公共财政的基本特征篇1
根据自己的认识,我想提出四点关于公共财政基本特征的表述。我认为所谓公共财政,顾名思义,很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”。公共财政的特征,首先就是要以满足公共需要为主要的目标和工作的重心。这样一个要点,包含着如何正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政,理论的支柱是马克思主义的国家学说;其所强调的是国家是阶级矛盾不可调和的产物,所以强调了其阶级属性和阶级的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家消亡问题。我们在社会主义初级阶段,国家的阶级属性仍然存在,但是在往前逐渐发展的过程中,要进入一个马克思主义所勾画的国家消亡这样一个可能很漫长但是必然的历史过程。从这个角度上看,不能否认阶级性,但不能整天放在第一位来强调。我们的国家政权仍然是人民民主的性质,但我们在宜传上并没有把像过去的阶级斗争那样年年讲、月月讲、天天讲,总体上我们更需要创造一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕这样一种氛围和态势。所以,这里特别要强调的是在国家消亡这样一个大方向下,社会主义初级阶段应该抓住什么主导性的东西。社会主义既然是为全社会的共同利益采谋求发展,在理财上必然是要强调满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,这和历史发展趋势是相合的,和我们现在这样一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心,以全面建设小康社会为纲领的具体方针和具体任务也是紧密结合的。所以我觉得公共财政无非是更明确地、更理直气壮地强调对于社会公共需要必须满足,要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标,同时也要客观地、实事求是地看待阶级属性;顺便说一下,在学界里大家往往都不假思索地引用一个判断:国防是纯粹的公共产品,言下之意就是说国防是完全对应于社会公共需要的。但实际生活中,显而易见各国的国防不可能是纯粹公共产品,美国的飞机飞到我国领空发生撞机事件,显然是侵害我们的的,显然不是对所有人都有益无害的东西。美国在科索沃狂轰滥炸,他说是国防,是纯粹公共产品,我们处于弱势的、被欺负的国家,简单地学他们这个概念,就会造成很严重的误导。我个人的解释是国防不可能是纯粹公共产品,只要有国家和国家之间的利益对立冲突,充其量国防只能在一定程度上表现为局部的公共产品,有些时候这种局部公共产品和其他局部公共产品会发生非常严重的冲突。举个直截了当的例子,日本在侵略中国和亚洲其他国家的时候,说要建立大东亚共荣圈,好像是个公共产品,大家是“共荣”的,实际上是血腥的侵略和残杀。对这一点我们必须清楚。不能简单地附和他们的学者的所谓主流观点。但回到主题上来,公共财政的主导目标、工作的重心应该是满足社会的公共需要。
第二个特征仍然离不开公共这个表述,就是应该以提供公共产品和服务作为基本方式。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明,千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制,更有利于解放生产力。这是现阶段的现实。但是市场有缺陷,有其失灵的领域,我们就必须在这些领域,特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域,由政府担负起应该负的责任,职能应该到位。这就是说公共财政顾名思义,从其所提供的产出这个角度看,主要就是公共产品和服务。由于市场不能有效提供,政府必须通过理财系统来提供,来和市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。
第三个鲜明的特征还是要紧扣公共这个表述,公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政,以及原来状态下的与政府理财相关的决策机制之间,有什么本质的不同?这个重大的不同就是,公共财政必须实行政府理财的化、法治化、民主化。
