模式。
在我国，行政事实行为的概念最早见于我国的第一本行政法统编教材《行政法概要》，该书作者提出，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。〔12〕虽然行政事实行为的概念早在1983年就提出了，但是我国行政法学界对于行政事实行为的理论研究并没有深入下去。尤其在我国的行政法教科书中，行政事实行为的理论鲜有人提及。以“行政事实行为”为专题的学术论文更是屈指可数。有的学者甚至于把行政事实行为作为具体行政行为来对待。〔13〕只是在近一两年来，行政事实行为才引起了学术界的关注。在北京大学出版社出版的二十一世纪教材《行政法与行政诉讼法》一书中，章建生谈到：“行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的行为。”〔14〕从目前研究的现状来看，不但缺乏对行政事实行为内涵的同一性认识，而且对于行政事实行为理论的价值、分类和救济问题都缺乏系统的研究。〔15〕
二、行政事实行为的定位
关于行政事实行为的概念，各国都没有形成一致的观点。以至于有学者认为：行政事实行为本身就是一个内涵极不确定、外延又具有开放性特征的概念，因此如果学者们拘泥于对其概念的抽象界定并无十分重大的理论价值。“〔16〕对于这种观点，笔者不敢苟同。行政
〔11〕行政事实行为内涵的沿革大致沿着以下两条线索：一是以‘单纯高权行政’为基础而发展起来的‘法律效果说’；二是从民事法律行为和民事事实行为界分的理论发展而来‘意思表示说’。
〔12〕参见王岷灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
〔13〕参见吕诚、王桂萍：《行政事实行为几个问题的探讨》，《行政法学研究》1996年第4期。
〔14〕姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月版，第256页。
〔15〕1991年5月29日高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》中把具体行政行为解释为法律行为，没有把行政事实行为纳入我国行政诉讼的受案范围。1994年5月12日通过的《国家赔偿法》第三条第（二）（三）（四）（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为其实就是行政事实行为，《国家赔偿法》把行政事实行为纳入国家赔偿的受案范围。1997年最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中进一步确认了行政事实行为的问题，明确指出这几类行为与具体行政行为不同。虽然没有明确指出这几类行为是行政事实行为，但其显然不是法律行为。
〔16〕参见王锡锌，邓淑珠：《行政事实行为再认识》，《行政法学研究》2001年第3期，第63页。
事实行为既然是客观存在的，取消它就会造成这一概念所涵盖的那一类行为缺乏一个统一的名称，不但阻碍理论研究，而且也不能很好的指导行政审判活动，保护行政相对方的合法权益。
通过考察德国、法国、日本以及我国的台湾地区和中国大陆学者关于行政事实行为的界定， 笔者认为，要为行政事实行为准确定位，必须从以下几个方面入手：
（一）民事事实行为的理论
以意思表示要件为标准，民事行为分为法律行为和事实行为。因此行政法学界也有人以意思表示要件来划分行政法律行为和行政事实行为，其实这是一个误区。因此，正确界定行政事实行为，首先需要澄清民事事实行为的理论。〔17〕许多德国民法学者指出：“有法律意义的行为可以分为两类：一是大陆法系学者通常都很熟悉的法律行为，……另一是事实行为（Realakte）；法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人的意图而产生法律后果，而前者的法律后果的之所以产生恰恰是因为行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为人意图的工具。”〔18〕我国台湾地区的学者深受德国的影响，大多数学者认为，“事实行为者，基于事实状态或经过，法律因其所生之结果，特付以法律上之效力的行为也。”〔19〕以我国民法学界的通说“所谓民事事实行为，是指行为人不具有设立、变更或消灭民事法律关系的意图，但依照法律的规定客观上能引起事实法律后果的行为。”〔20〕我国民法学界对于民事事实行为的界定同其他大陆法系国家和地区民事理论上的概括大体相同。在民法学界，学者们基于调整方法的不同，而对法律行为和事实行为进行了区分。法律行为和事实行为作为引起民事法律关系发生的两类法律事实究竟有何不同呢？
首先，法律行为以意思表示为其必备要素，它本质上是行为人设立法律关系的外在表示。例如当事人为订立合同而发出的要约行为就是一种意思表示。而事实行为则完全不以意思表示为其必备要素，当事人实施行为的目的并不在于追求民事法律后果，因而客观法对事实行为的构成要件中也并不考虑不同行为人的具体意图内容。〔21〕例如我国台湾民法典规定的占有的取得（第940条）、无主物之先占（第802条）、埋藏物之发现（第808条）、添附（第811条以下）、无因管理（第172条）等，只要事实上有这些行为，即能发生法律上的效果，行为人有无取得此种法律效果的意思，在所不问，这些行为都被称之为民事事实行为。〔22〕其次，民事法律行为以行为人的意思表示内容而发生法律效力。法律赋予法律行为以法律效力的理由，在于行为人欲其意思表示，也欲发生如此之效力。而对于事实行为而言，具有法律意义的，不是行为人的意图，而是行为的客观结果。也就是说，事实行
〔17〕德国、日本、台湾地区以及我国大陆行政法学界的相当一部分学者都是从民事法律行为和民事事实行为区分的角度来谈论行政事实行为的，笔者对此有不同的看法。在此特对民事法律行为与民事实行为的界分加以探讨。
〔18〕[德]茨威格：《比较法导论》（二卷），第2页，转引自董安生：《民事法律行为》，中国人民大学出版社1994年6月版，第107页。
〔19〕史尚宽：《民法总论》，台湾正大印书馆1980年版，第108页。
〔20〕佟柔：《中国民法学？民法总则》，中国公安大学出版社1990年版，第63页；王利明：《民法新论》（上），中国政法大学出版社1986年版第121页。
〔21〕参见董安生：《民事法律行为》，中国人民大学出版社1994年6月版，第110页。
〔22〕参见王泽鉴：《民法总则》增订版，中国政法大学出版社2001年版，第256页。
为不存在当事人预期的意思效力问题，只要行为人的客观活动构成事实行为，依法就在当事人之间形成法律规定的权利义务关系。最后，法律行为的基本规则围绕意思表示而展开，主要涉及表意人的行为能力、意思表示自愿真实、意思表示内容合法、意思表示不违反社会公德和社会秩序、意思表示符合法定的形式要求等。例如不具有法律行为能力人的意思表示则不能发生预期的法律后果。而事实行为的基本规则着眼于对法律关系成立有意义的事实要素的描述，通常包括：主观心理状态、行为的客观内容、行为所引起的客观后果、行为与后果的因果关系等。〔23〕故根据台湾民法典的有关规定，六岁的小朋友捕捉稀有昆虫时，因先占取得所有权（第802条）；九岁的小朋友掘地发现埋藏的钻石，亦能取得所有权（第808条）；13岁的小朋友为邻居代收信件，系无法律上的义务，而为他人代为管理，得成立无因管理（第172条），这些行为不考虑意思表示的规定，只要符合法律规定的要件即发生法律效果而被称为事实行为。〔24〕（二）具体行政行为的理论
行政事实行为是否和民事事实行为之间有一定的联系呢？民事事实行为的理论是否适合行政事实行为呢？〔25〕这要从分析行政事实行为、具体行政行为的关系入手。〔26〕行政行为以是否对外发生法律效力为标准可以划分为行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为是指行政主体作出的以对外发生法律效力为目的行政行为，包括抽象行政行为、具体行政行为、行政合同。具体行政行为是行政法律行为中最为重要的一个类型。因此，本文只考察具体行政行为和行政事实行为的关系。值得一提的是，国外的行政法理论中提到的行政事实行为，也是和具体行政行为（行政处分）相对应的概念。
具体行政行为在行政作用上，是行政主体使用最广泛，最能将行政权具体化，而且是数量最多的行政行为。它无论是在实体法、还是程序法上，都具有举足轻重的地位，而且
〔23〕参见前引〔21〕董安生书，第113页。
〔24〕参见前引〔22〕王泽鉴书，第256页。
〔25〕阎尔宝：《论行政事实行为》，《行政法学研究》1998年第3期。该文谈到：“行政事实行为的法律效果的产生不依赖于行政主体的意思表示，而是基于法律的规定”。实质上该文的作者是从民事法律行为和民事事实行为的角度来谈论行政事实行为和行政法律行为的，笔者认为这是值得商榷的。
〔26〕笔者在这里之所以只对行政事实行为和具体行政行为进行对比，主要是基于这样的理由：首先，行政行为是一个大的概念，作为行政机关作出的事实行为理所当然属于其中的一种。在我国行政法学界，虽然有一部分人认为行政行为仅仅是指法律行为，而不包括行政事实行为，但是，这种观点是没有道理的，也是不符合逻辑的。我想，学者们之所以认为行政行为不包括行政事实行为，原因不外乎有两个：一是在行政法学研究刚刚起步的阶段，行政事实行为的概念还未被我国行政法学者所接受，行政行为的概念就先入为主的被界定为法律行为。后来，虽然提出了行政事实行为的概念，但由于惯性的作用，加之学者们的怀旧情结，行政行为概念的应有之义并未被广泛的接受；二是由于对国外行政行为的理论还不是十分的了解，不可避免的进行一些不恰当的对照。作为最早提出行政事实行为概念的德国，行政行为的概念当中不包括行政事实行为。但是，德国行政行为的概念与我国学者提出的行政行为的概念并非具有相同的含义。在德国行政法理论中，行政行为和我国的具体行政行为的涵义相同，因此，德国的行政行为自然不应当包括行政事实行为。而我国具体行政行为的上位概念是行政行为，因此行政事实行为应和具体行政行为同属于行政行为。
也是行政法学理论研究的重中之重。我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》主要是围绕着具体行政行为而建构起来的。而且，这一范畴也是行政许可、行政确认、行政检查、行政物质帮助等各类行政行为的‘统合化’或者说是‘型式化’。根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，在所有的行政行为中，唯有对具体行政行为不服方可提起行政诉讼或者行政复议，否则，将会由于不符合受案范围而予以驳回。当然，随着法治之完善，行政诉讼和行政复议的范围都可能扩大到不仅仅是具体行政行为，但是，这并不意味着具体行政行为的功能在救济法上的丧失，具体行政行为仍然与诉讼的种类有着密切的关系。具体行政行为一词并非系我国学者首倡。具体行政行为的概念始见于1826年的德国行政法学说，建构成型则首推19世纪有德国行政法学之父美称的otto -mayer，其将行政行为定义为“行政对属民在个案中所为，何者对其为法之要求之官方表示。”〔27〕我国学者将此称为具体行政行为，德国学者称之为行政行为，我国台湾地区的学者称之为行政处分，虽然称呼不同，但其内涵是基本一致的。在德国以及我国的台湾地区，关于具体行政行为的含义，都有立法上的规定。根据德国现行《行政程序法》第31条第一款之规定：“行政行为是指行政机关在公法领域内，为规制个别事件，直接对外发生法律效力为目的，所为的各种处置、决定或其他之公法措施。”我国台湾地区的《行政诉愿法》和《行政程序法》均规定：“行政处分，是指中央或地方机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果的单方行政行为。”在我国，具体行政行为也是一个具有法律意义的概念。然而，究竟何谓具体行政行为，法律既没有作出界定，理论界至今也没有一个非常权威的定义。〔28〕通过对德国及其我国台湾地区具体行政行为概念的考察。笔者认为：具体行政行为是指行政主体针对公法上的具体事件，以直接对外发生法律效力为目的，所为的各种决定或措施。
（三）具体行政行为与行政事实行为的区别
具体来说，具体行政行为和行政事实行为存在下述区别：
1、 要件不同
具体行政行为和行政事实行为作为公法上的行为，二者在主体方面都是享有一定行政
