公共管理方法论篇1
[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.16.000
[中图分类号]D035[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。
第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。
第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2新公共管理理论方法论的创新作用
2.1为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。
就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。
从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。
新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。
相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。
基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。
以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。
新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。
以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3结语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
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公共管理方法论篇2
关键词：公共管理研究;技术设计;范式;方法论
中图分类号：D630文献标识码：a
文章编号：1008-7168（2015）01-0016-09
一、导论
从20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理研究的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论。第一波以西蒙（HerbertSimon）为代表的实证主义和以德怀特・沃尔多（Dwightwaldo）为代表的规范主义之间的争论为焦点。两者就公共管理的本体论、认识论和方法论等方面展开了旷日持久的争论。这场争论，加之学者们对公共行政的学术地位、研究范围、主题等方面认识的分歧，引发了公共行政学的“身份危机”[1]和“思想危机”[2]。第二波以批判主义和实证主义之间的争论为焦点。1979年罗伯特・丹哈特（RobertDenhardt）针对西蒙的理性实证方法，将批判方法论引入公共组织的研究中，引发了实证方法论和后实证方法论之间的争论[3]。第三波以倡导方法论的整合为主要特征。1986年杰・怀特（Jaywhite）提出后经验论哲学用以整合公共管理研究的实证、诠释与批判三种取向[4]。斯托林斯（R.a.Stallings）则认为成功的研究应该整合经验主义传统的量化研究与现象学传统的质性研究[5]。中国台湾学者江明修[6]、颜良恭[7]等人则使用科学哲学的“范式”理论探讨了公共管理的多元方法论及其整合问题。
上述争论使得公共管理研究似乎走向了繁荣，但在公共管理方法论的争论中，学者们辩论的主线是实证主义和非实证主义（规范、诠释和批判）的对立和融合：实证主义者将公共管理现象看做是“自然的”，非实证主义者将公共管理现象看做是“人文的”。事实上，公共管理并非单纯的“自然”存在，亦非单纯的“人文”存在，而是介于自然和人文之间的“人工物”。虽然将公共管理作为“人工物”的思想从公共管理学诞生之初就得到了很好的体现，这一思想亦在西蒙那里得到了较为系统的论证，西蒙认为：“人工物具有以下特征：人工物是经由人综合而成的（虽然并不总是、或通常不是周密计划的产物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具备被模仿自然物的某一方面或许多方面的本质特征。人工物可以通过功能、目标、适应性三方面来表征。在讨论人工物，尤其是设计人工物时，人们经常不仅着眼于描述性，也着眼于规范性。”[8]（p.103）但是在公共管理学的方法论的论争史上，人们一直陷于“自然”和“人文”的对立，没有在公共管理作为“人工物”的基础上，形成清晰而完整的公共管理技术设计研究范式。基于这一考虑，本文旨在解释公共管理研究的技术设计范式“缺位”的原因，阐明该范式的方法论基础，说明该范式的基本议题，厘清其基本逻辑。
大部分的公共管理研究（包括学术、咨询和实务问题的解决三种形态）本质是在进行技术设计活动，即为了实现既定目标，以科学原理为基础，通过政策、制度、体制、机制和治理工具的设计，实现特定的目标，解决公共管理的实践问题。凡是寻求合理手段实现特定目标的思想、程序、知识和技艺都属于技术的范畴。“设计”则是产生技术知识的核心环节。正如西蒙所言：“关于自然事物的知识的教授是科学学科的任务：自然事物的存在状态怎样，它们是如何发生作用的。关于人工物的知识的教授是工程学院的任务：如何制造具备人们想望性质的人工物，如何设计。工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成想望情形为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司制订新销售计划或为国家制订社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心，是将专业（profession）与科学区分开的主要标志。工程学院像建筑学院、商学院、教育学院、法学院、医学院一样，主要关心设计过程。”[8]（p.103）
1968年托马斯・库恩（thomasS.Kuhn）在《科学革命的结构》一书中提出了“范式”的概念。英国学者玛格丽特・玛斯特曼（margaretmasterman）对库恩的范式作了系统的考察，他将库恩使用的21种不同含义的范式进行了概括，总结了范式的三重含义。一是作为一种信念、一种形而上学思辨，它是哲学范式或元范式;二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式;三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像，它是人工范式或构造范式。在库恩看来，范式不是客观世界的知识，是科学共同体用来解决科学研究中的各种难题的工具。“范式”是一个比“理论”和“理论框架”含义更复杂、广泛和多样的概念，范式除了理论框架的含义外，还包括科学共同体的信仰、解题规则、实验手段、成功的示例等含义[9]。
本文所说的公共管理研究的技术设计范式意指：将公共管理活动看做“人工物”的构造活动，并据此形成的公共管理研究方法论、学术传统和解题（研究）逻辑。换言之，公共管理研究的技术设计范式是哲学和方法论基础（哲学范式）、学术传统和主要议题（社会学范式）、开展研究的基本逻辑（构造范式）三个层面的统一。
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公共管理方法论篇3
关键词：新公共管理；新公共服务；理论及实践
一、新公共管理理论及实践
（一）新公共管理理论形成的背景
随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功，政府公共行政的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式已显得日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公共行政理论――新公共管理应运而生。
（二）新公共管理理论及要义
新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力和公共服务能力。它以公共选择理论中的委托――理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。其倡导者从“理性经济人”的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本――收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。其要义为：
1、改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，而形成新的“顾客”“客户”关系，并把这种顾客至上的理念带进政府与公民的关系理论当中来，使政府服务以顾客为导向。
2、更加注重政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标，对目标完成情况进行测量和评估，通过这样能更好的产生所谓的经济、效率和效果。
