改革成效评估方案篇1
关键词：司法体制改革试点评估员额制改革
中图分类号：DF8文献标识码：a文章编号：1673-8330（2017）01-0017-10
党的十八届三中全会以来，中央关于司法体制改革做出的若干决定，进一步明确了各项改革任务的路线图和时间表。①上海等6个省市的先行试点，表明司法改革正在提速，已经引起了全国范围内的强烈关注。②这一试点的推进，寄托着全社会对通过司法改革更好地维护法律尊严、实现司法公正的强烈期待，有可能更大限度激发制度活力，推进法治进程和司法制度的科学发展。然而，在对试点这一制度改革方式高度重视的同时，却并未对同样重要的试点效果给予足够关注。如何在评估的基础上有序推进试点工作，评估的主体、客体、工作程序、指标体系的建立等核心内容，试点框架意见和工作方案没有进行明确表述，试点改革的评价体制、机制并不完善。在改革试点推进的过程中，我们要追问的是：如何确定当前司法体制改革最迫切、最需要、最合时宜的主要任务？这些主要任务也即司法制度变革的目标性构想应通过怎样的方式进行评估和运作，以在合理性和可行性论证充分的基础上，转变成为一种相对可行的实践行动方案？通过何种方式来对试点的效果进行评价才是科学的，应该由谁来主导试点工作的评价，对试点工作中存在的问题如何进行纠偏，公众又应当如何参与对试点效果的评价？毋庸置疑，对以上问题的回答应该是以改革决策者对目前改革需要的实际评价为基础，而不是以对未来存在的可能的最终状态的幻想为基础。笔者将从这些问题出发，兼以当前上海市正在推行的试点改革方案中的员额制改革为分析样本，通过对司法改革试点项目的梳理和反思，揭示改革试点评估的可能路径，并对以上问题做一个初步的回答。
一、司法改革试点评估现状及问题
通过试点推进司法体制改革，反映了一种立足改革实践推动理论创新的思想认识过程，具有重要的理论和实践意义。“在某种意义上可以说，法律试行是通过在法律体系内部设置租界的战略实现法律秩序的多元化、开放化。让法律制度把异质物吸入体内的做法是极为大胆而危险的，但对于带有根本性的制度变革来说也许是一种捷径”。季卫东：《论法律试行的反思机制》，载《社会学研究》1989年第5期。而点评估机制的确立，对司法理论发展的贡献巨大。
（一）改革试点评估的演进
制度的价值冲突需要以注重实效的实用主义态度来进行取舍，根据试点来说明问题，通过试点结果来影响立法的价值选择。田璐：《试点改革的空间有多少？――以人民监督员制度试点项目为例》，载《云南大学学报（法学版）》2008年第2期。通过试点评估推进改革，秉持从方案设计――实践推广――总结完善――进一步推广的实证研究和改革方式，表现出制度调整与变迁的演进过程。试点评估通过预设的标准，对试点改革的空间、原则做出限定，明确了司法改革的法律限度，从而有效解决司法改革的创新性与合法性的矛盾。
中国从1941年民国时期就开始了试验法院的探索。1942年5月1日，四川璧山地方法院正式改组为璧山实验地方法院，由司法行政部直接监督指挥，开始简化诉讼程序的地方实验，并注重对实验成效进行总结。1944年7月1日，司法行政部又将四川重庆地方法院改组为重庆实验地方法院，并根据实验效果，对诉讼法进行了修订。刘昕杰：《实验法院：近代中国司法改革的一次地方试点》，载《中国法学》2015年第5期。美国的维拉研究所在通过试点推进改革半个多世纪以来，积累了很多“令人惊叹”的创新与改革经验。[美]吉姆・帕森斯、梅根・戈尔登、郭志媛等：《试点与改革：完善司法制度的实证研究方法》，郭志媛译，北京大学出版社2006年版，第2页。维拉研究所策划、实施和评估试点项目，总结了一套行之有效的实证研究方法论，用来检测确定司法制度中的主要问题。成功的试点可能被推广，进行整个系统的改革，并且可能导致形成新的机构。其研究和实践主要集中在刑事司法改革的有关领域，受维拉方法论的影响，我国的一些司法决策者和研究者表现出对其研究方法的浓烈兴趣，已经能够理性对待实证研究，并与其他研究方法综合运用。维拉司法研究所也和中国学者在多个领域开展合作进行试点评估，评估方法和评估体系科学性、合理性不断提升。包括最初制定项目计划、收集基准数据、执行、研究分析以及汇报项目成果。前引⑥，第9页。最高人民法院近年来也开展了多项试点，在部分中级人民法院开展设立独立建制的未成年人案件综合审判庭试点工作、普通程序简便审的试点、小额法庭的试点、量刑改革试点、深化司法公开和审判权运行机制改革试点、多元纠纷解决机制试点、在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作等。其中部分试点项目在实施过程中进行了评估。柏松、姜红：《最高法院在清镇对多元纠纷解决机制改革试点工作进行终期评估》，载《人民日报》2014年4月10日。这些试点评估探索有效地推动了司法改革的进展，对司法改革做出了贡献。研究型的试点一般由法学院校和司法机关共同进行，大多以解决司法运作过程中存在的突出问题为出发点，通过试验、观测和评估获取实证研究数据，以便验证某种理论或进行制度推广、向立法机关提供立法建议。围绕刑事诉讼程序正当化与无争议案件刑事诉讼程序简易化等，中国的学术机构也积极参与试点项目，进行试点改革，并在试点评估领域也取得了一些成果。如2009年5月，中国政法大学诉讼法学研究院与江苏省盐城市中级人民法院及所辖基层法院确定合作开展“非法证据排除规则试点项目”。参见郭志媛：《中国经验――以刑事司法改革试点项目为蓝本的考察》，北京大学出版社2011年版，第7页。刘辉汇总了20世纪90年代以来刑事司法改革的15个试点样本。参见刘辉：《刑事司法改革试点研究》，中国检察出版社2013年版，第18―20页。
（二）司法改革试点评估的主要问题
由于在试点改革缺乏立法上的支撑，试点评估的结果并不能反馈并对立法施加应有的影响，因此司法机关的试点并未得到广泛推行，试点评估在理论基础和实践操作中不可避免还存在着不少薄弱环节，试点工作中存在的诸多问题也往往导致改革陷入困境。主要表现在以下几个方面：
1缺乏科学的改革方法论的指导。我国司法改革目前成效不高的一个重要原因就是没有运用科学的方法进行试点、评估和改革。在自上而下推进司法试点改革的过程中，方法论与问题的断裂凸显。当前的司法改革，偏重于由上而下、系统推进，是一种整体性、大规模的改革，推行的成本很高，面临着来自各个层面的阻力，效果也差强人意。尤其是强调推行改革的决心，却缺少在科学评估机制基础上对改革效果的直接检验。改革试点缺少对改革项目动态复杂性的分析，也没有建立起外部冲击下司法体制的稳定性和变革环境下司法的适应性等多种评估标准，从而难以在不同的维度下对司法制度评价进行优化分析。
2试点评估机制不完善。在我国已经进行的司法改革试点项目中，评估机制并不完善，评估环节还比较薄弱，数据的采集方面也还面临困难，试点时间一般不够长，试点成功影响立法的例子也还比较少。过去的评价，是一种法院内部旨在推动试点项目进程的形成性评价，以及类似试点项目鉴定的总结活动。对试点效果的评价往往只是从个别访谈、座谈会、研讨会的形式来进行，多为主观感受和评价，缺乏对数据的收集、统计和分析。作为当前司法体制改革试点主导和推进机关的中央政法委，此次司法体制改革试点工作总体上由政法委牵头推动。如上海市改革试点工作方案中，明确了司法人员分类的总体方案、员额制改革的管理办法等均由市委政法委牵头，高院、市检察院、市委组织部、公务员局等作为责任单位。没有建立起专门收集改革试点有关信息的机制，主要依靠各试点单位提供数据和信息。在组织架构中，没有明确成立试点改革评估工作的领导小组，也没有就改革试点建立起完整的评估指标体系和实施方案。这种试点机制虽然也就试点改革可能导致的变量进行监控和测量，但试点效果的评价往往只是一种建立在被试点对象官方数据基础上的价值评判，其实施方案的科学性、可行性都需要进一步深入论证。
3试点评估缺乏各层面的广泛参与。当前我国的司法改革是由中央国家机关主导、设计和推行的，在顶层设计的过程中，对各方意见调研与吸纳不足，容易招致各界对改革效果的诟詈。
首先，基层司法机关和司法人员参与不够。作为司法制度的具体实施者，基层部门及其工作人员才能最准确地体验司法运行中的突出问题及症结所在。其次，学者在推进试点改革中发挥的作用有限。司法改革过程中，需要法学、社会学、经济学学者等不同学科背景的介入，才能有效整合各个领域理论对司法改革的指导作用，摸索法学研究和制度改革共生共进的有效路径。再次，民间机构发挥作用不够。民间机构对推进司法试点评估和司法改革是一股极具潜力的重要力量，如美国维拉司法研究所、我国台湾地区民间司法改革委员会，其对所在地的司法改革进程都产生了重大影响。严晓英：《民间机构在司法改革中的作用――以台湾民间司法改革基金会为例》，载《云南大学学报（法学版）》2008年第2期。中国司法改革要在立足中国国情的基础上，充分借鉴其他国家和地区在试点评估中的优秀经验。
4试点评估效果缺乏有效检验和校正。“对发展中国家司法改革的评估，往往并没有集中在新的举措所产生的影响，而是放在了项目是否被完成，资金如何被利用上”。郑成良、孙谦：《司法改革报告――有关国家司法改革的理念和经验》，法律出版社2002年版，第19页。实务部门启动的试点，其动机往往有三个方面，一是受现代司法理念的影响，如以法官精英化、职业化为目标的法院员额制改革；二是出于缓解压力的需要，如小额法庭的试点；三是为了应付绩效考核或业务考评。有的试点出现了“盆景化”，只注重应时、应景、有看点，吸引上级和媒体关注，但缺乏制度内涵，忽视制度发展的规律性，既无启发性，也无推广价值。李乐平：《创新创优不能过度“盆景化”》，载《检察日报》2012年2月28日。有的制度虽然称作试点，但实际上是以试点的名义广泛推行。以与法官员额制同样探索人员分类管理的法官助理制度试点为例，早在1999年就开始施行。最高人民法院早在1999年的《人民法院五年改革纲要》（一五纲要）第33条规定，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。2002年最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第29条再次明确提出“试行法官助理制度”。2004年9月，经会商中组部同意，最高法院正式确定在海南高院、深圳中院、北京海淀区法院等18家法院进行法官助理试点。2007年12月，最高人民法院召开的西部基层人民法院法官助理试点工作会议，决定从2008年_始在西部12省（直辖市、自治区）800余个基层法院试行法官助理工作。但法官助理制度试行多年来，遭遇了很多批评和难题。在没有完整和系统地分析评估法官助理制度试点的情况的基础上，在《四五改革纲要》中明确建立法官员额制，《人民法院四五改革纲要》中规定：“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。并在这次司法体制改革中进行试点，却没有对以往实践中存在的利弊做出全面总结，在理论层面上对其合理性和可行性进行论证，其反思性无疑没有得到明确的体现。
司法改革试点评估方法论和评估体系的完善，对有效推动我国司法体制改革将起到十分明显的作用。由此，需要在推进改革试点的基础上，明晰司法改革试点评估的适格主体，探索形成一套验证完善、契合实际、导向明确的司法试点评估指标体系，形成一套行之有效、符合中国特色的评估工作管理体系和相关的制度机制，形成一套目标清晰、过程规范、结果客观、效果显著的司法改革试点评估的规范方式和程序，进一步推动司法改革向健康、有序、高效的方向发展，为决策层出台相关政策提供基层经验。
二、司法改革试点评估的主体、原则和方法
彻底的持续的评估是完成一个成功的试点项目的一个重要方面，尤其是大规模的试点工作，在全面推行之前，更需要通过科学的设计、调研、监控、分析和测算才能对试点的效果做出相对完整和系统的评价。而通过对项目每一个措施的评价，改革者们就能更好地判断它是否适合被另一个地区、甚至是另一个国家所采用。宋英辉、向燕：《关于司法改革实验项目中开展有效比较的思考》，载《国家检察官学院学报》2011年第1期。为建立规范的司法改革试点评估体系，需要对评估主体、原则和方法进行深入探究。
（一）试点评估适格主体的建构
试点评估主体是组织、实施、参与试点实施效果评估的个人、团体或组织。各国司法改革的领导机构和职能不同，这些委员会的性质并不是立法机构，而是一种过滤性装置。其有利于司法改革的整体性推进，便于统筹兼顾、协调发展。如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚的法律改革委员会。参见陈卫东：《司法改革十年检讨》，载《改革司法――中国司法改革的回顾与前瞻》，社会科学文献出版社2005年版，第25―27页。我国司法改革的领导机构主要是中央司法体制改革领导小组。2003年4月，中央政法委向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》，同年5月，中央决定成立中央司法体制改革领导小组，由中央政法委、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办公室以及中央机构编制委员会办公室的负责人组成，全面领导司法体制改革工作。在我国2014年推行的司法体制试点改革中，中央政法委起到了主导作用。但无论是中央政法委、中央司法体制改革领导小组，都没有专门机构担负起引导和评估试点改革的职能，对试点改革的评价也基本上都是由试点单位自行作出。这种状况的发生，一方面是由于试点评估的制度、机制尚未确立，也没有独立的第三方评估机构或组织；另一方面，基于其专业性、权威性的要求，司法机关往往是自己内部进行评估的制度设计，排斥社会各界及利益相关群体的参加。这种试点执行者的“自我评估”难免带有主观倾向性，说服力较弱。
