公共管理的途径篇1
关键词：社会公共管理效率有效途径
我国正在积极倡导和谐社会的构建，打造具有中国特色的社会主义国家，这就对社会公共管理提出了更高的要求和标准，必须要具备一整套完善科学的社会公共管理体系才能够满足社会和谐发展的需求。在探究社会公共管理效率提升的途径时，必须要坚持从实际出发，切实为和谐社会的建成提供保障。
一、有效转变相关部门的公共管理职能
在社会公共管理事务的处理当中，政府扮演着重要的角色，同时也一直占據着主体地位，政府通过行使自身的公共管理职能维护公共管理的良好环境，保障效率以及质量。而为了更好地适应当前社会公共管理创新改革的发展，相关部门还需要积极推进管理体制的改革工作，落实为人民服务的理念，建立起服务、信用以及责任政府。构建服务型政府、落实以人为本的理念是转变政府职能的根本条件，同时也是推动市场经济发展的必然举措。而当前转型的目标就是把侧重点放在经济调整、市场监管、社会管理优化以及公共服务水平的提升等方面。而在不断完善自身公共服务的过程中，保障公共管理质量水平的同时，还需要对社会自治能力进行有效的培养和增强，所以相关部门在转变自身管理职能时，必须把公共服务放到首位，为市场经济的长远发展创设优质环境，也为社会公众的生活提供良好空间。建立服务型的部门必须要做到信息透明公开，同时要善于接纳广大人民群众的监督和建议，提高决策的科学性，让公民能够拥有行使自身监督权力的渠道，塑造良好的形象。总而言之，要想保障社会公共管理的效率，维持社会的公平正义，则必须把转变相关部门的公共管理职能作为重要举措。
二、创新社会公共管理方式的手段
社会公共管理的方式以及手段多种多样，但是必须要融入创新理念，并且将创新落实到实践当中，只有这样才能和当前社会发展需要相适应。在公共管理工作的处理当中，要注重将市场竞争的意识和观念引入其中，力求最大化的优化创新公共管理的方式和手段。供给公共产品以及服务部门要注重把竞争机制纳入到工作流程当中，增强公共部门的忧患意识，使得他们能够从根本上提升产品以及服务的质量；要注重适当的下放权力，将社会公共管理的职能下放到下一层级的政府，形成良性竞争的局面，并在竞争的支持之下保障公平。而在公共性较弱的领域，政府可以选用退出政策，对公共产品以及服务进行公开性的招标，并且运用市场机制进行调节，使得社会公众的公共产品以及服务的需求得到有效满足。很长一段时间以来，政府长期垄断公共产品以及服务供给，使得竞争机制难以发挥资源优化配置的作用，影响到公共管理的效率、质量以及创新。而扭转不利局面的措施就是对公共管理方式和手段进行创新，让社会公众可以自由选择公共产品以及服务，最大化地发挥竞争机制的作用，让社会公共管理走向创新发展和可持续发展的道路。
三、推动社会公共管理的多元化
要想提升社会公共管理的效率，就必须彻底转变政府实施单一化公共管理的模式，保障公共管理主体多元化，让多元主体都能够参与到社会公共管理的各项事务当中，确保公平正义以及管理的效率。传统的政府公共管理理念所秉持的是政府权能观念，而这一观念和当前市场经济的需求不适应，所以无法适应现代社会的发展。而民主行政的管理理念才是提升公共管理效率的核心措施，通过多元管理主体的积极参与，落实民主行政。受到传统观念的影响，政府成为了权力中心，政府的宏观调控职能得到了增强，但是市场机制的作用却限制了发挥。于是需要把有形之手和无形之手联系成一个整体，通过二者的相互作用和互相推进来从根本上变革社会公共管理模式，加大对非政府组织的支持和指导，使得他们同样能够为社会公共管理的创新发展做出突出的贡献，增强公共管理以及公共服务参与热情。推动社会公共管理主体多元化的发展，可以改变政府权力过于集中的问题，使得效率提高的目标得到实现。而且，多元主体共同参与能够进行互相的监督以及制约，可以形成对经济以及公共管理秩序的良好保障，构建规范化的公共管理制度。
公共管理的途径篇2
前言
在图书馆中经常出现读者因寻找文献资源而来回奔波于各个期刊阅览室，缺乏有针对性的管理目标，读者不满意度非常高。想确保图书馆的阅览环境和读者的身心健康，需要提高图书馆期刊资源的管理质量，要求工作人员对期刊文献有足够的了解，改变传统的管理方式，进行先进的管理。对管理人员进行有针对性的培训，使管理人员在图书馆期刊管理工作中可以进行更快的调整。
一、期刊阅览管理存在的问题
1.馆藏期刊资源匮乏
目前有公共图书馆期刊采购资金不合理现象，期刊、报纸和期刊进行支出的比例较小，在公共图书馆的期刊阅读资源相对较少，资源供应不上，不能满足读者的需求。
2.读者兴趣不大
在订阅期刊时对期刊进行有针对性的筛选与读者密切相关。通常认购期刊的工作是由图书馆期刊部的负责人负责，必然带来文化的爱好和个人的主观因素，存在选择的限制性。一些图书馆缺乏选择性，学术期刊较多，读者不感兴趣。另一方面随着读者数量的增多，期刊的调查系统却仍存在不完善的现象。
3.期刊破坏现象严重
为了便于读者阅读期刊，大多数图书馆选择开架借阅，这在一定程度上对图书馆期刊管理带来影响，比如期刊的完整性等收到影响，同时不按时归还等现象也影响其他读者的查找和阅读。
二、期刊阅览管理的现状
1.阅读的数量越来越少。因为网络带来的方便，很多人都选择更便捷的方式获取信息，包括新闻等，直接用手机或电脑取代报纸进行阅读。随着电子期刊发展，因其尺寸小的优势，更容易获得读者的青睐，期刊阅读越来越少。
2.管理模式不适当。为适应社会的发展，在我国期刊阅览室图书收藏，包括电子期刊，对期刊进行管理时传统的印刷和电子期刊的都由专门的部门管理，因此，两种类型的期刊管理中出现分离。在浪费工作人员时间的同时也浪费了读者的时间。
3.管理水平不高。期刊阅览室和图书馆管理的工作人员，基本上是一个统一的知识结构、专业水平、自身素质不适应最新的信息管理模式，管理模式落后，严重影响工作效率。
三、提高期刊阅读的途径
1.合理确定期刊
1.1提供舒适的阅读环境，安静，整洁，提高读者的兴趣和学习效率，尤其是在期刊和报纸阅览室，桌椅要选择绿色，适当的配备绿植，释放有益身体健康的气体。
1.2对期刊进行分类，科学的期刊显示规则，尽可能为读者考虑，科学设置，同时在阅览室布置时充分考虑采光和通风，为读者营造舒适的阅读环境。
2.采购图书时要合理
2.1在采购前进行新的问卷调查，广泛收集读者的意见和建议，以防止购买的盲目性，提高期刊的使用效率，有针对性对期刊和报纸等进行采购。如读者比较关注的《参考消息》，应根据读者兴趣选择期刊和报纸，最大限度满足广大读者的需要。
2.2缩短处理时间，可以发挥出公共图书馆的优势，对于报纸和期刊，尤其是报纸的时效性，制定相应的规则约束，以保证报纸及时处理。因此，必须根据新时期图书馆要求对报纸期刊进行分类，登记，并尽快记录后陈列在货架上，以方便读者阅读。
3.搞好期刊的开发与利用
大多数公共图书馆的期刊和书籍，很容易隐藏，其仅限于原始形式的现象，文件传输距离远，很难实现自动化管理。图书馆应以开发期刊信息资源为核心，对于很多过时的被读者遗忘的期刊进行二次开发利用，最大限度发挥期刊资源优势，保证期刊的充分利用。
对于馆内现有的期刊，针对年限出台相应的管理制度。这就对期刊管理工作人员提出了更高的要求。在核心与非核心期刊中，我们必须根据不同的时间进行划分，对于已经过期的期刊，应集中陈列在一起。集中利用图书馆期刊工作人员的工作时间，尽可能多的采?{读者的意见，采取正确的措施，从而提高管理质量。
4.为读者提供个性化管理
员工应积极主动地与读者进行交流，了解读者的需求，注意观察读者的阅读特点，尽量满足不同层次读者的阅读需求。了解新时期读者阅读的“主题”或“知识”，以及信息的主要需求，需要经常与读者进行互动，为读者提供实用的服务。如阅读报纸的读者需要的是某个新闻事件的报道，但不幸的是，当时的报纸是有时间约束的，员工可以通过一个电子公告板，根据目前的每日报告，然后下载，为读者解决问题，提供更好的服务。
5.和读者保持友好关系
工作人员和读者，要长期保持友好的关系，这不仅提高了读者和图书馆工作人员的信心，也方便工作人员更好地了解读者的需求，方便为更多的读者提供个性化管理。保持和谐友好的关系有助于读者在心理上增加阅读兴趣，同时有助于读者保持对图书馆的忠诚度。加强读者与专家的交流，方便使读者了解专家的意见，仔细聆听并接受他们，缩短他们之间的距离，进一步促进图书馆事业的发展。
6.提高工作人员素质
公共图书馆现代化管理的实现取决于人，要求工作人员不仅要有高尚的品德和丰富的文化知识，还要懂外语，能熟练操作计算机。针对公共图书馆馆员的管理，我们应该维护和部署高级人才，通过职业培训、学习、访问学者，交流学习间接提高图书馆员的素质。同时积极培养骨干，并带动图书馆员，使他们共同的进步。由于工作的需要，对员工的计算机水平也有一定的要求，必须发展年轻员工，成为相关的专业性工作人员，在期刊管理中对读者是有益的。
7.充分利用资源
为了提高期刊的利用率，对期刊订阅必须有更多的选择。在图书馆中，将有限的资源用在最需要的地方。例如，有选择地复制期刊订购，以完整的有序链接，尽可能避免高价格和低利用率的期刊订购，使资源发挥出最大的效益，确保满足读者的需要。由期刊馆员根据不同的厚度完成装订发表，进而节约成本，这样的办法是非常有益的。
8.提高期刊架放置的方便性
许多图书馆的期刊是排架方式，分门别类的有序放置。图书馆应加强陈列方式的合理性，既可以节省空间，又方便读者。期刊的类型是多种多样的，相关工作人员可按种类划分等级，更方便读者对期刊进行查询、阅览。
公共管理的途径篇3
论文摘要：本文结合我国当前政府公共管理政策的特点进行分析，认为当前中国政府公共管理政策存在着诸如目标选择不适当、追求利益部门化、政策之问相互冲突、政策因人而异、封闭运作等问题，提出必须建立一套制定和完善政府公共管理政策的机制，使政府公共管理政策科学化、民主化。
政府公共管理政策是指代表公共利益的公共组织(主要指国家、政府)在一定的时间和空间里，为了有效增加和权威分配公共利益，对公共事务进行管理与服务依法确定的路线和方针，制定的规则和措施。政府公共管理政策，体现了统治阶级的执政意志，也表现一个国家的国家意志，但从根本上反映广大人民群众的意志。当前中国政府公共管理政策涉及面十分广泛，它的基本架构是:第一，公共经济政策，包括宏观调控政策(含市场经济体制建设与完善)、产业政策(含农业、工业、服务业政策)、基础设施与信息化建设政策、城镇化建设、就业政策、地区协调发展政策、对外开放政策;第二，公共社会政策，包括环境保护政策、社会稳定与安全政策、人口与保障政策(全面建设小康社会政策);第三，公共文化政策，包括教育、人才与科技政策、精神文明建设政策;第四，公共政治政策，包括政治文明建设政策、民主法制建设政策、国防建设政策。从政府公共管理政策的本身具备的本质与理念、所追求的目标、应关注的内容、所运用的手段、应承担的责任等进行比较，当前中国政府公共管理政策存在着一些问题，主要表现在以下几个方面:
一、有些政府公共管理政策目标选择不适当
1.有些政策确定的目标和选择的内容不具有公共性
作为政策公共管理政策，无论是目标的确定还是内容的选择，无论是以大局和全局为重还是关注本地区、局部利益，都必须以公共利益、群众利益作为政府公共管理政策的出发点和归宿。即使因为公共性具有层次性和局部性，但也应该相对于同一层次和本局部面言体现公共性。否则，政府公共管理政策就容易出现目标和内容的偏差。如当前我国某些地方政府的机关人员分流政策，是由政府公共管理政策的主体政府制定的，并使用公共财政解决分流人员的成本问题，但是，由于这些政策通过使用大理的公共财政对分流人员给予优惠，而这种优厚的政策对于其他单位如企业分流人员不能享受，因此这种具有政府公共管理政策特征的政策目标的确定和内容的选择就不适当，因为这种政府公共管理政策使政府与企业之间造成不公正不公平。
2.有些政府公共管理政策不能体现大众公平
政府公共管理政策制定并实施后，所在区域内所有公民和组织都应该一视同仁，不能因为个人身份的不同而不同，不能因为组织的性质的不同而不同，否则，这种政府公共管理政策本身就存在问题。当前我国的某些政府公共管理政策在这方面存在的问题还不少。如社会保障包括低保、失业、救济、医疗等政策，可以说是具有城市身份(户籍)的人的政策，是具有干部身份的政策。再如某些垄断性行业或国有企业的商品定价政策，某些政府以垄断行业或国有企业提供的标准为其定价格，以政府公共管理政策的名义为这些垄断行业或国有企业的非公共利益充当保护伞。有的政府任其垄断行业或国有企业自由定价，使得其商品价格奇高，严重侵害了广大群众的公共利益。
二、有些政府公共管理政策追求利益部门化
1.有的以公共服务为名义，为谋取部门利益而制定政策
由于我国政府与部门间存在着弱政府强部门的现象，加上决策、执行和监督同一体，政府部门自行制定政策的权限划分不明确，因此某些政府或部门以追求公共利益的名义为本部门本团体谋利益而制定政府公共管理政策。如有的政策规定，只有通过本部门组织的考试并合格，才能获得本部门认同的证书，其他相关考试及合格，即使权威性很高，也不予认可。这样以政府公共管理政策的名义，追求了部门的利益，却损害了公共利益。
2.有些政府公共管理政策成为部门获利的合法依据
由于当前我国政府改革存在机构精简、人员分流的巨大压力，在政府机构改革中，其一，使用公共财政解决政府自身的问题，这本身就不具有公共性;其二，为了达到精简的改革目的，又制定政府公共管理政策给予改制成非政府性质的组织的利益权，如收费权等，以保证其生存发展。其三，为了减轻政府财政压力，给予具有执法权的政府公共性机构以罚没权，并按比例予以返回，以抵补财政拨款的不足。有了这样的政策，有的部门名义上对非法收人进行罚没，实际上将罚没款作为了本部门的收人和福利。
三、有些政府公共管理政策之间相互冲突
1、政府公共管理政策制定之间矛盾冲突
在我国，由于政府公共管理政策制定主体比较多，各政府公共管理政策制定主体本身又都是独立的利益主体，政府公共管理政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政府公共管理政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。政府公共管理政策制定之间的矛盾冲突，表现为三点，一是部门与部门之间政策相互直接冲突。一些地方、部门为了自己的小团体利益，相互拆台，有的为此甚至不择手段。二是一级政府或上级部门制定的政策与本级政府的部门或下级业务部门的政策相冲突，抵消政策功能，使全局利益受到极大损害，而地方和部门利益受到保护。三是政府公共管理政策之间不配套，执行效果不佳乃至政策目标完全落空的情况时有发生。
2.政府公共管理政策执行之间矛盾冲突
其一，政府公共管理政策制定后，执行不力或唯我所用。对上级政府公共管理政策或相关政府公共管理政策的精神不认真贯彻执行，或者寻找符合自己意愿的解释，使政策执行结果变得对自己有利。其二，在执行政府公共管理政策过程中，为了地方或部门利益，讨价还价，相互攀比，争取优惠政策或违规自定优惠政策。其三，搞“上有政策，下有对策”，对中央和上级政策进行“灵活变通”和“用足用活”，等等。
四、有些政府公共管理政策封闭运作
传统政府向现代政府转型的重要标志，就是政府公共管理政策透明度的提高，公众享有充分的政府公共管理政策知情权、参与权、监督权和评价权。然而，当前我国有的政府公共管理政策从问题的选择、方案的制定、执行实施，到监督评估、反馈建议等，还存在着本部门或本系统或少数人控制的现象，缺乏当事人、公众参与的透明度。掌握政策信息成为某种特权，这与民主政治要求背道而驰。
正确的政府公共管理政策是政府行政管理各项工作成功的重要前提。为此必须建立一套制定和完善政府公共管理政策的机制，使政府公共管理政策科学化、民主化。党的“十六大”明确要求完善深人了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力(以下简称“四民”)的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。为此，我以为下面三点是具体途径:1、建立健全政府公共管理政策的“四民”机制，使其科学化、民主化、法制化
了解民情。要通过调查研究、信息反馈、批评建议等各种手段和渠道，深人细致地切实掌握广大人民群众的基本情况、大多数情况、全面的情况，切不可偏颇，更不能根据领导或自己的需要进行取舍。反映民意。要运用科学手段和民主方法等各种形式，把广大人民群众的意志表达出来，反映上去，而且是民众最真实、最根本的意志。集中民智。人民群众是人类历史的创造者，一切智慧和力量都来源于人民群众。因此，一定要广泛地虚心向人民群众学习，把他们的聪明才智、智慧力量集中起来，为我国社会主义建设服务。珍惜民力。我国是一个发展中国家，虽然总体上进人小康社会，但极不平衡不全面。因此我国的政府公共管理政策一定要实事求是，量力而行，因地制宜，切不可脱离实际，更不能为了政绩工程、面子工程、形象工程而劳命伤财。
政府公共管理政策的“四民”是政府公共管理政策科学化、民主化的前提，而科学化和民主化则是政府公共管理政策“四民”的保障。因此，要建立健全政府公共管理政策科学化、民主化、法制化的机制。政府公共管理政策的科学化、民主化、法制化是一个多层次化的目标结构和机制体系，科学化、民主化和法制化三者之间相互联系、相互依存，民主化是基础，科学化是核心，法制化是保证。政府公共管理政策的科学化，要求充分利用现代科学技术知识方法特别是政府公共管理政策的理论和力法来进行制定，并严格遵循科学合理的制定程序进行。政府公共管理政策的民主化，要求必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与制定过程，在政府公共管理政策中反映广大人民群众的根本利益和要求。政府公共管理政策法制化，要求通过宪法和法律来规定和约束政府公共管理政策制定主体的行为和过程，特别是要保障广大人民群众参与政府公共管理政策的民主权利，并使党政机关及领导者的权力受到法律和人民群众的有效监督。
2.建立健全政府公共管理政策的专家咨询制、听证制、论证制、公示制
要保证政策公共管理政策的“四民”的实现，必须建立政府公共管理政策的专家咨询制，并与广大人民群众的参与相结合，实行政府公共管理政策的论证制、听证制，对政府公共管理政策的全过程(制定、实施、结果、评价等)实行公示制。
把专家咨询及各种政策咨询研究机构不断纳人政策制定过程之中，是实现政府公共管理政策科学化、民主化和法制化的必然要求。现代社会的政府公共管理政策主体是由各级决策层、各类智囊机构和专家系统，以至各种社会组织共同组成的。要充分发挥专家咨询机构的作用，包括党政机关研究室、社会发展研究中心等的作用，强化其参谋咨询功能。
要建立健全政府公共管理政策的听证制。在专家咨询论证的基础上制定的政府公共管理政策初步方案，还必须进行听证。政府公共管理政策制定部门，要组织相关专家代表、利益相关者的代表、群众代表等进行讨论、评议，让政府公共管理政策的制定者和有关部门对代表提出的意见和建议进行说明、解释，最后根据听证会的合理建议进行修改补充。
无论是专家咨询制还是听证制，都存在参与人员相对少、智慧才能相对不足等问题，因此还必须对政府公共管理政策的全过程进行公示，通过各种手段和渠道，让广大人民群众了解，使更大范围的专家、利益相关者、群众，参与对其政府公共管理政策的评议，并从不同的角度对政府公共管理政策提出自己的建议和意见，这样会使政府公共管理政策更加代表公共利益。政府公共管理政策的公示，包括制定、执行、结束等过程。在这个过程中，必须建立一套健全的信息反馈机制，真实的、及时的、全面的、准确的反映公示后人民群众的心声，真正发挥公示制的作用。
3.建立健全政府公共管理政策责任制
公共管理的途径篇4
一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇
所谓新公共管理(newpublicmanagement),严格来说,并不是一个理论或一种学说,而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮,其主张是以保障个人权利并限制政府权力,片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论,其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响,引发了欧美国家广泛的“民营化”改革,90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容,作为西方理论界广泛使用的热门概念,新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而,作为一种外来的公共行政理论,新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说,多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义,并且已有学者正尝试用其分析中国的实践,尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为,新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。