3、强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段等。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同（如成本――效益分析、全面质量管理、目标管理等），坚持引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。
（三）新公共管理理论的研究现状
戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在他们的著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中明确提出摒弃官僚制的主张。戴维奥斯本与特德盖布勒合著的《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书由于描绘了“造政府”的“路线图”而风靡全球。澳大利亚学者欧文e休斯在其专著《公共管理导论》中完整系统地研究了传统公共行政理论和新公共管理的不同概念和特点，阐明了新公共管理的基本内容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趋势，从理论上对20世纪80年代以来美国、英国等欧美国家进行的行政改革进行了概括和总结，将20世纪80年代以来所进行的一系列改革措施统称为“管理主义”或“新公共管理”。盖伊彼得斯第一个系统评价了席卷全球的新公共管理运动。彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。
随着新公共管理在西方发达国家的兴起，国内一批学者开始著书、撰文对其进行介绍，一批介绍性书籍及文章相继出现。如：周志忍教授主编的《当代国外行政改革比较研究》，（国家行政学院出版社，1999年版）；卓越教授的《英国新公共管理运动走向分析》（载《中国行政管理》2000年第1期）等。这些书籍及文章成为国内学者了解研究西方新公共管理的主要资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。到了90年代末期，国内结合新公共管理的相关主题讨论我国行政改革的文章逐渐增多。而这其中又以讨论我国究竟能不能借鉴新公共管理的做法，实行公共服务市场化的居多。此外，这方面研究的相关文章还有张国庆教授的《公共行政的典范革命及其启示》（载《北京大学学报》）2000年第5期）；卢明教授的《公共管理学管理范式的演进》（载《中国行政管理》2001年第1期）；唐钧教授的《西方公共行政的新视野》（载《新视野》2000年第5期）等。
（四）新公共管理理论的实践
1、实践成效
（1）它不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。（2）不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，它提供了当代公共部门管理的新模式，在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。（3）新公共管理理论无论是在理论上还是实践上都对传统的公共行政进行了许多创新。从理论上讲，它改变了传统行政学的研究范围、主题、理论基础等。它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础，开阔了公共行政学的理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架。从实践意义上讲，它为政府的行政提供了许多的新模式、新方法。
2、实践中的不足
（1）新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。（2）新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。（3）新公共管理强调目标管理、绩效管理，主张公营部门私有化，实际上是很难付诸实施，放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。（4）新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治的腐败和。
二、新公共服务理论及实践
（一）新公共服务理论形成的背景
基于对“新公共管理”运动的总结与反思，对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，美国亚利桑那州立大学的罗伯特V登哈特和珍妮特V登哈特于21世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念――新公共服务理论。登哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”
（二）新公共服务理论及要义
所谓新公共服务理论，是指以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础，以公民为中心的公共管理理念。其要义为：（1）政府的职责是服务而非掌舵；（2）追求公共利益是主要目标；（3）战略地思考，民主地行动；（4）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的，即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；（6）重视人而不只是生产率。
（三）新公共管理理论的研究现状
关于新公共服务理论的探讨和研究大多比较分散和不成体系。英国著名学者e费利耶（eFerlie）在《行动中的新公共管理》（thenewmanagementinaction）―书中关于政府治理改革模式探讨中提及到了“新公共服务取向模式”（newpublicserviceorientation）。美国纽约大学学者保罗C莱特（paulCLight）在其《新公共服务》（thenewpublicService）―书中，提出了新公共服务的三个特征。美国印第安纳大学著名教授詹姆斯派瑞（JamesLperry）在其著作《民主与新公共服务》（DemocracyandthenewpublicService）对学者Frederickmosher在《民主与公共服务》（DemocracyandthepublicService）―书中关于民主与公共服务的关系重新加以审视，并且认为新公共服务已不同于以前的公共服务。对新公共服务理论的研究最为全面系统、最具影响力和代表性的得算是罗伯特B登哈特（RobertDenhardt）和珍妮特V登哈特（JanetVDenhardt）夫妇合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》（thenewpublicService：Serving，notSteering）以及罗伯特登哈特的《公共组织理论》（theoriesofpublicorganization），《公共服务中的行政领导》（executiveleadershipinthepublicservice）以及登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》（thenewpublicService，ServingRatherthanSteering）等。
国内学界对于新公共服务理论的研究主要是来自对西方有关新公共服务理论的著作和论文的翻译，以及关于新公共服务理论的介绍和评价的期刊论文。但是，从总体上来讲，国内学界对于新公共服务理论的借鉴和吸收主要体现在“服务型政府”的研究中。与新公共服务有关的研究论著包括：刘俊生教授翻译的登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》对新公共服务理论做了精炼的概括和阐述；丁煌教授翻译的登哈特夫妇的著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》是对新公共服务理论最为全面和系统的介绍；扶松茂和丁力共同翻译的登哈特的《公共组织理论》，对新公共服务理论有所涉及和阐述。其他与新公共服务有关的译著还包括学者吴琼翻译的《公共行政的语言――官僚制、现代性和后现代性》（戴维约翰法默尔著）和《公共行政的合法性：一种话语分析》（麦克斯怀特著），李学翻译的《民有政府：反政府时代的公共管理》（谢里尔西姆拉尔金，卡米拉斯蒂福斯主编），孙柏琪等译的《公民治理：引领21世纪的美国社区》（理查德博克斯著）等著作，这些著作虽未直接提及新公共服务，但从很多方面对其理论的建构提供了有益的理论支撑，登哈特的新公共服务理论从中吸取了相关理论和元素，并以此为基础。
（四）新公共服务理论的实践
1、实践成效