在推进司法改革这一综合性系统工程的过程中，应当有一个权威性的司法改革工作机构，直接领导、规范、协调并对试点工作进行数据监控、测量、评估和分析。在对试点工作的评估中，应建立起由人大主导，各方共同参与的评估工作小组，由人大、公检法司、组织、人事、财政等机构共同派员组成的同时，还应吸纳学者代表、协会代表参加。有学者认为，应当在全国人民代表大会设立一个专门委员会――司法改革委员会，同其他专门委员会一样受全国人大领导。钱卫清：《建立司法改革委员会的构想》，载《中国律师》2001年第9期。这一方案实质上是在全国人大另设了一个与其他法律委员会平行的立法审议机构，需要进行体制的突破，可能更不容易处理的是司法改革委员会与其他委员会之间职责范围的交叉问题。但从权力结构、评估权威性、评估可操作性等角度来讲，作为国家权力机关的人大来行使试点评估的主导权无疑具有其他部门不能比拟的优势。主要体现在：1权威性更强。作为国家权力机关的人大本身就有宪法赋予的监督司法的权力，可以通过评估更有效地行使对司法机关的监督权，有利于对评估对象形成全面的、完整的、真实的认识和评价，可以保证信息的全面性和真实性。更重要的是，人大作为立法机关，可以在试点效果评估的基础上，修订完善相应的立法，促进司法制度更加科学完善；2目标更加明确。人大可以充分利用代议机关的优势，通过利益相关群体及各界代表的广泛参与、公开的听证会、公众知情与官方反馈等方式，进一步明确评价的目标和标准，使评估工作有据可依；3结果回应性更强。通过人大主导，充分挖掘与试点有关的特别是民众评价的信息，以在权衡各方利益的基础上作出易于被不同主体接受的决策，客观评价试点工作的效果，增加评估结果的回应性。
1999年我国台湾地区成立了“刑事诉讼改革成效评估委员会”，成员由学者、法官、检察官、律师组成。评估的内容从改革的理念到刑事程序改革的具体制度，如法庭三方关系调整的效果。评估委员会在评估的基础上提出对需要完善的改革内容进行修正的报告。前引⑨刘辉书，第167―168页。上海市人大针对司法试点改革通过专题调研的方式进行监督，主要聚焦司法人员分类管理中员额制落实情况、司法权力运行机制改革中司法责任制落实情况两项重点内容，通过座谈会、问卷调查、常委会听取审议高院院长、市检察院检察长《关于司法改革试点工作情况的报告》等方式开展专项监督，市人大内务司法委员会也向常委会提交了《关于司法改革试点工作情况的调研报告》。这种专项调研和监督具有对试点工作进行评估的性质。刘金鹏：《人大监督助力司法改革试点工作――市人大对本市法院、检察院司法改革试点工作情况开展专项监督》，载《上海人大》2015年第12期。考虑到试点评估的专业性、复杂性、多阶段性，笔者认为，可以在人大的内务司法委员会或“司法改革委员会”之下成立专门的“司法改革成效评估委员会”，主导并专门负责各项改革评估的组织协调工作。鉴于评估工作的专业性较强，也可委托外部评估主体如高校、科研机构、学术团体、非营利组织或者专门的评估中介机构对点评估的指标体系进行构建。我国独立第三方评估机构正在孕育之中，但主要集中在政府绩效评价的领域。如兰州大学成立中国地方政府绩效评价中心，首次由第三方组织，系统化地对甘肃省14个市州政府及39个省直部门绩效进行了评价。民间研究机构零点研究咨询集团从1994年开始进行有关投资环境的评估。
（二）规划试点评估的原则
在推进司法体制改革试点的过程中，应坚持以下几个原则：
1目的性原则。评估是对试点效果的检验，所以评估要围绕试点所预先确定的目标展开。评估者要从各种繁杂的司法信息和统计数据中尽可能寻找到与试点目的相关联的部分，然后进行归类整合分析，找到这些信息背后所隐藏的规律，以及对验证试点效果所能起到的证明作用，即所谓的目的性原则。贯彻目的性原则的关键点和难点是评估指标的设定。评估指标的选取一般应从定性和定量两个方面考虑，包括结果评估和过程评估。具体来说，包括满意度评估、成本评估等。满意度评估主要是针对试点制度所适用的对象进行的。在法官员额制试点评估中，不可避免要对改革效果满意度进行调查和评估，而这一改革牵涉不同的利益群体，需要在改革试点结束时，针对不同对象进行测评，保证其代表性和客观性，防止片面和偏颇。
“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益”。[美]波斯纳：《法律的经济分析》，苏力译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。成本评估也是试点评估的一项重要内容。以员额制改革为例，其推广必然会有人力、物力以及机会成本的支出，如果要说服决策机关认可一项新制度，则应当有基于科学评估基础上的成本支出、诉讼效率的说明，以便于决策者做出可行性的判断。法官总量的减少，从表面上看，提高了结案的效率，但这是建立在多名法官助理服务于同一名法官的基础之上的，这一结果是否能够代表审判效率的实质性提升？同样，法官独立决策的做法，是否与合议庭对案件合议的基础上进行决策的普遍做法相一致，经济成本能否支撑？这些问题都需要在评估的基础上进一步分析和思考。再比如，在员额固定的基础上，为了缓解办案压力，无原则增加法官助理，无疑会额外增加人员、机构、时间等方面的支出。应当如何从效率角度加以改进法官制度的改革，涉及到一些重要的理论问题，应当在深化改革时深入研究。
2真实性原则。试点评估要求所采集数据和资料要真实可靠，评估者不能出于主观目的编造、篡改试点信息。对于一组数据中，不符合研究者预先设想的信息，也绝不能随便剔除。真实性原则要求我们在规划试点评估时，要事先确定要收集的数据范围。这实际上就是要求事先确定试点工作要检验的具体问题和事项，并相应设计能够反映试点工作进程和效果的数据系统。比如在设计法官员额制试点方案时，确定的检验重点就是通过员额制的实施对于审判公正与效率的效果的检验，因此，试点工作数据就应该按照这一改革目标设计。坚持真实性原则要注意以下几点：
首先，要注意收集有关试点过程和结果的信息。在项目的早期阶段就注意过程尤为重要。前引⑥，第113页。其次，要收集与相关人员是否支持改革所需的信息。当前的司法改革机制，让利益相关者都能平等、充分地参与讨论的社会机制尚未形成，被参与、被表达普遍存在。各方利益主体出于不同的原因而支持或反对改革，试点是一次向各方展示改革方案有效性的好机会。法官员额制的改革，牵涉或可能损害到各类群体尤其是年轻法官的切身利益，需要对他们的真实想法进行统计和分析，防止改革走向有失偏颇。
3项目主导机关与试点单位的适度合作原则。作为评估的主导机关，无论是现实中的政法委还是理论设计上的人大，都应当在明确的指标体系的指引下，设计收集数据的工具，并在此基础上对评估的结果进行分析。如何通过合作，抓住试点后不断变化的重点和目标，是试点主导机关的当务之急。
（三）试点改革及评估的方法
现有司法改革方法论研究的缺失使试点评估缺乏应有的理论基础。在坚持方法论研究的本体论立场的基础上，要坚持问题意识和后果意识，遵循问题具有方法论研究的逻辑先在性这一立场，通过问题是否得到解决来检验方法论的有限性和有效性。选择科学的试点评估方法，首先要建立在科学的试点改革方法的基础上。
1试点改革的方法
司法改革的先后顺序和时空安排要符合国情和客观规律，遵循从易到难、由表及里、循序渐进、从局部到整体、从问题导向到系统改革、创造条件不断深化的制度变革路径。在改革的起始阶段，首先在总体任务领域内选择成本低、风险小、收益高、可控性强的改革任务作为着力点，同时把握好改革的步骤和时机。先易后难，总结前期经验和教训，逐步推进难度大、风险高的改革。这一时序安排和结构布局，形成了不同地域、法律和政治等的良性互动、相互促进和协调发展，有利于司法向现代化的顺利转型。以法官员额制改革为例，主导改革的机构确定试点改革思路的具体操作步骤是：（1）以理想性的司法制度和价值理念为目标，找出当前法官管理制度存在的主要问题，以及法官制度在未来发展的主导趋势或次要趋势；（2）在确定改革项目前，应通过数据统计或问卷调查等量化分析方法或调研访谈等，来具体确定法官制度改革的目标因素与相关因素，以及这一改革在未来若干时间区域内的变化趋势与可能的关系；（3）通过在开放的政策组合区域里寻找最具理性的改革方案，通过与以往法官制度的比较，提出可供选择的改革行动策略；（4）通过后期研究不断修正相关内容，或重建，最终确定改革方案的全面推行。
2试点评估的方法
试点思路正确并不意味着评估的方法也正确，方法科学是评估的前提和保障。方法科学指的是在收集到的数据范围内采用最具说服力的方式来分析数据，但这并不意味着存在一种可套用于所有试点评估的公式。根据试点评估的内容和阶段，可以分为立项评估、过程评估和验收评估。评估的范围包括决策、立项、绦星榭觥⒏母锝峁、效果评价和推广机制等，需要探索一套行之有效的评估方法流程。解决试点问题的途径在于，从国家层面建立试点评估指标体系和审核机制。一项改革是否成功，其评价标准不能由试点部门自己来制定。法院内部推行的某一单项司法运行机制改革试点的评估标准，可以由最高人民法院来制定；但涉及全国范围内的司法体制改革的试点，如法官员额制改革这样对法官切身利益有重大影响的改革，其评估标准应该由全国人大来主导进行制定。虽然中央机关制定的评估指标体系不一定比试点部门制定的更加合理，但其权威性更强，标准更统一，有利于在统一的标准上对司法改革试点的效果进行衡量。在评估实施的过程中：
首先，要获取有效信息。在试点评估过程中，获取评估信息的方法是多样的，包括文献调研、座谈、访谈、实地查勘、典型项目抽查、抽样调查等，评估的主导机关要在综合运用各种方法的基础上，确保评估结论的可靠性、全面性、客观性。要在针对研究对象文献综述的基础上，坚持问题导向，科学拟定评估指标。以法官员额制改革试点评估为例，应将注意力集中在以下几个方面：法官选任的标准；法官员额比例确定的科学性；法官在具体程序运作中的独立性；法官之外司法人员的积极性。
其次，要综合运用各种研究方法。项目实际情况不同，研究方法也要相应调整。对定性指标，可采用分档打分法和列举法；对定量指标，首先根据指标数据取值范围确定量化标准，再进行无量纲处理。评估者必须对各种数据进行反复、认真的分析和比对，探究和验证各数据之间可能存在的潜在联系，并通过科学的方法揭露和证实这一联系。其中，最常用的一种方法是比较。如果试点执行机构主张试点达到了预期目的，取得了比原有制度更好的效果或解决了司法实务中的问题，则必须有相应的试点数据和信息予以支持。这时，非试点的情境对比就是必不可少的。除了试点前后的比较，根据试点的具体情况，开展比较的基本方法还可以有试验组与对比组的比较、试点数据与公共数据的比较等。比如，对某一试点的考察，可以进行横向比较、纵向比较、不同单位相同时期或不同时期的横纵向考察。这样就可以最大限度地展示制度试验的效果。宋英辉等：《法律实证研究本土化探索》，北京大学出版社2012年版，第180―199页。在试行改革半年后，上海法院对四家法院改革试点作了一个总结：四家先行试点法院直接由主审法官、合议庭评议后裁判的案件比例均达到999%，提交审委会讨论案件比例仅为01%，直接由主审法官、合议庭评议处理的案件数及占比，院、庭长参与办案数都有较大提升。就这一指标而言，取得的成效是明显的。
再次，要选择适当的实证研究方法。实践中主要有抽样调查、座谈、访谈、实地查勘、抽查等几种实证方法。如对法院试点改革的相关利益群体采取抽样调查的方法，如在法官员额项目中，可以针对不同群体进行问卷调查方法。但这一调查对样本数量和完成质量都有较高要求。也可以在遴选深度访谈对象的基础上，以座谈会的形式进行深度访谈。或者到法院实地查勘调取相关统计资料和信息，在第一手资料的基础上，进行分析研究并提出解决问题的建议。
三、司法改革试点评估的运作机制
一项被引入的制度或者变革后的制度必须与旧的制度系统具有兼容性，并与旧的制度系统协调。否则，将产生强烈的异质排斥。相对于前期的审判方式、法官等级改革等，法官员额制改革涉及的利益关系更加复杂，其推行的难度和变形机率都会更大。为此，需要我们在实践中健全试点改革的评价机制，根据对试点效果的测量和评估的结论在改革中逐渐调适，避免陷入改革的误区。
（一）试点评估指标体系的构建原则
我国目前试点评估主要以定性的理论研究和价值判断为主，应该遵循由理论定性层面逐渐向定量层面过渡的原则。在试点评估中，除了关注其价值评判标准是否合乎要求，注意哲学、意识形态等对司法制度建设的影响，还应充分关注成本、效益等物质因素的考量。在评估指标体系的设计过程中，应该着重考虑如下因素：1效度。即评估指标选择的正确性程度。法官的职业化程度的衡量指标对法官的要求是多方面的，既包括法官履行职责的职业意识和必备的职业技能，也包括法官区别于其他行业的职业道德以及相对尊荣的职业地位。[美]理查德・波斯纳：《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2001年版，第44页。这也是法官职业化建设的目标。上海法院员额制试点改革过程中，对四个试点法院审限内结案率、一审服判息诉率、二审改判发回率、申诉率等指标作了对比统计。但仅仅这些指标尚不能满足指标体系效度的要求，在设计指标体系的过程中，还需要根据法官选任的专业化程度、司法决策的民主化程度等几个方面进行，以有效体现指标测量的效度。2可理解性。指标表述的通俗易懂是评估指标设计的基本原则，以使改革决策者、政策执行者能够完全理解试点改革所需要通过指标达到的目标。司法考试制度改革、法官遴选制度改革、量刑规范化改革、调解制度改革等等，都可以通过指标体系的合理设计体现出来，并通过具体的指标进行量化。3.完备性。评估者所设立的评估指标是一个完整的系统，通过多个指标并设置不同的权重来全面对评估对象进行衡量，而不是通过一个指标来界定评估标准。比如，司法效果的公认化，其二级指标应包括多个维度的测量，包括法院内部不同群体、律师、当事人、社会公正等。4信息资料的搜集成本。试点评估需要大量收集改革的相关信息，以对改革效果进行评析。但在设计指标的过程中，要充分考量可能付出的成本，而且相对容易获得。指标也并不需要十分完美和准确。
（二）司法改革试点评估的期限和步骤
维拉司法研究所认为比较理想的改革试点项目应该至少持续3年。龚珊：《司法改革方法的本土化探索――以人民监督员实证研究项目为例》，载《云南大学学报（法学版）》2008年第2期。根据当前我国法院员额制改革的具体情况，因为牵涉到多数法官的利益，其效果可能要在一段时间后才能显现出来，因此时间不能太短，应在连续监控的基础上进行评价。面对错综复杂的利益斗争与盘根错节的利益链条，必须充分论证，在确定改革项目和目标计划的基础上策划试点评估，制定出一套程序科学、方法得当的顶层设计方案和行动方案。司法改革试点评估的步骤主要包括以下几个方面：制定评估方案、资料收集、现场调查、资料整理、编制报告等。
1制定方案。设计调查提纲及调查问卷、座谈方案等，明确评估方法、手段和内容，并组织专家对指标设计进行研讨、修改和完善。
2资料收集。收集开展试点所产生的各种数据、信息、文件、资料等。在此过程中，要注意掌握持续的反馈信息，对试点过程中发生的情况有全面清楚的J识。
