土地流转具体实施办法篇1
【关键词】集体建设用地；使用权流转；管理办法；城市土地管理
集体建设用地使用权流转管理办法的实施，为解决三农问题，带来了方便。其不仅能保护农民的利益，同时也能保证非农用地的合理使用。如何解决集体建设用地使用权流转管理办法下，城市土地管理问题，已经成为集体建设用地的关键。
1集体建设用地使用权流转中出现的问题
农村集体建设用地在流转过程中，虽然相应取得了一些成就，但是在发展中仍有一些问题存在。政府在征地的过程中，常会遇到很多困难，特别是经济发达地区，政府征收土地主要用于商品房开发等经营性项目上。近些年来，农村集体用地流转成非农用地规模呈上升趋势。这种集体建设用地在转让过程中，常会出现非法转让现象，但是各地政府受限于没有明确的法律依据，在一定程度上使集体建设用地出现了放任自流的现象。同时对建设用地流转权过程中的相应产权证明也没有做明确的规定，一旦产权双方出现问题，政府没有相应的依据解决此类问题；在集体土地流转的过程中，一些土地被用来进行工业生产。在长期的工业生产过程中，必然会出现土地污染及资源浪费问题。如果任这种问题长期下去，势必会影响集体土地建设的发展；集体土地在流转过程中，并没有对相应的地价做明确规定，既没有保护价，有没有最高限价。集体建设用地在转让或出租过程中，仍是以双方协定为主的，政府并未做相应的工作。在这种情况下，对集体建设土地流转是非常不利的。
2集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用
集体建设用地使用权流转政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能从根本上解决土地使用权问题。因此，制定集体建设使用权流转管理办法是十分有用的。下文主要对集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用进行相应分析。
2.1集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为非农用地使用提供了依据
集体建设用地使用权流转管理办法实施后，农用地转为非农用地是需要通过相关法律才能取得相应使用权的。不管是公益性用地，还是其他性质用地，都是需要通过相应的法律才能取得相应用地权的。这就使得以公益用地为名滥用土地的现象得到了遏制。同时也保证了政府在市场的垄断地位和在二级市场获得的相关收益。集体建设用地使用流转办法的时候，农民对土地的使用权有了明确的意识，土地所有者及集体经济组织可以在流转后的土地建设中，获取更多的收益。同时农民也意识到了集体建设用地的重要性，一旦出现滥用征地权现象，他们就会产生怀疑，并限制征地滥用。这就增加了征地成本，土地流转权管理办法未实施时，土地征用价格过低现象时有发生。相关办法实施后，土地被征为建设用地的成本将比农业用地要高，会使转让者及相关的土地使用者的土地成本提高。
2.2集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为城市土地利用规划带来了挑战
集体建设用地使用权转让管理办法实施后，加强了土地管理，不仅对违法使用集体建设用地进行了限制，同时也为合理开发、利用土地资源提供了相应依据。土地使用权流转后，农民可以在流转中获得一定的收益，其收益的多少在土地利用规划中已有明确的规定。随着城市土地规划指标不断的加大，对布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合农民利益，农民就参与到其中并对其进行相应的阻挠。在这种情况下，就会加剧城市土地利用规划难度。随着相关办法的实施，城市土地规划将面临着重大的挑战。
2.3集体建设用地使用权转让管理办法的实施，增加了农民收益
在集体建设用地使用流转权管理办法未实施的时，集体建设用地是经过这政府才可以转让的，这样政府就获得了在一、二级市场垄断权，同时也能为城市建设提供相应的资金。集体建设用地流转后，政府想要对公益性用地进行征收就变得更加困难，这使得政府在集体建设用地的资金有所减少。同时在相关管理办法提出后，国有土地集体建设用地减少，也就减少了国有土地的收益。
2.4集体建设用地使用权转让管理办法的实施，促进了政府职能的转变
在集体建设用地使用流转权管理办法实施后，政府的在集体土地使用权流转过程中，职能发生了变化，不仅是国有土地的管理者，同时也是土地使用权流转的服务者。在集体建设用地使用权流转中，政府行政管理部门，不再具有产权代表身份，而是相应活动的服务者和管理者，其职能也由原来的审批管理变为许可管理。集体建设用地使用流转权发生变化后，政府虽然从中获取的利益变少了，但是其管理内容不断的增加，特别是在产权确定环节。相应管理办法确定以后，产权登记是需要到政府部门进行登记才可实现。
3结束语：
随着社会主义市场经济不断的发展，集体用地建设使用权发生了变化，由原来的没有使用权流转依据到有相应的使用依据。虽然流转后的集体建设用地管理办法实施后，政府在建设用地中有偿使用费用有所减少，但是其职能却发生了变化。不仅为农民或是集体组织带来了更多利益，同时也保证了集体建设用地使用权流转管理办法的顺利进行，促进了可持续发展。
参考文献：
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土地流转具体实施办法篇2
论文关键词农村集体建设用地土地流转
近年来，随着我国城市化水平的进一步提高，土地作为一种稀缺商品的价值日益凸显。城市的不断扩张使有限的城市土地不再能满足城市建设的用地需求，也使农村集体建设用地的商品属性愈发显现。事实上，在巨大的利益驱使下，集体建设用地的私下流转己相当普遍，在全国范围内已形成一个庞大的、隐形的土地交易市场。与之不相匹配的是，在现有的法律及相关政策框架内，集体建设用地流转仍然受到严格限制，相关概念界定不明晰、执行层面的配套措施缺位等因素为农村集体建设用地的流转埋下巨大的安全交易隐患。
一、农村集体建设用地流转的概念界定
我国《土地管理法》第4条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。《土地管理法》中仅有“建设用地”的概念，并未将其区分为“城市建设用地”和“农村集体建设用地”，因此从法律条文中无法找到“农村集体建设用地”的准确定义。事实上，“农村集体建设用地”是我们在实践中的一种习惯称谓，根据《土地管理法》的相关规定并结合当前农村实际，可以将“农村集体建设用地”划分为以下三种主要类型：一是农村宅基地，即村民为建造住宅而使用的集体土地，包括村民所居住的房屋等主建筑和厕所、库房、临时搭建的圈舍等附属设施，以及周边一些能满足基本日常生活的土地；二是农村经营性建设用地，即乡（镇）村企业建设用地，主要是指乡镇企业、村办企业、联营企业、股份制企业等各类企业、其他集体经济组织及个体工商户等所使用的集体所有的土地；三是农村公益性建设用地，包括农村公益事业建设用地和公共设施用地，农村公益事业建设用地是指学校、卫生所等用于发展农村教育、文化、医疗事业所占用的土地，农村公共设施建设用地是指农村道路、灌溉库渠、通信设备等能够满足农民基本生产生活所需的公共基础工程所占用土地。
我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”因此，我国土地的流转是指土地使用权的流转而土地所有权性质保持不变，农村集体建设用地使用权流转是指集体建设用地使用权在不同主体之间进行转让、出租、抵押、作价出资入股、联营等。
二、农村集体建设用地流转的具体表现形式
当前集体建设用地流转活动主要集中于城乡结合部区位条件较好、基础设施较为完善的集体土地，由于存在巨大的经济利益，这些区域原本规划为乡镇企业等占用的生产经营性用地、村民住宅用地，甚至部分闲置的办公用地、废弃学校等公益用地都流转到了土地交易市场。当前，集体建设用地的流转形式主要包括转让、出租、抵押、入股、联营等多种方式。
（一）转让
主要包括两种方式：一是“以房带地”转让，在城郊、城中村和集镇等地价上涨幅度大的地方尤为活跃。主要是购买力较弱的城镇居民或外来务工人员从近郊村民手中购买自住房或者集体经济组织将村集体的厂房、废弃校舍、闲置办公楼等地上建筑物连同其占用范围内的集体建设用地一并进行转让处分。二是纯宅基地转让，主要是村集体组织控制的属于城市规划范围集体建设用地，出售给部分城镇居民或外来务工人员用于自住房屋建设。由于具备较好的位置及低廉的价格，即便国家明令禁止该类土地进行转让，相关交易行为也不受国家法律保护，但该类流转方式仍因具有大量市场需求而广泛存在。
（二）出租
主要是一些废弃的村办学校用地、迁址的原村委办公楼用地和破产乡（村）办企业用地等“以房带地”整体出租。最典型的表现是某些乡镇政府和集体经济组织为了弥补财务赤字、偿还债务、增加收入，将上述房产连同土地以集体建设用地使用权，整体租赁给其他用地者，此外，近郊、城中村的村民在一些位置优越的区域将房屋翻整扩建用于出租的情形也十分普遍。
（三）抵押
为了获取资金，一些乡镇企业、农村小微企业和个体工商户将所取得的集体建设用地连同地上房屋作为抵押物进行抵押。我国《物权法》和《担保法》允许集体建设用地使用权可以在一定条件下进行抵押融资，但由于该类抵押权实现时的处置方法和程序没有明确规定，因此实践中主要是农村信用社和部分小额担保公司涉足其中，商业银行则很少受理这项业务，该类流转方式并不十分广泛。
（四）入股、联营
根据《土地管理法》第60条的规定，农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，此种做法既能合法有效地将集体土地使用权入市融资产生巨大的社会效益，又能使土地所有者的农民据其所有权获得稳定的土地收益释放土地红利。
三、农村集体建设用地流转的法律风险
当前，大部分农村集体建设用地流转都带有明显的盲目性、自发性与随意性，由于现有法律法规未能发挥对土地流转的规范作用，因此实践中产生了大量交易混乱、交易不安全等问题，使农村集体建设用地流转存在较大的法律风险。
（一）从立法层面看，相关法律法规尚需进一步完善
集体建设用地的流转问题在现有的法律法规中大多只有原则性的规定，执行层面的配套细则尚未出台。部分地方政府虽出台了某些规定，但尚处于试点阶段不具有普遍性。如《物权法》第151条和第153条将集体建设用地使用权（包括宅基地使用权）流转问题交给《土地管理法》来处理，而事实上《物权法》第153条在《土地管理法》中并不具备可操作的依据；又如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》虽已在地方实施多年但并未在全国范围内推行；再有全国范围内数量庞大的小产权房将来如何处置尚未有定论。总而言之，集体建设用地的流转问题现暂时处于立法探索阶段，相关交易行为没有明确法律依据也不会受到法律保护。
（二）从经济层面看，流转市场体系不健全
集体建设用地流转经过长期发展已形成一个庞大的市场，但由于多种原因流转市场体系存在诸多问题。首先，现阶段流转多为私下交易，缺乏公开性导致市场机制难以发挥作用。集体建设用地流转目前以协议流转交易方式为主，没有办理任何登记、备案、审批和公示手续。这种交易方式易受受非市场因素干扰，导致交易不安全、不公平的严重后果。其次，集体建设用地流转过程中的交易媒介工作主要由基层政府包办，缺少独立的土地估价机构、土地咨询服务机构、土地信托机构、土地担保服务机构和土地交易中心等。再次，农村土地市场价格体系尚未形成，难以为交易者提供准确的价格信息。实践中很多村集体和村民纷纷以远低于同地段国有土地价格出售集体土地，从长远看极大地损害了农民利益，同时也将引发大量社会问题。
（三）从管理层面看，土地收益分配不合理且缺乏监管
由于当前农村土地产权关系不清，农村集体建设用地流转取得的收益如何分配和管理，立法还没有具体规定，部分地方如广东省虽有集体建设土地流转50%以上收益应当存入银行（农村信用社）专户并专款专用的规定，但如何监管、如何使用却没有进一步的规定。这就导致在土地流转收益的管理和分配中出现了很多问题，主要有：一是收益分配不合理，没有真正惠及农民。实践中村委会任意使用土地收益用作办公费或工资性支出而没有将其分配给村民的现象屡禁不止，甚至出现部分村干部侵吞和挪用集体资产的行为，严重损害村民集体利益。二是收益缺乏监管。实践中大部分村委员会对集体土地流转收益都没有设置专门账户，更没有实现专款专用，收支缺乏公开透明，难以进行有效监管。三是存在权力寻租。农村集体建设用地流转主要是乡镇工作人员或村干部代表村集体对外签订流转协议，其中存在少数存干部在没有征得村民同意私自流转集体建设用地或者虽然征得了村民同意但与协议对方合谋压低流转价格，从中牟取非法利益等现象。
