农民土地分配政策篇1
关键词：土地承包政策资源分配调整
自《中华人民共和国土地承包法》对农村土地承包关系相对固定后，中央又连续两年以一号文件的形式对农村土地承包政策进行了强调和重申，形成了自二轮土地延包后农村土地“生不补，死不退”的基本政策。这对于调动农民的种粮积极性，增加农民收入起了很大的作用。但是，也存在一些不容忽视的问题。笔者根据农村工作了解的实际情况，深入到双河镇凤凰村进行了实地走访，认为当前农村土地承包政策应当略作调整。
一、目前农村土地承包政策执行后会导致的不良后果在二轮
土地延包政策实施过程中，地方政策在强调三十年不变的基础上约定了五年小调整的政策。然而在《中华人民共和国土地承包法》和中央连续两年一号文件出台后，“五年小调整”的政策被取消，一些矛盾和问题逐步显现，从这未作任何调整的五年可以推导当前的农村土地承包政策连续执行三十年后会出现如下不良后果：
（一）农村土地资源分配将显失公平。
当目前的“生不补，死不退”的农村土地承包政策执行三十年后，有的农户由于人口的减少，人均耕地面积将增多，反之，有的农户由于人口的增加，人均耕地面积将减少，就会逐步形成“有人无地种”和“有地无人种”的局面。土地这种重要的公共资源分配将显失公正。笔者调查发现，（见表一）
备注：
1、户人均耕地面积，指以一个家庭为单位，计算该农户人均占有的耕地面积。
2、社人均耕地面积，指以一个生产社为单位，以生产社耕地面积之和除以生产社人口总数。
在这五年的时间里，凤凰村二社总人口因出生、迁进等原因增加了12.94%，无地人口却增加了80.48%，户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户增加了18户，增加了94.73%，占总户数的比例也从27%增加到53%，土地资源的分配明显不公。究其原因，在于那些死亡、迁出的人没有退出土地，从而出现了一户农民3口人种8份地和8口人种3份地的情况。
（二）农村贫困人口将逐渐增多。
温铁军先生曾经指出，农村土地在中国目前基本的功能是社会保障功能。土地是农民的安身立命之本，是农民的社会保障。试想，那些一家人仅有一份田土的农民将怎样生活？农村贫困人口增多将成为必然。笔者对凤凰村二社户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户的收入情况进行了调查走访（见表二），在1999年至2004年这五年间，凤凰村二社户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户增加了18户，增加了94.73%,户均纯收入低于社户均纯收入的农户占生产社总户数的比例也从20%增加到40%。从这组数据可以发现，由于失去了基本的土地保障，农民的收入状况发生了深刻的变化：在户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户群体中，相对贫困人口在逐步增多。如果当前的农村土地承包政策不作任何调整，这个比例还将逐渐扩大。原因在于，随着国家支农政策力度的进一步加大，有地农民将享受到更多的实惠。比方说，现在的粮食直补政策是按土地面积进行补贴的，有地农民不仅要享受土地给他带来的收益，同时还要享受国家的粮食补贴，他就比无地农民增加了收入。因此，有地农民和无地农民之间的收入差距将进一步扩大，相对贫困人口将进一步增多。
备注：
1、农民户均纯收入，指以户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户为计算范围，计算平均每户农民一年的家庭纯收入。
2、社户均纯收入，指以一个生产社为计算范围，计算平均每户农民一年的家庭纯收入。
（三）农村社会稳定问题将逐渐尖锐。
何新先生在《中国历史中的人口规律与社会治乱》一文中指出，人均耕地呈现递减的历史趋势，人口呈现隔代倍增的规律，因此要考虑人口规模与社会安全的关系，必须注重社会重要资源分配的公正性。如果当前的农村土地承包政策连续执行三十年不变，如果农村土地这种具有农民社会保障功能的重要的公共资源分配显失公正,在造成农村贫困人口剧增的情况下,农村的社会稳定问题将非常尖锐。我们不应该忘记，历代农民革命的核心都是土地革命，大多都是以“打土豪,分田地”为革命目标，都是以土地为核心的财富的重新洗牌。当前，有的村社干部向政府提出辞职，原因在于他无法平息农民对于农村土地平均分配的强烈要求，这也是当前农村土地承包政策应该略作调整的强烈信号。
二、较为合理的农村土地政策设计
（一）继续稳定家庭联产承包责任制。
农村土地家庭联联产承包责任制是符合中国农业发展实际的,是有利于农民增收和农村稳定的,应该予以维护。
（二）允许在一定时间一定范围内对农村土地承包关系有所调整，摒弃三十年“生不补，死不退”的土地承包政策。
为了确保土地资源的公平分配，应该允许各地在每隔五年对农村土地承包关系进行微调。为了确保农民的利益，防止村社干部借机损伤农民的利益，可考虑以下条款：
1、允许由各村或生产社村民讨论，决定是否需要五年进行一次调整；
2、对于下列情况之一的，可以要求退出承包土地：
①死亡的；
②大中专毕业参加工作，且参加了养老保险的；
③外出打工经商造成土地荒芜，经劝告不予纠正的；
④因结婚或其他原因迁出本村或本社，不在本村或本社生活的。
3、对于按照计划生育政策应该分配土地的和从本村或本社以外迁入的在本村或本社生活的农村人口可以分配土地；
4、如果在二轮土地延包后每隔五年，各村或生产社集体讨论需要调整土地的。对于应该退出的应要求退出承包地，进退土地必须整份进退，不允许打乱重来搞平均分配。如果应该承包土地的人多于应退的，按时间先后顺序承包。
5、各社设立农地保障费。所谓农地保障费，是指根据农地的社会保障功能，由各生产社村民讨论决定，每份田地可以折合的现金数。
6、如果应退农户需要继续承包应退土地的，应该向应进农户支付农地保障费。
（三）对社会保障功能弱、且由于承包期短可能导致掠夺性经营的森林、草原等应该执行“生不补，死不退”的承包政策。
农民土地分配政策篇2
摘要：中国是一个农业大国，农民是我国传统社会中的弱势群体，更是承受着统治阶级剥削与压迫的最大受众。因而土地革命战争时期，等党的领导人把解决农民的利益问题作为领导无产阶级革命的突破口，提出了以开展土地革命为中心的一系列保障农民利益的方针和政策。这些方针政策的施行，从客观上保证了当时革命战争的不断胜利，也为当今我国“三农”问题的解决提供了历史借鉴。
关键词：土地政策；农民革命；土地税
利益的实现是一个社会存在发展的基础和内在动力，旧体制下的利益缺失群体往往倾向于通过“除旧布新”来获取利益。土地革命时期中共根据地的土地政策鲜明的体现了当时的农民利益诉求，因而在革命中赢得了农民的衷心拥护和支持。
一、土地革命战争时期中共“授田以民”土地政策的原因探析
首先，从当时农村社会土地问题的客观现实来考察。据土地革命时期对湖南长沙的调查来看，乡村人口中，贫农占70，中农占20，而地主和富农仅占10。〔1〕〔20〕另据对象赣边界的调查来看，土地的百分之六十以上在地主手中，只有不足百分之四十的土地在农民手里。〔1〕〔68〕上述状况表明，占少数人口的地主和富农，凭借土地占有权剥削和压迫其他广大农民。这种现实的不平等，要求中共必须通过打土豪、分田地的土地革命来团结广大农民以反对其真正的敌人。
其次，从中共开展土地革命的自我实践方面考察。1921年9月，沈定一等在浙江萧山县衙前村成立农民协会并组织农民开展反抗地主压迫与剥削的斗争，以及“中共二大”以来澎湃领导的海丰县农民减租运动、刘东轩等在衡山县白果乡开展的农运工作都为土地革命的开展打下了实践基础。
再次，从土地革命前期对土地问题的历史借鉴学习来考察。在土地革命之前已经深刻的研究了以“平均地权”为中心的内容的孙中山土地革命思想、20世纪20年代国民政府的“二五减租”土地政策和20世纪20年代苏联出台的一系列土地政策的优劣得失，这些经验教训为创立完善中共土地政策起到了莫大的帮助。
二、土地革命时期革命根据地土地政策和农业税的主要内容
土地革命初期：没收方面，有的是按“八七”会议精神，只没收大中地主的土地，典型代表是湘鄂西根据地提出的：“没收大劣绅地主的土地”。〔3〕有的根据地实行“没收一切土地”，海陆丰革命根据地就是在第三次暴动后开始没收一切地主和自耕农的土地，焚烧地契。〔4〕分配方面，湘赣边根据地主要以人口为标准，男女老幼平均分配；也有一些根据地以劳动力为标准，能劳动者多分土地。根据地土地税收方面：湘鄂赣实行分耕制的地区须向苏维埃政府缴纳10%至20%的农业税；闽浙赣根据地实行好田多收、差田少收的税收政策；琼崖根据地的土地公益捐税，规定征收收获量的10%或15%。〔5〕
