农村土地三权分置制度篇1
近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），这是现阶段我国深化农村土地制度改革的纲领性文件，对于解决好“三农”问题，走出一条中国特色农业现代化道路，具有十分重要的意义。《意见》有哪些政策创新，如何贯彻落实好《意见》，农业部部长韩长赋接受了媒体采访。为帮助读者准确把握《意见》的精神，本刊现予以摘登。
近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》出台背景如何？主要内容是什么？有哪些政策创新？如何贯彻落实好《意见》？记者就此采访了农业部部长韩长赋。
土地流转不能片面追求速度
记者：请介绍一下《意见》出台的背景和过程。
韩长赋：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。为贯彻好中央精神，有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务试点的基础上，要深入基层调研、总结地方经验，充分听取基层干部和农民群众的意见。可以说，《意见》体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。
记者：《意见》的主要政策取向是什么？
韩长赋：《意见》的政策着眼点主要有三个方面：一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。二是维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持一切从国情和农村实际出发。土地流转和规模经营发展是客观趋势，但必须看到这是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模。
“三权分置”是又一次重大创新
记者：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？
韩长赋：实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。《意见》指出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；要完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权。《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。
记者：对未来“谁来种地”问题，请问《意见》提出了哪些应对措施？
韩长赋：中央对解决“谁来种地”问题十分关注。《意见》提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人；二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权；三是加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境。
在发展新型农业经营主体的同时，不能忽视普通农户的作用，这是我国的基本国情、农情决定的。各类新型经营主体在农业的不同领域、不同环节各有优势，要多元化、融合式地发展。
保护农民“三块地”的合法权益
记者：为什么要健全土地承包经营权登记制度？《意见》对做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出哪些要求？
韩长赋：党的十八届三中全会明确提出，要保护好农民“三块地”（农户的承包地、农民的宅基地和集体建设用地）的合法权益。强化对农户承包地权益的保护，当前最重要的抓手就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为指导各地做好土地承包经营权确权登记颁证工作，《意见》明确提出四个方面的要求：一是按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进；二是原则上要确权到户到地，在尊重农民意愿前提下，也可以确权确股不确地；三是强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；四是加强工作保障，经费纳入地方财政预算，中央财政给予补贴。
记者：当前，农村土地经营权流转情况如何？为引导有序流转，《意见》提出了哪些具体措施？
韩长赋：近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年年底提高20个百分点。我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益。
规范土地流转，《意见》提出四个方面的具体措施：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。四是加强土地流转服务体系建设。完善县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息、政策咨询等服务，研究制定流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
遏制“非粮化”，严禁“非农化”
记者：近年来，工商企业进入农业引起社会广泛关注，对如何引导好并防止“非粮化”“非农化”等问题，《意见》有何规定？
韩长赋：到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势。为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出：一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持粮食规模化生产。二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食。三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。
为防止工商企业下乡引发“非农化”，《意见》明确：一是鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代农业。二是对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。包括要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地有明确的上限控制；建立健全资格审查、项目审核和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管；定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为，等等。
农村土地三权分置制度篇2
重庆农村土地银行的组建模式
模式一:由重庆农村商业银行相关业务部门改造扩充组建。重庆农村商业银行是重庆目前农村金融体系中的主要合作金融主体,其合作金融特点、组织机构分布特征和业务特点为开展农地金融业务创造了良好的条件。这种模式可以利用重庆市农村商业银行原有网络,资产关系清晰,是成本较低、效率较高的优化选择。
模式二:设立股份制的重庆农村土地银行。向社会发行股份,通过国家资本和民间资本相结合的方式募集资本。优点是符合现代银行制度,有利于分散市场风险,提高经营管理效率;缺点是运营成本较高,资源配置效率较低。
模式三:由国土部门相关机构和金融机构涉农业务部门组建而成。优点是整合政策部门与涉农金融机构双方优势,政策性强;缺点是整合时间长、难度较大,管理成本偏高。
重庆农村土地银行的资本金来源
可采用三种方式。一是重庆农村商业银行出资组建;二是由财政或国有银行购买土地银行股权共同组建,同时鼓励机构投资者和农民、集体组织以土地使用权入股;三是发行土地债券,向社会投资者募集资金。
重庆农村土地银行的组织构架
市级设总行。主要负责制订政策法规、资金清算、票据交换等业务。
区县设支行。按经营范围独立运行并负责资产表平衡。
乡镇(或大的村社)设土地银行分理处(或是土地信用合作社)。主要办理土地使用权的租赁、转移、托管、质押、入股及相关权证的质押、入股、转移等具体业务。
重庆农村土地银行的运行机制
我国实行二元土地制度,城市土地属国家所有,农村土地归集体所有,农民只拥有土地使用权,并实施最严格的耕地保护政策,严格限制耕地、林地转为建设用地。为此,将土地银行主要业务分为两部分:一是承包地(耕地、林地)业务,二是农村建设用地业务。
一、承包地(耕地、林地)使用权的处置机制。
在户籍制度改革过程中,农村的承包地产权状况分为五种情况:一是农民转为城镇户籍时一次性退出承包地使用权。二是农民转为城镇户籍后保留承包地使用权,但承包地转租亲友或闲置。三是农民外出打工但还没转换户籍,承包地转租给亲友或闲置。四是种养大户、集体经济组织等主体通过土地流转获得大量土地使用权。五是土地承包关系不变的农户。将第二与第三、第四与第五情况合并,有三种处置方式:
(一)一次性退出承包地使用权的处置制度。农民可向土地银行一次性转移其承包地使用权。乡镇土地银行分理处(或委托专业土地评估机构)对土地进行评估定级,按市场价格购买其土地使用权,一次性给予农民货币补偿。
(二)闲置的承包地使用权的处置制度。农民可向土地银行租赁、托管其一定期限的承包地使用权。土地银行评估定级后按市场价格分期购买其一定期限的土地使用权并发放“土地使用权收益权证”,农民凭证获取到期收益。居民(不论其是否已转为城镇户籍)可以将权证质押给土地银行,获取贷款从事非农产业。
以上两种方式,土地银行获得了大量的土地使用权,在不改变其农业用途的前提下,可采取两种方式进行处置:一是向土地需求方(农业大户、集体经济组织、农业专业合作社或是城市工商资本的农业龙头企业)一次性出售或分期租赁土地使用权;二是大宗耕地、林地使用权进入重庆农村土地交易所进行公开交易。这两种方式都有助于节约交易费用,把分散的土地集中起来进行供给,推动农业规模经营和集约经营。
(三)承包地使用权的质押制度。拥有承包地使用权的主体以土地使用权(或一定期限的土地使用权)相关权证质押获得土地银行贷款,用作启动资金或扩大生产。这些主体既包括农民,也包括通过土地银行购买或租赁获得土地使用权的种养大户、集体经济组织、农业专业合作社或是农业龙头企业。
二、宅基地使用权的处置机制。
在户籍制度改革过程中,宅基地产权状况可分为四种情况:一是农民转为城镇户籍时一次性退出其宅基地使用权。二是农民转为城镇户籍时保留其宅基地使用权,但宅基地闲置。三是农民外出打工宅基地闲置。四是农民在村散居,但根据新农村建设规划要集中居住的。将以上第二、三种情况合并,有三种处置方式:
(一)一次性退出宅基地使用权的处置制度。农民向土地银行转移宅基地使用权。土地银行按市场价格购买其宅基地使用权(及附着的房屋等财产)给予农民一次性货币补偿,对宅基地进行整理(或委托专业土地整理机构进行整理)后将地票指标汇总到农村土地交易所进行公开交易。整理后的土地使用权归土地银行,按承包地处置方式处理。
(二)保留宅基地指标的处置制度。对那些宅基地长期闲置,但打算在特殊情况(如在城市创业失败、生活无继或年老退休等)回乡居住的农民,可采用保留宅基地指标制度。具体做法是:土地银行将原来的宅基地整理成耕地,土地使用权归土地银行(按承包地处置方式处理)。土地银行根据农村集中居住规划的人均宅基地给予原居民宅基地指标并颁发“宅基地指标权证”。由于集中居住规划的人均宅基地面积小于原有的人均宅基地面积,在留足新的宅基地面积后,仍有一个很大的新旧宅基地面积差值。土地银行将面积差值(含附着的房屋等财产)按市场价格补偿给原居住者,再将面积差值的地票指标汇总到农村土地交易所进行交易。居民(不论其是否已转为城镇户籍)可以将权证质押给土地银行,获取银行贷款从事非农产业。宅基地指标权证在有效期内,居民如不愿继续持有权证,可以通过土地银行变现成现金。
(三)仍然居住村社的居民进行集中居住时,可参照第二种方式的思路加以处理,将新的宅基地划给原居民,对面积差值进行货币补偿后将地票指标汇总到农村土地交易所进行交易。
重庆农村土地银行的定价机制
农村土地三权分置制度篇3
关键词：土地制度、土地流转、改革
改革开放以来，实行家庭联产承包责任制极大地促进农业和农村经济的发展。但伴随经济发展和社会形势改变，家庭承包带来的种种问题和弊端逐步暴露出来，成为制约农村经济现代化发展的瓶颈，对现行土地制度进行改革已迫在眉睫。
一、我国现行农村土地制度存在的主要问题
（一）所有权的界定不明晰且产权残缺
现行土地制度明确规定：农村土地实行集体所有制。农村土地所有权属于集体，但实践中却无法行使，且土地权益受到多方侵蚀和侵占。由于土地产权的不完善和不清晰，在我国土地征用补偿制度和标准方面存在严重的漏洞和缺陷。各地政府通过土地征用的方式，以全民所有制侵犯农村土地集体所有权和业已通过合同方式确定的农民土地合法承包经营权；甚至使用行政权力进行侵占。而且长期以GDp作为政绩考核的主要指标，造成一些地方政府在相当长的时间内通过土地财政来获得财政资金和城市化建设快速发展，政府占用农村集体土地的情况不断发生。由于我国相关法律体系不完善，土地征用过程中广大农民土地权益不能得到保障，成为地方社会矛盾主要导火索，甚至屡有土地拆迁补偿导致的“流血事件”，影响了我国安定和谐的社会秩序。