〔27〕[德]otto mayer：《德国行政法》第一册1895年版，第95页，转引陈敏：《行政法总论》，台湾三民书局1998年版，第50页。
〔28〕在我国，具体行政行为作为实定法用语，始见于我国1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条是这样规定的：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。为了增强行政诉讼法的可操作性，最高人民法院于1991年5月29日通过了关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见，这个意见的第一条对具体行政行为作出了具有法律效力的定义。意见第一条：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关的工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。但是随着时间的发展，这一定义也越来越多的受到了学术界的批评。可参见杨解君：《抽象行政行为与具体行政行为划分的质疑》，《中央政法干部管理学院学报》，1995年第1期。
权力的组织或代表该组织的个人所为的行政行为。但是它们在行为的客观方面、法律效果方面和主观方面存在显著的不同。
首先，客观方面的要件不同。具体行政行为在客观方面表现为行为主体针对公法上的具体事件行使职权和履行职责的行为。行政事实行为不但包括行为主体行使职权和履行职责的行为，如日常的建设和维持行为，还包括与行使职权和履行职责相关的行为，如暴力的侵权行为。其次，法律效果要件不同。法律效果是具体行政行为的构成要件之一。如果一个行为不具有任何法律效果，没有对行政相对方的权利和义务产生任何影响，就不能称为具体行政行为。行政事实行为是一种非法律行为，无论是否发生相应的法律效果，则在所不问，都不影响行政事实行为的存在。有的行政事实行为不发生任何法律效果，如记者招待会等，有的行政事实行为由于外界的因素间接发生一定的法律效果，如国有公共设施的致害、行政指导等。也就是说，法律效果要件并非行政事实行为的构成因素。最后，主观方面的要件不同。具体行政行为是行政主体的一种意志，这种意志必须以一定的方式表现出来（一般是以通知的方式来完成的），否则该具体行政行为不成立。行政事实行为也是行政主体的一种意志，但是这种意志是以各种各样的方式表现出来的，并不要求必须以一定的方式通知行政相对方。
具体行政行为作为法律行为，必须具备上述的主体要件、客观方面要件、法律效果要件、主观方面要件才能有效成立，而行政事实行为的构成则没有那么严格。
2、效力不同
具体行政行为对外具有法律效力，而行政事实行为对外则不具有法律效力。具体行政行为对外的法律效力体现在下述几个方面：首先，具体行政行为具有公定力，所谓公定力是指具体行政行为一经成立，除重大明显违法外，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力；其次，具体行政行为具有不可争力，所谓不可争力是指行政相对方不得任意请求改变已生效的具体行政行为；再次，具体行政行为具有拘束力，所谓拘束力是指具体行政行为所具有的约束和限制行政相对方的法律效力；最后，具体行政行为具有执行力，所谓执行力是指已生效的具体行政行为要求行政相对方对其内容予以实现的法律效力。行政事实行为虽然也是行政机关的一种行政行为，但其不具有上述具体行政行为的各种法律效力。行政事实行为虽然也有可能对相对方的权利、义务造成实际的影响，但是这是由于其它因素造成的，并非是象具体行政行为那样凭借其法律效力直接对相对方的权利和义务造成影响。
指导意见的法律效力篇4
[关键词]信赖，交易安全，逻辑结构，强制执行力，对价
在依常态法或正统法当事人所实施的法律行为不应具有法律效力的场合，受表意人信赖表意人的意思表示或所表现出来的权利外观，为一定行为或不为一定行为，以致发生信赖损害，为了使受表意人不至因信赖而遭受损害，令当事人之间的法律行为发生有效法律行为的法律后果，因保护信赖而受不利益之人须履行法律行为约定的义务，否则，信赖一方当事人可以向法院起诉，请求以法律上的强制力予以救济的规则，为信赖规则。它是现代私法的产物，英美契约法称之为允诺禁反言规则，或不得自食其言规则（the doctrine of promissory estopple），大陆法系民法称之为信赖责任规则（vertrauenhaftung），或权利外观主义（rechtsscheintheorie）。关于信赖规则的性质，学界有人主张为法律原则，称之为信赖原则，笔者认为其性质为法律规则，非法律原则，故称之为信赖规则。本文探讨信赖规则的逻辑结构，意在证成这一主张。
一、信赖规则逻辑结构之界定
我国法理学通说将法律规则与法律原则、法律概念作为法的三大要素，并将法律规则作为三大要素之首。关于法律规则的涵义学界有多种不同的观点。张文显先生主编之《法理学》认为：法律规则“是法律中明确赋予一种事实状态以法律意义的一般性规定”，“所谓赋予一种事实状态以法律意义，指的是某种事件或行为发生之后，可能会导致某种权利或义务的产生、变化、或消灭，也可能引起某种法律责任的出现，此时，法律要素中的规则成分所发挥的作用，就是将这些事件或行为的法律意义明确下来”[1]（p64）。本人赞同此种观点，认为，法律规则是对于一定的事实状态予以确定，并赋予相对应的法律后果的一般性规定和指示。在现代法律体系的诸要素中，法律规则在数量上占据绝对多数[2]（p49）。可以说，法律规则，无一不与主体的权利义务有关，要么赋予当事人一定的权利，或消灭一定的义务，要么赋予当事人义务，乃至责任，或消灭一定的权利，前者可概称为权利性规则，后者可概称为义务性规则。法律所赋予的权利义务，或法律所消灭的权利义务有时是由法律规范明文规定的，有时隐含在法律规则的逻辑之中，或者可以从法律精神中推导出来[2]（p309）。
基于上述对法律规则基本含义的认识，本人认为，法律规则的逻辑结构是指构成法律规则的要素和成分及其相互之间的逻辑联系。具体要素包括假定事实（或称假定条件）与法律后果两部分。假定事实是指法律规则中对适用该规则的事实状态、前提条件的设定和描述部分。法律后果是指法律规则中指示符合事实假定的情况而产生的法律结果或法律反应的部分。法律后果有制裁性、处罚性法律后果，有获益性、授权性法律后果，亦有复合性的法律后果。
信赖规则既然是法律规则，它是在诚实信用原则指导下的对特定事件、特定行为予以处理的一般方法和准则，于法律规定的情形发生，并在条件具备时，便产生它预先确定的当事人的权利、义务，及当事人的责任的法律后果；而法律规定的情形未发生，或虽发生，但并不完全具备法律规定的条件时，便不会产生它预先所确定的法律后果。信赖规则的法律后果，一方面赋予受表意人一定的权利-接受对方履行的权利，以及遇有对方不履行义务的情形时，请求对方给付或请求法院强制执行的权利；另一方面又赋予对方当事人一定的义务-不得反悔其诺言，以及以法律行为有效的样态履行义务，实现信赖一方当事人预期利益的义务。因此，信赖规则的法律后果非单纯的制裁性、处罚性，或单纯的受益性、授权性法律后果，而是一种复合性的法律后果。
二、信赖规则之假定条件
信赖规则是对正统法律理论与法律规则的合理背叛。同一情势发生，适用信赖规则与适用正统法的一般规定会得出完全不同的结果。依正统法完全无效或无法律上强制执行效力的合同，依据信赖规则合同完全有效或合同具有法律上的强制执行效力。既然信赖规则是法律固有正统理论的逆向规定，适用该规则应具备的事实条件便是保证裁量结果公正、避免法官裁量权滥用的一个有效的操作规程。
（一）须有外观事实的存在
外观事实的存在是指表意人载负权利外观，并为赋予对方权利或与对方发生法律关系的意思表示。可见，外观事实实际上包括两个方面的内容：权利外观和意思外观。所谓权利外观是指表明表意人为真正的权利人或真正权利人授权的人的外观事实。例如，表意人占有动产或是不动产的登记名义人，表明其为交易关系客体的所有权人，具有处分财产的权利。意思外观是指表意人向相对人所为的赋予对方权利、放弃自己权利或与对方发生法律关系的意思表示。该意思表示可以书面文字、口头语言为之，也可以行为为之。行为既可以是作为，也可以是不作为（沉默）。但构成此种意义上的意思表示，其内容必须具有合法性。若表意人所为之意思表示为不法，尽管受表意人信赖，并有信赖损害的发生，此种权利或此种法律关系仍不能受到法律的保护。因为，信赖规则是在内容不违反法律的前提下，在动态的财产关系和静态的财产关系之间进行的价值评判。评判的结果是，以牺牲静态财产关系为代价保护动态的财产关系的安全。如果意思表示的内容本身是违法的，则不存在对动态财产关系及静态财产关系予以价值评判及价值选择的问题。
（二）须外观事实与内向事实不一致
内向事实是指表意人的真实权利以及表意人真实的内心意思。信赖规则实际上是在外观事实与内向事实不一致时，以外观事实的内容确定当事人之间的允诺、当事人之间的法律关系效力的规则，如果外观事实与内向事实完全一致，依正统法律以一致的事实内容决定当事人之间法律关系的内容及法律关系的效力，不存在信赖规则适用的问题。信赖规则的适用所指之外观事实与内向事实的不一致是指表意人所表现出来的权利外观或意思外观不符合内向事实的真实状态，例如，表意人以所有权人的姿态对标的物进行处分，实际上对标的物没有任何权利；表意人以完全行为能力人的姿态与他人实施法律行为，但实际上并未成年等等。当事人表示意思与内心意思的不一致，有时是善意的，有时是恶意的，有时发生在意思表示的当时，即表意人为意思表示时，表示意思与内心意思即不一致，有时发生在意思表示之后，即表意人向对方为意思表示时，表示意思与内心意思并非不一致，之后，内心意思有变化导致不一致，意思保留常属此种情形。
（三）本人或表意人对导致相对人信赖的该外观事实有可归责的原因
所谓有可归责的原因包括两方面的意义：
1.在表意人非本人的情况下，本人对外观事实的成就实施了协助行为，如，本人将动产交付表意人占有，本人将空白支票交付表意人等等。
2.表意人即为本人的，表意人实施与其内心意思不一致的表示意思后，预见或应当预见其意思表示将导致对方的信赖而仍与之实施法律行为，此为表意人主观上有过错。所谓预见，是对信赖损害之先前心理感知或认识。但是判断表意人是否应当预见，则并非依表意人“主观之心理反射，而系通常人对同种事实应有之认识”[3]（p289），“质言之，决定预见之可能性，应依客观之合理性人（a reasonable man）之认识及依通常事理（ordinary course of thing）以为判断。”[3]（p289），故表意人事实上并未预见，但一般理性人处于表意人的角度可以预见，即认定表意人应当预见，并由此对无效的法律行为承受有效的法律后果。关于预见的时间，究竟以法律行为发生时，还是以损害发生时为准，英国法采契约订定时为准之原则，此原则为美国判例所承袭，日本通说均认为以损害发生时为准。笔者认为，原则上应以表意人为意思表示时为准。理由是，第一，“以损害发生时为准”对表意人过于苛刻。因为，表意人为意思表示时，若客观上并未具有表意人合理预见对方信赖的情势，表意人根本不可能预见到对方的信赖，待损害发生时，表意人方“预见”到信赖损害的发生，令表意人对无效的法律行为承受有效的后果，则与信赖规则不以表意人的“预见”为条件并无区别，加重了对一个无效行为的保护，无法利用此要件来均衡双方当事人的利益。第二，“以损害发生时为准”，于“损害发生时是否得预见，举证上甚为苦难徒增纷扰”[3]（p290）。但是，在表意人为意思表示时，双方当事人的关系并未达到一方的许诺足以导致对方信赖的程度，一般理性之人站在表意人的立场上不可能预见受表意人的信赖，但表意人为意思表示后，对方当事人信赖损害发生前，双方当事人关系的发展，及双方当事人之间的进一步了解，使得受表意人对表意人的信赖有充分的事实和理由，任何一个一般理性人均能预见受表意人的信赖及信赖损害的发生，亦应推定表意人应当预见，对无效之法律行为承受有效之法律后果。
（四）受表意人信赖了与内向事实不符的外观事实
受表意人的信赖包含以下两层意思：
1.确实信赖，即信赖不仅仅是受表意人信服、相信的一种内心活动，还必须是基于这种内心活动为一定行为或不为一定行为，并由此遭受一定的财产损失-信赖损害。
