土地征地法规篇1
土地，是人类赖以生存的载体，与人们有着息息相关的联系。因此，关于土地方面的法律，制定的是否详尽、规范，是否能在实际生活中对土地起到保护作用，是否能够保障土地使用权人的合法权益得到及时、全面的维护，是人们普遍关注的问题，尤其是目前尚未完全摆脱：“日出而作，日落而息”的传统劳作方式的我国农民，对于土地的有关立法更为关心。我国现行的土地法是1998年在老土地法的基础上修订而成的，它在土地的所有权和使用权、土地的利用总体规划、耕地的保护、国家建设用地和对违反土地法的监督方法及应承担的法律责任等各个方面作出了规定，对于保护土地的合理利用和维护农民的合法利益，起着十分重要的作用。但是，纵观我国的土地立法，有些地方仍然存在着一些问题，有待于立法机关作出解释和说明。现存的这些缺撼，是所有法律特有的“稳定性”决定的。法律的最大特征之一就是应有“稳定性”，它和国家政策的最大区别就在于法律不能朝令夕改，无法象国家政策那样具有灵活性，能够及时地调整在实践中不断出现的新问题。面对法律的滞后性和实际中不断出现新情况的矛盾，大多数国家都会利用司法解释的功能来填补立法的不足和缺撼，以求进一步的完善法律，我国最高人民法院就曾针对土地法的某些条款作出过司法解释。
正因为法律会存在着这些缺撼，在实践中，人们有时会觉的无所适从，难以操作。我国的土地法也同样如此：一方面是由于土地法的某些条款规定的过于粗糙尚待细化，和土地问题常常与其他法律关系交织在一起难以区分的缘故；另一方面，也是最为更重要的是，人们（主要的是基层执法人员）对于土地法的某些规定只停留在字面的理解上，运用的不甚透彻。如在土地征用的补偿费用处置问题上、土地被征用后未到期承包合同的赔偿问题上……等各个方面的领会上都存有差异。而这些问题又常常因为法律规定的不甚明确，而使执法人员不能作出准确判决，使农民的权益得不到法律的维护，从而使土地法的适用陷入了某种误区，认为土地法对一些问题没有规定，特别是在土地征用补偿费的处置方面，使人们产生了一种法无明文规定的错觉。其实在我国现行的土地法和实施条例中，对此问题都有着非常明确的说明。我国土地法第47条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，并将土地的补偿费规定为以下几项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。根据土地法实施条例的规定，除土地上的附着物和青苗补偿费归附着物和青苗的所有权人以外，其他费用都支付给集体经济组织。法律之所以这样规定，也许是基于土地权属关系的考虑吧。我们都知道，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除归国家所有的以外，属于集体所有。作为土地的所有权人农村集体经济组织，当然的就成为土地征用合同的一方当事人，也自然的享有领受土地征用补偿费用的权利。对这些费用的分配方法，集体经济组织应按何种标准处理，一贯成为农民和集体经济组织发生争执的焦点所在。据有关部门统计，在我国农民上访案件中，有95%的是关于土地问题的，在这其中，又有一大部分是关于土地征用补偿费用的。对于此项费用处理的是否得当，不仅关系着广大农民的生活问题，也反映了基层有关人员对我国法律和政策的认知水平和运用程度。因此，我国土地法实施条例对这些费用的处分作出了规定：它规定征用土地的安置费必须专款专用，不得挪作它用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补偿费支付给集体经济组织，由其他单位安置的，安置补偿费支付给安置单位；不需要安置的，发放给个人或征得被安置人员的同意后，用于被安置人员的保险费用。对于这项费用，因为法律规定的比较明确、具体，一般不会产生异议。但是对于土地的补偿费用却笼统的规定：土地补偿费归集体经济组织所有。至于集体经济组织如何分配、如何处置？却既无罗列性的叙明，又无限制性的规定，容易发生争端。但是，这并不能表明，对于此项费用就可以随意的处分，实际生活中，仍要遵循专款专用的规定。虽然法律对此一言而蔽之，使现实中执法人员不便于操作，可仍然不得改变此项费用的特定用途。我国土地法所规定的土地补偿费，实际上是征用单位对于土地收益给予的补偿；人员安置费，是为了帮助被征用单位更妥善的安排农民的生产、生活，由征地单位支付款项，用于对失去土地的农民在生产、生活方面的补助。这两项费用虽然都是由用地单位支付的，但却有着本质的差别。首先，费用的性质不同。土地补偿费是对被征用单位在土地上的投入、投资所得给予的补偿，人员安置费是用地单位对农民生产、生活方面的补助；其次，费用的用途不同。土地补偿费主要用于集体经济组织的生产发展方面，人员安置费用于被征地单位人员的生活补助；再次，补偿标准也不尽相同。依照土地法的规定，土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。土地法还同时规定，对土地征用的补偿费用应该专款专用，不应随意的处理，禁止侵占、挪用。一些村集体经济组织，将此项费用用之于本村优抚、购买办公设备、建造大楼方面，违反了土地法的规定，还有些“村官”擅自私分、侵占这些费用不仅违反了土地法的禁止性规定，也同时触犯了我国的刑法。
在土地案件纠纷中，因征用土地而终止土地承包合同的赔偿问题也占有相当大的分量。对因土地征用而不得不终止承包合同的，是否应给予对方赔偿？最高人民法院在1999年公布的《关于审理农业纠纷若干问题的规定》第12条作出这样的规定：“承包方因承包经营的土地被征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或要求发包方对其改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持”。可是，有些集体经济组织在和农民的土地承包合同中标明：因城市建设需要征用土地而造成经济损失的，发包方不予补偿。对于这一条款的法律效力，受案法院往往意见不一，作出的判决也不尽相同。但是，根据我国土地法的精神和我国民法的原则，应将此项条款以规避法律和违犯民法“公平合理”原则判决无效。因为按照我国土地法的规定，土地的承包期为30年。很多农民在土地承包后，都作出了长远的规划，有的购买了农用资料，有的添置了农田水利设施，有的对土地进行了改良，大部分人都投入了大量的精力和财力。再此情况下，认定此项条款具有法律效力，无疑不利于保护农民的合法权益，也与我国法律的宗旨相违背；还有的集体经济组织不遵循土地法的规定，不和农民订立土地承包合同，一旦发生土地被征用的情况，涉及到赔偿问题时，集体经济组织总会以无承包合同为由，拒绝向农民支付赔偿费用。对此现象，理论上常常认为，在双方当事人之间已形成事实上的合同关系，彼此就应当承担相对应的权利和义务。但遗憾的是，实际生活中，由于某种因素，使这些看似简单的问题，常常却得不到公允的判论。虽然土地承包合同双方当事人的地位也是平等的，但由于目前我国农民的法律知识水平的局限性所致，和政府对农业承包合同的管理不善，往往掌握主动权的是集体经济组织，对于不和农民签定承包合同，集体经济组织本来就负有责任，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第四项：“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时地向农民颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”的规定，在土地承包后，发包方和承包方要签定承包合同，对双方的权利和义务作出约定。在此过程中，集体经济组织占有支配权和主动性，其不积极地履行应负的义务，反而以无承包合同为由来对抗农民，有违于平等、公平原则；也有的地方，在土地被依法征用后，重新给农民分了土地，但新分土地地质低劣，需要投入大量的财物和人力进行改良才可以耕种，可是，对于改良土地所需的费用，集体经济组织却不给支付。根据以上对土地补偿费的用途所做的分析，我们认为：对于此项费用，应从土地补偿费中支付。土地补偿费最常用的是发展农业生产，改良土壤，兴修水利，改善耕作条件，在经过有关部门批准后，适用于支付开垦荒地，扩大耕地面积等方面的费用；在发展村组的工、副业生产方面，适用于支付因地制宜而兴办的对国计民生有利的副业和服务性事业的建设。可是，农民的此项要求总也得不到支持。常常在寻求无果的情况下，农民只好联名上访，或诉之法律，但也常因法律无明确规定而使农民的满腔期望化为泡影，多以败诉而终。
对于我国目前存在的这种状况，虽然是由多种原因造成的，但最重要的是，作为基层执法人员对土地法的规定理解得不够精确，不能够和国家的有关政策结合起来审理土地案件，在模棱两可的情况下作出不适当的判决，只能导致人们对土地立法的误解，从而使土地法的适用道路愈走愈窄，既不利于法律的正确实施，也不利于调动农民对土地的热情。为了维护农民的利益，进一步调动农民的积极性，也使农民的合法利益得到及时有效的维护，期待着我国的立法机关能够对土地法的某些不明确的规定给予细化或作出解释，更希望基层执法人员能够正确的运用土地法律，早日走出我国土地法的适用误区，使土地立法真正成为农民维权的武器。
土地征地法规篇2
在惜墨如金的美国宪法中，其第五条修正案专门规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。
美国宪法的文本，二百多年来没有作过一个字的改动，它的基本内容非常稳定。它所增加的内容都是以修正案的形式补充进去的，权利法案就是整个美国宪法的前十条。对于修正案的增加，美国国会也非常谨慎。从1789年以来，尽管曾经有三千多条修正案被提出，但是，至今为止，美国国会只通过26条宪法修正案。其中，直接涉及政府财产征收的就有两条。可见，这一问题之举足轻重。
在美国，征收主要分两种形式。第一种称为policepower，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康，安全，伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划（Zoning），建筑以及健康法规（BuildingandHealthCode），让移要求（Set-backRequirement），土地分割（abatement），污染（pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为eminentdomain或condemnation，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。本文讨论的主要是指第二种征收形式。
美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminentdomain）的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：
1）正当的法律程序（Dueprocessoflaw）；
2）公平补偿（Justcompensation）；
3）公共使用（publicuse）。
首先，什么是正当的法律程序？通常，征收行为应当遵循如下步骤：
1）预先通告；
2）政府方对征收财产进行评估；