土地革命中期：从没收政策来看，1929年初，红四军布告及时指出“没收一切地主阶级的土地，分给无地以及少地的农民耕种”；同年，兴国县颁布《兴国土地法》将过去“没收一切土地”改为“没收公共土地和地主阶级之土地”；鄂豫边、左右江等根据地也宣布取消过去“没收一切土地”的政策，转而实行“只没收地主阶级、公共土地和反动分子之土地”。土地分配方面，左右江革命根据地规定，凡年满16岁有土地耕种能力的分给一份土地，不具体有耕种能力的分给半份土地；〔6〕赣南、闽西根据地规定土地分给无地或者少地的农民，反革命及地主的家属不反革命者，可以适当分一小份土地维持生计；〔7〕闽浙赣根据地规定以乡或村为单位，按人口和劳动力混合标准来分配土地，其中，对支持革命和勇敢同反动力量斗争的群众有权优先分好田；〔8〕农业税收方面：井冈山根据地农业税收方法分别按照收获总量的15、10和5来征收，遇天灾或其它特殊因素造成粮食减产或绝产，则须报请高级苏维埃批准免纳土地税；〔9〕1930年春，闽西根据地颁布了一个占时性税收条例，〔10〕规定农民领种田地，应按田亩面积向地方政府纳税，税率以分田多少为标准，分单、双两季征收。单双季田的税率又按产量高低来收取田税，单季田税率要低一些。
总之，土地革命中期大多数革命根据地基本都实现了“从没收所有土地”到“只没收地主土地”的转变与分配政策的完善和趋向公平，土地革命中期中共土地政策的完善与公平化趋向总体上是对农民利益的一种保证与扩大化，密切了中共与农民的利益关系，动员了农民革命的热情。
土地革命后期闽浙赣、闽西、川陕等一些根据地没收封建土地基础之上，实行“地主不分田，富农分坏田”的“左倾”土地政策。但1935年遵义会议以后中共开始纠正对富农土地的过“左”政策，1936年7月中央《关于土地政策的指示》，抗日战争爆发后中共逐步转变了对地主和富农“左”的土地政策，土地政策后期开始为建立抗日民族统一战线服务。
三、革命根据地土地政策和农业税收政策对农民的革命动员之影响
中共领导的土地革命在中国近现代革命史上留下了伟大的历史功勋，其影响意义深远。
其一，土地革命使广大农民获得了土地，革命积极性空前提高，激励了广大农民踊跃参加革命战争，保卫和建设革命根据地。土地革命后根据地内众多贫雇农生活条件有了根本性变化，有了稳定的收入来源、有了安定的生活；〔11〕各根据地内废除了旧的封建宗法制和剥削制度，长期被压迫和奴役的劳苦大众成了社会的主宰者；根据地广大群众拥护共产党，支援土地战争。例如各地翻身农民纷纷为红军提供粮食、鞋子、衣物等物资的无偿支援；1932年夏-1933年初，仅江西一省的根据地就有二万五千余人参加了红军，至1933年10月第五次反围剿开始前全国红军已经发展到30多万人；红军军事上的胜利离不开农民群众的支持。
其二，它使根据地范围内最广大的贫雇农分得了土地，废除了旧地租和高利贷剥削，摧毁了阻碍生产力发展的旧封建制度；中共对耕种土地的农民采取“轻徭薄赋”的税收政策，使广大农民的经济条件逐渐转好，恢复了农业生产和发展；贫雇农的翻身做主最终密切了中共与根据地广大农民的关系，为中共能够长期扎根于农村根据地领导革命奠定了坚实的群众基础。（江西师范大学政法学院；江西；南昌；330022）
参考文献：
［1］.选集（第一卷）〔m〕北京：人民出版社，1991
［2］内容见《海陆丰苏维埃》第十二章，《海陆丰革命史料》第二辑，广东人民出版社，1980年版，第158-160页
［3］周逸群：《给中央的报告》，1928年9月
［4］《海陆丰十月暴动略记》（1927年12月）、《海陆丰革命史料》第二辑，第82-88页
［5］孔永松：《1927年-1937年各革命根据地土地政策执行情况之比较》江西社会科学，1989年，第三期
［6］见广西右江苏维埃政府：《土地暂行条例》（1930年5月1日）
［7］中共闽西第一次代表大会《关于土地问题决议案》（1929年7月27日）
［8］《闽浙赣革命根据地史稿》江西人民出版社1986年版，第75页
［9］中共中央文献委员会《农村调查文集》北京：人民出版社，1982年版第175页
农民土地分配政策篇3
[关键词]农地非农化；收益分配；农民信息弱势
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1673-0461（2013）08-0062-04
自家庭联产承包责任制实施以来，农民内部自发的非正规土地流转就开始涌现，它促使土地资源向种田能手集中，使不愿意种地的农民参与到工业化、城市化建设中。农地非农化就是农村土地通过租赁、承包、转让、合作等方式，依赖土地金融机构或其他中介机构，形成土地交易市场同时产生土地增值的过程。在农地非农化中，村集体、地方政府和市场需求者压低租金、强制流转土地以及截留、挪用土地增值收益等导致的土地承包纠纷、土地补偿收益纠纷经常发生，这些都可以归结为农地非农化收益分配中矛盾的表现，大都是对农民利益侵犯的主要体现。这些矛盾的具体原因多种多样，如受制于我国农村自然条件和农民自身知识水平；土地所有权和使用权相分离；土地价格计算方法差异；集体土地必须先由政府“低价征用”才可以出让给土地需求者使用（即“一征一出”的征用机制）等[1]；但受我国经济体制影响，以土地为依托的土地财政与土地金融使得土地问题异常复杂，土地流转背后牵涉到一系列的利益关系链条，包括中央与地方、地方与企业、地方与银行、企业与银行、企业与居民等。在这些围绕土地问题而衍生出的利益关系主体之间，各方都有着关心土地问题的强烈动机和愿望，但是农民的这种动机和愿望并没有得以体现，尤其是农民在维护自身利益时与企业、地方政府在利益博弈中处于信息劣势地位。因此，从信息经济学上看，农民信息弱势才是最根本的原因。
一、我国农地非农化收益分配中农民信息弱势的约束条件
农民信息弱势是一种社会问题，即农村人口具有信息贫乏的弱项。农民的社会地位、受教育程度以及地域性特征，致使其拥有和使用信息的权力和能力不同，由此产生了信息不对称和信息不公平的现象。所以，信息贫乏的弱项在农地非农化中使农民成为了弱势主体，即信息弱势在土地流转中被转化成为利益弱势。而农民主体的信息弱势是相对于其他主体的信息强势而言的，即政府、集体和市场成为了信息强者，也是农地非农化中收益分配的强势主体。信息强弱的评价主要表现为信息资源的获取和信息资源的分配两个方面，因此我们可以把农民信息弱势问题归因为信息获取约束和信息分配约束。
（一）信息获取约束
农民信息获取约束主要来源于3个方面：一是受教育水平。农民受教育水平低是导致农民信息获取弱势的最直接的原因。我国农民整体文化素质和教育水平相对低，对农地非农化中的未来收益不了解，不能看清土地问题的内核与根源，导致盲目的偏信集体负责人使农民在农村土地流转机制中利益损失。二是信息获取工具。农村经济发展落后，网络化、信息化水平低，信息传播速度慢，农民对信息工具的驾驭能力不强，无法阅览获取各种信息。三是信息来源渠道。财政两级分化后，地方政府通过出让土地能够获得出让金及税费收入，拉动房地产、基础设施建设，在短期内于地方政府而言是一种多赢选择，因此，地方政府对土地流转收益分配问题常采取“捂”“收”等方式隐瞒土地交易中某些关键信息，帮助土地受让人，刺激土地需求者的购地行为；另一方面，政府在土地流转中是监督者、执行者的角色，很多政府官员和部门依赖行政权力在土地交易中成为利益获得者却没有真正承担政府责任，使得土地信息渠道不通。此外，农民处于相关政策信息的末端，也使得农民对各项信息的获得具有明显的滞后性。
（二）信息分配约束
信息分配约束的主要原因在于土地市场的垄断特性。在我国土地征用权是一项国家行政权力且以客观存在的公共利益为前提条件的，政府或者集体对于土地市场信息具有绝对优势；土地受让人作为自身利益的最大化追求者，对获得土地使用权后的土地用途及升值空间大多做过科学评估，但农民对于土地流转后的收益并不了解。这种土地受让人与农民的土地信息不对称导致了土地流转利益分配不公平，而政府处于监督地位有所了解却没有告知农民的义务，进而加剧了拥有大量土地信息的经济主体的机会主义行为，即政府寻租或者市场中介寻租。因此，土地流转过程中信息公开的立法不足且缺乏权威性，许多的程序、救济措施空白，使得受让人披露的信息内容缺陷，导致了信息分配失衡。其二就是农民主体地位弱化。农民主体地位弱化和农民话语权不强息息相关。农民的土地主体地位让位于政府或者集体的主体地位，再加上农民话语权不强，在土地交易中议价权虚位，农民在土地收益分配中处于被动地位。此外，缺乏有效的监督，监督仅停留在系统内部也是农地非农化收益分配中信息约束的原因。
二、农地非农化收益分配中农民信息弱势的衍生障碍
根据纯理性人假设和利润最大化假设，从各利益方角度考虑，土地利益分配矛盾不可避免，双方的和谐程度取决于信息的均衡度。因而农民信息弱势是农地非农化中农民利益损失的根源，这种信息弱势使农地非农化中的权利—收益不对称：政府或者集体是农村土地权利的代表者，即权利的实际控制者；市场主体在土地市场中具备流动性和主动性，主导着农地非农化流转的模式和进程，成为了第二层次的既得利益者；而农民由于信息约束成为了利益损失方，这种信息弱势也给农地非农化衍生出多层障碍，表现在农民与集体、农民与政府以及农民与市场需求者之间。
（一）集体主体障碍——是否合法征地