（四）从司法层面看，纠纷高发但救济难度大
土地流转具体实施办法篇3
为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔*〕31号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔*〕100号）、国土资源部《关于实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》（国土资发〔*〕307号）、国土资源部及监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔*〕78号）等政策文件精神，严格执行工业用地必须按照国家规定的出让最低价标准并以招标拍卖挂牌等方式公开出让的规定，进一步规范国有土地使用权出让收支管理，结合我市实际，现就我市工业用地招标、拍卖、挂牌公开出让的具体操作，提出如下意见：
一、充分认识工业用地实行招标拍卖挂牌出让的重要意义
全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让，将充分发挥市场配置资源的基础性作用，有利于促进土地的集约、节约利用，有利于调整经济结构和转变经济发展方式，有利于防止和减少土地资产流失，有利于转变政府职能和加强廉政建设，也是缓解建设用地供需矛盾，保障合理高效用地，促进经济社会可持续发展的根本途径。因此，必须以科学发展观为指导，从战略和全局高度，充分认识全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让的重要性，采取有效措施，积极稳妥地予以推进。
为加强对工业用地招标拍卖挂牌出让工作的领导，确保此项工作顺利进行，根据《*市土地使用权公开交易管理办法》（中府〔*〕124号）规定，由市土地招标拍卖领导组负责对工业用地招标拍卖挂牌出让活动实行指导、协调、检查和监督。各有关部门必须依照规定的职权分工，各司其职，密切配合，积极做好工业用地招标拍卖挂牌出让相关工作。
二、明确招标拍卖挂牌出让的工业用地范围
*市辖区范围内工业用地的出让工作适用本意见。包括：存量工业用地、新增建设用地中的国有工业用地（已完善农转用与征收手续）；市政府储备的国有工业用地；经市政府批准收回重新出让的国有工业用地。
根据国土资发〔*〕78号文规定，允许继续采取协议出让方式出让，但未能在*年6月30前完善出让手续的工业用地，应按照本意见实施招标拍卖挂牌出让。
农村集体建设用地（工业用地）流转（出让），除作特别规定外，参照本意见实施。
三、应遵循的原则
（一）符合国家产业政策原则。按照有利于调整产业结构和优化产业布局的要求，确保对推进我市产业结构调整和优化升级具有重大作用的项目用地；严禁向国家产业目录禁止类、淘汰类项目供地，从严控制限制类项目供地。
（二）节约集约用地的原则。严格执行国家和省、市有关节约、集约用地控制标准，通过产业选择、投资强度、开发利用强度和规模等方面的严格把关，引导产业集聚、基础设施共享，促进规模化、集约化产业的形成和发展，鼓励建设标准厂房、多层厂房。
（三）严格按照产业发展规划及年度供应计划进行有计划供地的原则。工业用地出让必须符合我市产业发展规划及年度建设用地供应计划，不得突破土地利用年度计划。
（四）分期分批次集中出让原则。市土地公开交易机构根据《广东省土地使用权公开交易规则》等有关规定，每月定期分批次集中公开出让公告，组织实施公开出让。
（五）逐步推行净地出让的原则。在理顺土地产权关系和经济关系的前提下，按照“统一规划，统一进行基础设施建设，形成基础设施较为完备的熟地后再出让”的原则，逐步推行净地出让。
（六）公开、公平、公正和诚实信用的原则。工业用地年度出让计划、具体地块出让方案、供地结果等要向全社会公开，接受社会监督，出让条件要充分体现公平竞争，不得人为设置有悖公平竞争的限制性条件。
（七）各部门相互协调配合的原则。各有关部门依照规定的职责分工，各司其职，密切配合，积极做好工业用地招标拍卖挂牌出让相关工作。
四、基本程序
各镇政府、区办事处和市土地储备中心作为相关权利主体，负责在现有土地管理体制下，先完成土地出让前期工作即完成农用地转用、土地征收、拆迁等工作且取得用地批准文件，并根据当年国家、省、市产业发展导向目录拟定具体建设项目投资强度、产业类别、行业标准等条件，再向有关部门申请建设项目建筑设计要点、环保意见等批复意见，向市土地公开交易机构申请进行工业用地公开出让。上述批复意见以及投资强度、产业类别、行业标准等条件应作为工业用地公开出让文件的重要内容，在工业用地公开出让成交后，上述批复及条件作为申请相关行政许可的依据，竞得人按规定完善相关手续。具体如下：
（一）提出申请
相关权利主体提交委托公开出让申请、土地权属证明、宗地图、1：10000位置示意图、具备土地评估资质的评估机构出具的土地估价报告、市规划局出具的建设项目规划建筑设计要点、市环保局出具的环保意见及市国土资源局核定的投资强度，向市土地公开交易机构申请进行工业用地公开出让。
（二）确定底价
市土地公开交易机构根据相关权利主体提交的土地评估结果，结合基准地价及地块状况等因素，提出拟出让底价，经市国土资源局审核后报市政府确定。根据国土资源部《关于实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》（国土资发〔*〕307号）规定，我市工业用地招标拍卖挂牌出让最低价标准为第五等级，25.6万元/亩。
属于农村集体建设用地（工业用地）流转（出让）的，流转（出让）底价不得低于同一区域国有工业用地招拍挂出让最低标准，且必须经过本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表表决同意。
（三）组织实施公开出让
市土地公开交易机构根据《广东省土地使用权公开交易规则》等有关规定，在每月的10日、20日、30日（节假日顺延）分三个批次公开出让公告，组织实施公开出让。成交后与竞得人签订《成交确认书》。市国土资源局按规定与竞得人签订出让合同。
（四）出让价款处理与土地交付
1、地价款支付：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，出让成交后的地价款必须在出让合同规定的期限内付清；属于集体建设用地流转（出让）的，成交后的地价款由竞得人在流转合同规定的期限内直接支付给土地所有权人。
2、收益处理：国有工业用地出让款项根据国家和省市有关规定进行缴纳及分解处理。
集体建设用地流转（出让）所得款项，按照《*市农村集体建设用地流转管理实施办法》规定应交纳给市政府的流转收益，由土地所有权人在签订流转合同后60日内缴纳。
3、土地交付：公开出让成交后，相关权利主体负责在规定期限内向竞得人交付土地。相关权利主体和竞得人应依附件《出让宗地界址图》所标示坐标实地验明各界址点和界桩。
（五）落实相关行政许可（审批）手续与办理土地登记
公开出让成交，竞得人在按出让合同规定的期限支付地价款的同时，凭《出让合同》及相关资料，到发改、经贸、外经贸、环保等部门，依法办理相关行政许可（审批）手续，落实项目立项、行业准入标准、环境评价等建设指标；出让地价款支付完毕后，凭《公开交易证明书》、出让合同、用地批文等相关资料，向市土地行政主管部门申请办理土地登记。
（六）工业用地开发建设监管
相关权利主体根据公开交易文件、出让合同及相关法律法规对工业用地出让后的开发建设进行监管，对不按照招标拍卖挂牌文件规定条件和要求投资建设的，应督促其限期改正并追究违约责任。
为进一步完善工业用地出让合同，增设工业用地出让合同补充条款，明确工业用地单位投资强度、容积率、配套办公及生活服务设施用地比例等指标要求、开工和竣工期限以及相应的违约条款（违约条款见附件），并作为工业用地项目开发建设考核的依据。未达到要求的，按照约定由用地单位承担违约责任。配套服务设施与用地项目同步建设，同步验收。
五、应注意和明确的几个问题
（一）编制工业产业发展规划和年度工业用地出让计划
市发展和改革管理部门牵头，会同相关单位，按照国家产业政策和产业规划的要求，根据我市的资源条件、产业发展基础及人力资源优势，结合我市工业经济发展和招商引资等情况，科学合理地编制符合我市工业特点的产业发展规划，并依据国民经济行业分类标准，对年度新建工业项目进行细化分类，制订各类工业项目年度投资计划，增强工业用地供应的前瞻性和主动性，有效推动产业结构调整和升级。
国土资源管理部门会同相关单位，依据国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、土地利用年度供应计划以及土地市场供求状况、城镇土地集约利用程度等，制订年度工业用地出让计划，落实年度供应数量、供地结构和具体供地位置。
（二）建立工业用地预申报制度，及时了解我市工业用地的需求情况
为保证工业用地供应的计划性，从*年起，各镇区政府应于每年12月底前向市政府上报下一年度拟招商的工业用地计划，包括数量、宗地规模、结构、布局、进度、产业类别、土地使用条件等情况；市土地储备中心应于每年12月底前上报下一年度拟储备的工业用地数量。
（三）完善工业用地年度储备计划
根据预申报情况，结合省下达的年度用地指标，合理制定工业用地年度储备计划。进一步健全土地储备制度，加强土地的收回与整合、征收与供地以及统一规划等的管理力度，强化政府土地储备工作（包括镇区的土地储备）。
（四）工业用地公开出让方式选择
现阶段工业用地的公开交易方式以拍卖出让、挂牌出让等为主，在条件具备时可实施上网竞价，采取网上公告、网上申请、网上竞买的方式。通过在中国土地市场网、省国土资源厅和市国土资源局网站工业用地公开交易公告，申请人在网上下载标书等相关文件，在公告规定期限内缴纳竞买保证金，并持相应文件提出竞买申请，经市土地公开交易机构确认后，参与工业项目用地的网上竞买。
（五）规范工业用地出让收益管理
根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（〔*〕100号文）、市府办《转发国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知的通知》（中府办〔*〕41号）及《*市农村集体建设用地流转管理实施办法》等有关文件规定，理顺土地出让市、镇、村的收益分配体系。
（六）严控工业用地改变用途，凡将工业用地改为其他经营性用地的，在符合规划的前提下，按市政府有关规定处理。
（七）加强执法监察，促进工业用地招拍挂出让制度的全面落实。
土地流转具体实施办法篇4
关键词：农村土地流转；调研；分析
中图分类号：F321.1文献标识码：aDoi编号：10.14025/ki.jlny.2017.10.019
1梨树县土地流转的状况
1.1梨树县土地流转的基本情况
梨树县现有乡镇20个，经济开发区2个，经济园区1个，行政村295个，总人口达81万，其中农业人口为56万。全县共有耕地面积418万亩，第二轮土地承包面积为295万亩。2013年全县土地流转面积为33.6万亩，占二轮土地承包面积的11.4%。2014年全县土地流转面积51万亩，占二轮土地面积的20%。农民专业合作社流转的土地面积占据了主导地位，土地流转价格呈逐年上升的态势，每亩价格460～800元。全县农村劳动力转移收入达到123545万元，成为农民除种植业收入外的重要收入来源。
1.2梨树县土地流转的几种形式
1.2.1托管合作流转型农民把承包土地委托给合作社管理，按面积交托管费用，由合作社统一完成。
1.2.2“四统一分”流转型通过为农民统一购买种子、化肥，统一采用大垄双行耕种模式，利用大型机械播种，统一利用生物防治病虫害技术进行田间管理和分散储藏。
1.2.3专业合作社为代表的“集中连片流转型”对于集中连片土地实行入股统一管理，实行粮食种植、收割、仓储、销售一条龙，既降低了生产成本，又保障了粮食收储的安全性，同时可提高粮食销售价格。
1.2.4家庭农场流转型农场主把土地流转过来，自主经营，自负盈亏，风险自担，实现规模经营和机械化耕种。
2梨树县土地流转中普遍存在的问题
2.1农民传统观念难以改变