3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提出反要约（counter-offer）。
4）召开公开的听证会（publichearing）说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。
5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。
为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。
6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；
7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。
8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。
9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。
第二，公平补偿（Justcompensation）。主要体现在三个方面：
1，主体的公平：即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。
2.客体的公平，即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产（Goodwill）。
3.估价的公平，这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fairmarketvalue）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在先阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们实在没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。
案例1：圣地亚哥市诉索比科保险金融公司。
被告是一家位于美国和墨西哥边境的保险金融公司。由于政府的征用行动，该公司被迫迁移到一个运营费用较贵的地点。但是，有趣的是，公司迁入新地点后，恰好遇到墨西哥的货币（比索）贬值，公司的营业额每月增加了400%，公司为此因祸得福。但是该公司仍然不接受政府提出的补偿金，提出要求政府补偿其商业信誉的损失。经过两审诉讼程序，陪审团拒绝了被告的请求。
之前和搬迁之后的差异（损失）.仅仅提出新地点的运营费用增加，并不能直接证明这一损失。何况由于搬迁后公司的营业额每月增加了400%的事实，已经使该公司提出类证明成为不可能。
案例2：粮食转运公司诉某郡政府。
原告是一家经营谷物的粮食转运公司，近半个世纪里，一直在铁路沿线经营谷物转运业务，并在租赁土地上建筑了仓储等辅助设备，公司的业务具有相当的稳定性。1967年政府实施征收铁路公司，同时包括原告租赁的财产。当时，原告与铁路公司的租赁合同还有7年半届满。在诉讼中，政府承诺补偿原告租赁合同的损失，包括附加建筑物的损失。但原告提出，政府还应当补偿租赁合同可能延续而带来的后续利益。法院认为，在确定一个合理的市场价值时，可以推定这一市场价值应当是一个买方在正常市场状态下愿意支付给卖方的现金价值。在本案中，假定原告出卖其公司，那么买方应当认为该租赁合同还会延期，直至设备的使用寿命终止。法院认为，原告主张的公平市场价值应当是指它的现存利益及未来利益。现存利益包括它拥有的资产净值，未来利益包括租赁合同尚存7年半期限的利益，以及7年半以后租赁合同可能延期所带来的利益。法院判决原告胜诉。
第三，公共使用。在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收a的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。
案例3：土地所有人诉夏威夷州政府。
在夏威夷成为美国的一个独立州之前，该岛的最初定居者实施的是一种类似欧洲封建领主制的土地分封制度。60年代中期，夏威夷议会连续举行听证会议，证明该岛的土地由于过度集中和价格垄断，已经到了伤害公众福利的状态。因此，州议会决定颁布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地，然后转让给土地现有的承租人。这实际上是一种通过赎买的方式进行的土地改革。原告（土地所有人）向法院提出诉讼，声称夏威夷州政府剥夺房地产主的财产，然后再转让给私人使用的行为违反了联邦宪法第五条修正案。法院最后否决了原告的诉讼请求。法院首先肯定政府在实施征收行为时，必须具有公共使用的目的。即使在合理补偿的情况下，如果不含有公共使用的目的，也不能够剥夺任何人的财产而使另一人受益。法院认为，州议会的法案并非是为了使某些特定的集体受益，而是为了消除财产过分集中所导致的不良状况，其合理的公共使用目的已经显而易见。实践中征收财产立即转让给私人受益并非意味着征收只具有私人使用性质。这种征收行动同样具有公益性质，因为它直接理顺了被长期扭曲的土地市场。法院判定原告败诉。
案例4：华裔新移民诉SanJoSe市政府
这是一个最近发生的诉讼案件。
来自中国大陆的新移民方秉权先生和他的妻子共同拥有tRopiCana商场75%的土地所有权，其他土地所有人均是亚裔和拉丁美洲裔等少数族裔。该商场占地10英亩，地处美国加州硅谷重镇圣荷西市中心地区。2002年，圣荷西市政府指认tRopiCana商场为“荒废区域”（BLiGHteDaRea），并以“公众利益”（publiceuse）为由，动用土地征收权将该商场强行征收，同时要将该商场转交给另一家由南加州白种人经营的地产开发公司。宣布将耗资5000万美元进行商场重整计划，但此时方秉权投资800万美元的重建商场工程已接近竣工。方秉权等多数所有权人反对市政府的决定，于2002年10月10日入禀法庭，状告市政府侵犯公民私有财产权，歧视少数族裔并违反宪法，同时提出索赔700万美元。法庭通过多次听询会，法官Gregoryward要求市政府提出完整行政记录，以证明将一个正在改建中的商场由现任东主手中强行征收，然后将商场原有店家建筑建筑与商业形态原封不动转交给新东主的做法，是否是为了公众利益。在最近一次开庭聆询中，法官Gregoryward以市政府提出的会议记录不足以支持强制征收该商场的决定为由，限期市政府必须提出更多证人和证据。被告市政府律师在和市政府以及议会讨论后，决定放弃征收行为。原告方获胜。法官Gregoryward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的会议记录并不足以证明该强制征收的决定是“为了让最多人获益，同时使最少人受到伤害”。因此该强制征收令并没有绝对的必要性。同时法官也认为，市政府只征收方秉权等亚裔所有的两栋建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽车修理行，是“肆意专断而且任性的行为”。现在，此案还没有完全了结，原告方秉权等以诉讼期间商场生意损失为由向市政府索赔700万美元的损失。目前此部分的金额尚待法庭决断。此外，市政府还可能要赔偿南加州的开发商36万美元的相关损失。人们正拭目以待最终的结局。
需要注意的是，美国法律错综复杂，其中有从英国承袭演变过来的普通法，也有随着社会发展不断制定出的成文法。既有全国统一联邦法律，又有50个州互不相同的各州法律。凡是世界上传统和现代的种种争执，均可以在博大精深，浩若烟海的美国法律体系中寻找到相关的原则和案例。经过长期的争辩，协调，修改和补充，美国的法律体系在最大限度的追求公平和正义方面，其影响力了已经超出了美国本土的范围。
固然，中美两国国情不同。但不能否认，上述司法原则和判例在某种意义上代表了人类社会追求公平正义的基本原理和技术手段，毫无疑问应当属于人类先进文明和文化的组成部分。值得欣慰的是，在经过改革开放的中国，已经很少有人再把它们慷慨地视为资本主义社会的专利了。
在社会经济和法律高度发达的美国社会，大多数司法上的争议为财产私有者挑战政府的征收行为。在中国现阶段，人们和政府之间的争执，主要发生在合理补偿的数额问题方面。
今天的中国，无疑是在经历一个飞速发展和新旧交替的时代，城市规划建设每天都在进行，政府对土地的征用和居民拆迁当然难以避免。但是，当残垣断壁在推土机的轰鸣声中纷纷塌落时，我们社会中的某些传统屏障却始终冥顽难移。这种严重的不协调，势必导致社会矛盾的严重激化以及相关恶性案件的频频发生。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。有关数据显示，中国大陆各地的拆迁纠纷急速增加，民怨逐步升温。
而在最近发生的有关事件中，被拆迁人却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用令人扼腕叹惜的非理性的方式。这足以令人惊醒，令人深思。
实事求是地说，中国大陆在土地征用和房屋拆迁方面并不是象海外一些人指责得那样“无法可依”。中国国务院早在1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“条例”），并随着城市房屋拆迁形势的发展和变化，于2001年6月13日重新修订了该条例，修订后的条例自2001年11月1日起正式实施。纵观该条例的全部内容，也绝非象海外有些人所诋毁得那样属于百分之百应当取消的“恶法”。该条例在拆迁公告，拆迁管理，拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面，有些切实可行的规定。但是，如果我们仔细研究该条例的有关内容，不难发现，其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在：
1，对行政权利过分依赖，忽略司法程序的作用。
该条例的第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出，依照这一规定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。这种表面上公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，有可能就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。
1996年7月24日，中国最高人民法院{{关于受理房屋拆迁，补偿，安置等案件问题的批复}}中规定，未经行政机关裁决，仅就房屋拆迁，安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。该规定事实上已经对“条例”进行了修正性诠释。但这种连法律从业者们都未必知晓的司法解释性文件，根本无法奢望普通人群能够明了和理解。
2，政府在纠纷中不应当规避责任。