按照法国专家的解释,西方主要市场经济国家所谓的公共财政,是作为中世纪王室财政的对立物产生的。把中世纪的欧洲王室财政与中国的情况来对比,类同于我国过去专制主义社会状态下的帝王财政,只不过欧洲历史上那种“封建”的状态更典型,是一个一个分权的城邦小国,一个一个王室。这些王室虽然有税收的形式,甚至也比较早地发展了公债的形式,但是那个时代的财政主要是人治的财政,王室决定如何征税、如何发债、如何花这些钱。中国的专制情况是“天子”的权力集中度非常之高,人治特点比欧洲中世纪有大大过之而无不及。欧洲的王室财政到了资产阶级大革命之后被新形态的取代,在具体运行形态上有一些和中世纪的情况孑然对立的基本特点和主要原则。
我们听到法国专家介绍强调了几点,在资阶级革命之后这种新的财政形态取代王室财政,首先的一个区别或原则,就是这个财政要依托于宪法和法制,宪法和法制规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容,这是他们所谓的“立国之本”。中世纪的情况下,人生下来地位就是有区别的,有王室贵族及王室贵族下面各个层次的贵族,然后才有平民,往下还有农奴。到了新的社会状态下,所有的公民生而平等,这是宪法规定的公民权利。在这样的平等权利之上,对财政权有明显的界定,即规定财政作为政府的理财部门是独立的,不受其他部门管辖,也不受,由原来所谓最上层的王室或者决策机关直接指挥,财政部门是公众的理财机构,要听命于公众选举出来的立法机构,就是所谓议会。议会批准财政部门理财的执行方案即预算,财政部门按照议会批准的文件来从事其理财工作,。这是一个全新的理念,是一个全新的依托于法治的一种理财新境界。这种财政部门相对于其他部门的独立性,及其必须由最高权利机构议会来决定工作具体执行方案的属性,明显地对立于过去王室财政的形态。在这种新形态下,公民都必须对国家纳税,而所有公民纳税遵循的原则是一致的,不分高低贵贱。
法国专家强调的第二条原则是,税收机关本身无权制订税法,税法只能由体现国民意愿的议会等立法机构来决定。
第三条原则,税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。按我们今天的话来说,这一条从源头上就明确了实行收支两条线。政府部门的理财和企业理财完全不一样,企业的收支显然是连在一起的,收入越丰厚,支出的能力越大。政府机关不是这样,政府的权力具体落实到机关里去行使的时候,不能在取得收入之后就以挂钩或其他方式切一块下来,解决机关人员自己的工资发放和福利待遇问题,必须如数一分不少上缴到国库,收是收,支是支。另外有一条线索在预算里安排政府机构的工资和福利支出。公共财政一开始就明确的这种收支两条线原则,解决的是公众
权力不能在执行机构由于利益驱动而发生扭曲的问题,而这种扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所推行的许多改革措施;就是想矫正这种扭曲。交通管理部门因为交通罚款直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩,所以就出现了普遍的千方百计去刁难驾车者,多获取罚款的状态,甚至发生人为设置“道路陷阱”的敲诈情况。这种利益驱动比思想教育更能发挥作用,哪怕天天讲提高觉悟、提高素质,但利益驱动使他更倾向于只要有可能就要多收罚款来增加自己的收入。在现实生活中,制度层面要尽可能解决这种公权扭曲的问题,体现为公共财政在市场经济国家的经验里,从源头上就规定了收支两条线。
法国专家还强调了第四条原则,属于公共财政在理念上的根基,就是所有的公民有纳税的义务,同时就享受纳税人的权利。权利包括知情权、监督权、参与权,可以通过规范的渠道介入公共事务,来表达偏好、表达主张、提出要求、实行监督。
我国作为一个后进的大国,在背负着沉重的两千多年专制主义传统的状态下,搞公共财政的建设,可能会碰到;一系列比其他国家在一般情况下更突出的矛盾问题。经过多年的努力,我们在禁止乱收费的方面仍不敢说做得很好,有的地方好一些。有的地方差一些,只能说初见成效,使公权的扭曲多少有所收敛,实际上离真正解决这个问题还非常远。我们权力制衡的大框架,现在还在探索的过程中。十六大提出的政治文明,有很多问题还没有展开。公共财政中这种规范的公共选择,是以权力在各个环节上受到制约为前提的,防止在权力的绝对控制以后发生腐败问题。这种权力制衡前提之下的规范的公共选择,我理解首先要有一个透明、走民主轨道的程序。因为公共选择从广义上说是客观存在的,社会成员在某些情况下,会自然介入,社会矛盾的积累会导致整个社会中出现副作用极大的不规范的公共选择。