大部分农民恋土观念强，小农意识严重，务工或经商目前看收入虽然高，但有很多不确定性因素，农民把土地看成是命根子，是生活、养老的基本保障，因此宁可粗放经营，也不愿转出土地。农业税全面取消后，优惠政策陆续出台，按土地承包面积给予各种补贴，农村经营土地收益逐年上升，也是部分农民不愿转出土地的主要原因。
2.2基层干部对土地流转工作重视程度不够
部分基层干部对土地流转的政策和法规认识不到位，认为土地流转与乡镇、村、社关系不大；基层引导土地流转工作方式、方法不利，出现不愿监管，甚至无人监管的局面。
2.3政策法规不健全，操作不规范
目前，国家虽然出台了国有土地流转管理的相关政策、法律及法规，但并没有出台关于农村集体建设用地流转的具体法律、法规，由于对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任没有明确的具体规定，导致在实际工作中难以实行全面有效的管理，尤其在集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理，造成集体土地管理相对薄弱的局面。
3完善土地流转工作的措施
3.1加大宣传力度，引导农村土地流转工作
在农村土地流转工作中，要充分利用电视、网络和广播等各种新闻媒体，大力宣传《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和农业部颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》，以及中共中央、国务院关于土地的相关政策和措施，广泛深入宣传2014年中央一号文件精神和有关政策，想尽一切办法逐步消除农民传统思想观念，解除农民对土地流转的后顾之忧。
各乡镇有关部门应教育引导广大农民和基层干部知法、懂法、用法，充分l挥合作社、家庭农场、土地规模经营大户和外出就业人员事业成功的典型示范作用，促使更多农民转变思想观念，以加快土地规模流转。
3.2强化管理职能，规范农村土地流转工作
3.2.1成立县级农村土地流转交易服务中心各乡镇以“三资”中心为依托，指导农民办理流转手续，协调处理好各方面的利益关系，化解土地流转过程中存在的各种矛盾。
3.2.2设立“农村土地流转服务站”各村必须设立“农村土地流转服务站”，搭建土地流转网络平台，并明确具体的信息联络员，及时收集、更新各村待转出土地信息和土地需求信息。
3.2.3规范运作，保障相关利益主体权益，严把土地流转准入关加强对规模流转土地业主的资质、资信的审查，对其风险要进行评估，探索建立土地流转风险保证制度。在土地流转过程中要明确流转双方的权力义务和违约责任，通过规范化服务，杜绝各类矛盾纠纷的发生。
3.3加大扶持力度，激励流转
根据调研总结出，要加大对“家庭农场流转”扶持力度，土地流转应向懂经营、会管理的家庭农场集中。
3.4成立县、乡两级土地流转组织，明确责任，管理、指导全县土地流转工作
规范农村土地流转的方式，掌握流转过程中的原则、程序和方法。农村土地流转主管部门要加强业务队伍建设，把土地流转工作纳入地方党委、政府工作的重要议事日程，相关部门要切实承担起土地流转宣传、指导、协调、服务和管理等职责，并针对土地流转的各个环节可能出现的问题，制订出具体的规范化管理措施及切实可行的操作办法。
3.5健全农村土地流转政策法规
土地流转具体实施办法篇5
一、关于集体土地使用权转让的法律根据问题
国务院至今未出台一部相关的集体土地使用权转让的管理法规，因此，出现学术理论上的长期争鸣是极为正常的。现在的问题是，人们要把原先在理论上长期争鸣的东西付诸于实践，有的地方甚至提出了解放思想、突破禁区、制度创新等口号，这就有点令人疑惑不解了。因为，理论上争鸣和实践中具体运作完全是两码事。作为政府职能部门，依法办事是其天职，在这个大前提下，才能谈解放思想、突破禁区。我认为，法律法规的每一条款的遣字造句应当是非常慎密而严谨的，其立法的宗旨也当是明确客观的，任何从左或有的角度随意歪曲理解采取实用主义的做法均不足取，事实上，无论《宪法》或《土地管理法》等法律都没有在文字上明确表述集体所有土地使用权不能转让或流转，恰恰相反，新《土地管理法》及其《实施条例》的某些条款规定已为集体土地使用权的转让提供了法律依据上的支持。
（一）新《土地管理法》第14条第2款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这里的承包经营权，实质即为集体所有农业用地的土地使用权，调整行为说白了就是土地使用权有条件的转让，只是名称不同并经村民代表大会通过及报上级机关批准而已。
（二）新《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。我认为，该条款有二层意思：①这里的农民集体所有的土地使用权应特指农业用地，如果农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设，当然是不允许的，也和新法的立法宗旨相悖。如若转、受让双方都是用于农业生产，不改变用途，那就不适用本条款，而适用上述第14条之规定。在实际工作中，人们往往根据这一条款规定不加分析地对集体土地转让行为进行全面否定，均因未深刻领会新法的立法宗旨及从整体上理解《土地管理法》条文所致。②该条款的下一段话即取得建设用地的企业……已开宗明义的告诉我们，符合特定条件的集体建设用地使用权可以依法转移。何谓依法转移？转移者，转让也。既然允许转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。如果征为国有，那就不是转让，而是划拨或出让。这个根本概念必须弄清。
（三）新《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，连新法都承认出卖村民住宅是一种客观现象，是不可回避的，政府职能部门所要做的工作就是不批给新的宅基地，至于老的宅基地出卖后应当怎样办理过户手续，新法没有规定。既然新法没有规定，出卖又是一种客观现象，我们就可以从其他法规中寻找依据。
（四）新《土地管理法实施条例》第6条又是明确规定，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必领向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。毫无疑问，这里的土地使用权，应包括集体和国有在内，而且是特指有建筑物和构筑物的土地使用权。众所周知，没有建（构）筑物的土地使用权，不要说是集体的，就是国有的一般也不允许转让。如果允许转让，就会触犯《刑法》第228条关于“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，……等等”的规定。
通过以上论述，我们已不难看出新法对集体土地使用权依法办理转让的端倪，只是还缺乏具体配套的实施办法。由于在实际生活中，无论对村民或村委会或村集体经济组织而言，最具诱惑力和实际意义的土地使用权转让当属集体所有非农建设用地（以下简称集体建设用地）使用权的转让，故在此重点讨论集体建设用地的转让问题。
二、关于集体建设用地转让争论产生的深层社会历史原因分析
一个本来已经相当明确的问题为什么在理论界总是争论不休呢？一个本来不是问题的问题却变成问题，成为人们反复议论的对象，究竟是法律错了还是我们的理解出了偏差？仔细想来，其中的深层社会历史背景是主要因素，法律的某些规定不够严密是次要的因素。现予分析归纳。
（一）人们的传统习惯观念使然。试想，在几十年一贯制的高度集权的计划经济年代里，什么东西不是国家调拨、计划分配？土地所有权往往和使用权混为一谈。两权分离并在实践中运作是在国务院1990年颁布第55令以后才开始的。当时人们对国有土地使用权的价值及其流转的概念很模糊，对集体土地使用权的转让连想也不敢想。这也难怪，长期以来，集体所有的土地在产权上从来是有其名而无其实，产权的边界是模糊的。在国家和集体经济组织之间，权力和义务是不对等的，集体经济组织除了服从国家征用之外，在使用权处置方面几乎是无所作为。但在经济发达的沿海地区，却自发地存在着房产的转让导致集体土地使用权转让的行为，在如何规范这种行为方面国家又缺乏配套的措施，因此，引起争议是必然的。
（二）过去的有关法律法规对用途管制没有明确规定，“用途管制”作为法律用语还是近几年同国际惯例刚刚接轨的产物；其实，只要人们理解了用途管制的深刻含义，对土地使用权的转让还有什么想不通呢？
（三）出于对市场经济的陌生和排斥感，有场无市或有市无场从来不是完整的市场经济。市场经济的最大特点就是资源资产的流动性和变现性。我们不可否认，即使文革十年，地下市场经济也没有消失，房产及其土地使用权也在照常流动，在大力发展社会主义市场经济的今天，我们岂可螳臂挡车，逆历史潮流而动？青山遮不住，毕竟东流去，面对现实，规范市场行为才是我们的天职。
（四）将“转让”同“所有制”变更问题混为一谈，实质是概念模糊导致思路不清。
（五）社会经济发展速度过快，尤其在当前大力倡导城市化及城市总体规划和土地利用规划处于不断调整以适应变化了的形势的背景下，各级政府和领导干部从地方经济发展的大局着眼，都在有意或无意扩大国有
土地的“范围”，唯恐集体建设用地转让造成日益严重的“征地难”后遗症及利益分配不均导致政府在宏观上调控土地市场职能的弱化。
（六）从《土地管理法》的初衷角度讲，集体建设用地是国家通过法律规定体现政府对村民或集体经济组织的一项特殊优惠的供地政策，也即只有村民和集体经济或某些村办企业才有资格享受不进行集体土地所有权变更而办理土地使用优惠的政策，今将集体建设用地使用权受让对象扩大到非本村村民或城市居民及城市企业，则有悖于《土地管理法》的立法宗旨。这就是我上面已述及的法律规定确有不够严密的地方。
（七）对集体土地位用权的转让缺乏层次性的认识。我们知道，即使是国有土地使用权的转让，也是有层次性的。何谓层次性，即根据转受让与主客体的不同而采取不同的对策，设定转让的前提条件。譬如，国有划拨土地使用权转让，必须要有合法的地上建筑物的产权，必须具备土地使用证书等；已出让的国有土地使用权的转让，必须投入一定比例的建设资金，取得国有土地使用证书等方可转让。由于集体建设用地情况更复杂，国家又没有专门的法规与之相配套，其转让的层次性就更难把握，其转让问题就显得更加敏感。
如果说，前几年是前4种因素占据主导地位而影响了集体土地使用权转让手续的正常办理，那么，后3种因素则是近几年影响集体土地使用权转让手续正常办理的主要缘由。因此，如何规范集体建设用地转让行为也就愈显迫切。
三、关于集体土地使用权转让的层次性问题
当今社会，城市化在不断加快，总体规划在不断调整，公共事业建设项目在不断增加，如果在集体土地使用权转让中不分层次，不分对象，一律允许其保留集体所有不变的前提下办理变更登记，则对整个社会综合协调发展是极为不利的。由于法律永远滞后于实际生活，特别是在与集体土地使用权转让相配套的有关法规尚未出台的情况下，在如何处置集体土地使用权转让的问题上，确有一个政府引导问题。
土地流转具体实施办法篇6
今天的全区农村土地流转现场会是区委、区政府经过研究后决定召开的一次重要的会议。会前，区府办、农业局、莲花镇对现场和会议的组织作了认真准备和安排。应该说组织得不错，内容丰富，现场有示范，经验可学习。莲花镇、横路乡两个发言材料都很有特点，请大家相互借鉴、相互学习。蔡区长作了十分重要的讲话，阐述了农村土地流转工作重要意义，明确了下一步工作的任务和要求。蔡区长的讲话立意高，政策性、操作性强，具有很强的针对性和指导性，请各位一定要认真学习，因地制宜、扎扎实实地贯彻落实。
近年来，我区土地流转工作虽然取得了一定的成效，但还处于刚刚起步、破题阶段,与湖州、绍兴、义乌等地相比还有一定的差距。为认真贯彻蔡区长的讲话精神，全面推进我区土地流转工作，我再强调几点。
1、加强组织领导、广泛宣传引导。
区里成立土地流转工作领导小组，各乡镇（街道）也要抓紧成立组织。要抽调农业、土地、司法等部门的人员，成立一个法律政策指导组，为开展土地流转的乡村提供具体指导。乡镇（街道）要依据有关法律、法规和政策，借鉴莲花、横路试点乡镇经验，结合本地实际，提出农村土地承包经营权流转规范管理工作实施方案，方案要求在1月15日前报区政府办公室。同时各级要相关召开会议，介绍经验，给群众算账、讲道理、讲法律、讲政策、讲好处，充分征求群众意见，做好群众思想工作。
2、把握流转原则、规范流转手续。