城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是在“条例”中，政府在下达了行政命令后，将“拆迁人（多为房地产开发商）”推上前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂，政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其具有富有“中国特色”的规定。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。有关恶性事件成因的诸因素中，官僚的冷漠和资本的贪婪，显然是引发民怨的重要因素。事实上，无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者。应当在法律上承担不可推卸的义务和责任，至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。
3，明确平等，自愿和协商的原则。
在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等，自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。
各级政府在制定土地开发规划时，应当重视百姓的知情权和基本利益。避免不徵求民意的黑箱操作。以法律的形式规定进行公开的社会听证，规定必要的的“专家论证”。防止垄断权力和长官意志的滥用；在土地开发的实施阶段，禁止根本不顾及当地居民的利益要求的强制性开发。这样，才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度，充分尊重被拆迁人的合法权利。
4.采用特殊司法协助手段，保护弱势群体的利益。
无庸讳言，贫富分化的局面，已经随着市场经济的发展在中国出现了。而且，有迹象表明，这一局面还在不断恶化。贫富两极分化直接导源于分配不公和歧视。反过来，两极分化又进一步促进了不公与歧视，减少了社会成员阶层间流动的可能，使社会弱势群体处于孤立无援的境地。
在中国土地征用和房屋拆迁的过程中，被拆迁方通常都是社会底层的群体代表。现有的诉讼案例表明，这些人群在强大的政府权力和开发商面前，无论多么执着和顽强，始终显得势单力薄而且不堪一击。另外，由于法律知识的欠缺和律师费用的昂贵，很容易使他们放弃司法诉讼的程序。因此，中国政府可以考虑，在有关此类特殊的司法诉讼中，设立专门的法律援助基金，由人民法院为那些无能力支付律师费用的被拆迁人指派律师，提供无偿法律援助，协助他们维护自己的合法权益。
世界法律文明史表明，一种游戏规则，只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时，这种规则才可能发挥真正的效力，社会稳定才会可靠，发展才会长久。如果规则缺乏正当的道义和公平基础，只依靠习惯的强力压制来维持，不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象，社会不安和灾难就自然会不期而至。
综上所述，中国要想彻底解决城市土地和房屋征用和拆迁中的失序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是并对个别明显与国家法规不符，严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于拆迁过程中的不公而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。
主要参考书目：
1.theBillofRightandLandmarkCasesbyedmondLindop，1989。
2.CaliforniaRealestateLawbywilliamH.pivarandRobertJ.Bruss，2000。
3.RealestateLawinCaliforniabyarthurG.Bowmanandw.Dennymilligan，1996。
4.房地产诉讼，民商事诉讼实务丛书，王景琦编著2002年，法律出版社。
土地征地法规篇3
关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿
因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。
一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。
2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。
一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。
二、关于“紧急需要”的理解
何谓“紧急需要”呢?《物权法》第44条只列举了“抢险”、“救灾”两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。
土地征地法规篇4
在前苏联部分国家,由于以个别方式划拨的、私人拥有所有权依法占有的土地比例较低,土地征用已经成为发展土地市场的主要阻碍。当为了国家目的征地时,经常发现这块土地仍然保留在公有土地的财产清单上,它不利于从个人土地所有人和使用人征地的需求。另外,在农业用地的情况下,被改组的集体不必单独从私人手中圈占土地就能满足国家的需要。
然而,随着单独圈定和单独使用私有农业用地的比例不断增加,公共和私人利益冲突不可避免地越来越明显。它们面临的任务是制定土地征用条例和程序,以便允许国家为了某种被限定的重要目的征用土地,但是又不能影响土地保有权的安全。
它们中有些国家初步打算制定征地条例和程序,无奈既受传统上重视国家而不重视个人权力的困扰,又受到法律不健全的困扰。其典型的法律障碍有四类:缺乏土地征用目的的细节;土地赔偿费低或不给赔偿费;程序规则不严格,私有土地所有权人不能参与土地征用过程;这些规则或作法一时一变,不可预测。
俄罗斯
在俄罗斯,《民法》第279―283条和赔偿土地所有权人、土地使用者、租户的损失以及农业损失的规定(1993年制定,1996年修正)(以下称1993年赔偿规定)提供了土地征用规则和程序纲要。民法第279条第1款规定联邦政府和它的下属部门通过下达命令的手段,从所有人那里征用国家、州和市政需要的土地。
民法第279条第2款具体说明了应由联邦机构和地方政府执行机构做出征用土地的决定。它进一步陈述了应该由联邦土地法确定具有这种决定权的两个专门的机构和对这个决定需要准备和采用的具体程序,尽管土地法现在并不存在。
民法第279条第3款包含了《通告》的内容。根据这一条款,执行土地征用决定的机构,一定要以书面形式,在即将征用土地之前不少于一年的时间里通知土地所有人。它还要求所有人从接到通告之日起一年内,只有经所有人同意,才允许征用指定征用的土地。不经所有人的同意,不得挑选整块征用地中的一部分。
赔偿费按民法第281条和1993年赔偿规定决定。民法规定土地的购买价格应当在土地所有人和土地征用机构两者意见达成一致情况下确定,这种意见的一致性应当建立在“土地和位于其上的不动产的市价……以及由于征占土地造成所有人的所有损失,包括他应当承担的、在合约到期之前的一段时间内他给第三方造成的相关的损失以及丧失的利益”。对于“市场价格”而言,“丧失的利益”(损失的利润)的追加实际上可使所有人双倍的赔偿,因为预期的未来利润资本化的价值在不动产的市场价格中通常是很大的变数。第281条第3款进一步规定,根据与土地所有人达成的协定,可提供给他另一块土地代替被征占的土地,以此抵消购买价格。1993年赔偿规则的条款与民法的相应条款一致,只在某种程度上更详细地提供了有关具体的赔偿数额和支付时间。在包含征地管理办法条款的第17章被采纳之前,俄罗斯一直把1993年赔偿规定作为土地征用赔偿费管理办法对待。
假如土地所有人不同意征用土地的决定,或者土地所有人和征地机构不能在购买价格上达成一致,则征用土地的国家机构可以向法院提出征用这块土地的诉讼。诉讼必须从提供给土地所有人的征地通知之日起两年之内提出。
从上面的条款中可以看出,俄罗斯法律规定的征地办法不能充分地保护所有人的利益,主要原因是:首先,由于“国家或市政的需要”而被允许征用的范围没有在民法、土地法或后来的立法里规定,这就有可能使国家征地范围放得过宽而达到别的目的;第二,正如民法所预想的,在以后的联邦土地立法中既没规定授权征用土地的机构,也没规定用于准备和执行征用土地决定所需要的具体程序,这就留下一个法律真空,无数国家机构可以能够强制地征用土地,缺少任何程序上的审核;第三,尽管民法第282条规定可以通过法院保护政府征用土地权利,但没有具体规定土地所有人是否可以和在什么情况下(例如,在缺少合理的公共需要的情况下)可以提出诉讼保护自己的土地不被征用。
吉尔吉斯斯坦
吉尔吉斯共和国1997年11月7日颁布的《土地法草案》第59条规定的土地征用条例和程序,甚至还不如俄罗斯民法充分。
从《土地法草案》来看,吉尔吉斯共和国征用土地的目的完全不明确。第59条对什么样的机构有权征用土地、起草和执行征用土地决定所需要的程序,以及私有土地使用人请求法院阻止征占他们土地的权利的等问题只字未提。赔偿费以土地和土地上的房屋或建筑物的市价为基础,包括土地使用人由于土地使用权的丢失以及由于提前与第三方终止合约使用人应承担的损失在内的所有损失。在与土地使用人意见达成一致的情况下政府可以提供另一块土地代替现金赔偿。
乌兹别克斯坦
在乌兹别克斯坦,只有关于土地征用的粗略法规框架。
乌兹别克斯坦《土地法》第14条规定政府机构和有关当局在与土地征用部门和土地权人达成协议的基础上,可以自行从土地私人所有者或使用者那里征用土地。假如达不成协议,可以对征地决定进行讨论,但对这个决定的讨论程序法律未做具体规定。
《土地法》还规定可以将决定上诉法院,但上诉的内容和程序也未做规定。土地法未包括任何有关起草和执行征用土地决定的程序、给土地所有人或使用者发通知书和赔偿的条款。然而,土地法规定只有在特殊情况下和得到乌兹别克斯坦内阁批准,才能征用农业土地供非农业需要。
塔吉克斯坦
不准将私有土地权用于公共和私有目的的保证在塔吉克斯坦也是不充分的。塔吉克斯坦《土地法》第72条规定当一个“有法定资格的行政团体”决定将农场的地产卖给或转让一块土地给另一个城市、企业或组织时,土地拥有者有权获得自己投入在农作物和土地改良上的全部费用的赔偿。《土地法》第44―48条还对赔偿农业损失做了许多规定,但是什么时候运用这些规定以及当国家征用土地时能否根据这些规定得到赔偿还不明确。
土地征地法规篇5
土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。
关键词：集体土地征收土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。
一目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。
二当前土地征收制度的缺陷
（一）土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。
（二）土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥
另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。
另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。