（二）土地经营方式分散
我国数量庞大的农民长期依附于土地进行经营，土地经营分散化、零碎化严重，。而家庭承包经营责任制延续了经营分散化的特点。根据我国农业普查资料，我国目前农户总数为19308.8万户，而经营的耕地面积只有13003.92万公顷，平均每户经营耕地只有0.67公顷，而且其中30.35%的农户户均耕地在0.2公顷以下，户均不到1公顷的占总户数的53.04%，户均3.4公顷以上耕地不足0.5%。农村是新增人口的重灾区，生态环境恶化导致的耕地流失；城市化进程导致的耕地被侵占，尽管中央政府几次出台政策允许和鼓励土地流转，但在目前看来流转的土地数量和范围比例还很低，农村土地的细碎化情况并未得到明显缓解。蔬菜种植、瓜果生产等因不能实现规模经济，而使农民增收、农村富裕受到很大制约。
（三）兼业劳动广泛存在
受两千多年小农经济的影响，兼业劳动成为我国农村长期存在的典型经济特征。一块土地上往往存在多种农作物，且农产品大部分用于自给自足，缺乏市场交易的动力，兼业化阻碍了农业生产的专业化和现代化发展，成为农村市场经济进一步发展扩大的绊脚石。从市场交易费用角度来看，兼业化减少了市场交易的产品种类、频率、地域范围等，从而较好地节约了交易费用，但农户所生产农产品商品化程度低，不能体现不同农产品生产上的比较优势，制约和影响农业专业化分工和发展。第二、三产业的发展吸引大量农村人才和资金，造成农村农业劳动力数量减少、质量下降。持续农业资源流失和农业投入不足，对我国的粮食生产造成极大冲击。
（四）土地流转受限
我国农民长期依附于土地进行经营，土地利用效率低，经济效益差。土地作为生产要素不能以资本形式参与生产。究其原因生产要素优化配置的前提条件要求生产要素能够自由流动。而在我国，土地这一生产要素的流转受其属性和中国传统思想影响而显得非常复杂。农民不能没有土地这一思想根深蒂固。而我国目前“二元化”的城乡社会保障体系，使得农业人口即使从事非农业生产，但其社会保障却仍然被牢牢地束缚在土地上。现阶段对农民来说，其应得到社会保障仍然是以土地为核心。在缺乏完善的社会保障制度的情况下，农民能依赖的社会保障仍然是具有长期承包经营权的土地。而现行的土地流转没有以市场为主导，仍然以政府为推手，个别地方甚至出现强迫农民出让土地经营权。这一做法威胁到了农民土地生产收入和保障，当然遭到农民的抵制和反对，是造成我国很多地区土地流转工作不能顺利进行的关键制约因素。
二、我国各地农村土地制度改革尝试和探索的成功经验
针对我国土地制度历史遗留所造成的漏洞和缺陷，解决当前农村土地制度存在的问题，各地充分发挥主观能动性，在农村土地制度改革方面比较成功的模式主要有以下几种：
（一）“成都模式”
2003年开始，四川成都市顺利进行土地整理、拆院并院、确权登记、建立产权交易市场等尝试和探索，紧密围绕着“明晰产权，完善权能，促进流转，管好用途”的目标逐步推广和展开进行。成都农地制度改革以土地整理和拆院并院为契机，创造性的探索农村土地股份制改革，推进土地流转和建设用地指标置换，促进和实现土地规模经营和农民集中居住。成都市农村土地制度改革取得了明显成效：一是明确了农民拥有的财产权利，使其能够成为自主选择是否以及如何转让土地的有关权利，为促进土地和劳动力等要素在城乡间转移流动创造了条件；二是确立对农民地权保护，推动了土地流转，提高了土地规模化经营；三是搭建了土地交易平台，为土地要素流动奠定了基础。
（二）“嘉兴模式”
浙江嘉兴对宅基地流转进行了卓有成效的探索，实行的“两分两换”方案。就是把农民的宅基地和承包地分开，建设农村新居和土地流转分开，可用所原来农民手中的农村宅基地置换城镇房产，以手中土地承包经营权置换社会保障。这一探索和改革的具体措施包括：首先，在条件成熟乡镇村进行以宅基地换钱、换房、换地方的试点。也就是在农民自愿有偿的基础上鼓励和引导农民放弃宅基地，并由政府财政为购买商品房提供额度补贴、以新型农村社区置换搬迁安置房、置换商业经营用房等多种置换形式。其次，进行以承包地换取社会保障的试点探索。具体讲，就是在坚持国家土地承包政策一贯性、稳定土地家庭承包经营制度的基础上，保持农用地用途不变、农用地量与质不变，以农民原来所获得土地承包经营权置换股权、置换农民的社会保障，以最大程度流转土地承包经营权，推进规模经营，转变落后的农业生产方式。通过“两分两换”，一方面使在城镇已就业且有社会保障的“农民工”能够落户城镇、转变为真正的城镇居民；另一方面，通过这种宅基地的有偿置换及土地流转，扩大了农村耕地面积，积极有效探索了农村宅基地有偿使用。“嘉兴模式”通过这种宅基地置换和土地流转有益探索，在推进农业生产规模的集约化经营和发展农民进一步集中居住的同时，也有利于推动广大农民实现向市民的真正转变，以此实现“以城带乡、以工促农、城乡一体”的协调发展，也为缩小城乡差距、推动我国城镇化发展探索出一条切实可行的道路。
（三）“苏州模式”
江苏省苏州市进行农村土地制度改革的具体措施是以“三置换+三集中+三合作+三统筹”。“三置换”是经过一定的合法程序和市场化运作，农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房。“三集中”是指所有城乡工业企业向规划的村镇工业园区集中，所有的农业用地向规模经营集中，所有的农民居住向新型社区集中。“三合作”是指农民社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作三种合作制形式，确保了在城乡一体化发展过程中农民群体整体稳定。“三统筹”是统筹城乡产业发展规划、统筹城乡社会保障、统筹城乡就业机制，使苏州的城乡一体化发展呈现出可持续性。“苏州模式”注重解决城乡经济发展水平之间的差距，稳定顺利实现了农村城镇化改造，确保了农民利益，解决了政府主导、农民参与的问题，完成土地在城乡间的流转，城市获得了发展空间，而农民获得了经济利益，促进了城乡之间和谐发展。
三、我国农村土地制度改革的对策建议
目前我国现行农村土地制度业已严重制约了我国经济发展，并暴露出诸多问题。借鉴国内一些地区的成功模式，我国土地制度的调整与改革应从以下方面进行改革，统筹兼顾，探索建立符合中国经济发展水平和需要的土地制度。
（一）赋予农民完整而有法律保障的合法土地使用权
我国土地问题的核心是有保障的所有权、使用权。只有进一步确认并保护农民对土地的承包经营权，才能够解决目前诸多制约因素和矛盾。在农村土地集体所有这一前提下，明晰产权主体需要强化使用权，使农民利益得到长期而有效的保障。在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，对集体土地所有权、农民土地使用权、农民土地承包经营权进行确权，并给予登记颁证。稳定而有保障的承包经营权对扩大土地投资，实施集约经营、推进土地流转、提高资源配置和实现集约经营，都将起到极大作用。一是使土地承包权稳定化。修改《土地管理法》的有关规定，以法律形式确认和维护农民的土地承包权。二是修改《土地管理法》中农户宅基地及其房屋的规定。原农村只有宅基使用证，而房屋没有所有权证是不完善的财产权，核发相关产权证书，允许市场交易、置换和进行银行抵押。三是将集体所有的建设用地予以股权化。允许村集体组织在国家许可的情况下，通过土地市场交易、置换非农建设用地，以发展农村集体经济。
（二）健全土地流转机制与市场
建立完善的土地流转机制，培育统一、开放、竞争、有序的土地产权交易市场，推动农地流转的市场化进程。因地制宜实施多种土地流转模式，建立有序的农地流转市场，可通过“招拍挂”等竞标方式来进行确定流转对象和确定流转价格。首先，在继续确认土地承包经营制度的基础上，进一步完善和规范现存口头协议、官方行为等形式的土地流转，才能顺利实施土地流转市场化改革。十七届三中全会开始许可农民转让原承包为期30年的土地经营权，可以采取包括转包、出租、互换、转让、股份合作等多种具体形式，以实现土地规模效益，建立以市场化价格为核心的健康有序土地流转市场。其次，市场是资源优化配置的有效手段和必经之路，在基于土地合法转让、明晰界定产权基础上，充分发挥市场机制的调节作用。土地流转市场形成和完善能够让农民或其人在自愿基础上，主导成为配置土地资源的交易主体，真正实现合作共赢。
（三）强化农地使用权的排他性
破除农地所有权对使用权的显性或隐性控制，限制政府利用行政权力对土地的任意处置。征地作为国家的强制性权利，应严格限制于“公共利益需要”。必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，尤其是给农民以足够的土地征用补偿，以保障被征地农民的利益。党的十报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。由此可以看出农村土地流转新动向：一是在政府供应土地模式上，增加农民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息称，提高土地补偿标准可能是现行标准的10倍以上；二是农民出售土地获得溢价收益，由地方政府以税收的获取，以增加地方政府的积极性和实力。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并提出通过明确地界定公共利益来缩小强制征地的范围。同时，要完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准，逐步转向市价补偿，使农民同样享受市场化和城镇化的收益。
（四）农村土地制度改革需要政策支持
我国目前土地制度改革必须在有效规避风险的基础上，进一步深入探索农村社保体系完善、金融支持等相关制度改革。推进我国农村土地制度改革，必须做好：一是推进城乡社会保障一体化进程，为土地流转解除后顾之忧；二是推进农村金融体制改革，为农业土地经营和土地流转提供资金保障；三是继续加大政府对农村教育的政策支持和资金投入；四是加强农村基层的民主建设；五是防止非农资本侵害农民利益。全国统一土地市场的逐步建立，农村的融资渠道会逐渐增多，在这些资本参与农村建设的过程当中，要防止这些资本与民争利、剥削农民。
我国农村土地制度改革的整体思路是在确定农民土地使用权的基础上，多措并举，积极建立土地流转机制和市场，保障和扩大农民的生存权和发展权，将农村土地制度改革引向市场化之路。
参考文献
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农村土地三权分置制度篇4
[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
[参考文献]：
农村土地三权分置制度篇5
>>农地“三权分离”农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变分析农地“三权分置”破题农地入市开闸须防基层政府滥权完善农地“三权分置”办法出台从经营权看农地“三权分置”农地“三权分置”加快放活经营权三权分置、农地流转及其风险防范农地三权分置的风险及防范农地“三权分置”怎样与现行法律衔接两办出台办法完善农地“三权分置”农地“三权分置”基本原则农地物权化交锋“三权分置”下农地承包经营权抵押价值分析“三权分置”下深化农地承包权制度改革刍议“三权分离”北京先行论农地使用权转让农地承包权退出机制构建农地承包权退出的影响因素优化农地发展权的实现机制常见问题解答当前所在位置：中国>管理>农地“三权”须分离农地“三权”须分离杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！document.write("作者：张红宇")
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作为一项基础性的制度安排，农村土地制度既是多方因素共同作用平衡后形成的结果，其本身的创新与变革也具有牵一发而动全身的功效。目前中国农村土地制度建设又到了一个关键的时期，迫切需要与时俱进健全完善相关制度安排。农地制度创新应以使用权为核心
农地产权是一个包含了占有、使用、收益、处置等多项权利在内的权利束。各项权利如何设置及在不同主体间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。中国经济社会的阶段性特征发生了重要变化，日益凸显出以使用权为核心的农地制度创新的必要性和重要性。
1.农地私营是经过历史检验最具效率的农地使用制度。新中国成立以来，从大的历史阶段划分，中国农村土地制度经历了三个阶段，不同阶段各项权利的设置、分配以及农地制度的绩效迥异。
第一阶段：时期，农村土地制度的基本特征是私有私营。通过农村土地制度改革，中国废除了封建地主土地所有制，实现了“农民所有、农户自营”的产权结构。农民是土地的所有者、经营者，享有完全的土地所有权，对土地的占有、使用、收益、处分等各项权能高度统一。这一制度变迁顺应农民的意愿，促进了农业生产大发展，巩固了党的执政基础。
