土地征用程序法律规定篇1
[关键词]土地征收；公共利益；公平补偿；公权保障；公正程序
[作者简介]万政伟，浙江警察学院法律系讲师，经济法学硕士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社会科学院法学研究所助理研究员，浙江杭州310053
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]a [文章编号]1672―2728(2008)11―0097―03
一、西方土地征收法律制度的总体特征
在西方各国中，德国第一个征收法是黑森大公国于1821年公布的，随后，各邦国也陆续制定了征收法典，1874年普鲁士土地收用法基本确立了土地征收法律制度，1919年魏玛宪法第153条第2款以精密技术性的方式，将征收之过程，在世界上首次规定于宪法内。二战以后，德国基本法承继了魏玛宪法的相关规定，构成了德国土地征收法律制度的宪法基础。在法国，在大革命期间和第一帝国时期确立了公用征收的原则，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行的公用征收法律制度，主要规定于1977年的公用征收法典中。在美国，《美利坚合众国宪法修正案》第5条规定：“没有正当的补偿，私有财产不得为公共所收用。”以该条款为基础，运用“深厚的人权理念，积极的司法解释程序，来予以宪法理念以新的内容”，逐步发展起以判例法为主要表现形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本确立了土地征收法律制度，二战后，《日本国宪法》第29条第3款规定了征收的目的和条件。西方其他国家如英国、比利时等国也确立了各自的土地征收法律制度。
尽管西方各国土地征收法律制度在具体制度设置方面存在很大的区别，但是，这些土地征收法律制度大都建立在市场调节机制和资本主义土地私有制的基础上，市场调节机制和土地私有制对土地征收制度产生了巨大的影响，使之很明显地呈现了“四公”特征，即在土地征收目的上坚持公共利益标准；在土地征收补偿上，坚持公平补偿标准；在土地征收制度中，着重赋予被征地者以各种“公权利”，以“公权利”为本位构建土地征收法律制度；在土地征收过程中，注意运用严格的程序制约国家土地征收公权力。
(一)在土地征收目的上体现公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益构成了土地征收的唯一正当理由，它既赋予了国家行使土地征收权力的合法性依据，又限制了国家行使土地征收权力的范围。从这个意义上讲，由于公共利益要求和标准的存在，土地征收法同时也应当是一部限制土地征收、保障土地所有权的法律。《欧洲人权公约第一议定书》第1条第1款规定：“每一个自然人或法人均有权平等地享受其财产。非为公共的利益及依据法律的一般原则所规定的条件，任何人均不得剥夺其财产所有权。”《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何所有人丧失其所有权，但是为了公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限。”20世纪以后，法国公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公产、公共工程和公务观念了，行政法院认为只要能够满足公共利益就是达成公用目的。从1954年Bermanv・parker一案以后，美国的“公共目标”概念也从原来的“公用征收”扩展到“公益征收”。
(二)坚持公平补偿标准。公平补偿又称为“正当补偿”或“相当补偿”。这种公平补偿的要求构成了对国家强制权的反向制约，主要是从经济利益上保障被征地者的权益。在必须征收时，补偿应当符合财产的价值，财产的存续保障转化为财产的价值保障补偿，通行做法是依照市场价格来厘定被征收土地补偿标准，以被征收土地的市场价格为基础决定土地征收补偿费用的具体标准。说到底，土地征收的过程其实就是一个强制购买的过程，它要求在土地征收过程中模拟市场交易的结果，给予被征收者以相当于市场价格的土地征收补偿对价，从而在公共利益和个体利益之间达致均衡。德国最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征用的个人授予一种公平补偿。法国院认为，一旦构成征用，其补偿就必须符合两项条件：首先，政府必须在征用之前支付补偿；其次，补偿必须公正。日本宪法第29条第3款也规定：“私有财产，在正当补偿之下可收归公共所用。”
(三)强化公权保障。公权保障指在土地征收过程中必须赋予并保障被征地者的各种公权利。公权利是同私权利相对应的一个概念，是公民所享有的针对国家机关的权利。由于土地征收是一个运用国家公权力强制剥夺他人土地所有权的过程，为了防止国家公权力肆意侵害土地所有权，就有必要在土地征收法律制度中赋予被征收人以下各种公权利：
1.知情权。被征地者的知情权包括事前知情权和事中知情权，事前知情权要求用地单位在土地征收程序启动前，就应当通知被征地者并听取其意见；事中知情权要求征收机关在作出征收决定和补偿决定时，除应当及时地进行公告外，还应当以通知方式个别告知被征地者。
2.买回权。土地买回权指土地所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。对财产的侵害仅限于为实现特定的大众福祉利益所必要的范围内，这意味着。原先作为征收正当理由的目的一旦消灭，返还请求权即告成立。土地买回权制度的设立旨在促进土地的合理利用，维护被征地者的合法权益，提高土地征收的效率。买回权是被征地者维护其所有权的一种补充手段，实际上是对土地征收行为的否认，从性质上看，它是一项保障土地所有权的公权利。
3.残余土地建筑物强制征收请求权。被征地者强制征收请求权指在被征收土地或其附着物的残余部分丧失全部或大部分经济价值时，被征地者享有在法定期限内请求征地机关一并予以征收的权利。该权利性质上属于公权利，是被征地者针对政府的权利，目的是为了维护被征地者的经济利益。
(四)坚持公正程序。公正程序又称为正当程序，从程序法理上讲，征地过程中的公正的法律程序既是被征地者权利的重要保障，也是对政府征地权力的有效限制。作为对政府行使征收权力的制约，公正程序已经越来越广泛地体现在世界各国的土地立法之中。在美国的土地征收法中，公正程序包括两项基本程序性规则：其一是听取对方意见：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一项规则下，必须保证相对方在行政机关作出一项行政决定时享有如下三项权利：(1)相对人在合理时间得到通知的权利；(2)相对人有了解行政机关的论点和根据的权利；(3)相对人有为自己辩护的权利。第二项规则是避免偏私的必要程序规则。
日本土地征收也有着严格的程序，根据2003
年6月20日最新修改的《土地征收法》规定，日本的土地征收要经历以下一些程序：(1)编写调查报告；(2)裁定程序的开始；(3)土地所有人或其他权利人提出补偿的请求；(4)征收委员会作出征收区域、损失补偿以及权利取得或丧失时间的裁定；(5)不服申诉和诉讼。
比利时普通公用征收程序依次要经过行政阶段和司法阶段。在行政阶段，针对公务机关的财产征收计划，被征收人可以在收到财产征收计划15天内提出异议和意见，如果双方达不成协议，行政机关必须经过开会才能决定公用征收。由此形成的决定如果被征收人仍不执行，征收便进入司法阶段，即由征收机关向征收财产所在地的法院提讼。如果经审查确定行政机关征收合法，那么接着由法院指定三位专家，对补偿费进行估价。在听取了双方当事人意见后，法院在专家所作结论的基础上决定补偿费额，然后由法院授权行政机关执行征收财产。被征收人对一审法院的判决不服可以向上级法院上诉，但上诉不停止原判决的执行。
除了在征收过程中应当遵循公正程序的要求以外，在征地程序启动之前也必须要有一个民事前置程序。尽管公共利益是国家启动征地程序的唯一正当理由，但远远不是充分理由。即使是为了公共利益，也要经过民事途径不能取得土地所有权情况下，才能进入土地征收程序。这就是说，在国家启动土地征收程序之前，必须要有一个民事前置程序，这也是公正程序的一个必然要求。
二、对我国土地征收立法的启示
我国社会主义市场经济体制建立在土地公有制的基础上，这就决定了我国土地征收法律制度既要建立在土地公有制基础上，也要符合市场经济体制的要求。相对而言，西方土地征收法律制度建立在资本主义土地私有制基础上，也就是说，西方土地征收法律制度必然与我国土地征收法律制度之间存在着巨大的差异，尽管如此，经过了几百年的发展，西方国家已经形成了一个比较完善的、符合市场经济体制要求的土地征收法律制度体系，对我国土地征收法律制度体系的建构具有重要的启示。
启示一：尽快明确公共利益标准。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”应当说，我国现行立法已经确立了公共利益标准，但是同西方土地征收制度相比较，依然存在着很大的缺陷。依照《土地管理法》第43条规定，除了少量的非农化建设不需要经过征收程序外，绝大部分需要利用集体土地的建设用地都要经过土地征收程序，而不管这些建设用地是否符合公共利益标准，这实际上取消了土地征收的公共利益标准。为了保障集体土地所有权，减少土地征收的频率，笔者认为，在我国未来的土地征收立法中，应当尽可能地确定公共利益的内涵，并且详细地列举属于公共利益范畴的建设项目，以彻底杜绝为了商业利益或国库利益而滥用土地征收权的可能性。