3现场调查。评估人员在试点区域开展实地调查，进行监测评估，获取第一手资料。通过督促管理体系不断完善，及时发现问题和偏差，并预测潜在的薄弱环节，将结果及时反馈给评估主导方。
4资料整理。对收集到的资料进行审查、整理、录入、汇总、计算、分析等。
5分析比较。通过对建立样本法院的抽查和试点项目进度、资金、案件质量、审判管理的检查，分析比较试点实施前后法院运行变化的情况，总结试点的经验教训，了解试点目标的实现程度以及试点的政治、法律和社会效果。
6编制评估报告。综合采用各种评估方法，包括统计分析、综合评价、参与式评价、对比分析等，在综合考量各类数据和权衡各种因素的基础上客观评价试点项目的效果，认真编制评估报告。
（三）司法改革试点评估的结果运用
评估总结报告编制完成后，并不意味着评估进入结束阶段。相反，大量与评估结果有关的反馈、修正、调整、制度推广机制才刚刚开始。
1分析总结试点评估情况
评估时，要在定性分析和定量分析相结合的基础上，对试点评估发现的问题进行综合分析。难点在于在设计评估方案的具体过程中，由于立场的不同，难免与试点法院、不同级别的法官等产生意见分歧。比如，这次司法体制改革试点中确定的法院省级直管管理的规模与幅度到底应该有多大；法官遴选委员会组成是否合理？法官分类管理改革中各种关系的处理和资源的整合问题；如何从现有体制顺利过渡到省级人财物直管体制，以及需要进行哪些配套的改革；如何有效规避“省级直管”带来的各种风险？这一系列问题的讨论，对于试点司法改革的顺利推进无疑起着重要的作用。如何更好地为法院制度提供坚实的实践支撑，亟需理论研究和制度设计做出回答。
2评估再试点工作
目前，我国司法改革试点的再试点工作基本没有得到有效推行，也没有建立起有效的制度和机制予以保障。根据我国司法改革的具体情形，一般可以在制度试点结束后进行第一次评估，根据项目的实施情况及改进状况，决定是否需要再次试点。在对试点方案进行调整的基础上，研究分析改革试点中出现的突出问题，以为全面推进改革做好准备。
3制度的全面推V
小规模试点的成效并不意味着改革措施的普遍有效，必须谨慎制定具体策划，由专门的机构协调。前引。在区域差异巨大的中国，全面开展改革的试错成本是十分巨大的。如何通过试点的推行，从知识层面上把握司法改革与社会多种因素之间的协调关系，这种尝试其意义是巨大的。制度的全面推广需要一个漫长的知识传递过程，尽管从司法独立与职业尊荣的角度看，司法人员分类管理的法官、检察官员额制度具有存在的正当性，但其合理性需要通过试点评估进一步论证，以更好地使司法人员的资源配置与司法活动的基本规律相契合，这是需要我们直面的现实命题。
四、结语
按照渐进改革所应该遵循的“社会风险小于或等于社会风险的承受能力”的基本逻辑，在转型的高风险期，应该避免出台高风险的法律改革方案，以期降低转型风险，用相对低风险的改革项目化解转型风险。蒋立山：《法治改革的方法论问题》，载《法制与社会发展》2011年第4期。在风险高发的社会转型期，应重点考虑如何从更为宏观、更为整体、更为历史、更为现实和比较法的角度去发展和塑造司法制度的具体路径和操作模式，在推进试点评估的基础上大胆地思考和探索。在日益沉重的案件压力之下，法院及其人员的效率化需求构成了司法试点改革的动力机制，近年来确定的多项司法体制改革试点项目，从理论上讲具备实践的意义和价值，但关键是要通过科学的机制予以推行，并充分关注和平衡改革推进过程中各方实际利益的得失。在这一探索的推进过程中，需要有科学完善的评估机制作为保障，才能使司法制度的改革在试错的过程中，以建构现代化司法制度为战略突破口，遵循由司法机制改革到司法结构改革再到司法体制改革的时序特征和结构布局渐进拓展，不断修正存在的问题，推进司法制度的良性进化和科学发展。
改革成效评估方案篇2
美国
法律依据。美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》，该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。自20世纪90年代，美国国会相继通过一揽子设计联邦政府绩效管理的法案，主要涉及联邦政府三个关键领域：财务管理、信息技术与财政控制。在财务管理方面的立法，主要有《首席财务官法案》、《政府管理改革法案》和《联邦财务管理改进法案》。在信息技术方面的立法，主要有《文秘工作削减法案》，1996年《信息技术管理改革法案》，特别是1996年的《计算机安全法案修正案》。在财政控制方面的立法，主要有《联邦信贷改革法案》、《债务征收促进法案》、《联邦管理者财务操守法案》、《及时支付法案》和《总监察长法案》等。
考评主体及相应职责。一是国会审计署（Gao）。国会审计署接受国会的委托，代表国会对政府各部门进行年度绩效考评；对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评；审计总署还可授权政府部门内设的评估机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。二是总统预算与管理办公室（omB）。总统预算与管理办公室主要协助总统工作，监督各部门提交年度预算和年度绩效报告，并要求各部门将部门预算和绩效报告提交总统，再由总统签署后提交国会，供国会审议、批准。三是计划执行部门。美国主要政府部门都设立了计划与评估办公室，负责部门的战略计划、年度计划和绩效评估事宜。主要职责是提交年度绩效计划和年度绩效报告，作为部门预算和申请拨款的基本文件；收集、整理绩效结果信息，提出制订或修订政策的建议；受国会审计署的委托，评估本部门的计划项目。
考评的实施方式。《政府绩效与结果法案》要求联邦政府各部门制订长期绩效战略规划和年度绩效计划，包括工作计划和收支计划。由国会会计总署，或由其聘请的中介机构，或各政府部门内部的评估机构对绩效进行考评，然后由国会提交绩效考评报告。
考评的对象和内容。美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构，包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。根据《政府绩效与结果法案》的规定，公共支出绩效考评的实施，首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划，并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。
美国绩效考评的内容主要包括：过程考评，或称为立项决策评估，主要评估公共支出项目立项的合理性；经济效益考评，主要评估公共支出项目的获利能力、成本效益情况等；结果/影响考评，主要评估公共支出项目运营对地区、行业的经济发展，对项目周边自然环境及相关社会环境的影响；持续性和长期性评估，即评估公共支出项目完成后，是否可对经济和社会产生持续或长期的影响。
考评结果的应用。美国联邦政府对政府公共部门进行大规模的绩效考评，里根、克林顿两届政府都曾任命专门委员会，审查政府如何最佳履行职能，以提高公共物品和服务供给的有效性，因此其对政府公共支出评估的力度很大，考评效果可以充分运用到提高政府工作效率中。主要表现在：及时发现政府部门在管理中的问题，及时提出解决方案，供国会和政府参考；绩效考评的结果与各部门和单位的管理责任紧密地结合起来；将绩效考评的结果与预算结合起来。
英国
20世纪70年代末，面对严重的财政危机、管理危机和信任危机，以撒切尔夫人为代表的新体系相信市场的力量，主张减少政府干预，采用私营部门的管理哲学和管理方法，用企业家精神重塑政府。在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”等改革措施。这些改革在很大程度上推动了绩效考评在英国政府部门的应用。继撒切尔夫人后，梅杰政府推行了“公民运动”和“竞争求质量运动”，这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思路。
法律依据。1979年撒切尔夫人上台后，英国保守党政府推行了西欧最为激进的政府改革计划，采取了一系列措施。1982年著名的《财务管理新举措》要求政府各个部门树立“绩效意识”。布莱尔曾提出建立“现代化政府”，英国政府《现代化政府白皮书》，提出建立高质量、高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系，而建立一个现代化政府最有效的工具就是进行政府支出绩效考评。英国政府1997年颁布《支出综合审查》，要求对各部门的预算和支出进行全面的评审，并建立起连续三年的公共支出计划；同时，要求各政府部门与财政部签订《公共服务协约》。
考评主体及相应职责。英国政府内部的绩效考评采取分权化模式，即部门的考评工作主要由部门进行自评估，由部门负责人监督执行。各部门自我评估的组织形式也有差异，有的部门组织内部人员进行评估；有的部门在组织内部人员评估的同时，也聘请一些专家参与咨询。此外，除部门负责自评外，其他部门或机构主要是提供指导监督。如财政部代表政府与公共部门签订服务协议，并提供财政预算资源，为保证公共支出目标实现，每年对一些政府预算执行情况进行综合绩效考评；内阁公共服务和公共支出委员会主要负责中央政府绩效考评的指导和监督，其成员由首相助理和财政大臣等内阁组成，代表内阁对各部门的公共服务协议进行检查和监督，并相应提出建议。
改革成效评估方案篇3
美国的“绩效预算”
美国是最早开始政府绩效评估实践的国家。早在上世纪初，纽约市政研究院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，这次实践首开公共部门绩效评估的先河，在政府绩效评估的历史上具有里程碑式的意义。20世纪40年代，美国政府开始进行以“效率”为核心目标的行政改革，随后于1965年提出计划一项目一预算制度，1973年提出目标管理制度，1977年推行零基预算制度，其目的都在于控制财政支出、降低行政成本、提高联邦政府的效率和效益。这一时期的政府绩效评估被称为“绩效预算”。
进入20世纪90年代，美国政府的绩效评估进入了一个快速发展的时期。1993年，克林顿一上台便着手进行政府绩效评估，并于同年7月颁布了《政府绩效与结果法案》，要求联邦各机构在制定长期战略规划的基础上，每年提出绩效评估报告，并将绩效报告与预算挂钩，将产出结果、服务质量以及顾客满意度作为新的关注焦点。这标志着政府绩效改革逐步走上制度化的轨道，绩效评估已经逐渐发展成为比较全面的绩效管理制度。克林顿政府的绩效改革产生了很大的影响，到2000年5月，美国联邦政府实际裁减雇员28.6万人、削减财政经费1370亿美元，绩效评估和缋效管理在美国各级政府得到广泛的认可和执行。
英国的“政府再造”
上世纪70年代末，英国兴起了“政府再造”运动，使英国成为时间最长、运用最广、技术上最成熟的政府绩效“评估国”。1979年撒切尔夫人上台后，进行了大刀阔斧的改革，任命著名的私营企业总裁雷纳爵士为绩效顾问，并成立以雷纳为首的绩效小组，对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查分析和评审，并提出提高绩效的具体方案和措施，这就是著名的“雷纳评审”。此后又推出了“部长管理信息系统”，将目标管理和绩效评估合为一体。1982年撒切尔政府发起“财务管理新方案”，在管理体制、机构设置、资源配置上提出新原则、新观念和新措施，正式要求各部门树立明确的绩效意识和成本意识，政府各部门要制定绩效标准和方法。这个方案在提高政府公共部门的效率，降低政府的开支和运营成本方面取得了明显的成效。1991年7月，梅杰政府发起了“公民运动”，使英国行政改革的重点从关心经济、效率转向关注公共服务的质量和效能。
新西兰的“绩效协议”
20世纪80年代，新西兰在对公共管理领域进行系统改革的过程中，建立了政府绩效评估制度，促使政府改革取得了巨大的成效。其绩效考核的特点是通过“绩效协议”建立一种受托责任机制，即决策和执行相分离的体制。根据1988年《国家部门法》第35条规定，中央政府各部门均设立一名“首席执行官”，与部长签署协议，详细说明他们的工作目标、产出和成本(所需预算)，具体执行内阁和该部门责任部长的决策，并根据签订的“绩效协议”提供“产出”，即公共服务。政府部门的首席执行官通过绩效协议和事后绩效考评的方式，向部长负责。1989年的《公共财政法案》及其修正案、1991年的《雇佣合同法》和1994年的《财政责任法》，进一步强化了中央政府各部、执行机构的财政责任、考核关系及绩效评估，并对“产出”和“结果”进行清晰的界定。部长为了特定的公共服务目标，可以通过竞标的形式选定某一执行机构。然后与该执行机构的首席执行官签订“绩效协议”(年度绩效评估的依据)，确定“灵活绩效框架”，以特定的价格、数量和质量来购买某一执行机构的产出。
日本的“政策评价”
日本的政府绩效评估被称为政策评价。进入20世纪90年代，日本的地方自治体率先引入政策评价制度。从1995年开始，日本三重县实施了作为行政改革核心内容的事务事业评价，其他郡、道、府、县借鉴它的做法，结合自己的特点相继推行以政策评价为核心内容的行政改革。1997年12月，当时的桥本首相在中央引入了“再评价制度”，并要求与公共事业有关的六省厅对全部的公共事业进行评价。2001年1月，日本政府政策评价各府省联络会议通过了《关于政策评价的标准指针》，对政策评价的对象范畴、实施主体、评价视角和评价方式作出具体规定，同年12月又了《政府评价基本方针》，日本政府的政策评价制度自此拉开序幕。2002年4月正式实施了《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》，根据该法案，内阁和政府的各个部门均被要求在其权限范围内实行政策评价。在中央政府，设立行政评价局，负责统筹，协调和推动政府总体的政策评价制度的实施，并超越各府，省的界限，行使包含政策评价职能在内的行政评价和检查职能。总务省和政府各部门每年向国会提交年度政策评价报告书，并向社会公众公布。
韩国的“制度评估”