有信赖损害的发生是判断确实信赖的重要因素。信赖损害有积极的信赖损害和消极的信赖损害之分。受表意人因信赖而为积极的行为-作为，致使其财产直接减少的，为积极的信赖损害。具体有：第一，订约成本的支出。如，到现场查看标的物、对法律行为的内容进行可行性研究，对当事人的履约能力进行调查、就法律行为的内容双方当事人反复进行磋商、为订约顺利完成积极筹措资金以交付定金等等，均为订约的必要成本支出，属信赖损害的范围之内。第二，准备履约的成本支出。如，因准备履约再次与他人发生法律关系而再次产生的必要的订约成本，或预交的定金、预付款。第三，履约成本的支出。如因履行合同将标的物异地运往目的地；接受标的物的一方当事人前往异地接受标的物的费用等等。第四，因信赖而导致的其它损害，如，因信赖而辞去自己现有的工作或拆除现有住房所遭受的损失等等。受表意人因信赖表意人的意思表示而不为一定行为，致使应当增加的财产而没有增加，或应当得到的利益而未得到的，为消极的信赖损害。消极的信赖损害主要是因为信赖表意人的意思表示，丧失其它订约机会，可得之预期利益而未得到的情形。
信赖损害还有现实的信赖损害和未来的信赖损害之分。受表意人因信赖表意人的意思表示而为一定行为或不为一定行为，致使其现有财产已经因实际支出而减少的，为现实的信赖损害。现实的信赖损害，实际上是一种交易成本，无论是否适用信赖规则，法院是否借助信赖规则强制合同的履行，都难以避免。适用信赖规则，不过是通过强制执行一个本无效力的合同，使信赖的一方当事人获得预期利益，并以当事人所获得的预期利益吞并、抵消已经发生的信赖损害，从而达到公平地保护当事人利益的目的。受表意人基于对表意人意思表示的信赖，而实施一定行为，但现有财产尚未实际减少，将来有减少的可能性的，为未来的信赖损害。未来的信赖损害将来能否真正发生，取决于表意人与受表意人之间法律关系的效力。不以法律的强制力令表意人履行其诺言，未来的信赖损害具有发生的确定性和必然性。而以法律的强制力令表意人履行其诺言，则未来的信赖损害完全可以避免。
2.信赖合理。一般理性人站在受表意人的立场上能够信赖表意人的意思表示，或表意人所表现出来的权利外观而为一定行为或不为一定行为，并遭致信赖损害的，为信赖合理，它与确实信赖一起构成完整意义上的信赖。信赖合理依据个案提供的具体情事，及社会一般正常的人对该情事的正常认识来加以判断。通常，判断信赖合理所依据的情势有：第一，表意人的行为能力。表意人有必要的行为能力是判断合理信赖的首要因素。很难想象，一个未成年人许诺赠与成年人一万元，会导致成年人的合理信赖；第二，表意人的品质。表意人一向品质良好，为人诚实，未有犯罪、欺诈、违约等劣行。对此类表意人的意思表示予以信赖应属合理信赖；第三，表意人与受表意人之间的信任关系，表意人与受表意人一直相处良好，彼此相互信任，受表意人的信赖应是合理信赖；第四，法律行为的性质及表意人的履约能力。当事人所为之法律行为若涉及内容复杂，标的额巨大，根本非表意人能力所及，则受表意人的信赖非属合理；第五，表意人为意思表示所使用的语言及文字。表意人为意思表示时所使用的语言文字表明其意思表示具有真实性和确定性，受表意人的信赖具有合理性。
（五）须有以期待利益满足的方法补偿信赖损害之必要
信赖规则的本质在于，当事人所遭受的信赖损害，以期待利益的满足予以补偿。因此，当信赖一方当事人遇有信赖损害发生时，是以期待利益的满足予以补偿，还是以信赖利益损害赔偿之方法予以补救，最重要的问题是，于个案的具体情形下是否有以期待利益满足的方法予以救济之必要，而判断有无“必要”取决于：（1）公平之需要。因信赖损害的发生导致了当事人之间利益的不平衡的结果，一方当事人无任何损失，而另一方当事人损失惨重，只有通过以法律的强制力令当事人就无效的法律行为承受有效的后果方可以避免这种不公平，是为公平之需要。（2）安全之需要。当事人的信赖不仅使自己遭受一定的财产损失，还将涉及到其它法律关系是否有效或是否完满履行，威胁到其它法律关系的安全，只有以法律的强制力令当事人对无效的法律行为承担有效的后果，才能保证其它交易关系的安全，乃至保证整个社会的交易安全的，为安全之需要。
三、信赖规则之法律后果
于信赖规则产生之初，在英美法上，适用该规则的法律后果是使因欠缺对价而不具有法律上强制执行效力的合同具有法律上的强制执行效力。在大陆法上是使动产的善意取得人依据更加合理的理由取得动产所有权。但在今天，这种表述已经远不足以对信赖规则的法律后果予以概括。
（一）信赖规则对法律行为效力上的法律后果
信赖规则的适用使依据法律的一般规定而不具有法律效力的合同具有法律效力。一方当事人拒不履行合同义务时，法院可以司法上的强制力强制义务人履行义务。具体有以下几个方面：
1.使尚处于订约阶段的法律行为发生有效合同的强制执行效力。要约人向受约人发出要约，受约人信赖该要约，为一定行为或不为一定行为，并有信赖损害的发生，要约人不得擅自撤销要约，该尚处于订约阶段的法律行为发生法律上的强制执行效力。法律行为内容的确定视情况不同而定，若当事人双方仍可以通过协商的方式解决问题，法律行为的内容可依双方协商的结果加以确定。若当事人不可能再心平气和地进入协商程序，则法律行为的内容依要约的内容予以确认。[4]（p147）
2.使尚未成立的合同发生有效合同的强制执行效力。当事人双方就合同的内容已经达成协议，但因为合同欠缺法律规定或当事人约定的要式，或者合同的必要内容而不能成立的，因为一方当事人的信赖，令合同发生有效成立的法律后果，具有法律上的强制效力。
3.使因欠缺对价而不具有强制力的合同具有的强制执行效力。这是英美法上信赖规则最原始的法律后果。欠缺对价的合同，有可能已经具备合同成立的所有要件而成立，也有可能尚欠缺合同成立的要件，但无论是那一种情况均可因当事人的信赖而适用信赖规则。易言之，欠缺对价与欠缺要式竞合的，不影响信赖规则的适用，仍发生适用信赖规则的法律后果。
4.使无效的法律行为具有有效法律行为的法律效力。无代表权、无权、无处分权的行为人为虚伪的意思表示与相对人发生法律关系，依法律的规定，对本人不发生法律效力。但相对人有合理的理由相信行为人有代表权、权、处分权，而与之实施法律行为的，适用信赖规则，法律行为对本人具有法律效力。
5.使效力不完全的法律行为发生绝对有效法律行为的法律效力。当事人双方实施一定的法律行为，遇有法律规定的情形的，一方当事人享有法律赋予的撤销权，该法律行为一经当事人行使撤销权，即自始归于无效。与完全有效的法律行为不同，可撤销行为属于效力不完全的法律行为[5]（p194），只要当事人的撤销权存在，一个具备了全部成立条件的合同即有被宣告为自始无效的潜在危机。无行为能力人所实施的法律行为，其效力依各国法规定多为可撤销，无行为能力人以诈术与相对人实施法律行为，使相对人合理地相信其为合格的行为能力人，而与之交易的，无行为能力人的撤销权丧失，由此，一个效力不完全的法律行为变为完全有效的法律行为。
（二）信赖规则对当事人的法律后果
1.信赖规则对信赖一方当事人的效力
信赖规则的适用相对于赋予了合理信赖的一方当事人而言，其法律后果是使该当事人获得其预期得到但依据正统法律的规定不可能得到的利益-期待利益。在此，期待利益应作扩大解释，不仅仅指履行利益-履行一个完全有效的合同所应得到的利益，还包括当事人于特定的法律关系中所获得的权利，如于供役地所有权人与需役地所有权人之间的地役权关系中取得的地役权或取得的供役地不受他人使用、利用的完整所有权等等。当事人所得之履行利益须借助有效合同的请求力与执行力来实现，于此场合，信赖规则是当事人起诉，主张合同执行力的理由与根据，是进攻的武器，是矛；而当事人所获得的地役权、不受他人使用利用之完整所有权等无须借助合同的法律效力，可以自行取得。于此场合，信赖规则是对他人诉讼请求予以抗辩的理由和根据，是防御的工具，是盾。
关于当事人借助合同的强制执行的效力所获得的履行利益在多大范围内可以实现，即信赖规则的救济范围问题，许多国家均未有明文。美国法学会第一次编撰的《合同法重述》和第二次编撰的《合同法重述》有不同的解释。依据第一次《合同法重述》，既然许诺人的赠与许诺因受诺人的信赖而完全具有法律上的强制执行效力，那么，该许诺应当全额履行，受诺人应当获得许诺人许诺给付的全部，而不论当事人因信赖所致之损害有多少。例如，叔叔向侄子许诺，给他1000美元买部二手车，侄子信赖叔叔的许诺，花钱买了一部二手车，但很幸运，仅用了500美元。依据第一次《合同法重述》的解释，于叔叔不自动履行诺言时，侄子有权向法院请求给付1000美元，即在叔叔许诺的全额范围内具有法律的强制执行效力。第二次《合同法重述》对此类问题作了新的解释，即许诺人的许诺仅在受诺人信赖的范围内具有法律上的强制力，当叔叔未履行诺言时，侄子仅有权在500美元范围内向法院请求强制执行。其理论依据是，信赖规则是主张公平正义的衡平法衍生的一项规则，公平正义是它的追求目标和理念，这就要求它必须以保护公平之必要为适用规则的前提，更要求双方当事人利益的均衡为适用规则的结果。如果适用信赖规则的结果是一方当事人受益颇丰，而另一方当事人受损惨重，与信赖规则的公平理念背道而驰，法律是决不允许的。
2.信赖规则对导致信赖的一方当事人的效力
信赖规则的适用相对于导致信赖的一方当事人而言，其法律后果是，该当事人丧失依据一般法律的规定其应当享有的拒绝权、撤销权、主张权等权利。丧失拒绝权是指一方当事人依据信赖规则对本不成立、无效的合同主张强制执行的效力时，导致信赖的一方当事人丧失以合同不成立、未生效、无效，或可撤销为由予以拒绝履行的权利。经法院判决仍不自动履行的，须承受强制执行措施的制裁。丧失撤销权是指，一方当事人基于信赖规则对无行为能力人实施的法律行为主张法律上的执行效力时，无行为能力人不得以行使撤销权为由对该法律行为予以撤销。丧失主张权是指，一方当事人应当以法律规定的方式为一定的意思表示，而未为该意思表示的，对方当事人对此赋予了信赖，该方当事人丧失再为该意思表示的主张权。无论是导致信赖的一方当事人丧失拒绝权、撤销权，还是主张权，均以在诉讼中丧失胜诉权为最终结果。
「参考文献
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指导意见的法律效力篇5
一、统一思想，大力加强诉讼调解工作
近年来，我们一直将调解工作摆在审判工作的重要位置，每年年初在部署工作时都要强调“注重调解结案，提高社会效果”，并逐层抓干警思想认识的提高。通过学习教育，广大干警充分认识到，调解是化解矛盾、促进经济和社会发展的一种有效途径。在工作中，努力做到重视说理，做好说服教育工作，千方百计化解矛盾。同时，还积极探索加强法院调解效果的新方法，把调解工作贯穿到诉讼全过程，努力提高调解结案率；加强对人民调解组织的指导，节约了诉讼资源，充分发挥了法院在社会矛盾解决机制中的主导作用。
二、建立全方位、立体式的调解模式
为最大限度地强化调解工作，做到“多调少判”，使得大部分民事纠纷案结事了，彻底消除了影响社会稳定的因素，我们建立起了全方位、立体式的调解模式，把调解工作贯穿与审判的一环一节。
一是关口前移，发挥立案庭的调解作用。经过充分调研和论证，我们赋予立案庭的调解职能，即在案件受理后，向各审判庭移送前，经征求案件双方的意见，如果双方同意不进入诉讼程序，在此进行调解的，可以对九类案件实行庭前调解，即对婚姻家庭、继承、相邻、劳动争议、医疗事故、道路交通事故、赡养（子女长期尽赡养义务，因家庭纠纷突然中止赡养费的给付，说服疏导，即可主动履行其义务的）、损害赔偿（双方对损害事实无争议，只就过程责任和赔偿金额意见不一致的）以及其它基本事实清楚，证据充分，责任明确，双方当事人愿意接受调解的民商事案件进行调解，阶段性地强化调解作用，省略了后续的开庭审理等诉讼阶段，缩短了办案周期，提高了调解率。
二是将调解贯穿于案件审理的每个阶段，实行庭前、庭中和庭后三次调解。庭前阶段是在当事人完成了、答辩、证据交换后，及时向当事人征询是否同意调解的意见；庭中阶段是在法庭调查结束后过渡到法庭辩论前，如果当事人同意调解并达成协议，就不再进行法庭辩论；庭后阶段是在庭审结束后宣判前，只要有调解的希望，当事人又同意调解的，法官仍要主持调解。这样，在审判中的任何一个环节，只要当事人同意，就主持当事人进行调解，不放过任何调解的机会，提高调解达成协议的几率。
三、加强业务培训，提高调解艺术和能力
做好调解工作，不仅需要法律知识，而且需要法官熟练掌握和运用各种技能和策略，调动一切可能的力量，这对法官素质和能力提出了新的更高的要求。为了提高队伍素质和能力，我们采取以会代训、请本院的调解能手谈经验等形式加强业务培训和指导，千方百计提高干警的业务水平，提高调解案件的能力。同时，对一些带有普遍性、倾向性的问题，及时进行调研，拿出指导性意见下发，供相关业务庭和各法庭在民事审判中参考，有效地指导了民事调解工作的开展。广大民商事审判人员也充分发挥自己的聪明才智，创造出了很多调解方法。主要有：