启示二：以“公权利”保障为核心重新建构一系列土地征收制度。根据我国现行法律制度，土地征收实质上就是由政府主导的强制性地把集体土地转变为国有土地的过程。在这个过程中，是否征收、如何征收、如何补偿等方面，被征地单位和失地农民既缺少知情权，也没有残余地强制征收请求权、买回权等一系列权利。政府的征收行为明显具有单方面性和强制性，威权过重，充分体现了国家的权威，反映了计划经济体制时期的行政权力支配一切的时代特征，远远不能适应现代多元化法治社会的要求。因此，在我国未来的土地征收立法中，应当形成一个以“公权利”保障为核心的土地征收法律制度体系。
土地征用程序法律规定篇2
《中华人民共和国宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限、程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。为了公共利益的需要，对建筑物（构筑物）实施征收，是宪法法律赋予国家机关的法定职责。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。征收的本质是强制性，对达不成补偿协议的建筑物（构筑物），在依照正当程序、依法补偿、符合法定条件、遵守法定程序的前提下，依法实施强制执行，是完整遵循依法行政程序、确保宪法法律完整实施、维护宪法法律完整权威的法治保障。无论是无视法定要求的野蛮执行、乱作为，还是片面追求维稳的不敢执行、不作为，都是对宪法法律权威的粗暴损害，都不可取。坚持“法定职责必须为”的科学态度，依法、正确适用执行程序，是推进法治征收的必然选择。
二、建筑物（构筑物）征收强制执行的设定依据
综合现行法律法规，涉及建筑物（构筑物）征收的强制执行，归纳起来主要有合法建筑物（构筑物）、违法建筑物（构筑物）、解除租赁关系限期迁出三大类五种具体情形，其设定依据分别如下。
（一）对合法建筑物（构筑物）征收强制执行的设定依据
1.基于集体土地征收程序中《责令交地决定》的强制执行设定依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号）第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
2.基于国有土地上房屋征收补偿程序中《房屋征收补偿决定》的强制执行设定依据
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（中华人民共和国国务院令第590号）第二十六条规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出补偿决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
（二）征收程序中涉及违法建筑物（构筑物）责令限期拆除强制执行的设定依据
1.基于非法占地建筑物（构筑物）行政处罚程序，《责令限期拆除决定》的强制执行设定依据
《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院；期满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号）第三十五条规定：在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条规定：对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
2.基于违反城乡规划的建筑（构筑物）行政处罚程序，《责令限期拆除决定》强制执行的设定依据
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：建设单位或者个人有未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。
（三）基于征收程序中解除租赁关系的民事判决、责成承租人迁出的民事执行程序的设定依据
在征收程序中有一种特殊情形，即被征收合法建筑物（构筑物）用于出租（指市场租赁行为，不包含直管公房和单位自管公房的福利租赁行为），建筑物（构筑物）所有权人（出租人）已经达成征收补偿协议并且交房用于拆除，征收人已经就租赁合同的解除事项给予了合理、适当的补偿并告知了所有权人（出租人）、使用人（承租人），但使用人（承租人）拒不搬迁腾退房屋。为保证征收实施，应当由建筑物（构筑物）所有权人依据《中华人民共和国民事诉讼法》，向人民法院提起民事诉讼，请求法院强制搬迁。
三、建筑物（构筑物）征收强制执行程序的具体适用
依据《中华人民共和国行政强制法》，行政强制执行包括有强制执行权的行政机关强制执行和没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行。强制执行应当依据不同情形分类适用。
（一）对合法建筑物（构筑物）征收强制执行的具体适用
1.无强制执行权的土地行政部门申请人民法院强制执行《责令交地决定》的程序
土地行政部门的《责令交地决定》依法生效后，被征收人不履行《责令交地决定》，可以依法启动强制执行的申请。申请应当在《责令交地决定》法定期限届满之日起三个月内提出，申请条件需符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条规定。具体程序依据《中华人民共和国行政强制法》第五章执行，具体包括催告、申请、法院受理、审查、执行程序。
2.无强制执行权的市、县级人民政府申请人民法院强制执行《国有土地上房屋征收补偿决定》的程序
《国有土地上房屋征收补偿决定》依法生效后，被征收人不履行《国有土地上房屋征收补偿决定》，市、县级人民政府可以依法启动强制执行的申请。具体程序依据《中华人民共和国行政强制法》第五章和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）执行，具体包括催告、申请、法院受理、裁定、政府执行程序。
（二）对违法建筑（构筑物）责令限期拆除的强制执行程序
1.无强制执行权的土地行政部门，对非法占地的违法行为，申请人民法院强制执行《责令限期拆除决定》的程序
对认定为非法占用土地的建筑物（构筑物），土地行政部门依法作出《非法占地责令限期拆除的行政处罚决定》依法生效后，被征收人不履行《非法占地责令限期拆除的行政处罚决定》，可以依法启动强制执行的申请，附社会稳定风险评估报告。具体程序依据《中华人民共和国行政强制法》第五章执行。经审查，符合执行条件的，主要程序有催告、申请、受理、审查、执行，具体程序与土地行政部门申请人民法院强制执行《责令交出土地决定》的程序相同。
2.有强制执行权的相关人民政府，对违反城乡规划的建设行为，依法强制执行《违法建筑责令限期拆除的行政处罚决定》的程序
经认定为违反城乡规划的建设行为，行政机关依法作出《责令限期拆除决定》依法生效后，当事人不履行《违法建筑责令限期拆除的行政处罚决定》，此类强制执行，对乡、村庄规划区内的违法建筑物（构筑物），由乡、镇人民政府实施，对其他违法建筑物（构筑物），由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门，主要依据《中华人民共和国行政强制法》第四章和《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等问题的批复》（法释〔2013〕5号）实施，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。具体程序包括催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、行政机关实施强制执行。
（三）达成补偿协议的建筑物（构筑物）出租人（所有权人）申请法院强制执行《责令限期迁出的民事判决》的程序
建筑物（构筑物）所有权人向人民法院提起民事诉讼，经人民法院判决责令承租人限期迁出的，在判决履行期限内，承租人拒不履行迁出义务，出租人（所有权人）请求法院强制搬迁。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十条规定：强制迁出房屋或者强制退出土地，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的，由执行员强制执行。主要程序有：所有权人申请、法院公告责令限期履行、法院强制执行。
土地征用程序法律规定篇3
关键词:土地征收;对比分析;启示
1中日土地征收的概念和法律框架
1.1征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅助性的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2中日两国土地征收要素对比分析
2.1对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益性行为,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[m].北京:中国大地出版社,2004.