农民与村集体的利益关系是土地承包合同关系和无偿的委托合同关系，农村集体土地的所有权归集体，在土地征用过程中，政府依靠土地征收权，在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后，强制性地取得集体所有的土地并将之转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应，这是我国农村土地流转的一般程序[2]。其中涉及的利益因素有：农户成本，包括农户的承包成本和放弃的务农收益；集体收益，就是农户支付的承包成本及截留的部分地租；而集体的成本则是组织农户的组织成本，农民的收益就是所能获得的补偿。因此，农地非农化中农民主体风险之一为集体是否合法征地，也就是农民是否成为集体主体障碍取决于农民信息弱势是否阻碍其判断集体主体征地的合法性。从表1中可以看出，集体合法征地，给予合适的补偿，农民合作，这是最佳的状态，最利于农村经济的发展；集体非法征地，农民合作，农民的收益为-1，集体则获得2个单位的利益；而如果集体合法征地，农民对抗，农民最终获得本应得到的1个单位的利益；反之，集体非法征地，农民反抗，有两种情况：一种是双方都放弃，收益不发生变动，即零和游戏；另一种是双方持续对抗，出现对抗成本和社会负效应。但是农民的“无私性”和“无知性”使他们难以辨别政府征地的合法性，即农民存在单纯善良和信息弱势特性；一旦非法征地或不合理补偿，农民将受到很大损失，失去土地货币化保障功能转化的机会。
（二）政府主体障碍——是否截留政策
在农地非农化中，政府的主体功能是管制、保护、开发土地资源，引导土地合理流转，追求最优的土地资源配置满足城镇化、工业化和农业现代化发展需求。土地流转中的农户与政府，从市场的角度看，他们之间不存在任何利益关系；从组织治理的角度看，是治理者与被治理者的关系。其中涉及的利益因素有：政府的收益是由寻租收益和税费收益组成，其成本主要为一定的法律、行政成本；农户的成本，就是被政府及其干部侵占的流转隐性成本，这也是政府收益的一部分，农户不获取收益，政府不付出成本。因此，不意味着在何种情况下，政府都会非常积极监督和推动土地流转。也就是农民是否成为政府主体障碍取决于农民信息弱势是否促使其判断政府主体功能缺失。就政府与农民主体而言，双方的博弈如表2所示，政府不截留政策，严格按照相关规定管理土地，农民积极支持政府的土地征用工作，土地资本增值，双方获益分别为1，如果在政府截留政策的情况下农民给予积极合作，那么农民主体遭受损失，收益为-1，政府则获得1个单位或者更多收益；而如果农民对抗，那么在不截留政策或者截留政策的情形下，由于农村土地所有权归为农村集体，理论上分析最终农民仍然可以获得应得的部分，即1个单位收益。但政府与村集体往往存在主体同一，农民处于政策末端的信息弱势地位，最终农民主体利益受损。
（三）市场主体障碍——是否合理补偿
农户与市场主体（土地需求者或受让人）的利益关系，是以土地承包经营权租赁为内容的合同关系，其中涉及的利益因素有：农户的成本，包括损失的土地农业收益以及评估地租成本；农户的收益，包括租金收入、从事非农产业取得的雇工工资收入等；受让人的收益包括土地使用权的资本收益以及流转显性成本；受让人的成本，包括租金、农业税费负担和支付给村集体、政府的居间费用和管理费用。收集土地信息、完成流转程序所付出的成本，实际上一般是由受让人与农户分担，是其共同的成本。也就是农民是否成为市场主体障碍取决于农民信息弱势是否阻碍其得到合理的成本补偿和利益分配。如表3所示，在土地市场求过于供的情形下，合理补偿与农民合作是效益最大化的选择，土地通过资本化途径增值，各自获得1个单位收益；若存在市场主体没有进行合理的补偿，但由于政府主体、集体主体因素以及农民信息弱势问题的存在农民主体仍然选择合作，那么最终导致农民利益受损，对整个经济社会的长远发展不利；而若农民反抗，如由于对土地的情感因素、依赖土地提供生活保障等不参与流转，不管市场主体如何行为，土地都无法完成资本化增值，收益均为0。
三、农地非农化收益分配中农民信息弱势的化解机制
根据前面对农地非农化中农民地位与角色分析可知，农民信息弱势使土地流转受阻、容易激化各方矛盾。要化解农地非农化中出现的种种矛盾，就要改变农民在土地流转中的弱势地位，增强农民对于土地流转信息的获取能力，借鉴内部强化机制和外部优化机制促使多方配合，从微观到宏观、内部到外部不断的完善土地收益分配制度。
（一）内部强化机制
农地非农化中收益分配矛盾的根源是农民信息弱势引致的农民利益受损。解决这一问题的关键是积极完善土地市场，提高农民自身的知识水平，培养农民的市场经济意识，让农民具备能够自我决策的能力。除此之外，问题的核心在于强化农民在农地非农化利益分配中的主体地位。只有改变农民的被动局面，让农民真正成为土地的主人，才能更好的消除农民信息弱势。因此，必须明确好农民参与农地非农化的几项主要权利：一是参与权，这是农民参与农地非农化收益分配的最基本前提。土地对农民具有经济功能和社会保障功能，任何有关土地的政策都会牵涉到农民现在和未来的生活，因此，任何土地制度的出台都必须征得农民的同意，在农民自愿的原则上开展。二是知情权。农民有权利要求政府和相关权利人对土地的利用、管制等进行信息公开，相关部门和人员不得进行隐瞒。三是农民对重大项目实施过程的监督权。农民的监督权能防止政府和土地受让人之间的勾结，防止利益寻租。此外，必须丰富农民利益表达的渠道，设置专门的机构进行土地利益协调，出台相关法律法规指导利益分配，真正实现土地增值，农民增收，农业增产。
（二）外部优化机制
农地非农化流转收益分配在内部机制完善的情况下，也应当重视利益分配的外部机制，土地利益分配涉及到各级地方政府、土地估价与管理部门、网络媒介、中介结构、信息服务机构、教育培训机构等。其中包括信息政策援助、信息教育援助、信息服务援助、信息资源援助、信息技术援助等。首先是土地信息政策援助。主要是指中央和地方政府机构要对相关土地制度的设计目的和具体内容及时进行公开、解释，以便农民更好的了解土地政策动态，这些制度涉及土地登记制度、土地用途管制制度、土地交易制度、土地征用制度、土地融资制度、土地征用补偿制度以及土地监察制度等。其次是土地信息技术援助。土地估价部门和管理部门对于土地价格的具体核算办法应给予解释，让农民真正了解土地的价格构成，从而获得自身合理的部分。其三是土地信息资源援助。网络媒介和中介机构也要发挥其社会效应，及时把土地的相关信息资源公开化、公众化，成为一项共享资源。其四是土地信息教育援助。这一部分主要由相关教育机构承担，通过教育补充农民的土地市场知识，了解土地市场中各相关方的优劣势、土地估价方法、土地运作模式、土地资本化经营方式等，让其能更好的参与土地利益分配，保障自身利益。其五是土地信息服务援助。农民主体量大而分散，由于个人知识的有限性，各种专业的服务机构和信息中心通过专业化手段搜集大量的土地买方和卖方信息，提供专业的土地信息服务，借鉴土地服务援助更进一步拉伸信息的宽度和深度（见图1）。
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aStudyontheFarmers’Disadvantagedinformation
andtheDistributionofFarmlandConversionincome
XiaYulian，ZengFusheng
（HunanagriculturalUniversity，Changsha410128，China）
农民土地分配政策篇4
关键词：集体建设用地；收益分配；效率；公平
中图分类号：C912.82文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.06.44文章编号：1672-3309（2012）06-106-03
一、效率公平理论与土地资源配置
（一）帕累托效率与集体建设用地资源配置
效率是新古典经济学的基础。新古典经济学将稀缺资源的有效配置称为效率，即在不同的生产部门，对资源进行合理配置，使人们的各种需求得到最大限度的满足，从而提高总体福利水平。“帕累托效率”是我们最常使用的用来研究资源配置效率的工具。
“帕累托最优”是指效率最高的资源配置状态。即“在这种状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其它人的效用水平有所提高，处于这种状态的资源配置使社会经济福利达到最大化”。[1]然而在现实的经济生活中改变资源配置状态时，一部分人的效用增加，而另一部分人的效用降低是更为常见的现象。所以我们认为即使改进后的资源配置状态会导致一部分人的福利水平一定程度的下降，只要变动后社会的总体福利水平是净增加的，就可以认为所进行的改进是帕累托改进。
在集体建设用地资源配置中，通常也会出现在不同人群间福利水平此消彼长的现象。一般我们认为只要变动后各相关群体的福利变动水平总体上是净增加的，那么集体建设用地资源配置的效率就提高了。