在韩国，政府绩效评估的理念发端于20世纪60年代引入政府部门的计划审查制度。20世纪90年代，金大中上合后以建立一个廉价、高效、服务的政府为目标，进行大刀阔斧的行政改革，并改革传统政府绩效评估制度，发展了以政府业务评价为重点的新评估体制――制度评估。韩国政府绩效评估制度主要由政府业务评价制度、财政部门的成果管理制度、责任运营机构制度以及针对公务员个人工作绩效的职务成果契约制度构成。其中，评价体系中最为核心的制度是针对中央和地方政府绩效评估的政府业务评价制度。2006年4月，韩国政府开始施行《政府业务评价基本法》，该法把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度综合为一体，确立了系统化的绩效评估体系。韩国政府绩效评估工作的开展由国务调整室政策评价委员会负责统筹，其评价种类包括中央行政机构评价、地方自治团体评价和特定项目评价。
走向成熟的政府绩效评估
政府绩效评估制度是现代公共管理改革的一部分，是经济全球化、政治民主化、科技信息化的必然趋势。实施政府绩效在相当程度上带来了政府管理效率的提高和管理能力的增强。综合各国政府绩效评估的实践经验，其特点概括起来主要有以下几点：
建立法律制度体系。促进政府绩效评估的规范化与制度化。目前，许多国家先后制定有关法律法规，以法律的形式要求政府部门进行绩效评估，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度，从法律上保障了政府绩效评估的地位。
评估主题以公民为导向，以公民满意为政府绩效的终极标准。随着政府角色和职能的重新界定，政府管理要“倾听公众的声音”、“公众满意至上”的理念占据主导地位。实践中，政府顾客满意度调查逐渐成为绩效评估的重要手段。
评估理念深化。建立新的责任机制。政府绩效评估制度的建立和改革引导行政部门和官员从传统的对上负责，对预算负责，对规则负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。各国政府在推进政府绩效评估过程中，强化了新的公共责任机制。
改革成效评估方案篇4
一、指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实《关于改革完善社会救助制度的意见》，坚持以人民为中心，以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点，坚持改革创新、先行先试，紧密结合实际，积极探索困难家庭救助帮扶综合评估有效措施，实施精准救助帮扶，不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。
二、目标任务
开展困难家庭调查评估，运用多维贫困认定方法，综合评估困难家庭救助需求，提出救助意见，并会同相关部门综合实施救助帮扶措施，形成救助合力，提升救助效益。
三、工作内容
(一)完善社会救助机制，织牢民生兜底保障安全网。按照“兜底线、织密网、建机制”的基本要求，不断制定完善城乡低保、特困人员供养、临时救助制度，健全困难家庭主动发现、一门受理协同办理、家庭经济状况核对等机制，为困难家庭救助帮扶综合评估打下坚实基础。
(二)建立评估指标模型，提供调查评估依据。综合分析可能影响城乡居民家庭困难的因素，建立困难家庭综合评估指标模型。该指标模型包含户籍、健康、劳动力、就业、医疗、教育、住房、财产、收入和支出情况等指标，为下一步调查提供评估依据。
(三)开展困难调查评估，建立调查对象评估档案。运用低收入家庭经济状况核对平台对困难家庭经济状况进行全面核对，同时通过入户调查填写调查表、召集民主评议、邻里访问，分析研判困难家庭需求紧迫程度、严重程度，综合考量困难家庭的困难类型、致困原因、家庭需求等，通过组织工作人员研讨会、相关职能部门协调会，制定相应救助帮扶方案，形成一户一档、一户一案。
(四)精准实施救助帮扶，解决困难家庭救助需求。家庭致困原因设定“养老残”、“残养幼”、“贫养学”、“健养双病”、“老病残需照护”、“隐性残疾”、“受限失无业”、“困境儿童”、“慢性病”、“大重病”等困难家庭类型，镇民政办针对困难家庭调查评估情况，制定包含城乡低保、特困人员供养、孤儿残疾人补贴、临时救助、教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助、慈善救助、集中托养，日间照料、干部帮扶等救助帮扶方案，属民政部门职能的立即实施救助帮扶，属其它职能部门职能的，通过“一门受理、协同办理”服务窗口转介至相关职能部门，并主动协助相关部门给予救助帮扶，切实解决因难家庭的救助帮扶需求。
(五)做好救助跟踪回访，提升救助效益。镇民政办对纳入计划的家庭困难缓解情况要进行回访，对指定的救助帮扶方案评估帮扶成效，对方案仍无法缓解家庭困难的要适时调整，继续实施救助帮扶。
四、保障措施
(一)加强组织领导。镇民政办成立乡镇困难家庭救助帮扶综合评估领导小组，负责辖区内困难家庭救助帮扶综合评估工作的组织实施；各村要成立困难家庭帮扶救助帮扶综合评估领导小组，负责本村困难家庭救助帮扶综合评估工作的实施，确保试点工作有序推进。
(二)精心组织实施。此次社会救助改革创新试点期限为一年，2021年底前完成试点任务。各村要按照试点工作的总体思路和要求，制定切实可行的实施方案，细化目标任务、具体举措、进度安排、保障措施等;要采取有力措施，尽早启动试点工作，严格按照时间节点推动任务落实，确保达到预期效果。
改革成效评估方案篇5
关键词：就业；教学中存在的问题；教学改革；改革成果
中图分类号：G64文献标识码：a
随着我国经济的快速发展，产权交易、产权变动等经济行为越来越多，产权市场空前活跃，市场急需高素质的资产评估人才，为了适应中国对资产评估人才的需求及学生就业的需要，独立本科院校资产评估的教学应坚持以就业为导向，以提高专业教学质量为中心，以培养学生技术应用能力和综合素质为主线，不断改革教学方法及手段，从而拓宽学生的就业渠道。
一、教学中存在的问题
以就业为导向的独立本科院校资产评估教学指导思想是：为社会培养既懂专业评估知识、又具有实际动手能力的高素质资产评估专业人才。根据资产评估的课程特点及教学指导思想，本课程的教学上还存在以下方面的问题需要解决：
（一）教学形式多样，但主要形式单一，以理论为主，实验实训为辅。本课程人才培养目标是掌握资产评估理论基础知识，又具有从事具体资产评估业务工作的能力的技能型人才，而本课程教学主要以课堂传授知识为主，与教学相关的实验实训不多，教学与实训全面结合的渠道较少；另一方面是受专业特点的制约，不能进行成批量的或长时间的实习而导致学生参与顶岗实习的力度不够。
（二）考核方法不完善。首先没有实施考教分离，考试模式还是传统的平时成绩加期末考试，不能体现学生的实际动手能力。
（三）师资力量不足。本课程综合性强，它决定了教师不仅要懂资产管理，而且还要懂资产评估、财务会计、审计、工程技术等知识，目前在我国大学教育中，开设资产评估的财经类院校寥寥无几。本专业的大部分教师都是毕业后直接从教，专业知识面比较窄，复合型人才较少。
二、教学改革
（一）教学内容、方法手段改革。依照目前状况，本课程大部分是以理论为主导，与课程相结合的实训课不多。针对这一情况，在教学内容、方法手段上采取以下改革：
1、教学内容改革。教学内容根据独立本科院校教学要求，突出基础理论知识的应用和实践能力培养，基础理论教学要以应用为目的，以必需、够用为度，关键是对学生实践能力的培养。
（1）实现课程结构的综合化，并体现职能技能的培养。旧课程结构不够合理，不仅会造成过渡学习的浪费，割断了学科的联系，难以形成解决问题所需要的综合能力，造成学而无用。资产评估课程结构改革后的课程主要是注册资产评估师考试用书，而且采取理论实践一体化教学方式，效果特别显著。根据考试需求和人才市场对资产评估人员素质的需要、就业市场信息和岗位技能要求确定专业课程的具体实施内容，授课内容紧紧围绕资产评估的内容展开。
（2）加大实训实践教学内容，培养学生实际操作能力。为了加强学生的实践能力，在遵守实践性环节教学大纲的基础上，加大了实训实践教学内容，主要包括课程实训教学、校内模拟实训、校外学年实习、校外毕业实习、毕业设计（论文）等内容。
积极推行工学结合，重视学生校内学习与实际工作的一致性。积极推行校内实训和毕业实习的实践教学模式。对学生进行综合技能模拟的强化训练，专业的实训时间在1年左右，使实践性环节的学时占总学时的40%以上。
2、教学方法手段改革。恰当的教学方法和先进的教学手段是提高教学质量的重要因素。教学实施中，以质量保证为宗旨，积极进行教学方法改革，大力推广案例式、讨论式、启发式等教学方法，改革传统的讲授式教学方法，全面提高教学效率，保证教学质量。
（1）案例式教学：通过大量的案例导入，启发和掌握各个知识点。主要做法是结合课堂内容，选取相关案例，要求学生围绕该案例运用所学的知识进行分析，能发现问题、分析问题，并能找到解决问题的方法。
（2）讨论式教学：为锻炼学生的思维和表达能力，选取一部分知识点让学生组织讨论，提出并阐述自己的观点，学生讨论热烈，此方法既活跃了课堂气氛，又达到了教学目的。
（3）启发式教学：教师在教学过程中启发学生的思维积极活动，充分调动学生学习的积极性和主动性，以获得知识，提高能力。
（二）教学模式改革。采用“课堂+评估事务所”、“课堂+实验室”、“教学+认证”等教学模式。加强实训和实习环节，重视学生校内学习与实际工作的一致性，鼓励并创造条件让学生利用暑期、节假日到工地、事务所实践实习，使其在走出校门之时即能适应社会需要。
（三）考试模式改革。独立本科院校教育考试改革就是要按照素质教育的方针，根据独立本科院校教育的培养目标和教学要求，在深入研究考试功能以及合理设计课程大纲和实施方案的基础上，通过考试观念、内容、形式、管理等方面的改革，充分发挥考试的功能，从而实现教育目标。
1、更新考试观念，树立以“能力测试”为中心的现代考试观念。将素质教育观念内化于考试的考核评价体系，通过考试的引导作用，提高学生的知识运用能力、自学能力、分析和解决问题能力、自我评价和评价他人能力及心理素质、协作精神、职业道德等。始终坚持树立现代教育观、人才观和考试观，转变那种妨碍学生创新精神和创造能力发展的教育观念、教育模式，不是单纯以课程和教材知识的难度、深度和考试的分数来衡量学生，而要把考试真正当作是实现教育目标过程中的一项有效手段，而不是教育目标自身。
2、改革考试内容，确立考试能力导向。考试命题严格按照教学大纲要求，根据课程所涉及的知识、能力、素质的要求，对课程的知识、能力、素质进行分析细化，然后根据这些特征确定教和学的方法，最后确定课程效果的评价方法和考核大纲。考试内容能够反映学生基本理论和基本技能的掌握情况以及分析与解决问题的综合运用能力，而不是课堂教学内容的简单重复；多给学生提供探索的机会，鼓励学生独立思考、标新立异，有意识地培养学生的创新意识和创新能力，使考试真正能够对学生知识、能力、素质进行全面测试评价。
3、构建多种形式的考试体系，突出独立本科院校特色。考试方式突出了多样性、针对性、生动性，不是只限于笔试，还采取了口试、实地调查等多种多样的形式。课堂评价也是其中一个重要方式，教师应在教学活动中观察和记录学生的表现，还可以通过面谈、正式作业、项目调查、书面报告、讨论问题和写论文等方式考察和评价学生。
（作者单位：广东海洋大学寸金学院）
主要参考文献：
改革成效评估方案篇6
关键词：高等教育：认证：改革
中图分类号：G640文献标识码：a文章编号：1672-4038(2012)04-0087-05
高等教育认证在成就美国高等教育的辉煌上发挥了举足轻重的作用。认证在其百年的发展历程中，经历了多次变迁，但其非政府、行业内部自律、自愿、重过程而非结果等特点一直是认证组织坚守的核心价值。随着美国高等教育认证的新形势和新问题不断出现，这些核心价值受到了严峻挑战。同时，联邦政府对认证的不断介入和改革要求促使高等教育认证委员会(CHea)积极进行反思，在维护传统认证价值的同时努力思考改革思路和途径。
一、高等教育认证委员会面临的危机和挑战
高等教育认证委员会作为美国全国性高等教育质量认证组织，是美国高等教育认证的代表性组织，承担着对全国性、区域性和专业性鉴定组织的认证工作，也就是无认证工作。该组织于1996年成立。取代了于1993年解散的中学后教育认证委员会(Copa)。
实际上，高等教育认证委员会成立之时便已处在与其前身Copa一样的美国高等教育新形势和诸多挑战当中了。这些新形势和新挑战包括：一是高等教育利益相关者越来越多。随着高等教育规模的迅速增加，20世纪下半叶，美国进入高等教育普及化阶段，这个阶段的显著特征就是：教育规模巨大；成本增加；不论以社会和私人捐赠为主的私立高等教育还是以政府投入为主的公立高等教育，都出现了一个共同的趋向：逐渐形成了社会、政府、学生、私人、学校共同承担的高等教育成本分担模式。同时。高等教育在国家科技创新体系中扮演着越来越重要的角色。高等教育涉及的利益相关者越来越多，他们都希望从高等教育的发展中得到不断增加的利益，因此，普遍对高等教育抱有相当高的期望，政府需要学校说明其绩效，家长和学生关心文凭的含金量及学费的投入能否得到心仪的回报……二是高等教育的国际化和数字化程度越来越高，这使得高等教育的结构和内涵发生了深刻的变革，传统的认证模式无法适应新形势的发展。三是高等教育大众化乃至普及化之后出现的质量下滑现象让传统认证饱受指责。不断有报告披露大学毕业生无法胜任与其学历相匹配的工作，学生在学校并没有得到物有所值的教育服务，高等教育质量令人担忧。高校内部腐败现象增多，长期以来社会与高校达成的信任被破坏，导致社会对高校问责呼声的高涨，人们开始质疑质量认证的可靠性。联邦政府对此也表示不满，要求高校对政府投入的绩效做出合理解释。而认证机构在评估中重过程不重结果、重诊断不重比较、重提高不重证明的做法，不能满足联邦政府想要清楚区分高校优劣等级的要求。联邦政府对认证机构颇有微词。
高等教育认证委员会成立之时，正是包括联邦政府在内的高等教育各利益相关者积极关注高等教育质量的时期，认证成了承载各方利益诉求的焦点。因此，高等教育认证委员会承受了前所未有的压力。
作为高等教育重要的利益相关者，联邦政府认为，已经走人大众生活的高等教育，其质量依然由民间认证机构主导认定。认证的结果依然由民间认证机构和高校内部掌握。这种封闭单一的认证制度越来越不能被其他众多高等教育利益相关者所接受。他们要求认证机构进行变革，改变认证思路和方式。实际上，联邦政府对高等教育管理从不介入到间接介入再到直接介入，已经有了丰富的实践经验。认证作为高等教育管理的重要手段，早在上世纪50年代联邦政府就开始介入该领域，最初基本上是借用高等教育认证委员会的前身全国认证委员会的认证标准及其所认证的认证机构名单来开展自己的认证工作。到了60年代末，随着高等教育规模的扩张，联邦政府的投入随之增加，同时对投入的利用效率和高等教育的质量也日趋关注，借助《高等教育法》的颁布，联邦政府加深了对认证的参与度，并在一定程度上修改了认证标准。到80年代末，联邦政府与民间认证委员会在认证标准上已经有60％的部分不再相同。90年代初，联邦政府借助《高等教育法》修正案，进一步加大了对认证的控制力度。