正面教育法。充分发挥法官的法律专业水平，给当事人讲解法律知识。随着社会的不断进步，人民群众的法律知识不断提高，法律意识不断增强，过去的两边施压哄骗的调解方法，不仅违背调解的原则，也不被当事人所接受，但同时当事人对法律的理解又较片面，因此法官就应当向当事人阐明立法的目的和本义，结合自己的审判实践经验，将难懂的法律条文具体化、生动化，法中寓情，情中含法，让当事人既知法又懂法，促使其积极主动地参与调解。这样不仅宣传了法律，而且提高了调解的社会效果。
利用说情法。实践中往往是案件刚进门，说情者找上门。对法官来说，这是一大禁忌，如果一味被动地躲避，不仅不利于案件的解决，还会给法官造成了很大的心理压力。反之，如果正确引导，也能变被动为主动。法官因势利导，利用说情者做当事人的工作。一般情况下，说情者的法律知识和社会经验比当事人丰富，较易接受合理的意见，其做当事人的工作也比法官方便，当事人也信赖说情者，更易说服当事人接受。通过实践，变不利为有利，往往能取得事半功倍的效果。
了解真相法。诉讼证据规定出台后，法官从庭前大量的事实调查中得以解脱，减轻了法官的压力，但有些法官以此为由一味地坐堂问案，不利于案件公正、高效地解决。为此，我们要求法官特别是法庭的法官在遵守诉讼证据规定、不做庭前事实调查的同时，对一些婚姻、继承、赡养等家庭纠纷和人身损害赔偿、相邻关系等邻里纠纷，利用通知当事人应诉之机，深入当地群众，了解案情，掌握当事人争议的焦点，找准解决问题的突破口，把准调解的切入点，适时地做当事人的调解工作，及时化解当事人之间的矛盾。
算经济账法。在案件调解中，根据部分案件当事人急于外出打工、想早日结束争端的诉讼心理，结合双方当事人争议的焦点，给当事人公开算一笔经济账，使当事人不再为一些小的利益冲突而争执不下，而是互让互谅，促使当事人自愿达成调解协议，缩短办案周期。
通过采取上述方法，有效地提高了案件的调解率和自觉履行率，既维护当事人的合法权益，避免了民事纠纷矛盾激化，又减轻了申请执行的压力，维护社会的安定团结。
四、加强对民调组织的培训和指导，形成大调解格局
指导意见的法律效力篇6
首先，《意见》强调，要大力弘扬法治精神，有效推动全民守法。法律的重要性与核心性在于全社会存在对法律的敬畏，因此要实现法治社会建设，必须从全民的观念抓起。全民普法和守法是依法治国的长期基础性工作，需要深入开展法治宣传教育。通过教育引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，使法律成为人们心目中行为的准绳和价值判断标准。当前，我国公民总体法律素质不高、法治意识淡薄、守法自觉性不强是大量消耗社会管理资源的主要原因之一。加强普法，提高公民的法律意识对于创新社会管理有着巨大的推动作用。为此，《意见》强调，要完善普法宣传教育机制。各级党委和政府要加强对普法工作的领导，领导干部要带头学法、发挥表率作用，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。
其次，《意见》指出，要推进多层次多领域依法治理。改革开放后，辽宁省逐渐从计划经济向市场经济转轨，社会逐渐从以乡村为主、同质性强的礼俗社会向以城市为主、异质性的法理型社会转型，整体性特征开始削弱，多样化特征日益突出。一方面，由于“单位制”的瓦解，隶属单位的“单位人”纷纷走上社会，成为分散的社会公众，政府的整合明显下降，社会矛盾不断凸显;另一方面，公众价值观念的变化也使公众诉求日益多元化。面对矛盾，《意见》指出，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。社会治理法治化水平的提高是一项系统工程，需要以科学立法为先导，进一步完善社会治理的制度支撑。以严格执法为保障，进一步强化政府执行者在社会治理中的权力与义务。一方面明确政府的责任边界，哪些是政府职能范畴，哪些是社会职能范畴，哪些是市场职能范畴。在明晰边界的基础上，有效控制政府执行人员的行政自由裁量权，使权力的运行在法制和规范的轨道上进行。另一方面充分发挥社会治理多元主体的功能。因此，《意见》明确要发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。各级党委和政府要支持行业协会商会发挥行业自律他律和专业服务功能，减少行政干预，推进行政机关与行业协会商会脱钩。加强在辽宁的境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动。
第三，《意见》指出，要健全依法维权和化解矛盾纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。因此要构建顺畅的诉求表达机制。将公众原来以体制外抗争的诉求规范到体制内表达，让事关社会能否实现持久和谐的重大社会现实问题顺利地进入公共政策程序。首先，要拓宽诉求表达渠道，单一狭窄的诉求渠道必然超负荷运行，上传信息必然拥堵，就会造成大量诉求不能传达到位。其次，要建立循环闭合的表达渠道，将公众的信息反馈上去之后还需要对合理的诉求予以有效地处理，能够解决问题，然后让公众感受到处理效果。
指导意见的法律效力篇7
关键词：有效辩护；刑事诉讼；律师
中图分类号：D925.2文献标识码：a文章编号：1673-2596（2017）01-0055-03
一、有效辩护制度
以律师行业的职业标准来对有效辩护理念进行解释，有效辩护指的是律师向被告人提供有效的的法律援助，就是有效辩护，如果律师对被告人没有提供有力的法律帮助，那这种法律帮助就没有实际意义，不能有效帮被告人解决法律问题，是一种流于形式的法律援助，是一种无效的辩护。有效辩护原则应当包括以下几个内容：①犯罪嫌疑人、被告人在整个刑事诉讼过程中应当享有充分的辩护权；②允许犯罪嫌疑人、被告人聘请合格的能够有效履行辩护职责的辩护人为其辩护，这种辩护应当同样覆盖从侦查到审判甚至执行的整个刑事诉讼过程；③国家应当保障犯罪嫌疑人、被告人的执行辩护权的充分行使，并通过设立法律援助制度确保犯罪嫌疑人、被告人能够获得符合最低标准并具有实质意义的律师帮助。
对于刑事诉讼中的辩护律师，有效辩护也是律师职业标准中的一条，有效辩护的实现是建立在律师职业规范及律师辩护制度的基础之上的，对与刑事辩护的法律效应实施具有积极影响。有效辩护对刑事辩护制度的改革有利于促进有效辩护的实现。如刑事诉讼法对律师介入刑事诉讼的时间和方式实施规定，就可以让委托人较早得到法律援助，国家法律要求律师与委托人进行充分沟通，保障委托人的知情权，可以督促律师认真对待案件，提升有效辩护的价值。
二、我国影响律师进行有效辩护的因素
随着我国法律制度的日渐完善，我国的刑事辩o制度也有很大的发展，众多法律学者越来越关注有效辩护的问题。理论界对于关于介绍、评论有效辩护制度也进行了深入的研究。总的来说，我国对有效辩护制度的确立得到社会众多方面的肯定，有效辩护逐渐延伸到刑事诉讼过程中。
从20世纪80年代，律师被称为“国家法律工作者”，到21世纪律师法将律师定义为“依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”，从律师定义的变化来看，体现了国家对律师的知识要求和技能要求，并明确了律师的职业属性即法律服务人员，让律师在辩护时以维护委托人权益为工作目标，既不站在行政机关的立场上，也不站在司法的立场上，而是以法律服务人员的身份向委托人提供法律帮助。从我国律师辩护的情况来看，律师辩护的质量不高，且我国目前对律师行为与职业规范还存在一些问题，要想提高有效辩护的质量，完善法律法规的规定，需要找到问题的根源，并深入分析其影响因素。
第一，律师上岗的条件。在我国法律规范考试中，国家司法资格考试是成为合格律师的必过门槛，所有参加司法考试的考生，均需要具备国家规定的本科学历。其中有一大部分参加考试的人是通过应试培训，通过司法考试，这些人不具备系统的法律知识，且通过考试后只要在律师所实习一年就可以取得执业证书。律师在实习的过程中积累的经验是有限的，而有效辩护并非在简单的实习中就能实现，而且中国律师很少在司法机构学习法律实务，资深律师、检察官、法官没有对实习律师进行实务指导，缺少实践经验就很难通过第二次考察实务能力的司法考试。基于这种情况，律师的法律质素与职业技能难免会受到质疑，降低律师的辩护质量也在所难免。很多律师在接受委托后由于知识和技能不足，难以在法庭上提出使法官信服的有力辩护意见。
第二，律师与委托人的关系。《律师法》要求律师努力维护委托人的权益，但又有一些不利于维护委托人的权益的规定，如律师法要求律师执行工作时要“以事实为根据。以法律为准绳”。律师从事刑事辩护活动，在接受委托后，在法律上享有独立的诉讼地位，以自己的名义，根据对事实的掌握和对法律的理解，独立进行辩护，不受犯罪嫌疑人、被告人意思表示的约束。这就等于在犯罪嫌疑人、被告人不认罪的情况下，律师可以当庭提出与法庭裁判相一致的有罪认定。但是律师提出的这种观点与委托人的看法大相径庭，将导致两者出现意见矛盾的现象，既违背了律师职业规范，又无法维护委托人的实体权益。
第三，律师的惩戒制度。律师法对律师执业的各个方面制定惩戒制度，如律师私下收取委托人及其近亲属的财物；律师作为国家法律的捍卫者和守卫者，在利用自身职权的同时，应正视与委托人、检查官之间的关系，针对法律辩护过程中存在的证据、证词以及其他证物，需要进行认真核实，严禁出现私下贿赂与苟合的现象。如果律师与辩护人在法律开庭中出现意见分歧，应申请暂时休庭，禁止出现扰乱法庭秩序的现象，如果律师在庭审过程中存在品行不端、制造假证据等蔑视庭审行为，应采取相应的严格惩戒措施。但是目前律师法尚未对律师辩护过程中存在的敷衍了事等行为制定有效的处理措施，因此，应加强对律师行为规范与职业道德的管理。对于草率、流于形式质量低下的辩护不但起不到维护委托人利益的作用还浪费了宝贵的辩护机会。
三、刑事辩护制度的思考与改进
从1979年到2012年我国对刑事诉讼法进行两次修改，三次颁布，每次刑事诉讼法的修改对律师辩护制度都是一次新的改革。2012年新颁布的刑事诉讼法规定，律师在刑事辩护过程中的参与贯穿侦查、审查及审判等阶段，可以针对辩护委托人的陈述事实以及案件调查结果，对侦查人员和检察官进行辩护，或者采用书面辩护的形式，检察官在整理卷宗的过程中应按照相应的刑事辩护方式对律师的辩护意见进行采纳。从这点可以看出，律师的辩护范围和诉讼权利在一定程度上得到了有效扩展。
比如，允许律师参加庭前会议程序，在没有证人和使用合法的法律依据下对案件的观点发表看法，使法官做出有利于被告人的决定。辩护律师与委托人在案件侦查期间会见不受监视，律师可以在案件调查过程中携带相关文件资料对被告人进行资料核实与询问。案件进行审查阶段后，只要尚未开庭审理，律师可以在法院进行案件卷宗信息的查阅、抄写与整理，允许律师对资料进行电子扫描和拍照。根据2012年《刑事诉讼法》的规定，应当制定辩护的对象扩大到尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、可能被判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，这些改革措施都大大提高律师的有效辩护质量。
十八届四中全会提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。只有对刑事诉讼制度进行有效的改革，才会促使律师在辩护过程中依照法律规定，实现有法可依。辩护律师与委托人无障碍会面，与其进行充分的交流核实，有利于实现司法公平公正。放宽律师查阅资料的途径与方式，有利于律师发表有影响力的辩护意见，法官也可以做出公平的审判结果，使案件得到严肃公正的宣判，有助于提高司法公信力。
虽然我国刑事诉讼制度的改革为律师实行有效辩护提供法律依据，但这种改革仍然停留在表面，只是赋予了法律上的有效辩护可能性，要想正真实现有效辩护就需要在以下几个方面进行改革：
首先，有必要引进英美法系国家的无效辩护制度。无效辩护是指在律师的辩护行为中出现严重瑕疵而导致影响诉讼结果的公正性，一旦律师的行为被上级法院宣布为无效行为，原审法院的判决就将被撤销并发回重审，以此保障被指控人的宪法意义上的辩护权。随着我国刑事诉讼模式的转型，保障被指控人的辩护权越来越得到理论界和实务界的广泛支持。我国目前的刑事诉讼的有效辩护实施受到了在重重阻碍，其中部分律师对刑事诉讼辩护工作重视度较低，再加上法院作为形事诉讼的实施部门，司法实践中仍然存在传统的“重实体、轻程序”观念，这些行为都在一定程度上影响了刑事诉讼有效辩护的顺利实施。如果遇到不尽职尽责的律师做出流于形式的辩护，法庭对此并不在意，法院只在意案件是否事实清楚，证据是否充足，在法院认为案件事实清楚、证据确凿的情况下，就会对案件进行宣判。这种形式的刑事诉讼程序事实上是对法律的无视与亵渎。