土地征用程序法律规定篇4
关键词：公共利益；农村土地征收；补偿制度
前言
中国作为一个农业大国和世界上农民人口最多的国家，土地对于农民和国家都利害攸关。随着社会的发展，城市化进程的加快，越来越多的农村土地被征收，在这种背景下下，农村土地征收补偿问题已经成为了各方关注的焦点，并且与城市房屋拆迁问题、社会医疗保障问题并成为当前中国社会关系民生的三大问题。因为我国农民基数之庞大，城市化进程之迅速，土地征收补偿问题无疑已经成为这三个问题之中最紧迫，最待解决的问题。目前一些地方受多种利益驱动盲目的加速城市化进程，大量圈占农村土地，土地征收过多过滥，加之社会保障的机制不健全，导致失地农民的生存问题无法得到有效保障，社会矛盾日益突出。然而弱势的农民和落后的农村却一直是我国行政法规定较为薄弱的环节。土地征收补偿制度是协调，解决农村土地征收之中权益冲突的一项重要的法律制度。实践表明，解决好土地征收补偿的问题，无论是对国家利益的实现，还是对集体土地权益的保护，以及和谐社会的构建都具有十分重要的现实意义。
一、我国当前土地征收的发展和特征
（一）土地征收制度在我国的发展
新中国成立至今伴随着民主和法制的进步，关于土地征收的法律制度日臻完善。1975宪法、1978宪法、1982宪法以及其他法律都对土地征收作了说明。随着中国经济的飞速发展，国民生活水平的提高，城市化的进程也在不断加快，对建设用地的需求也在加大。为了适应新形势，国务院于1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，并与1991年1月4日又通过了《土地管理法实施条例》。第一次对我国的土地征收制度作了较为详细的规定。1998年12月14日通过了新的《土地管理法实施条例》，该条例对土地征收问题作了较大变动。2004年3月，我国以宪法修正案的方式将对土地征收、征用必须给予补偿的理念写入宪法，成为我国土地征收补偿制度发展的新的里程碑。我国的土地征收补偿制度基本上构建了以宪法为基础，以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为主体，以其他法律为补充的基本法律结构。
（二）土地征收的概念及其特征
土地征收是指，国家为了公共利益的需要，强制取得其他民事主体土地所有权并给予其一定补偿的一种公法上的行为。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，英国称之为“强制收买”或者“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称之为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或者“土地收买”①。由于我国实行的社会主义公有制分为两个方面，即全民所有制和集体所有制，所以土地征收在我国主要表现为国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收，还表现为国家为了公共利益的需要征收未到期的国有土地使用权。
我国土地征收的特征有如下：第一，土地征收的行为主体是国家，一方面土地征收权的行使是基于“最高统治权”，而“最高统治权”只能由国家行使；另一方面是“为了公共利益的需要”是我国土地征收的唯一理由，而国家又是公共利益的唯一代表，基于以上两方面的原因，我国土地征收的主体是特定的，即是国家。第二，行为原因是为了公共利益需要，我国的一项基本精神就是个人利益服从于公共利益，所以基于公共利益是国家依法对土地征收的唯一原因。第三，土地征收的客体是集体所有的土地，我国特殊的土地所有权的结构形式决定了我国土地征收的对象只能是集体所有的土地，另外，惠及几千万人口的城市化进程和第二产业的快速发展俨然已经成为一种事实上的公共利益，这就为国家对集体土地的征收提供了一种可能。第四，土地征收行为具有强制性、有偿性，土地征收是国家依据法律所作出的法律行为，是单方面的意思表示，其不需要取得土地所有权人的同意，而作为土地所有权人，对国家的决定必须服从并且给予必要的配合，不得拒绝，否则承担法律责任，表现了土地征收的强制性。土地征收必需按照法律规定基于土地所有权人补偿，表现了土地征收的有偿性。
二、我国当前土地征收补偿过程中产生的主要问题
（一）法律规定层面上的缺失
1.土地征收补偿原则的缺失
我国2004宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定明确了在征收土地后要给予补偿，并没有一个明确的原则，即没有确定是完全补偿原则，亦或是公平补偿。因此在实践中通常由具体行政部门参照损失的程度酌情给予补偿，由于缺乏相应的法律依据，再加上行政机关即作为侵害者又作为补偿者，更加剧了征收土地过程中对行政相对人侵害的可能性。
2.土地征收补偿范围过窄
我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”与其他国家相比我国的补偿范围明显偏窄，仅补偿了与土地有联系的一部分损失，而不包括土地本身的价值，更不涉及诸如土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。
3.土地征收补偿标准过低
我国《土地管理法》第四十七条又规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此观之，当前我国土地征收补偿仅仅是按照土地的原用途进行补偿，并未考虑到土地在当前我国广大农村地区所负载的社会保障功能。
（二）土地征收过程中程序方面的不足
1.参与程序的缺失
《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”由此观之，缺乏保障被征地方参与的程序，集体和农民参与的程度有限②，即征收后再听取被征收人土地所有人和使用人的意见，其结果对于征收补偿方案的影响似乎仅流为形式。
根据当前我国的《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》中的规定，被征收人对于补偿及安置方案要求听证的，应当举行听证。但并未规定行政机关因未听证所要承担的责任，即缺乏必要的制度措施与其相匹配，因此所规定的听证制度也流于形式。往往与土地联系最密切的被征收土地使用人因对土地征收情况缺乏必要的了解而成为最直接的受害人。
2.申诉程序的缺失
当前我国缺乏关于土地申诉方面的相关规定，以至于农民在政府与农村集体经济组织进行土地所有权转移后才被通知，此时农民在整个土地征收过程中既没有参与权，亦没有知情权，而当前的事前事后的申诉程序也基本处于空白状态，对于农民的土地权益缺乏必要的程序性保障，这对与和农民切身利益的维护实为不利。
（三）司法救济程序的缺乏
《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此而看，被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。
三、土地征收补偿制度完善的建议
（一）法律规定层面上的完善
1.明确土地征收补偿所适用的原则
要完善我国土地征收补偿制度中存在的众多问题，首先要明确土地征收补偿的原则和标准。从我国目前法律法规的规定来看，宪法对土地征收补偿原则没有涉及，虽然2004年修宪后把“补偿”明文写入宪法，然而对补偿的原则采用的是回避态度。目前我国在土地征收补偿适用中，倾向于相当补偿原则，暨是不完全补偿。可却没用明确的用法律的形式给予规定。在此，笔者认为我国土地征收补偿原则应坚持以市场价格为主，同时向农民倾斜的补偿原则，我国宪法规定公平补偿原则为土地征收的补偿原则为主同时在兼顾公益恪守原则、先补后征原则、失败回转原则。首先，以公平原则为主是因为公平补偿符合征收的目的，征收本就是因公共利益的需要而强制对公民的合法的财产强行征收，没有补偿就不得征收，无救济就无权力，只有这样给以公民适合的补偿，才适应宪法所规定保护公民的合法权利不受侵犯。其次兼顾公益恪守原则、先补后征原则和失败回转原则。公益恪守原则是指对农民土地进行征收时，必须以“公共利益的需要”为其必要条件，当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序，如果是为了个人私利，则不等进行征收。
2.扩大土地征收的范围
从国外来看，日本土地征收的补偿范围包括：对土地等的补偿，是说对被征收土地、房屋等所有权及其他具有财产性价值的权利的补偿；剩余土地的补偿；通常损失补偿，即是“通损”，是在土地征收中，由于征收而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失，一般包括搬迁费、租地费、营业上的损失等；对第三人的补偿、公共补偿。德国补偿范围包括：土地或其他标的物的权利损失补偿；其他因征收而引起的财产损失补偿。目前我国的土地征收补偿范围过窄，从而应借鉴国外的有关补偿理论，我国应将补偿的范围明确清晰化。增加土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。
3.变更土地征收补偿的标准
补偿标准解决的是补偿多少的问题，决定着补偿的深度。目前我国现行的《土地管理法规定》，土地补偿费为耕地被征收前三年年平均年产值的6到10倍，安置补助费，按照需要安置的农业人口数来计算，每人为该耕地被征收前三年平均年产值的4到6倍，但每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年年平均产值的15倍。
（二）土地征收程序方面的完善
遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于土地征收这类严重影响公民权利的行政行为更应在程序上加以严格控制。土地征收必须按照法定程序实施，从而保证土地征收相对人的合法权益。针对目前我国对土地征收的程序并无完善合理的法律规定，笔者初步设想我国的土地征收程序可以遵循以下几个步骤：
第一，申请。行政征收首先应该由土地征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。
第二，听证④。就具体的征收事项，举行由有关利害关系人参加的听证会。我国当前在土地征收过程中重实体轻视程序中制度设计，直接影响着公民的财产权，因此对土地征收程序进行有效规制，是保护农民财产权的关键环节。因此听证程序的落实尤为重要。
第三，决定。针对客观情况，并在综合考虑听证过程中各方所提出的论据，做出是否实行征收的决定。
第四，申诉。针对行政机关的土地征收行为，土地征收相对人对土地征收不服的可以向做出土地征收决定的上级国家机关提出意见和建议。
第五，执行。土地征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与土地征收相对人协商并报核准机关核准。
（三）完善司法救济途径
根据“有权利，必有救济”的法理观念，我国目前的法律规定被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。关于补偿、安置争议的救济模式，主要有两种：一是将其看作是平等主体之间的权益纠纷从而采用的民事诉讼的程序来解决，如德国；二是依据行政征收的决定者是行政机关，把其看作是行政争议，从而采用的行政诉讼程序。我国应采用第二种途径，原因为目前在我国的土地征收与行政机关息息相关，进而改变目前我国土地征收补偿方面司法救济途径的欠缺。（作者单位：郑州大学法学院）
参考文献
[1]汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[m].北京.中国人民法学出版社，2008
[2]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[m].北京.中国人民大学出版社，2008
注解
①沈晓敏，张娟，贺雪梅：《中外土地征收制度的比较与借鉴》，载《经济研究导刊》2007年第6期。
②梁亚荣，刘燕：《构建正当的土地征收程序》，载《中国土地科学》2008年第11期。
土地征用程序法律规定篇5
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，****滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。
通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。
参考文献：
1、王富博.土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善[J].中国政法大学学报(社科版),2005(1).