土地流转，政策性强、涉及面广，在推进过程中必须注意把握好原则。要以法律政策为依据，这是最根本的原则。一定要认真学习法律、研究政策，鼓励有条件的乡村在法律、政策的框架下，在体制机制方面大胆探索；要以群众自愿为基础。群众是土地流转的主体，做好群众工作是推进土地流转的基础，不能搞一刀切、搞强迫命令。要让群众明白，土地流转，仅仅是土地使用权的流转。从我们现在了解的情况看，个别农户之间小规模流转的也不少，这说明群众有这个意向，但是这种流转没有规范手续，容易引发矛盾和纠纷，而且土地的效益也没有明显增加，要在群众自愿基础上，重点推进土地向种植大户、向有实力的农业企业、专业合作社流转。要以增产增效为目的。土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起来。首先是土地流转后，土地怎么办？重点要向农业企业、专业合作社，向种养大户集中，才能最大程度实现增产增效。二是土地流转后，人怎么办？要流向城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。
在土地流转中，我们还有很多需要规范完善的地方。要规范流转的主体，要把专业合作社、农业企业、种养大户等受让方，作为重点进行规范。还要规范流转的合同，要在双方自愿的前提下，使用全区统一规范的合同样本，签定合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。并在区、乡、村三级登记备案。
3、建立五项机制、强化三大服务。
一是建立服务机制。在完善莲花、横路两试点乡镇的土地流转服务中心建设同时，要建立区、乡、村三级服务体系。在农业部门和乡镇（街道）分别建立土地流转服务中心，村建立服务站，为土地经营权流转双方搭建起信息沟通的桥梁。二是建立监管机制。及时掌握农村土地流转动态，加强流转过程中的合同签订、鉴证、备案以及土地用途的管理，确保土地流转规范有序健康进行。三是建立纠纷调处机制。要完善我区农村土地承包纠纷仲裁机构建设，积极探索开展土地承包经营权纠纷仲裁工作，妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷。各乡镇（街道）、村也要建立相应的农村土地承包纠纷调处组织，及时解决土地流转过程中产生的矛盾纠纷，为土地流转工作创造良好的外部环境。四是探索建立储备机制。要探索通过合作、入股、经营权置换等方式，将部分农户的土地实行集中储备，定期收集信息，建立农村土地供求信息数据库，以便及时对接。五是探索建立评估机制。对农村土地开展分等定级，建立价值评价标准，健全评估体系。要加强土地流转价格和流转款支付方式的引导与指导，提倡以每年支付一次租金的方式加以规范，最大限度降低流转双方的责任风险。
同时要强化三大服务。加强市场信息服务，要指导经营者把握市场动向，生产适销对路的产品，帮助开拓市场，解决销售过程中存在的困难和问题。加强生产技术服务，要研究和推广规模经营条件下省工省时、节本增收的种养模式，加强技术指导和服务，推广应用新技术、新品种、新模式，提高生产效率和效益。加强设施装备服务，要优先在规模经营区域大力开展农田水利、田间道路、土地整理等基础设施建设，加大农业机械设备、设施的研发和推广力度，建立健全农业机械服务体系。
4、全面开展调查、统一流转文本。
各乡镇（街道）要在明年2月中旬前完成意向摸底调查，逐一造册登记，建立农村土地流转登记制度。重点建立《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》、《农村土地流转台账簿》“三簿”台账，及时掌握已流转情况和下一步流出、流入意向等详细信息，为建立信息库和信息打基础。农业部门要根据有关规定，结合我区实际，制订一套土地流转示范文本，包括出租、转包、互换、转让、入股形式流转的合同，流转委托书，流转意向信息簿、流转情况登记簿等。各地要以范本为基础，结合实际情况，指导订立正式书面合同。对已经签订书面合同，但不完善的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行完善。对没有签订土地流转合同的，要引导流转双方当事人参照示范文本进行补签。
5、认真落实措施、严格考核督查。
加大农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户的扶持力度，培育更多的参与主体。拓宽招商网络渠道，建立招商机制，制定招商办法，实施招商奖励。建立项目库，整合一批、包装一批、储备一批，使进优势产业开发。农业部门要进一步做好调研，根据我区土地流转规范化管理实施意见，提出土地流转工作考核办法，要把健全服务机构、明确服务职责、依法规范操作、调处化解纠纷，特别流转实绩等内容列入考核内容,建立管理服务工作考核评价体系和流转实绩考核评价体系，将专项考核与综合考核结合起来，专项考核结果与年度目标责任制考核挂钩,区财政每年要安排一定的专项资金，用于土地流转的补助。同时要加强对全区土地流转工作进行专项督查，确保土地流转工作有序、规范、健康开展。
土地流转具体实施办法篇7
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中的违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益突出问题。
二、工作目标
通过专项治理，达到党在农村的土地承包政策得到切实落实，农民土地承包权益得到切实维护，土地纠纷调处能力得到切实提高，土地承包规范管理得到切实加强，违法违规征占农村土地的突出问题得到切实遏制，基层干部作风得到切实改进的总体目标。
三、工作任务
（一）切实维护好农民的土地承包权益。这次专项治理工作，要突出解决好以下土地延包工作中遗留的问题，维护好农民的土地承包权益。
1、凡是尚未开展延包的村，要严格按规定程序组织好延包。
2、土地承包期不到30年的，一律延长至30年。
3、承包土地没有落实到户的，要落实到户。
4、没有与农户签订承包合同的，要补签合同并将合同文书发放到户，任何单位和个人不得代存或扣押应由农户保存的土地承包合同。
5、土地承包经营权证不符合法规规定或没有发放土地经营权证书的，要通过这次集中治理换发补发到户。
6、所留机动地超5%的部分，要按公平合理的原则分包到户。
7、仍实行“两田制”的，年底前必须彻底纠正。
8、人多地少、难以实行分户经营的城郊农村也要采取确权、确股等多种方式，把土地承包经营权落实到每一个成员。
（二）引导农村土地承包经营权规范流转。要积极探索建立土地流转机制，按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范农村承包土地流转行为，确保流转规范有序，切实维护农户的土地流转收益，促进多种形式的适度规模经营健康发展。有条件的村要坚持用市场机制来调节和引导土地流转，积极开展土地流转奖补试点。不得以土地流转的名义将农民承包的土地转化为非农建设用地；不得以反租倒包、调整产业结构等名义，将农民承包的土地收回，剥夺农户的土地承包经营权。
（三）切实规范农村土地承包管理。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。要将换发补发经营权证工作作为专项治理工作的重点，在治理整顿基本到位的前提下，深入调查研究，摸清情况，制定周密的工作方案，积极稳妥的做好换证工作。要遵循“进度服从质量，力度服从稳定”的原则，做到基础性工作不到位的不发；承包工作不符合法规要求的不发；换发补发方案未经村民大会或村民代表大会通过，未经公示，农民提出的问题未得到合理解决的不发；专项治理工作未经验收合格的不发，切实将土地经营权证换发补发工作做深入、做扎实，实现承包地块、承包面积、承包合同、承包证书和基本农田“五到户”。以经营权证换发补发为契机，进一步促进各项法规政策落实，推进土地承包档案管理、机动地和“四荒”地管理、土地流转管理、土地承包合同和经营权证管理等工作。
（四）坚决遏制违法违规征占农村土地行为。要认真开展对农村集体土地征占的清理整顿工作，加强对土地开发利用的管理，杜绝乱批滥占耕地、浪费土地资源和补偿安置不到位等损害村集体和农民利益的行为，特别要加大对基本农田的保护力度。切实强化征地补偿安置工作，对被征用的农村集体土地，要按国家有关规定及时足额给予补偿，不准截留、挪用。高度重视并切实解决好失地农民的补偿和安置问题，在征占农民的土地之前，要认真听取农民群众的意见，研究落实好失地农民生产生活安置和社会保障的具体措施，解决好失地农民长远的生产生活保障，消除失地农民的后顾之忧。
（五）要切实提高农村土地纠纷调处能力。一是要建立健全村、管区、办事处“三位一体”的农村土地承包纠纷调处的工作协调机制，要将解决农村土地承包纠纷纳入农村和谐社会建设和确保社会稳定的重要内容，并列入对处、村两级干部的考核，多渠道解决农村土地纠纷的调处机制。二是要健全工作规程，加强监督检查，确保承包纠纷发生后能得到及时受理和妥善解决，把问题解决在基层，解决在萌芽，化解在当地。
（六）要提高处村两级干部的法律意识。要广泛开展《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、省《实施〈农村土地承包法〉办法》等法律法规培训和宣传。通过普法教育、宣传和培训工作，让处村干部和农民群众接受一次党的农村土地政策和法律法规的再教育，切实转变处村干部的工作作风，增强群众依法维护自身权益的意识。
四、工作步骤和时间安排
为确保全处农村土地突出问题专项治理工作顺利开展，各村要按照时间服从质量、力度服从稳定的原则，统一领导，集中力量，精心组织，周密安排，按以下步骤开展工作：
（一）动员阶段(2012年9月20日前)。处、村要召开会议，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到村、到户。加强法律政策的宣传普及，认真组织广大农民群众学习农村土地承包法律法规和政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极配合搞好专项治理工作。
（二）自查阶段（9月20日—9月22日）。各村要对照农村土地法律法规规定，结合换发补发农村土地承包经营权证工作和前期农村土地承包普查情况，及时开展自查活动，组织专门力量对农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求，并将提出的具体整改方案于9月22日前报办事处农村土地突出问题专项治理办公室（经管统计服务中心）。
（三）整改阶段（9月23日—11月10日）。各村要按照办事处的统一要求，根据自身存在的问题，有针对性地加强管理，健全机制，强化措施。自查与整改可以交叉进行，做到边查边改，随时发现问题，随时纠正。办事处将组织包村干部对各村开展专项治理情况进行督查和指导。
（四）总结阶段（11月11日—12月10日）。整改工作基本完成后，办事处将对专项治理工作开展情况认真进行总结和验收，并申报市农村土地突出问题专项治理工作领导小组办公室对各村专项治理工作进行检查验收，验收结果予以通报。对因工作不到位，造成新的矛盾纠纷，引发群体性案（事）件，产生不良影响的，将按有关规定追究有关责任人的责任，并取消其一切评先树优资格。
土地流转具体实施办法篇8
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转，包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。
为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
土地流转具体实施办法篇9
关键词：农地抵押制约因素建议
0引言
农村土地承包经营权能否抵押也一直是我国土地流转立法与实践中最具争议的话题之一，这不仅是一个法律问题，也是一个经济问题。
农地抵押贷款是指以农地作为抵押进行融资的过程。当前我国农业发展的过程中，资金不足已成为农村发展的最大障碍，农村贷款逐步呈现出“农民贷款难，银行难贷款”的两难局面，而农民贷款难的主要原因在于缺乏银行认可的抵押财产。农村土地使用权作为农民最基本的生产资料和重要财产，依据我国法律规定是不允许抵押的。因此，克服法律制度和观念上的制约，开展农地使用权抵押融资对破解“两难”局面、充分发挥农地价值、促进资金融通和社会主义新农村建设具有重要意义。
1实施农地抵押贷款的可行性