其次，律师法应当对律师辩护行为进行适当的垄断。律师的作用在于维护权利、限制权力，律师通过辩护行为保障被指控人的合法人身权利和财产权利，同时抑制国家司法权力的肆意膨胀，对刑事诉讼阶段中国家公权力对侵犯公民权利的行为进行监督与维护。我国刑事诉讼法在规定委托辩护的同时也允许被指控人自行辩护，但是基于我国的司法实践中，被指控人往往是那种法律意识不高、文化程度较低的人，在他们受到司法机关的指控时和人身自由被限制的强大压力下，自行辩护一般难以取得理想的效果。因此，律师辩护制度就凸显出了其无法比拟的优越性。在专业方面，律师都是专业素质较高、通过国家司法考试的职业法律人，在他们长期的办案过程中形成了一套高效的辩护技巧，能够帮助被指控人在最大程度上维护其合法权益。
再次，律师协会也应在这方面发挥积极作用。为了解决刑事诉讼中有效辩护的问题，山东、河南等地区已经试行在相应的刑事诉讼案件中针对无罪辩护、程序q护等流程的律师辩护规范流程，要求律师在有效辩护过程中严格按照相关规定进行委托人辩护。这些指导意见虽不及法律效力，不能采用法律惩戒方式对律师不规范行为进行管理，但是能够有效的规范律师在律师有效辩护中的行为。中华全国律师协会是我国唯一的律师自治组织协会，但其规范也只是对律师各个阶段辩护工作制定的简单工作要求，并没有对提高律师辩护质量制定出有效的规定，而且目前中华全国律师协会提出的指导意见深受“独立辩护人”理念的影响，所以没有对律师如何维护委托人的利益、如何与委托人会见协商、如何阻止双方发生观点分歧等问题，制定详细的规范。因此，律师协会应当在“有效辩护”理念的指引下，对律师的刑事辩护提出具体的规范准则。
四、结语
其实在我国有效辩护理念和制度在我国的发展和培养并不存在很大障碍。其中最有代表性是事件是制定了律师辩护质量标准，并建立了律师辩护质量的控制体系，我国对刑事诉讼这一方面做出很多努力，地方上的律师协会也对律师辩护质量制定了最低标准，这些行动说明中国法律不仅要求律师认真对待委托人的法律辩护，并保障委托人的刑事诉讼的有效辩护顺利实施，同时还要求律师在有效辩护的过程中做好认真负责、尽职尽责的高质量辩护。这一目标与追求刑事诉讼有效辩护的目的几乎是一致的。刑事诉讼的有效辩护在我国是受到法律保护的，在我国法律中具有一定的良好的法律效应，基于此，可以确立一种新的评价准则来评价律师的辩护质量，通过分别定义委托人和委托辩护律师的角色与定位，也要求律师重新思考“独立辩护人”的理念，最终对现在所实行的法律帮助制度进行反思和研究。如果被告人在没有获得法律帮助的情况下，被告人的自我辩护是不能生效的；律师没有与委托人进行充分的沟通协商，律师就难以提高辩护质量；律师没有深入了解事件和委托人的具体情况，就进行“独立辩护”，那么提高辩护质量，维护委托人权益就是一句空话。综上所述，如果要实现有效辩护，就需要建立一套比较规范的辩护律师蓝本作为我国刑事诉讼辩护制度发展的必备基础，而有效辩护这一理念所表达的保证委托人得到高质量法律帮助的原则，也是我国刑事司法改革的主要目标之一，值得深入探讨。
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指导意见的法律效力篇8
一、认真学习，努力提高政治素质和业务水平
一年来，我能够认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，深入学习领会贯彻xx届二中、三中全会精神和市委扩大会议的精神，落实科学发展观，在政治上、思想上与党中央保持一致，坚决贯彻执行市委和上级院的决议、决定，自觉反对民族分裂和非法宗教活动，从维护社会稳定的高度出发，在检察业务工作实际中坚持严打方针，坚决打击各类刑事犯罪，维护每个当事人的合法权益，钻研法律业务，特别是注重对新颁布的法律法规及司法解释的学习，参加了自治区举办的法律知识培训和第三期乡科级理论研讨班的学习培训，通过学习拓宽知识面进一步增强了党性观念和宗旨意识，提高了业务技能。在注重自身学习的同时，注意带动和督促全院干警的学习。根据院党组的决定，具体组织、安排了全院干警的业务学习、并对业务学习提出具体要求，为提高全院干警的业务素质和执法水平作出了努。
二、注重领导能力的提高
平时注重知识的积累，业务学习材料能先学一步，对当前形势任务提早了解，随时捕捉新信息、新的执法理念、并能使之与工作实际相结合，在工作中能善于及时发现存在的问题，并能以自己的见解分析研究解决问题，由于平时自己注重对主管业务的管理监督，努力提高全员的积极性，加之干警门的齐心协力，使公诉科、民行科很好地完成了工作任务。几年来在领导岗位工作，锻炼了自己的组织协调能力，注重采取灵活多样的方式协调各方关系，如与同级法院、公安机关及上级检察院、法院的关系。能够得心应手地领导组织协调好自己主管的业务工作，对其他科室寻求帮助的问题，均能尽力提供帮助和指导，在书记检察长外出时能按要求主持好院里的各项工作使之正常进行。
三、以好的工作作风，打开工作局面
能够自觉维护好班子的团结，虚心听取不同意见，坚持正确意见，坚持依法办案，认真开展批评与自我批评，并将群众的意见和心声及时反应至党组，从实际出发，调查研究解决一些实际问题。反对形式主义，严把案件的事实关、证据关质量关。特别是在文书的签发上，对数百份法律文书均一一斟字酌句，对文书叙述的事实、理由，法条的运用，数字、定性及证据的认定等均要进行严格审查核对从严要求，避免了漏洞和错案的发生。通过对法院判决书的审查，发现其中的错误，及时提出得到纠正。特别是真对一持刀抢劫严重危害社会治安和人民生命及财产安全的罪犯法院判缓刑的案件、提出应予抗诉的意见，最终得到了上级院支持和纠正，维护了法律的尊严。凭着自己认真负责的工作作风及主管业务科全体人员的共同努力，把住了案件的质量关，使起诉、不起诉、抗诉案件的准确率均达到100%。民行案件的采抗率也达100%。
指导意见的法律效力篇9
关键词：行政指导可诉性国家赔偿归责原则
过错责任公务过错责任违法责任
行政指导作为现代政府实施行政管理的一个重要手段已受到各方面越来越多的重视。行政指导的产生和发展有其深刻的社会经济原因，它是社会经济发展到现代市场经济的必然产物。现代政府的行政管理从以亚当。斯密的古典政治经济学派所主张的“守夜人政府”、“小政府”利用“看不见的手（即靠完全的市场机制）”到凯恩斯主义倡导的“大棒政府”依靠各种法律制裁手段进行宏观调控的社会管理，二战后都遇到了严重的挫折。“无为政府”和“政府干预”的弊端和失效引起了人们对于政府管理手段的重新思考。很多学者认为：在现代市场经济条件下，需要进一步明确政府和市场的各自功能和相互关系，政府宜更多地采用一些非强制性的（即柔软的）手段来管理市场和社会。从而，以行政指导为代表的包括行政契约、非拘束性行政计划和规划等非强制性行政调控手段发展了起来。从我国的情况来看，行政指导制度同日、美等发达国家相比，还很不规范，行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识，导致实践部门操作较为困难。有鉴于此，笔者想在本文中主要从法院审判的角度对这一制度涉诉的几个问题做些研究和探讨，以期抛砖引玉。
一、行政指导之可诉性
被誉为日本行政指导之父的佐桥兹先生认为：“政府统制弊端甚多，人们不欢迎，自我管理也得不到人们期望的效果；较好的办法是吸收两者的长处，实行诱导式管理”。简而言之，所谓的行政指导就是行政主体在其职权范围内对相对人的诱导式管理。诱导式管理的好处在于行政主体采取非强制的手段界入行政管理领域，利用其自身一贯的权威性和公正性使相对人乐于为一定行为或不为一定行为或接受某一意见以实现一定的行政管理目标。行政指导这一非强制性、灵活性的政府管理手段非常适合市场经济的社会行政，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政指导也越来越多地取代行政指令或命令而成为各级政府及其他行政主体进行社会管理的主要手段。然而笔者认为，从理论上来说行政指导既具有行政性（行政主体在其职权范围内对行政管理相对人施加影响以实现一定行政目标）又具有非强制性，这两种属性集于一身本来就存在某种天然的、难以调和的矛盾。
随着现代行政的发展，行政主体的每一项活动都会对相对人的权利、义务产生直接或间接的影响。就行政指导而言，理论上它虽无直接强制力，但在行政主体与相对人之间却存在事实上的管理者与被管理者的关系，因而行政指导必然会对相对人产生一定程度的压力，对于那些服从指导的相对人而言很难说他们完全出于自愿。
我国著名的行政法学家罗豪才教授指出：行政指导权的滥用必然会严重侵犯行政相对人的合法权益，要防止滥用权力，就必须用权力来制约权力。当前，从法院行政审判的角度，研究是否将行政指导列入可行政诉讼的范围及其理论依据对于保护行政相对人的合法权益已显得必要而迫切。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条对行政诉讼的受案范围作了规定。第二条采取概括式，规定凡行政机关及其工作人员具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，行政管理相对人均可提起行政诉讼。第十一条采取肯定列举式，具体列举了八种可诉的具体行政行为。第十二条采用否定列举式，规定了不可诉的四种行为。以上列举式规定均未提及行政指导可诉性问题，而第二条概括式规定从字面上理解应包括一部分实际侵犯行政相对人合法权益的行政指导行为。对于《行政诉讼法》采取的是哪种标准（列举式还是概括式），行政法学界历来有争议。笔者认为，随着行政法理论与实践的不断拓展，也为了更充分的保护相对人的合法权益，法院在根据《行政诉讼法》确定受案范围时宜采用概括式和否定列举式并用的原则，即凡不是法律、法规有明确规定不列入行政诉讼范围又符合《行政诉讼法》第二条规定的，都应允许提起行政诉讼。
2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第四项规定：公民、法人、其他组织对不具有强制力的行政指导行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最高人民法院行政庭江必新庭长在其后出版的一期人民法院报上就“正确把握行政诉讼受案范围”的问题撰文指出：“行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果。……违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是这里所谓‘不具有强制性’，不是说行政指导行为除了不具有强制性的行政指导行为，还包括强制性的行政指导行为，而是为了强调。……如果某一种行为具有强制力或者某一种行为要求当事人必须为一定行为或者不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为了，当事人对这种行为不服，仍然可以向人民法院提讼。”按照以上解释，可这样理解，凡是行政指导都是非强制性的，因此所有的行政指导就都不可诉。排除情况是，如果某一行为具有强制力或者……则这种行为就不是行政指导行为了，即为可诉。但笔者认为江必新的这个解释在实践中仍然缺乏可操作性，有几个关键性问题没有得到解答。1、行政指导概念的内涵到底是什么？2、行政指导行为是否属于行政行为？3、什么叫“如果某一行为具有强制力”，这种强制力指的是事实上的，还是仅仅是形式上的？4、行政指导行为的外部表现形式究竟有哪些，它和一般行政处理行为的区别在哪里？
行政指导表面上与法律关系之含糊性以及政府运用行政指导行使行政权的混沌状态，对于科学地界定行政指导的概念带来了一定的麻烦，从国内外学者迄今为止对行政指导概念的研究成果来看，具有代表性的主要有这样一些观点。1、日本学者系田省吾认为：行政指导表面上是指劝告、指导、指示、希望、建议、训告、协商、期望等非强制性措施，而且并不具有限制国民的权利，或课国民以义务的、法律的强制力，它是行政机构在法律所赋予的权限和所管事务的范围内，为得到行政相对人的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导，使其采取或不采取某种行为。2、日本学者室井力在其著作《日本现代行政法》中对行政指导作了这样的定义：行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此它是权力性事实行为。3、和田英夫则作了这样的定义：行政指导