（1）新公共服务理论完善了公共行政学的研究方法。它将新公共管理理论中好的方面与民主治理融合了。这种兴起的理论模式填补了旧公共行政的不足，新公共服务理论对构建现代公共行政研究规范基础具有重要意义的同时，为理论与实践上推进政府改革具有借鉴作用。（2）创新了行政管理新的实践模式。新公共服务理论试图在承认当初对新公共管理的批判的价值所在，在抛弃新公共管理理论缺陷的基础上，建立出一条更加关注民生与公民利益，更适合现代社会发展状况的一种新的模式选择，是新公共管理的发展。（3）提升了公共性质的思想和方法的解释力。新公共服务理论是较为全面的理论，它不仅强调了公平与正义、民主价值与公共性的论述，还重新规划了新公共行政理论的传统蓝图。（4）突破了限于政府失灵和市场竞争优势的眼界，提出了政府在以公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一套新的观念。从理论上说，新公共服务理论是对人们所熟悉的新公共管理模式的超越。从实践上讲，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，对服务型政府的构建起到了重要作用。
2、实践中的不足
（1）新公共服务毕竟是产生于西方特有的社会制度和文化背景下的话语体系，在面对发展中国家公共行政发展问题，产生西方发达国家现实背景与话语体系下的新公共服务理论有其深刻的话语局限性。（2）从责任的定位来看，政府责任与公民责任的界定如何在新的理论框架下定位，新公共服务并没有明确的界定。面对现实中公民的政治参与冷漠，如何提升公民参与的广度与深度民，如何提高公民参与的效能感，新公共服务也没有提供良方。（3）相对于管理主义的思想和方法而言，新公共服务理论的倡议和宣扬多于实际的可操作的科学方法和技术，甚至作为政治途径的一种，新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的回答。
结语
以上所述，新公共管理理论的核心理念主要是以效益为导向，建立企业家政府，把市场机制引入公共服务等；政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥，进而促进自由选择和实现效率，公民就是顾客，公共行政官员被视为旨在以低成本、低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者。而新公共服务理论的核心价值理念则主要是追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治；政府的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。
新公共管理和新公共服务作为当代公共行政的两个主流理论，彰显了顺应时展的先进性。新公共管理的根本特性是追求效率价值，新公共服务的根本特性是追求公平价值，二者各有其核心理念，各有其发展空间。我们研究它们的理论逻辑和实践，并非要舍去其一，而是希望在二者间找到一种平衡的方式，使它们在当代政府治理与改革中共同发挥作用。
因此，我们完全赞同将新公共管理和新公共服务纳入有学者提出的多元行政观的思想图谱里。在其理论发展和实践当中，我们更应该注重二者的理论互补关系，充分发挥双方的积极因素来共同指导社会及政府的发展与建设。（作者单位：云南民族大学）
参考文献
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公共管理方法论篇4
论文关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思
新公共管理（newpublicmanagement,npm）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共
行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。
1新公共管理提出的理论及现实背景
新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。
传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。
对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。
而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。
首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。
其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。
总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。
2新公共管理的理论基础及主要内容
新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。
2.1理论基础
新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一理论和交易成本理论加以运用，因此追求三e（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。
首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。
其次是委托理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。
再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。
此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。
2.2理论观点及内涵
在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。
著名公共管理学家胡德（c．hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。
英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。
经合组织（oecd）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。
尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：
（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。
（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。
（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。
（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。
（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。
（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。
（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3e”为标准，即经济、效率和效益。
3对新公共管理理论的反思
新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：
3.1经济人假设与公共性的矛盾
“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。
但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。
从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。
3.2顾客导向与公民权的矛盾
对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。
公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成裸的两极分化。
3.3新瓶装旧酒的质疑
新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。
3.4政府掌舵的困境
奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。
4结语
公共管理方法论篇5
在公共管理学研究的方向中，要想找出新的研究途径，就必须研究行政学的内容，公共管理的思想主要有以下几个观点，一是要作为政府的组织机构；二是要以发现具有实效性的原则和管理方法为重点；三是以执行力作为重点；四是在相关的领域要取得一定的进展。无论是从行政的角度去分析，还是从公共管理的方法去分析，都能够对传统的管理方法进行革新，能够对过时的理论做出一定的反应，20世纪60-70年代形成的理论是在行政学范式的基础上，还是传统的行政学理论，其主要的应用对象是官僚体制，是以组织为基础的，其注重机构，在公共管理的过程中过分得讲究程序和原则，片面的追求行政效率。在20世纪70-80年代，公共管理的方法得到了创新，在美国的商学院进行研究，相关的研究人员发现了多种不同的公共管理方法，一种是采用政策的方法进行管理，还有一种是采用商业的方法进行管理。但是，新的公共管理方法在实践中也发现了缺点，管理只是注重政策的制定，但是政策在执行方面存在一定的滞后性，而且没有根据实际情况进行定量的分析，也没有对重大的政策进行设计。公共管理经过几十年的发展，已经形成了规模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研讨会中，将不同的公共管理方法结合起来，对最新的公共管理成果加以关注，通过对理论的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以针对实际的工作管理，实现了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特点