土地征用程序法律规定篇6
【关键词】土地；土地征收；土地征收程序；平衡
中图分类号：F32文献标识码：a文章编号：1006-0278（2013）08-170-01
一、引言
土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。中国的土地征收程序还存在着很多缺陷，迫切需要进行改革、完善。如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，致使征收目的无法实现，甚至引起社会动荡，所以，必须有科学合理的法定程序作保障。
土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇。一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。
二、我国土地征收程序上的漏洞
（一）现行法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定
现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
（二）土地征收的补偿问题
土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。
（三）土地征收权的行使问题
在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
（四）土地收益分配和管理问题
据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而失去土地的百姓却收之甚微。
（五）有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞
具体表现在：1.土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。2.缺少对行政机关的监督机制。
三、关于我国土地征收程序完善的建议
针对目前我国土地征收程序所存在的问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施，结合本国实际，重点在其具体规定和内容上加以改革、完善，以构建一个更为细致、更具有操作性的，严格、周密的，科学、合理的土地征收程序，使之更符合市场经济的要求。
1.严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。
2.土地征收补偿标准要结合市场，当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。
3.事实的认定。严格控制申请和审查过程，加强对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权。
4.政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。
5.如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。
土地征用程序法律规定篇7
【关键词】日本；土地房屋征收；程序制度；公共利益
【正文】
城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，日本自1951年6月9日颁布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供了一个值得参考的法律制度。
一、征用房屋的法律前提
日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的基本法律制度是《土地征收法》。www.133229.Com根据该法律第6条的规定，“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该法律中有关土地征收的条款。
在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成补偿内容的重要组成部分。[②]
在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认定程序和征收裁决程序。
需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途径实现的。
二、项目认定程序
1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人
在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提出。
根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组合等。
针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立地的都道府县知事担任项目认定人。
2．项目认定要件
征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第3条的范围，其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。
但是，即使属于第3条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收。由于征收是将项目的公共性优先于财产权人的意思的制度安排，因此，对于在该项目之中是否存在具体的，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。
因此，进入项目认定程序之后，项目认定人就《土地征收法》第20条规定的认定要件进行审查。
(1)所审查的项目是否符合土地征收法第3条所列举的各项要求之一。
(2)在从事该项目方面，项目设立人是否具有充分的意思和能力。这里所谓的“意思”，是指具体的项目计划是否已经制作。所谓“能力”是指是否具有实施项目所必须的财政上的能力。
(3)项目规划是否有利于土地房屋合理且正当地使用。由于对于项目的实施而言，对土地房屋的征收属于不得不为，不可替代的方式，因此，必须审查有关项目选址、地形地质、土地使用状况、权利人的人数以及有关费用等方面是否具有特定的理由。
(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。这是对项目施行所涉及到的社会和经济效用方面的审查。
从判例的情况看，法院认为，项目认定人对项目是否符合上述四项要件进行审查，其中，作为项目认定人的行政机关对第(2)以及第(3)项要件的审查属于羁束裁量，对第(4)项的审查则属于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉诉讼案”中，东京高等法院认为，在编制的涉及砍伐巨型杉树与变更地形的国道拓宽项目规划中，行政机关不当地轻视了本应重视的土地附近附着的各种文化价值以及环境保全方面的因素，其结果没有能够完善地考虑应该如何调整这些保全方面的要求和道路建设拓宽方面的必要性之间的关系，因此违反了《土地征收法》第20条第3项所规定的公正合理地利用土地的要求。这个判决尽管是针对土地和土地之上的树木的，但法院提出的判断要件是否成立的基准同样也适用于房屋征收。
3．项目认定的效果
对于相关的土地房屋所有权人而言，项目认定一旦作出，自项目认定的告示之日起，无论在义务还是在权利方面都因此发生新的变化。
在义务方面，土地房屋的权利人因此被课加了新的义务或者原有的权利受到了限制。具体而言，权利人(1)承担了土地房屋的保全义务。自项目认定告示之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。(2)土地房屋的价格因此而被固定。现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准时，原则上以项目认定的告示时近邻类似土地的交易价格为准。具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出。(3)损失补偿因此受到限制。通过项目认定，相应的土地房屋权利人因此受到来自项目实施的公共性方面的受忍义务，其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。(4)土地房屋的权利关系人的范围也受到限制。项目认定之后，法律制度不保护该土地上新设置的权利，除了继承既存的权利之外，在项目认定告示之后取得新的权利者不被归入权利关系人范围，其不具有获得补偿的权利。
由于何时启动征收程序是由项目设立人单方面决定的，因此，为了保障被征收财产人的权利，《土地征收法》在征收程序中，赋予了土地房屋的权利人一定的程序性权利。针对土地补偿的项目认定时主义，如果项目设立人延迟启动征收程序，很可能因此侵害实体性的财产权，因此，该法律设置了两项程序性权利。一是土地房屋的权利关系人拥有裁决申请请求权。二是土地房屋的权利关系人拥有支付补偿金的请求权。与此相对应，项目设立人自项目认定公告之日起，负有将项目设立土地的表示图长期供公众自由查阅，以及采取广泛告知补偿情况的措施的义务。
三、裁决程序
自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，由于补偿金额采用了固定价格的“项目认定时主义”，因此，土地房屋权利的关系人也因此拥有裁决申请的请求权，可以向征收委员会提出项目设立人应该申请征收的请求。