第二阶段：农业合作化后和时期，农村土地制度的基本特征是公有公营。在对农业进行社会主义改造进程中，国内的农地制度先是由农民私有私营发展到农业合作化阶段农民私有、合作经营，进而发展到了体制下的集体所有、统一经营。
这一阶段的农地制度变迁，除了整个国民经济社会主义改造的大背景之外，还被赋予了为国家工业化提取农业剩余的使命，并在20多年的时间里，为实现该目标发挥了重要作用，但也导致了农业生产绩效长期低下，为改革开放之后的农地制度创新埋下了重要伏笔。
第三阶段：改革开放以来，农村土地制度的基本特征是公有私营。十一届三中全会后，通过一系列渐进式的制度创新，国家确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。
这一制度安排，实现了土地权利在集体和农民之间的有效分割，在短时期内就显现出以制度创新推动农业发展的强大活力，因此被确立为新时期的农村基本经营制度，并被反复强调要毫不动摇地坚持。
纵观这三个历史阶段的农地制度变迁，暂撇开所有权问题不论，着眼于保障农民利益和农业生产绩效，土地私营无疑是最佳的选择方案。
在第一和第三阶段尤其是制度变革的初期，尽管农村土地所有权的制度安排根本不同，但在土地私营模式下，都实现了调动农民土地经营积极性、提高农业产出水平和增加农民收入的目标，是新中国农业农村发展形势最好的时期之一。正反两方面经验表明，土地私营是更为符合农业产业特征、符合中国国情的农地经营模式，必须长期不懈地稳定和坚持。
2.公有私营框架下农地使用制度具有多样化选择空间。历史经验表明私营是最具效率的农地使用制度，但私营本身也是一个充满弹性的制度空间。在土地私营这一基本框架下，除了农户自营外，还存在诸如大户流转经营、农民合作社经营、涉农企业经营等不同选项。特别是进入新世纪以来，经济社会发展的阶段性变化，对改革初期形成的农户自营模式带来了巨大挑战，其中影响最为明显的因素是工业化、城镇化快速推进。但由于中国城镇化进程不彻底，导致大量农村人口只实现了职业的转换和居住的转移，并未能实现身份的转变，对农业经营的直接影响就是导致兼业经营成为普遍现象。
3.以“集体所有、农户承包、多元经营”为农地制度创新的基本方向。正是由于工业化、城镇化对农业经营带来的这种影响，使建立“三权分离”的农地制度有了讨论的空间和必要性。从必要性而言，与大量农民兼业经营相比，专业的农业经营者有着更高的农业生产效率，这早已为国际经验特别是日本、韩国及中国台湾地区等东亚小农经济体的发展历程所证明。从可能性而言，两权分离并非仅是一种空想或者理论假设，实际上在近年来农民专业合作社、家庭农场和涉农企业加快发展的背景下，土地承包权与经营权的分离尽管尚未通过政策法规的正式确认，但实践中已经不是个案。仅从土地流转比例这一个指标来看，近年来就呈现快速上升态势，已经从前些年在5%以下徘徊迅速提高到了21.2%，承包权与经营权分离在实践中日益成为常态。
综合分析，在经济社会的快速变迁中，中国农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都正在发生深刻嬗变。在土地集体所有、农户家庭承包经营基本框架下，具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式，正逐步向集体所有、农户自营、合作社经营、企业化经营多种模式并存转变。这是一种悄然进行中的诱致性制度变迁，当其发生和发展到一定程度之后，需要政策法规等正式制度做出有效回应。
我们认为，基本的方向是构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。“三权分离”的内涵
特征与政策取向
首先需要强调的是，提出所谓的“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、农户承包、多元经营的新型农地制度，其前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，并在此基础上，进一步明晰相关制度的权益内涵，这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发扬，而不是背离现行的土地制度框架。“三权分离”的农地制度，主要有以下内涵特征与政策取向。
1.农村土地集体所有属性不变。目前关于农村土地所有制度方面的讨论，尽管不时有国有化和私有化的极端主张，但始终未能占据理论研究与政策探索的主流地位。
各方关注的核心问题，深度检讨都与承包经营权的制度安排有关，而与所有权关系并不明显。特别是作为核心利益主体的农户，更为关注的是自身直接拥有和支配的土地权利，对于土地所有权这一相对虚置的权利并未表现出清晰的认知和诉求。
农业部产业政策与法规司2013年初对河北省8个乡镇16个村的219名农民进行问卷调查，结果表明，认为承包地归国家、集体所有的分别占31%、36.1%，认为归自己所有的仅占26%，还有6.9%的农民不清楚归谁所有。理应最为关注农地所有权的农户，却表现出不应有的漠然，看似存在明显悖论，但事实上正表明了现行土地集体所有制的某种合理性。
事实上，在工业化、城镇化的大背景下，当前和今后一个长时期，农村土地集体所有也是最恰当、最有效率的制度安排。
国有意味着国家权力即公权可以无限膨胀，私有则意味着在市场化充分情况下土地兼并和集中极有可能发生，极端情况下甚至出现“富者田连阡陌、贫者无立锥之地”的境地，这两种情况对农民而言都不见得是好事。集体所有实际上是在此两极间设置了一个中间性制度安排，兼顾了国家、集体、农民多元利益，是相对交易费用较少、省时省力、效率较优，宏观上大家都可以接受的所有权制度安排。
但集体所有同样是一个充满弹性的制度空间，农村土地集体所有不意味着所有权在任何情况和任何区域的重要性都是等量齐观。
事实上，改革开放30多年来，农村经济总量伴随着国民经济成长大幅提升的总体格局下，区域经济差异发展的特征也越来越明显，土地集体所有的重要意义在不同区域表现的权重差异甚大。
比如，在诸如广东南海、浙江温州、江苏昆山等类似集体经济比较发达的大城市郊区、发达地区，土地集体所有权的“产权强度”就明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取了类似“反租倒包”做法，对农地的支配能力大大增强。一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利，个别地区甚至承包经营的地块已经虚拟化，集体所有权相对拓展甚至控制了经营权的相当空间；而反观大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权实际上大部分情况下处于虚置状态。这类地区集体所有权的价值体现，还有待经济社会进入更高层次、更高阶段。
2.进一步细分农户的承包经营权。与集体所有权相比，对农户承包经营权的讨论显然更为深入和充分。原因在于承包经营权是一个包含着诸多权利内涵，而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。
土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，承包经营权拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多地表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型如继承权、退出权等，相应的经营权更多地表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，比如入股、抵押等权。
对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而对国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义等非经济话题也影响深远。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系到其经营权利的大小和地权的稳定性，还对于获取土地的财产收益具有深刻影响。
值得注意的是，土地承包权与经营权的分离并非一个新鲜话题。实际上，历史上中国的土地租佃关系高度发达，到了明清，土地使用权表现的“田面权”与土地所有权表现的“田底权”之间“两权分离”、田面权相对独立化的办法已经非常成熟，在一些地方发生已经非常普遍，而且建立了较为完备的制度体系。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，根据现实需要并借鉴历史经验，再度促进农户拥有的承包经营权分离意义重大。将承包经营权“两权分离”，承包权主要体现为给原承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值，经营权则通过在更大范围之内流动，提高有限资源的配置效率，并由此推动培养出新型经营主体和多元化的土地经营方式。
3.“三权分离”农地制度的内涵特征。在所有、承包、经营“三权分离”的制度框架下，农村土地所对应的“三权”有着不同的制度内涵。
（1）所有权。集体所有权的关键问题，主要包括三个方面：一是集体所有权行使者。按照《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规，包括属于村农民集体所有、分别属于村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有等三种类型，由村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇集体经济组织等四类主体行使所有权。
二是集体所有权对其他权利的控制。集体通过行使所有权，可以对承包经营权等形成一定的支配。《物权法》规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用及分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定。
三是集体所有权的实现。主要包括如何凭借集体所有权获取经济收益，包括以往的土地承包费、出让“四荒”经营权所获取的收益、土地征用后获得的补偿费用等的获得和分配，实践中还包括部分地区采取“留地安置”等情况下所分享的部分农地发展权收益。诚如前面所提及，由于中国不同地区的发展阶段等方面的差异性，对于农地所有权关注的侧重点和要求并不一致。对于大部分地区特别是一般农区，集体所有权的关键问题在于明确权利行使者，并处分好集体所有权所带来的各种收益；但对于经济发达地区和大城市郊区等特殊区域，如何通过所有权来支配和控制其他权利，以及如何把集体所有权做强做大，并维护好权利人的利益，要求已经愈来愈迫切。
（2）承包权。改革开放初至今，大部分时间农村土地承包权与经营权是合而为一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。承包经营权别有意义的是经营和处置两项权利，前者是体现使用，后者体现权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地凸显在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的获得，需要具备一定的主体资格条件。《农村土地承包》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。显然，承包权的取得是与集体经济组织成员资格相挂钩的，承包权主体的范围，要远远小于经营权主体的范围。即便今后通过继承等方式取得农村土地的承包权，但范围同样是受到了明确限制。二是承包权的体现。在承包权与经营权相分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿，未来土地承包权还要体现在继承权上。
（3）经营权。经营权只有在工业化、城镇化快速发展，劳动力大量转移并且逐步市民化，承包权与经营权相对分离的情况下，才能单独发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的获得具有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制就要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。
其一，是发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展的选择；其二，是最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条的选择；其三，是培育和生成家庭农场、合作组织和农业企业新型主体的选择；其四，是培育新型职业农民的选择。经营权独立发挥作用，长远来看还能够发挥出更加充分的作用。比如，经营权独立之后，可以通过土地经营权来设定抵押，为经营者提供必要的金融支持，这是优化农村要素资源配置，提高要素流动性的重要途径。“三权分离”求解土地问题