尽管如此,对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制,新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究,我们可暂时放弃其某些宏观关怀,“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性,是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性,哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的,进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以,中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践,必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造,才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出,虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境,但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源,无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此,我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。
首先,从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义,这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义,反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明,这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次,从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发,主张限制政府的职能和作用,主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以,对处于世界发达与落后之间的中国而言,这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。
最后,从文化土壤来看,新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念,这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下,过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折,从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此,在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时,应明确认识该理论的适用性。
当前是全面建设小康社会的关键时期,无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚,而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益,借鉴其破解难题,关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际,对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究,找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题,产生这些问题的根源是什么,如何使顶层的关注变成普遍的关切,使顶层的设计变成全民的自觉,真正把握一个真实的“微观中国”,从而对这些问题标本兼治,实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动,最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境,无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前,我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合,筑牢干群关系的信任基石,走出“选择性治理”误区,真正把握一个真实的“微观中国”,进而保持政令畅通、实现科学发展。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[5]
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说,应主要从以下三个方面着手:首先,努力协调基层政权与乡村自治的关系,实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主,促进社会主义新农村建设,引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道,实行“民主选举、
民主决策、民主管理、民主监督”,[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张,充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性,就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说,应在坚持生产资料公有制的前提下,合理利用乡村公共资源,促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此,才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次,着力理顺乡村关系,促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转,乡村公共权力格局均衡合理,才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此,必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系,加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上,要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖,构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构,以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。
在村庄层面上,应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系,构建民主合作的村庄治理结构,一方面,村党支部应发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;另一方面,村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,向村民会议、村民代表会议负责并报告工作,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。由此,推动基层民主实践取得突破性进展,为实现乡村治理结构转型奠定基础。
公共管理的途径篇5
1.1我国国家审计属于典型的行政型体制国家审计是世界各国政治制度的重要组成部分，世界上160多个国家都确立了国家审计制度，但由于各国文化背景、政治体制不同，对国家审计在国家治理结构中的定位也不尽相同，根据其在国家权力体系中所处的位置不同，国家审计体制大体上可分为三类：立法型审计体制、行政型审计体制和司法型审计体制。我国各级审计机关是政府的重要组成部门，分别在同级行政首长直接领导下开展工作，属于典型的行政型审计体制，因此国家审计属于公共行政的研究范畴，审计问题既是管理问题、政治问题，同时又是法律问题。
1.2传统单一向国家审计本质论的局限性我国国家审计制度恢复以来，对国家审计本质的认识主要有以下几种：一是经济监督（控制）论。经济监督论认为审计本质是一种经济监督行为，经济控制论认为审计本质不仅是经济监督行为，而且还包括“纠偏”，这两种观点都基于公共受托经济责任观的视角揭示国家审计的本质，都将国家审计作为政府管理的一个控制机制，在微观层面上探讨具体的审计行为。二是权力制约论。权力制约论以公共权力为切入点，认为审计是国家用权力监督制约权力的行为，是有效避免权力被滥用、确保权力正确行使的重要手段。三是民主法治论。民主法治论认为国家审计既是民主法治的产物，也是推进民主法治的手段，国家审计制度本身是一种法律制度，因此不能离开法治谈论审计，也不能离开审计谈论法治。这三种观点分别基于管理、政治、法律理论对国家审计的本质进行抽象和提炼，体现了审计人对国家审计本质认识的不断深化，但国家审计的行政型体制特点，决定了任何单一向度的研究都不可避免地存在一定的局限性，例如，经济监督（控制）论只停留在微观的监督制约层面上，对国家审计本质的研究站位不够高、视野不够开阔，容易造成“就审计论审计”；权力制约论和民主法治论对国家审计在国家治理中应当发挥的建设性作用和预防性作用关注不够等。因此，要全面客观准确地把握国家审计的本质特征，必须改变单一向度的研究方式，整合多种途径开展国家审计本质研究。