1．征收委员会
由于征收土地房屋会对私权产生很大的影响，因此，在征收程序中，作为作出裁决的机关的征收委员会，其地位必须具有公正和中立的性质。《土地征收法》设置的征收委员会，是一个独立的行政委员会，其设置在都道府县知事的管辖权之下，独立行使职责。征收委员会原则上以公开的方式审理裁决案件，承担准司法机关的作用。
2．裁决程序中的权利和义务
在征收委员会主持的审理程序中，作为双方当事人的项目设立人和土地房屋权利的关系人有权口头或以意见书的方式陈述意见。但口头陈述或意见书的内容只限于损失补偿的相关事项的范围，其他事项，例如不服项目认定以及其他问题，则只能记载在意见书中而不能口头进行陈述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在内的物件案卷中没有附加异议，那么，在裁决程序中就不得对这些案卷所记载的事项是否真实表示异议。但是，如果能够举证证明案件中所记载事项违反真实情况的除外。
在裁决程序中，双方当事人还享有要求提交资料、询问证人、进行鉴定和进行实地调查的申请权，征收委员会当然享有自身可以实施这些程序的权限。
3．裁决的种类
经过审查，征收委员会可以作出两类裁决：一是驳回裁决，一是征收或使用裁决。当裁决的申请与项目或项目计划与项目认定的事项不符合，或者其他申请违反土地征收法的规定时，征收委员会作出驳回征收或使用申请的裁决。反之，征收委员会将作出征收或使用裁决。征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。权利取得裁决就征收土地的区域、土地的损失补偿权利取得的时期等内容作出确定，清空交付裁决设定了土地损失补偿以外的补偿，清空交付的期限等内容。依据征收裁决，项目设立人必须在权利取得期限或者清空交付期限的届满之前支付裁决所确定的各种损失补偿金额。如果在这些期限届满时没有交付的，该裁决因此失效。项目设立人在履行了裁决确定的补偿金支付等义务之后，自权利取得裁决所设定的权利取得之时取得相应土地房屋的所有权，同时消灭该土地房屋上的其他权利。但是，在清空期限届满之前，所有权人等可以继续占有该土地房屋。同时，在该期限之内，土地房屋的所有权人、土地、建筑物及其附属设施的占有人负有交付、转移该该土地房屋的义务。如果不履行、没有完全履行或者虽然已经开始履行但在该期限届满之前不能预见可以完成该项义务时，项目设立人可以申请都道府县知事，依据《行政强制执行法》的规定采用代执行的方式完成义务状态。
四、特别程序
《土地征收法》除了规定上述两种正规的程序制度之外，在与资源收购相配合，还设置了正式的裁决程序之外的特别程序。这些程序具体如下。
(1)调解程序
这是《土地征收法》设立的一种项目设立人和土地房屋权利关系人之间以不具有强制力的方式解决纠纷的程序制度。双方或者一方当事人可以向都道府县知事提出调解申请。根据该申请，知事就各案情况任命由5名成员组成的调解委员会承担调解职责。
在项目认定告示公布之前，调解委员会通过调解实现在事实上使得当事人之间达成合意。
(2)协议的确认程序
在项目认定告示之后至裁决申请提出之前的期间内，如果当事人之间达成协议，在具备一定的要件时，该协议取得征收委员会的确认之后，就被视为同时作出了权利取得裁决和清空交付裁决。由此，项目设立人为了原始取得和清空交付土地，可以采取代执行的法律手段，与此同时，原土地所有权人也被视为取得了该土地的赎回权。
(3)和解程序
征收委员会在审理的程序进行之中的任何时候，都可以建议当事人达成和解。当和解符合一定的要件时，和解书一旦制作成立，就被视为征收委员会已经作出了权利取得裁决和清空交付裁决。
除上述的特别程序制度之外，《土地征收法》还设置了紧急裁决程序制度和单纯补偿裁决程序制度，适用于于特定的情况。
五、与征收程序有关的行政诉讼程序
由于《土地征收法》设立的项目认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对相应程序中产生的各种行政行为，在行政诉讼程序中可适用的诉讼种类也不尽相同。当征收裁决程序中，作为当事人的项目设立人或土地房屋权利的关系人如果对损失补偿的金额表示不服时，可以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿的金额多少，即争议只是限于私益的范围之内，因此，裁决本身不存在被请求撤销变更的必要性。
但是，如果土地房屋权利的关系人是以损失补偿之外的理由提起诉讼，例如当事人认为项目认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，该当事人在请求国土交通大臣进行审查的基础上，可以立即以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。
中国目前以国务院《城市房屋拆迁管理条例》为中心建立了房屋征收制度体系，其关键点在拆迁人与被拆迁人之间的关系。许多纠纷也因制度的构建而无法完善解决，甚至因此产生新的纠纷。上述日本《土地征收法》的内容，至少可以给中国在土地房屋征收法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：第一设立征收程序时，要严格区分所要解决的问题是公益还是私益，其中，对于项目的公益性认定是行政程序重要的开端；第二在涉及到私益的损失补偿时，承担裁决的机关其地位是否具有实质上的公正和合理性，至关重要；第三应尽可能促使各方当事人通过自愿收购的方式取得公共用地。
【参考文献】
[①][日]宫泽俊义著、卢部信喜补订：《日本国宪法精解》，董舆译，中国民主法制出版社1990年版，第250～251页。
[②][日]远藤博也：《行政法（各论）》，青林书院1977年版，第233页。
[③]据笔者向从事土地征收的日本律师询问，通过自愿收购的方式取得公共用地的案件数估计达到99%以上，反之，进入裁决程序的案件的数量极其少。
土地征用程序法律规定篇8
关键词：土地征用、和谐社会、法制
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要构建社会主义和谐社会，就必须妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾。总书记在视察贵州的讲话还特别指出，正确处理人民内部矛盾，当前最主要的是解决农村土地征用、城市房屋拆迁、工程移民安置等突出的问题。总书记在中央党校省部级主要领导和谐社会专题研讨班上的讲话和人民日报的相关社论都提到，和谐社会应该是民主法治的社会，要实现社会和谐，必须切实落实依法治国的基本方略，切实实现和维护社会的公平和正义。这里，本文想以土地征用法制为例，证明依法治国是实现社会和谐的基本途径。
一、目前大量的人民内部矛盾由土地征用导致
目前中国存在一定的社会不稳定现象。造成这种现象的原因是各种各样的，其中很重要的一个是农村的土地征用。
1、政府资料提供的证明
1999年12月，国土资源部在《关于加强征地管理工作的通知》中说：“些地方还存在滥用征地权、征地补偿标准不合法、征地补偿安置不落实、侵犯农民权益等问题，群众反映十分强烈。”[1]但是几年之后，情况并没有很大的改善，以至于国土资源部《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（2002年7月）还指出：“当前，一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定。”[2]
浙江省国土资源厅在《浙江省土地征用的基本情况》中得出这样的结论：征地诱发的矛盾和纠纷不断上升。据该厅室统计，反映征地补偿与安置问题的来信，2001年比2000年上升了14.5%，2002年比2001年上升了80%：因土地征用问题而来省上访的，2002年比2001年批数上升41%,人数增加59.90%。据该厅对全省2002年受理反映征地问题的1862件来信来访分析，群众意见主要集中在：征地补偿标准偏低，占58.5；征地补偿费分配不合理，古14.4；征地程序不合法，占法12.7；征地拆迁补偿与纠纷，占12.3：其他28件，占2.1。[3]
2、别人研究提供的证明
2003年8月至2004年6月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组，联合对当前我国农村的社会形势进行了专题研究。课题组通过研究中央某媒体观众电话记录、中央某媒体观众来信、对进京上访农民的专项问卷调查、课题组自己收到的农民控告信件、农村群体性突发事件等，得出了这样的结论：农村土地纠纷已取代税费争议而成为了日前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。例如，课题组从中央某媒体和课题组收到的1434封有关农村土地的上访信中随机抽取837封进行了具体的定量分析。从中得知，目前有关农村土地问题的争议，主要有征地和占地两大类型；属于征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1％。又如，课题组收集的2004年以来130起农村群体性突发事件中，有87起是因土地而发生的警农冲突，占总数的66.9%。[4]
3、我的调查提供的证明
笔者目前正在贵阳市某区进行社会治安综合治理与社会稳定的调查研究。在实地调查中，我们经常遇到因为土地征用而产生的严重社会矛盾。有的矛盾甚至严重到只有用武力或者以武力相威胁才能解决的程度。