土地制度创新涉及对若干重大问题的重新认识，比如集体所有、家庭经营作为制度长久不变下的土地经营方式创新问题，土地承包经营权权能的拓展与权利束的分割问题等。土地制度创新又与资源禀赋和经济社会发展阶段高度相关，不同区域资源禀赋、经济社会阶段对土地制度创新选择影响甚多，大到“四化同步”发展如何克服农业短腿，具体到现代农业的模式选择，无一不与土地制度创新高度相关。提出构建“三权分离”的农地制度，对于解决土地相关现实问题具有重要意义。
1.土地承包关系长久不变问题。从十七届三中全会提出土地承包关系要保持稳定并长久不变的命题，至今又过去了五年时间。稳定土地承包关系是农村土地制度变迁的一个基本点，从改革之初土地承包合同一年一定到现在的30年土地承包期，正是稳定农村土地承包关系这一思想的一脉相承。
稳定土地承包关系，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面均有重要意义，各方对此的认识比较一致。但土地承包关系长久不变的内涵和实现形式如何，还有不少值得讨论和需要细化之处。“三权分离”农地制度之于土地承包关系长久不变的价值和意义，在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。
在承包权及由此形成的土地承包关系长久不变的基础上，可以衍生出多元化的经营形态。而且承包权和承包关系愈是稳定，经营权的流转愈发达、配置效率也愈高。
落实“长久不变”的要求，还需要处理好两个关键问题。
一是长久不变的起点问题，也就是在什么样的基础上稳定承包关系并长久不变。这看似一个技术性、操作性问题，但实际的影响要大得多。比如，是在二轮承包的基础上长久不变，还是在确权登记颁证之后再长久不变，事关长远、影响重大。究其核心原因，在于各地农村承包的基础和起点并不一致，有的地方长期实行“生不增、死不减”，承包关系相当稳定，实现长久不变也就容易得多甚至是顺理成章的；但更多地区则一直实行“大稳定、小调整”甚至是“大变动、大调整”的承包模式，不少农户对于调整土地还有一定预期，希望在二轮承包到期后再调整土地。这就要求妥善处理好土地承包的各种遗留问题，比较稳妥的办法是把稳定土地承包关系与确权登记颁证结合起来，在尊重历史传统、合乎法律法规、农民普遍接受的情况下，在起点公平的基础上实现长久不变。
二是长久不变的期限问题。“长久不变”的目的在于给农民以稳定的预期。从政策目标来看，只要能达到稳定农民地权稳定预期的目的，不设具体的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并无本质区别。
但从具体操作层面来看，是否设立具体的土地承包期限影响甚大。比如，关于农村土地流转的时间期限，关于土地征收时对农民补偿额度的确定，都与土地承包期限密切相关。因此为保护农民利益，也为了操作方便，还是应明确一个足够长的土地承包期限。借鉴城市建设用地使用期限的规定，可考虑将长久不变的土地承包期限也设定为70年，并明确在一个承包期届满之后，符合条件承包者的承包周期可以自动顺延。
2.非农主体从事农地经营的问题。构建“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立化，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。然而，在多元化的农地经营模式中，政策层面对工商企业等非农主体进入农业参与土地经营，更多地是排斥或者警惕状态。究其原因，一方面是担心强势工商资本的进入会对小农利益造成损害，挤压农民利益空间；另一方面则是由于工商资本具有更加强烈的趋利冲动，担心由此造成大量耕地“非粮化”，甚至“非农化”，进而影响国家粮食安全等宏观战略。
对非农主体从事农地经营保持警惕，并加强政策引导和法律规制，显然十分必要。但若由此就否定非农主体参与农地经营的积极作用，甚至关闭其参与农地经营的大门，则大可不必。
首先，人多地少的农业资源禀赋不足现状，以及快速工业化、城镇化进程中城乡要素流动性增强等基本国情、农情，决定了国内现阶段“谁来种地”必然有多元主体的生成，由“农地农用农民用”演变为“农地农用全民用”具有一定的客观必然性。
其次，非农主体进入农业参与农地经营的原因多种多样，根本原因自然是寻求商机，但在此同时也能够带来现代农业建设急需的资本、科技、人才等要素，这实际上解决了现代农业发展的很多关键性问题。
第三，非农主体参与农地经营，对于其可能造成的耕地“非农化”问题自然坚决要制止。实际上，不仅非农主体，对任何主体导致耕地“非农化”的行为都要坚决制止，这是中国耕地资源保护的“高压线”。但对非农主体参与农地经营中的“非粮化”问题则要实事求是，非农企业从事粮食以外的农产品生产经营是其理性选择。而且保障粮食安全，本属国家责任尤其是中央政府的责任，并非农民或者企业的责任，解决此问题，要通过各种政策来调动经营主体的生产积极性，而不是对从事农业经营的主体范围进行限制。在“三权分离”农地制度框架下，强化对农户承包权的保护，并通过建立农业经营能力审查制度、强化农地用途管制制度和完善土地流转的管理服务等手段，把非农主体的“洪水”导入干渠，为现代农业建设发挥正向的作用。
3.土地承包经营权的抵押问题。现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量资本的密集投入是现代农业发展的必要条件。
目前中国有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户，各类家庭农场87.7万家，农民专业合作社82.8万家，各类产业化经营组织超过30万个。这些新型经营主体是现代农业建设最为活跃的生产要素，是农村金融市场中需求最为旺盛的群体，但也正是金融需求满足程度最低的群体。关键因素就在于其大部分资产，重点是通过流转获得的土地经营权，由于存在法律限制和处置变现困难，不能为经营者获得信贷融资，从而发挥有效担保物的功能。而之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因还在于，土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能。
正是因为诸多社会和政治的种种考量，各地尽管开展了多种以土地权益为基础的抵押试点试验，但始终难以获得全面性突破。
构建“三权分离”的农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。
根本原因在于，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此为其提供基本生活保障。而经营者则可以自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。承包权与经营权的分离，能够有效解决制约土地抵押的效率与公平不可兼得的问题。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。实际上，检索当前各地开展的农村土地相关权益的抵押融资办法，绝大部分试点试验并不涉及承包权问题。
4.进城农民土地退与留问题。随着工业化、城镇化的快速推进，在农民变市民的过程中，必然要涉及土地问题。由于中国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，大多数转移农民未能实现城镇化，同时与城镇和农民保持着联系。因此，解决进城农民的土地退出还是保留问题，也要同时考虑城市和农村两个方面的因素。
城市方面，核心是解决农民退出土地的基本前提条件问题。具体而言，主要包括平等享受城镇的教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务，以及保障性住房等相关待遇，并最终获得城镇户籍、享受与老市民平等的待遇。但具备基本的前提条件，不等于农民就必然应自动放弃农村的土地权益。无论是农村土地承包经营权，还是农民的宅基地使用权，都是农民重要的财产权益。在什么情况下农民必须退出、具备什么条件的情况下农民才可以退出、退出土地后如何获得相关补偿等等，都是需要认真研究解决的问题。
提出推进“三权分离”的农地制度创新，为构建进城农民的土地承包经营权退出机制设立了一个具体实用并富有弹性的制度框架。这一制度框架的意义和实用价值在于，中国农民从开始进城到完全市民化是一个漫长的过程，承包权和经营权的相对分离适应了这一过程中不同阶段相关主体对土地制度的需求。
承包权的长期保留，为维护进城农民土地财产权利提供了制度保障。在完成市民化进程之前，承包权的保留始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会“稳定器”的功能。
经营权的相对独立化，最大程度弱化了其与土地的直接经营关系。进城农民以获得租金为对价让渡了土地经营权，为土地资源的优化配置、现代农业经营主体的发育壮大，以及农地适度规模经营的形成创造了外部条件。承包权的最终退出，则有待于相关前提条件的逐步具备。
除了如前所述，城市要提供相关基本公共服务之外，还应具备诸如实现举家迁移从而丧失了获得土地承包权的主体资格，以及给予合理的经济补偿等条件。在具备相关条件后，则可最终实现进城农民与农村土地关系的完全隔断，但这是一个长期的过程，应该未雨绸缪，探索相关的制度安排，当前重点，则应放在如何保障好承包权和放活经营权上面。
与进城农民土地退出相关的还有土地承包经营权的继承问题。
由于中国农村土地承包以户为单位的基本制度安排，只要农户作为承包单位还存在，不论户中单个成员的增减损益，土地承包经营权就会一直递延。因此，尽管相关法律法规并未对土地承包经营权的继承作出规定，但实际上已经隐含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在继承人丧失农村土地承包经营权适格主体资格的情况下，继承方成其为问题。具备农村集体经济组织成员的身份，才能有资格承包集体所有的土地。那么一旦丧失农村集体经济组织的成员资格，就丧失了作为土地承包经营权适格主体的资格，不能再继承土地承包经营权。若一个农户家庭的所有成员，都不再具备集体经济组织成员资格，那么顺理成章地，原本归属于这个家庭的土地承包经营权也就应退出。
但问题是，目前国内尚无农村集体经济组织立法，对于农村集体组织成员资格的取得、行使、丧失的条件没有明确规定。有鉴于目前实践探索和理论研究对此问题还存在较大争议，相关问题的解决还有待进一步深入研究和条件的成熟。
基于对工业化、城镇化进程中农地问题的关注，本研究提出了构建“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架设想，并探讨了在此制度框架下解决现实农村土地制度关键问题的基本思路。
农村土地三权分置制度篇6
据农业部部长韩长赋此前介绍，十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。而随着工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
农村最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，实际上，从十八届五中全会，到中央农村工作会议，到《深化农村改革综合性实施方案》，再到“十三五”规划纲要，针对农村土地制度“三权分置”的改革基本方向，这几年政府在各个重要农业文件和会议上都有反复提及，就是要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。
推进“三权分置”这种重大的理论创新，意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示，土地承包经营制度、农村集体产权制度改革都会进一步推进，与之相关的土地承包法、物权法等法律修改有望加快。
针对“三权分置”的重点，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇撰文称，这项改革重在放活经营权。经营权在更大范围内优化配置是农业适度规模经营和发展现代农业的重要前提，独立的经营权体现了农业生产的要素功能。他表示，“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。
据了解，目前全国三分之一的土地已经流转，全国2，3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。此外，自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。这些都是放活农地经营权已经取得的重要成绩。