2.“免疫系统”论：一种整合管理、政治、法律途径的国家审计本质论
“免疫系统”论强调国家审计行为的“依法”、“用权力监督制约权力”，强调国家审计是“一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”，这是在继承经济监督（控制）论、权力制约论、民主法治论基础上，整合管理、政治、法律途径而提出的一种国家审计本质论，代表着国家审计本质研究的最新成果。
2.1管理途径的“免疫系统”论“免疫系统”论认为，国家审计本质上是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，这是基于管理理论对国家审计本质的概括。公共行政的管理途径是管理学理论在公共行政实践相结合的产物，主要包括传统管理途径和新公共管理途径。管理途径认为公共行政是一种管理行为，通过发挥计划、组织、指挥、协调、控制等管理职能，对社会公共事务实施管理，以最少的投入实现公共行政效率、效能、效益最大化的目标，履行好政府的公共受托责任；在政府管理职能中，控制是必不可少的职能之一，控制职能部门按照计划标准衡量计划的完成情况，纠正计划执行中的偏差，确保计划目标的实现（哈罗德•孔茨）。国家审计作为国家治理系统中控制系统的重要组成部分，要促进国家治理目标的顺利实现，必须通过发挥预防、揭示和抵御功能，履行好控制职能。一是揭示功能。科学评价财政资金使用效益、公共政策执行效果、地方党委政府受托经济责任履行情况，努力揭示国家财政财务收支存在的问题、经济社会运行中存在的风险，查找国家治理现状与目标之间存在的差距。二是抵御功能。根据审计揭示的突出矛盾和问题，及时采取有效措施进行“纠偏”，严格查处财经领域存在的各种违法违规问题，充分发挥审计监督的震慑作用。三是预防功能。通过对矛盾和问题的深入分析，从体制制度机制上查找原因，及时向决策系统提出完善国家治理的意见、建议，从源头上预防问题的发生，保障国家经济社会健康运行。
2.2政治途径的“免疫系统”论“免疫系统”论认为，国家审计实质上是国家（依法）用权力监督制约权力的行为，这是基于政治理论对国家审计本质的概括。公共行政的政治途径基于政治学理论，政治学的研究范畴主要包括国家及其权力，政治途径认为人们通过平等自愿的社会契约（洛克的社会契约理论），将个人部分权利转让给政府，为防止国家权力被滥用，防止转让的权利受到损害，在订立契约（宪法）时必须实行分权制衡，设置限制政府权力的机制，限制政府行政权及其扩张，确保公共权力正确行使。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，审计监督从某种意义上讲是一种政治行为，审计权是国家用来监督制约权力的权力，是国家公共权力的重要组成部分，审计机关通过对支配或影响经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的公共资源进行监督制约，确保公共资源、公共财政、公有资产的支配和使用权正确行使，促进政府公共受托经济责任的有效履行，使人民赋予的权力真正用来为人民服务。
公共管理的途径篇6
论文关键词:泰罗;科学管理;管理主义;经验管理;工具理性;社会理性
弗雷德里克·泰罗是古典管理时期的开山鼻祖，开创了管理学发展史上的科学管理原理学派。然而，随着知识经济、信息社会和后工业时代的来临，泰罗的经典管理思想也受到越来越多的非议和挑战。一种流行的观点认为，科学管理原理的根本目的是提高工厂的劳动生产率，管理的哲学基础是亚当·斯密以来的理性“经济人”假设，管理方式是一种“大棒加胡萝卜”的物本管理手法，已经适应不了新时期的要求。更有甚者，有人简单地把科学管理原理与人际关系学派思想对立起来，认为科学管理原理是一种冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已经成为普适管理价值的今天，泰罗的思想更是显得格格不入。那么，泰罗的管理思想是否真的过时了呢?我们到底应该以怎样的一种态度，看待泰罗及其科学管理原理在过去、现在乃至未来的地位呢?本文从管理学说和管理学理论的历史演进的角度进行探讨，认为它开创了公共行政学的管理主义研究途径，挑战了传统的经验管理范式，并注重组织管理由工具理性向社会理性的转型。
一、开创公共行政学的管理主义研究途径
当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(npm)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
自20世纪70年代开始，欧美国家普遍掀起了一场政府改革运动，其矛头直指政府的机构膨胀、职能臃肿、成本高昂、效率低下，由此也推动了公共行政研究新的热潮，催生了公共行政研究的新管理途径。所谓新管理途径，一般又称为新公共管理(npm)途径。与传统管理途径之发源相类似，这一新途径也主要是改革取向的，以期改善公共部门的绩效。新公共管理途径包含诸多改革假设，比如，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上;公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制;公共行政应强调顾客导向的观念，等等。与传统管理途径观点相类似，认为公共行政是非政治化的和企业化的，这是新公共管理途径的根本。在罗森布鲁姆看来，从价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、政府职能等几个特征来说，尽管公共行政的传统管理途径和新管理途径之间存在不少差异，但总体上看是殊途同归的，崇尚效率和系统管理是其不二法门的哲学基础。而追根溯源，管理途径作为现代公共行政学的一种主流研究途径，历史上滥觞于泰罗及其科学管理原理。可以说，正是泰罗的学说，奠定了管理学在现代社会科学中的合法性地位;也正是泰罗的思想，启发了威尔逊的研究灵感，从而触动他去吸收和借鉴私营部门的管理哲学和管理技术，写出了流传百年的《公共行政之研究》，进而创立了适应现代社会要求的公共行政科学。
泰罗通过对时间动作制、职能工长制、计时工资与计件工资制的亲身体察，发掘出现代组织管理中的重要法则———效率法则。在他看来，劳资双方都应崇尚科学管理工艺，追求生产率的提高，以实现双赢的目的。着名学者欧文·休斯认为，工厂装配线是体现泰罗思想的主要的社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。因此，泰罗的科学管理理论在公共行政领域一直占有重要地位。因为泰罗当时就认为，科学管理可运用于公共部门的原因在于:它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，是一种最佳方法，其系统控制的思想非常符合僵化的等级制、过程和惯例。标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的。甚至利用秒表计时进行绩效测量的做法在庞大的官僚组织及其分支中也较为普遍。
在泰罗其后的近百年时间里，尽管人际关系学派、管理决策学说、权变组织理论、知识管理理论等各种管理学说和理论流派层出不穷，众说纷纭，对公共行政学的研究产生了不同的影响。然而，泰罗开创的传统管理研究途径，以及由其衍生的新管理研究途径，始终是公共行政学的正统研究途径，并未受到其它学派和研究途径的冲击而被边缘化。正如美国着名管理学家哈罗德·孔茨所指出的，二战后管理学科领域出现所谓“理论丛林”现象，这使得泰罗等古典管理学者的观点被人发展得过于枝蔓，先后出现6个甚至11个学派的混乱局面。但很多学派其实是标新立异，只是迎合了社会的需要，在学科发展的角度看其科学性值得质疑。而惟独由泰罗开创的管理科学研究途径，其合法性一直经久不衰甚至有久尔弥坚之势。对于泰罗及其科学管理原理在公共行政学研究中的历史地位，博兹曼提出过一个更具结论性的评论。他说:“科学管理在教科书中占有一席之地;它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响。由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰。科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”
二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变
科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，它挑战了传统的经验管理范式，倡导新的科学管理精神，推动了传统经验管理范式向现代科学管理的转变。关于这个问题，泰罗在《科学管理原理》一文中曾多次提醒人们不能只重技术而忘记了它的精神实质。他说:“科学管理是通过研究和实践发展起来的，它是以测量手段和工程技术为基础的，用科学的调查方法，根据实际而不是传统来决定所能完成任务的正确方法”“具体体现在科学管理的‘四个原理’上。不仅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于对大批的所谓‘效率专家’借用了他的方法而忘却了他的基本原理而感到苦恼”。管理学家邓恩评论道，“科学管理的‘措施’绝不等同也不应取代科学成本核算方式等等的管理技巧问题，而后者则是一种坚持收集数据、列表分析并将知识应用于解决工业社会问题的科学态度和科学精神，是倡导一种全新管理范式的‘思想革命’。”
为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢?这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”