3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。
例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本
土地征地法规篇6
一、征收对象范围的界定
观点一：征收范围局限于城市规划范围内的集体土地，主要为城中村、城乡结合部的集体土地。观点二：除上述范围外，包括城市规划范围外，为军事设施、公路、铁路、水利设施等公益性质的建设需要将集体土地收归变为国有土地的范围。观点三：拆迁行为完全消失，所有集体土地变为国有土地的行为均界定为征收。
笔者倾向于观点三，现行的《土地管理法》和《物权法》中均未出现拆迁，仅出现征用及征收。为了和上位法一致，更为了符合群众抵制拆迁的呼声，拆迁将会退出历史舞台，相关行为将全部界定为征收。
二、征收行为依据是否仅为公益性建设需要
观点一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”其中列举了征收的六种行为，集体土地可参照国有土地征收条例划定仅公益性建设可征收。这也符合《物权法》第42条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。观点二：集体土地征收的依据不仅仅是公共利益的需要，还包括城市规划范围内的城市建设和城市开发。
笔者倾向于观点二，工业化及城市化发展需要扩大城区范围，需提供土地供其发展。工业产业将会逐渐搬离城市中心区，逐步向城市扩散，最终会扩散到城市周边的集体土地，国家一定要为工业发展提供最基本的生产条件——场地。城市化发展可以集约利用现有城区土地，但国有土地征收条例相关法文致使非公益性质的城建开发很难开展，因此集体土地征收条例势必要为城市化扩张提供可行之路。
虽然集体土地征收条例一旦将城市规划纳入征收前提之一，将与《物权法》抵触。但《物权法》范围涵盖过大，实际操作中主要依据相关下位法条文；而且集体土地征收条例的出台本身就会引发原有法律条文的修订工作和具体实施规范的制定，征收条例推迟出台的原因之一也是相关法规的修订、重新制定及撤销工作。因此，尽管将城建开发纳入集体土地征收条例会与《物权法》冲突，但笔者依然倾向于将此条例纳入城市建设的需要。
三、补偿组成范围构成
1.现行补偿组成范围
《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》均明确规定征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。
集体土地所有权归村镇集体，因此土地补偿费归村镇集体，安置补助费一般也归村镇集体，专款专用于失地农民的安置。征收农用地的情况下农户直接得到附着物和青苗补偿，征收宅基地的情况下农户直接得到附着物即房屋补偿，占用的宅基地补偿方式和价格一般由各省市制定相关规定。北京市依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》使用宅基地区位价补偿农户被占用的宅基地。
2.争议的焦点问题及观点
《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿范围包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿、补助和奖励。而且，该条例明确规定被征收人可以选择产权调换也可以选择货币补偿。
现行的集体土地拆迁补偿组成的范围与现行的国有土地征收补偿组成范围大相径庭，集体土地上征收补偿的组成是借鉴国有土地上征收补偿构成，还是沿用《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》中的补偿构成思路？针对国有土地上征收不涉及的安置问题、被征收的宅基地补偿问题和补偿款中归属于村镇集体部分的管理和使用问题如何解决？
笔者认为：补偿的组成会借鉴国有土地征收条例补偿范围构成，并且涵盖国有土地征收条例中没有的安置费和青苗补偿，但可能会以新的名称出现；条例可能会参照城镇居民的养老金方式将安置补助费对接为社会保障费用或者安置保障费用，让失地农民领取养老金；归属于村镇集体的补偿款的管理和使用问题，此次征收条例不一定能做出具体规定，主要原因是各地地方性差异较难统一，可能会明确原则性指导方向；条例会明确被征收农户可以选择产权调换也可以选择货币补偿。
四、被征收人除被征收宅基地之外另有宅基地如何补偿
由于我国法律规定宅基地只能每户一处，但是历史原因造成部分农户可能有一处以上宅基地。农户宅基地被征收后，会出现以下几种情况：1.被征收人宅基地被征收后，他处有宅基地；2.被征收人宅基地被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地；3.被征收人宅基地被征收后，他处没有宅基地且农村集体经济组织不能为被征收人重新调整宅基地。针对上述三种可能情况，集体土地征收条例如何处理？
观点一：借鉴《江苏省集体土地上房屋征收与补偿办法》，被征收人住宅被征收后，他处有宅基地或者农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿。观点二：不考虑被征收人他处是否有宅基地，被征收人住宅被征收后，农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地，对集体土地上被征收房屋的补偿按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，除去房屋重置成新价格补偿之外另获得宅基地补偿价格。
笔者认为：部分被征收人拥有一处以上宅基地，是历史原因造成的历史问题，只要是合法取得的就不能追溯。另外，笔者倾向性认为农村集体经济组织能为被征收人重新调整安排宅基地的，按房屋重置价格结合成新给予补偿；农村集体经济组织不能为被征收人重新调整安排宅基地的，征收人需提权调换房屋，放弃产权调换的被征收人，另获得宅基地补偿价格，宅基地补偿价格以区位价或者估价规范技术标准或者其他计算标准及名目发放。
五、评估规范依据及价格
1.评估规范依据
已有的评估规范包括：《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》、《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。目前，国有土地上的评估适用《房地产估价规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》；集体土地上的评估适用《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》。
选择什么评估规范的核心问题是依据被征土地原用途、原质量进行估价还是按照规划所确定的征收后用途进行估价，是按照征收前的集体土地估价，还是按照征收后的国有土地估价。对此，江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，根据《房地产估价规范》对被收购房屋的价值进行评估，按照征收后的用途进行估价。目前，其他地区均未明确依据《房地产估价规范》评估集体土地，通常制定一套新的标准进行赔补，例如北京市、杭州市。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的配套条文《国有土地上房屋征收评估办法》，虽未明确估价规范为《房地产估价规范》，但其第13条“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估”；其实，这已经明确了估价技术的参照体系为《房地产估价规范》。
那么集体土地的估价规范体系会参照已有六个规程规范的哪一个？
笔者认为处理的方法有两种：或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》利用市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估，但不会明确按照国有土地还是按照集体土地评估这类敏感问题；抑或提出新的名称，出台相应的集体土地上房屋征收评估办法，提出新的评估技术方法。
2.与国有土地是否同地同价
集体土地征收最大的争议是：是否做到农村集体土地和城市国有建设用地同地同价或者换句话说同房同价，按国有土地上被征收类似房地产进行评估？
对此，现有的各地政策千差万别。江苏省进行了试点研究，出台了《江苏省集体建设用地上房屋征收与补偿办法》，其中规定针对城中村和城乡结合部宅基地征收，被征收人选择货币补偿或者原址产权调换的，根据同房同价原则，按国有土地上被征收类似房地产的市场价格进行评估。但江苏省同房同价的规定中与宅基地拥有处数挂钩。
集体土地征收条例是否会明确提出集体土地与国有土地同地同价？
笔者认为：我国现行土地制度确定土地制度分全民所有制和集体所有制，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体土地征收条例可能不会明确同地同价，避免与土地制度和现行法律相抵触，但集体土地征收条例的出台必将引起集体土地上被征收人获得更多的补偿价款。
土地征地法规篇7
我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
土地征地法规篇8
一、征收集体土地是否符合“公共利益”目的难以界定
集体土地征收是对原土地所有权人土地所有权的剥夺，因此，必须在符合法律明确规定的情况下才可以实施。《宪法》第十条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见，国家只能为了公共利益需要，才能进行土地征收。但与此同时，《土地管理法》第四十三条却又作出如下规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《城市房地产管理法》第八条规定“集体所有的土地经依法征收转为国有土地后，该国有土地使用权方可有偿出让”，前两项法律对于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明确，与宪法、物权法的有关规定不统一，出现了矛盾。在实践中，个人、私营单位这些非公共利益主体使用集体土地的，也可以通过土地征收，即集体土地的国有化来实现。将集体土地转化为国有土地后，就可以进而获得国有土地使用权，这种方式显然与土地征收目的必须符合公共利益的法律规定不符。
进行土地征收，应当符合公共利益。但现行的土地征收方面的法律法规却没有对公共利益的定义和确切的范围进行具体界定。修建军事基地、修建高铁、地铁、医院、学校等行为的公益性好判断，但是旧城改造、农村小城镇建设中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，却没有具体规定，这为不合法的集体土地征收进入征地机制敞开了方便之门。一些地方政府动则以“公共利益”为名，行土地开发之实，只要在项目上冠上公共利益的名义，就增强了强行进行土地征收的底气，被征地者就必要服从。其后果，集体土地所有权流转及带来的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地农民处于相当被动的地位，往往被迫接受不合理的补偿安置方案。即使对补偿标准有异议，维护自己合法权益也存在困难。可见，征地必须符合公共利益为目的的规定，立法目的是规范政府征收行为，但在客观上造成被征地农民的土地权益难以市场化，大量集体土地征收后，被征地农民没有通过平等交换的市场经济原则获得充分的补偿和救济。