公共管理新范式兴起后就展现出了新的特点，主要在公共管理研讨会呈现出来，当时公共管理研究者们对问题进行了深入的讨论，相关的学者认为公共管理是一门全新的学科，是一种管理的新途径，其与政策的分析还是存在不同的，而且会在实际的应用中得到经验。
2.1拒斥公共行政学和执行分析
公共管理学从刚研究出来就对公共行政学和执行方面提出了异议，是一种反传统的研究，大多数公共管理学家都不是行政学家，而且也不是研究政治的，公共管理学者是来自不同的领域，他们具有广博的知识，不仅仅局限于行政背景，他们在所学的知识的基础上，加以创新，研究出新的理论，他们刻意将公共行政学和政治学放在一边，站在其他的角度去分析公共管理，他们认为传统的公共行政学对公共管理没有较大的指导意义，而且在传统的行政管理学中描述的内容比较晦涩难懂，而且所描述的场景比较消极，不利于人们工作。很多公共管理研究者都是经商的，从一定程度上可以说明公共管理学是从商学院发展起来的。
2.2乐观规范的研究领域
公共管理学不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目标也存在着差别，从而产生的结果也是不同的，在进行执行研究的时候，强调的是对执行力的研究，公共管理学的研究是政府绩效的关键。2.3以最高层的管理人员的决策为重点公共管理的执行单位是以最高层的管理者为重点的，是由高层管理者制定策略，但是，公共行政学却是由部门的管理者来决策的，现在对实践者起不了太大的作用，而且不能获得较好的结果。
2.4通过案例的分析来拓展领域
公共管理在研究的过程中，可以通过数学演绎的方法、情景再现的方法将一些案例摆出来，从案例中获得经验。公共管理的研究者认为，不通过案例是很难做出决策的，仅仅通过观察不能推出管理者所运用的方法。
2.5为管理研究取得与决策研究做贡献
在公共管理研究中，对政策的分析是十分重要的，这部分内容在经济学中也是核心内容，决策在任何的管理中都是重点问题，通过对成功的政策分析，在管理中要重点对决策进行分析，让单位做出正确的决策，公共管理在实施的过程中，既应该注重发展战略，又应该注重实施的过程，将焦点以外部的形式呈现，要注重管理方法，而且要注重技术分析，也要结合实际的政治环境和市场环境，而且要着重发展资深的公共管理人员，在公共管理中，应该把握好“公共”一词的定义，将非营利组织和私人企业也划分到其中，注重对理论的分析。公共管理应该根据不同的场合进行分析，对实际的应用进行概括，要提供理论和规范，要理清管理的脉络，可以采用干预的形式来指导，而且要确保有充分的执行能力。在公共管理的过程中，都可以分清事情的因果关系，然后按照流程对事件进行干预。
3.结语
公共管理方法论篇6
内容摘要：文章指出，要吸收西方理论元素，但又与国情之间出现断层，因此需寻找公共管理理论本土化在价值观、主体、客体、理论、路径方面的逻辑基点，以四点一径的逻辑基点为起点，在社会主义现代化建设的实践中不断发展和完善公共管理理论。我国的公共管理理论来源于儒家、法家和道家等传统的管理思想及马列主义的政府管理思想和西方公共行政学三部分，但我国的国情却呈现出一元化的治理格局、“崇尚科学”的思想、市场发育不足、第三部门力量缺乏等特征。
作为理论体系的公共管理，它的核心价值肯定是普适的，但是作为一个引进的应用学科，理论的实用性要考虑到国家的国情、发展阶段、特有的制度架构。这就是说，一个理论体系不仅要符合逻辑过程，而且要在逻辑基点上具有同质性。西方国家公共管理理论是以政治与行政的分离为逻辑基点的，在理论的建构上以效率作为追求，以提倡“价值中立”和张扬“工具理性”作为学科发展方向。而英美等具有西方文化传统的国家，之所以在公共管理领域提倡使用“价值中立”、“工具理性”，是为了适应政治与党派斗争过程中，多元政治交接时公共事务不受或少受影响。因此，其理论的逻辑基点是建立在多元政治的情境下的。而我国与西方国家不同，是发展中的社会主义国家，共产党是唯一执政党，“一元化的治理格局”是最为特殊的国情。这就决定了西方的公共管理理论不可能提供解决我国公共管理的现成答案。因此，将公共管理理论引入我国以后，如果不能进行公共管理理论的本土化，没有建立理论逻辑基点的本土化，就犹如用一个社会的架构去匹配完美的理论模型，其结果当然是适得其反。
我国公共管理的发展过程
从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，而公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。因此，公共行政是与国家和政府联系在一起的，也就是说，公共行政伴随着国家和政府的产生而产生。按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”，国家和政府除了阶级统治职能外，其另一个基本职能就是社会管理或公共事务管理。
在我国数千年的历史发展过程中，已经形成了堪称完备的行政管理制度，如等级森严的官僚制度和中央集权体制，严格的选拔、考试、考核的科举制度，完善的监察制度以及严密的行政管理法规等。同时也出现了各种治国之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“术治”理论，道家的“无为而治”说，墨家的“兼爱”、“尚同”说和管子的“轻重论”等构成了我国传统政府管理理论的主要来源，对中国传统的政府管理实践产生了深刻的影响。
从近代起，我国开始逐渐吸收、借鉴西方各国的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国的《行海要术》、《行政纲目》，日本的《行政学总论》、《行政法撮要》等著作。辛亥革命时期，孙中山提出了三民主义和四政权、五治权说。在时代，形成了一种以革命作为内驱力的革命型行政体制模式。1978年后，邓小平确立以“市场经济体制”的方式来实现“以经济建设为中心”的发展战略，使得我国的公共行政取得了长足的发展，整个社会也出现了根本性的变化：由于生产力的迅速发展，社会公共事务日益增加，政府的管理任务越来越重，政府机构日益膨胀。其实质是政府代替市场、公民社会等本应相互独立的服务主体参与公共事物供给和治理的表现。市场经济的发展也带来了诸多社会问题：都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等。面对日益复杂的社会，传统的政府功能已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。市场经济的发展使人们要求进一步参与对社会、经济、政治事务的管理，整个社会呈现出公共管理的态势。
20世纪80年代，西方开始了“重塑政府”、“再造公共部门”的公共管理运动。由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，我国政府乃至整个社会都迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的管理新模式，以增强国家的竞争力。基于上述情况，公共管理迅速在我国被接受并获得发展。
我国公共管理的社会基本条件
任何理论都是有限的理论，公共管理理论同样如此，并不能穷尽和包容公共领域的所有事物。西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果，初期的发展是以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动；二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。西方的公共管理理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物，它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。在我国实现公共管理理论的本土化，就必须首先厘清中国特色的社会主义市场经济在公共管理的政治体制、思想认识、市场发育程度、社会自治能力等方面的基本条件。
（一）政治体制
在我国实行的是以中国共产党领导的人民民主的政治制度，马克思列宁主义为主导的社会意识形态制度和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在国家权力架构方面，中国是一个代议制国家，虽也把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，但三者之间并不是相互制约与平衡关系，而是分工与合作的关系，且呈现出“强行政、弱司法、弱人大”特征。在我国改革开放后所实行的一系列渐进式改革中，政府权力向社会、向市场、向基层的移动，构筑了公共管理主体多元化的雏形。但这些多元化的主体缺少完整横向分权框架，尤其社会中间力量薄弱，政府没有充分分权给市场和社会，依然保持着其固有的强权。