在竞争市场中，市场机制会自发调节资源配置效率，实现资源配置效率的提高。但是，市场机制往往只关注经济效益，对于集体建设用地使用者（无论是农村集体或其它转入者）而言，环境效益的“外部性”无法内部化，这就将导致使用者和农村土地管理者之间的寻租现象日益严重。因此在农村集体建设用地资源配置中，“市场失灵”现象显著，亟需政府安排公共政策进行宏观调节。
（二）公平理论与集体建设用地流转收益分配
公平并不是效率所关注的问题，即使是市场机制也难以解决在人们之间时空上公平分配资源配置收益的问题。因此，资源配置的另一个焦点问题就是公平。政府在关注不同区域收入分配公平问题的同时，还要关注不同社会集团间福利水平的差距问题，以维持社会的和谐与稳定。况且，集体建设用地流转收益分配的公平与否反过来也会影响集体建设用地资源配置效率的高低。
本文所讲的公平属于机会公平论，建立在可持续发展理论的基础之上。这里的公平包含两层含义，一是代内公平，二是代际公平。前者是指同代人之间的横向公平，是说资源配置收益在不同群体或不同区域之间要实现公平，若地区与地区之间、城市和乡村之间贫富差距过大，可持续发展将不可能实现。后者是指世代人之间的纵向公平，因为自然资源是有限的，当代人不能无限制地使用自然资源以满足自己的需要，而损害后代人公平利用自然资源的权利。
为提高资源配置效率，在统筹城乡建设用地过程中，需引入市场机制，将建设用地放在土地交易市场上进行公平交易，利用市场机制进行资源配置，实现全社会福利总水平的提高。在公平理论的指导下，集体建设用地使用权流转（以下简称“集体建设用地流转”）产生的增值收益可在市场的作用和政府的调控下，在不同的群体和区域间进行均衡地分配，提高集体建设用地的资源配置效率，增加可供分配社会福利总量，从而普遍提高社会福利水平，至少应保证不会出现部分群体的社会福利水平随集体建设用地资源配置效率提高而下降的现象。
二、试点地区的收益分配
集体建设用地流转收益（以下简称流转收益）是指集体建设用地流转过程中产生的各项收益总和，包括租金、出让金、转让金、股利等。
按流转次数分，可将集体建设用地流转划分为初次流转和再次流转。前者产生的收益即为初次流转收益，它一般是在使用权从所有权人有偿转让给使用人的过程中，使用人向所有权人支付出让金或租金而产生的。但烟台市例外，该市的做法是将流转收益和土地补偿费分开核算。再次流转产生的收益则主要来自于土地的增值，流转价格或租金一般由流转双方协商决定。
从各地实践来看，流转收益分配的焦点主要集中政府是否参与分配以及集体内部的分配两方面。
（一）初次流转收益分配
实践中，各地关于集体建设用地初次流转收益分配的规定各有不同。
1、政府是否参与分配。大部分省（市）、地市的办法允许政府参与流转收益分配，但具体分配方式存在差异。部分地区，政府可按一定比例直接参与分配，如苏州市、河南省（济源市、鹤壁市）、安徽省、烟台市、无锡市、成都市、临沂市、昆明市；部分地区规定政府以收取税费的方式参与流转收益分配，如广东省；少数地区则未规定政府参与收益分配，如湖州市和南京市。
地区间政府参与分配的差异主要体现在以下两个方面：①就政府参与分配比例而言，主要可以分为按比例分配和按单位面积固定金额收取两种。按比例分配又可分为10%和10%以上两种，其中10%的做法最为普遍，典型的像安徽省、河南省、昆明市和无锡市，均采用这一比例。10%以上的主要是苏州市，该市规定对于转让方式进行的流转，市政府可按其所确定的最低保护价的30%收取初次流转收益；对于出租方式进行的流转，按年租金30%收取。山东省的烟台市和临沂市主要采用按单位面积固定金额收取初次流转收益这种方式。烟台市的做法是土地使用者要同时支付土地补偿费和缴纳流转收益，按3-6元/平方米的标准缴纳，按1：2：5：2的比例在市、县（市）、乡（镇）、村之间分配。临沂市规定：初次流转的，若在一定年限内，土地使用权一次性转移，则按每平方米3-5元的标准一次性缴纳流转收益；若在合同约定年限内，将土地使用权用于作价入股和租赁的，则每年按0.4-0.6元/平方米逐年缴纳或在期限内一次性缴纳。②从政府层级来看，参与分配的方式三种，一是直接由县级财政部门收取，二是市级政府和县级政府共同收取，三是将流转收益按比例在市、县、乡政府间进行分配。
2、集体内部如何分配。对于初次流转收益，普遍的做法是集体经济组织先按一定的比例提取流转收益，将其存入在银行（农村信用社）开设的专户，作为集体财产进行统一管理，专款用于集体经济组织成员的社会保障。再将剩余部分在组织成员之间进行分配，具体分配方法在不同地区间差异较大，但一般都是根据当地情况采取尽量合理的分配方式，以保证大多数人的利益。如无锡市和广东省就是采用这种分配方式。
（二）再次流转收益分配
再次流转收益分配，各地区主要针对其中的土地增值部分进行了不同的规定。
1、政府参与土地增值收益分配。主要包括：①参照国有土地增值税征收标准，如广东省和安徽省。②按增值部分10%参与分配。河南省办法规定：集体建设用地流转发生增值的，增值收益中的90%归土地所有者和使用者，其余的10%归当地人民政府。③按10%以上比例分配。苏州市的政策是，集体建设用地再次流转应缴纳土地增值税，增值额小于20%部分，免交增值税，大于20%部分，按30%缴纳增值税。④按超额部分累进比例分配。临沂市办法规定：土地使用权发生再次流转的，土地增值额小于扣除项目金额50%的，缴纳比例为增值额的20%；处于50%～100%之间的，缴纳比例为30%；大于100%的，缴纳比例为40%。
2、政府不参与土地增值收益分配。①增值收益归土地使用者，如无锡市。②增值收益由土地所有者和使用者按一定比例分配，但使用者不得超过50%，如南京市。③增值收益分配比例由土地所有者和使用者自行约定，若未约定，则收益归使用者，如成都市。
三、集体建设用地流转收益分配存在的问题
随着集体建设用地流转的开展，各地对如何合理分配流转收益都进行了积极有益的探索，在平衡各方利益的同时，尤其重视农民的社会保障问题。尽管如此，事实上流转收益分配仍然存在许多问题。为研究其存在的问题，笔者专门设计了调查问卷，对浙江省农村集体建设用地使用权流转过程中的收益分配问题进行调研。本次调查共发放问卷200份，实际收回有效问卷178份。被调查农户80.95%来自于乡村，19.05%来自于城郊，户均人口为3.7人。调查发现，集体建设用地流转收益分配中普遍存在低效率、缺公平的现象。
（一）政策普及效果差，农民认知度低
经调查发现，75%的农户表示不了解集体建设用地使用权流转及其收益分配政策，20%的农户表示了解一点，仅有5%的农户表示基本了解。对相关政策的了解是农民维护自身权益的基础。目前政府的有关政策主要通过网络、村内宣传栏的形式进行公示。但是很多农民文化水平有限，根本不会上网，无法接触网络公示的内容，且政府政策规定措辞往往过于专业化，以农民的文化水平无法完全理解，村委干部也不会对此做出专门的讲解。实际操作中，集体建设用地流转手续往往由村干部代为办理，致使许多农民对这些政策并不重视，认为那只是官员的例行公事。这些都导致了目前政府政策相对透明的情况下，农民认知度依然低下的现象。
（二）农民权益受损严重，不公平现象普遍
调查中，只有大约15%的农户表示从集体建设用地流转中获得了直接的流转收益，85%的农民则表示没有获得直接收益。集体建设用地使用权的流转形式主要是出租和转让，大约占65%，出让占约30%，通过抵押、入股、联营方式流转的相对较少，合计仅占约5%。农户从这些流转中获得的直接收入从2000-30000元不等。约45%的农户表示存在集体建设用地流转价格偏低的现象，只有5%的农户表示不存在偏低现象，约50%的农户则表示不知道。关于是否存在集体建设用地流转收益分配不公平的现象，35%的农户表示存在，另65%的表示不知道，没有农户表示不存在不公平现象。被调查农户普遍表示当前的分配办法中政府和企业的分配比例大于农民的分配比例，应提高农民分配比例，多照顾农民利益，也有农民提出要明确产权，进行产权登记证明。
（三）资源配置效率低，全社会福利水平不高
尽管集体建设用地通过流转可以盘活存量用地，提高其使用率，为社会创造更多的经济价值。但实践中流转收益分配不公平现象频生，农民的合法权益屡被侵害，大大降低了土地流转所带来的社会福利水平。调查显示，约40%农户认为政府是集体建设用地使用权流转的最大受益者，40%农户认为是某些个人，20%认为是企业，没有人认为农户是最大受益者。57%的农户认为失去了土地今后可能会给他们带来不少影响，有33%的农户则处于无所谓态度，仅有10%的农户认为流转为他们带来了利益。由此可见农民利益受损之严重，由村干部代为办理流转手续时寻租现象之普遍，以及政府有关官员之渎职、监管之失职。在实际的集体建设用地流转过程中，政府跟农民沟通很少，基本就是政府代为做出决定，以致于出现农民很不配合的状况。但通过调查，我们发现很多农民的态度其实比较温和，65%的农户表示通过沟通基本可以理解和支持政府的相关政策；30%的农户认为农民不配合政府行为，主要是希望能得到更多的补偿；只有5%的人认为农民和政府非常配合。这些在流转过程中政府和农民之间的矛盾阻碍了集体建设用地使用权流转的顺利进行，降低了土地资源配置效率的同时，也降低了全社会的福利水平。