实际上，除了放活经营权，农地承包权的政策制度接下来也面临重大调整。自上世纪70年代末开始实行家庭承包经营制度，1984年提出承包期15年不变，到1993年又提出15年到期之后再延长30年不变。这意味着，现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。目前，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案，也都已经排上政府的工作日程。
据悉，虽然农户土地承包权重在稳定，但是随着目前国内部分地区针对土地承包权改革的探索进入深水区，针对部分地区撂荒严重的问题，土地承包权的有偿退出也零星开始出现了试点。
在今年全国两会上，全国人大代表、重庆巴南区委书记李建春表示，巴南农户正在尝试包括土地承包经营权在内的四项权利自愿有偿退出，引发关注。笔者日前在巴南区采访获悉，巴南区利用重庆主城九区纳入国家新型城镇化试点的契机，探索了“八步工作法”，主要是先确定前期投资业主，限定试点区域；再征求农户意见，由农户与业主协商达成退出补偿协议条款，业主出资对农户予以补偿，农户将土地权利退还给集体组织，再由村集体将其流转给业主；三方签订协议。据了解，目前巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社已有7户农民自愿退出，实现直接财产性收入375万元。
农村土地三权分置制度篇7
关键词：农村集体土地；流转机制完善；土地制度创新
中图分类号：F323.211文献标识码：a文章编号：1003-4161(2009)02-0063-03
1.我国农村集体土地流转机制介绍
1.1我国农村集体土地概念
《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第8条对集体所有的土地进行了明确界定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”［1］。集体所有的土地从性质上又可分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地，以及其他依法用于农业的土地［2］；建设用地是指用于建造建筑物、构筑物等非农业用途的土地，它又可分为三种类型:宅基地、乡镇企业建设用地和乡(镇)村公共设施、公益事业用地。宅基地是指农民用于建造住宅的土地，具体包括住房用地、辅助用房(如厨房、厕所、畜禽舍等)、沼气池和小庭院用地以及房前屋后少量绿地等；乡镇企业建设用地是指乡镇企业为开展生产经营活动而占用的土地；乡(镇)村公共设施、公益事业用地是指为修建公路、桥梁等乡村基础设施或举办公益事业而占用的土地。随着我国农村经济的发展，农村建设用地正呈现出不断增加的趋势。
1.2农村集体土地流转的涵义和背景
农村集体土地流转归根到底是指农村集体土地使用权的流转，这种使用的权利不能超越法律或政策所规定的农村集体土地使用属性。农村集体土地使用权具体表现为在法律、政策允许范围内对农地自主经营的权利，以及部分剩余索取权和产品的处置权。农村集体土地使用权流转具体是农村基层组织把农地的使用权全部或者部分转移给其他单位或个人，且不改变农地的用途。
集体土地使用权的初次流转是指集体土地使用权的取得。集体土地使用权的初次流转具体又包括土地承包经营权、农村宅基地使用权及集体建设用地使用权的初次流转。土地承包经营权初次流转的方式主要表现为家庭承包和家庭承包之外的其他方式；集体建设用地使用权初次流转的法定方式为审批，实践中还有出让、出租、作价出资或入股等其他方式。集体土地使用权的再次流转是指已经依法取得集体土地使用权的使用人将该使用权以一定方式进行处置，使其主体或实际使用人发生变化。其中土地承包经营权再次流转的方式主要有转包、转让、出租、互换、入股等；集体建设用地使用权再次流转的方式主要有转让、出租、抵押等。
2.农村集体土地流转现状
2.1土地承包经营权流转现状
尽管目前的土地政策和立法均鼓励土地承包经营权流转，而且随着近年来农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地承包经营权的流转在速度和规模上也都有明显提高，但事实上，第二轮土地承包政策以后，我国并没有出现如理论界所预期的土地承包经营权市场流转的高潮。我国目前农村集体土地承包经营权流转的特点归纳为以下五个方面：
第一，流转形式多样，但以转包为主。目前，我国土地承包经营权流转的方式大致有转包、出租、互换、转让和入股五种方式，但农户相互之间的流转主要表现为转包的形式。由于转包的方式比较简单，便于操作，而且更重要的是，转包意味着若干年后，农民还可以收回自己承包的土地，农民对此有安全感。所以农户相互之间的流转多采用转包的形式。
第二，流转范围狭窄，流转规模较小。由于农民一家一户所拥有的土地数量不多，耕种土地的规模很小，加之土地流转的途径不够通畅，所以土地流转多在亲友之间，小组之内或本村之内，超出村、乡进行流转的情况极少。
第三，流转途径单一。由于缺乏政府引导和中介组织服务，当前多数农村土地流转尚处于自发阶段，农民主要是通过自己直接与别人联系这种方式进行承包地经营权的流转。
第四，流转程序简便，流转行为欠规范。《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权的流转应当签订书面合同，但实践中农户间的自由流转却多采取口头协议的形式［3］。既使签有书面合同的，条款也多不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定。
第五，流转的数量和规模与当地经济发展水平及所处地理位置等密切相关。一般而言，城市郊区土地承包经营权流转的数量要高于交通闭塞的边远乡镇；农村产业结构调整比重大的地方土地承包经营权流转的数量要多于结构调整相对较慢的地方；农村经济发展越快的地方，承包地经营权流转的步伐越快、规模越大。
2.2集体建设用地使用权流转的现状
集体建设用地是农村土地的重要组成部分，虽然现行立法对集体建设用地使用权流转持一种严格限制的态度，但集体建设用地使用权的自发流转早已存在。但由于缺乏法律的支持和规范，集体建设用地使用权流转基本上处于一种无序状态，大量流转行为都是在规避法律的状态下进行的，缺乏必要的审批程序和公示程序，给流转双方当事人的交易安全埋下了很大的隐患。另外，由于流转缺乏法律和制度的约束，也导致土地利用混乱，缺乏整体规划，建设用地总量难以得到有效控制，耕地保护受到冲击。城乡结合地带的许多农村更是擅自独立或联合房地产开发商用集体的土地从事房地产开发，冲击了经营性房地产土地供应总量的平衡。同时，农村集体建设用地使用权流转的特点主要为以下几个方面：
第一，流转形式多样，但以出租为主。目前集体建设用地的流转已涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。最常见的形式是出租，具体方式主要有集体组织直接出租集体建设用地、在地上兴建仓库与小商品市场等后随房租地、农民在出租房产时连带出租住宅用地等。
第二，流转主体多元化。参与集体建设用地流转的主体，从转让方来看，既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡（镇）政府和村委会，还有乡（镇）、村办企业和农民个人；从受让方来看，既有本集体经济组织内部成员，也有本集体经济组织之外的其他组织或个人［4］。
第三，流转的活跃程度与经济发展水平成正相关。集体建设用地使用权的流转直接受经济发展水平的影响，流转的数量、规模与形式等都与经济发达程度成正相关，受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合的影响，社会对集体建设用地流转的需求较为迫切，其流转也较为活跃；在城镇化水平不高的远郊区，流转的活跃程度下降，形式单一，数量也少；而在一些远离城市的农村，流转的数量更少。
3.我国农村集体土地流转机制完善和制度创新
3.1土地承包经营权流转方面
第一，坚持“效率优先，兼顾公平”的立法价值取向。土地承包经营权流转制度的完善应坚持“效率优先，兼顾公平”的物权法理念。首先，当前农村土地所起的社会保障作用已日趋减弱，依靠农民自己耕作土地的保障方式，已不能适应社会发展。虽然承包土地尚可保障农民的生存，却难以使农民致富，在小块的土地上无论农民进行怎样精细的耕作也不可能大幅提高收入，农民对土地的态度已开始变得无所谓，因此不能再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地作为农村居民的社会保障。其次，效率和公平这两个价值目标并非截然对立，不可调和，实际上二者在本质上是一致的。提高土地资源的利用效率必然可以创造出更高的土地收益，当然也就可以让农民享受更充分的土地保障，从而在更高的基础上实现公平。最后，解决“三农问题”，加快农村经济发展迫切需要提高农地的利用效率。解决“三农问题”最根本的途径还在于大力发展农村经济，建立现代化农业。目前我国农村经济发展缓慢，农民生活水平一直不能迅速提高的主要障碍之一是农村土地利用的超低效率。那么建立现代化农业就必须加快农村土地流转，彻底解决农村土地尤其是农业用地的利用效率。
第二，加强土地承包经营权流转的配套制度建设。首先，加强市场要素建设，培育和发展土地承包经营权流转市场。建立专门的土地使用权流转交易场所，县（区）乡可建立土地流转托管中心或服务中心，行政村可以村委会为依托，建立土地托管站，专门收集、提供土地供需信息，土地流转市场价格等，为土地流转搭建平台。同时培育土地承包经营权流转的中介服务组织［5］。
其次，建立农村社会保障机制，弱化农地的社会保障功能。只有在社会保障机制建立后，农民与土地的关系才会越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象才会真正弱化，因此，必须通过多种途径加快建立健全农村的社会保障制度，为不掌握土地的农民提供可靠的生活来源，为土地市场的发展提供强有力的支持。
第三，有效发挥村集体职能，稳步推进农地规模经营。虽然，要从根本上推动土地承包经营权流转，最终应当坚持以民法规范为基础的制度保障，但在目前情况下，仍应充分考虑“两田制”等带有一定行政色彩的土地流转方式所能发挥的重要作用，尤其对实现规模经营的重要作用，统筹考虑并妥善处理其与分散自发流转形式之间的关系，稳步推进土地承包经营权流转。
3.2农村集体建设用地流转方面
第一，建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位。当前实践中仍然存在着土地权利并未进行“初次流转”，一些地方还有相当数量的农村集体建设用地使用权处在农村集体组织的直接控制之下，而这些土地由于法律和产权制度不完善等原因，不能进入集体土地市场流转，导致了土地资源利用效率低下甚至闲置的现象［6］。因此，有必要建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位，使闲置的集体建设用地通过流转得到高效利用，为农村集体建设用地使用权的再次流转奠定其坚实基础。
第二，明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权其权利内容流转的二元性，理顺农村集体建设用地产权关系。在实践当中，应该明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权流转的二元性，并且可以适当地多进行物权性质农村集体建设用地使用权保留下的流转（租赁流转形式）。同时，要理顺农村集体建设用地产权关系。首先要理顺土地使用权与所有权之间的关系；其次要理顺土地所有权、使用权、收益权、处置权以及租赁权、抵押权等之间的权利与义务。对此，须遵循以下原则：（1）要保证土地所有权在经济上能得以充分体现；（2）要维护土地使用者的合法权益；（3）要服从国家或集体全局利益；（4）国家和集体土地所有者应保持终结处置权。
第三，创新农村集体建设用地使用权流转形式，开拓企业兼并式农村集体建设用地使用权流转新模式（新形式）。在农村集体建设用地使用权流转实践当中，可以尝试开拓企业兼并式的农村集体建设用地使用权流转新模式（形式），促进这一部分乡镇企业用地的流转，从而使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房屋等方式实现收购、联营、兼并、合作，使原建设用地得到合理、高效的利用。
第四，建立完善的集体土地产权登记制度。土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。但在实际工作中，由于种种原因，这项工作的开展还不尽如人意。因此，加快集体土地产权登记已刻不容缓。
第五，建立农村集体建设用地入市流转新机制。当前，我国土地使用制度最大的缺陷是农村规划内的集体建设用地不能与国有土地同等同价地进入市场交换［7］。而实行“先征地，后出让，低补偿，劳动力安置市场化”，对失地农民的就业、保障带来严重的问题。另一方面，又使官商寻租、贪污贿赂、腐败之风屡禁不止。因此，在完善征地制度中，深入研究和探索建立农村集体非农建设用地直接进入市场交换的新机制，是解决“三农”问题，推进社会主义新农村建设的一个至关重要的问题。