（二）思想认识
在我国20世纪上半叶，还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。再加之，在西方政治与管理二分法即完全理性原则的指导下，对管理过程理性技术的认可及对经济与效率的追求，成为科学管理的模型，有学者曾相信公共管理学可以发展成一门精致的科学，只要足够努力并摒弃政治热情与个人价值观的偏见，普适的类似自然法则的公共管理理论便会被总结出来。这就使我国的公共管理理论深受西方价值中立、工具理性等现代科学技术思想的影响。
（三）市场发育程度
西方的公共管理是在市场经济已经发育很完善、成熟的前提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源，在公共服务的供给领域引进市场机制的结果。而我国各地市场发育程度悬殊，既有发达的市场经济，又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济，且后者比重较大。公共管理的前提条件是成熟的、高度完善的市场经济体制，而目前我国是从非市场体制的计划经济经过转型走向市场经济。正如休斯所说，“发展中国家常常缺少市场运作的经验。市场在具备许多因素之后才能有效地运转”。所以必须以审慎的态度引入公共管理。
（四）社会自治能力
公共管理主张把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这就需要有一批发育成熟的、自我管理能力和自治能力较强的第三部门。而目前我国的现实是：尽管有一定的社会组织，但大多数发育不良，缺少独立性、专门性、正规性，还存在着经费不足、能力不足、法制不健全等问题，不能发挥承担职能的重任。“按照美国约翰•霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特•萨拉蒙的提法，中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量的组织符合要求，也不会成为与政府部门等量齐观的一个部门。因此政府放权、授权缺乏依托”。
我国公共管理理论的逻辑基点
全球化背景下，中国要紧跟时代不至于落后，必须借用西方先进的技术及科学的管理方法，在现有的基础上跨越式发展。但现有的国情又要求中国必须沿袭传统，这是一个难解的悖论。那么公共管理理论到底如何本土化，笔者以为应找到本土化在价值观、主体、客体、理论等方面的逻辑基点以及路径选择，以四点一径的逻辑基点为起点，构建真正内生的本土化理论。因此，我国公共管理理论的逻辑基点构成包括以下方面：
（一）价值观基点
以往人们认为政府和公共利益是一体的，管理集中在政府内，是以权力配置为中心的。以马克思•韦伯为代表的官僚制度的科层化管理理论，强调权威、分工、法令、控制等，管理实质是以权力为中心的设计体系。公共管理是一种社会治理模式，它的权力应移至政府外，它的特点是管理主体的内控，强调管理行为的道德化及对自身的修养和约束。根据目前和今后中国社会发展状况，中国公共管理理论建设过程中必须解决市场化、非政府中介组织、绩效、廉洁等问题，价值观基点就是以权力为中心转向以道德为核心，实现和谐、民主、法制等社会愿景。
（二）主体基点
公共管理的主体是公共组织，政府是典型的公共组织，又由于政府组织是通过法定的公共程序产生的，其权力是得到社会公众认同的，因此政府组织的管理具有典型的合法性和强制性。除政府组织之外，能够提供公共物品或服务的还包括非政府的公共组织，由于该类组织是政府组织授权而进行公共管理的，因此其管理不具有最终强制性。十一届三中全会后，虽进行了市场经济体制改革，但新中国成立后一直实行的计划经济体制，使得政府组织成了百姓的精神支柱，再加之我国第三部门组织力量薄弱，因此，在我国实行公共管理的主体基点就成了政府组织。但政府组织的理念应该是实现“由全面转向适度，由微观转向宏观，由直接转向间接，由人治转向法治”的转变。
（三）客体基点
公共管理的客体是社会公共事务，在这样的目标下，公共管理理论要解决的是外部社会约束条件的实现：即政府的定位与重新认知、政府与市场的关系、公共领域与私人领域的协调、公共物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等；还需要构筑内部关系的架构：即基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等。这是中国目前当务之急，只有建立与市场经济发展相适应的管理模式，即“小政府、大社会、强市场”的三元架构，才能“内生”出本土化的中国公共管理理论。
（四）路径选择
中国公共管理实践是落后的，因此，本土化基点下的中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中理论模型与数据模型建立、案例库的建立与经典案例的分析，将有效的实证研究与有限的理论选择相统一，并以此形成本土的研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新，才是中国公共管理理论发展的必经之路。
（五）理论基点
从历史发生学的角度来审视，传统的儒家、法家和道家的思想，公平与民本的价值观等，对中国公共管理的理论和实践产生了深远的影响。、邓小平等人在对资本主义进行批判的基础上，提出一系列切合中国国情的政府管理思想，这些思想构成了当前中国公共管理理论的一个重要来源。此后，我国开始逐渐引进、吸收外国的公共管理理论，翻译出版了一系列西方政治学、经济学、法学、行政学、管理学、公共管理学方面的著作。因此，我国公共管理的理论基点就是：传统的政府管理思想、马列主义的政府管理思想和西方公共管理学。
参考文献：
1.黄达强，刘怡昌.行政学[m].中国人民大学出版社，1988
2.宋全喜.中国行政体制改革的理论定位.公共行政，2001（1）
公共管理方法论篇7
关键词：公共管理监督机制；问题及对策
一、公共管理监督机制的相关概念
公共管理监督即是各种监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否正当、合理所施行的监督和督导活动。公共管理监督机制就是由公共管理监督的主体、对象、内容、程序、方法、途径等各部分之间相互制约和相互作用所组成的一种紧密联系。完善我国公共管理监督机制，就是要协调和施展各监督子系统的效用，降低各监督主体间的矛盾和纠纷，使各监督主体相互协调合作，建立布局合理，作用互补、协调统一的监督系统。
二、公共权力制约的基本理论
公共权力是公共管理主体管理公共事务取得的合法资格和对应的强制力，以实现维护公共利益、调整和管理社会基本秩序的目标。公共权力制约的基本理论最初起源于古希腊时期。1.分权制衡理论—以权力制约权力。分权制衡理论是西方国家立法、行政和司法三种公共权力分离开来但又彼此约束的理论。这一理论提示我们，对公共权力进行合理分割，使之形成相互制约和监督的这种关系，才能减少和预防公共权力被滥用。分权制衡理论为近代西方国家政治体制和监督机制奠定了一定的理论基础，它成为西方国家权力架构的依据，是各种监督方式多样化的基础，为西方国家的行政监督奠定了理论基石，后世西方的很多国家思想家推崇、继承和发展了此理论。促进了近现代西方政治民主化发展的进程。以权力制约权力这种权力约束模式虽对权利的约束有一定效果，但并不能通过它把全部的权力滥用问题都妥善处理好。2.人民理论—以权利制约权力。人民理论强调人民是的拥有者，国家的由人民授予，是人民权利的受让，人民享有对国家进行监督的权利，它意味着对家天下和野蛮政治的彻底否定。人民缔结契约，把权力让渡才使政府得以形成，人民拥有国家的一切权力。公共管理者是人民权利的执行者，他们授予公共管理者权力，代表人民行使他们的权利。捍卫人民权利的使命由公共管理者履行，人民可经各类方式对当局行为进行监督来避免和减少政府权力的滥用以及对人民权利的侵占。在公共权力体系中，健全和有效的监督制度对政府行为的约束有一定作用。3.社会契约论—以道德制约权力。契约双方当事人间要实现某个目标是契约能够签订的直接动力，在社会契约论中，公民与政府间签订契约是政府权力诞生的源泉，保护全体公民的公共利益是其主要目的，政府权力实施的前提条件是不能违背这个目的，公共权力履行者要为自身的行政行为承担责任。但因为不能量度出权力主体的道德程度的大小，并且道德约束不是刚性约束，所以，道德对其牵制能力有限。契约说明了当事人之间权利义务是对等的，政府拥有管理社会的公共权力，同时要履行维护公共利益的义务，人民要履行顺从政府公共权力管理的义务，此外享有被庇护的权利，还有对公共权力进行监督和约束的权利。
三、当前我国公共管理监督机制的问题