是这样一种行政作用，即不管有无立法根据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意或协作，采用非权力的、任意的手段进行工作，以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、建议、提供知识、信息等。4、日本《行政程序法》第2条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定行为或不为一定行为的指导、劝告、建议、以及其他的不属于处分的行为。5、台湾学者林纪东：行政指导是行政机关就其所掌之事务，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人之同意或协力，以达到行政目的之行为。6、罗豪才认为：行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。简而言之，即是一种非以行政强制为特征的行政行为，目的在于希望相对一方自觉服从行政意志。7、应松年：行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动。8、胡建淼：所谓行政指导即行政主体在其职权管辖范围之内，对于特定的人，运用非强制性手段，获得相对人的的同意或协助，指导行政相对人为或者不为一定的行为以实现一定行政目的的行为。9、郭润生：行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，使其为或不为某种行为之非强制性行政行为。10、姜明安：行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。
以上只是一些具有代表性的观点，这些观点都有其相对的真理性却又都不完善。就目前情况来看，学术界对行政指导的研究还有待深入，对于行政指导的某些基本属性还缺乏统一的认识，而实际上，行政指导这一概念的内涵也随着社会管理和经济发展对于行政执法的需要以及现代行政法的发展而逐渐发展，因此笔者在这里无意重新对这一概念作出全面的诠释，只是想从与本文相关的角度，对于以上国内外学者的定义，试从四个方面加以分析：（行政指导的）目的性、有无法律依据、事实强制性、权力性。
不论国内还是国外，几乎所有的学者都认为行政主体在作出行政指导时是有明确的目的性的。这种目的性基于其行政管理职权，而为了实现某种行政管理目标。目的有正当和非正当之分，但即使是行政主体怀有某种不正当的目的，只要是其基于行政管理职权而作出的行为同样构成行政指导。
行政指导是否必须有法律依据，国内外学者有分歧。日本学者多不强调行政指导必须有法律依据，和田英夫甚至明确指出行政指导不管有无立法依据都成立。国内学者（包括台湾学者）则多主张行政指导应有合法依据，这里的合法依据指的不仅是具体的实体法与程序法依据更包括了法律原则、精神及政策。现代行政法将没有具体程序法和实体法依据的自由裁量行政行为称作“未型化的行政行为”未型化行政行为未必违法，其可以符合法律精神或原则。因此，国内学者所指的行政指导合法既包括行政指导符合一般的实体法与程序法（即“狭义”合法）亦包括一部分符合法律精神与原则的未型化行政指导在内。
对于行政指导行为是否具有强制性，国内外学者对行政指导理论上之无强制力意见一致。但对事实上是否有强制力则意见相左或含糊其辞，有的学者认为是一种权力性事实行为（室井力），有的认为是非职权行为（姜明安），即无关公权力则谈不上强制力，而大多数学者则回避该问题仅认为是一种非强制性的方式或者手段。而笔者认为：行政指导无疑具有事实上的强制性，这种强制性是由于行政主体处于事实上的管理者地位。行政主体与行政相对人在行政主体管理权限内，事实上的不平等决定了行政主体作出的形式上不具有强制力的行政指导行为，实际上对行政相对人都有事实上的强制力，产生间接的法律效果，因而对行政相对人的合法权益构成影响。
行政指导行为事实上的强制性来源于行政主体的行政权力，行政主体行使其行政权力所做之行为未必都要具有法律的拘束力，产生直接的法律后果，其可以通过行政权去威慑去影响而产生间接的法律效果。因而行政指导行为具有权力性。那种认为行政指导不具有权力性的观点（和田英夫、应松年、姜明安）是片面的。
现在可回答第二个问题（行政指导是否属于行政行为）。笔者认为行政指导属于行政行为，但行政指导又不是一般的行政行为，它是一种行政事实行为而可纳入广义行政行为的范畴。江必新在“关于行政诉讼中的原告资格问题”一文（载于“人民法院报”2000年5月11日第三版）中指出：“过去，与对行政行为作狭义解释相适应，在解释”法律上的利害关系“时，强调权利义务的增减、得失。现在，对行政行为的概念已作了广义解释，行政行为的内涵和外延已经发生了很大变化，这样，”法律上的利害关系“就不能再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有了原告资格”。根据以上论述可知，目前采用“广义解释”的行政行为的概念已不局限于法律上的权利、义务关系的改变，而包括那些虽然没有产生、消灭、变更法律上的权利、义务关系但对行政相对人的权利义务产生实际影响的行为在内。通过前文分析，很显然，行政指导行为应该包括在广义解释的行政行为之内。按照行政行为的学理分类，行政指导也可以分为具体行政行为和抽象行政行为。其中的具体行政指导行为对特定的行政指导相对人的权利义务会产生一定的影响。另外，将行政指导纳入行政行为的范畴，还因为行政指导具有行政行为最本质的属性，即行政指导行为是行政主体依其行政管理职权而作出的行为，同时其理论上虽不具有强制性，但往往具有事实上的强制力，会产生间接的法律效果。
现在基本上可以回答第三个问题（即如果某一行为具有强制力……）了，如前所述，国内行政法学者大都回避行政指导事实上强制力这一问题而仅仅提及非强制性方式或者手段，从江必新解释的原意来看，他也没有明确所指的强制力是形式上的还是事实上的抑或两者都包括在内。从行政指导的内涵来看，笔者认为，很清楚除了一小部分授益性的行政指导行为之外，几乎绝大多数行政指导都具有事实上的强制力，产生间接的法律效果，这也是现代行政权逐步从直接命令为主发展到间接影响为主而实现行政目标的反映。
回答第四个问题，要想在审判实践中能正确区分行政指导同其他行政行为的区别，必须在深刻掌握行政指导概念内涵的前提下，尽可能熟悉其外部表现形式。对于行政指导概念的内涵，前文已从四个方面作了阐述，而从目前国内外行政法学者的研究情况来看，行政指导的外部形式主要有这样一些：咨询、建议、训导、警告、告戒、反对、指导、意见、劝告、指示、希望、协商、期望、鼓励、敦促、提倡、引导、推广、宣传、示范、提供信息技术服务、纲要、计划，信息公布等都属于行政指导性质。这些形式上的特征虽然在一定程度上能帮助我们分辨某一行政行为的性质，但笔者认为，行政指导的这些形式上的特征仍然不足以使行政相对人区分行政主体是在进行行政指导还是行政处理，也不足以使法院在进行司法审查时判明其到底是何种性质的行为。例如，行政主体作出的某些《意见》，从字面上解释“意见”是指对事物的看法、想法，并不带有强制性（《辞海》1999年版），但实际上行政主体的很多《意见》带有强制性，因而有的《意见》是行政立法行为，也有的《意见》属于行政处理行为，当然行政指导行为用《意见》形式更是顺理成章的。即使有的行政行为事前似乎是非强制性的，但行政相对人一旦违反，非强制就会立刻变成强制，而法律对此似乎也无能为力。因此笔者认为，除了应该立法规定行政指导行为的法定形式之外，行政主体在作出行政指导行为时，还必须明示，即明确表示该行为属于行政指导而不具有任何法律上以及事实上的拘束力，相对人若违反该项指导亦不承担任何不利后果，否则，相对人即可请求对该行政行为进行司法审查以决定是否撤消或变更。
二、违法行政指导应允许行政相对人请求国家赔偿
即使行政主体在作出行政指导行为时作了如前文所述的或类似的明示保证，行政指导仍存在一定的心理上的事实强制力，由于这种事实强制力，公民、法人或其他组织的合法权益遭到侵犯时，如果不允许行政相对人获得一定的国家赔偿或补偿则既有违法律公平正义的精神也将导致行政指导权的被滥用而同现代行政法之发展趋势相悖。事实上，行政指导行为从理论上因其无法律的拘束力，不直接产生、消灭或改变既有的法律关系，所以即使列入行政诉讼的范围，行政相对人一般也是在其人身、财产等合法权益遭受严重损害时才考虑提讼以获得国家赔偿或补偿。按照《解释》的规定，行政指导行为不列入行政诉讼的范畴，不可以撤消或变更。但是笔者认为，人民法院应该允许行政相对人提起行政赔偿诉讼。行政相对人之所以服从行政主体的行政指导是基于对行政主体的信赖以及行政主体的权威性，行政主体如果无视这种信赖和权威而违法或显然过于随意的作出行政指导致使行政相对人的合法权益遭受损害，对比没有任何有效制约则必然导致行政指导权的滥用。现行《国家赔偿法》实际上肯定了这一做法。《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人、和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依本法取得国家赔偿的权利。我国行政法学界普遍认为，《国家赔偿法》这样规定表明我国国家行政赔偿的范围要广于行政诉讼的范围。对于广义行政行为可要求国家赔偿的观点比较一致。
然而，现行《国家赔偿法》要求国家赔偿须先经过“依法确认”（《国家赔偿法》第九条）。一般的具体行政行为侵权赔偿，赔偿请求人如果不服行政主体或复议机关的处理可以提起行政诉讼，在提起行政诉讼的同时要求国家赔偿，但是由于行政指导行为不列入行政诉讼范畴，行政相对人在行政主体对于行政指导行为违法侵权不予答复或者拒绝确认时如何要求国家赔偿，现行法律和司法解释没有明确规定。笔者认为，虽然按照《解释》第一条第四项的规定行政指导行为不列入行政诉讼的范畴，但是按照《解释》第五十七条第二项：“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤消内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”的规定，应当允许行政相对人对确认行政指导行为违法提讼并在符合上诉规定时作出确认判决。
三、行政指导国家赔偿之归责原则