当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国着名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”
罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗着作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”
上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:
(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。
(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。
(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”
(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”
三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型
德国社会学家马克斯·韦伯认为，理性化是现代化的核心要义，而要实现管理的现代化，就必须首先进行理性化的组织设计。为此，他提出了“官僚组织”(或称“科层制”)的概念。与此相对应，韦伯极力倡导工具理性，以适应工业社会条件下社会化大生产对组织管理的要求。由于泰罗与韦伯大体生活在同一个时代，因此很多人以为泰罗也效法韦伯，在具体的管理实践中把工具理性发挥到了极致，并由此断定泰罗的管理是以“经济人”假设为根基的。然而，事实并非如此。我们不能简单地以“经济人”假设来断定泰罗的管理就是见物不见人的物本管理，属于典型的工具理性;恰恰相反，在泰罗的着作和思想中，始终闪烁着社会理性的光芒，充满了关注弱者和劳资共同利益的人本意识。
要研讨这个问题，首先必须区分工具理性和社会理性的基本涵义。所谓工具理性，是指在人性的设定上，把组织人单纯看作“经济人”，诉求物质利益上的最大化;在管理的对象上，把人看作是机器的附件或依附物，实施一种见物不见人的物本管理;在管理的价值取向上，关注组织赢利的最大化，忽视个人和社会的利益。而社会理性，则同时关注人的多方面需要特别是社会心理需要、社会的公共精神和国家的公共利益。从总体上看，前工业社会的传统管理属于典型的工具理性管理，见物不见人，纯粹把人看作是工具性附属物。泰罗的科学管理虽然是在科层组织场景下进行的，受特定历史环境的限制，在很大程度上是一种工具理性的组织管理方式，因为其根本目标在于最大限度提高组织效率和生产能力。但必须承认，它同时也注重由工具理性向社会理性的转变。主要表现在:
(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。
(2)关注管理层和被管理层双方的收益，实现了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗变。在《科学管理原理》第一章的开篇泰罗就旗帜鲜明地提出:“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”当时社会上绝大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的，但泰罗认为，“科学管理则恰恰相反，它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。”
(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。
(4)关注人的价值而非完全的“经济人”取向。如泰罗在国会证词中说:“先生们，有很多人把工人看成是贪心、自私、贪婪，甚至更坏的人。我完全不同意这些在社会上散布的污辱工人的滥言。我完全不同意这种说法。工人同社会上各个阶层的人没有什么不同。他们并不比其他阶层的人更加贪心、更加自私。他们也不比其他阶层的人少贪心、少自私。”当代美国管理学大师t·彼德斯则认为:“注重时间和动作模式的泰罗，以他特有的方式增加了人们的自由。他的确定工序最佳时间的方法，使一线工人从盲目的、反复无常的工头手中解放出来。人们往往忘记了科学管理革命的两重性，一是对上面的管理者的，二是对下层被管理者的。”
综上所述，泰罗及其科学管理原理，一是划时代地开创了公共行政学源远流长的管理研究途径，并有着恒久的魅力;二是动摇了沿袭几千年的传统的经验管理范式，高扬起了科学管理革命的精神旗帜;三是注重社会组织管理上的价值理性的转型，即由工具理性向社会理性的转型。但由于受时代的局限，泰罗的思想不可避免地带有某些历史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科学管理原理的两个缺陷:一是它否定了管理的整体性和组织;二是割裂了计划和实际行动。”
公共管理的途径篇7
[关键词]范式；传统公共行政；政策分析；公共管理
[中图分类号]D60 [文献标识码]a [文章编号]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年，美国科学史家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》一书中，阿次从学术的角度明确提出了关于范式的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理论和基本的价值判断标准。关于范式的作用，塞缪尔・亨廷顿这样评价：人们可以宣称只是根据具体的客观事实采取行动，但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值。”这就是说，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此，范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
作为一个相对独立的研究领域，公共部门管理在100余年的发展历程中，发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。
一、传统公共行政学范式
这种范式在20世纪二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上。它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
传统公共行政学范式的两大理论基础：政治――行政二分法和官僚制理论。政治一行政二分法主要由美国学者威尔逊、古德逊等人于19世纪末20世纪初提出。该理论认为在所有的政府体制中都存在两种主要的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。这两种功能分别称做“政治”与“行政”。也就是说，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治不能干扰行政，政治追求民主，行政保持价值中立，以追求效率为目标。官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯・韦伯1922年出版的《社会与经济组织》一书中。该理论首先把组织权力划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制理论强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业培训、职位上级任命、终身任职、定额薪金等。
20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试：一种是以弗里德克森(H，GeorgeFreder-ickson)等人为代表的新公共行政学。1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于poSDCoRB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、ppB、mBo及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。它摒弃政治与行政二分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。它强调一种民主取向的公共行政学，但由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
二、政策分析或政策科学范式
从公共管理学科的视野看，60年代末70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代范式出现的，在七八十年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式。该范式有如下特点：提倡以问题为中心而不是以学科为中心。认为人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中，运用于改进公共决策系统，以提高政策质量；它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动；它必须明确地理解和把握社会发展的方向；它必须与客观政策密切相关，即必须具备一种能够包容每个微观具体政策的宏观性格；政策科学对时间非常敏感，它将现在看做过去和未来之间的桥梁，它既强调历史，又注重未来发展。为达到这一学科目的，政策科学重视系统化的知识及理性化的认识，同时又能“客观地”处理超理性过程和非理性过程的变化现象；在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁，必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制度的跨学科系统；应在纯粹研究和应用研究之间架起桥梁；政策科学除了使用成规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源；它是关于民主主义的学问，它涉及个人与集体的选择，必须以民主体制作为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学有时间的敏感性，强调政策的历史脉络，特别重视对未来的研究，要求从现有的事实和现状推测未来发展趋势；政策科学采取一种全球观点，将全国、各民族视为一个命运密切相关的共同体；政策科学具有“发展建构”的概念，它以社会的变迁为研究对象，强调对变化、创新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世纪七八十年代，公共管理范式在发展过程中有两种研究途径：一种是来自政策学院的政策途径，简称为p－途径；另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的商业管理途径，简称为B－途径。