四、结论与建议
集体建设用地使用权流转有助于提高土地资源利用效率，但是在流转收益分配过程中，各利益主体（主要是政府、企业与农民）矛盾较大，土地资源配置的效率和公平受到较大影响。如果地方政府土地生财、GDp偏好和城市偏好方面的形成因素不从根本上改变，农民土地权益就难以受到政府保护，公平地配置土地资源将成为空谈。地方政府应在流转收益分配中扮演城乡公共利益代表者的角色，政府应起到把握方向的作用，制定适合本地区的收益分配政策，并对收益分配进行事前和事后的监督和管理。
（一）国家以税收方式调节流转收益
政府在集体建设用地流转中担任了服务者和管理者的角色。土地能够增值得益于政府对基础设施等的大规模投入，耕地保护和区域之间的利益协调工作也主要由政府来完成，政府应该从流转收益中获得一定的收入。有学者提出政府应以土地增值税的方式参与流转收益分配，土地增值税征收范围应包括集体建设用地流转，逐步实现国有土地和集体土地“同地，同价，同权”的目标，并且集体建设用地流转也应比照国有土地转让，应缴纳契税。对于初次流转，从实践来看缴纳土地增值税是可行的。对于再次流转，应征收土地增值税、契税或营业税和所得税。对于转让集体建设用地土地使用权的，征收土地增值税；营业税和所得税则主要是对转租等行为产生的经营性收益进行调节。
（二）正确处理集体与农民之间的利益分配关系
对于从初次流转中取得的收益，集体经济组织应将其中至少50%的收益划为集体财产进行统一管理，将其存入集体经济组织在银行（一般为农村信用社）开设的专户，专款用于本集体经济组织的养老、医疗和失业保险等社会保障项目，不得挪作他用。农民是集体经济组织的成员，有权参与决策集体的事务，享有分配集体财产的权利。对于除上述用途外剩余的流转收益，按村民自治原则，其分配方案应由本集体经济组织会议或村民会议决定，并经2/3以上本集体经济组织与会成员或村民代表同意。
参考文献：
农民土地分配政策篇5
关键词：土地承包政策资源分配调整
自《中华人民共和国土地承包法》对农村土地承包关系相对固定后，中央又连续两年以一号文件的形式对农村土地承包政策进行了强调和重申，形成了自二轮土地延包后农村土地“生不补，死不退”的基本政策。这对于调动农民的种粮积极性，增加农民收入起了很大的作用。但是，也存在一些不容忽视的问题。笔者根据农村工作了解的实际情况，深入到双河镇凤凰村进行了实地走访，认为当前农村土地承包政策应当略作调整。
一、目前农村土地承包政策执行后会导致的不良后果在二轮
土地延包政策实施过程中，地方政策在强调三十年不变的基础上约定了五年小调整的政策。然而在《中华人民共和国土地承包法》和中央连续两年一号文件出台后，“五年小调整”的政策被取消，一些矛盾和问题逐步显现，从这未作任何调整的五年可以推导当前的农村土地承包政策连续执行三十年后会出现如下不良后果：
（一）农村土地资源分配将显失公平。
当目前的“生不补，死不退”的农村土地承包政策执行三十年后，有的农户由于人口的减少，人均耕地面积将增多，反之，有的农户由于人口的增加，人均耕地面积将减少，就会逐步形成“有人无地种”和“有地无人种”的局面。土地这种重要的公共资源分配将显失公正。笔者调查发现，（见表一）
表一：双河镇凤凰村二社农村土地承包情况调查表
年度
项目
总人口
分地人口
无地人口
户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户占总农户的比例
1999年底
255
214
41
27%
2004年底
288
214
74
53%
增加比例
12.94%
\
80.48%
\
备注：
1、户人均耕地面积，指以一个家庭为单位，计算该农户人均占有的耕地面积。
2、社人均耕地面积，指以一个生产社为单位，以生产社耕地面积之和除以生产社人口总数。
在这五年的时间里，凤凰村二社总人口因出生、迁进等原因增加了12.94%，无地人口却增加了80.48%，户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户增加了18户，增加了94.73%，占总户数的比例也从27%增加到53%，土地资源的分配明显不公。究其原因，在于那些死亡、迁出的人没有退出土地，从而出现了一户农民3口人种8份地和8口人种3份地的情况。
（二）农村贫困人口将逐渐增多。
温铁军先生曾经指出，农村土地在中国目前基本的功能是社会保障功能。土地是农民的安身立命之本，是农民的社会保障。试想，那些一家人仅有一份田土的农民将怎样生活？农村贫困人口增多将成为必然。笔者对凤凰村二社户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户的收入情况进行了调查走访（见表二），在1999年至2004年这五年间，凤凰村二社户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户增加了18户，增加了94.73%，户均纯收入低于社户均纯收入的农户占生产社总户数的比例也从20%增加到40%。从这组数据可以发现，由于失去了基本的土地保障，农民的收入状况发生了深刻的变化：在户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户群体中，相对贫困人口在逐步增多。如果当前的农村土地承包政策不作任何调整，这个比例还将逐渐扩大。原因在于，随着国家支农政策力度的进一步加大，有地农民将享受到更多的实惠。比方说，现在的粮食直补政策是按土地面积进行补贴的，有地农民不仅要享受土地给他带来的收益，同时还要享受国家的粮食补贴，他就比无地农民增加了收入。因此，有地农民和无地农民之间的收入差距将进一步扩大，相对贫困人口将进一步增多。
表二：双河镇凤凰村二社户人均耕地面积低于社人均耕地面积的
农户收入情况调查表
项目
年度
总户数
社户均纯收入（万元）
户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户
户数
占总户数的比例
户均纯收入（万元）
户均纯收入低于社户均纯收入的农户占生产社总户数的比例
1999年
70
0．74
19
27%
0．73
20%
2004年
70
1．18
37
53%
1．16
40%
增加比例
\
94.73%
\
\
100%
备注：
1、农民户均纯收入，指以户人均耕地面积低于社人均耕地面积的农户为计算范围，计算平均每户农民一年的家庭纯收入。
2、社户均纯收入，指以一个生产社为计算范围，计算平均每户农民一年的家庭纯收入。
（三）农村社会稳定问题将逐渐尖锐。
何新先生在《中国历史中的人口规律与社会治乱》一文中指出，人均耕地呈现递减的历史趋势，人口呈现隔代倍增的规律，因此要考虑人口规模与社会安全的关系，必须注重社会重要资源分配的公正性。如果当前的农村土地承包政策连续执行三十年不变，如果农村土地这种具有农民社会保障功能的重要的公共资源分配显失公正，在造成农村贫困人口剧增的情况下，农村的社会稳定问题将非常尖锐。我们不应该忘记，历代农民革命的核心都是土地革命，大多都是以“打土豪，分田地”为革命目标，都是以土地为核心的财富的重新洗牌。当前，有的村社干部向政府提出辞职，原因在于他无法平息农民对于农村土地平均分配的强烈要求，这也是当前农村土地承包政策应该略作调整的强烈信号。
二、较为合理的农村土地政策设计
（一）继续稳定家庭联产承包责任制。
农村土地家庭联联产承包责任制是符合中国农业发展实际的，是有利于农民增收和农村稳定的，应该予以维护。
（二）允许在一定时间一定范围内对农村土地承包关系有所调整，摒弃三十年“生不补，死不退”的土地承包政策。
为了确保土地资源的公平分配，应该允许各地在每隔五年对农村土地承包关系进行微调。为了确保农民的利益，防止村社干部借机损伤农民的利益，可考虑以下条款：
1、允许由各村或生产社村民讨论，决定是否需要五年进行一次调整；
2、对于下列情况之一的，可以要求退出承包土地：
①死亡的；
②大中专毕业参加工作，且参加了养老保险的；
③外出打工经商造成土地荒芜，经劝告不予纠正的；
④因结婚或其他原因迁出本村或本社，不在本村或本社生活的。
3、对于按照计划生育政策应该分配土地的和从本村或本社以外迁入的在本村或本社生活的农村人口可以分配土地；
4、如果在二轮土地延包后每隔五年，各村或生产社集体讨论需要调整土地的。对于应该退出的应要求退出承包地，进退土地必须整份进退，不允许打乱重来搞平均分配。如果应该承包土地的人多于应退的，按时间先后顺序承包。
5、各社设立农地保障费。所谓农地保障费，是指根据农地的社会保障功能，由各生产社村民讨论决定，每份田地可以折合的现金数。
6、如果应退农户需要继续承包应退土地的，应该向应进农户支付农地保障费。
（三）对社会保障功能弱、且由于承包期短可能导致掠夺性经营的森林、草原等应该执行“生不补，死不退”的承包政策。
农民土地分配政策篇6