中国历史上几百次农民起义,其实也可以理解成一种公共选择的形式,就是民不聊生,,只好揭竿而起,通过农民起义的形式达到改朝换代的目的。一般在每次改朝换代后新朝的初期,情况稍微好一点,老百姓日子勉强过得宽松一点,以后矛盾逐渐积累,得不到体制内部的解决,又矛盾激化,再造成一次新的改朝换代的起义。这种不规范的公共选择,是我们在现代社会里极力要避免的,我们现在所要寻求的权力制衡下的公共选择,应该是规范的。这种规范的公共选择过程能够提供社会主要事务的协调与决策,这个决策机制在理财方面要由公共财政具体地贯彻落实。实际上所有的决策必然紧密联系财力的配套,做出决策的同时,实际上需要做财力的可行性研究和分析。前面说过所有错综复杂的矛盾交织在财政这个分配环节上,体现为需要和可能的永恒的矛盾,如何用相对合理的方案解决这些矛盾,就必须通过规范的公共选择的机制来求出一个答案。总之,在决策制度上,公共财政无非就是强调:我们不可避免地要走化、法治化、民主化的道路;第四个和公共财政紧密相连的基本特征,是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的,就是不能把什么都放在桌面下藏着,由部门内部少数知情人来讨论,而是要最大限度地把信息提交给社会成员。当然特殊的机密、如某些国防问题,当然不能做书生式的理解。但是除此之外,应该公开的一定要有公开性,公开性要具体落实在透明度上。传统体制下,一贯实行的很多保密的措施,实际上现在已经落后于时代了。比如预算的收支科目,过去每年财政部预算司要编一个当年度预算收支科目,上面专门印上“机密”字样,后来改为“秘密”,因此仍不能带出国门。我们在国外考察的时候,非常关注人家的预算科目设置,就会出现一些尴尬的事情。人家非常热情地介绍了他们的预算科目,他们认为政府必须对公众负责,所以预算都是规规矩矩印好的现成的材料,送给我们之后,对方就会询问中国的财政预算科目设置情况,我们只好搪塞,说我们正在改,改好后给你们寄过来,实际上没法交代,因为科目设置是作为秘密的东西。现在秘密两个字去掉了,叫做内部资料,不得外传。实际上预算科目本身仅是一种技术性的规定。
这种公共性、透明度,在我国现阶段是相当低的,而公共财政的发展理所当然地要求有这种透明度。于是自然而然就会引出政府资金的完整性问题。政府体系所有的财力,都是政府通过社会统治者、管理者的权力,当然在我国还包括社会中国有资产的管理者、代表者的权力收取上来的;这些收入应该完整地体现在一个一览无遗的预算文件里面,来接受监督。我们过去的情况是把这种收入分割成几个部分,转轨过程中预算内是一块,这是要对人代会报告的,虽不详尽,但最基本的透明度应该说有了。预算外这一块,财政部有相对规范的制度规定,但是可以不对人代会报告,透明度就大大降低了。实际上各个部门单位过去还有为数不少的第三块,所谓“体制外资金”和“小金库”。1996年清理整顿预算外资金后,现在基本的格局是已经“三而二”,第三块在制度上已经没有地位了,只要发现就必须整顿清理,进入预算外,或者进入预算内。今后的发展逻辑还要逐渐地向“二而一”转变,现在编制部门预算实际上已经要求按照综合预算来编制,不管是预算内还是预算外,这些来自公众的钱都是公权行使的对应财力,必须完整地进入预算文件,对公众做交代,接受公众监督,减少可能发生的运用公权中的公众资源误配置。在这样的理念之下,必然要强调预算的完整性。
所谓事前确定,在所谓美国的“进步时代”里,是他们反复讨论的一个关键的要领。如果预算确定后只是一个弹性很大的供参考的东西,那么执行机关就可能会利用弹性,造成很多和公众利益偏离的情况。事前确定就是大家先充分讨论,如何使公众利益最大化,确定好了之后,立法机构审批,审批后预算成为有法律效力的文件,就必须严格执行。市场经济的情况下,已经严格到预算执行起来必须不多不少、不迟不早,一点松动的余地都没有。我在十多年前作为访问学者曾在美国一年,有意识地对美国三级政府做了财政体制的调查,当时反复问过不同级次上的预算管理的官员。按照中国人的理念,实事求是、因地制宜是天经地义的,过去我们理解传统体制僵化,就僵化在买酱油的钱不能打醋、买棺材的钱不能治病。我原来以为市场经济有一个很灵活的机制,但美国各个层次上的官员给我的回答都是不可能改变预算规定的数量和进度,如果改变的话,就要进监狱。不是我们所理解的一个“党纪政纪处分”的问题,而是一个刑事犯罪的问题。可见其事前确定好的预算文件执行起来是一丝不苟的,是非常严格的。之所以这么严格,是与其多年来制度建设里所积累的相关程序、规定有关的。