例一：J村。1992年，该村10户村民的60来亩土地某工厂占用了，当时的协议期限是10年。这土地是村里卖给铁厂的，农民根本不知道，只知道土地已经被卖了，补偿费已经按照每家的名字存在信用社里。有的村民不愿意，但是不行。2002年，期限已经满了。村民要求转非，或者增加青苗费补偿，或者增加生补助活费，或者增加就业机会。但是这些要求没有得到满足。他们就到工厂去闹，工厂因此停工一年多。2003年8月底又才重新开工。重新开工的那天，政府去了很多干部，派了很多警察，还准备了救护车和医生，一副准备镇压暴乱的样子。后来，几个平常闹腾比较厉害的村民被政府抓去了，其中3人被拘留15天，2人坐牢一年半。
例二：X村。2004年10月22日，X村m组里一下子被政府抓去了6个人，其中4个被拘留，2个被关在监狱里。原因什么呢？原来，m小组境内有一块坡地不久前被征用，征地补偿全部付给了村里，而不是组里。村里一分钱都没有给村民组。本组村民去闹之后，村里答应分给组里一部分补偿，但是目前仍然没有兑现。村里为什么不愿意把补偿分给组里和组里村民呢？原来，村委会认为这块坡地是村里的集体土地，而农民认为这块坡地应该属于本组。冲突的另外一个原因是关于被征用土地的补偿标准，基层政府与农民的理解有比较大的差异。群众不满意，就去静坐，不准土地平整工程开工。开发商在1年左右时间里，7次试图进驻工地，但是都没有成功，因为经常有村民堵路、堵工。后来，在政府干部和暴力机关的保护下，企业强行进行了平整土地工程的开工。开工那天，来了防暴队的、检察院的，还有医生和救护车，大有生死战的派头。此外，在w村调查时无论是镇干部还是村居民，都多次提到土地征用过程中的矛盾。
另外，我还想提供贵州省H县的一次因为征地而出现的矛盾。2004年11月8日，我在H县某镇搞社会调查。下午，我急于赶回贵阳，可是我们坐的车在县城以北的路边等了很久。还有很多其他的车辆也停在路边。原来，前面的路被农民堵住了，不让车辆通过，已经几个小时了。我到现场后看到，果然有很多农民把路堵了。他们有的站，有的坐，既不喊什么口号，也不打什么标语，就是在那里静静地集中。我问农民究竟是什么原因，他们说是因为征地修路。我正要进一步了解情况，干部就过来干涉了。出事地点经以北的路上，被堵的车辆很多，给很多人带来了不便。
二、矛盾的出现主要是由于土地征用法制不健全
我国之所以在这些年出现大量的土地征用矛盾，如果从法治角度看，我认为主要是由土地征用法制不健全造成的。
1、立法不合理
首先，立法的指导思想存在偏差。一方面，这表现为赋予了政府以过多过大的权力，同时给予农村集体和农民的权利过少过小，如土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力。另一方面，这表现农村集体的权力太多太大，而农民的权利太少太小。在土地承包经营中，农民的权利非常大，但是在土地征用补偿费用的分配中，农民并不能自然得到土地补偿费和安置补助费。
其次，立法的内容存在诸多不合理之处。第一，土地征用的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，无沦公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这直接违背我国宪法关于土地征用必须是为了公共利益需要的规定。[5]第二，土地征用程序不健全。现行土地征用程序基本是内部程序，已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，完全由政府说了算。现行土地征用立法对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决。第三，征地补偿制度滞后。2004年以前，宪法对补偿未作明确规定。补偿立法漏洞较多，许多应当予以补偿的情形没有相应的立法规定。补偿立法层次过多，各层级的规范文件都可以设定补偿。政府单方定价导致补偿标准不合理。补偿金发放程序存在缺陷，特别是环节过多，时限不明确。
再次，从立法形式上看，土地征用立法不集中，不权威。中国没有集中统一的《土地征用法》，而法国、日本等国家有这样的法律。集中的法律可以为行政官员、法官、律师、当事人、社会掌握法律提供极大的方便。中国土地征用法律的很多规范层次不高，达不到严格的法律的层次，很多内容（例如关于征用非耕地的土地补偿费和安置补助费标准）均由省、自治区和直辖市规定，不少内容只能在行政法规和部门规章中找到，有的甚至只能在行政规范中找到。[6]
2、执法不严格
虽然我国土地征用立法存在各种问题，但是从总体上看，我国的土地征用还是有法可依的。前些年存在大量的土地征用纠纷，一个很重要的原因是有关政府和政府部门执法不严，没有履行依法行政的义务。
政府执法不严有很多表现。第一，违反公共目的，多征、滥征土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年全国非农业建设占用耕地控制指2950万亩。然而，仅1997年至2001年就已占用了1351万亩，占45.8%。按照这一速度，这个指标到2005年就要用完。[7]第二，违反合理的审批程序。《土地管理法》规定了征用农业用地的基本审批程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有绝对的权力，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。第三，违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权。第四，违反补偿标准，只给农民非常低的征地补偿。土地征用的具体补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象。现在，土地明明已是价比黄金，而向农民征用时却以粮食的价格来计算补偿。这实际上无异于巧取豪夺。
3、司法无力度
我国的土地征用活动之所以经常诱发严重的社会矛盾，一个非常重要的原因是有关的司法制度不完善。主要表现是：第一，没有对法律、法规和规章的违宪审查权。这样，一些关于土地征用的不合理的法律、法规、规章就得不到及时的改进。第二，行政诉讼法规定的案件受理范围比较有限，法院往往因此回避棘手的土地征用纠纷，常常以不予受理拒绝解决土地征用纠纷。例如，四川自贡土地征用案件中（自贡市政府授权自贡高新技术产业开发区管委会对城市规划区内19平方公里的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低），被征地民众4次提讼，1次申请复议，均得到不予受理的答复。[8]通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。第三，我国的法院在经费和编制上不能独立于地方政府，这就使法院在土地征用问题上无法公正地司法。第四，即使做出了有利于百姓的判决，由于受整个中国体制的制约，也比较难于执行。
近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但是由于各种原因，案件的受理和审理困难重重。农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。
4、守法有问题
我们在调查中发现，部分被征用土地的农民法律意识比较淡薄。一是不能正确处理个人利益与社会利益的关系。具体表现是私心太重，漫天要价。这使征地补偿的协议非常难于达成。二是不能全面理解土地征用法律体系的构成。他们对国家的法律往往比较能够把握，但是对于行政规章和地方政府规章往往没有足够的了解。例如，在H县的一次土地征用纠纷中，愤怒的农民塞给我的法律法规不是省市的规定，而是《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》。乡镇干部也是这样抱怨农民的。三是对于土地征用补偿中的区别对待[9]（此地不同于彼地、城市不同于乡村、大城市不同于小城市、内地不同于沿海）往往不能彻底理解。因此，往往存不满。四是一些农民，由于文化不高、经验有限，对于从事农业之外的其他行业往往没有信心，因此或者要求很高的社会保障，或者干脆不想让土地被征。五是一些农民法律程序意识比较单薄，在遇到土地权属纠纷时，不习惯按照法律的程序决定土地的权属，在遇到不满意的补偿标准时不是依法申请行政复议或者提起行政诉讼，而是喜欢采用堵路、堵工等明显违法的方式表达自己的不满。
三、为了减少社会矛盾，必须大力完善土地征用法制
要解决土地征用中存在的突出问题，减少社会矛盾，构建和谐社会，我们必须认真贯彻科学发展观，认真落实依法治国方略。具体而言，应从如下几个方面着手：
1、完善立法，改革土地征用制度
我国的土地征用立法需要完善的地方很多，如立法指导思想应该注意控制政府的权力、保证人民的权利，立法形式应该更加集中、更加统一，立法层次应该更高级、更权威。从内容上看，应该从以下方面去完善。
第一，限定土地征用范围。国家为了公共利益的需要方可征用土地，不得为经营性用地动用征用权，不得通过征地牟利。应该通过列举的方式指出公益事项。也应该以列举的方式指出不得通过土地征用获得土地的商业书项。对于商业用地，应利用市场机制解决。
第二，完善土地征用程序。完善行政内部民主，征地项目必需通过决定征地机关正式的会议程序通过。土地规划方案、征用土地的用途以及补偿金的确定程序应增加透明度，必须有事前公告、听证等环节。完善村级民主制度，凡涉及处置集体土地所有权的管理事项、土地征用协议以及土地征用补偿安置方案，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定。
第三，完善土地征用补偿。首先，要确定合理的补偿标准。要在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。其次，丰富补偿方式。国家鼓励通过租赁等方式满足公益用地的需要。征用土地除采用一次性金钱补偿方式外，被征用土地的农民也可以选择其他补偿方式。再次，改革补偿金发放的方式，土地征用的补偿金应在法定期限内全部、直接发放给被征用土地的农民。