p－途径与政策科学范式相关，该
范式以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的运用。但这种范式存在以下局限：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共管理部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多要求。在这种情况下，公共政策学院的学者们转向执行研究，兴起了政策执行研究热潮，公共管理正是在这一过程中出现的。执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。它首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出了传统行政学所能解释的范围。二是执行研究超出了公共行政学范围而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。执行运动的学者们想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。20世纪70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。p－途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但又对政策分析所强调的计量分析和经济学的应用的思路不满，而是更看重政治和管理的层面。
为公共管理新范式作出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的B－途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。B－途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。经过20世纪七八十年代的孕育和进化，公共管理的p－途径和B－途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，来自全美的73位学者汇集于mpa项目发源地的雪城大学(syracuseUniversity)麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这可以说是公共管理范式诞生的象征性标志。在此之后，全美公共管理学术研讨会于1993、1995、1997年召开多次研讨会。
依据张成福、陈振明等教授的观点，公共管理范式具有如下特点：
1.公共管理是一种新治理。传统公共行政学强调的是政府(行政机关)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政机关外，还包括政府立法机关、司法机关，非营利部门或非政府组织，甚至私人部门。它强调的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。
2.公共管理范式将传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。这使得战略管理、项目执行、绩效评估等主题成为公共管理的核心主题。
3.在管理方法上，公共管理讲究实用主义。认为公共部门与私部门所使用的管理方法是互补而非替代的关系。主张在维持公共性的基础上运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。
4.公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视经济、效率，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能落实。
5.公共管理具有鲜明的实践导向性。公共管理产生的基本原因，除传统公共行政学旧有的学科局限外，还有回应知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题的挑战之原因。政府部门的改革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。可以说，随着时展、政府改革的持续，公共管理理论亦将不断发展。
6.公共管理具有理论上的包容性。传统行政学主要是建立在政治学的基础上，尤其是将官僚制理论和政治――行政二分法作为其理论基础。公共管理则基本上是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。因为公共问题的解决，有赖于多学科共同努力，只有在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。
参考文献：
[1]陈振明，公共管理学[m].北京：中国人民大学出版社，2003
[2]张成福，公共管理学[m].北京：中国人民大学出版社，2001
公共管理的途径篇8
关键词：公共图书馆；提升；服务效能；途径
作为承担普通居民进行学习和阅读的主要场所，基层公共图书馆具有一定的社会公共服务职能的。对于提高国民的整体文化素质及维护居民的文化权益方面，都有着极其重大的作用。公共图书馆的服务水平及服务效能，是一个地区、甚至一个国家的居民文化水平和文明开放程度的标志[1]。随着我国科技及经济的不断发展与进步，公共图书馆必须紧跟时展步伐，充分利用一切资源，提升服务效能，真正的将它的文化服务功能发挥出来。
1当前公共图书馆服务效能的现状
公共图书馆的服务效能，主要是指公共图书馆在馆内设施建设、专业管理人员、文献资源、资金和技术手段等方面的建设投入。简而言之，就是指公共图书馆能够履行其自身使命的程度[2]。提升公共图书馆服务效能的标志，在于能否将公共图书馆的设施、服务、资源与公众的需求进行有效的对接，能否使公共图书馆的程度、范围、效益实现效益利用最大化。由此可见，公共图书馆服务效能的决定因素主要集中在投入的人力、物力、财力以及网络信息等资源上，运用资源与管理体系所形成的服务水平，以及公众对于公共图书馆的资源与服务的利用程度与效果。我们不难发现他们之间存在的关系，资源投入的越少，公众对资源与服务的利用程度就越高；服务质量越好，则服务效能也就越高。根据这些明确的分类指标，我们不难对应发现，当前我国基层公共图书馆在服务效能方面，确实没有予以足够的重视。主要表现在馆内设施建设专业策划性差、法治环境不健全、管理方案不完善、资源配备不齐全、人员配置不合理等方面[3]。例如，有些图书馆内的图书种类不全，专业性图书严重匮乏，断更现象严重，导致读者无法得到自己想看的书，进而影响其阅读兴趣和积极性；图书馆内的建设和图书设置归类不合理，找书难现象严重；馆内管理工作绩效评估起不到效果，致使工作人员服务态度差，不能很好的为读者提供服务。
2提升公共图书馆服务效能的意义
社会的快速发展，使得人们对公共图书馆在服务方面的需求不断提高。而当前公共图书馆无论是在所能提供的空间、资源、管理以及服务方面，都受到了现实条件的一定制约，无法满足人们日益增长的需求。但这也正是我国公共图书馆建设需要不断思考、不断完善及不断努力的动力，也是公共图书馆提升服务效能的现实意义所在。因此，我国公共图书馆服务效能的提升，必须坚持以满足居民的基本文化需求为出发点，在增加必要投入的同时，还要积极引进先进的服务理念，不断实现服务的“再生产”[4]。
3提升公共图书馆服务效能的途径
3.1完善相关法治环境
法律是保障公共图书馆的理念与制度建设的核心价值体现，公共图书馆的建设理念及构成服务的各种要素都是通过法律的形式规定的，也就指的是如今的公共图书馆制度。它使得公共图书馆的建设的目的、运行、服务、管理、资源的配置都是具有一定的法律基础，并在内外部环境中建立起基本的法治体系。公共图书馆建设，在一定程度上反应的是一个国家对居民文化素质的重视程度，因此属于一种民主社会的制度安排，需要承担为人们提供专业、均等服务的职责。自2009年开始，我就在积极努力探索《公共图书馆法》的建立，旨在为公共图书馆的建设及发展提供一定的立法支撑，但是自其颁布至今也未得到真正的落实。例如，在提升公共图书馆服务效能这一方面，还没有专门的法律来对其作出硬性规定，甚至对于一些有关部门给出的评估整改意见，都未被予以重视，最终还是石沉大海。导致当前我国公共图书馆的服务效能，在一定程度上来讲，极其缺乏健全的法治保障。
3.2全面建设完善的服务体系，更新服务理念
公共图书馆的建立需要借助一定的场馆设施条件，来形成一种开展服务活动，提升服务效能的专业化、机构化的服务体系。在我国《公共图书馆建设用地指标》中表示，政府正致力于从标准化与法制化的角度，来推动各省市、乡镇的公共图书馆的场馆规范化建设，从而使人民群众对公共图书馆的资源与服务的共享权利得到了切实的保障。国家建设公共图书馆的主要目标，就是为了提升人们的公共文化素养。因此，要想真正的实现提升公共图书馆服务效能的目的，首先必须更新服务理念，坚持以读者为中心，全面建设完善相关的服务体系。例如，从公共图书馆的建设上来看，无论是场地选址、内部功能规划与安排，都要考虑尽量寻找最优的低成本服务模式，比如说在单个公共图书馆的场馆建设中，采用大开间的格局有利于节省人才资源的数量，降低其运行的成本；还可以多多利用绿色环保材料，尽可能采用自然通风与采光来节省电能的消耗；在功能布局方面，使公众流形成金字塔机构，不仅可以保障公众的人身安全，还可以节约设施成本。与此同时，逐渐实现3a服务理念。关注读者需求及利益。比如将公共图书馆的建址选在方便公众到达的地方，降低公众到公共图书馆的交通成本与利用成本，帮助公众寻求利用成本最低的有效途径，使越来越多的公众养成阅读的好习惯，从而进一步提高图书馆布局的科学及合理性，使其服务大众的使命得以真正实现。