关键词:土地升值;土地分配;社会保障;规模经营
一、引言
从1978年安徽省凤阳县小岗村18户农民签订第一份包地到户的合同起至今,家庭联产承包责任制已实行30载。这一制度在实行之初,极大地解放了农村生产力,使农村发生了翻天覆地的变化,这一成果是不可否认的。然而,随着时间的推移,它的弊端也逐渐显现出来。土地按人口平均分配造成了土地配置的零碎化,无法实现规模经营;国家和集体对土地税费的双层收缴体制使农民负担过重,致使出现土地抛荒的现象;农民土地产权的残缺和模糊为地方政府和村委会以集体名义侵占农民土地开了方便之门。为此国家出台一系列政策法规以应对以上问题。2003年3月1日起实施的《土地承包法》和2007年10月1日起实施的《物权法》规定,耕地的承包期为30年,期间集体不得收回;国家保护土地承包经营权的转让、出租等方式的流转。这些法律法规完善了农民的土地产权,有利于优化土地资源配置,提高土地利用效率。同时,在税收政策方面进行了税费改革,此后不久取消了农业税和特产税。此外,国家还出台了种粮补贴、农资补贴等惠农政策,农民负担大大减轻。土地经营成本的降低和土地效益的提高使土地随之升值。而土地升值使历史遗留的土地分配问题也随之显现出来。
本文以山东省高密市a村为个案,来探讨土地升值后的土地分配问题。在研究方法上,以一个农村为个案所进行的实地研究,在具体调查方法上主要采用的是访谈法。2008年1月19日至2008年2月19日,笔者对该村进行了为期一个月的访谈调查。访谈对象包括2个现任村干部,1个前任村干部,5个外出务工人员,1个外出回流人员,4个在家务农的普通村民,1个村里的养鸡专业户。
二、a村土地概况
高密市地处平原,所以人均土地面积比较多。a村现有耕地1788亩,居民151户,551人,人均耕地面积为3.245亩,大大高于全国平均水平。但是,该村的土地分配并不均匀,有的户人均耕地面积达5、6亩,有的户人均则只有7、8分地。
在土地利用方式上,a村以种植大宗粮食和经济作物为主。其中,粮食作物为冬小麦,经济作物主要为玉米和花生。一块土地如果要种植小麦和玉米,一年可以收获两次:冬小麦秋天播种,次年6月份前后收割;玉米在麦收后播种,当年秋天收获。花生春种秋收,一年收获一次。除了种植大宗粮食和经济作物外,还有小部分耕地种植果树和桑树。
三、土地升值
2004年,a村完成税费改革,取消提留。2006年,取消农业税、特产税等各种费用。小麦补贴,农资补贴等惠农政策相继出台,大大减轻了农民负担,降低了土地经营成本。同时,农产品价格也明显上涨。这些因素促使土地效益得以提高,土地明显升值。为了显示a村土地的升值情况,现将访谈对象中一普通家庭在2003年和2007年的土地利用和土地效益状况分别列出:
(一)2003年该家庭土地利用和土地效益状况
第一,土地利用该家庭总共有土地16亩,2003年的土地利用状况是:冬小麦8亩,秋玉米8亩,花生6亩,春玉米2亩。
第二,土地收益2003年该家庭的土地收益状况,如表1所示。
第三,土地投入2003年该家庭的土地投入状况是:种子938元,犁地232元,播种190元,灌溉537元,化肥2422元,农药290元,地膜97元,收割396元,合计5102元。
第四,缴纳税费2003年该家庭缴纳的土地税费包括:麦季农业税602元,夏季农业税400.78元,村提留款250元,以资代劳费用30元,一事一议费用75元,合计1357.78元。
根据土地经营的投入和产出,我们可以得出,2003年该家庭的土地经营年纯收入为:7951.22元,土地投入(包括土地税费)和产出比为1∶1.23。
(二)2007年该家庭土地利用和土地效益状况
第一,土地利用2007年该家庭土地面积不变,土地利用状况为:冬小麦4亩,秋玉米4亩,花生4亩,土地出租8亩。
第二,土地收益2007年该家庭的土地收益状况,如表2所示。
第三,土地投入2007年该家庭的土地投入状况是:种子(包括惠农麦种)774元,犁地178元,播种156元,灌溉200元,化肥1500元,农药150元,地膜130元,收割220元,合计3308元。
第四,惠农补贴2007年该家庭得到的小麦补贴和农资补贴共计156元。
根据上述数据我们可以得出,2007年该家庭土地经营年纯收入(包括惠农补贴)为12982元,土地投入和产出比为1:3.92。从该家庭在2003年和2007年的土地利用和土地效益状况的比较中,可以明显看出土地升值的状况。在该户家庭人口数不变,劳动力人口数不变的情况下,土地投入和产出比从2003年的1:1.23提高到了2007年的1:3.92。
四、土地分配问题
a村于1983年实行“大包干”(土地承包),极大地激发了农民的生产积极性。但进入20世纪90年代,农民的种粮积极性逐渐下降。村民们除了向国家交纳农业税外,还要交纳村提留乡统筹费用,农民负担过重,土地收益很低。由于当时镇和村集体以耕地数量为标准征收提留,所以很多村民放弃自家耕种的土地。村集体不得不收回的土地又无人承包,造成土地抛荒200多亩。之后为了保证镇和村的财政收入,提留改按人口征收。一部分村民为摆脱提留负担,将户口从派出所调出,成为“黑户”。
1993年,为了优化土地种植结构,提高土地利用效率,镇政府鼓励农民发展果园。村里准备一部分耕地,以三年不纳提留的优惠政策鼓励村民承包土地种植果树。土地优惠政策加上镇政府的行政干预,a村发展起了果园。但由于种植果树投入大、见效慢,三年优惠政策后,承包果园地的农民交纳国家和集体税费的同时还要缴纳农业特产税,果园效益低下。所以,从1998年开始,村民们陆续砍掉果树改种其他作物,只有少数村民保留了果园。
1999年,a村实行第二次土地延包30年不变的政策,进行了土地小幅调动。果园不算作人口地,所以不在调整之列,于是,果园地就成了人口地之外的附加土地。同年,按照镇政府的指示,村里又鼓励村民发展养蚕,种植桑树。同样的道理,承包桑树地的村民,桑树地也成为人口地之外的多余附加土地。当时,用村民自己的话说就是土地“臭”,即土地收益低,有时还入不敷出;同时为了摆脱土地税费负担,村民们不愿承担过多的土地。因此,虽然土地分配不均,但并未引起矛盾和纠纷。
2004年,a村取消提留改交农业税。2006年,进一步取消农业税和特产税。土地税费的取消、惠农补贴的出台,以及农产品价格的上涨,使土地明显升值。土地的升值也为土地流转提供了必要条件,现在即使不从事耕种而将自家土地租出,也可坐享土地租金和惠农补贴。
伴随着土地升值,隐藏已久的土地分配问题也显现出来。地少的农户要求分得更多的耕地,村里的“黑户”也纷纷要求落户本村并分得相应的耕地。为了解决土地分配不均的矛盾,村委会决定重新分配土地。但此时,土地的再分配已不再像提留取消以前那样容易。2004年,村干部在执行分地任务的过程中遇到了阻力,村民们以不应分给“黑户”土地为由反对重新分地。拥有土地多的村民联合对抗分地,并引发了。此后,2005年和2006年,村委会又分别组织了两次分地,均告失败。
五、思考与讨论
土地是农民最基本的生产资料,也是农民最基本和稳定的生活保障来源。虽然青壮年劳动力的外出务工增加了农民的家庭收入,但是,外出务工人员并没有在城镇获得十分稳定的工作,也没有融入到城镇的社会保障体系。因此,农民家庭的外出务工收入虽然已经成为家庭收入的重要组成部分,但仍不是稳定、持久的收入。
早在1988年,社会学家费孝通在就指出,农民要离开“乡”、“土”,进入城镇,必须满足两个基本前提:农业规模经营和社会保险制度的建立。由于土地对农民长期起着社会保险的作用,如果新的社会保险制度尚未建立,农民是不会轻易放弃土地的。目前,中国农村尚未建立起健全的社会保障体系,土地承担了农民一部分社会保障的功能,而土地的升值使这种功能表现得更加明显。由于土地的社会保障功能的强化,农民们更加看重自己的土地。所以,a村土地分配问题很大程度上是因为土地升值后,拥有多余土地的村民不愿削弱土地的生活保障功能造成的。
同时,村委会权力和职能的弱化也是造成土地分配问题的重要原因。自党的十六大以来,三农问题一直是党和国家工作的重中之重。国家对三农的政策基本上是以农民本位为取向的。国家实施的土地承包30年不变的政策,以及农业税费的彻底取消,弱化了村委会的权力和职能,而相应提高了农民的土地权利。在这一形势下,村委会已失去了昔日的权威。
农民土地分配政策篇7
搞好土地流转，实现农村土地大规模经营，是当前农村市场经济发展的必然要求。但实现土地合理流转规模经营，并不是要改变家庭承包经营制的基本政策，并不只是在短期内见到效益，而是要规范管理，完善办法，创新思路，从长远利益着手，促进土地合理有序有效的流转经营。
1加强宣传，严格贯彻土地承包法
农村土地流转涉及面广，工作量大，情况复杂，利益关联多，因此，各级组织领导要高度重视，认真组织广大农民学习《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策，努力提高农村土地所有权、承包权和承包主体的认识，做到依法承包、依法经营、依法流转、依法管理。要真正把土地承包法的主要意义，主要内容，法律关系，宣传到千家万户，要使农民真正了解土地承包法，并依据维护农民土地承包经营的权利，切实保障农民的合法权益，坚持依法、自愿、有偿的原则，确保承包土地经营权流转工作规范、有序、健康发展。