我国最早在贵州省湄潭县试行农地金融制度，1988年在中央和地方的资金、政策支持下，该县成立了土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷。但在1997年经原土地金融公司改建的湄潭土地开发投资公司，因受乡镇企业破产倒闭的影响，形成大量的资金沉淀，亏损严重而被勒令撤销，这一结果标志着农地金融制度试验以失败告终。而后来山东、河南两省各级地方政府按照“依法、自愿、有偿”的原则，以股份合作、转包、承租、转让等方式流转土地承包经营权，推进适度规模的农村，取得较大成效，主要的典型案例有山东枣庄、泰安宁阳、潍坊、青岛胶州等案例，这些地区的成功案例也说明了当前实施农地抵押贷款的时机已经成熟。
2当前我国农地抵押推行的制约因素
虽然在目前各地推进的土地流转和规模经营的改革取得一定的成功，但总体来看，该项改革尚处于起步阶段，在具体实践过程中还存在各种各样的困难和问题亟待解决。
2.1农地所有权不明晰
农村土地所有权的归属不仅在法律上不明晰，在具体运作中界限和范围也较为模糊。按照《宪法》和《土地管理法》规定，集体土地可以归村级组织，也可归乡和村民小组所有。在实践中，土地集体所有者究竟是乡、村还是村民小组，当有利可图、收益丰厚时几家争做农地的所有主体；当需要投资改造投入时，谁也不愿承认。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，不可能完全代表农民集体利益，由此带来对农民土地权益的侵犯，这就抑制了土地有偿承包和有偿转让，导致了农地流转市场发育不良等问题。
2.2农地抵押法律法规的障碍
有关农地抵押的法律制度主要规定在《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规中，这些法律法规对农地抵押问题采取了严格的限制。《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”这就造成了农地“抵押难”的问题，也影响了金融支持“三农”工作的顺利进行，对推行农地承包经营权抵押贷款造成明显的制度障碍。
2.3农地抵押贷款管理机制不科学
由于缺少具体操作制度，土地流转过程中不规范的问题日益突出。一是农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式，留下纠纷隐患。二是有的乡村集体经济组织未经农户同意，便将土地流转给第三方经营。三是部分乡村干部越权直接充当土地流转主体。四是个别乡村组织随意改变土地承包关系，违反规定借承包经营权流转之机改变土地的农业用途。
2.4农村社会保障机制不完善
与城市居民享有的“五险一金”相比，农村土地一直是农民的最基本的生产资料和生活收入的主要来源，也是应对年老和伤残的最后生活保障，农村土地担负着农民的生产、生活和社会保障等重要功能。农民视土地为命根子，土地是农民最基本的社会保障。随着我国工业发展和城镇化进程的加快，农民纷纷进城打工。但由于我国现行的城乡二元化的社会保障制度使得进城务工的农民无法享受到城市居民的社会保障，加上近年来金融经济危机的影响，城镇实体经济受冲击，不少进城打工农民又回到农村生活，那么土地将是他们生活的最后保障，所以大部分农民在脱离农业生产后宁愿将土地弃耕抛荒也不愿进行流转，这就阻碍了农村土地的流转。
3完善我国农地抵押贷款的建议
3.1修改完善农地抵押贷款法律法规
我国农业发展现状和未来发展趋势都迫切要求建立农地抵押制度，而现行的土地承包经营权抵押的制度仍处于雏形发展阶段，我们要加快改革这种现状，在充分总结各地土地流转的成功经验的基础上，适当修改《物权法》和《担保法》等相关法律，建立符合我国实际的农地抵押法律制度，并明确土地流转的规范流程，以便稳步推进我们农地抵押贷款进程。
3.2规范农地抵押贷款操作流程
在借鉴其他省市先进经验，在每个地区选择一个农村信用环境较好信用社进行试点，制定具体的实施方案。同时，要出台相关配套政策和措施，制订有效的管理办法和操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度，做好规避贷款风险的充分准备。一是推行流转合同规范文本。制定规范统一的流转合同文本，争取尽早使用统一规范的流转合同文本。二是认真指导流转合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。三是健全登记备案制度。乡（镇）农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
3.3培育农地抵押贷款服务市场
积极培育农地抵押服务市场，为抵押融资工作的顺利开展创造条件。一是政府要积极参与和支持，在机构设置、业务经营等方面加以引导，提供帮助。对农地金融机构直接提供大量贴息贷款，或政府直接创办土地金融机构开展农地金融业务，或购买土地金融机构的股份支持其发展。二是要完善农地市场服务体系。制定农村土地评价指标体系，采取有效科学的评估方法，建立农地价格评估机制。成立多样化的土地流转中介机构，为农村土地流转交易信息、供求双方的咨询、双方联系及协调等方面提供服务。三是要建立农地金融机构，为土地使用权抵押贷款提供金融服务。
土地流转具体实施办法篇10
内容提要：现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。www.133229.com本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。
一、集体建设用地的法律空间
（一）集体建设用地管制之变迁
改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。
20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营，创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。
当农村集体土地作为农用时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变，现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也越来越明确和清晰，具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法（草案）》[②]中。
20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。应当承认，那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。
当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地管理法》（以下简称1986年《土地管理法》）。这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地管理法》（以下简称1998年《土地管理法》）之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。
尽管1986年《土地管理法》中有“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，以及“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必须服从的种子，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为：乡（镇）村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设规划，就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在使用耕地时才需报县级人民政府批准；农民建住宅，也只原则性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于乡（镇）村企业建设用地，也是由县级人民政府土地管理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准而已。乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，则是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请。应该说，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。
（二）现行制度之解析
相比于1986年《土地管理法》，1998年《土地管理法》对集体建设用地则施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的管理的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的做法，如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，在1998年《土地管理法》中已变成了“土地使用权可以依法转让”；1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处理，在1998年《土地管理法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外，1998年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分的第1条，就明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就把“任何单位和个人”使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；当然，它还为农民留下了一个尾巴，那就是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。（第43条）
从1998年《土地管理法》来看，保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：①农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；②村民住宅建设；③乡（镇）村公共设施和公益事业建设。就是在这些许可的范围内，还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。以上两条是1998年《土地管理法》与1986年《土地管理法》相比最为不同的地方。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。因此，与1986年《土地管理法》相比，在1998年《土地管理法》生效后，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，乡（镇）村兴办公共设施、公益事业建设使用土地的，农村村民建住宅时，除了要得到有关批准外，就是增加了占用农地时的审批。而占用基本农田和占用一般农田35公顷的审批就要上报国务院，在地方重点工程和产业优先发展项目的建设用地都要经过严格审批才能获得的现实下，农民利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。我们可以从1998年《土地管理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必须严格控制”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供应的从紧倾向。
因此，20世纪80年代和90年代初，农民利用集体建设用地发展经济、以及土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地管理法》实施后发生了根本改变。1998年《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足。由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地实际上通过征收农民集体土地来满足。尽管保留了农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅的权利，但是，由于对“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和农民宅基地只允许一户一宅的规定，加上建设用地的指标管理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。由此不难理解，1998年《土地管理法》实施以来，尽管保留着农民利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于1998年《土地管理法》的种种限制，这个空间已越来越缩小，农民利用土地办企业更难得到批准，农民盖房的指标也越控越严，以致出现土地农转非进程中的国有化趋势。