比如联邦的预算编制要提前一年半做经济预测,以及大量的讨论,美国的总统预算管理办公室和财政部在反复磋商基础上,形成初步的预算编制文本后,要递交给参、众两院,由两院的预算专门委员会分别进行逐项讨论,提出各种修改意见,以后再经过国会和总统的审批。这些都体现了权力的制衡,谁都没有无限的权力。通过这么复杂的一套编制程序形成的预算,执行起来要求非常严格。那么如何解决因地制宜、灵活变动的问题?另有特定的修改程序。认为需要修改的,可以提出申请,有关部门会在规定期限内给予答复。也就是说把买酱油的钱算好了,就是不能买醋;看病的钱另外安排,买棺材的钱就是只能买棺材。在执行环节上非常严格。至于修改,也承认在情况的变化下可以急事急办、特事特办,也规定了紧急应急程序。“9.11”事件发生后,两天之内美国在全国人心未定的情况下,国会就通过紧急拨款法案,几百亿的反恐资金就拨出去了,这就是急事急办、特事特办的处理。这种具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为一个基本的管理制度,是公共财政实际运行过程中的保证,满足社会需要、提供公共产品和服务、实行规范的公共选择都要通过预算的程序和内容来体现。
按照上面关于公共财政基本特征的理解,下面要汇报的是在我国现阶段,如果说将建立公共财政框架理解为一个基本的导向、一个虽然现在是粗线条的、不可能有严丝合缝的设计细节的财政运行形态,但是势必要往这方面发展,那么应该抓住一些什么主导性的因素。作为研究者,我想汇报六个方面的认识。
第一是按照公共财政发展的要求,在政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。
公共财政发展中第二个主导性的因素,是要合理掌握财政分配顺序、轻重缓急。
第三个主导因素,是要形成规范的公共选择机制。
第四个方面是政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。
公共财政的基本特征篇2
关键字：行政征收公共利益补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
进入二十世纪以来，财产权“神圣不可侵犯”的理论早已失去其意义，公民对财产权的行使必须附有一定义务，要有利于公共利益。因此，公民原则上要无偿接受法律对财产权内容的某种限制，这也就是财产权的社会义务性，公民有容忍的义务。但是，行政征收是对公民财产极为严重的侵犯，当“其严重程度已经不能再期待当事人为无偿忍受时，构成特别牺牲”.所以依据平等原则，对该受害公民负担的特别牺牲应该由公共利益的受益人——全体公众——共同公平分担，填平此特别牺牲。德国基本法第14条第3款第2项规定：“征收之法律，应规定补偿之种类及范围”。该条规定被学者们形象的称为“唇齿条款”或“一揽子条款”，也就是说，所有的行政征收行为必须有法律依据，而任何法律在设定行政征收的同时还必须规定应予补偿的方式和范围。“容忍，但应予补偿”的原则成为行政征收制度的基石。我国修改后的宪法也作出类似规定，但是对于行政征收应如何补偿却未作明确规定，而这也给了立法者具体化宪法和法院适用的空间。笔者认为，行政征收法对于行政征收应确定公正补偿的原则。所谓公正补偿应该以完全补偿为原则，只有在国库空虚的非常情况下，才可由立法者根据国库利益（支付能力）对征收补偿再作具体决定。
公共财政的基本特征篇3
［关键词］财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。
任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。
最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。
通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。
三、我国竞争性国有资产的发展方向
目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：
第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。
第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。
［注释］
①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.