2、加强监督，认真执行土地征用法规
认真执法就是没有偏差地执行目前土地征用规律的各种规定。第一，严格依照法定权限审批土地。各省、自治区、直辖市人民政府不得下放土地审批权。严禁规避法定审批权限。第二，完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。第三，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。第四，健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。政府要履行告知、听证、公示等义务。第五，加强对征地实施过程的监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。
需要注意的是，这里的严格执法，也包括法理意义上的法，因为任何法律都可能有遗漏、含糊和滞后等不足，行政机关和机关工作人员如果没有正确的法律价值观念，就会利用法律的不足谋取自身不正当的利益。
为了使行政机关和机关工作人员能够严格执行土地征用法律，必须加强对土地征用法律执行的监督力度。目前的情况是监督查处的力度非常不够，受处罚率仅为千分之几。[10]所以，应该多管齐下，加强对土地征用执法的监督。各级党委要加大对土地征用的纪律检查力度。各级人大和人大常委会更应该对土地征用执法的检查。各级政府、各级行政监察部门和土地管理部门也应该加强监督，各自履行相应的监督职责。还应该加强对土地征用的监督。
3、改革制度，保证土地征用司法公正
为了从司法角度保证减少因为土地征用而出现的社会矛盾，就必须改革有关的司法制度，特别是行政诉讼制度。
第一，建立有限的司法审查权。中国没有司法审查制度，即法院没有对法律的违宪审查权。可以考虑建立有限的司法审查权，即法院有权对行政法规、地方法规、部门规章、地方规章的违法情况进行审查，并且主要根据宪法和法律对土地征用行政诉讼案件进行审判。第二，扩大行政诉讼案件的受理范围。我国应该修改行政诉讼法，扩大行政诉讼案件的受理范围。这样才能避免被征地人民寻求法律之外的非正常解决渠道。第三，采取各种措施，保证司法独立。应该尽快改革中国法院的经费制度、人事制度和司法区划与行政区划同一的制度，使法院保持事实上的独立。第四，认真解决行政判决执行难问题。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付诸实施，行政纠纷才能最终得到解决。第五，实行行政诉讼附带民事诉讼制度。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果。比较妥当的办法是实行行政诉讼附带民事诉讼制度，这样更有利于行政相对人。
此外，还应该加强执政党、人大、检察院和社会对土地征用纠纷司法救济活动的监督，以便防止法官和法院的徇情枉法和贪赃枉法现象。
4、加强教育，促进土地征用法律的遵守
这里是指加强对农民的土地征用法律教育，因为被征用的土地都是农村集体的土地，而且绝大多数是已经被农民承包经营的土地。
我国农民具有以下特点。第一，对土地权属的认识有一定的偏差，往往认为土地是自己的，而不是集体的，往往把长期的使用权理解为所有权。因此，对于国家规定把土地征用补偿发给集体，有些不理解。第二，对土地征用的理解也有一定的偏差，往往把土地征用理解成平等的买卖，而对土地征用的强制性了解不够。第三，农民的经历和知识比较有限，对于国家管理的层次、对于各地和城乡之间的差别了解不多，因此对于地方与中央不同的规定，以及各地之间土地征用补偿的不同规定往往不了解。第四，按照目前中国社会的分层和流动机制，农民往往是知识和经济上的弱势群体，他们习惯于简单的农业劳动，对于非农业的劳动缺乏足够的了解、兴趣和信心。
应该根据农民的这些特点，有针对性地开展土地征用法律教育。教育的内容，应该既有实体的，也有程序的；既有义务的，也有权利的。实体权利的教育，使农民积极支持土地征用工作；程序权利的教育，使农民知道如何履行自己的实体义务，保护自己的实体权利。实体义务和程序义务的教育可以使农民知道和遵循有关的规律。要特别注意让农民知道，土地和房屋是不动产，各地之间、城乡之间价格差别很大，地方法规与中央法律之间、各地法规之间也有比较大的差别，因此要有一定的差别心理承受能力。此外，还要特别加强对农民的非农业就业技能培训。
参考资料：
［1］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第178页。
［2］、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定配套文件汇编》，中国法制出版社，2004年11月，第176页.
［3］、《浙江省土地征用的基本情况》
［4］、于建嵘：《土地问题己成农民维权抗争焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究》。
［5］、江平主编的《中国土地立法研究》（中国政法人学出版社1999年4月）比较早也比较详细第分析了中国土地征用范围上存在的问题。
［6］、例如，《政策法规小宝典：征地补偿安置》（中国法制出版社，2005年1月）收录的39个文件中，属于法律的只有4个；属于中央文件的，只有15个；24个地方文件，有的是地方性法规，有的是地方政府规章，有的只是行政规范。
［7］、沈开举：《土地征用问题严重》
［8］、详细情况可以参见吕婷朱海宏的文章《对农村集体土地征用现状的反思》的叙述。
土地征用程序法律规定篇9
关键词:土地征收补偿请求权;生存权;全额
中图分类号:D912.1文献标识码:a文章编号:1005-5312(2010)17-0169-02
一、土地征收补偿请求权的基本理论
(一)土地征收补偿请求权的含义、性质
关于土地征收补偿请求权的含义国内还没有一个明确解释,对于我自己的理解,所谓的土地征收补偿请求权它是一种性质还未确定的请求权,是一种用益物权被侵犯后而产生的补偿请求权,是一种基于宪法而产生的生存权的体现。总结来讲它是指集体土地被国家依法征收过程的始终,土地的使用权人及其利害关系人依法向国家或者征地主体请求损失补偿的权利。此概念尚不成熟,有待商榷。
对于此权利性质的界定,可以说直接关系到此权利实现问题。从物权法视角分析可以得出,此权利具有物权性质,因为土地被征收后,土地的所有权发生转移――有集体所有转为国家所有。从宪法的角度来说,国家虽然没有提供公民衣、食、住、行和满足他们的基本需要的义务,但有责任建立完善的社会保障制度,满足公民因故无法正常获得这些得以维持其生命延续的最低条件时,可以得到社会的救助或国家的帮组以维持正常的生活条件。①
(二)关于土地征收补偿请求权的特征
从定义中我们可以总结出此权利具有以下特征:一、索赔主体不仅为被征土地的原使用权人,还应包括与使用权人有利害关系的相关人。这样规定更有利于保护公民的财产权完整。因为在现实生活中,有些土地使用权人可能不愿意或根本就不能行使此请求权。比如:使用权人失踪或死亡。二、权利客体为土地的使用权而非土地的所有权:因为我国实行的土地制度结构为二元制结构,所有权归国家或集体。之所以不赋予集体此请求权,原因主要是:第一、基于土地的价值,国家征地后的补偿有限。如果再让这杯羹分集体一部分,那农民能拿到的补偿就更可想而知了。第二、现行法律对补偿款分配问题已经做了大概的规定,集体可以拿得一部分,而且,集体设立的出发点就是为了国家更好的服务人民,让人民公仆去和人民抢饭吃,不合适也没必要。三、此权利的行使对象为国家或者其他征地主体:按宪法第十条第三款:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。也就是说,只有国家才可以实施征地行为。但在现实生活中,除了国家,还有一些其他“征地主体”,如地方政府为了经济的发展,违背中央精神,漠视人民的切身利益。像这种情况,如果权利人提出补偿,而地方政府的补偿又不足的,法律应当赋予权利人可以要求用地方再次补偿的权利,即“连带补偿”。
二、行使土地征收补偿请求权的依据
(一)我国关于土地征收补偿请求权的依据
1、从法所追求的终极目的来看
法所追求的终极目标就是正义、人权、秩序、自由、效率。我国的土地制度实属二元制,所有权和使用权相分离,这就必然导致对土地征收客体的定性。而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定,“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”,可以看作是对二元论的一种肯定。既然如此,依法对土地征收就应当从法所追求的终极目标出发对使用权人给予足额补偿。
2、从宪法的角度来看
宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。宪法第三十三条规定:国家尊重和保障人权。对于土地的使用权问题,我国实行的是家庭联产承包责任制,在承包土地时,农民和集体签定土地承包使用合同。也就是说使用权的来源肯定是合法的。基于此,土地的承包人享有土地的用益物权,即财产权,并因此用益而带来利益。可以说农们对土地的使用和收益均符合十三条的规定。第三款紧接着规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。也就是说对损失,公民有受到补偿的权利。由此我们可以推断,这时如果法律赋予公民补偿请求权,应该是合情合理的。