同时，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的路径。1998年《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，我国法律在原则上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地允许集体建设用地在特定的情况下（企业破产、兼并等情形）进入二级市场。
二、浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转
存量集体建设用地的管理问题是集体建设用地制度改变之后土地管理部门所要面对的主要问题之一。20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，这一问题变得尤为突出。此前，乡镇企业资产属于集体财产，企业建设用地虽然没有计价并反映为企业资产，但由于两者权利主体均为村集体，原有制度之实施并无大碍。但是，一旦乡镇企业改制，企业的资产不再属于村集体所有，企业所占用的集体土地的处置即成问题。对此，许多地方采取的方法是由企业与土地管理部门补办手续，直接将集体建设用地转为国有用地，在程序上先由企业补交相关税费和土地出让金，然后办理国有土地证。
浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地的流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点，其间主要采取了以下做法：
1．乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权，不具备此条件的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书。
2．乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。
3．乡镇企业改制方式不同，办理用地手续的规则也不同。（1）企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征收、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；（2）集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。（3）乡（镇）、村以土地使用权作价入股的，集体土地性质不变，乡（镇）、村每年收取红利。（4）以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%.
在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年，在该市善琏镇进行试点。善琏镇个体私营经济发达，形成湖笔、纺织、机械三大产业，用地需求剧增。由于使用国有土地成本太高，而原有乡镇企业许多处于关、停状态，存在大量闲置建设用地，市国土局决定在该镇进行试点，保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：（1）已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过相关使用手续）；（2）符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件（一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转让（含作价入股或出资）、出租、抵押；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。
随后，湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和规划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户，乡镇提取15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户。
应该说，湖州市集体建设用地进入市场的试点为当地小规模个体私营企业的发展提供了便利，农民集体也从中获益。到2004年，已办相关许可项目604个，总面积521.82公顷，农民集体取得收益1.5亿元。同时，我们也注意到，该市在集体建设用地上的试点相当谨慎，集体建设用地的流转受到了严格限制，如只允许在规划区外进行集体建设用地的流转，集体建设用地不能用于商业性开发，而且该市集体建设用地流转试点局限于存量建设用地的流转，仍然在1998年《土地管理法》的框架下进行，其经验得失尚不具有普遍意义。
三、安徽芜湖：为国土资源部改革做政策和法律储备
1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。由此可见，芜湖市方案最能代表国土资源部在集体建设用地流转上的意图，而国土资源部的倾向在很大程度上会左右集体建设用地的政策走向。正如芜湖市的《试点方案》在其试点宗旨中所明确表述的：“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下，农民集体所有建设用地流转的条件和形式，管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”
在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。[③]当时，市政府正筹划利用中央发展小城镇的政策和安徽省政府以芜湖市为重点融入长江三角洲的政策，通过“让农民加快向小城镇集中、土地向规模经营者集中、工业向小区集中”，来推进该市的工业化和城市化进程。在被国土资源部确定为试点地区后，芜湖市委、市政府高度重视，成立了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点工作领导小组，近三个月时间就形成了《试点方案》，并得到国土资源部的认可，正式付诸实施。
芜湖市方案的主要内容可归纳如下：
1、乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇（集镇）建设规划和土地利用年度计划。
2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。
3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划，并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议，并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。
4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。
5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。
6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转，土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证，办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
7、农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时，应当按照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。
8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向小城镇集中和土地
在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：
1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地，按农用地的土地使用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。
2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为：第一，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二，流转双方签订流转合同；第三，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于：居住用地（70年）；商业、旅游、娱乐用地（40年）；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）。
4、农民集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准分别有：3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益，在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配。
根据我们对芜湖县清水镇、繁昌县三山镇、南陵县三里镇、鸠江区大桥镇和马塘区鲁港镇进行的实地调研，农民集体所有建设用地使用权流转的步骤和方式如下：
第一，试点乡镇编制土地利用和集镇规划，是集镇土地开发的第一步。各镇对1996年的土地利用总体规划和村镇建设规划进行了修编。以南陵县三里镇为例，2002年4月，镇政府修改了1996~2010年的土地利用总体规划，将城镇用地从12.12公顷增加到2010年的250公顷。引人注目的是，这次修改调减了基本农田保护区面积，增加了一般农田面积，基本农田从3558.12公顷改为3248.24公顷，一般农田从244.92公顷改为528.79公顷。从规划图上看，该镇规划区范围内的农地全部划成了建设用地和一般农地。
第二，土地的流转实际是村集体组织从农民手中收回承包地，再流转给镇政府。土地流转的具体步骤为：第一步，由村负责从农户取得土地。以三里镇孔村与农民王小旦签定的“收回土地承包经营权协议”为例，“为加快三里镇小城镇建设，甲方需使用乙方的承包土地，因此，需要收回乙方的土地承包经营权，经双方协商达成如下协议：一、甲方收回乙方的土地承包经营权为1.6亩，年限为土地承包合同书的剩余年限23年。二、甲方付给乙方每亩土地补偿费7000元（其中含劳力安置费、青苗补偿费），计11200元。三、乙方自签订本协议后，即放弃土地承包经营权，并由甲方流转用于三里集镇建设。”第二步，由村将收回的农民承包地流转给镇政府。以三里镇孔村、西岭村村委会流转给三里镇土地开发公司的一块地的合同为例：“乙方从甲方流转16431平方米（246.6亩），用于建公路站，文化美食城，农民住宅小区。转让期23年。”
第三，各试点乡镇成立镇政府建设投资公司，对集镇建设用地成片办理土地使用或征用手续，开发形成建设用地后，采取协议、招标、拍卖等方式转让或出租农民集体所有建设用地使用权。
第四，缴纳土地流转收益。这几个镇规定，属于土地使用权转让的，一次性缴纳转让年限内的土地流转收益；以土地使用权作价入股或出租的，可一次性或逐年缴纳土地流转收益。
第五，流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按2：5：2：1进行分配。2002年，明确市级不参加分成，将县、乡、集体经济组织分成比例调整为1：4：5.