二、集体土地所有权主体多类别，造成土地补偿利益分配参与主体多元化，影响了土地的合理化补偿
根据法律规定，农村土地归农村集体成员共同所有。但“集体”是什么，有关的法律法规并没有作明确规定，更多的表现为政策性的概念。党的十一届三中全会以前，农村土地所有权模式是“三级所有，生产队为基础”，即“、管理大队、生产队三级所有，生产队是最基层的集体农业生产单位，也是土地的实际占有和管理使用者。十一届三中全会以后，推行农村经济体制改革，改为行政建制乡（镇），改管理大队为村民自治组织“村”，改生产小队为村民自治基层单位“村民小组”。关于农村集体土地所有权权属，立法也进行了界定。《土地管理法》第十条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这样的规定只是明确了“集体”是集体土地的权属主体，但是，并没有对于何为“集体”作出明确的解释。根据这条规定，集体土地所有权主体有多级、多个，村民委员会、集体经济组织、集体内农民都是权属主体，这种不确定规定，反而造成了集体土地所有权主体的存在更多是形式意义上的，而不是实体意义上的，集体土地对于集体内的农民，名义上人人所有，实质上人人无权。现行农村经济制度是在改变原有的农民公社集体所有集体劳动模式上，以家庭联产承包责任制为基础，实行统分相结合的双层经营体制，传统意义上的农村集体经济组织多数消失了，重新建立起来的新的经营模式，其制度基础是土地承包制，将集体土地分给各村民小组的农民以家庭承包的方式经营，加之分配土地的时候没有建立正规、完善的权属登记制度，登记手续大多不健全，大量的土地存在权属不清问题。在土地作为农用地正常使用的时候，权属不清问题产生的矛盾一般不大，乡、村、村民小组作为集体与个体之间矛盾不多，农民个体之间的矛盾，也多表现为地界纠纷，也多数可以通过村干部、农村中长辈调处解决。但是当面临土地征收，计算补偿费用的时候，这种权属不清带来的补偿主体不明问题就经常会出现，乡（镇）、村、村民小组、被征地的农民工等多个主体参与争取土地补偿金。有些地方，集体土地被征收后，乡（镇）、村、村民小组（负责人）截留、想方设法扣减农民补偿金的现象屡见不鲜，补偿金落到农民手中往往所剩无几，甚至造成农民集体上访、闹访、堵路等过激行为发生。农民对于集体土地征收不满意，往往不是对征与不征不满意，绝大多数是对补偿费用标准过低不满意。
三、集体土地征收补偿原则显失公平性，难以保证合理性
目前，我国并形成一个集国有土地征收和集体土地征收为一体的完善的、法典化的土地征收法。国有土地和集体土地征收补偿的标准不统一。政府在对土地进行征收并相应予以补偿和安置时，往往按照土地被征收之前的用途进行补偿。根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，国有土地征收补偿和安置属于相当性补偿，土地补偿金是补偿性的。而根据《农业法》等集体土地征收方面的法律法规的规定，集体土地征收补偿属于适当性补偿，土地补偿金是补的，不是市场化的足额补偿，甚至还不如城市国有土地征收上的相当补偿。依据权利和义务对待的法律原则，土地征收补偿和安置是为了补偿被征收人的财产损失，否则就会有失公允。而集体土地被征收后，基本上是转为开发用地，甚至是开发商建成居民小区，高价获利。而作为集体土地所有者的农民，只是获得象征性的补助，用低的可怜的补助款去购买在自己土地上建成的商品房是无法想象的，这种补的补偿模式实质上是一种极不公平，也不合法、不合理的补偿模式。
显然，集体土地补偿原则不符合市场经济原则。在社会主义市场经济体制下，资源配置及物资交换以等价有偿为基本规则，而现行的集体土地征收补偿实质上并不是一种等价性补偿，而是一种补补偿。在原有的以集体所有、集体劳动为特征的农村集体经济体制下，是适用的，农民也认为土地是国家的，为国家建设作贡献是应当的，甚至不需要补偿，无偿使用也不会遭到反对，也为社会广泛接受。但随着社会主义市场经济体制的建立，这种以无偿或者象征性的补偿标准为特征的补偿就不能继续沿用了。由于城市国有土地及其它生产要素已引入市场机制实行资源配置，按对等原则进入市场进行交换，而农村集体土地还在实行计划经济条件下的配给制征收和补偿就违背了市场经济体制的原则。同时，农民在生产、生活中，是通过市场进行资源配置的，购买商品房这些物资也不因为其农民身份而获得任何优惠，而其拥有所有权的土地被交换出去却不实行市场价格，也同样不符合市场经济体制原则。
集体土地的价值，特别是增值没有在征收补偿中得到体现。土地是不可再生资源，具有很高的经济价值和社会价值。在市场经济环境中，进行乡村城镇化，扩大城市规模和城市人口，是国家一体化建设的必由之路。但在这一进程中，作为集体土地所有者，农民不应该是牺牲者，而应该是获利者。农民，往往是世世代代居住在所在的农村，土地是他们唯一能够世代相传的财产，也应该是他们摆脱贫困的重要财富。现有的集体土地补偿标准，虽然因为所处的地域、省份及经济发展水平不同而有地区差异，但以现金形式补偿的，也基本上在每亩土地补偿金标准，少则几千元，多的也就1～2万元。特别是在人均耕地面积少的地区，一户被征地农民，往往只能得到10万元的补偿，并至此永远失去了土地，不要说进入城市生活，就是在原有的乡镇生活，也难以满足基本生活需要。在目前农村社会保障不到位的情况下，这些失地农民的生活处境无疑会十分困难，这甚至会成为影响社会稳定的因素。
四、低水平的征收补偿对于失地农民的保障缺乏充分性
除少数经济发达地区外，目前全国各地集体土地征收补偿费普遍偏低，失地农民难以维持长远生计。据中国土地勘测研究院统计，在2002年，使用权出让的收入全国平均即达到12.97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。发展到现在，土地出让费成倍上涨。在东部沿海发达地区，几百万、甚至上千万一亩的“楼王”此起彼复。即使是西部一些二线城市，50万一亩的地价也很常见。与此形成鲜明对比的是，被征地农民通过让出土地获得的经济补偿却低的可怜。根据现行的集体土地补偿标准，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10到16倍，最多不超过30倍。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于当地城镇居民可支配的一年收入。按目前农村居民人均生活消费支出一般标准，只能维持五年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出一般标准，仅能维持二年左右的生活。如果将1.8万元全部作为农民社会保险金交纳，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于现行各地最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
同时，集体土地征收补偿标准的测算方法缺乏科学性和合理性。根据《土地管理法》，集体土地征地补偿金的计算方法采用“产值倍数法”，土地补偿费的计算，以该土地征收前3年平均年产值的6至10倍为标准计算；安置补助费，以该土地被征收前3年平均年产值的4至6倍计算。这种测算方法没有科学依据，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均产值作为征地补偿标准不合理。在集体土地征收中，目前基本上征收部门是套用国家标准进行征地补偿，且大都就低不就高，执行的是较低的标准；同时，一般按传统的粮食作物，如水稻、小麦、棉花等普通农作物为测算对象来测定前3年的产值，而不是按照或者较少考虑到现在具有高附加值的生态农业、精品农业和休闲观光农业等现代农业的产值为测算对象。在现代农业条件下，土地的产出价值根本与普通的粮食或蔬菜产值具有可比性，要高出几倍甚至几十倍。因此，这样形成的土地征收补偿标准当然不能真实反映被征收土地的产出价值，必定是较低甚至是差距多倍的价格。其次，征地补偿标准目前并不包含土地的增值部分。集体土地经征收后，除了少数是公益用途之外，大多数土地都是用于房产开发或者生产建设使用，所征地地价绝大多数情况下会出现增值甚至大幅度增值。但是，在设定征收补偿标准时，却并没有考虑土地增值这个重要因素。再次，目前的征收补偿标准没有充分考虑地域、地区经济发展水平差异。一个地域、一个地区的基础地价，根本上是由区域经济条件决定的，东部沿海发达地区的基础地价必然高于中、西部欠发达地区的基础地价，任何土地交易价格的形成均不可避免会受到区域经济条件的影响，甚至决定。由于根据目前以农作物产出为标准来计算农地的产值，而基本的几类粮食、蔬菜等普通农产品价格在全国各地差别并不大，以此为基础测算的征地补偿标准自然就难以反映不同地域、不同地区的地价差异。
五、集体土地征收补偿费分配缺乏规范，做法不一，比较混乱
目前就征地补偿款的分配问题，法律只是规定可分配的有多少，至于何时分配、怎么分配等问题，尚未规定统一、明确的标准。实践中。被征地的农村往往是根据当地的村规民约、乡规民约来分配。有的是以是否有承包地为标准，有地就能参加分配，无地则无权参加分配；有的以农户的户口为标准，入户口的就参加分配，没有入户口的就不能参加分配。第二、对征收补偿费的发放缺乏明确的分配细则，实际分配中比较混乱。在发放数额上，有的全额发放，有的部分发放，集体组织还提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不统一。少的10%，多的达到40～50%。在发放时间上，有的是一次性发放，有的分批发放，长的甚至没有明确期限。在分配对象上，也是做法不一。有的是按照农户家庭中的人口数量发放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面积分配发放。有的地方，征谁家的地，征地补偿费费归谁所有，没征地的不参与分配；而有的地方，不管征谁家的地，征地补偿费归集体所有，所有家庭都有份。在此种分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭适当多分，余下的其他农户平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考虑有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等诸因素来制订分配方案，可以说是五花八门。第三、在实际分配中，土地补偿费和安置补助费的分配上矛盾最大。据有关部门统计，在有的地方如果以集体土地转为国有土地后的投标出让成本价为100%，则农民只能获得其中5%～10%，集体经济组织获得其中25%～30%，60%～70%被县、乡（镇）各级地方政府所得。调查发现，征地补偿费在分配中，乡村截留多，农民实得少。征地部门为了方便工作，减少直接矛盾，一般都不把补偿款直接发给农民个人，而是先支付给村、乡两级政府，由乡政府再发放给村委会，最后由村委会分户发给农户。资金拨付一般也是先到乡财政账户，个别的直接到村委会账户。政府、村委会以及集体经济组织处于利益考虑，经常是直接以土地所有权主体身份参与分配，或者通过各种各样的名义截留、提扣甚至挪用征地补偿款，有些地方还发生过村干部，随意分配甚至贪污征地补偿款，导致失地农民作为真正的土地所有权主体没有享受应该享有的利益。其次、在安置补助费的分配上也经常产生矛盾和纠纷。安置补助费，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余劳动力之用。安置补助费一般由负责安置的单位所有。但在实践中，安置费用往往在农民还没有妥善就业安置的时候，就以货币形式发给了农民个人所有，很快就被农民消费完毕，且消费完毕后农民还是没有找到工作。在一些地方，还出现过征收部门并未按照国家规定足额发放安置费用，同样被层层截留的问题。另外，不少地方村级集体提留土地补偿款的管理和使用上也没有相应的制度规范，有些村没有建立规范的村务公开制度，财务不透明、不公开，村民难知情、难监督。怎么使用、只能用于哪些用途，没有相应制度性规定，也难以实施有效的监督，导致一些失地农民利益受到集体经济组织及其负责人的损害。有的村级集体经济组织用征地补偿款支付日常行政开支、用于村干部工资、福利、奖金的发放，甚至用于接待吃请、旅游等。少数村干部甚至贪污、挪用土地补偿款。实际上，村民对于村留下部分补偿款用于修路建桥、兴修水利或者发展集体经济，投资建厂多数情况下不会有意见。但对于上述这些违规做法肯定会有强烈反映、不满甚至反抗。