如果说90年代之前联邦政府对认证的涉足被认为是不合法的合理干预，与民间认证委员会的关系还带有一些合作意味的话，那么，90年代之后乃至今天。民间认证则逐步变成了被改革的对象，联邦政府要大刀阔斧对传统认证制度进行改革了。
联邦政府之所以将认证制度作为其高等教育管理改革的突破口，一是因为认证发挥着质量的裁判员和指挥棒作用，确实能做到牵一发而动全身；二是因为传统认证制度在满足高等教育的发展和新需求方面已经变得不再充分。其不足之处已经凸显；三是因为联邦政府在认证领域已经积累了实践经验。
那么，联邦政府认证改革的思路、目标和举措是什么呢?联邦政府认证改革的思路和目标主要体现在《领导力的考验：美国高等教育的未来规划》(atestofLeadership：ChartintheFutureofU.S.Highereducation)报告中。该报告2006年由联邦教育部负责组织起草，报告在分析了国内外高等教育形势和美国高等教育取得的成就的基础上，对美国高等教育存在的种种问题进行了深入剖析，这些问题主要集中在学生的学业成绩、教育成本、学生资助、绩效问责和透明度等方面。针对这些问题，报告提出了改革目标：扩大高等教育就学机会，不让学生因为经济问题上不起学；建立提高办学效率、加强成本管理的激励机制；建立有效的绩效问责制。这些目标涉及高等教育的方方面面，甚至涉及高等教育管理的根本制度。联邦政府的改革思路非常明确，它认为，当今的高等教育其公共性已经大大增强，高校有责任向政府、社会和公众说明自己的运行状况，并为自己的工作绩效负起责任，政府对公共事务管理进行改革创新也是合理的。它希望通过加强管理、提高办学效率，让公众接受物有所值的高等教育，增进公共利益，进而使高等学校为国力的增强做出应有的贡献。
联邦政府教育部(USDe)是这场改革行动的发起者和组织机构。以当时的教育部长margaretSpellings为代表的改革派深入阐释了认证改革的必要性、迫切性及改革的内容和目标。教育部要求高等教育认证委员会尽早改变认证标准和程序。总结具体的改革要求和举措，核心内容包括：将学生的学业成绩列入认证机构的评价指标体系中，并使不同学校学生的学业成绩成为可以比较的信息，同时以适当的形式予以公布；将高校的绩效列入认证机构的评价
指标体系，成为重点认证内容，并以适当形式公开认证过程和结果；建立完备的高等学校信息数据库，为包括教育消费者在内的社会各界提供可以方便检索的高等教育信息。简言之，教育部要求认证机构从重视投入变为重视产出。对学生的学业成绩进行评估。并提供可在学校之间进行比较的数据。同时，要求认证结果公开透明，给政府、学生、研究者等提供可以参考的明确信息。
为快速推进改革进程，除了广泛宣传，凝聚共识，教育部还多次与认证机构代表、高校领导者、社会各界代表等就认证改革问题进行共同协商(negotiatedrulemaking)，并于2007年3月召开会议协商改革的具体行动方案。2009年1月接替margaretSpellings成为教育部长的arneDuncan继续高举改革大旗，2010年10月底教育部出台了“最终的项目信誉规定”(nalprogramintegrityrules)，于2011年7月1日正式生效。规定具体体现了联邦政府高等教育改革的意图。12月初，负责教育部高等教育认证事务的全国院校质量与声誉咨询委员会(naCiQi)召开会议，根据arneDuncan的要求，该咨询委员会需要在2013年《高等教育法》重新授权之前提出认证的立法建议。这是委员会自2008年以来首次会议，会议对认证机构提出的初次或重新认证申请进行了审议。
其实，这一改革动向在前几次《高等教育法》修正案讨论时就曾经被提出来。如1992年，国会在讨论《高等教育法》修正案时，就对认证机构提出要求，将学生的学业成绩作为认证的重要内容。1998年，国会在进行《高等教育法》重新授权时，又将学生的学业成绩作为认证机构认证改革的重要环节。联邦政府视“增加对学业成绩的评价”为改革高等教育管理的重要把手，认为学业成绩不仅代表着学校的教育成效，也代表着学生的学习成效，是教学质量的重要体现。这对传统认证理念和实践的挑战是前所未有的。
二、高等教育认证委员会的应对及改革趋势
我们既可以说，传统认证制度所面临的所有挑战引发了联邦政府对认证制度的改革。也可以说，联邦政府对认证制度的改革是传统认证制度面临的最大挑战。处在改革漩涡中的高等教育认证委员会一方面极力维护认证的传统价值，另一方面也在积极进行改革以适应高等教育实践新变化。
以高等教育认证委员会主席luditheaton为首的传统认证制度维护者，通过演讲、撰文、召开会议、游说国会等阐释和宣传传统高等教育认证制度的价值。他们认为，建立在自愿、同行评估和自我管理原则基础上的民间的行业内部质量认证是美国高等教育质量认证的核心价值，也是美国高等教育认证区别于别国教育认证的基本特点。认证制度为充满活力的高等教育系统的建立作出了巨大贡献。认证制度始终充当着高校与政府之间的沟通桥梁，让高校免遭政府不适当干预，保护了高校的自治和学术自由，并有效提高教育质量。同时，传统的认证方式重特色和过程、不用一把尺子量天下的特点，更适合当今进一步多样化的高等教育的发展。
同时，对政府过度介入认证制度的行为给予了有力抨击，对其中的种种弊端进行了深入揭示。他们认为，虽然联邦政府为了保障对高校经费支持的安全和有效，对认证机构进行认可(recognition)可以理解，但法律并没有赋予联邦政府认可与联邦事务无关的认证机构的权利，所以联邦政府无权干涉认证机构的认证行为。
关于政府对教学工作的干预，有文章从历史的角度分析了其危害。文章指出，政治力量介入课堂教学的管理和评价工作是违背美国历史传统的，对教育产生的伤害是十分严重的。
在这场面临被改革的危机中。高校与高等教育认证委员会一道为维护传统认证制度采取积极行动，阻止政府掌控认证制度的发展。他们成功游说国会，让众参两院在讨论高等教育认证事务时倾向于维护传统认证制度。前面提到的全国院校质量与声誉咨询委员会(naCiQi)是教育部进行认证的实施机构，其成员一直由教育部任命，经过认证机构和高校的游说，众参两院决定限制该委员会的权力，其成员自2008《教育法》修正案生效起改由议会、众议院和教育部共同任命。2008年重新授权的《高等教育法》也要求教育部不要插手对学生学业成绩的评定。虽然这并不代表国会反对认证制度改革，而且，教育法禁止教育部插手学业成绩的评定，也并不与教育法要求认证机构增加对学业成绩的评定相矛盾，但却起到了放慢改革步伐的作用。
高等教育认证委员会在不断维护传统认证制度的同时，也在积极进行自身改革，在危机面前争取主动。
其实。早在1993年Copa解散而高等教育认证委员会尚未成立之时，就成立了一个由国家高等教育委员会、国家高等教育协会、区域质量认证机构的代表及数所高校校长组成的委员会，尝试对认证工作进行调整和改进，具体措施包括：采取更加严格和统一的、可测量的认证标准，尤其是在促进学生学习成效方面的具体绩效指标，如考试成绩、学生保持率、毕业率、就业率以及对校友和雇主问卷调查的结果等。但这一尝试受到了强烈批评，认为统一的绩效评价标准势必会影响到高校的自，破坏教育的育人功能，1995年该尝试无果而终，改革之路并不平坦。
2008年秋季，高等教育认证委员会了“CHea计划方案”(CHeainitiative)。方案有两个目的：推进认证工作中的绩效改革：确定联邦政府的绩效要求和认证的学术工作的区别，并保持两者之间的平衡。依照方案，在接下来的几年中，高等教育认证委员会围绕“认证的未来”展开了全国性大讨论，就影响认证制度乃至高等教育发展的重大问题进行深入讨论、协商和实地调研，以达成共识并形成协商一致的行动方案，为《高等教育法》下一轮再授权(预计2013年)做好准备。
到2010年底，高等教育认证委员会已召集32次会议，涉及全国高校数量达1500所。参会成员包括认证委员会旗下的认证机构代表及会员、高校领导、政府机构官员、学生代表、高等教育协会代表及公众代表等。对话涵盖八个问题：①认证的价值；②认证与联邦政府的关系；③认证与绩效；④认证与州政府的关系；⑤高校与认证机构的关系；⑥认证机构之间的关系；⑦高等教育国际化与认证；⑧营利性高等教育与认证。其中，最后两个问题是计划方案后第二年追加上的。
通过对以上八个问题的全国性大讨论，高等教育认证委员会全面搜集了高等教育利益相关者的意见和看法，在此基础上对现存认证制度进行了梳理和反思，并形成了对认证制度价值、现状、缺陷的基本判断。大讨论对传统认证制度的价值给予了充分肯定，并对联邦政府的强力介入表示担忧，但同时认为，忽视联邦政府对认证的改革要求是不合适的。在加强绩效评估力度的要求下，认证机构、高校及教育
项目在实际工作中已经做了很多尝试，学生学习成绩作为绩效评估的核心，许多高校已经在学生学习成绩评估方面做了许多努力和工作。但如何判断高等教育绩效的高低。讨论没有达成一致意见。关于管理体制在认证工作中的作用，讨论更多的是指出了州际之间不同的高等教育管理要求给认证带来的困惑，如不同的认证标准给学分的转移和学生的转学造成了很大的障碍。随着对学习成绩评估要求的日益突出，认证机构与高校之间的关系出现了某些紧张迹象，需要在改革中逐步增进相互理解和支持。认证机构之间则需要加强信任和合作，以减少众多不同类型认证机构的认证给高校、教育项目等带来的不必要的时间、资源和精力的浪费。高等教育国际化和营利性高等教育问题是认证机构在今后认证工作中必须拓展的业务领域。
从认证制度的大讨论我们可以看出，高等教育认证委员会为改革进行着积极准备。计划方案的第三年，高等教育认证委员会在前两年讨论的基础上，其工作重点已转入对行动方案的讨论和制定阶段。但我们知道，高等教育认证委员会的这些改革一定是在传统制度框架内进行的，这与美国联邦政府对改革的期待是有很大距离的。在教育系统内部产生的、民间主导的传统认证制度产生于美国的政治文化土壤中，已经在美国生存了一个世纪，其制度力量及传统惯性是强大的，要从根本上触动它是极其困难的。但可以预见的是，美国高等教育认证制度以民间主导、一家独大的局面将被打破，更加广泛的高等教育利益相关者共同参与的认证模式将逐渐形成。
三、结语
我国政府组织开展的高等教育评估自1985年至今已经走过了二十多年的历史，经过了高校合格评估、选优评估、随机性水平评估和本科教学评估。本科教学评估标志着我国政府高等教育质量评估的全面开展，如今，本科教学评估经过了第一轮的实践，计划2012年开始第二轮评估。如何判断政府组织的高等教育质量评估的价值，并使今后政府实施的高等教育质量评估更加合理有效。除了总结以往评估的得失外，国外高等教育在政府层面开展的质量评估的实践和发展趋势也是需要教育研究者关注并深入研究的重要方面。
美国高等教育评估是我国高等教育评估的一个重要参考。作为分权制的国家，美国传统的高等教育质量认证制度体现出鲜明的非政府、行业内部自律、重过程而非结果等特点，联邦政府是不介入评估事务的。但自上世纪后半叶以来，联邦政府对高等教育评估从间接介入发展到了直接介入，美国联邦教育部(USDe)开展的对高等教育认证机构的资格认证就是其对高等教育进行直接管理的重要环节。虽然美国联邦政府组织的高等教育认证工作时间并不长，但其意义不可小视，它让美国高等教育评估渗入了政府意志和色彩，同时，当前联邦政府发起的改革对民间主导的认证制度的冲击是巨大的。可以说，美国高等教育评估正从民间主导向民间和政府共同参与逐渐过渡。
当前。我国高等教育评估制度改革的方向是从政府主导向政府和民间共同参与过渡，与美国高等教育评估制度发展和变革方向有着殊途同归之意。我国政府在这个过程中如何制定评估政策、如何组织实施、如何处理与社会评估机构的关系、如何整合评估资源等，不仅需要从我国高等教育评估实践中进行历史反思，还需要从美国高等教育评估的发展趋势中进行逆向思维，正是从这个角度出发，美国联邦政府在这个过程中对高等教育评估的所思所为，对我们就有了研究和借鉴的意义。
参考文献：
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改革成效评估方案篇7
一、指导思想、目标和原则
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的要求，立足于区的现实，树立以人为本、执政为民的政府管理理念，创新政府管理体制及运行机制，全面履行政府职能，尤其是强化社会管理和公共服务职能，改进工作流程和管理方式，建设与社会主义市场经济相适应的依法行政、行为规范、运转协调、公正透明、服务优质、责任落实、廉洁高效的绩效政府。
（二）预期目标
通过机制体制改革与管理创新，公共服务水平提升的绩效政府初见端倪。区政务公开的内容、形式和公众参与度更加有效，现代政务公开体系进一步完善；政府有效提供公共服务的能力得以提升，公共服务理念、模式、手段进一步改进和加强；行政资源与社会公共资源配置市场化改革进一步加快；城区管理水平、配套规制改革、依法行政等方面进一步创新；危、重、险、难等应急事件处置应对体系进一步健全顺畅；绩效评估的指标体系得到延伸完善，评估结果应用进一步深化提升。
（三）基本原则
1、求真务实，注重实效。坚持一切从实际出发，立足于区经济社会发展的现实，着重解决目前政府管理中迫切需要解决的问题，把提高行政效率与改善政府服务质量有机结合起来，突出创新方案的可行性，讲求实效。
2、持续渐进，适度超前。要充分考虑区政府以往改革的进程和做法，总结经验教训，推进已有改革，巩固改革成果，扩大改革的覆盖面。同时，要着眼未来，开阔视野，大胆学习和借鉴国内外政府管理改革与发展的成功经验，注意改革方案的适度超前。
3、系统配套，重点突破。要重视创新的系统配套，点面结合，抓住重点，突破难点。要敢于破除一切不适应社会经济发展新形势需要的旧行政管理的观念、体制和运行模式，强调公众参与、公平、责任、效率与绩效的价值理念，探索一条体现区特色的政府管理创新之路。
二、主要内容
区政府管理创新将以提高政府行政能力和公共服务水平为核心，对管理体制与机制、政府职能转变、工作流程和管理方式等方面进行改革。重心是逐步推行政务公开和扩大公民参与，建立健全公共决策与执行机制；强化社会管理和公共服务职能，构建应急管理体系，加强城区管理，实施公共资源市场化改革；充分利用现代信息技术，改进工作流程和管理方式，推进绩效评估与管理。