1.监督机构的内在动力缺乏。监督人员是公共管理监督职责的执行者，监督人员的主观能动性对监督机构实行监督的有用性有着不可忽视的影响。其主观能动性主要是由道德规范、责任机制和激励机制这三个方面决定的。目前监督人员的道德水平是我国监督机构主要的内在动力，没有建立具有有效的约束力的责任机制，内在的精神力量和外在的制度力量没有被有效的结合起来。2.没有设置合理的监督体系。通过长时间的探索和建设，虽然当前我国形成了一个有着多元主体、内容广泛、层次多样化的公共管理监督体系，可是，因受各类主客观因素的影响，在构建监督责任系统、设计制度及其具体实行时，形成不了一个明确的核心，监督机构成为不了一个整体，内外监督不能相互配合，不能把国家和社会监督有机的结合在一起，合力监督较小。3.法律制度不完善，监督可实行性缺乏。健全和完善监督机制以公共管理监督立法为基础条件。监督主体要以相应的法律法规为依据执行监督职能，监督相关的法律法规既能使行政监督权力与其实行合规化，而且能对其产生保证。当前，我国实施监督的相关法律法规还不是很健全，监督的依据和具体实施方案还不是很清晰，导致监督活动无法可依、无章可循，可实行性欠缺，监督权力不能实施，此外缺少对监督权力的有力制约。4.权力机关监督的力度较小。我国的国家权力机关是人民代表大会，代表人民行使权力，有权全面监督一切国家行政机关的行为，人大监督行政机关及其工作人员，监督具有权威性和强制性，是最高级别、最权威的监督。但具体实施时，人大监督的力度较小，有待进一步加强。5.新闻舆论和人民监督的实际作用较小。新闻舆论和人民监督属于社会监督的范畴，当他们平衡时，社会权利对公共权力有一定的约束力。但在历史上，中国是缺少民主传统，此外没有健全的公共管理制度和行为活动公开化机制，信息不透明，监督渠道不通畅，可能会出现社会权利依附于公共权力的情况。虽可根据宪法来监督公共管理过程，但因监督途径不是很规范以及法律效力不明确，导致没有对公共权力产生有效约束。
四、健全我国公共管理监督机制的对策
1.完善监督机构的动力机制。要增强监督机构的内在动力，一方面要注重监督人员的素质的提升，开展道德自律教育活动，另一方面监督主体必须明确自己的职责，建立与完善责任确认机制和责任奖惩机制，把晋升任用制度和物质利益分配制度有机联合起来。增加监督机构的压力和动力，促进监督机构监督的高效性。2.建立合理的公共管理监督体系。公共管理监督的整体功能要充分发挥必须设置合理的公共管理监督体系，使各个监督主体之间互相配合，相互协作，才能使监督有很好的效果。我们可以从两方面入手，一方面增强监督立法，建立全方面、多层级、强有效的行政监督体系网络。另一方面成立一个相对独立和较高权威的专门调和公共管理监督主体对公共权力监督活动的专业机构，增强各监督主体的紧密度。3.健全公共管理监督法律制度。健全公共管理监督法律制度，应注意抓好公共管理监督立法、守法、执法三个方面。进一步来讲，我们需要特别制定与监督有关的一系列法律制度，不仅要制定实体法规而且要制定公共监督程序法。行政监督法律机制的改进，行政监督程序的合理性必须以监督机制完善为前提。4.强化人大监督效力。人大及常委会是我国最高国家权力机关，代替人民监督公共权力，它对公共权力的监督把人民作为支撑，以国家强制力为担保，增强人大监督的效力在很大程度上可以对公共权力产生约束力。5.加强新闻舆论和人民监督的作用。要使新闻舆论的监督作用得以强化，一方面要健全新闻立法，为舆论监督提供法律依据，使舆论工作者在行使监督的时候有法可依；另一方面应把舆论监督和其他监督方式联合在一起。因为舆论监督不是权力型监督，它的有用性的发挥必须以权力监督机制的制约为保障。立法监督、司法监督以及行政部门内部监督，一方面要对舆论监督的效用加以重视，另一方面应自觉从舆论反映出的问题中利用重要线索进行查办。想使人民监督充分发挥作用，应该从三个方面进行努力：第一，要增加人民监督的法律保障，通过立法，使人民监督的法律地位得以确立，使人民监督的权利和程序明确，使人民行使监督权时有法可依，得到法律的保障；第二，要让公共管理机构工作公开透明，增强其公开性和透明度，健全和完善公开办事制度，让社会各界都可以参加到监督的工作中，实行监督的多元化；第三，要科学推进群众评议、领导干部任前公示制等制度。
五、结语
公共权力一旦脱离了监督，腐败就会伴随发生，就像孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们一直到遇到有界限的地方才休止。”所以，强化监督公共管理过程，对保证公共权益，保障公共管理稳定和高效有着重要的影响。要健全和完善公共管理监督机制，促进公共管理主体行为公正、提高行为效率，把其潜在的对公众权益的危害降到最低。
参考文献：
[1]马晓燕,吴丹.公共事业管理专业实践教学体系改革初探--以山东交通学院公共事业管理专业为个案[J].当代教育科学,2014,01:57-59.
[2]刘圣中.公共管理学：结构、要素与环境.武汉大学出版社,2011,6.
[3]蒋毅轩.监督制约机制的强化与完善是反腐败的有效措施[J].沧州师范专科学校学报,2001.
[4]欧文•e•休斯.公共管理学,中国人民大学出版社,2001.
[5]戴维•H•罗森布罗姆,罗伯特•S•克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律途径,中国人民大学出版社,2002.
[6]格罗弗•斯塔林.公共部门管理,上海译文出版社,2003.
公共管理方法论篇8
【关键词】西方行政管理理论新公共管理理论新公共服务理论启示
自1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，至今已有100多年的历史了。100多年来，西方的行政管理理论不断发展创新，有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革，对我国进一步搞好改革和提升管理水平亦有借鉴意义。
一、西方行政管理理论的历史沿革
1.传统公共行政理论阐释。传统公共行政的理论基础主要是伍德罗•威尔逊的政治、行政二分法和马克斯•韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理，重视技术而得到迅速发展壮大，自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威尔逊提出，应该用行政管理的稳定原则——企业式原则，来指导公共机构的运作。威尔逊认为，为了提高政府运作的效率，应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映，韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。www.133229.Com
2.新公共行政理论阐释。新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议，其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法，并因此隐含了一种意味，即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同，后来他们提交的论文和评论被结集出版，命名为《走向新公共行政》。它高举社会公平的大旗，关注意义和价值，着重建立规范理论，以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。
3.新公共管理理论阐释。新公共管理是一种国际性思潮，它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓，如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称——新公共管理。
4.新公共服务理论阐释。新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上，对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础，从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判，明确指出，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。
二、西方行政管理理论对我国的启示
西方行政管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。
1.提高政府管理水平，强化管理的高效率。我国某些政府机构长期以来一直存在着效率低下的问题。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。综观西方行政管理理论的发展，我们发现注重政府的管理水平和办事效率是它们共同关注的焦点。这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
2.政府公共服务领域引入竞争机制。新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面，提高了公共服务的效率和质量，另一方面，也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如，在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行某些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的瓶颈现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。