六、征地程序缺乏公开性和透明性，失地农民缺乏知情权
现实中，征地往往是政府内部决策，并不事先征求意见。被征地农民，也不能在事前参与征地决策的合法性、合理性论证过程，往往只是征地公告贴到自家墙上，或者被村委会通知参加动员会时，才知道自己的地要被国家征收了，处于十分被动的地位。社会公众与新闻舆论机构也只能从政府信息网站了解到有限的征地信息，即使认为征地不合法、不合理，也难以主动参与，难以行使监督的权利，难以约束政府滥用征地权力。
被征地农民除了获取征地信息被动之外，即使是看到的征地信息，内容也十分有限，往往不会包括有关规划、背景、征收合法性论证、合理性审查、征地的监督和救济方式等方面的信息。这种“信息公开”，实际上无异于行政命令，通知被征地者配合征地，做个顺民、良民。至于土地利用规划的编制、征地项目的审批、征地补偿和安置标准的制定等重要的信息则往往不会出现，作为被征地对象的农民本身维权能力就不强，加上缺乏对这些重要信息的知晓，更加维以有效保护自己权益。作为征地主体的政府，利用其在征地中的主动和主导地位，实施信息垄断，确保征收顺利进行，而被征地农民处于劣势地位，从而实现自身利益的最大化。同时，也为“”提供了便利，为侵占征地补偿款等违法行为的发生创造了方便。
七、集体土地征收补偿权利救济机制不健全，失地农民的利益容易受到不法侵害
按照有关法律规定，集体土地征收补偿要建立公开听证等程序，但实践中政府对此规定往往阳奉阴违，有的直接就没有建立公开听证程序，有的即使有这个程序，也是找一些指定的，投赞成票的代表参加，过过形式。被征地的农民、对被征地有利害关系的人、对政府征地行为有监督意识的公众等，都难以实际参与到听证程序。按照目前听证方面的规定，对被征地农民提出的意见，只在确需修改的情况下才改动补偿方案。实际上，是否“确需修改”，仍由原作出征收补偿决策的政府部门判断。同时，征地公告内容，不是就征收是否符合公共利益、补偿标准是否符合合理性进行征收意见，性质上更多是一种告知、通知，政府的强势地位，决定了这种征收意见多是一种形式，基本上没有改变的可能。失地农民对征地目的的合法性、补偿标准的合理性等涉及自身根本利益的关键事项没有发言权，程序上也没有参与的机会，对行政决策结果也无权提出异议，这就造成很难进行有效的听政申诉，行使异议权的机会。
征地程序中行政救济机制缺失。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地范围、补偿安置标准等有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。这样就使得政府的角色具有双重性，既是征地争议中的一方当事人，又是争议裁决者，这种“既是运动员、又是裁判员”的裁决机制设计，先天存在不公正的因素，难以发挥维权作用。
土地征地法规篇9
关键词：土地征用、和谐社会、法制
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要构建社会主义和谐社会，就必须妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾。总书记在视察贵州的讲话还特别指出，正确处理人民内部矛盾，当前最主要的是解决农村土地征用、城市房屋拆迁、工程移民安置等突出的问题。总书记在中央党校省部级主要领导和谐社会专题研讨班上的讲话和人民日报的相关社论都提到，和谐社会应该是民主法治的社会，要实现社会和谐，必须切实落实依法治国的基本方略，切实实现和维护社会的公平和正义。这里，本文想以土地征用法制为例，证明依法治国是实现社会和谐的基本途径。
一、目前大量的人民内部矛盾由土地征用导致
目前中国存在一定的社会不稳定现象。造成这种现象的原因是各种各样的，其中很重要的一个是农村的土地征用。
1、政府资料提供的证明
1999年12月，国土资源部在《关于加强征地管理工作的通知》中说：“些地方还存在滥用征地权、征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈。”[1]但是几年之后，情况并没有很大的改善，以至于国土资源部《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（2002年7月）还指出：“当前，一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定。”[2]
浙江省国土资源厅在《浙江省土地征用的基本情况》中得出这样的结论：征地诱发的矛盾和纠纷不断上升。据该厅室统计，反映征地补偿与安置问题的来信，2001年比2000年上升了14.5%，2002年比2001年上升了80%：因土地征用问题而来省上访的，2002年比2001年批数上升41%,人数增加59.90%。据该厅对全省2002年受理反映征地问题的1862件来信来访分析，群众意见主要集中在：征地补偿标准偏低，占58.5；征地补偿费分配不合理，古14.4；征地程序不合法，占法12.7；征地拆迁补偿与纠纷，占12.3：其他28件，占2.1。[3]
2、别人研究提供的证明
2003年8月至2004年6月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组，联合对当前我国农村的社会形势进行了专题研究。课题组通过研究中央某媒体观众电话记录、中央某媒体观众来信、对进京上访农民的专项问卷调查、课题组自己收到的农民控告信件、农村群体性突发事件等，得出了这样的结论：农村土地纠纷已取代税费争议而成为了日前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。例如，课题组从中央某媒体和课题组收到的1434封有关农村土地的上访信中随机抽取837封进行了具体的定量分析。从中得知，目前有关农村土地问题的争议，主要有征地和占地两大类型；属于征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1％。又如，课题组收集的2004年以来130起农村群体性突发事件中，有87起是因土地而发生的警农冲突，占总数的66.9%。[4]
3、我的调查提供的证明
笔者目前正在贵阳市某区进行社会治安综合治理与社会稳定的调查研究。在实地调查中，我们经常遇到因为土地征用而产生的严重社会矛盾。有的矛盾甚至严重到只有用武力或者以武力相威胁才能解决的程度。
例一：J村。1992年，该村10户村民的60来亩土地某工厂占用了，当时的协议期限是10年。这土地是村里卖给铁厂的，农民根本不知道，只知道土地已经被卖了，补偿费已经按照每家的名字存在信用社里。有的村民不愿意，但是不行。2002年，期限已经满了。村民要求转非，或者增加青苗费补偿，或者增加生补助活费，或者增加就业机会。但是这些要求没有得到满足。他们就到工厂去闹，工厂因此停工一年多。2003年8月底又才重新开工。重新开工的那天，政府去了很多干部，派了很多警察，还准备了救护车和医生，一副准备镇压暴乱的样子。后来，几个平常闹腾比较厉害的村民被政府抓去了，其中3人被拘留15天，2人坐牢一年半。
例二：X村。2004年10月22日，X村m组里一下子被政府抓去了6个人，其中4个被拘留，2个被关在监狱里。原因什么呢？原来，m小组境内有一块坡地不久前被征用，征地补偿全部付给了村里，而不是组里。村里一分钱都没有给村民组。本组村民去闹之后，村里答应分给组里一部分补偿，但是目前仍然没有兑现。村里为什么不愿意把补偿分给组里和组里村民呢？原来，村委会认为这块坡地是村里的集体土地，而农民认为这块坡地应该属于本组。冲突的另外一个原因是关于被征用土地的补偿标准，基层政府与农民的理解有比较大的差异。群众不满意，就去静坐，不准土地平整工程开工。开发商在1年左右时间里，7次试图进驻工地，但是都没有成功，因为经常有村民堵路、堵工。后来，在政府干部和暴力机关的保护下，企业强行进行了平整土地工程的开工。开工那天，来了防暴队的、检察院的，还有医生和救护车，大有生死战的派头。此外，在w村调查时无论是镇干部还是村居民，都多次提到土地征用过程中的矛盾。
另外，我还想提供贵州省H县的一次因为征地而出现的矛盾。2004年11月8日，我在H县某镇搞社会调查。下午，我急于赶回贵阳，可是我们坐的车在县城以北的路边等了很久。还有很多其他的车辆也停在路边。原来，前面的路被农民堵住了，不让车辆通过，已经几个小时了。我到现场后看到，果然有很多农民把路堵了。他们有的站，有的坐，既不喊什么口号，也不打什么标语，就是在那里静静地集中。我问农民究竟是什么原因，他们说是因为征地修路。我正要进一步了解情况，干部就过来干涉了。出事地点经以北的路上，被堵的车辆很多，给很多人带来了不便。
二、矛盾的出现主要是由于土地征用法制不健全
我国之所以在这些年出现大量的土地征用矛盾，如果从法治角度看，我认为主要是由土地征用法制不健全造成的。
1、立法不合理
首先，立法的指导思想存在偏差。一方面，这表现为赋予了政府以过多过大的权力，同时给予农村集体和农民的权利过少过小，如土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力。另一方面，这表现农村集体的权力太多太大，而农民的权利太少太小。在土地承包经营中，农民的权利非常大，但是在土地征用补偿费用的分配中，农民并不能自然得到土地补偿费和安置补助费。