3、从物权法的视角分析我们可见:我国《物权法》第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;第四十二条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益;第一百二十一条规定:因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿;第一百三十二条规定:承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。有此种种条款,我们不难推出:农民是有获得补偿的权利依据的。只是种种规定均原则化、宏观化,没有细化到特定的权利。
三、土地征收补偿请求权的行使原则
1、我国有关法律关于此权利行使原则的现状
与国外相比,我国对补偿请求权的规定,不仅没有原则性规定,具体的条文规定也没有。所以在现实生活中,补偿给与不给,给多少,几乎完全有征地方来决定。当然随着我国社会的不断发展与进步,在征地补偿方面有了很大的改观。但相比国外,依旧不成熟,不够完善。
法律的制定者似乎忘了法是公平正义的象征和体现。公平正义是人类政治思想的核心价值,社会主义比以往任何社会制度更加重视在全社会实现公平正义,必须切实尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,以让人民群众看得见、听的懂、做得到、靠得住的方式保证司法公正。
2、从上面这段话中我们便可以引申出从不同的主体出发,关于土地征收补偿请求权的使原则:
(1)从受损当事人的角度出发――正当原则
权利正当主要指其来源正当。在现实生活中主要指一些中间商,他们与集体的相关负责人合谋,先从农民手中以低价骗得土地的使用权,在以集体的名义索要上面的补偿款,从中拿得两者的差价。像类似情况,虽然中间商有土地的使用权,但国家或相关主体可以对其行为不予理会,对触犯法律的,应当追究其责任。
目的正当主要指真正的土地只用权人在土地被征,损失造成后,确实是基于为获得相应的补偿而向征地方行使补偿请求权的。而不是像现实生活中的部分人,上访闹事的目的除了获得相应的损失补偿,还意图能就此大发一笔。这样的人,这样的行为,无疑给国家,给社会的稳定发展带来不必要的阻力。
手段正当主要指的是在行使补偿请求权时的手段、方式应当合法。决对不允许动辄引火自焚,跳楼自杀等过激行为的发生。因为每个人都没有权利剥夺自己的生命,更没有权利扰乱社会的安定。
(2)从征地主体的角度出发――足额原则
因为土地征收补偿请求权的权利主体是土地的用益物权人及相关人,所以权利必然也就应当由用益物权人及相关人来行使。而现在从征地主体出发来思考这一原则问题,就自然应当从征地主体的义务方面出发来配合权利行使此请求权。具体包括:补偿款足额、补偿时间的及时、事后工作的到位等。
四、此权利的具体保护方法或实现方式
第一、明确征地的具体主体,而不是现存宪法及法律规定的“国家”。这样可以避免现实生活中存在的情况――无征地权力的主体打着“国家”这一面大旗肆意征地。损害人民切身利益的同时,破坏了国家在人民心目中的美好形象。
第二、明确征地补偿的客体范围:扩大现存征地补偿的客体范围标准:从各国的土地征收补偿法律制度来看,征地补偿可以分为直接补偿和间接补偿两种,包括财产补偿和权利补偿。我国的征地补偿客体要件只包括了直接补偿,具体内容只涉及到征地补偿费,青苗费,安置补偿费等几项。
第三、明确纠纷的解决主体:在新加坡,被征地主体对征用补偿有异议时,先由地税征收官作出决定,若对该决定不服,当事人可向上诉委员会上诉,对上诉委员会的决定仍然不服时,当事人依法可以向上诉法院上诉。在法国,公用征收的当事人双方关于补偿金额不能达成一致意见时,可向公用征收法官,请求法院确定补偿金额。在日本,征用土地的赔偿争议虽然没有法院的司法审理,但该争议由独立于土地征用者和土地所有者之外的征用委员会依法定程序受理和裁决。在构建制度方面令人深思和仿效。我国现行土地管理法律法规,只规定了征地补偿方案制定后公告,征求被征地农民的意见,对不同意方案的意见由有关政府协调,协调不成由政府裁决,等于就是征地主体来裁决。对土地征收出现争议和征地行为侵害农民利益时,司法救济排除在行政法律救济之外,无疑是我国法制进程中的一大缺憾。
第四、当事人参与:参与的法律价值是“实行政行为相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体,而不致成为行政权随意支配的、附属性的客体。”从权利救济角度来讲,参与制度是相对人积极有效的自我权利救济模式,主要表现为听证形式。“在美国,土地征收规定了严格的程序。被征收人有权要求召开公开的听证会,要求政府说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身质疑,可以提出司法挑战,迫使政府放弃征收行为。”②加土地征收参与权利的实现,一定程度上可以满足相对方的知情权、申辩权,便于展开积极有效的救济措施。另外,从控权的角度解析,可以抑制政府权力的盲动,权力运作更加符合授权目的。
第四、土地征收程序公开:土地征程序公开,是指土地征收行政机关在做出行政决定及实际执法过程中,应通过一定的方式和步骤让被征地人及其他利害关系人了解有关信息的制度。土地征收程序公开可以体现在告知、阅卷以及表明身份三个方面。告知指行政机关在做出行政决定,制定和公布规范性行政文件时,应告知相对人做出该项决定及制定该文件的事实和法律依据,解释自己运用或不运用某种材料的事实和理由。即“对直接或间接涉及行政相对人利益的所有资料,只要不属于法定的保密范围,任何公民均有权查阅和复制。③我国行政处罚程序中明确规定了表明身份制度。在土地征收实务中,不乏有行政机关无权或者越权违法征地现象。表明身份制度引入征地程序中可以消除不必要的冲突,加强土地征收的透明度。
注释:
①周伟.宪法基本权利――原理、规范、应用[m].北京:法律出版社,2006:293.
土地征用程序法律规定篇10
在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。
一、对农村集体土地征收的现有规定
（一）对农村集体土地征收权的设定
《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。
由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。
（二）对农村集体土地征收程序的设定
现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。
（三）对农村集体土地征收补偿的设定
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。
2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。
然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。
二、地方政府违法征收土地的几种典型问题
我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。
地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：
（一）“先征后批”或者“征而不批”
根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。
先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。
（二）少批多征，层层加码
地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。
三、规范农村集体土地征收的思考
（一）建立“公共利益”评估体系
在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。
因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。
（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准
地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。
改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。
（三）完善土地管理监督系统与救济
根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。
在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。
因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。
另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。
（四）完善征地补偿制度
上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。
首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。
其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。
再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。
四、结语