从国土资源部直接介入的这一试点来看，我们可以了解到一些积极的因素：集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益，这与现行《土地管理法》有根本性突破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规则，还对集体建设用地首次和再次流转及其收益分配进行了规定，这体现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的努力。这一试点也体现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的努力，那就是农村集体建设用地进入市场严格以《土地管理法》为依据、按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用规划和集镇规划，给农民的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。因此，芜湖市方案尽管在农地变为建设用地过程中，保留了农民集体土地所有权属关系，但是，在土地出让期满之前，农民土地所有权在收益上的实现与国家征用并没有什么不同，仍然采取向农民一次性支付补偿款的方式。对农民的最大安慰是，在土地合约期满之后，农民仍然保留着集体的土地所有权，但是，农民如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战。
四、广东：从基层创新到地方立法
（一）集体建设用地流转的基层创新——以南海市为中心
与芜湖市相比，广东省的集体建设用地流转具有明显的自下而上特征。它首先在南海市（现改为佛山市的一个区）、中山市、东莞市等地，由农民集体自发进行。南海是这场制度创新的发源地。1992年前后，为了应对农村工业化对建设用地的需求，当时的南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。这种模式，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。[④]
南海做法在当时没有遇到太大的政策阻力，因为它与当时的法律并不相违背，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而且按照1988年修订的《土地管理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要按照乡（镇）村建设规划进行即可，且县级人民政府就有权批准。对南海地方政府来讲，他们唯一要应对的是集体经济组织内每个农民的财产权利。南海做出了如下制度安排：用集体土地股份制替代原来的农户分户承包制。具体办法是，将集体财产及土地折成股份，以社区户口作为配股对象，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红，农民手上的承包权证被置换成了股权证。
实行土地股份制后，农民不仅没有损失农地分户经营下的财产权益，而且随着土地的非农化经营，这份权益的价值还在不断增大。因为在新制度安排下，农地承包制时分配土地的基本原则得以保留，它将分红权严格限定为集体经济组织的合法成员，并对因婚嫁、入学、入伍等各种因素引起的人口变动所导致的成员权变化引起的股权调整做出了严格规定；在分红原则上，既体现了“人人有份”，凡“属本村的常住农业人口”每人一份“基本股”，又兼顾到“贡献大小”，将集体经济组织的成员从16周岁到56周岁以上分为四至五档，每档一份“年龄股”。另一方面，农民的土地收益权不仅得以保留，而且还有所延伸。在承包制下，土地承包权是农民对所承包土地投入使用后获取收益的权利凭证；在实行股份制后，股权则是集体组织成员所应享有的红利分配的权利证明。他们将土地的使用权让渡给了集体经济组织，但他们对土地的收益权以红利的形式得以保留，而且在土地作非农使用后他们还可分享土地的级差增值收益，因而使农民土地收益权的量增加了。因此，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程，使农民分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。1993~2005年，南海农民每年通过股份分红平均达3000多元。
与农民以土地分享工业化的好处相比，受益更大的是集体经济组织。因为在土地非农化进程中，集体经济组织已全面负责土地的规划、开发、出租与收益，成为一个实实在在的土地经营者。为了经营土地，南海对原有的农村集体经济组织进行了改造，以村为单位成立了股份公司，形成股东代表大会、董事会、监事会的组织结构。股份公司主要负责土地开发，商业铺位建设和出租，鱼塘投包，土地投包，其中土地开发和商业铺位出租是主要的收入来源。在股份公司没有经济实力之前，一般是先出租土地，待通过这种方式积累了一定的经济能力之后，便开始盖厂房来出租，以使土地的附加值提高。股份公司的经营纯收入，在扣除国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损、以及提留10%作为福利基金后，剩余部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。1993~2005年，每个集体经济组织（村组两级）从土地和厂房出租获取收益每年高达5000~6000万元，高的达上亿元。
集体经营土地收入成为社区提供公共产品和为村民提供福利的主要来源，公共产品和福利包括修建道路、桥梁、自来水、下水道、村容整治、医药费补助、建校和学校日常支出补助、养老补贴等。以全市实行土地股份制的村统计，每年用于公共投资和福利提供村均500~600万元。
总起来讲，土地股份制的最大好处是，将土地非农化的级差收益保留在了集体内部，让农民集体分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。与国家征地相比，在土地股份制下，在扣除土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。在南海，集体将一亩土地租给企业使用，一般年租金为8000~10000元，企业至少要先交五年的租金。这样，集体和农民不仅可以一次性获得地租收益每亩4~5万元，而且由于土地的集体所有权关系未变，他们还可以不断分享土地的级差收益。这种以土地启动的工业化，降低了企业创办的门槛，为农村工业化开辟了道路。对一个初始创办的企业来讲，如果通过征地方式取得土地，企业不仅会因手续繁杂而影响开工进度，而且还要支付高昂的土地交易金和土地出让金。在南海，一亩农地要转为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉到的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500~1800元，复垦基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办出让手续，除了上述费用外，还要再加上土地出让金（工业用地为1~2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地以前为8~10万元）。在工业较发达的地方，企业用地费用比这要高得多，如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为13万元，综合用地22万元，房地产用地达25万元。南海通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成珠江三角洲地区著名的工业带。
但是，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。一个是传统集体经济的“囚徒困境”。主要表现为，由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。政权机构和集体经济组织庞大，政府开支巨大，加上各机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部以权谋私，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。从这点来讲，南海土地股份制并没有摆脱集体所有制造成的农民土地财产权的残缺，必然影响农村社区的长期发展。
更大的问题是，集体建设用地入市面临无法逾越的法律障碍。南海的集体土地出租发生于20世纪90年代初，他们的做法在当时的法律中还可以找到说法。但是，随着1998年《土地管理法》的实施，尤其是明确规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，农民利用集体土地从事非农建设处于两难境地，尽管法律还允许农民自用土地或以土地入股从事乡镇企业，但是在90年代末以后，随着乡镇企业改制，这条路已缺乏现实基础。其一，集体利用自己的土地办乡镇企业，由于产权天然不清，且缺乏有能力的企业家，这类企业个个负债累累，纷纷改制，当地人不会再去仿效。其二，用土地入股合办企业也不成功，集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制。企业赢利，土地方得不到分红；企业亏损，股东还要背债。
尽管面对法律的限制，农民集体为了生存和发展，还是大量从事着将土地出租或者在土地上建厂房、仓库、店铺出租的行为。为了避开同法律的正面冲突，农民集体采取应对办法，使出租地、厂房表面合法化。①“以假乱真”。在办土地转用手续时，上报的合同是合作、合资合同。背后合同都是土地使用权租赁、转让合同，合同期少则5年，多达50年。也有的表面是自用，由集体经济组织提出申请用地办企业，土地使用权证办申请方名下，出资人实际是承租方，凭一纸租赁合同取证土地使用权，政府管理部门很难发觉。②“无证用地”，出租土地和厂房店铺等，根本不到国土部门办理登记转用手续，完全黑市行为。该市平洲区上报给国土部门的非农建设用地统计数为2000亩，而实际保有达8000亩，漏报达3倍之多。在南海市，农民不愿讲，集体不愿办手续的非农建设用地大量存在，使近一半以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，为此出现了大量法律纠纷。2001年，该市法院房地产庭受案780件，农村集体非农建设用地案78件，占10%；2002年上半年受案110件中，涉及这类案件33件，占30%.农村集体非农建设用地案件呈激剧上升态势，而这些案件都与非法出租土地、厂房有关。
这种大量的、普遍的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势。据我们了解，除了南海市外，浙江省温州市，广东省顺德市、东莞市等地，江苏省苏州市、昆山市等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。根据《土地管理法》规定，农民集体出租、转让非农建设用地是违法行为，所立合同是属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。由于合同双方对合同的无效均有过错，其处理结果一般都是：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建的，但承租方为出资建筑方，作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方反而能从集体拿回投资。一些人开始钻法律空子，有的企业在合同期满之前，故意不交租金，以此起诉讼，坑害农民和集体。这种社会现象违反了法律的公平原则。此外，因集体建设用地的流转违反了现行《土地管理法》的规定，银行不愿意承担法律风险而接受集体建设用地使用权作为担保物，很大程度上限制了集体土地的融资能力。尽管中小企业租用集体土地创办时门槛低，但到了发展时期，许多资金都用在租金、厂房和设备，变成了不能流动的财产，他们成天为流动资金发愁，为扩大企业规模发愁。
（二）集体建设用地流转的地方立法
为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》（以下简称《办法》），于该年10月1日在该省范围内实施。
这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证，集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。
更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式，要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。
《办法》的出台，在我国土地制度改革、尤其是土地市场的发展方面具有革命性意义。
第一，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。在现行《土地管理法》下，同一块土地分属两种权利体系（农地集体所有制和建设用地国有制），受到两种不同对待（集体土地只享有在承包期间农业范围内的种植权、收益权和转让权，国有土地享有建设用地使用权、土地增值收益权和转让权），尽管这种二元格局为快速城市化和工业化提供了便利，但也引发了一系列问题。《办法》实施后，一方面，农民的集体土地可以不需要事先变成国有土地，从而享有了与国有土地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了国有土地与集体土地的“同地、同价、同权”。另一方面，作为土地的使用者，它们无论是“兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营）”，还是“兴办公共设施和公益事业”，或是“兴建农村村民住宅”，都不必唯一使用国有土地，集体土地也纳入它们的可选途径，从而打破了国家垄断建设用地独家供应一级市场的局面，有利于以市场为基础的城乡统一土地市场的形成。[⑤]