其次，立法的内容存在诸多不合理之处。第一，土地征用的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，无沦公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这直接违背我国宪法关于土地征用必须是为了公共利益需要的规定。[5]第二，土地征用程序不健全。现行土地征用程序基本是内部程序，已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，完全由政府说了算。现行土地征用立法对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决。第三，征地补偿制度滞后。2004年以前，宪法对补偿未作明确规定。补偿立法漏洞较多，许多应当予以补偿的情形没有相应的立法规定。补偿立法层次过多，各层级的规范文件都可以设定补偿。政府单方定价导致补偿标准不合理。补偿金发放程序存在缺陷，特别是环节过多，时限不明确。
再次，从立法形式上看，土地征用立法不集中，不权威。中国没有集中统一的《土地征用法》，而法国、日本等国家有这样的法律。集中的法律可以为行政官员、法官、律师、当事人、社会掌握法律提供极大的方便。中国土地征用法律的很多规范层次不高，达不到严格的法律的层次，很多内容（例如关于征用非耕地的土地补偿费和安置补助费标准）均由省、自治区和直辖市规定，不少内容只能在行政法规和部门规章中找到，有的甚至只能在行政规范中找到。[6]
2、执法不严格
虽然我国土地征用立法存在各种问题，但是从总体上看，我国的土地征用还是有法可依的。前些年存在大量的土地征用纠纷，一个很重要的原因是有关政府和政府部门执法不严，没有履行依法行政的义务。
政府执法不严有很多表现。第一，违反公共目的，多征、滥征土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年全国非农业建设占用耕地控制指2950万亩。然而，仅1997年至2001年就已占用了1351万亩，占45.8%。按照这一速度，这个指标到2005年就要用完。[7]第二，违反合理的审批程序。《土地管理法》规定了征用农业用地的基本审批程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有绝对的权力，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。第三，违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权。第四，违反补偿标准，只给农民非常低的征地补偿。土地征用的具体补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象。现在，土地明明已是价比黄金，而向农民征用时却以粮食的价格来计算补偿。这实际上无异于巧取豪夺。
3、司法无力度
我国的土地征用活动之所以经常诱发严重的社会矛盾，一个非常重要的原因是有关的司法制度不完善。主要表现是：第一，没有对法律、法规和规章的违宪审查权。这样，一些关于土地征用的不合理的法律、法规、规章就得不到及时的改进。第二，行政诉讼法规定的案件受理范围比较有限，法院往往因此回避棘手的土地征用纠纷，常常以不予受理拒绝解决土地征用纠纷。例如，四川自贡土地征用案件中（自贡市政府授权自贡高新技术产业开发区管委会对城市规划区内19平方公里的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低），被征地民众4次提讼，1次申请复议，均得到不予受理的答复。[8]通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。第三，我国的法院在经费和编制上不能独立于地方政府，这就使法院在土地征用问题上无法公正地司法。第四，即使做出了有利于百姓的判决，由于受整个中国体制的制约，也比较难于执行。
近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但是由于各种原因，案件的受理和审理困难重重。农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。
4、守法有问题
我们在调查中发现，部分被征用土地的农民法律意识比较淡薄。一是不能正确处理个人利益与社会利益的关系。具体表现是私心太重，漫天要价。这使征地补偿的协议非常难于达成。二是不能全面理解土地征用法律体系的构成。他们对国家的法律往往比较能够把握，但是对于行政规章和地方政府规章往往没有足够的了解。例如，在H县的一次土地征用纠纷中，愤怒的农民塞给我的法律法规不是省市的规定，而是《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》。乡镇干部也是这样抱怨农民的。三是对于土地征用补偿中的区别对待[9]（此地不同于彼地、城市不同于乡村、大城市不同于小城市、内地不同于沿海）往往不能彻底理解。因此，往往存不满。四是一些农民，由于文化不高、经验有限，对于从事农业之外的其他行业往往没有信心，因此或者要求很高的社会保障，或者干脆不想让土地被征。五是一些农民法律程序意识比较单薄，在遇到土地权属纠纷时，不习惯按照法律的程序决定土地的权属，在遇到不满意的补偿标准时不是依法申请行政复议或者提起行政诉讼，而是喜欢采用堵路、堵工等明显违法的方式表达自己的不满。
三、为了减少社会矛盾，必须大力完善土地征用法制
要解决土地征用中存在的突出问题，减少社会矛盾，构建和谐社会，我们必须认真贯彻科学发展观，认真落实依法治国方略。具体而言，应从如下几个方面着手：
1、完善立法，改革土地征用制度
我国的土地征用立法需要完善的地方很多，如立法指导思想应该注意控制政府的权力、保证人民的权利，立法形式应该更加集中、更加统一，立法层次应该更高级、更权威。从内容上看，应该从以下方面去完善。
第一，限定土地征用范围。国家为了公共利益的需要方可征用土地，不得为经营性用地动用征用权，不得通过征地牟利。应该通过列举的方式指出公益事项。也应该以列举的方式指出不得通过土地征用获得土地的商业书项。对于商业用地，应利用市场机制解决。
第二，完善土地征用程序。完善行政内部民主，征地项目必需通过决定征地机关正式的会议程序通过。土地规划方案、征用土地的用途以及补偿金的确定程序应增加透明度，必须有事前公告、听证等环节。完善村级民主制度，凡涉及处置集体土地所有权的管理事项、土地征用协议以及土地征用补偿安置方案，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定。
第三，完善土地征用补偿。首先，要确定合理的补偿标准。要在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。其次，丰富补偿方式。国家鼓励通过租赁等方式满足公益用地的需要。征用土地除采用一次性金钱补偿方式外，被征用土地的农民也可以选择其他补偿方式。再次，改革补偿金发放的方式，土地征用的补偿金应在法定期限内全部、直接发放给被征用土地的农民。
2、加强监督，认真执行土地征用法规
认真执法就是没有偏差地执行目前土地征用规律的各种规定。第一，严格依照法定权限审批土地。各省、自治区、直辖市人民政府不得下放土地审批权。严禁规避法定审批权限。第二，完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。第三，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。第四，健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。政府要履行告知、听证、公示等义务。第五，加强对征地实施过程的监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。
需要注意的是，这里的严格执法，也包括法理意义上的法，因为任何法律都可能有遗漏、含糊和滞后等不足，行政机关和机关工作人员如果没有正确的法律价值观念，就会利用法律的不足谋取自身不正当的利益。
为了使行政机关和机关工作人员能够严格执行土地征用法律，必须加强对土地征用法律执行的监督力度。目前的情况是监督查处的力度非常不够，受处罚率仅为千分之几。[10]所以，应该多管齐下，加强对土地征用执法的监督。各级党委要加大对土地征用的纪律检查力度。各级人大和人大常委会更应该对土地征用执法的检查。各级政府、各级行政监察部门和土地管理部门也应该加强监督，各自履行相应的监督职责。还应该加强对土地征用的监督。
3、改革制度，保证土地征用司法公正
为了从司法角度保证减少因为土地征用而出现的社会矛盾，就必须改革有关的司法制度，特别是行政诉讼制度。
第一，建立有限的司法审查权。中国没有司法审查制度，即法院没有对法律的违宪审查权。可以考虑建立有限的司法审查权，即法院有权对行政法规、地方法规、部门规章、地方规章的违法情况进行审查，并且主要根据宪法和法律对土地征用行政诉讼案件进行审判。第二，扩大行政诉讼案件的受理范围。我国应该修改行政诉讼法，扩大行政诉讼案件的受理范围。这样才能避免被征地人民寻求法律之外的非正常解决渠道。第三，采取各种措施，保证司法独立。应该尽快改革中国法院的经费制度、人事制度和司法区划与行政区划同一的制度，使法院保持事实上的独立。第四，认真解决行政判决执行难问题。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付诸实施，行政纠纷才能最终得到解决。第五，实行行政诉讼附带民事诉讼制度。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果。比较妥当的办法是实行行政诉讼附带民事诉讼制度，这样更有利于行政相对人。
此外，还应该加强执政党、人大、检察院和社会对土地征用纠纷司法救济活动的监督，以便防止法官和法院的徇情枉法和贪赃枉法现象。
4、加强教育，促进土地征用法律的遵守
这里是指加强对农民的土地征用法律教育，因为被征用的土地都是农村集体的土地，而且绝大多数是已经被农民承包经营的土地。
我国农民具有以下特点。第一，对土地权属的认识有一定的偏差，往往认为土地是自己的，而不是集体的，往往把长期的使用权理解为所有权。因此，对于国家规定把土地征用补偿发给集体，有些不理解。第二，对土地征用的理解也有一定的偏差，往往把土地征用理解成平等的买卖，而对土地征用的强制性了解不够。第三，农民的经历和知识比较有限，对于国家管理的层次、对于各地和城乡之间的差别了解不多，因此对于地方与中央不同的规定，以及各地之间土地征用补偿的不同规定往往不了解。第四，按照目前中国社会的分层和流动机制，农民往往是知识和经济上的弱势群体，他们习惯于简单的农业劳动，对于非农业的劳动缺乏足够的了解、兴趣和信心。
应该根据农民的这些特点，有针对性地开展土地征用法律教育。教育的内容，应该既有实体的，也有程序的；既有义务的，也有权利的。实体权利的教育，使农民积极支持土地征用工作；程序权利的教育，使农民知道如何履行自己的实体义务，保护自己的实体权利。实体义务和程序义务的教育可以使农民知道和遵循有关的规律。要特别注意让农民知道，土地和房屋是不动产，各地之间、城乡之间价格差别很大，地方法规与中央法律之间、各地法规之间也有比较大的差别，因此要有一定的差别心理承受能力。此外，还要特别加强对农民的非农业就业技能培训。
参考资料：
［1］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第178页。
［2］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第176页.