（一）逐步推行政务公开透明制度，建立健全公共决策与执行机制
公开、透明和民主是现代化政府管理的一个基本要求。必须全面推行政务公开和拓展公民参与渠道，建立开放的、参与式的公共决策与执行机制，推进公共决策的科学化和民主化。
——逐步推行政务公开制度，把政务公开涵盖相关政府活动，坚持公开为原则，不公开为例外，特别是加大食品卫生安全，卫生防疫、劳动就业、社会保障、安全生产、环境保护等事关群众切身利益信息的公开力度，扩大群众的知情权、参与权和监督权。
——深化重大事项决策社会公示制度，通过新闻媒体和互联网，以及通报会、咨询会、论证会等渠道公布决策方案，广泛征求社会各界意见。
——建立健全政府新闻发言人制度，向社会政府工作信息，如重大事项决策、重要工程项目、财政预决算等等。
——创新政务公开形式，通过政务公开栏、政务公开触摸屏、电子显示屏、点题公开、办事指南等多种形式进行政务公开，实现便民高效优质服务目标。
——完善面向公众、结构完整、便民高效、安全可信的电子政务系统。推行网上办公、网上审批、网上办事和网上服务，在优化审批业务流程的基础上，大力推进行政审批与服务业务的网上办理，使网上审批等工作逐步科学化、制度化和规范化，实现政府与社会的互动。积极提高跨部门的电子政务办事效率，降低管理成本，方便人民群众。积极开发面向公众、门类齐全的公共服务信息平台，及时充实更新网站内容。
——加快办公自动化系统和管理信息系统建设步伐。不断提高区政府网站建设水平，改进政府管理和办公系统软件，分门别类建设数据库，建立数据交换中心和信息交换平台，实现政府各部门间信息资源的共享和互联互通。健全与完善政府专网，改进政府内部信息传递机制，进一步推广无纸化办公方式。
（二）积极推进政府职能转变，持续改进公共服务供给模式
经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是转型期我国政府的四项基本职能。要全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，必须增强政府有效提供公共服务的能力，构建“服务型的政府”。
——履行城区政府经济调节及市场监管的职能。制定和实施中、长期规划、区域经济规划和产业发展布局规划，对主要产业和区域的可持续性发展做出指导性安排，制定统一、稳定、透明、可预见的经济社会发展政策，构建法治、公开、公平、廉洁、高效的公共服务环境。依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序和消费者权益，实行信用监督和失信惩戒制度，建立健全社会信用体系，形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。
——建立以公共支出为导向的财政支出模式。按照公共财政的要求，推进财政改革创新，优化财政支出结构，合理界定财政支出范围，加大对基础教育、社会保障、环境保护、社会安全等公共服务的支出。改革财政支出管理机制，进一步规范预算管理，最大限度地发挥财政资金的效益。在资源配置市场化基础作用的前提下，充分发挥财政职能作用，弥补市场缺陷和不足，通过财政政策的导向作用，积极引入民间资本参与提供公共服务产品。
——建立“政府主导，多方参与”的公共服务供给模式。在加强政府引导监控作用的前提下，引进市场机制，通过市场竞争提高服务效能和水平，采取招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，引导企业参与公共服务的供给。
——广泛发动社会力量改善服务供给，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。根据公共服务项目的性质和特点，逐步把原来由政府承担的一些公共服务职能，通过外包服务、购买服务等方式，转移给非政府组织和私人部门，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。
——建立“广泛覆盖、适度水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式。在确保最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，保持公适度的共服务水平，兼顾公平与效率。要继续完善城镇居民最低生活保障制度，积极推进最低生活保障工作。实行就业优先战略，完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境，在保证本地居民享受就业服务的同时，不断提高农民工就业服务水平。根据上级统一部署，积极推进医疗体制改革，保证人人都享有基本公共卫生服务。
——建立健全多样化的公共服务供给平台。明晰各个部门权责关系，整合机关内部资源，推动部门间的协调与合作，优化内部工作流程，降低行政成本，提高服务绩效。不断创新对外工作流程，更好地体现对公众负责的精神，快捷有效地解决行政相对人的困难问题。落实各项社会承诺和一次性告知制，探索完善一站式审批机制，从人员、经费、设施和运作机制等方面提高各服务中心的服务水平和办事效率。丰富延伸社区服务网等网站内涵，突出网上服务、网上办公系统，加强网站互动模块建设。推广以“爱心超市”为典型的弱势群体帮扶机制，不断创新方法，提高长效扶贫水平。
（三）逐步推进公共资源配置市场化工作，有效提升资源配置综合效率
突出市场化、规范化的要求，围绕逐步取消政府对“竞争性、有限性、垄断性”的行政资源和社会公共资源指令性配置方式，积极探索，注重实践，推进行政资源和社会公共资源配置市场化改革。
——对有额度控制的行政资源，要通过市场竞争机制实现公平配置，逐步探索建立以电子政务为平台，以市场需求为导向的政府信息资源市场化模式，发挥政府信息资源作用，最终达到“政府、社会（企业）、个人”三方受益。
——对政府或社会公共需要的产品及服务，要进一步拓宽政府采购领域，提高采购效益。如探索会议服务、房屋招租、公益广告、机关电脑维护服务等项目实行政府采购的具体措施和办法，逐步建立重大节庆、展览活动的冠名及广告等合作机制，试行大型公共设施物业管理外包服务，充分发挥财政资金和公共资源的最大效益。
——原由政府控制的投资市场和经营市场，要逐步向市场公平开放。继续加大园林管理体制改革力度，除园林管理工作由管理中心负责外，作业任务逐步实行社会化管理：对公园内的文化娱乐场所、展馆等设施，打破地区、行业、所有制和内外资界限，向社会资本开放，进行社会化经营；在园林绿化的施工和维护方面实行目标责任制、承包责任制或指标制，坚持谁承包、谁受益、谁承担风险。
（四）努力推动城区管理模式转变，切实提高城区管理质量效益
要在城区管理改革所取得成绩的基础上，继续牢固树立“辖区”理念和“24小时”理念，坚持“9＋1”城市联合执法模式，深入开展创“四无”、“建六无”社区活动，进一步转变城区经营管理理念和深化改革体制、机制和方式。
——树立现代化城市理念，运用先进的理念、方法和目标组合，优化城区的产业和社会事业布局，合理安排城区各项基础设施建设，构筑城区新形象；树立环境意识，坚持可持续发展原则，合理利用和节约各种资源和能源，提高资源利用率，保护生态环境。
——加大政府引导与市场运作相结合力度，集聚、重组和营运城区资源，吸纳民间资本，盘活存量土地，置换土地功能，拓展发展空间，变“要地卖钱”为“要地生钱”，赋予土地生财能力。施行“网络化”等征地拆迁模式，着力推进旧城改造和新区开发，进一步完善城区功能，提升城区品位，改善人居环境。
——加快城区管理机制创新，把城区绿化养护、照明系统维护、路面保洁等市政工作，通过公开招标或拍卖方式推向市场，建立和完善市政建设管理投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化和管理规范化的有效机制，吸纳社会资本进入城市管理领域，进一步提高城市管理运营效率。
——引入市场竞争机制，采取一系列的优惠政策鼓励企业、民间机构参与非义务教育、卫生、文化体育、环卫、养老等公共事业建设。诸如特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、冠名权和广告权转让、公开招投标、签约外包、民办经营、项目承包等方式，逐步实现部分社会公共事业朝着民营化、市场化、产业化的方向运作，推进城区公用事业产业化进程。
——明确区街两级分工，确定职责范围，进一步简政放权。本着“权随责走、费随事转”的思路，创新区对街的财政管理体制，增强街道在投资管理等方面的权限和运作空间。强化经济工作以财税为中心，实行项目属地化管理，加强街道对经济的调节能力，发挥“10+1”积极性，激发街道经济发展活力。提高街道综合服务的能力，结合机构改革，逐步下放事权，充分发挥街道一级城区管理职能。
——完善社会治安综合治理，依法管理和规范社会组织和社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
（五）着力推出应急管理新型举措，不断增强突发事件处置能力
坚持统一领导、分级负责、属地为主，以人为本、预防为主、条块结合、专群结合、协同应对，快速反应、依法规范、责权一致，建立健全应急预案体系、应急组织体系、应急保障体系和应急运行机制，全面提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。
——建立健全应急组织体系。成立区突发公共事件应急委员会，建立应急指挥中心，履行应急处置工作职责，发挥值守应急、信息汇总、综合协调、运转枢纽的职能和作用。建立各类应急救援专业队伍，完善应急救援专业队伍的管理机制，加强人才培养和引进，加快形成一支高素质的应急管理队伍。
——建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件处置中的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。
——规范和健全应急工作运行和评价机制。加强监测预警和信息报告、信息制度建设。利用现代信息技术，加强对各类突发公共事件和可能引发突发公共事件的有关信息的收集、风险分析判断和持续监测，建立准确、及时、快速的突发公共事件监测、预测和预警工作机制。
——建立健全科学决策和快速反应的应急处置工作机制。建立健全统一、高效、科学的决策指挥制度和以现场处置为中心的各方协同的应急处置工作制度，果断决策，迅速处置。
——建立健全突发公共事件的调查评估制度。突发公共事件应急处置工作结束后，要及时客观公正地对事件发生及其处置工作进行全面的调查和评估。通过调查评估，总结经验教训，进一步完善应急预案、应急处置工作体系和工作机制。
（六）深入推广绩效评估管理制度，扎实提升公共部门服务水平
要充分发挥我区绩效评估的先行优势，以政府提供公共服务的绩效评价为核心，深入强化绩效评估与管理工作。
——构建科学的指标体系。合理设定指标体系宏观架构，根据组织的运作过程模块对评估内容进行梳理分析，在此基础上构建指标体系的宏观架构，使评估纬度设置与组织输入、运作和产出的运作流程更加紧密结合，更具针对性。根据科学发展观、上级重要部署要求及各参评单位的工作职能、工作重点合理设置和及时调整更新具体指标设定情况，使之更符合发展导向需求，更具客观实际性。多角度全方位地考察被评估单位的多元化产出，做到定性指标与定量指标相结合，肯定性指标与否定性指标相结合，内部指标与外部指标相结合，个体指标与团体指标相结合。引入平衡记分卡和关键性指标概念，进一步突出指标的针对性、强化指标平衡性。
——优化智能的评估工具。完善优化绩效评估信息系统软件，有效减轻评估工作人员的工作负荷，排除人为喜好因素对评估的影响，提高评估结果的有效度和可信度。保证评估软件的开放性、适度性，使其能够随着评估需求的变化而及时得到修改升级。将公共部门绩效评估与电子政务有机结合起来，实现政务信息录入（或导入）与公共部门绩效评估结果瞬时完成和动态更新的密切互动。
——加强评估组织工作，提高评估执行力。成立评估领导机构和工作小组，切实加强领导，狠抓工作落实，不断提高评估工作的权威性。组建熟悉业务、责任心强、相对稳定的绩效评估队伍，保证评估工作的专业化、规范化和制度化。建立绩效评估沟通机制，保证评估任务下达到位、指导有力、反馈及时。设计逻辑清晰、条理清楚、指导性、操作性较强的评估流程图，做好评估的说明解释工作。
——深化结果应用，推行行政问责制。实行绩效评估结果公开制度，提高评估透明度，通过舆论监督促使不合格单位采取积极措施进行整改。建立健全绩效评估奖惩机制，发挥评估的激励和监控作用。探索评估与行政问责的结合机制，做到评估内容与问责范围相结合、评估主体与问责主体相匹配、评估的透明度与问责的公信度及权威度相对应。建立绩效整改计划机制，促进被评估部门之间、评估组织机构与被评估部门之间的绩效互动，达到绩效评估持续性改进绩效的最终目的。
——积极探索绩效评估与管理的有效延伸。在科学有序地开展绩效评估的基础上，充分利用绩效评估取得的成果，本着“规范行政收支、节约行政成本、提高行政效率”的原则，探索绩效评估与绩效预算及绩效审计的结合机制。做到以评估造预算，以评估促审计，以预算审计深化评估。同时，要健全完善重点建设项目绩效评估机制，对重点建设项目的责任领导和责任单位进行绩效评估考核，有效提高重点建设项目的效率和质量。
三、保障措施
（一）抓协调，精心组织，形成合力
加强政府管理创新，推进行政体制改革，是各级各部门一项全局性、长期性的战略任务，要切实加强领导，统筹安排。区政府成立领导小组，各部门一把手负总责，指定一名领导具体抓，加强组织协调，注重实效，推动工作，形成上下共同努力的工作格局。
（二）抓宣传，统一思想，营造氛围
运用各种会议和宣传媒体进行宣传引导，总结我区政府管理创新的经验做法，介绍我区政府管理创新取得的成效，深化对政府管理创新重大意义的认识，统一干部群众的思想和行动，调动各方面的积极性和主动性，营造认识一致、主动参与、积极推进的氛围，增强对管理创新的支持和认可，营造良好创新氛围。
（三）抓实施，系统配套，稳步推进