2制度政策措施，激励流转
一是设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营。二是加大财政投入力度，提高政府配套社保资金在农民社保基金中比例，通过土地流转筹集部分社保基金发展农村社区保障，通过政策激励吸引农民参保。建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。加快建立现代农业保险体系，优先将规模经营业主纳入保险范畴，增强农民和现代农业企业抗风险能力。三是鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司+合作社+农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。四是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。
3坚持政策，明确原则
农村土地承包经营权流转，必须在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上进行。土地流转中应坚持平等协商、依法、自愿、有偿的原则；坚持优化配置的原则.坚持因地制宜的原则；坚持规范有序的原则；坚持可持续发展的原则，实行相对集中、规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。
4完善机制，规范操作
一是各级党委、政府和农村土地承包管理部门要加大对农村土地政策的贯彻执行力度，维护好农民的承包权益，依法监督、管理农村土地的合理使用，为土地流转提供法律、信息服务，做好协调工作。二是村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为发包方，要切实履行职责，及时办理流转备案，并配合流转双方办理有关手续。三是乡镇农村土地承包管理部门指导流转双方签订合法、书面、规范的流转合同，并建立流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况，对流转合同及有关文件、文本、资料等都要归档并妥善保管。四是流转形式只要合法，就允许灵活多样，农民可以通过转包、租赁、互换、转让等形式自主流转，也可以采取返租倒包、股份合作等形式流转。
5创新观念，推动土地顺利流转
全县人均耕地不到一亩，大家都停留在这块人均不到一亩土地上，很难满足人民生活的需要，农民很难富起来。随着入世，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。同时，对土地流转法规政策要进行广泛的宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯荒地也要守着一亩地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。
6建立机构，加强服务
并非所有的农户都对中介放心，因而，县、乡、村三级应成立土地流转服务中心，负责受理需转让土地农民的申请和需承包土地投资人的申请，采用多种形式为供需双方牵线搭桥，从而打破地域限制，促进我县土地流转有序开展。同时政府应建立农村土地承包仲裁机构，妥善处理农村土地承包经营纠纷，保护当事人的合法权益，为土地流转的顺利推进保驾护航，促进农村经济发展和农村社会稳定。
农民土地分配政策篇8
内容摘要：迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策一、引言迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDp等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。三、主体功能区的土地政策设计（一）优化开发区的土地政策1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。[1][2][][]4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。（二）重点开发区的土地政策1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。（三）限制开发区的土地政策1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。（四）禁止开发区的土地政策1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。3.加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同，做好政策性移民工作，让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处，尤其是分享土地级差收益带来的好处。（1）由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手，建立政策性移民专区，输入区和输出区政府联合组织管理区，在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策，利于移民长期安置；（2）输入区和输出区建立建设用地指标交易平台，输入区给予输出区土地收益补偿。4.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。禁止开发区域不仅要进行生态的修复，还要增加生态保护的效益，关键是改变在林、草方面只重保护、忽视效益的思路，应建立从保护中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的公地悲剧问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
农民土地分配政策篇9
都市农业缺用地指标，“球”怪相频现
山前绿树成荫、景观廊道、亭台水榭绕湖而建，景色宜人;山脚下占地1亩多的花卉植物区呈现乡村民居风格，古色古香，配套主题餐厅，可供游客用餐、娱乐;山上400多亩林地栽种杨梅、樱花等，可供采摘、观赏……重庆某区一农业观光园建于2012年，业主累计投入3000多万元，以特色效益农业为基础，配套发展休闲旅游。
经过多年投入，项目已成熟。但业主张天新（化名）坦言，自己心里总是不踏实，原因就在于观光园以临时生产用房和农业附属设施建设的名义，搞起了主题餐厅和住房，打了用地政策“球”。
张天新说：“流转之前，观光园的地大多是撂荒的，由于流转租金比较高，农户默认了我们修房的行为，但是土地流转有期限，农地改变用途也违规。合同一到期，农民要求原貌归还土地该怎么办？土地执法部门来查处，要求拆掉房屋，又该怎么办？”
相比以农业附属设施的名义直接建房，有的项目做法更“巧妙”些。在重庆某农家乐，有10多座木质“农家旅舍”环湖而建，建筑物离地一两米，使用钢架作支撑。农家乐负责人说：“之所以要挑空建房，就是因为政策规定农业用地不能改变用途和性质，农旅配套又必须建接待设施。权衡政策边界和现实需求，离地挑高建木房风险较小。如果政府来查，我们拆房、复垦的成本也低些。”
都市观光农业项目用地“球”问题多发，既与项目投入不规范、踩用地红线有关，也有一些合理的建设用地需求无法得到满足，迫使不少人选择“绕着政策走”。
“发挥农业休闲、观光、旅游功能，延长产业链，建设配套用房和设施有客观需求。但农业建设用地管控严格，触碰红线，风险很大。”重庆两江艺龙实业发展公司流转了2000多亩土地，发展花卉苗木和有机农产品。总经理尹诗麟说：“公司曾打算依托有机农产品种植，发展采摘体验、观光旅游项目，农产品附加值能大幅提升，就因为用地指标没法落地，配套设施建不了，最后不得不放弃。”
大户补贴政策难“落地”，固定投资变“死资产”
都市观光农业成长需要用地指标，规模化粮食生产则需要政府补贴扶持。在重庆，不少农民反映，种粮大户补贴在“落地”时有不少问题。
为了稳定粮食生产、抵消成本上涨对种粮的不利影响，近年来重庆实施种粮大户补贴，规模50亩至100亩的，每亩补贴160元;100亩以上的，每亩补贴230元。在基层，大户补贴却遭遇散户分利的现实尴尬：流转出土地的农民虽不种粮，却也要求比照其他种粮农民所能享受的农资补贴、粮食直补等，分享大户补贴资金。
“这些年国家出台不少补贴政策，种粮农民打心眼里欢迎。可补贴是按承包面积，补给土地承包者，并非我们这些实际耕作人。”梁平县种粮大户胡永刚说，村里农民把土地转包给我们，除了能收取租金外，补贴款还要切一块返还给农民。不种粮的能得到150元/亩，种粮的只有10元/亩，这对我们这些坚持务农的人积极性多少有些挫伤。