［3］、《浙江省土地征用的基本情况》
［4］、于建嵘：《土地问题己成农民维权抗争焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究》。
［5］、江平主编的《中国土地立法研究》（中国政法人学出版社1999年4月）比较早也比较详细第分析了中国土地征用范围上存在的问题。
［6］、例如，《政策法规小宝典：征地补偿安置》（中国法制出版社，2005年1月）收录的39个文件中，属于法律的只有4个；属于中央文件的，只有15个；24个地方文件，有的是地方性法规，有的是地方政府规章，有的只是行政规范。
［7］、沈开举：《土地征用问题严重》
［8］、详细情况可以参见吕婷朱海宏的文章《对农村集体土地征用现状的反思》的叙述。
土地征地法规篇10
在台湾税法理论中，税法有广义狭义之分。狭义的税法，是指立法院通过的有关稽征各种税捐的法律。如税捐稽征法、所得税法等；广义的税法，除狭义的税法外，还包括基于税法授权而定的行政规章、行政解释、司法判解及国际间租税协定等（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。本文论及的台湾土地税法从广义。台湾所有税目划分三大类（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）：（1）“国税”。包括所得税、遗产及赠与税、关税、货物税、证券交易税、矿区税。（2）“省（市）税”。包括营业税、印花税、使用牌照税、港工捐。（3）“县（市）税”。包括地价税、田赋、土地增值税、房屋税、契税、屠宰税、娱乐税、教育捐。土地税以土地为征税对象，主要包括地价税、田赋及土地增值税等三种税，为“省级”之地方税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。关于土地税收的法律法规有《土地法》（第四编：土地税）、《土地法施行法》（第四编：土地税）、《土地税法》、《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，几乎履盖了土地市场的各个环节，有力配合了台湾土地政策的推行。
依据台湾土地税收的法律法规，在台湾，涉及土地的税赋共计有：地价税、田赋、土地增值税、空地税、荒地税、契税、工程受益费、遗产税、赠与税、财产交易所得税及印花税等（注：（台）陈铭福著《房地产税法实务》，台北，五南图书出版公司1981年5月版，第8页。）。
1、地价税。地价税是台湾最基本的土地税，是按土地价格征收的一种税。在台湾，有些土地规定有地价，有些土地尚未规定地价，而地价税只对已规定地价的土地征收。但规定地价土地并不都征收地价税，如都市土地依都市计划编为农业区及保护区，限作农业用地使用时征收田赋。这在《土地税法》第22条与《平均地权条例》第22条中有详细规定。为征收地价税，台湾各地有专门的地价评议委员会负责评议有关地价事宜，并制定有《地价评议委员会组织规程》。地价税纳税义务人一般是土地所有权人，土地出典时是典权人，政府放领土地的是承领人，以及承垦政府土地的人。若土地所有权属于公有或公同共有者，以管理机关或管理人为纳税义务人。若为分别共有者，地价税以共有人各按其应有部分为纳税义务人。另外，在特殊情形下由土地使用人代缴（注：（台）《土地税法》，第4条。）。地价税运用累进税率及加征空地税的方法来调整土地分配，促进土地利用。它们是：（1）一般累进税率，共七级。未超过累进起点地价时按基本税率千分之十五征税；超过累进起点地价在百分之五百以上者，以每超过百分之五百为一级距，每一级距内各就其超过部分，逐级加征千分之十，以加至最高税率千分之七十为止（注：（台）《土地税法》第16条，（台）《平均地权条例》第19条。）。（2）优惠税率。对自用住宅用地、工业用地、公共设保留地、公有土地采优惠税率（注：（台）《土地税法》第17、18、19、20条。）。（3）加重征收。对超过期限未建筑使用的私用空地加征空地税（注：（台）《土地税法》第21条。）。另外，对地价税、田赋、土地增值税的减免事项台湾制定有专门的《土地税减免规则》。
2、田赋。台湾田赋制度的存在，已有长久的历史，在以后相当时期，仍将继续存在。台湾为使税法完整，人民查阅便利，乃将田赋之征收，订入土地税法，正式定为土地税之一项目（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。田赋系指土地作农业用地使用期间征收的一种赋税。征收田赋之土地一般是非都市土地，且要符合两个条件：一是限作农业用途使用，一是未规定地价。但都市土地（一般规定有地价）也有征收田赋之情形（注：（台）《土地税法》第22条。）。田赋纳税义务人与地价税相同，另在特殊情形下，土地使用人为代缴义务人（注：（台）《土地税法》第4条。）。田赋税率按征收稻谷土地，不产稻谷土地、出租耕地、废耕土地而有不同的征收办法，主要有实物征收和折征代金。废耕私有荒地逾期未复耕的，要按原税额加征一至三倍的荒地税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
3、土地增值税。已规定地价之土地，于土地所有权移转时，其移转现值减除原规定地价或前次移转时申报之现值，再减除土地所有人为改良土地已支付之工程受益费、土地重划费用等全部费用后，就其余额，亦即土地自然涨价部分，课征土地增值税。政府出售之公有土地、因继承移转之私有土地、及私有土地赠与政府供公共使用者，均免予课征。纳税义务人是：土地有偿移转时，以原所有人为纳税义务人；土地无偿移转时，以取得土地所有权人为纳税义务人；土地设定典权时，以出典人为纳税义务人。土地增值税税率有一般累进税率（共三档：40％、50％、60％）、自用住宅优惠税率、改良利用优惠税率（改良荒地与重划土地）、被征收土地优惠税率、另行购买土地退还原缴土地增值税及土地投机加重税率（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
4、其它土地税。空地税，顾名思义即是对空地课税，亦即对于空地，除了课征地价税之外，另行课征空地税。所谓空地，系指已完成道路、排水及电力设施，于有自来水地区并完成自来水系统，而仍未依法建筑，或虽建筑使用，而其建筑改良物价值不及所占基地申报地价百分之十，且经直辖市或县（市）政府认定应予增建、改建或重建之私有建筑用地。应征空地税的土地，按该土地应纳地价税基本税率加征二至五倍的空地税。荒地税，顾名思义即是对荒地课税，亦即对于荒地，除了课征地价税（田赋）之外，另行课征荒地税。所谓荒地，指凡编为农业或其它直接生产用地，未依法使用者，为荒地。应征荒地税之土地，按该土地应纳田赋基本税额加征三倍之荒地税。另外，台湾还开征工程受益费、遗产税、赠与税，契税等。
二、台湾土地税立法的特点
基于以上台湾土地税立法的基本内容及根据台湾现行土地税法体系，台湾土地税立法的特点可概括如下：
1、政府统一立法，权威性高。在台湾，土地税收立法同一般国家的发展模式一样，起初都散见于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》、《田赋征收条例》等十余种法规中，法令纷歧繁复，对于征纳均甚不便，而且容易引起流弊。为使税法推行土地政策与行政法规相分离，有利征收，便利纳税，台湾于1977年将十余种法规中有关土地税的规定，整合成为一部完整而统一的《土地税法》。
2、法律条文精巧细致，可操作性强。台湾除有统一的土地税法外，还有《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，涵盖了土地市场的各个环节。法律条款周全细致，但又不失精简，不仅有利于居民纳税，也方便税务机关的征收管理。
3、税收的经济杠杆作用显著。如空地税，对能建筑土地，限期不使用则要征收空地税，即加征2～5倍的地价税基本税额。如此高的税负使土地所有权人要么尽早使用土地，要么转让给有能力利用土地的人，从而杜绝出现“晒地”现象。又如《土地税法》第38条规定：“私有荒地或空地，……经改良、利用或建筑使用而移转所有权者，就其应纳土地增值税额减征百分之二十。”即对改良土地的行为给予鼓励。这些规定加强了税收的经济杠杆作用，使土地在一定程度上得以充分有效的利用。
4、土地税法的社会政策性显著。台湾土地税法在体现其土地政策方面自不待言，台湾土地政策的成功推行其土地税法功不可没。在台湾，由于经济发展人口增加，存量土地寥寥无几，可开发增量土地日渐稀少，导致人地关系日趋紧张。另外，在土地私有制度下土地占用的垄断排它性，势必使土地向富者集中，而贫者将失去更多土地。基于此，为推行“平均地权”“耕者有其田”的土地政策（注：（台）王文甲著《土地政策》，台北三民书局印行，1978年9月修正版，第61～73页。），基于税收的职能因素，台湾非常注重通过税收来调节人地关系的失调现象。如地价税和土地增值税的征收，目的便在于实施平均地权政策（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
5、土地税法与土地法及相关法律相衔接。台湾的《土地法》第四编为土地税，《土地法施行法》第四编为土地税，土地税法是土地法的有机组成部分。这种统一而相互衔接配套的土地制度体系不仅有利于税务征管，方便居民纳税，而且有利于政府对土地市场的调控管理，有利于推行土地政策。
三、台湾的土地税立法给大陆的启示
在现阶段，我国土地税法的总体状况与土地市场的发展要求显得很不适应，已不能发挥税收应有的功能，国家对土地市场的宏观导向不力，并连带影响房地产市场的进一步发展。建立健全我国土地税立法已势在必行。虽然大陆与台湾实行的是不同性质的土地制度，但并不妨碍我们在完善大陆土地税立法时借鉴台湾的成功经验，更快更好的完善大陆的土地税立法。
总的来说，台湾的土地税立法给我们以下启示：
1、统一土地税收立法，提高立法规格。现行的三部土地税法，即《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》是由国务院颁行的典型的行政管理法规。一方面，立法分散，层次低，权威性不高；另一方面，条文过“粗”，涵盖不足，可操作性差。借鉴我国台湾地区做法，我们应考虑由全国人大制定一部统一的“土地税法”。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，依循地产市场运行过程和市场行为，结合我国的土地国情，科学地设置税种税率。法律条文应“宜细不宜粗”，增强可操作性。
2、要遵循客观经济规律，充分发挥税收的杠杆调节作用。在制定《土地税法》或完善现行《耕地占用税暂行条例》等法律法规时，充分贯彻税收效益原则，强化税收的经济职能。这也是国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要。如要开征空地税，促进拥有土地（使用权）的人尽早开发土地，或将土地（使用权）移转给有能力开发的人，从而在最大程度上使土地资源得以有效利用。
3、在制定《土地税法》的同时要完善具体税种法。现行土地税种法存在诸多不足，如土地增值税，由于设计不当，增值额计算不科学（注：《土地增值税暂行条例》第4、6条。），调节力度有限。又如耕地占用税实行幅度税率，其最高档税率仅为10元每平方米（注：《耕地占用税暂行条例》第5条。），其保护耕地资源的作用已大为削弱。
4、要通过土地税法贯彻或推行国家的土地政策。《土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”如何保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，是一项关系国民经济全局和社会政治稳定、造福子孙后代的系统工程。台湾利用土地税法推行土地政策方面的成功经验无疑给予我们一些启示。因此，我们要加快完善土地税立法，充分利用税收杠杆来推行我们的土地政策。