首先，盘活非农建设用地，实现土地资源配置的市场化，实行公平的市场价格交易。可以将非农土地列入非农建设用地规划，在不占当年土地使用指标的前提下，允许所在镇、村发展二、三产业项目，以拓宽农村经济发展的空间。特别是农村边远地区和经济薄弱地区，应允许将这些非农土地置换到工业园区开发建设，有条件的也可以自行开发，以增强这些地区的经济实力。
其次，建立产业补偿和地区平衡制度。同时，要逐步完善集体土地市场化运作后的各种配套制度，使新郊区新农村建设扎实有效地推向前进。
最后，建立配套的社会服务体系。农村土地使用权市场的发育需要一个全方面的社会服务体系与之配套。需要继续完善村民委员会等社区组织的土地管理和服务职能；建立一批为土地使用权市场服务的中介机构；还要有信贷服务和健全的社会保障制度，同时还要抓紧建立农村养老、医疗等社会保障制度，使农民有可靠的生活来源，为土地使用权市场的发育创造良好的经济和社会环境。
4.结论
如上所述，我国农村集体土地使用权从来都不是一项纯粹的财产权，甚至，很多时候，农村集体土地使用权的社会保障属性都压倒了其物权属性。农村土地权利制度的这种设计已经严重影响了农村土地作为一种资源的利用效率，严重制约了农村经济的发展。因此，必须强化其物权属性，未来的农村权利制度设计应以“效率优先，兼顾公平”的物权法理念为指导思想。
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农村土地三权分置制度篇8
一、家庭承包经营仍然是我国农村最重要的基本制度
土地是我国农村最基本的生产资料，在一定的产权制度安排和生产经营方式下，承载着向农民提供收入、满足就业、稳定预期和社会保障等几大功能。近年来，随着农业农村经济的发展及外部环境的变化，在不同区域和不同的农户经营水平的约束下，土地承载的收入、就业、保障和预期几大功能有消有涨，产生作用的机理和表现形式也出现了很大的变化，但这并不意味着土地制度的重要性有所降低。事实上，家庭承包经营基本制度安排及在此基础上建立的次级农地使用制度，目前仍是我国农村最具生命力、最基本的制度安排，农村其他相关制度的产生、变迁及其效率无不受制于此。
1．土地提供了农民生产生活的基本保障。解决农民、农业、农村等“三农”问题，是当前党和政府工作的重中之重。但“三农”问题的解决绕不开土地问题。就农民收入问题而言，农民增收缓慢的根本原因在于农业就业结构的变化滞后于农业GDp结构的变化，农民经营土地规模狭小，较少的土地承载较多的农业劳动力，相对于非农产业农业的劳动生产率过低，使从事农业经营的收入功能弱化。就农业增效而言，在数量众多的农民从事小规模经营土地的情况下，土地细碎化程度高，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下导致农业效益无法大幅度提升。简言之，农业劳动力数量众多，家庭经营规模有限，致使农业劳动生产率低，土地产出效率不高，从而使土地承载的收入功能弱化。尽管如此，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，目前，土地还是广大农民的基本生产生活保障，甚至大量转移到城市的农村劳动力也因无法获得稳定的就业，并享受到城市的社会保障，因而无法割舍与土地的联系，农村土地以凸现的保障功能为城市的发展做出另一种形式的贡献，仍然具有社会“稳定器”的功能，短时期内这一功能还无法被完全替代。
2．农地制度制约着农村改革发展多种制度安排。纵览改革开放二十多年我国农业、农村乃至整个国民经济的发展历程，可以发现农地制度的创新是国民经济发展的基础。在确立了以土地家庭经营为核心的双层经营体制，重塑农村经济的微观基础后，农村基本资源要素的配置效率大大提高，使得农村非农产业发展、劳动力流动转移成为可能，推进了农业现代化、农村城镇化和农村经济社会的发展，进而又推动了国民经济各行业的持续稳定增长。迄今为止，以家庭承包经营为核心的农地制度依旧是影响和制约其他多种制度安排的最重要因素。仅以农村金融制度和农业科技服务为例，目前农民难以获得有效服务的原因固然是多方面的，但农民拥有土地产权的残缺和经营规模狭小，农业资源不能有效配置无论怎样也是症结之一。农民要获得有效金融服务，必须拥有相应的抵押财产，但农民承包的土地不能成为贷款抵押的担保物；对农民的科技服务最大的问题是农民很难享受到面对面的服务，其原因也在于现有农地制度框架下，农户经营规模超小，政府有限公共资源与数以亿计农户之间信息沟通、中介服务成本过高，交易费用问题难以解决。反之，也可发现农地制度与其它制度安排之间又互为制约，农地制度的创新、农户土地产权明晰和权利膨胀以及农民经营土地规模扩张又有赖于工业化、城镇化的发展，有赖于农村劳动力转移、人口迁移，有赖于农村社会保障制度的完善等。农地制度的创新同样取决于外部环境的变化。
3．土地关系仍是农村最基本的经济社会关系。上世纪90年代中期以来，由于收入来源的多元化趋势，土地作为财产在农民财产总额中所占分量有所下降。研究资料表明，从1995年到2002年间，农村人均土地价值由4944．6元下降到了3974．3元，实际下降26％。但这并不意味着土地对农民的重要性的降低，土地仍占农民总财产的31％，是房产之外所占比例最大的财产基础。同时考虑到土地承载着就业、保障等其他财产所不具备的功能，可以认为，土地依然是农民最重要财产。同时，在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，仍是农村最基本的社会经济关系之一。它并没有因为过去承包经营土地，要缴纳相应的税费，而随着税费体制改革，农民承包经营土地还会获得相应的政府补贴而发生性质上的改变。当然由于既定制度的路径依赖特征，围绕土地形成的各种利益关系不断自我增强和固化。农地制度创新需要尊重现有利益格局，在保障既得利益者权益的基础上实现帕累托改进，使土地制度创新具有现实可能性。
4．产权明晰是农地制度创新最核心的内容。产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响。目前，农民所拥有的土地使用权不完整，是引发土地纠纷等诸多问题的主要原因，一方面农民对土地只有使用、经营和产品收益权，而缺乏相应的租赁、抵押等财产处置权，从而丧失了完整意义上的承包经营权；另一方面，农村土地集体所有权也是残缺的，土地进入一级市场、土地征占用，社区并不能凭借土地所有权获得相应的谈判地位，加上社区和地方政府的行为不规范，必然导致大量的寻租行为产生，导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土地权益得不到相应保护。因此，从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。
二、外部环境变化使农地制度创新成为可能
作为我国农村最基本的制度安排之一，农地制度的变化调整影响众多利益主体，涉及许多相关制度的重新安排，即使是微小的调整也体现着深刻的逻辑内涵。进入新世纪以来，我国经济发展出现的阶段性特征，国家经济社会发展理念的调整，涉农政策的重大变化，都催生着农地制度创新的要求，经济社会的发展为农地制度的调整创造了良好的外部环境。从趋势上看，农地制度创新的可能性大大增加。
1．从发展理念和政策取向看。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展理念，在十六届四中全会上，总书记进一步提出了“两个趋向”重要论断，这标志着我国农业为工业提供积累、农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业、城市支持农村的新阶段正在到来。城乡统筹的方略和“两个趋向”的重要论断是我国发展战略和指导思想上的重大转折，它要求处理好新阶段的工农、城乡关系，强化农业的基础地位，调整国民收入分配格局，构建城乡统筹发展的体制机制。可以预见，随着新的发展观念和政策取向的转变，特别是土地、劳动力、资本等要素资源在城乡间自由流动的速度加快，资源配置效率的提高，以及城乡统一的医疗、教育、卫生、社会保障制度的健全和完善，将使农村土地承载的就业和保障功能进一步弱化，要求农地制度变迁做出新的制度安排。
2．从经济发展的阶段性看。到2003年，我国GDp总量突破11．67万亿元，财政收入达到2万亿元，以人均GDp达到1090美元为标志，我国已经进入了工业化中期阶段。一方面，农业在GDp构成份额中已经降到15％左右，农产品贸易额已降到进出口商品总量的5％左右，在农民收入的来源构成中，家庭经营纯收入的比例也由1990年的76％下降到2003年的59％，这表明农业特别是土地经营的收入功能出现了下降；另一方面，我国的城市化水平已上升到40％以上，尽管农业劳动力仍占城乡劳动力总数的50％左右，但如果把从事农村非农产业以及数以亿计的农村外出务工人员计算在非农劳动力份额中，则产业就业结构偏差由30％左右降为15％左右，这说明农业特别是土地经营的就业功能也大大弱化了。因此，随着农业产出功能的弱化，农村土地所承载的收入和就业功能是下降的，这客观上降低了农地制度创新的成本。
3．从国家、社区和农民的土地关系看。最近几年，我国农村税费改革迅速推进，目前全国已有27个省取消了农业税，到2006年可以提前实现取消农业税的目标。全面取消农业税后，国家不收农业税，农民种地不纳粮，中国几千年来以农养政的时代即将终结，其意义是怎么估价也不为过。然而，更重要的是取消农业税，从根本上改变了通过土地经营体现的国家、社区与农户之间的传统关系。国家不必再把土地作为“编户齐民”的主要依据和索取农业剩余的载体，农民经营土地不但不需要继续向国家纳税，向社区缴费，反而会因为经营土地获得补贴等多项政府支持。相应的土地收入、就业和保障功能也会出现此涨彼落的变化。加上城乡一体化的发展，土地等要素资源的进一步优化配置，使农村土地制度创新的可能性大大增加。
4．从区域发展不均衡性上看。我国经济社会发展表现出明显的不均衡特征，东、中、西几大经济带的差异很大。2002年，我国东部地区人均GDp已相当于中部的2．08倍和西部地区的2．63倍，上海市的人均GDp是贵州省的12．89倍，农民人均纯收入是贵州省的4．18倍。这种由区域位置、资源禀赋、发展战略等多方面原因引起的发展不平衡，对土地制度的变迁影响也是明显的。在东部发达地区已经率先基本实现了现代化，部分农村居民已经转变为城镇居民，农地相应承载的就业和保障功能弱化，但土地集约利用的收入功能以及潜在的财产价值，使农地作为经济发达地区农村最大的财产载体地位却更加显现。而在经济欠发达地区，农地承载的就业、收入和社会保障功能在可以预见的时期内将继续潜存。换言之，区域发展的不均衡性，为不同区域农地制度创新的不同范例提供了很好的基础和条件。
5．从土地资源的配置效率看。当前农业的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地资源极为稀缺，2004年我国耕地只有18．37亿亩，人均耕地仅1．41亩，不到世界平均水平的一半；另一方面，尽管农业劳动力中大量是从事非农产业的劳动力，但从事农业经营的劳动力绝对数仍然偏高，我国有农户接近2．5亿户，平均每户经营土地不到半公顷，导致土地细碎化问题严重，资源配置效率不高。目前，农业劳动生产率为第二产业的1／8和第三产业的1／4。因此，提高农业产出效率，提高农业劳动力生产率，促进农业产业持续稳定发展，需要一方面随着经济社会的发展，特别是工业化、城市化的推进大量转移农村劳动力，分工分业，减少直接从事农业生产，特别是土地经营的劳动力数量；另一方面，提升土地资源的配置效率，形成专业化、区域化和规模化的农业产业格局，千方百计地发挥土地的收入和就业功能。
三、农地制度创新关键是推进农地使用权流转
任何时期，农地产权束的完整性，以及构成完整产权的占有、使用、收益、处分权在不同行为主体间的调整和分配都是农地制度的核心。当前，强化农民的土地承包权益，在国家、社区与农户之间形成清晰而有保障的产权边界，是农地制度变迁的基本方向。就具体途径而言，使农民的土地权益能够通过市场经济的办法得到优化配置，进一步推动农地使用权流转，是当前农地制度创新和提高土地资源配置效率的突破口。
1．进一步明晰农地产权的重要性。纵观我国上千年来的土地制度变迁，横看世界各国基本的土地制度安排，一个最基本的事实是：土地产权的核心在于使用权和所有权的合理分离。从我国的农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。只有享有充分而有保障的土地承包经营权，农民才会有真正意义上的土地占有、经营、收益、处置权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土地权利。所谓强化农民土地的承包经营权，一是土地承包期限要保持相对长的时期，使农民具有稳定的预期；二是承包权要可以继承、抵押、转租、转让、互换；三是承包经营权要逐步市场化，农民可以凭借承包经营权，转出转进土地使用权，促进土地资源配置效率提高。