在人民法院确定某行政指导行为违法后，行政相对人即可按照《国家赔偿法》的规定向赔偿义务机关提出国家赔偿，在法律规定的时效内若赔偿义务机关不予赔偿或行政相对人对赔偿数额有异议可依法提起国家赔偿诉讼。下面的问题是，由于行政指导同一般具体行政行为相比具有的特殊性，人民法院在审理该类国家赔偿诉讼时应适用何种归责原则。对于一般具体行政行为的国家赔偿诉讼，世界各国采用不同的归责原则。由于国家赔偿从民事赔偿发展而来，因而一些受民法传统影响较深的国家，如英、美等普通法系国家一般采用民事赔偿的归责原则，即过错责任原则。其法理学依据是“法律拟制说”，即认为国家是一个拟制的法人，它和普通人一样，对其不法行为受同样的法律支配，因而国家赔偿在性质上同一般的民事责任没有差别。在当今世界，采用过错责任为国家赔偿归责原则的以英、美、日为代表。过错责任原则将国家人格化，混淆了公法和私法的不同性质从而限制了公民在受到公权力侵害时寻求国家赔偿的权利，正受到越来越多的批评。法国作为大陆法系的代表国家对于国家赔偿则采用以公务过错为主，无过错责任为辅的归责原则。这里笔者要特别强调指出的是公务过错原则。公务过错即以公务活动是否达到中等公务活动水准为标准来衡量公务活动是否存在过错，它设定了行政主体的客观行为模式和标准，避免了主观过错理论在判断上的困难，从而最终使过错责任原则从民法中分离出来而适应了公法的需要。法国公务过错的形式很多，可表现为行政活动的组织不良和管理不善，也可表现为国家工作人员的疏忽、怠惰、自私。除了过错责任、公务过错责任、无过错责任外，有的国家还采用违法责任。采用该归责原则的国家有瑞士、奥地利等，我国采取的也是违法责任原则。所谓的“违法”责任即违反法律所应负的责任，但在这里“法律”指的是什么，从来有狭义、广义和折衷的解释。狭义的解释即指法律、法规的明确规定，指行政行为应当符合定型化的要求，包括行政行为的主体、权限、内容、程序等法律法规都作了具体的规定。广义的解释则不仅仅包括法律、法规的明文规定，还包括法律的原则、精神和目的。随着现代行政权的不断扩张，为了防止行政权的被滥用，国内外行政法学家多主张采用广义的标准，笔者也持相同的观点。违法责任原则同过错责任、公务过错责任原则相比具有较易操作的特点，从两者的相关性来看，违法责任包括了一部分过错责任，因为国家或其熟知国家法律、法规及政策的公务人员违法行政本身就意味着其具有过错。所以，从我国的具体国情来看，当前阶段对于一般的具体行政行为采用广义的违法责任原则是适当的。但我们还应看到，行政指导行为同一般的具体行政行为相比有其特殊性。这种特殊性就在于行政指导行为理论上无法律拘束力，其不产生直接的法律效果，因而行政主体在作出该类行为时与作出具有拘束力的行政处理行为相比更为灵活，同时行政相对人在作出是否接受该行政指导时比之于必须接受的行政处理要有选择的余地。既然行政相对人在一定程度上是依赖自己的判断而作出的选择则其理所当然亦应承担相应的风险，因此在涉及行政指导国家赔偿诉讼时通常表现为行政主体与相对人的混合过错。根据行政指导行为的以上特点，结合国内外国家赔偿制度的有益经验，笔者认为，对于行政指导的国家赔偿诉讼有必要采取违法责任和公务过错责任相结合的归责原则。这一原则具体适用如下：（1）国家完全责任：一般来讲，我们认为行政机关及其工作人员熟知现行法律并能正确执法。因此，对于违反法律、行政法规的完全定型化（所谓的完全定型化是指法律、法规对于某种行为从主体、内容、形式、程序到手段等等都作了非常明确的、毫不含糊的规定）明文规定所作的行政指导行为造成行政相对人合法权益损失的，应视为行政主体的最大过错则国家承担完全的赔偿责任；（2）国家相对责任：现代社会就好比一架高速运转着的机器，社会生活每时每刻都在发生着快速而深刻的变化，同时随着现代行政权的不断扩张，已渗透到社会生活的各个方面，而法律法规又始终处于滞后状态，所以行政主体的自由裁量行为大量存在。（自由裁量行为是指行政主体在行政管理过程中，对于法律、行政法规和规章没有明确规定或虽有明确规定但具有一定幅度的事项，以自己的意志和判断主动作出决定和采取措施的行为。笔者认为，对于自由裁量行政指导行为国家赔偿的违法性审查主要应从行政主体是否存在公务过错来判断，因为这种行为一般没有法律、行政法规和规章的明确规定，其违反的主要是法律的原则和精神。从行政审判的角度，依据《行政诉讼法》的规定，自由裁量行为的违法主要表现为行政主体裁量行为的和显失公平。与自由裁量行为之显失公平均不以行为的客观违法性为前提，两者的共同特点是行为人主观上都有过错，在这里应以是否存在公务过错为准。例如行政主体没有经过核实就对消费者发出错误的警告，造成消费者对某产品的质量产生怀疑而给企业造成严重损失是一种作出行政指导的表现。而同显失公平的区别在于后者又常常表现为行政主体执法前后行为的不统一或者相同情况下而采用不同的标准等明显超出人们对于公正司法所期望的限度的情况。有学者认为对于行使自由裁量行为应该遵循一个“比例原则”。该原则要求行政主体在行使自由裁量权时，首先要正确地确定行政的具体目的，其次要恰当地选择达到这一具体目的的手段，所谓“恰当”即比例协调，手段既能达到目的，又尽可能作到不产生目的之外的副作用。有两种情形的不“恰当”：一是手段不足以达到目的，二是手段过量，即手段超过了目的的要求，产生了副作用。笔者认为，运用“比例原则”能够比较好地从自由裁量行为的客观效果上去分析、判断行政主体在作出自由裁量行为时的主观心态，从而使审判人员在把握行政主体是否存在公务过错上有了一个相对较为客观的标准和较易操作的手段。综上，笔者认为，对于自由裁量的行政指导行为应从行政主体的公务过错程度以及行政相对人应承担的风险责任两方面具体分析来决定国家应承担的赔偿责任。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步发展和完善，政府职能正向着“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调，提供服务和检查监督”的方向发展，政府类型也从“集权型”过渡到“服务型”。和以上变化相适应，行政主体将越来越多地使用行政指导这只政府的“看得见的软手”来管理社会。“无责任即无行政”，必须以司法权对各类行政权进行必要的约束和制衡。随着我国行政法学界对行政指导研究的逐步深入以及行政立法的不断完善，这一政府行政管理诸手段中的后起之秀必将发挥越来越重要的作用。
本文参考书籍和文章：
1.莫于川《论行政指导与社会主义市场经济》硕士论文1994
2.系田省悟《反垄断与行政指导》载《法学家》1974年7月15日21页
3.室井力《日本现代行政法》中国政法大学出版社1995年译本
4.和田英夫《现代行政法》中国广播电视出版社1993年译本14页
5.林纪东《行政法》三民书局1988年版434页
6.罗豪才主编《行政法学》北京大学出版社1996年版275页
7.应松年主编《行政行为法》人民出版社1992年版187页
8.胡建淼著《行政法学》法律出版社1998年版，第412页
9.郭润生《论行政指导》中国政法大学出版社，1999年版59页
10.姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版第247页
11.李傲“未型式化行政行为初探”载于《宪法学行政法学》2000.11第55页
12.姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版第404页
13.姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版第419页
指导意见的法律效力篇10
对行政指导问题的研究必须基于对其概念的准确界定基础之上，而一个准确的概念又必须以其所使用的语词的含义的准确性为前提。本文从国内知名学者对行政指导所作的现有概念入手，通过对行政指导概念的十个构成要素进行科学剖析和进一步论证，推导出更加完善的行政指导概念，并籍此概括出行政指导的法律特征，以期明确我们所正在使用的一些语词的具体含义，并希望能够以此开辟一条通向行政指导的司法救济的康庄大道。
关键词：行政指导概念重述
引言
行政指导是近年来行政法学界研究的热点内容之一。令人遗憾的是，学者们对行政指导的概念却至今尚未达成一定的共识，从而也就对我们继续研究行政指导的司法救济问题产生了很大的阻碍作用。之所以会出现这种情况，主要是因为我们在给行政指导下定义时所使用的语词虽然表面上看来其意思是一致的，但实际上不同的学者所赋予他们的含义往往都是以自己特定的理论背景为依托的，因此往往都具有不同的内涵，这就造成学者们在讨论行政指导问题时缺乏对象的一致性，由此导致缺乏对话的共同基础。如果任其持续下去，对行政指导问题的研究就很难深入。本文将主要通过对国内现已存在的行政指导概念中所使用的语词进行分析，以期明确和统一它们的含义，为学界进一步研究行政指导提供一个对话的平台。
本文的目的意在重述而非重构，因此必须从对现有概念的分析入手。
一、学者们对行政指导概念的界定：
中国大陆的学者们对行政指导的研究由来已久，对其概念，各家各派众说纷纭，现择其要者列举一二，以供本文分析使用：
罗豪才：行政指导是指行政主体在其职务、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时、灵活地采取非强制性手段，以有效的实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。①
郭润生、宋功德：行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、规则与政策，针对特定相对方采取具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。②
莫于川：行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活的采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定的行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。③
从以上介绍中可以看出，学者们在论及行政指导的概念时，主要涉及以下几个方面：行为主体、作出行政指导的权限、行政指导的自由裁量性、行政指导的目的性、相对人的同意、行政指导的法律依据、行政指导的强制性、行政指导的权力性、行政指导的法律效果、行政指导的上位概念。下面将对这十个要素分别进行分析，以期明确它们的内涵。
二、对行政指导概念的构成要素剖析
（一）行为主体
行政指导是行政主体作出的行为。长期以来，人们将行政主体的外延概括为行政机关和法律、法规授权的组织，但是，在最新的司法解释中，最高人民法院将规章授权的组织也纳入行政主体的外延之内④。基于此，有的学者声称行政主体的概念已受到实践的严重挑战，需要对其重新修正。笔者认为，这样的观点是值得商榷的。
笔者认为，这种看法与我们对概念这一范畴的误解有关。概念可以分为内涵和外延两个部分。内涵概括的对象是对象的一般特征，而外延界定的是与这一内涵想对应的所有对象的范围。虽然外延在客观上是存在着一个确定的范围的，但这并不意味着我们就一定能在语言上将某一概念的外延完全的表述出来，因为我们的认识能力是有限的，而现实总处在不断的发展变化之中，所以我们所能表述出来的外延始终也只会是实际的外延的一部分，而不可能是它的全部。因此，我们并不能因为某对象不属于我们所表述的外延的范围之内就认为这一对象不属于这一概念的实际外延之内，因为这一对象有可能就是属于我们所没有表述出来的外延的范围之内。该对象是否属于该概念的范畴之内，我们再应当用该概念的内涵的标准来判断，如果该对象符合该概念的内涵的标准，那么我们仍然可以认为该对象属于该概念的范畴之内。
因此我们的结论是：如果某一新出现的对象不属于我们所表述的某一概念的外延范围之内，它并不必然构成对现行概念的合理性的挑战；而如果这一对象已不属于该概念的内涵所界定的范围之内，但是我们的直觉和经验或者理论的整体又告诉我们该对象必须纳入该概念的范围之内，这才构成对该概念的真正挑战。这时候我们就可以说重构该概念的时候到了。
基于上述论述，笔者认为：虽然规章授权的组织已经不属于我们传统上所表述的“行政机关和法律、法规授权的组织”这一外延的范围之内，但是它仍然符合通说所认为的行政主体的内涵所确定的标准。比如它仍是一个组织，仍然依法享有行政权，仍然能够以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任。
因此，笔者认为，新的司法解释中所出现的“规章授权的组织”并不构成对现行行政主体概念的真正挑战，它仍然现行行政主体概念所能解释的对象范围之内，只不过使我们多了一个可表述的外延而已。因此，我们在界定行政指导的概念时，仍然可以使用通说意义上的行政主体概念的内涵，因为它仍然可以应对行政主体外延不断扩大的趋势，仍然可以涵盖我们所要描述的对象，没有必要重新使用新的概念。
（二）作出行政指导的权限
目前，国内学者大都认为行政主体应当在自己的权限范围内实施行政指导行为。笔者认为这是十分必要的，因为，如果没有这个要求，将导致政出多门，不同主体之间的权限混乱，使得相对人无所适从，影响秩序的稳定。所以行政主体必须在自己的权限范围内实施行政指导行为。
（三）行政指导的自由裁量性
实施行政指导的原因，有的学者认为是出于应急性的原因，即为了应对复杂多边的社会经济生活的需要。概括起来，可以作如下表述：（1）立法者的预见能力是有限的，因而授予行政的权力行使手段必然也是有限的；（2）社会经济生活是复杂多变的；（3）现代国家普遍要求行政必须在某些方面主动干预社会经济生活。以上三者结合起来就必然要求行政主体采用一些行为法之外的手段来实现行政的目的，即行使一些法定裁量权之外的自由裁量权。行政指导便是这一高度自由裁量权行使的结果之一。正是因为这一高度的自由裁量权的存在，才使得行政指导行为的法律效力相对于行为法内的行政行为而言少了许多，因而成为一种与众不同的新型行政行为，关于行政指导的法律效力的问题将在下文论及，这里不在赘述。
（四）行政指导的目的性