3.3明确定位，提高策划的专业性
公共图书馆的建设并不是头脑风暴，而是需要根据明确服务对象，再根据自身优势来进行一定的专业策划后，方能实现其建设及使用的独特魅力的。例如，根据公共图书馆所要面对的是从儿童到成人的大跨度服务对象，在办馆理念以及服务项目的分类等方面，都要经过专业的策划。这是因为办馆理念直接影响着所建的图书馆能够被人们接受的程度；而在服务项目上的策划，则会直接影响人们对图书馆的使用率，这些最终都会对提升公共图书馆的服务效能方面产生影响。由此可见，根据自身的服务对象，加强策划的专业性，的确是提升公共图书馆服务效能的一个重要途径。
3.4充分利用现代化信息技术，构建多种渠道资源共享机制
信息时代的到来，使得公共图书馆正向着数字化、网络化、自动化的方向迅速发展，因此当前公共图书馆服务效能的提升必须开拓思路，充分利用多种信息渠道，要紧抓机遇，树立以“知识管理、知识发现、知识创新”为创办理念，逐渐实现资源的共享机制，满足人们需求的更新速度。例如，首先可以完善总馆、分馆的服务管理体系，加强协作共享。基层图书馆建设，无论从资源还是从管理投入方面，都存在一定的局限性。建设总馆、分馆服务管理体系，可以使基层图书馆依靠总馆的服务网络，完善自身的缺陷，有利于实现共同发展。其次，构建网络平台图书服务体系。互网技术的普及和发展，在一定程度上改变了人们的阅读水平及阅读习惯。为了充分满足人们不断变化的需求，公共图书馆的服务体系，也要紧跟时展潮流，实现资源的高度利用和整合，为读者提供满意的综合应用型服务。
3.5提高综合管理水平
由于公共图书馆的资源成本都是由财政拨款承担的，实行免费且开放性的开办理念，虽然表面上好像不需要适应市场供求关系的需求，这就在一定程度上致使公共图书馆的建设不注重对成本的控制，不以提高管理与服务效能为目标，不善于进行科学的决策。而面对低效的结果，公共图书馆却更倾向于通过争取经费的方式来提高管理与服务的水平，久而久之，导致公共服务效能的不断降低，队伍越来越懒散，专业化程度也越来越低。公共图书馆具有不可忽视的公共性，而科学高效的管理是能够极大提升公共图书馆公共服务效能的途径。因此，图书馆的管理者本身，其实就是一项非常宝贵的资源。例如，当前在公共图书馆发展方面，也是存在一定竞争的。好的管理者会在控制成本的范围内，思考如何提升服务管理水平，进而提升服务效能。开设部分特殊服务或无障碍服务、积极组织馆内工作人员参加培训学习，提高他们的服务水平及服务意识等等，这些都是极好的提升参考途径。
4结语
综上所述，作为为社会及普通居民提供公共服务的重要场所，公共图书馆必须同时加强其内的服务体系建设，完善相关服务管理功能，增加必要的物资及资金投入，明确定位，不断提高专业的策划性及服务效能[5]。为促进居民文化水平的提高、国民素质的健康发展及社会主义社会的和谐进步，做出不懈努力和贡献。
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公共管理的途径篇9
关键词：npm；公共政策；政府理论
abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofnewpublicmanagement(npm)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofnpm，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：npm；publicpolicy；governmentaltheory
一、变革与回应
纵观美国的行政思想史，历来存在着主义和管理主义的两种基本倾向。主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而npm(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。
(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化
公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。
1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。
2.B途径与p途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(p途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
3.新公共行政(npa)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，npa是以新左派意识形态为基本精神，试图威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。
(二)回应：作为一种实践运动的npm
作为一种实践运动的npm，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，npm产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。
1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。
2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。
3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。
4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。
npm的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。npm作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。
二、特征与趋势
npm也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，npm本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对npm的阐释中，可以总结出npm的基本特征与发展趋势。
(一)国外学者关于npm的经典阐释
1.“新泰勒主义”。波利特(pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。
2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(patricia·Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。
3.联合国教科文组织(oeCD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。
五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。
5.npm。作为npm这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为npm包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)国内学者关于npm的阐释
近年来，国内学者也对npm的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为npm的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。
(三)npm理论范式与实践特征的基本共识
综上所述，npm主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。
1.借鉴私人企业的管理方法。npm认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。
2.公共部门的产品和服务的市场化。npm主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。
3.公共服务的顾客取向。npm认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。
4.实行绩效评估。npm所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3e(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。
5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。
三、转型与影响
npm理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。
(一)npm理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。
2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而npm主张分权和权力下放，要求给予执行者自和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而npm运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而npm倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。
(二)npm理念下的公共政策执行