2．推进农地使用权流转势在必行。多年来，由于各种原因，我国农村土地使用权流转，包括规模经营的扩张，各方面的争议很大。实践中，农地流转的发生率一直在5％左右徘徊，没有大的进展。但是，随着农业和农村经济发展外部环境的变化，特别是农地经营承载的功能变化，使农地使用权流转的必要性和可能性更为凸现。事实上，在现阶段所谓农地制度创新，在很大程度上是对土地使用权在更大范围，在不同行为主体间的权利配置的重新认识。特别是在我国经济社会发展进入新阶段后，农村劳动力的转移、非农产业的发展，客观上加大了农业与非农业在经营收益上的差距，如何提高农业劳动生产率，进而提高土地的收入功能，必须推进土地使用权流转。从另外角度分析，推动农地流转的必要性体现在以下几点。首先，使用权不流转，家家户户经营小块土地，极不利于劳动力的充分利用，收入也有限，同时小块土地经营还抑制农业机械化的发展，制约了农业科技的推广应用，甚至会因土地破碎导致耕地的弃荒等，而土地使用权合理流转，从事农地经营的农户有较大的经营规模，显然是解决上述问题的有效途径。其次，从微观分析，土地小块经营，是农村资金、劳动力、技术等资源配置效率低下的根本原因。比如，国内外的实践都表明，相对于城市金融服务而言，农村获得金融服务普遍困难。而这种困难在我国远甚于其它国家，其根本原因不外乎三点：一是我国农户数量巨大，全国2．5亿个农户，每个农户都是潜在的金融需求服务对象，这决定了资金需求总量巨大，但要对每个农户提供同样的服务又几乎不可能；二是农户经营规模狭小，这又决定了单个农户的资金需求是有限的，有的农户困难时，几十、几百元都可以成为借贷理由，为近2．5亿个农户提供需求数额很小的资金，操作成本又是巨大的；三是我国经济区域特征明显，农户间金融需求的层次差异大，用简单的方法不加区别平等对待非常困难。因此，推动土地流转，促进规模经营，扩张农户生产和经营的数量空间，可能是解决土地资源配置效率不高和农村诸多问题的突破口。
3．推进农地流转所必须具备的条件。土地使用权的流转和规模经营，受一系列因素的制约，需要具备一定基础条件：一是推进工业化和城市化，加快农村劳动力转移，减少滞留于农村从事农业的劳动力，提高农业劳动生产率，淡化土地的就业功能；二是分区域、分阶段构建和完善农村医疗、失业、低收入救济等社会保障制度，淡化农户土地经营的保障功能；三是分工分业，在推进城市化的进程中促使现在的兼业农户逐步分解，实现身份和职业的多种转变，让留存农业内部的农民，逐步分解为专门务农的农民企业家和农业工人，在为农民创造脱离土地的就业机会的同时，也为土地经营的集中提供条件，强化土地的收入功能；四是推进农业机械化，降低农业生产的活劳动成本，促进农村劳动力资源的充分利用；五是发育专门为农地流转提供服务的中介机构，开辟土地使用权流转市场，为农地使用权流转提供良好的外部环境。
四、用法律法规引导农地制度创新
改革开放的初期阶段，我们主要通过政策规范，主导农地制度变迁的基本走向，而随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，人们民主法制观念的不断增强，法制化应逐渐成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成类似日本的《农地法》、《国土利用计划法》、《农促法》那样体系完善、内容细致的土地法律制度体系。当前，最重要的是完善最直接影响农地制度变迁和创新的三部法律法规。
1．《农村土地承包法》的完善要扩大农民土地承包权益。2003年我国正式实施的《农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，包括集体经济组织成员依法承包农村土地的权利、利用承包土地自主从事农业生产经营的权利、承包期内依法流转承包土地的权利、承包土地被征占用获得补偿的权利等，在我国农地法律制度建设进程中具有里程碑式的意义。然而，《农村土地承包法》不可能，也没有必要要求其解决好农地法律制度建设中的所有问题。随着经济社会的发展，特别是国家、社区和农民的土地关系调整，必然要求《农村土地承包法》在修订完善中，要充分顾及农民土地承包经营权利束的完整，要维护好农民承包经营权的利益，明确界定农民对承包土地的处分权。换言之，《农村土地承包法》完善的重点在于进一步明晰土地承包经营权的内涵和外延，使债权性质的承包经营权向具有物权化倾向转变，对农户承包经营的土地在抵押、使用权流转方式等方面拥有的权利做出进一步说明，明晰农民拥有的土地产权利益，扩大农民土地承包有关权益。
农村土地三权分置制度篇9
【关键词】农村；改革；土地；湄潭县
【中图分类号】F327.73【文献标识码】a【文章编号】1002—736X（2013）04—0060—04
湄潭，是贵州北部一县，有着西部欠发达欠开发地区的典型特征：94%的农业人口、29.6%的农业产值比、匮乏的地下资源、薄弱的工业基础、优良的生态自然环境。湄潭的发展浓缩着西部地区大多县份的发展，从1987年首批进入国家农村改革实验区，湄潭一直致力于农村改革，在这条“摸着石头过河”的农村改革路中，有众多问题凸显值得我们思考，有众多成绩值得我们总结，有众多经验值得我们提炼。因此，本文通过对湄潭农村改革的跟踪调研，试图揭示中国农村改革的微观演变，为后期发展提供启示。
一、湄潭的农村改革历程
湄潭农村改革25年来，根据改革的主要方向可大致分为三个阶段。
（一）第一阶段：1987-1993年，以稳定完善农地承包权为主的改革
新中国成立以来，我国经历了土地私有制、土地私有制基础上的农业互助组合初级合作社、土地集体所有制下的高级农业合作社和，以及1978年后的家庭联产承包责任制。短短30多年间，土地制度经历了四次重大变革，农民在为食而耕种的过程中迎接着每次变革带来的冲击。稳定农民的土地耕种权，消除农民悲观的预期是20世纪80年代迫切需要解决的问题。1978-1993年全国土地的第一轮承包，规定土地承包权15年不变。湄潭在1987年成为了国家首批农村改革实验区，承接了“土地制度改革及农产品商品基地建设”课题，至此，农村改革实验区开始了“先行先试”的探索之路。
此时的湄潭已经全面完成了家庭联产承包责任制的推行，按人头分地的措施形成了家庭“添人为地”的生育决策，不断增长的人口与有限的土地造成了更加尖锐的用地矛盾，也直接导致了土地的细碎化经营、土地产出率下降等问题。1979年，全县户均耕地7.33亩，人均1.45亩；1987年，分别降到5.37亩和1.34亩；1991年，又分别降到4.9亩和1.22亩。1979-1986年间全县农业劳动力增长31.7%，但播种面积仅增加10.6%。随后，外出打工潮产生，而土地流转受限直接导致了土地投入不足，土地的产出率下降。湄潭土地生产率的年上升率由1979-1984年间的7.15%下降为3.32%，下降近4个百分点。在此背景下，第一轮的农村改革重点在于稳定农民生产，刺激其生产积极性。其主要做法有以下三种。
1.明确土地两权分离及其实现形式的土地制度。首先，明确土地所有权关系。清晰界定集体所有权与农户家庭使用权，同时指出集体所有即为村民集体所有，代表是村经济社。其次，核发《土地承包使用合同书》，使农村集体土地承包经营置入法律保护之中，并推行土地的有偿使用。实行土地有偿承包使用，按年度一次性收费的办法，即按每年每亩水稻田3元、旱作土2元、自留地和已耕种三年以上的开荒地1元的标准，每年由村经济社分户造册，乡经济联合社汇总，交粮食部门在秋粮入库时统一收取，然后分村存入信用社。土地承包使用费按照“取之于地、用之于地”的原则实行专款专用，主要用于建设农田基础设施、改造中低产土地和奖励提高地力等级的农户。
2.稳定农地耕种。稳定农民的耕种，一是放权，二是给农户稳定的心理预期。鉴于此，规定农民承包地15年不变，期间土地承包使用权可以继承。此外，还出台了“在承包期内，增加人口，不再分地”的政策，稳定地自我调节生育的政策而后提炼成“增人不增地、减人不减地”的首创经验，有效将土地制度与人口制度结合在一起。为保护耕地提高产出，建立了基本农田保护区、耕地培肥地力制度。在兴隆试点区还尝试将耕地地力的变动与奖惩挂钩，如果地力上升一级则奖励10元，反之亦然。
3.完善配套改革。为了顺利推进实验的进程，出台了四个方面的配套改革措施：加强农村村级组织建设，强化集体管理职能；改革粮食购销体制，调动农民种粮积极性；建立健全农业全程综合配套服务体系；建立劳动义务工制度，解决一家一户办不好的公益事业。
第一轮改革的成效是显著的，从经济效应来看，1991年农民人均纯收入499元，比1987年增长了43.6%，高于贵州全省同期增长水平；由于耕地的有偿使用，财政收入1991年增加了120多万元，大大改善了农业生产条件。由于土地使用权的自由、可流转的制度使得湄潭逐渐形成特色的经营形式，茶叶、经果、粮食成为了湄潭的主要农业构成，产业结构优化调整。从社会效应来看，有效抑制了农村人口增长过快的速度，1990年计划生育率由1989年的52.2%上升到70.08%，自然增长率由8.8%下降到7.8%，人地矛盾得以缓解。此外，深入人心的农村改革增加了农民的耕种信心，也激发了农民的生产积极性。
（二）第二阶段：1994-2008年，以减轻土地负担，完善基层治理为主的改革
低迷的农副产品市场、有偿使用土地的制度，都使得农民耕种成本日渐高昂起来。更多的农民去选择开荒地，良田空闲，村干部收税也困难重重，干群关系尴尬万分。以致在第二轮土地发包中，很多农民放弃了承包。全国普遍的现象在湄潭也同样发生，在此背景下湄潭承接了农业部的“农村税费制度改革”课题，开始了第二轮的农村改革，实现“耕者有其利”的目标。主要的做法有以下三种。
1.明晰规范农民的税负，逐步取消农业税负。取消乡统筹费、农村教育集资和屠宰税等；调整农业税收政策，以第二轮土地承包面积为依据，核实计税土地面积，以1998年前5年平均产量核定常产，按7%的税率缴纳农业税；调整农业特产税税率，减少征收环节，农业税和农业特产税不重复交叉征收。2008年后，湄潭取消了农业税，还民一无负担的土地使用权。
2.村组管理体制改革。规范、有次序地推进村组管理机制的改革，提高村组管理的效率。第一步，精简乡镇党政机构，撤区并村，按照工作需要、群众参与、综合考评、组织决定的要求精简工作人员；第二步，实施“两减两增三在村”的村级管理体制，即减少村民组个数和村脱产干部职数，增加村干部报酬和机关干部下派职数，建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作机制。第三步，建立五大机制，增强村级发展原动力。即“建立干部驻村的留人机制、工资报酬的待遇机制、养老补助的保障机制、办公经费的运行机制、培养选人的用人机制”。通过这三步走，湄潭建立了一批群众和组织满意、高效自律、有激情的村组织干部，形成了一套有效的管理体制。
3.配套相关的制度。建立村级“一事一议”筹资制度；建立有效的农民负担监督管理机制；加强村级组织建设，建立乡镇财政体制；完善农业税征管制度；等等。
第二轮的农村改革绩效，从两大主体来看，农民税负减轻，收入增加，政府均衡收支，干群关系和谐。2001年税改后全县减负比例达57.38%，人均减负52元。2004年下调一个百分点征收农业税及附加，全县农民减负115万元，2008年取消农业税使全县农民减负1612万元。近5年的农村税费改革试点终结了传统的农业社会赋税制度，为农村由传统税制向现代税制过渡奠定了基础。良性的透明的村组管理改革和监督机制，使得“农民、集体、政府”不再是遮遮掩掩的博弈关系，而是共生共享的共赢关系，干群关系和谐发展。从经济来看，农民纯收入从1994年的810元上升到2008年的3638元，农民生活水平显著提升。
（三）第三阶段：2009年至今，城市化进程中的土地制度建设阶段
随着全国工业化、城镇化、农业产业化的全面推进，社会发展面临着两难的挑战。一是城市受土地的制约，工业化城镇化的扩张受限，相应稀缺的城市土地价格飞涨。二是西部农村结构性的家庭经营形式（年轻人在外打工，老人在家务农），土地种植受益低下。同时，农村大量建设用地并未有效流转，依然处于低效运作状态，农民土地资产性财富没有实现，农村的土地价格依旧低迷。巨大的级差地租，唤醒了农民的土地资产意识，土地的二元性迫切需要解决的途径。湄潭在2009年承接了“一个主题、三大任务”（以土地制度建设为主题，加快农业产业化发展、新农村建设和城镇化发展）的课题，开始了第三轮的土地制度探索改革。主要做法有以下四种。
1.全覆盖的“确权”。首先，2009年3月，全县15个乡（镇）118个村，启动了土地资源的重新摸底工作，确定了耕地面积为86万亩，国有建设用地面积10775.55亩，集体建设用地面积92637.85亩。而后，对宅基地、林地、房屋三权进行确权、登记、颁证，全面“还权赋能”，这是促进土地资源向资本转变的必需前提。