任何行政行为的作出都是为了实现一定的行政目的，行政指导自然也不例外。而且对于行政指导而言，强调其目的反而具有更为特殊的重要意义。行政指导是不受行为法控制的一种具有高度自由裁量性的行政行为，因而也就无法从行为法上对其进行控制。但是任何行政行为都具有违法的可能，都必须对其进行控制。所以对行政指导加以目的上的控制，即审查其目的的合法性就显得格外重要。但是，对于何为行政目的，必须加以具体的区分，不能一概而论。
通常情况下，我们所说的行政目的可以用来指称以下两种不同的对象：
第一；法律规定给行政主体的目的；
第二；行政主体依据法律规定的目的和行政的具体实践情况所确定的某一特定的的行政行为的目的。
行政指导所包含的行政目的必须具有合法性，具体包括两个方面：形式合法性和实质合法性。符合形式合法性的行政指导将具有公定力，但未必就是无瑕疵的行政指导。通过法定的程序仍然可以将有瑕疵的行政指导予以否定性的评价，但在作出这种评价之前必须推定其为合法的。只有具有目的上的实质合法性的行政指导才可能是真正合法的行政指导。
（五）相对人的同意
相对人的同意对行政指导的效力有着重大的影响。行政行为的效力主要包括：先定力、公定力、确定力、执行力、存续力五个方面。
我们认为，在相对人的同意与行政指导的效力之间存在以下的关系：
（1）行政指导中相对人的同意指的是相对人必须以自己的行为表示同意，而不仅仅是单纯的意思表示。
（2）如果相对人同意行政指导，那么行政指导就对行政主体发生执行力，包括自行履行力和强制实现力。
（3）行政指导自始至终对行政相对人都不发生执行力，即相对人在法律上没有任何义务去实现行政指导的目的。
（六）行政指导的法律依据
行政指导是具有高度自由裁量性的行为，可以没有行为法的依据，但是这并不意味着它可以完全没有任何法律依据。当前国内有相当一部分学者认为行政指导至少应当有组织法、法律原则或政策上的依据。笔者认为，除了这些之外，行政指导还可以以宪法为依据，实际上，我国的大部分行政指导都是依据宪法作出的。如果行政指导是依据政策作出的，则该政策必须具备合法性，否则将不得作为行政指导的依据。
（七）行政指导的强制性
目前国内学者普遍强调行政指导是不具有强制性的行为，但表述上各有差异。有的说是“采取非强制性手段”，有的说是“不具有法律约束力和国家强制力的行为”，但是并没有人明确的对“非强制性”进行解释。那么我们究竟应当如何理解“非强制性”呢？笔者认为，撇开强制性所针对的主体不论，单从强制性的内涵来看，目前国内学者对行政指导非强制性的理解可以概括为以下两个方面：
（1）相对人没有义务按照行政指导的要求去做；
（2）行政主体也无权动用或请求动用国家强制力强制相对人按行政指导的要求去做。
上述两项内容均表明行政指导行为对行政相对人并不具有执行力。但是并不能据此就认为行政指导不具有强制性。因为一旦相对人按照行政指导的要求实施了自己的行为，那么行政主体就必须按照在行政指导中所做的承诺履行自己的义务。如果不履行，那么相对人就可以请求有权机关强制行政主体履行该项义务。这时行政指导便具有了强制性。更何况，即使特定行政相对人并未对行政指导表示同意，行政主体也有义务不得随意变更或撤销行政指导行为。义务构成强制，在这一意义上，行政指导也具有强制性。
（八）行政指导的权力性
有的学者认为行政指导是非权力性的行为，也有的学者认为行政指导是权力性行为，如杨海坤教授就认为“非权力性行为”是一种自相矛盾的说法，称行政指导行为为非权力性行为无法解释行政指导的行政性这一特征⑤。笔者也赞同行政指导是权力性行为，反对行政指导是非权力性行为的说法。
说行政指导是非权力性行为的典型的论证方式就是：行政指导是不具有强制性的行为，而凡是权力性行为都有强制性，因为权力的本质就在于强制。所以说行政指导是非权力性的行为。
笔者认为，以上推理中至少有一处是明显错误的：即认为行政指导是不具有强制性的行为。从前面对行政指导强制性的分析可以看出，行政指导虽然不具有对相对人的强制性，但对行政主体是具有强制性的。所以说认为行政指导没有强制性是错误的。既然在这一论证中小前提是错误的，那么整个推理就是不成立的，因而其结论即行政指导是非权力性行为也就是错误的。
行政主体之所以具备作出行政指导的权能是因为它拥有行政职权，因而也就负有行政职责。如果行政主体不具备行政职权，那么它也就无权作出行政指导行为。所以我们可以说行政职权的存在和运用是作出行政指导的必要条件。因此，行政指导是权力性行为而不是非权力性行为。但因为行政指导不是当然地具有完全的法律效力，即不必然的具有执行力，所以行政指导是一种弱权力性行为。
(九)行政指导的法律效果(与相关概念的辨析)
对此，有的学者认为行政指导是不具有法律效果的行为，有的学者认为行政指导是具有间接法律效果的行为。笔者认为，这些说法都过于笼统，没有阐明法律效果的明确含义。行政指导的法律效果、法律效力、法律实效是三个不同的概念，然而我们的许多学者却对其不加区分的加以混用，如有的学者称行政指导为“不产生法律效果的行为”实际上就混淆了法律效果和法律实效两个概念。这种对概念的混淆往往使得我们在表述相关法律行为的概念时无法准确地对之进行说明，进而产生了一些错误的结论。
那么，行政指导的法律效果、法律效力、法律实效之间究竟有什么样的关系呢？让我们首先来看一下它们在行政行为体系中的概念。
所谓行政行为的法律效果，是指行政主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系，及所希望取得的法律保护。
所谓行政行为的法律效力指的是一种法律保护，即法律对法律行为的一种保护。
所谓行政行为的法律实效指的是行政行为法律效果实现的程度。
对于法律效果，我们可以从不同的角度对其作出分类：
（1）以法律效果在法律上实现的可能性为标准可以将行政行为的法律效果分为法律上必然实现的法律效果和法律上可能实现的法律效果。
行政行为的法律效果的实现依赖于法律对其保护的程度，即法律所赋予该行为的法律效力的多少。但有一点是肯定的，即如果法律不赋予行政行为以执行力，那它的法律效果就永远也不会实现。但是法律并不是一概地无条件地赋予一切行政行为以执行力，而是对有的行为无条件地赋予执行力，如对行政处罚；对有的行政行为则有条件地赋予执行力，如对行政指导，法律对其设置的条件就是其执行力的发生必须以相对人的同意为前提。但并不是行政行为具有了执行力其法律效果就一定会实现，因为许多事实条件也会导致行政行为的法律效果不能实现，如行政处罚的被处罚人下落不明，就会使得该行政处罚的法律效果不能实现。由此我们可以看出，行政行为的法律效果的实现可能会遇到两种障碍：其一是法律上的障碍，其二是事实上的障碍。以其法律效果的实现是否具有法律上的障碍，即其在法律上实现的可能性为标准可以将其分为法律上必然实现的法律效果和法律上可能实现的法律效果。
（2）以实际实现的法律效果所作用的主体的不同为标准可以将行政行为的法律效果分为直接法律效果、间接法律效果和无法律效果。
（3）以法律效果实现程度为标准可以将行政行为的法律效果分为完全实现的法律效果、部分实现的法律效果和完全未实现的法律效果。
如前所述，行政行为的法律效果的实现会遇到种种障碍，因此其实现的程度往往因具体情况的不同而具有一定的差异。有的法律效果可以完全实现，而有的则未必能完全实现，更有甚者可能完全无法实现。
那么行政行为的法律效果、法律效力和法律实效之间究竟存在什么样的关系呢？笔者认为，它们之间的关系可以用一句话来概括，即：行政行为的法律效力是保障其法律效果实现的法律力量；法律实效是法律效果的实现状态；只有法律效果实现了，我们才能说该行政行为是实效的，这种实效包括完全的实效和部分的实效。
那么，行政指导是否真的如有的学者所言是“不具有法律效果的行为”或“不具有直接法律效果的行为”呢？通过上述分析，我们可以发现，行政指导属于具有在法律上可能实现的法律效果的行为，而且其法律效果一旦实现便对接受该行政指导的相对人和作出该行政指导的行政主体具有直接的法律效果。因此，笼统地说行政指导不具有法律效果或不具有直接的法律效果都是不准确的。
（十）行政指导的上位概念
行政指导的上位概念究竟是什么，对这一问题的争论集中体现在行政指导是不是行政行为的争论上。有的认为行政指导不是行政行为，如姜明安教授在其主编的教材中就将行政主体实施的其他行为而不包括在行政行为的范畴之内⑥；有的认为行政指导是行政行为，如杨海坤教授在其主编的教材中就将行政指导放在行政行为编中⑦。笔者也认为行政指导的上位概念应当为行政行为。
可能被用来为“行政指导不是行政行为”这一命题辩护的理由可能包括以下三点：
（1）行政指导不具有强制性
（2）行政指导是非权力性行为
（3）行政指导不产生法律效果
理由（1）和理由（2）已在前面被证明是错误的。
按照理由（3）的逻辑，行政行为是产生法律效果的行为，行政指导不产生法律效果，所以行政指导不是行政行为。实际上，“行政行为产生法律效果”这一说法本身就是有问题的。如前所述，法律效果是行政行为的构成要件之一，是行政主体通过意志所设定的某种权利、义务关系。即法律效果是有行政主体的意志产生的，而不是由行政行为本身产生的，亦即行政行为本身并不产生法律效果，行政行为只是具有法律效果。即本身含有“法律效果”这一构成要素。既然行政行为不产生法律效果，所以“不产生法律效果”就不构成将行政指导排除在行政行为概念之外的充分理由。不仅如此，“不产生法律效果”反而构成了二者之间的某种一致性。因为行政指导也不产生法律效果，而只是具有法律效果。因此我们可以说理由（3）也是不成立的。
既然行政指导不产生法律效果，那么它产生什么呢？它产生的是法律实效，而且也只是可能产生法律实效，并不必然产生法律实效。因为行政主体所欲实现的法律效果只有通过相对人的同意才能实现，才会产生法律实效。但是，这并不构成区分行政指导与行政行为的充分理由，因为行政行为的法律实效也不是必然会产生的，同样也要取决于许多不确定的因素，如前述行政处罚的例子。
那么，我们为什么说行政指导是行政行为呢？因为（1）行政指导是行政主体实施的行为；（2）行政指导是行政主体基于行政权实施的行为；（3）行政指导是行政主体为了实现一定的行政目的而作出的行为，即行政指导中包括了行政主体所欲实现的法律效果。而这三点正是通说意义上的行政行为所具有的最基本的特征。所以我们说行政指导是行政行为。
那么，行政指导与传统的行政行为之间究竟有什么样的区别呢？下面以行政处罚为例进行分析。笔者认为：行政指导与行政处罚的最根本的区别在于，行政指导的法律效果的实现存在法律上的障碍，即必须以相对人的同意为前提；而行政处罚的法律效果的实现不存在法律上的障碍，而只存在可能的事实上的障碍，如受处罚人下落不明。同理，行政指导与传统的行政行为之间的最大区别亦在于此。因此，相对于传统意义上的行政行为，我们可以将行政指导称为新型行政行为。
所以，我们的结论是：行政指导的上位概念是新型行政行为。
三、行政指导的概念
在对用来描述行政指导的各要素详细分析之后，我们就可以来归纳行政指导的概念了。在给出概念之前，有一个问题还必须说明一下：本文所研究的行政指导只指行政主体对外部的行政相对人作出的行政指导，而不包括行政主体对行政主体作出的行为。笔者认为它们属于行政主体内部的领导方式问题，属于行政组织法或宪法的研究范围。
综合以上分析，笔者认为行政指导的概念可以归纳为：
行政指导是行政主体基于职权，为实现一定的行政目的，而对相对人作出的，具有法律效果，但其法律效果的实现必须以相对人的同意为必要条件的一种新型行政行为。
相应的，行政指导的法律特征可以概括为：
（1）行政指导是一种具有不完全的强制性的行为，即行政指导对行政主体具有强制性而对行政相对人不具有强制性。
（2）行政指导是弱权力性行为。行政指导区别与传统的行政行为的最大特征就是其不是当然的具有执行力，而是有待于相对人的同意。因此其权力性就不如传统的行政行为那么强，所以我们说它是一种弱权力行为。
（3）行政指导是一种新型行政行为。行政指导的法律效果的实现存在着法律上的障碍，而传统上的行政行为的法律效果的实现不存在法律上的障碍。基于此，我们将行政指导称为新型行政行为。
参考文献
①罗豪才，《行政法学》，北京大学出版社，1996年版第275页
②郭润生、宋公德，《行政指导概念界探》，《山西大学学报》，2000年第2期。
③莫于川，《行政指导范畴论--行政指导的概念与若干相关问题》，《金陵法律评论》，2001年春季卷。
④参见最高人民法院1999年11月24日的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第二十条第二款、第三款
⑤杨海坤、黄学贤《行政指导比较研究新探》，载于《中国法学》1999年第3期