npm理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，npm取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。npm理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。
1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。npm理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。npm理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着npm运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而npm理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。
2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。npm运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而npm运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，npm下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”
3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。npm则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，npm还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”
(三)机遇和挑战：npm理念下的公共政策评估与政策监控
npm理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。npm理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。
然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。
四、诘难与批判
很多学者认为从npm产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，npm的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。
(一)公共性的缺失
公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。
(二)虚化了民主与伦理价值
弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是npm强调的3e却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3e标准上增加了公正(equity)而形成了4e准则。
(三)政府可能规避其他公共责任
一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。
(四)非适当性顾客隐喻
npm倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。
(五)腐败也会在民营化中滋生
基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。
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公共管理的途径篇10
【关键词】基层医院冠状动脉粥样硬化性心脏病冠状动脉造影桡动脉股动脉
选择性冠状动脉造影术(CaG)和冠状动脉介入治疗(pCi)多采用股动脉穿刺途径,但由于易出现穿刺点的并发症,包括动静脉瘘、假性动脉瘤、皮下大血肿、腹膜后血肿等,而且患者需要下肢制动18-24小时,对患者十分不便。近几年来,经皮桡动脉穿刺途径行CaG及pCi术能减少穿刺点并发症,术后患者无限制,穿刺口处理简单使患者依从性增加【1-2】。国内学者经皮桡动脉穿刺途径冠状动脉造影多选用5F(1.67mm)共用型造影导管[3]。作为基层医院,我院在天津援疆专家指导下,于2005年开始开展桡动脉途径冠状动脉造影术,经过4年的学习实践,目前正逐步取代股动脉途径穿刺冠状动脉造影。本文旨在评价经皮桡动脉穿刺途径、股动脉穿刺途径行诊断性冠状动脉造影在首次穿刺成功率、造影成功率、选用导管数量、手术时间、X线曝光时间、穿刺处加压时间、血管并发症等方面的差异。
1资料与方法
1.1研究对象选择2005年6月至2009年6月新疆喀什地区第二人民医院1080例临床诊断为冠状动脉粥样硬化性心脏病(简称冠心病)并接受冠脉造影患者平均年龄(58.3±13.2)岁,行选择性冠状动脉造影术(CaG),其中股动脉途径673例(右股动脉途径663例,左股动脉途10例),经桡动脉途径417例(右桡动脉途径409例,左桡动脉途径8例)。两组在性别、年龄、一般情况、病情特点方面比较差异无统计学意义。两组患者均在术前口服阿司匹林100mg/d。所有桡动脉穿刺途径患者CaG前均进行allen试验评价尺动脉至桡动脉的侧支循环情况,桡动脉搏动良好且allen试验阳性者入选。排除标准:急性心肌梗死伴血流动力学不稳定或心源性休克;桡动脉穿刺途径CaG者排除桡动脉搏动细弱;allen试验阴性。
1.2穿刺方法桡动脉穿刺方法:首选右侧桡动脉途径,1%利多卡因对穿刺点局部麻醉,局部皮丘以不影响桡动脉搏动的触摸为宜。选用terumo公司桡动脉穿刺针(2005年-2007年期间使用)或Cordis公司桡动脉穿刺针(2008-2009年期间使用)以30～60°穿刺动脉搏动最强处采用穿透法穿刺桡动脉,为预防疼痛可能导致的桡动脉痉挛,可追加足够的利多卡因后再沿导丝插入6F桡动脉鞘管。经鞘管注入硝酸甘油200μg及利多卡因50mg,防止桡动脉痉挛,推注肝素3000U防止血栓形成,因右桡动脉痉挛穿刺失败,则改行左桡动脉穿刺途径,双侧桡动脉途径均不能完成CaG者,改行股动脉途径。股动脉穿刺方法:首选右腹股沟股横纹下2cm处为穿刺点,1%利多卡因5ml对穿刺点局部麻醉,以左手三手指在穿刺点上方寻找股动脉搏动最明显处,穿刺针与皮肤成30-45°角。穿刺针斜面向上进针,当针尖有明显搏动感时,刺破血管,见鲜红色线状血流喷出,缓缓送入导丝,再沿导丝插入动脉鞘管,右髂总动脉迂曲明显者,置入6F长鞘(Cordis公司),迂曲严重导丝不能通过者,改行左股动脉穿刺途径。
1.3造影导管的选择桡动脉组患者选用5F(1.67mm)共用型造影导管(日本terumo公司产品)及超滑亲水导丝,造影困难时可换用Judkins或amplatz导管,有右锁骨下动脉严重迂曲,导管难以通过改行左侧桡动脉穿刺途径;股动脉组选用Cordis公司的6F(2mm)Judkins(JL、JR)型造影导管及普通造影导丝,造影困难时可换用amplatz导管。
1.4术后拔管和止血经桡动脉成功完成CaG者术后即刻拔除桡动脉鞘,穿刺点以折叠无菌纱布块覆盖,并用绷带或压迫止血器加压固定4h。1h时可适当减压,无需限制。经股动脉成功完成CaG者术后即刻拔除动脉鞘,台上手工压迫15-30分钟后,折叠无菌纱布块覆盖多层(腹型肥胖者可加纱布绷带卷垫高)纱布绷带加压包扎,并用1kg盐袋加压4-6小时,穿刺下肢制动18-24小时。
1.5统计学处理计量资料以x±s表示,采用t检验,计数资料采用χ2检验,p
2结果
经桡、股动脉两种途径行CaG操作,首次穿刺成功率、造影成功率、手术时间、X线曝光时间无统计学意义(p>0.05),经桡动脉途径选用导管数量、血管并发症(p5×5cm)、桡动脉闭塞。桡动脉搏动术后减弱2例。90%以上的患者都乐于接受桡动脉穿刺途径完成CaG。
3讨论
男性平均桡动脉直径为(2.8±0.4)mm,而女性为(2.6±0.5)mm。故理论上均可成功穿刺桡动脉[4],故国际上目前主要根据术者经验,选择右或左桡动脉行CaG和pCi是安全可行的[5],左侧桡动脉造影成功率可能更高[6]。本研究中2组患者由于桡动脉组患者入选条件严格,故首次穿刺成功率及造影成功率与股动脉穿刺途径均无统计学差异,因为桡动脉途径使用5F共用型造影导管,一般不需要更换导管即可完成左、右冠脉造影,节省了更换导管所占用时间及缩短了X线曝光时间,但因桡动脉较股动脉细,上肢分支血管丰富,超滑导丝容易误入分支血管,故在导丝走形过程中要明显慢于股动脉途径,故在手术时间及X线曝光时间上抵消了前面的优势,故无明显统计学差异。在导管选择上,桡动脉途径CaG明显少于股动脉途径,尤其是经皮桡动脉途径血管并发症明显少于股动脉途径。
综上所述,作为基层医院,开展经皮桡动脉穿刺途径CaG是有很好安全性和可行性的,而且血管并发症少,术后制动加压时间短,患者易于接受,值得已获得冠心病介入诊疗技术准入资质的基层医院推广这一技术。
参考文献
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[2]Hareshm,tusharC,Stephanw,etal.FourFrenchcathertsfordiabnosticcoronaryangiography〔J〕.CathetCardiovascintervent,2003,58:275-280
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[4]GoldbergSL,RensloR,SinowR,etal.Leaningcurveintheuseoftheradialarteryasvascularaccessintheprefomanceofpercutaneoustransluminalcoronaryangioplasty〔J〕.CathetCardiovascDiagn,1998,44(2):142-152