3.完善和健全政府组织。鉴于我国与西方发达国家在政治制度、公共行政发展水平方面的差异，完全照搬新公共管理以企业式为取向的政府组织改革是不可取的。但是这种改革模式的适应变化了经济社会形态，努力提高政府工作效率、质量的追求目标可以为我国的行政组织改革所借鉴，迄今为止，我国的政府机构改革仍然没有脱离集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，这是符合我国具体国情的。但同时，我们也应以前瞻性的目光来勾勒我国的政府机构改革。不仅要立足于转变政府职能，力求运转协调、行为规范（这是我国政府机构改革目前要解决的主要问题），也要兼顾提高效率、质量。也就是说在从等级行政向网络行政，从精英行政向大众行政，从机关式行政向企业式行政发展方面，我们应做出一些勇敢的试探。这不仅会提升政府机构改革的质量，而且也是一种与国际接轨。
参考文献：
公共管理方法论篇9
论文摘要：行政法的发展总是与行政实践相伴而行的, 当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。行政主体多元化和行政方式非权力化被认为是新公共管理的比较明显的两个特征。中国的行政改革理应遵循公共管理的社会化、市场化取向。传统的行政学理论已经不能解释公共管理中多元化的行政主体和非权力性的行政方式的新变化。行政法在公共管理实践和改革的背景下必须转变传统行政法观念，即从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念，必须顺应公共管理的社会化、市场化取向，顺应行政主体多元化和行政行为、方式非权力化现象日益增多趋势，补充、丰富和发展行政法内容。
行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说，行政法是静态的行政管理，它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的，因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障，行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础，行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式，行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念，补充和发展行政法内容的新任务。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期，在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指，在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是，公共事务的增多，市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力，特别是1929～1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题，并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机，增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大，国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性，即行政主体只能是国家行政机关，并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制，一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预，行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法，基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例，第一，我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是：“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”，②“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看，认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”，强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二，从行政法的功能来看，在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下，行政法要解决的问题是，如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派，如控制论、管理论、平衡论等，它们的侧重点和价值取向不同，但都是在国家行政的框架内，在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外，在对行政法律关系的认识上，学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关，行政法律关系中的双方地位不对等，行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后，西方各国采用凯恩斯主义的主张，政府对社会进行全面干预，取得了一定的成效。但从20世纪70年代起，西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后，开始向整体化迈进，出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学，反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径，它和传统的公共行政有明显的区别。有学者将其概括为以下几点：（1）公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面。（2）公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。（3）打破政治－行政两分法的传统，充分吸收当代各学科的理论和方法，特别是经济学的理论和方法，并与工商管理学融合。（4）公共管理学既是实证研究又是规范研究。（5）公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上，公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下，政府改革基本围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下，行政主体是多元化的，政府不再是管理公共事务的唯一主体，非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出，成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中，非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位，虽然他们的存在有合理的一面，但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念，其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究，研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面，而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中，出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式，行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式，有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出，即使勉强拉入现在的理论框架中，“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时，为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素，主要强调这些行为虽然有合意的一方面，但其要素仍是双方地位不对等，国家行政机关居于优越的地位，其行为本质包括权力性因素。