各级各部门要按照区政府的部署，形成上下联动，部门互动，全面推动的格局，有计划、有步骤地组织实施“区政府管理创新方案”。区直各部门、各街道办事处要根据总方案和6个实施方案，按照社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求，遵循体现本部门特点、操作性强、先易后难、逐步推进的原则，提出各自的具体实施意见，认真组织实施，确保政府管理创新取得实际效果。
改革成效评估方案篇8
生态环境(ecologicalenvironment)原来是自然科学术语，主要用来描述任何有机体的生长环境。但在20世纪20年代，以美国芝加哥学派的派克(R·F·park)和蒲基斯(e·w·Burgurs)为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语，对人类社会的生存环境进行了系统分析。他们认为：“从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”这种与自然环境相对称的社会客观存在被称为社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会经济系统、社会政治系统和社会文化系统。
政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；或者说，政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。政府绩效评估作为改进行政管理的关键一环，成为一项重大的政治活动而蓬勃展开。由此，加强和完善政府绩效评估制度无疑是政府部门职能转变的一个强大而有效的推动力。
正如一切事物都必然生长于特定的生态环境之中一样，政府绩效评估制度也丝毫不能例外。社会生态环境是政府绩效评估制度赖以生存和发展的基础和前提；政府效绩评估制度必然和周围的经济、政治和文化环境存在着一种功能上的依赖关系，但又受到其制约。从一定意义上理解，政府绩效评估制度的发展过程就是一个不断适应和不断克服社会生态环境制约的过程。
二、经济生态环境的制约
经济生态环境是指社会的经济活动方式及其经济力量。经济基础决定上层建筑，经济发展水平决定着一个社会的整体发展程度。作为评估政府管理能力的政府绩效评估制度必然植根于特定的经济基础，并本文由/整理受到生产力发展水平的制约。当前，我国经济生态环境对政府绩效评估制度的制约主要表现为经济体制类型、政府财政和预算体制。
(一)经济体制类型不同决定了政府职能范围不同，从而决定了政府绩效评估标准不同
计划经济体制要求建立起单一的全民所有制，排斥私人资本及其经营；政府对全社会高度集中统一管理，则政府的绩效就由政府对全社会集中统一管理的绩效决定，并由此形成了一整套适应计划经济体制的政府绩效评估体制。我国从计划经济转向社会主义市场经济后，引起了政府规模、结构、职能以及行政原则、行政观念、行政价值、行政信息、行政情感、行政思维和行为方式的一系列变化，而经济模式的转移也带给政府绩效评估体制根本性的冲击。政府绩效评估为适应社会主义市场经济体制，以政府职能转变为中心对原有评估体制进行了改革。但在经济体制转型期我国政府职能还存在着政企不分、政事不分、政社不分的弊端，出现了政府职能的缺位、越位和错位等现象，这给政府部门的绩效考评造成了很大困难。政府到底该管什么、不该管什么，虽然历经数次机构改革，目前仍然没有确定，特别是市县以下政府仍面临部门职能不断调整的不确定环境，在实际考评中仍然沿用计划经济时代的指标，将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等各种评估或考评与对部门工作业绩的考评混合，以致出现无论考评结果如何好，一票否决的项目都可将其业绩通盘否定的情况。
(二)我国目前的政府财政使绩效评估遭遇内部动力障碍
当前，我国各级政府的财政并不宽裕，评估所需的成本对财政形成新的压力。绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间；但由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共项目中，且许多地方政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成，往往不愿意将有限的资源用于评估工作，致使评估的资金投入不足。这样，由于缺乏充足的财政资金，一些地方政府绩效评估常常难以为继。
另一方面，我国现行的是以分税制为核心的财政体制，即本着一级政府、一级财政以及财权与事权相统一的原则，划分中央政府和地方政府的事权和财政支出范围。但是，我国现行的财政体制与政府体制却并不配套，基层政府没有独立的财政地位，取消农业税后，县乡几乎没有可靠的收人来源；现在国家虽然明显增加了财政转移支付的力度，但许多历史“欠账”却不是马上可以偿清的；没有财政的良好支持，政府无法正常运行；这种事权与财权的不对应引发了多重矛盾，当然也严重影响政府管理目标的实现。如果在现行的财政体制下考评政府绩效，特别是评估基层政府的工作，结果也不可能是科学、合理的。
(三)惩罚节约的预算体制使政府绩效评估流于形式
在我国，财政部门根据各个部门申报的投人以及结合上一年度的拨款使用状况来分配预算。如果当年的拨款本文由/整理用不完，剩余的将会失效，来年的预算将会减少，资金将被分配到其他“需要”的地方去；相反，如果预算超支，下一年度反而会得到更多的财政拨款。节约资金意味着来年的拨款减少，于是很多部门在年度即将结束时，都会陷入“为了花钱而花钱”的疯狂状态。在这种预算体制下，绩效的提高和节约成本不仅不会给他们带来任何收益，反而面临着预算被削减的危险。于是，政府各部门都把办事作为讨价还价的筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。政府绩效评估旨在提高政府业绩，但如果政府机构不能从重视产出、节约成本、提高业绩中获得利益回报，那么政府绩效评估就会流于形式。
三、政治生态环境的制约
政府绩效评估体制作为政治上层建筑的一部分，它的各项机制的运作和功能的实现最直接地受到政治环境的影响。政治生态环境对政府绩效评估的制约主要表现在以下几个方面：
(一)缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障，评估多处于自发状态，没有规划，减弱了政府绩效评估机制的作用一方面，我国目前还没有政府绩效评估方面的专门立法，相关立法也只是涉及某一具体领域的绩效评估立法。由于没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障，缺乏较具体的、可操作的政策性指导，各地开展的绩效评估工作完全处于一种放任自流的状态，形式五花八门，结果绩效评估工作难以在政府部门全面系统地推进，缺乏整体的战略规划；而且由于绩效评估的实施方法互不统一，难以相互比较和进行经验交流。另一方面，把绩效评估看成是一个短期行为，没有建立长效机制，这就导致了运动式的行政管理，领导者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上。政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层政府的一种负担，某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。
(二)评估以官方为主。多是上级对下级的评估，缺乏社会公众和社会评估机构对政府以及政府内部的自身评估
我国现有政府体制层级结构分明，为了同这种层级制相适应，对政府的考评主要实行上级对下级的层层考评。这种自上而下的评估虽然有利于实现一定的引导和监督目的，但在实践过程中却导致了一些地方政府部门只唯上不唯实、“政绩”做给上级看的现象，从而导致了评估结果失真、评估难以达到预期的目的，这不仅无助于政府绩效的提升，相反却损害了政府的形象。由于评估程序公开度不够，缺乏公众和大众媒体的积极介入，就难以形成有效的监督系统，而仅靠政府自我监督则难以达到有效的督促效果，评估的结果往往也是报喜不报忧。
西方发达国家的政府绩效评估往往是由民间自发进行，特别是在一些大的基金会的资助下，由一些大学、研究机构或媒体来组织进行。社会自发成立的评估机构的作用在于：一方面，由于其具有独立性，使得评估的结果更加客观、公正，而客观、公正是评估结果发挥作用的基础；另一方面，由于评估主体多元化的存在，可以弥补单一政府绩效评估的不足，特别是当地方政府绩效评估本身存在较大缺陷的时候。而且，社会评估还具有及时反映公众需要、促进地方政府创新的独特功能。2004年12月18日，我国第一家民间政府绩效评估机构——中国地方政府绩效评价中心在兰州大学成立。这表明中国开始有了独立的、专门的民间评估机构，意味着社会开始更加积极主动地参与对地方政府绩效的评估，参与地方的发展。但从目前情况来看，我国民间评估力量的发展还很不成熟，评估方法和评估指标的科学性还有待进一步提高。
(三)政府机构改革的困境给政府绩效评估带来刚性约束
机构是职能的载体，政府职能不同则所设机构肯定就不同，所以，政府职能转变必然要求机构改革。改革以来的20多年时间里，我国曾进行了多次政府机构改革，但改革的成效却并不明显，主要原因是机构改革总是把解决财政压力放在首位，机构改革的重点也是精简机构和人员，如1998年进行的机构改革甚至明确提出了精简比例。但是，如果从绩效管理的视角看政府机构改革，机构改革就不应该是简单地做“加减法”，而应该立足于整合各个机构的职能。党委、人大、政府等序列机构性质不同。静态看，它们各有职权，分工明确；但在中国特色的政权结构中实际运作却会出现职能重复、交叉的状况，而且越到基层，各机构职能交叉的弊端就越明显。不论行政管理幅度大小、工作多少，都与上级政府设置同样数量的机构，这本身就不是经济的选择。再加上各序列机构的职权边界不清，党政主要领导人的工作作风不同，工作成本就被大大增加了。所以，如果不先整合机构，解决机构重叠的问题，就在现有机构的基础上设计评估指标，那么设计出来的指标体系科学性将难以得到保证，评估的实效性也难以得到体现。只有在减少管理层次、理顺党委、人大、政府、政协等各序列权力机构管理关系的前提下，才能实现真正科学合理、具有实效性的政府绩效评估。“十一五”规划已经对政府机构改革进行了论述，即“深化机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。
四、文化生态环境的制约
所谓文化生态主要是指一个机构或一项制度所赖以存在的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。在现实中，一项改革方案能否顺利实施或取得成效，并不仅仅取决于方案是否完备或是否符合理性的设计，而是取决于方案是否被大多数参与改革者所认同和接受，也就是说深受文化生态的影响和制约。在文化生态的诸要素中，与我国历史发展有密切联系的中国传统文化对政府绩效评估制度的制约最为明显。
(一)中国传统文化中的“人情至上”原则使政府绩效评估制度失灵
中国传统文化看重人性。如孔子讲性相近、孟子讲性善、荀子讲性恶以及《三字经》开始便说“人之初，性本善”等等。但中国人的人性不是偏于理智，而是偏于情感；人性中情是主要的，智是次要的。这种“人情至上”的精神融入到行政中，使政府在管理的诸多环节中注重亲缘血缘关系，讲情面、论义气，将工作关系、契约关系与私人的情谊关系联在一起，因人情破坏原则规范的现象时有发生。很显然，政府绩效评估体系再健全，如果还是以“人情”作为利益分配和调节的工具，终将归于失灵。(二)中国传统文化重感情、轻理性。重人的德行、轻科学的技术方法，导致政府绩效评估理论不足、评估程序不规范以及评估结果不够科学
中国传统文化的一个典型特点就是在思维上重视感情因素，缺乏纯理性的分析，而重感情、轻理性必然重经验轻理论。中国古代科学技术大多属于对当时生产经验的直接记录和对自然现象的直接描写，极少有科学理论的探索与规律的发现。这种传统文化延续至今，对我们的政府绩效评估同样产生了不良影响，理论界对政府绩效评估的评估理论研究不足，仅一味地引进“先进方法”而忽视对评估理论本身的研究，致使我国的政府绩效评估缺乏理论根基。另外，我国自古就重伦理、重德行，对科学技术重视不足。中国古代科学技术的每一种发明创造都要经过伦理规范的检验，这样，中国古代的这种轻视科学反应在政府绩效评估上，就造成了评估程序不规范，流于形式；评估方法多为定性，较少采取定量方法；评估结果不够科学。
(三)中国传统文化重中庸、轻竞争。重“官本位”思想、轻“民本”思想。造成了政府缺乏竞争意识。导致了政府绩效评估常常忽视人民群众的意愿
源于西方的政府绩效评估追求效率、效益，提倡竞争，充分发挥个人和组织的能力，适者生存。而我国传统的儒家思想崇尚“和”，提倡“和为贵”，避免人与人之间的竞争以维护社会稳定；这一思想与政府绩效评估的目标背道而驰，因为本着“和”的原则，当评估结果有损下属颜面时，领导就大事化小，不将评估结果公布于众，这样评估的反馈作用得不到实现，严重影响了绩效评估的实施。另一方面，我们现有的一些政府官员“官本位”思想严重，可以说某种程度上支配着他们的行为选择，造成了这些政府官员缺少服务于民的意识，这给政府绩效评估的实施带来不少困难。其主要表现在一些政府和部门把引入和实施政府绩效评估作为一种“政绩工程”和“形象工程”，在目标制定中没有把服务于人民群众作为评估的一项重要指标。这种“形象包装”式的政府绩效评估必将会导致形式主义泛滥、公信力下降、作用失效，最终使政府绩效评估演变成劳民伤财的举措。
五、结论
改革成效评估方案篇9
然而，经过近20多年的运行，房地产估价制度虽然也在不断地调整和完善，但与当前快速变化的新形势还是难以适应，需要深化改革。
一、房地产估价制度深化改革的动因
1.《资产评估法》的出台，推动房地产估价制度必须改革
新出台的《资产评估法》按照市场化改革方向，对现行的估价制度进行了重大突破。《资产评估法》去门槛、明责任，规范评估师和评估机构的从业行为，降低评估机构的运行成本，提高评估机构运营效率。打开了限制评估机构发展的桎梏，按照市场化规则，引领评估机构及评估专业人员真正成为市场的主体。《资产评估法》作为评估行业的基本法，其所做出的规定，虽然还存在一些不尽如人意，或者说是有待探讨的地方，但房地产估价行业必须遵守。现行房地产估价制度与《资产评估法》的规定有许多地方不一致，除《房地产管理法》特别规定外，应当依法做出调整。
2.国家深化行政w制改革的政策，鞭策房地产估价制度改革