2.创新土地流通体制。对于农地承包权的流转，明确规定可在“协商、依法、自愿、有偿”的基础上以“转让、出租、互换、转让”等方式参与流转。此外，配套建立了农村土地承包经营权流转备案登记、资格审查、信息、档案管理、规模经营年审、投诉举报、收益评估、服务承诺、纠纷调处等13项制度，全面规范完善农地的流转。农村集体建设用地使用权流转，是在现行征地制度的框架内启动变革，通过贯彻“占补平衡”政策，实施“土地增减挂钩项目”，分层次分阶段地试点探索，其主要做法是“退宅还耕、增减挂钩”。整合零星分散的农村建设用地，对农村的田、水、路、林、沟、渠、村进行综合国土整治，将农户原有住宅拆除复垦归农民使用，政府统一集中新住宅规划，新旧宅的面积差额以资金形式补贴。节约出来的建设用地可拍可卖，可修建公共设施推进新农村建设，吸引农民的聚居形成有市场的中小村镇。其中，洗马乡的“退宅还耕、增减挂钩”扩展出乡的范围，关堰乡集体用地以拍卖形式进行。
3.建立流转市场。在集市建立土地流转平台，搭建数字电子服务显示平台，逐步探索市场化的土地资源配置方式，实现资源的优化配置与规范管理监督。
4.其他配套制度。在金融体制上加大金融的信用建设，降低农民的融资成本，尝试推进土地资产的金融转换；农业产业化方面，积极鼓励规模经营，大力发展多种形式的产业合作模式，在促进土地有效集中规模经营的基础上，形成支撑特色产业；在社保上全面覆盖农村医疗保险，完善城乡统一的社会保障制度，以减轻土地对农民的社保功能等。
二、湄潭农村改革的启示
（一）农村改革要重视公平和效率问题
1.农村改革要均衡公平和效率。“公平”和“效率”的观念是长期制约改革变迁的重要因素，尤其是土地制度的变迁。效率是经济层面，而公平是利益层面问题。在湄潭的第一轮改革中，稳定长期的土地制度是以土地生产效率为主，但是当过渡到第二、第三轮改革时，公平、利益的分配占据主要地位。因此，在不同阶段、不同发展时期，因地制宜地权衡公平和效率孰重孰轻，才能求得发展或变革。而后的农村改革则更应该权衡改革各利益全体的关系，以民为本，以期实现帕累托最优。
2.农村改革要兼顾公平和效率。一方面，改革要体现效率。湄潭每轮的土地制度调整和创新，其根本目的在于探索一个能有效配置土地及其他资源的制度，以提高土地的使用效率和经济价值。每次土地制度的改革，都建立在降低交易费用、节约交易成本的制度机制上。从而使农业生产要素以合理的比例相结合，不断提高规模效益。另一方面，农村改革要力求公平。中国古有之“不患寡而患不均”的观念，合理权衡由于土地而衍生出来的权利柬的利益分配，才能促进农村改革的有序进行。
（二）改革要在尊重农民的实践和选择权上进行
变革是需要推力的，农民的意愿是最直接有效的推力。无论是古代“意民之情，其所欲者田宅也”还是近代“耕者有田”的思想和主张，都直接促成了我国的成功，湄潭每次也都是在民愿的基础上推行的。如湄潭在进行税费改革时，逐家逐户地征求意见，并及时对税改后的效果逐家咨询，直到多数家庭满意为止。此外，农民是土地的最直接耕种者和收益者，尊重农民的尝试——对农地权利的尝试、对土地增值收益的尝试、对农民分享土地资本化收益的尝试，并赋予其尝试权，尊重农民的创造和意见，从土地本身的实践启动改革之路。
（三）农村改革要具有持续性
25年的农村改革是湄潭的骄傲，1987年的首批试验点，有的已经裹足不前，有的已经转换发展方向，而湄潭一直持续连贯地以农村改革为主，推进城乡统筹。这需要多届执政领导统一思想，一直秉承“以民为本”的理念才能取得成功。正如宋洪远所说：“湄潭方案具有连续性和连贯性，包括项目的设置和试验主题的确定，这个就很好。我觉得连续性方面，湄潭就是经验，将来我们在全国要讲要学这东西。”
三、农村改革的思考
（一）农村改革的重点依然在土地制度，土地制度改革方向应该以“明晰产权，放活使用权，逐步市场配置”为主
从湄潭25年的新农村改革经验来看，中国后续的改革主线依然是土地制度。从第一轮的农地承包使用权完善到第三轮的宅基地置换都清晰地表明，不同类型的土地都应该深化推进改革，其改革的主要方向应该是“明晰产权，放活权利，逐步市场配置”。
1.家庭承包土地。理论界有两派观点：一是主张私有，即所有权和使用权皆赋予农民；二是主张公有，集体所有但必须放活使用权。在目前看来，中国的家庭承包土地比较稳妥的做法依然是集体所有，但要做到农民永佃，完备财产权；明晰产权，继续做好农地承包权的确权、登记和颁证工作；放活权利及土地的使用权包括农民有自种权利，有土地使用权入股和转让权利。农地市场化的配置是土地资产显现、优化配置的必然，是农民财产权实现的最佳途径。建立土地使用权市场化的流动制度，一是要建立大型的农地交易中心，保障充分的交易星系；二是要规范交易，提供多种交易方式的样本，形成标准化交易；三是要以备案的方式形成交易结果的有效性，并实施监督。在农地流转时，尽量向湄潭特色产业流转，向能形成规模经营的产业流转。
2.农民宅基地。明晰产权应该尊重历史、关顾现实，以登记发证的方式确定农民宅基地的产权归属，根据修建的时间来界定农民对宅基地是所有权还是使用权。放活权利、市场配置在农民宅基地的表现：一是赋予农村宅基地与市民住房相同的权益，允许农村宅基地的自由流转与抵押；二是逐渐将农民宅基地的获取从无偿转变为有偿。另外，要因地制宜地开展“空心村”、“闲置宅基地”、“一户多宅”的工作，制定适宜的激励措施，鼓励农民腾退多余的宅基地，结合新农村村庄整治修建占地面积少、使用空间大、富有文化气息的黔北民居。对整理节约的土地，首先用于复垦，增加新的耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，结合村庄发展最优配置。
3.农村建设用地。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益。”此项决定告诉我们：第一，同地、同价、同权破解城乡二元结构的突破口在农村建设用地上；第二，农村建设用地要“三同”就必须做一些探索，最终实现农村建设用地的人市。如《湄潭县农村改革实验区农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》中规定：“集体建设用地使用权可以公开出让、转让、出租、抵押或作价入股和划拨”；“集体建设用地可用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开出让”，“在符合流转条件的前提下，原土地使用者持经由村集体经济组织三分之二以上户代表同意的集体建设用地使用权流转决议提出申请、审核、拟定方案”。此类探索在广东省、云南省、苏州市等试点也同样进行，应及时总结经验，逐步分阶段稳步推广。
（二）端正认识，充分发挥土地功能
要以土地制度推动农村改革，就要充分认识土地，明晰土地功能，高效发挥土地能效。土地作为一生产要素与资产，毫无疑问具有经济功能，要促进土地要素功能的有效发挥，必须以市场行为规范农地流转，使资源高效集中化经营。同时，通过多轮的土地整理规划，杜绝土地撂荒现象。土地资产功能的发挥，现阶段还在逐步探索，但是末期一定是农村改革的主要方向。一方面，逐步还民于土地财产处置权，将其市场化；另一方面，合理规范农地征用制度。与土地经济功能对应的是土地的社会功能。由于中国特色的户籍制度及滞后的农村社会事业发展，本已承载就业功能、保障生存、稳定心理的社会功能的土地还要承担起市场化、社会化快速推进中的社会保障功能。过多的负担增加了土地的压力，制约了土地主要功能的释放。为此，要端正认识，不应给土地以其不能或不应该承受之功能，不应将土地作为农民的社会保障。因此，要恢复农地的正常功能，当务之急是建立和完善农村社会保障制度，解卸不应有的土地保障功能。
（三）农村改革须跟进相关配套制度
实行城乡统筹发展的湄潭新农村改革，以土地制度改革为主，但同时相关制度也应及时跟进、补充。
1.要突破经济、土地上的二元结构就必须进行户籍制度改革。现行仍是城乡分割的户籍制度，农村外出务工仍然是“年轻外出，年老回归”。一方面，农村人口的增速高于流出人口数，土地越发细碎化，对农业规模化经营形成了障碍；另一方面，老年人为主从事农业也导致了新制度的推动困难，土地生产效率、市场化进程缓慢。因此，借鉴湖北、广东、深圳实验区的经验，逐步放宽户籍制度，建立城乡统一的户口登记管理制度，让真正心系土地、擅长土地耕种的人进入农业生产。
农村土地三权分置制度篇10
一、农村土地承包经营权现状
从调查的情况来看，从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田土转包给其他农户，是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。目前农村土地流转主要有以下五种形式：
（一）转让
由于乡镇企业自身发展的需要，企业间合并、兼并、重组及股份制改造，出现了农村土地承包经营权的转让。同时，农村宅基地也随房屋买卖而进行转让。
（二）出租
有的地方单纯出租土地，有的地方连同地上物一同出租。安阳市农村土地承包经营权以出租方式进行流转的就占70%左右。
（三）入股
入股是将农村土地承包经营权资产作为企业的股份。土地入股不仅可以解除那些不愿意耕种土地但又不愿意放弃土地农民的忧虑，而且还可以促进土地的流转和集中，达到优化资源配置的目的。
（四）抵押
众所周知，土地属于不动产。因此，土地是优质的抵押贷款担保物。如果没有土地作为抵押，企业很难从银行中取得贷款，这样企业的发展就会受到限制。因此，土地的抵押，不仅能够提高金融资产的安全性，而且还能盘活企业的土地资产，促进企业的发展。但由于农村土地的抵押权受到法律的限制，因此，农村集体土地的抵押在土地的流转中所占的比重很低。
（五）置换
置换是指不同用途或不同地区之间土地的互换。例如，安阳市郊区郭家湾村用约90亩与国有城市土地进行互换而实现了整个村庄的搬迁。安阳钢铁公司为了修路置换了铁西区戚家庄约14亩土地。
二、土地流转对农村经济的促进作用
（一）提高了农业劳动生产率的水平，增强了农产品竞争力
通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用。通过实行适度规模经营，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强了农产品竞争力。
（二）加速农村劳动力向二、三产业转移
随着农村土地流进程的加快，越来越多的农民可以脱离土地的束缚，转向二、三产业，从而推动了农村城镇化、农村现代化的进程，可实行集约化操作。
（三）促进农业产业化发展，有利于农民增收
土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有条件进行农业产业化经营。
（四）有利于加快农业科技进步的步伐
实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良、统一选用优良品种和其他新的科学技术的运用。
三、存在的问题
（一）产权主体不明晰
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清。
（二）产权权能不完整
《土地管理法》第11条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第62条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”；第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等。这对农村土地承包经营权的流转实质上规定了种种限制，农村土地承包经营权已不是完整的土地产权，其使用权流转受到了很大的制约，也就很难形成对当前集体建设用地使用权的流转形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整做出具体的规定。
(三)土地收益分配不合理
在农村土地承包经营权流转中一个突出和敏感的问题就是，农村承包土地的收益分配问题。现行土地制度下的土地收益分配，国家集中的多，留给农民的相对较少。市、县、乡政府以及村委会参与了农村承包土地土地收益的分配，误认为集体土地也像国有土地一样，政府也是农村集体土地的所有者，都想从中分得“一杯羹”，从而形成了“与民争利”的局面，使得农民的利益得不到有效的保护。
四、措施与建议
其一，为了建立完善的农村土地承包经营权流转的机制，必须明晰农村承包土地产权关系。因为产权具有两个显著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供经济秩序，否则就会发生权利混乱；交易性促进经济增长，奠定资源的分工和专业化利用，并能够获得规模报酬递增的经济效果。这样更有利于资源配置效率的提高，更有利于产权交易和市场交易的安全。
其二，对农村承包土地产权权能重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以充分实现集体建设用地产权的权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，通过转让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，拥有集体建设用地使用权转让、出租、抵押等项权利。同时，对批准使用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。尽早出台相关法律、法规，尽快完善农村集体土地产权制度。