“惠农政策实施的效果，既取决于政府资金投入的力度和范围，又受到农民之间利益关系和农地权利关系的影响。例如，在土地流转中，虽然土地使用、经营权转给了大户，但散户农民依然保有土地承包权，在农村契约约束力不强的背景下，如果大户不能满足散户的利益诉求，散户就很可能收回土地。”重庆垫江县农委副主任刘宝凡说，政府要求“谁种粮谁得补贴”，基层落实难度很大。在土地流转过程中，转入土地的大户和散户之间实际上存在着利益博弈，大户要租到土地，通常要以返还部分补贴资金为前提。
除了涉农补贴外，现行的一些农村金融政策也不利于农业新业态成长。例如，随着各地土地流转加快，农业生产配套建设了越来越多的附属设施和生产管理用房，然而由于没有明晰的产权，这些“沉淀”在土地上的资产，已引起农业大户普遍担忧。
重庆江津现代农业园区从2008年建设以来，已入驻农业龙头企业超过50家，形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业。“一方面农业发展缺资金，另一方面即便有资金投入，也难以获得保障，无法融资循环，成了‘死资产’。”谈到农业项目的融资瓶颈，园区管委会刘玉钟说，为了解决这个问题，政府也想了不少“土办法”，例如根据乡村道路、水利设施、林木、农业生产配套设施等不同投资项目，区级涉农部门可以给企业出具投资证明，以降低银行贷款门槛。即便有这些措施，金融机构仍不认可农业投资形成的固定资产是有效抵押物，融资依然困难。
优化政策框架，打破尴尬现状
现阶段农村土地、金融、补贴等政策事关现代农业持续、健康发展，政策调整、优化“牵一发而动全身”。在业内人士看来，要解决农业新业态成长中的这些政策困惑，需要立足农业、农村发展现实状况，分类施策，对症下药。
以农村土地建设利用为例，应该出台专门的政策文件，一方面凸显政策的“规范和引导”作用，坚持红线思维，设定耕地保护、产业准入、环境保护、农民利益分配等底线，农业项目建设遵循产业发展规划要求，明确经营方向;另一方面，划定一定比例的土地利用指标，专门用于满足现代农业的发展需求。
农民土地分配政策篇10
关键词:失地农民 征地补偿费 养老保障制度
随着各地城市化建设的发展，大量的城郊农村土地被征用，出现越来越多的失地农民。日益突出的失地农民生存利益问题要求尽快建立、健全失地农民养老保障制度。
1、对当前失地农民养老保陈创度的评价
失地农民既有别于农民，又不同于城市居民。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，从以往依靠家庭保障、土地保障和社会保障转变为家庭保障、社会保障，且以家庭保障为主要方式。
(1)家庭保障:即家庭养老，是由家庭成员或者说是亲属网络(赞如子女、配偶和其它亲属)忠实地履行对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责。从经济来源讲，失地农民的收入一般由被征土地补偿费加上再就业所得工资或出租城郊房屋租金组成。在目前土地征用补偿费用总体偏低的状况下，失地农民的自我养老的能力较弱，且再就业也不易，因此，主要还是依靠家庭成员的其它收入来养老。
(2)社会保障:它是商业保险机构或国家支持下的社会保险机构，按照保险企业或保险基金的规范运作，由保险企业进行补偿与回馈的社会保险制度。在农村现有社会保障中，除对特殊人群的“五保户供养制度”、“优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度”、“农民退休养老制度”外，对失地农民的养老保障则以“以土地换保障”。具体操作方式主要有两种:①社会保障机构建立个人社会养老保险。这是在政府组织引导下，从农民的实际出发，根据农民自愿，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准，交纳标准和支付标准实行多档次。养老保险基金以县为单位统一核算、统一管理。但这种养老保险方式在实际中主要集中在经济较发达的地区，所占比例不高，因其是保富不保贫，需要有相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，即便能投保也是很低档次，加之银行利率的下调和通货膨胀的因素，难以保证将来领取的养老金能够维持基本生活。②商业保险企业推出集体社会养老保险。这是在地方政府政策引导下，用征地补偿费的一部分向保险企业或保险机构为被征地农民建立集体社会养老保险。中国人寿义乌支公司在政府出台政策前提下首创推出“团体年金分红保险”，统一由村集体投保，实行本金村集体经济组织所有、村民受益制，以分红来支付养老金，失地农民只要到男60岁、女55岁，就能享受养老分配。此险种以投保的土地征用费本金形成流动增值的机制，保证了本金不流失，使农民在失地之后可以获得每年2.5%的投资保证收益和享受资金运作所得70%的红利，可世代受益。到2003年3月底止该市已有41个被征地行政村为3万失地农民中老年人投保7240万元，各村按交纳的投保费多少取得收益和分红，每月30－200元不等，可基本解决老年人最低生活所需费用。但这种保险方式尚未大规模推广，仍在试点探索之中。
2、失地农民养老保除翻度理设路径及对策
从上述对失地农民各种养老方式的评价分析中可以看到，影响失地农民养老保障建立的因素是失地农民的收入状祝、失地农民所在地方政府及村集体(社区)的织能力、当地经济发展程度等。笔者选取失地农民最主要的收入部分征地补偿费用、社区(集体)动员监督能力作为参照因素，认为失地农民养老保障制度建设路径应该是家庭养老保障~集体社会养老保险——个人社会养老保险或者是家庭养老保障——个人社会养老保险。在社区和失地农民力量都很弱的情况下，家庭养老保障是必然的选择，以此来维系失地农民最基本的生括保障;而集体社会养老保险是特定时期、特定前提下的产物，是建立完善的失地农民养老保障制度进程中的过渡形式，是避免社会群体恶性事件保持社会基本稳定的必要保证;个人社会养老保险是失地农民获得较高个人收入的前提下的理想模式，也是失地农民养老保障制度的目标。具体可从以吓几个角度加快建立和完善失地农民养老保障制度:
(1)地方政府结合地方实际出台相关政策改善失地农民的生活状祝:①提高被征土地的补偿费用标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民
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因失去土地的各项间接损失等项目。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前的物价水平、消费总体水平等因素，结合农民的意愿，提高补偿标准，力争把中小城市郊区的征地补偿水平提高到每亩-万元，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，确保农民在失去土地后的生活水平、生存环境不断提高和改善。②规范土地征用补偿费分配使用管理。如浙江义乌市委、市府制定了《关于农村土地征用费管理、使用与分配若干问题的意见》等，明确规定土地补偿费和劳力安置补助费分配原则，要求其分配按::的比例进行，即%留集体经济组织，%用于村民分配，%由村里统一用于养老保险，由中国人寿保险公司义乌支公司承保，实现村集体经济组织所有、村民受益制，一律不得移作他用。制度内容简单明确，便于操作，既保障老弱病残无稳定收入失地农民的基本生括，部分实现了“老有所养、病有所医、残有所助、贫有所扶”，体现社会主义制度的优越性，稳定社会秩序，又促进了农村城市化进程，为地方经济快速发展注入新的动力。③实施再就业工程。征地补偿费用对于年轻失地农民而言根本无法满足今后几十年的生活所需，必须参加再就业来增加收入来源。可考虑建立就业服务中介组织，提供信息支撑以帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业;结合实际需要开展计算机应用、服装剪裁、电焊、企业管理等免费转岗职业培训，提高就业竞争能力;组织劳务翰出借地发展，或大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，吸纳更多的劳动力;出台一些税收等优惠政策，鼓励土地征用单位提供就业岗位。
()社区(集体)对征地补偿费进行科学操作。政府发放的土地征用费在分配上一般是集体经济组织切一块提留，其余如数发放到农民手中。①明确只有村集体经济组织才有处置征地补偿费的权力，不再将征地补偿款分配到村民小组，以防村民小组再次提留而使用不当;②利用留存集体的部分进行投资时，必须由村两委决策并经村民代表大会同意通过，在确保本金不流失前提下寻找最佳投资渠道;③具体的分配方式必须通过民主决策由村民来选择，提高分配透明度，保证特殊人群因婚嫁、上学、参军等公平地享受集体土地征用后的补偿收益，避免村干部与失地农民之间关系紧张化。