近年来，基于市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的改革方向，国务院坚持简政放权、放管结合、优化服务，努力营造大众创业，万众创新的局面。分批次取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员的职业资格准入。房地产估价的资格准入虽仍得以保留，但已释放出明确的改革信号。国家还积极稳妥推进行业协会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会的职能边界，鼓励行业协会参与制定相关立法、行业数据统计等事务。发挥行业协会在行业指南制定、行业人才培养、共性技术平台建设、第三方咨询评估等方面作用。国家深化行政体制改革的举措，推动房地产估价制度必须加快改革步伐，与国家改革大趋势相适应。
3.我国经济进入新常态，形势倒逼估价制度改革
在经济新常态下，国家经济进入中高速增长时期，特别是在房地产领域，那种大拆大建、超高速增长的时代已经结束。伴随而来的是房地产评估需求总量急剧减少，评估市场急剧萎缩。然而，我国目前拥有房地产估价机构5500家，注册房地产估价师5.4万人，估价从业人员近30万人，房地产估价师队伍还在以每年几千人的速度不断增加，并且没有建立起符合市场规则的退出机制。房地产评估市场的现状是僧多粥少，竞争惨烈。行业面临产能过剩，需要解决去产能问题。如果不进行改革，优化评估产能，将可能会使评估行业成本高企，利润下滑，甚至可能会出现无序竞争的局面，危害行业的健康发展。
4.房地产估价制度的缺陷，需要靠改革来解决
一是估价师考试报考条件关于“工作经历”“相关学历”的限制，使得应届大学毕业生不能报考估价师，降低了应届大学毕业生的就业意愿，估价行业从源头上缺少新鲜血液，难以吸引和培养高端人才，提高评估队伍素质。二是估价师没有水平评价，专业水平无梯度显示，降低了专业水平与服务机会的关联性，难以在市场竞争中形成专业水平越高，获取评估业务机会越多的良性竞争局面。三是估价机构的资质等级管理制度存在弊端。四是估价行业自律还没有完全到位。五是公平良序向社会提供房地产估价服务局面没有完全形成。
二、当前房地产估价制度改革的主要举措
1.完善房地产估价从业人员准入和退出制度
《城市房地产管理法》规定实行房地产价格评估人员资格认证制度。《资产评估法》出台后，应当处理好普通法与特别法的关系，进一步完善房地产估价从业人员执业准入制度。
一是对于房地产评估，无论是法定业务还是非法定业务，估价人员都必须取得房地产估价师职业资格并经注册后方可执业。各类房地产估价业务都要由2名以上注册房地产估价师承办和签署房地产估价报告；二是合理确定估价师专职和兼职，对于内部提前退休、下岗待业、符合政策的离岗创业人员，在估价师执业注册时，对人事档案存放及社保证明等注册要件灵活做出安排，不宜规定过死。同时，要创造条件，允许符合兼职条件的估价师从事估价业务，最大限度地激发创业活力，营造大众创业局面；三是制定行业发展规划，实行评估人员总量控制，根据社会需求，发展估价师队伍。在此基础上，一方面，敞开入口，完善估价师考试制度，降低准入门槛。取消工作经验限制，将房地产估价师实践经验后置考核。取消报考的相关专业条件限制，“求才不问出身”，让所有人都站在同一起跑线上。另一方面，设立出口，建立常态化的估价师退出机制。通过公平竞争等方式，淘汰职业道德不佳、专业能力不合格的估价师。
2.建立梯度递进的估价师队伍
房地产估价行业是小行业，却是精英人的行业。即便如此，估价师之间的专业水平和综合能力也还是存在较大差异的。这种差异，显示出估价服务水平和能力的优劣，因而应当对估价师细分差异，梯度体现能力水平。细分标准为：通过相应级别的继续教育；发表专业文章，或进行估价专业课题研究；房地产评估业务经验年限；估价报告评审成绩；执业信用记录；对估价职业特殊贡献；经由地方房地产估价行业协会推荐等。实行估价师水平细分，是对房地产估价师估价水平的深度评价，是房地产估价服务市场真正实现良性竞争，优胜劣汰的一个重要抓手。此项工作可以由行业协会完成，并将细分结果向社会公示。以便于估价需求方辨识，从而能使之以估价师专业服务能力为导向，选择评估机构。
3.建立房地产估价机构备案制度
根据《资产评估法》的规定，对房地产评估机构不再实行资质核准，而改为备案管理制度。这一规定符合国家行政审批制度改革精神，符合简政放权、放管结合的改革方向。房地产评估机构备案的要件，应当是满足《资产评估法》第五、十五、十六、十七条规定要求。对于符合备案条件的，核发统一制式的备案证明，并向社会公告。备案证明是评估机构具备房地产评估资质的证明文件，没有取得备案证明的，不得开展房地产估价活动。当下的关键，是处理好资质核准与备案管理的衔接工作。同时，解决好新设综合性评估机构的备案时限问题。
4.规范以报告审核为核心的房地产评估机构质量控制制度
应当说，过去大多房地产评估机构都已经建立了质量控制制度，但表面化严重，形式大于实质。对被追诉而承担法律责任的评估报告的出具过程研究发现，出现问题的一个主要原因是各级审核缺少问题导向，职责不清，主体责任不明确，没有起到层层把关的作用。值得注意的是，《资产评估法》和《房地产估价规范》都把评估审核作为一项必经的评估程序，评估机构没有履行评估报告审核，就已经违反法定程序，确认存在过错；履行了评估报告审核，一旦出现问题，参与审核人员都将承担相应责任。规范房地产评估机构质量控制制度，厘清各控制层级的职责范围，落实责任主体，具有迫切性和法律意义，不容忽视。针对房地产评估质量控制的缺陷，可以由行业协会对评估机构的质量控制基本制度加以规范、指引，各机构再结合本机构实际，制定实施细则。
5.探索法定业务房地产评估报告备案制度
房地产估价报告备案，是对估价机构和估价师进行监管的有力举措，其意义不言而喻。但是，评估报告数量庞大，全部备案工作量大、时限不好把握，容易干扰评估机构的正常业务，既没必要，也影响监管效率。鉴于法定评估业务涉及对国有资产和公共利益的特殊保护，对这类评估报告有必要特殊监管，强制实施备案管理。对房地产评估业务按照法定评估业务和非法定评估业务进行梳理，将法定评估报告分离出来，可以大大减轻备案工作量，为利用有限资源开展备案工作提供了可能，也易为备案双方所接受。
6.健全估价机构信用管理制度
建立信用公示制度和诚信奖励、失信惩戒机制，有利于政府职能转变，营造公平诚信的市场环境。一方面，将评估机构的基本信用信息不做主观评价，客观真实地向市场展示，由市场主体自我评判、甄别、选择评估合作伙伴，体现出市场在评估资源配置中的决定性作用。另一方面，将记录的房地产评估机构执业行为的信用信息按劣分类，建立诚信“红名单”和严重失信“黑名单”，由行业监管部门根据记录的信用状况，依法采取奖励性或惩戒性措施。同时，通过各种媒介，及时向全社会公开披露。从而向市场发出明确信号，引导评估市场向有序竞争，优胜劣汰方向发展。
7.推广评估专家鉴定制度
评估结果客观公正，是评估行业存在的根本。而认定评估结果是否客观公正，要有一个评判机制。实践证明，专家鉴定制度作为房屋征收补偿价值异议的救济手段，起到了定纷止争的作用。应当将这一制度推广到所有房地产估价业务的异议救济中，使之成为一项基本的估价救济制度。特别是在涉及房地产评估的司法审判、行政处罚、纠纷调解中，应当以专家鉴定意见做为认定评估结果客观真实与否，是否存在重大遗漏的重要依据，避免以单一评估机构的鉴定意见做为标准，去评判另一评估结果对错这一证据采信上的不公正现象。
8.设立房地产估价行业协会省级常设机构
目前，各级行政机关与行业协会脱钩工作已经基本完成，行政机关不能再对行业协会的工作一手包办。行业协会必须在不增加会员负担的前提下，自身强大起来，以自己的行为能力完成职责。由于今后将以综合性评估机构为市场主体，设区市一级专业的房地产评估机构不会很多，协会在设区市一级组建，在人员和经费上都有困难。按照《资产评估法》相关要求，估价行业协会被赋予的职责很多，任务繁重，很难由设区市一级组建的协会完成。因此，协会设立的层级应当上移到省，成立省级常设机构。由于会费可以集中使用，有条件设立专职人员，具体从事协会的工作，其工作经费能够得到保障。
房地产估价行业协会应当和有关评估行业协会建立沟通协作和信息共享机制，根据需要制定共同的行为规范，对不同专业评估准则的交叉性条款中不一致的地方，进行统一规定。对执业、惩戒等相关信息实现共享，促进评估全行业协调、有序发展。
9.构建房地产评估数据平台
《资产评估法》是从经济鉴证的角度规范资产评估行为的。它要求评估机构和估价师必须对评估资料进行核查验证，确保评估资料的真实性、准确性和完整性。这是一项很高、很严厉的要求，目前还缺乏操作的客观条件，也没有法律保障。即便是估价师再勤勉尽责，也难以保证不出纰漏。评估机构和估价师因此而面临着很大的法律风险。为此，评估行业监管部门或者是行业自律组织，应当建立一个权威的房地产评估数据平台，采集、整理、分析房地产评估所需的数据和参数，向房地产评估机构和估价师开放服务，提供权威支撑。从而尽可能缩小评估资料相关工作范围，减轻核查验证的压力。应当说，这是保障评估机构和估价师依法开展业务，维护其合法权益的一个重要举措。构建房地产评估数据平台面临不少困难，如信息采集渠道、手段的确立及法律支撑，如何既要确保评估资料的真实、准确和完整，又要不侵害信息相关人的隐私权和商业秘密等。这些问题，都需要在构建房地产评估数据平台的过程中研究解决。
改革成效评估方案篇10
关键词：教学评估；教学档案；规范化管理
教育部对普通高等学校实施本科教学工作水平评估目的在于重点检查被检高校教育教学质量和整体运行情况，督促各级政府加大对高等学校的投入，推动高校深化改革，真正达到“以评促建、以评促改、评建结合、重在建设”的目的。
《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》对高校本科教学工作的评估指标体系做出了明确的界定，所有这些指标体系的支撑材料例如学校的办学条件、管理水平、教学质量、办学效益等方面材料都集中体现在高等学校的教学档案材料之中，在教学评估中，通过实地考察，通过对办学指导思想、师资队伍、教学条件及利用，教学建设与改革、教学管理、学风、教学效果等各类教学档案材料的查看，对各项指标进行定量分析，不仅可以为评估提供最有说服力的证据，而且可以把学校围绕教学中心工作所取得的成绩系统而准确地再现出来，把学校教学工作中的一个个闪光点和特色展示出来，以便专家组更好地、全面准确地了解学校的办学过程，对学校的办学情况做出全面客观的评价。完整、充实、丰富的教学档案资料在教学评估中的作用是其它任何资料都不可替代的.教学档案材料是否完整、充实，不仅反映了学校的整体办学和管理水平，而且可能直接影响着教学评估的结果。所以我们说教学档案的规范化管理是教育评估的基础和依据，教育评估即依赖于教学档案，又能促进加强教学档案的规范化管理建设，提高教学档案的管理水平。
我们如何把握教学评估的契机，进一步加强教学档案的规范化管理呢？
1应转变观念，深入强化档案意识
教学档案是高校档案管理和建设的重要组成部分，是反映一所学校当时的教育教学秩序、规模、质量、效益等方面的重要背景资料，具有很高的使用价值和保存价值，学校各级领导必须引起足够的重视并采取必要的措施加大管理和建设力度。要彻底转变传统观念，要以唯物辩证法等科学方法论为指导，注意综合运用科学合理的行政管理方法、思想教育方法以及必要的经济管理手段来对教学档案进行管理；要依据教学档案工作中的新特点、新情况，深入细致地开展宣传档案法规和档案工作的活动，努力培养广大师生员工的档案意识，特别是要强化主管教学工作和教学管理部门的领导的档案意识。重点宣传档案法制思想，有效贯彻《档案法》和有关学校档案管理制度，使依法治档的观念深入到师生员工的脑海意识中去，为实现教学档案规范化管理打下良好的思想意识基础。
2应加强组织领导，建立各级责任制，协调理顺工作关系
应建立起必要的组织机构和教学档案管理和建设制度，明确各级各类档案管理人员的任务和职责，确定各类教学档案的内容、保存的范围和时限；必须明确学校主管领导是教学档案管理的一级责任人，教务处和各教学单位负责人是二级责任人，教学秘书是第一层次的执行人，各科室及教研室主管人员是第二层次执行人的制度。实施必要的定期检查验收制度和奖惩制度，把教学档案的管理和建设纳入各级领导目标责任管理之中。
教学档案前期工作大都由教务管理人员兼职承担，负责教学档案的工作人员能否正确处理好教学管理和档案管理的工作关系，直接影响到教学档案规范化管理的效果。教学管理与档案工作相辅相成，联系十分密切，因此负责档案工作的教学管理人员必须兼顾两方面的工作，理顺工作关系，通过科学规范化的工作程序和处理方法，及时有效地完成职责范围内的各项工作任务。
3应积极应用现代办公技术，推行教学档案管理的现代化
当今人类社会正步入一个利用计算机和网络技术数字化的全新时代，作为原生信息的档案，与时俱进，实行现代化管理势在必行，但从具体的高校本科评估实践看，大部分高校的档案管理方式还停留在运用传统的档案管理方式上，信息化管理手段明显滞后。教学档案的规范化管理还必须依赖于工作方法的改进和现代办公技术的应用。随着高校扩招和高校教育体制改革的深入，教学管理人员工作量不断增多，仍依靠长期沿袭的人抄手写的方式去处理日常教务工作和管理教学档案，就不可能从繁杂的事务中解脱出来。因此，积极应用现代办公技术和设备，依托计算机和网络技术，实现教务档案的电子化、网络化管理，有利于减轻工作人员劳动强度，缩短劳动时间，提高教学档案管理的工作效率。将现代办公技术与教学档案管理相结合，是实现教学档案规范化管理的重要途径和发展方向。
学校应在教学事业经费中拨出专款用于教学档案管理的现代化建设，投入必要的物质条件，不断更新管理手段，积极应用现代化的管理手段，高校教学档案管理和建设纳入规范化、科学化、制度化管理轨道。
4应努力提高教学档案管理人员业务素质
要加强校内管理人员政治思想学习和业务知识培训，强化责任人对执行人的有效监督管理，密切同其他院校的业务交流和学习等。分管教学档案的教务工作人员及其他教学单位相关人员应当努力提高自身的档案业务素质，利用各种培训机会，学习档案专业知识，学习档案法规标准，认认真真地将教学档案管理好，并采取有效的措施，围绕教学改革和管理的任务要求，大力开发教学档案信息资源，主动为广大师生员工做好档案信息服务，不断提高自身工作水平和工作能力。
5应依照国家档案法规科学整理档案