第二，有利于土地市场的规范化，合法保护土地交易双方的利益。《办法》颁布与实施后，无论是集体建设用地的出让、出租，还是转让、转租，其相关的土地权属证明、出资合同等都在市、县人民政府备案，因而有利于合法保护土地交易双方的利益。
第三，有利于农民以土地权利参与工业化和城市化进程，分享土地价值增值的成果。《办法》实施后，由于大量的建设用地不必非得先转为国有土地，农民就可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程；由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。事实已经证明，与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。
第四，有利于降低工业化的门槛，加速农村工业化进程。在国家征地制度下，企业使用国有土地，除了交纳各项税费外，还必须交纳一笔不菲的土地出让金。而企业与农民通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。这个模式不仅对广东省农村工业化意义非凡，而且对于正在启动工业化、且储备着大量剩余农村劳动力的中西部地区，意义更大。这种模式除了因土地费用低导致工业成本降低外，另一个对使用集体建设用地的企业的好消息是：《办法》允许在集体建设用地使用权上设定抵押权，突破了《担保法》上关于集体建设用地使用权不能抵押的规定。这一规定意义非凡，企业可以以其依法取得的集体建设用地使用权到银行抵押，获得金融支持；在发展壮大的过程中，他们又可以利用集体建设用地使用权抵押获得更大的资金，有利于企业资金周转和规模的扩大。
但是，由于《办法》只是一部地方规章，不可能根本突破国家大法，在一些规定上还留有现行法律的缺陷，如，其规定，“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，对于城郊结合部主要靠房租收入为收入来源的农民来讲不利，对于农村宅基地的商品化也不利：“国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从”，在目前国家征地范围过宽的现实下，这对集体建设用地入市的规模和集体所有权的长期保持带来威胁；等等。所有这些有待国家土地法律法规的修改和土地制度改革的深化，这样，才能真正形成城乡统一的土地市场，发挥市场对土地这一最稀缺资源的配置作用。[⑥]
五、昆山车塘村与南海洲村：农民集体土地进入市场的新途径
在南海制度创新中，我们提到它仍然面临的“集体所有制困境”。即，它在面对土地非农化进程中的价值增值时，通过成员权分享土地级差收益，将土地级差收益留在了集体内部。但是，这种以成员权为基础建立的土地收益分享机制，又成为土地资本化和社区发展的桎梏。农民在分享土地级差收益的进程中，如何从这一桎梏中走出来，是城市化和工业化进程中农村发展中面对的根本挑战。好在农民的实践显出了解决这一问题的端倪。
1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。在昆山的发展中，土地的作用功不可没，即以土地的招商引资，成为大批台资和外资企业选择这个比上海和周边县市硬环境相差很远的县落户的秘密。那么，在昆山以土地富县、强县的进程中，农民如何分享到发展的好处呢？昆山的办法是，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。1998年，由于建设用地审批仍处于冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。
盘活存量建设用地之后所面临的一个问题是，在土地大幅度增值情况下，当地农民如何分享土地的利益。[⑦]昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村农民集体就面临以上问题。该村仿效地方政府的做法，通过买土填平村头村尾的烂泥塘、沟渠的方法来获取建设用地指标，仅在1997年，该村就通过这种方式“复垦”出40亩土地。1999年，村民陈振球提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12%的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5.除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座打工楼（宿舍楼）、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在出台的一个富民政策文件中，明确提出：发展农村专业股份合作制经济，是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。
有意思的是，车塘村的做法，在以推行集体土地股份制闻名的南海下辖的罗村、洲村等村也出现了。洲村隶属南海里水镇，与广州市的白云区仅一水之隔，1994年开始搞社区股份合作制，股份按年龄分配，满股10股，2004年每股分红300元，2005年每股分红400元，每人平均分红3060元。股份制企业收入主要来自土地和厂房出租。到了2005年初，村里干部意识到，土地租一亩，少一亩，剩下的土地已经不多，而这里靠近广州市，广州市的一些企业正向这里转移，土地愈显金贵。另一方面，集体土地股份制的弊端也越来越显露出来，一个是其福利性使农民分红额达不到预期水平，另一个是参与分配的成员只关心股份分配，无法也不关心股份公司的管理。而2003年，该村有5个合伙组织从集体租地，获利甚丰，他们从村里以每亩10000元租地，盖好厂房后出租每平方米7.5元，比村里厂房出租租金每平方米1.8元高出许多。2003年以来，全村已有200亩地以此形式出租。村里认为，对村里剩余的寸土寸金的土地开发不能用租地的方式，但也不能用老的福利性很强的社区股份制。于是，从2005年初开始，发动村里人以资购股，每人可购一股，每股1万元，股份的分红按资分配，经过一年的动员，先收1000元认股，全村2395名村民，入股的达到85%.收认股资金200多万元，第一期开发50亩地，向集体租地以每亩1.4万元交地租。村干部认为，这种新型的股份制，必将发展壮大，因为每个股民对资产的运营更为关心，也不会被高额的福利所拖累，每个股民的股份分红会更高。待这种新型股份制发展壮大以后，由它来收购老的社区股份制，从而走出集体经济的泥沼。
六、集体建设用地进入市场须解决的政策和法律问题
经过20多年的改革，伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，农民的土地权利意识越来越强，集体建设用地隐性市场普遍存在。许多地方也在进行农民集体建设用地进入市场的探索，但是，地方政策和法规由于与国家大法冲突，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行，为此，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破。
（一）从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。
由于土地制度的二元性，城市化和工业化推进到哪个村庄，就意味着该村的土地被强制征用，农民对土地的权利被剥夺，他们也相应失去了利用土地发展非农产业的机会。因此在政策上应尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化。
我国法律上将土地所有权的主体不同分为国家所有权和集体所有权，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制，只不过公有制的层次有所区别。有学者即据此认为国有土地所有权是“上级所有权”，集体土地所有权是“下级所有权”，两种所有权在等级上和本质上存在差异。[⑧]在实践中，受这种观念的左右，许多人主张国家土地所有权应予特别保护，集体土地所有权则应给予差别待遇。[⑨]
我们认为，土地所有权的主体不同，并不表明国家土地所有权与集体土地所有权之间的不平等，相反，法律作如此规定，体现了对主体之间经济成分不同的肯定，同时赋予不同主体之间相同的法律地位，并受平等的法律保护。同时，无论是权利的来源，还是现行的制度设计，国家土地所有权并不是集体土地所有权的上位阶概念，两者之间并不存在隶属关系。因此，既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。
因此，我们建议在《物权法（草案）》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。具体为：（1）增加“国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护”，“农民集体土地和城市建设用地实行‘同地、同价、同权’”的条款，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。划分农用地与非农用地、公共利益与非公共利益用地、经营性用地与非经营性用地的标准，只能按规划要求，不能依所有制性质。农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。（2）增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
（二）尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。
集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的：第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范；第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。[⑩]所有这些都呼唤集体建设用地流转全国性立法的出台。
我国《宪法》规定，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农民集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下处分集体土地的权利，其中包括集体建设用地进入市场的权利。同时，我国《宪法》和《民法通则》均明文规定土地使用权可以依照法律的规定转让，条文中并未将集体土地使用权排除于适用范围之外，也未就转让设定任何具体的附加条件。必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，删除这一禁止性条款已成必须。与此同时，应当总结近些年各地开展试点的经验，制定规范集体建设用地入市的法律法规，引导集体建设用地在合法的轨道上进行，以保障农民的土地权利，促进统一的土地市场的形成。
（三）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。
在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。[11]集体建设用地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。农村集体建设用地市场之所以普遍存在，反映了农民分享工业化和城市化中土地级差收益的要求。集体建设用地的立法应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场；在完善税制的同时，尝试农民集体建设用地进入经营性开发；突破农民宅基地“一户一宅”的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。
（四）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
反对集体建设用地进入市场的学者往往认为，在集体建设用地进入市场后，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，将造成对农民权益的剥夺。在农村社区民主不够健全的情况下，这种担心是有道理的。但只要建立和完善农村村民自治制度，保证集体建设用地公开、公平地进行流转，即可避免这一现象。如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。尝试以农户或农民以自愿入股形式从事厂房的投资与开发。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
注释：
[①]参见黄小虎主编：《新时期中国土地管理研究》（下），当代中国出版社，2006年版，第118页。
[②]本文所提及的《物权法（草案）》系指2005年7月8日全国人民代表大会常务委员会办公厅公布征求意见的《中华人民共和国物权法（草案）》。
[③]据不完全统计，1997年至1999年，芜湖市共发生集体土地自发转让1234宗，面积1528亩。叶红玲：《在确立财产权上突破——芜湖集体建设用地流转调查与思考》，《国土资源报》，2003年6月6日。
[④]到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出。
[⑤]参见刘守英：《同地、同权、同价——评》，《国土资源报》，2005年11月9日。
[⑥]参见蒋省三、刘守英：《打开土地制度改革的新窗口——从广东说起》，《学习月刊》，2006年第1期（上）。
[⑦]随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。
[⑧]参见王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年版，第39页。
[⑨]柳琳：《论我国集体土地所有权的性质》，《广西社会科学》，2005年第3期。