可以看出，现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下，无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘，这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念，要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应，行政法应从转变传统观念出发，以有效解决问题为尺度，多层次、多重心地开展研究，促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始，也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化，预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化，体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，只要能有效实现行政目标，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体，它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明，行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行，而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后，基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系，行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导，研究政府应该如何行政；以公共利益为主导，由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力性行为认知行政法的研究对象，行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题，以制度化的方式实现公共利益，提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标，同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来，“政府权威行政观念转变为民主行政观念，行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题，行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制，以问题定向，运用法律规范手段，实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率，以促进人民福祉，应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化，使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定，如何与政府进行权力划分，它们如何合法地进入公共事务的管理，如何进行管理以及相应的救济方式问题，都成为行政法的新内容。?
随着公共管理中市场化、社会化的取向，政府在不断地放松规制，行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力，哪些公共事务应交给市场来处理，不仅仅是行政学要研究的问题，也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。
随着行政主体的多元化和非权力性行政行为的日益增多，行政法的调整和调整方式也出现了相应的变化。“行政法在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现在权力色彩和强制观念的弱化，代之以平等、合意的观念。近年来世界各国出现了一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等。正如日本学者指出的那样：“实体法上区别公法和私法是没有多大的意义的。”行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题的定向，采用“提提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法以实现公共利益，这也就是我国台湾学者和日本的学者称之为“公法向私法逃遁”的现象”。11
公共管理在实践中还未成熟，但作为一种新的政府管理模式和研究途径，被认为是代表了公共管理的发展方向，具有强大的生命力。行政法在公共管理实践的推动下，不断补充和丰富新的内容，因而也不断地向前发展。
注 释：
①张国庆主编.《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，1990
②许崇德，皮纯协主编.《新中国行政法学研究综述》，北京：法律出版社，1991
③胡建淼主编 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996
④陈振明. 公共概论范式的兴起与特征. 《中国人民大学学报》，2001年第1期
⑤转引《布莱克维尔政治百科全书》，613页
⑥〔美〕v. 奥斯特罗姆. 《美国行政管理危机》，北京：北京工业出版社，1994
⑦陈振明主编. 《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：人民大学出版社，1999
⑧转引苏力等. 《规制与发展》，杭州：浙江人民出版社，1999
公共管理方法论篇10
[关键词]新公共管理理论公共管理第三部门
一、新公共管理理论的内涵
上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。
根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：
第一，区分“掌舵”与“划桨”职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。
二、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践
党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。
第一，规范政府职能，建立“有限政府”、“服务政府”。新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是“全能政府”。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现“越位”、“错位”、“缺位”状况。规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出：“在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。可见，政府并非无所不能的“全能政府”，而应为有所为、有所不为的“有限政府”。一方面，政府应避免“越位”、“错位”。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好“补位”。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。
第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面。新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。
第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率。私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。
第四，加强法制建设，健全相关法律制度。新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，因此，健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一整套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。当然，我们必须看到制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此，在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落实到实处。如果有法不依，执法不严，有令不行，有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。同时，政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
参考文献：
[1]贺新宇.论新公共管理理论对我国公共管理改革的借鉴意义[J].江西农业大学学报(社会科学版),2005(3).
[2]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理,2000(8).