②叶振鹏公共财政与国有资产经营财政［J］。财经文摘。1999（6）。27.
公共财政的基本特征篇4
一种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。这就是，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”的模式来构建的，由计划经济走向市场经济，经济体制环境变化了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。
第二种观点认为：随着经济改革的深入，我国从计划经济体制逐步转到了构建市场经济体制上来，这就决定了我国的财政必须相应地从原有的计划型模式，转到市场型模式即公共财政上来。这样，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。
第三种观点认为：建立公共财政是中国市场化改革实践的必然要求。提出建立公共财政的基本框架，适应并反映了政府职能转变的大趋势，进一步确立了财政改革的明确目标，有利于尽快消除计划体制模式对财政改革和财政体制建设的惯性影响和阻碍。
第四种观点认为：社会主义公共财政的提出是我们建设社会主义市场经济的又一个新飞跃，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求。[1]
第五种观点认为：公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。[2]
二、公共财政的概念
第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。[3]
第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要点：
（1）它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现，就是“为市场提供公共服务”；
（2）它是财政的一种类型或模式。
第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（或国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。
第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。
第五种观点认为：公共财政的实质是市场经济财政。其基本点：
（1）公共财政就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政；
（2）公共财政属于公共经济，是其核心内容；
（3）公共财政实质是市场经济财政；
（4）公共财政不是“吃饭财政”。[4]
三、学术界对公共财政的不同理解
第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。[5]
第二种观点认为，公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。
第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；
第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理；
第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标；
第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认；
第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。[6]
第三种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。[7]
第四种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。[8]
四、公共财政的特征
第一种观点认为，公共财政有三大特征：一是财政收入是凭借公共权利取得的，反过来说，凭借公共权利取得的收入，都是财政收入；政府要把财权统一到财政部门，预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共机构；第三，公共事业；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企业。当然，在这六个方面，财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择，民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革，必须要用公共决策、民主理财等来理解它，指导改革。[9]
第二种观点认为，我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有自己的特点。
（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。
（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。
（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。[10]
第三种观点认为，公共财政具有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
（1）公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用；
（2）公共财政能够相对缩小收入差别，体现经济公平，实现社会公平的作用；
（3）公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。[11]
第四种观点认为，“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公共的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。[12]
第五种观点认为，公共财政具有五项特征：（1）公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；（2）公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力；（3）公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行，具有强制性，又具有补偿性；（4）公共财政的分配内容是以m（社会剩余价值）和V（劳动消耗）为主要对象；（5）公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非营利性两大最基本的特征。[13]
五、如何构建公共财政
第一种观点认为，如何构建公共财政涉及到两个方面的问题：
一是如何构建的问题。政府预算制度的改革，是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容，沿着目前的政府预算制度改革道路走下去，最终既可完成公共财政模式的构建任务。
二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。目前，承认双重性质财政的现实存在，将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来，形成公共财政与国有资本财政并存的格局，是解决我国目前财政困难，根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式，只有经过它的中介，才能加快并最终实现财政的公共化。[14]
第二种观点认为，公共财政理应是一个不可分割的有机整体，它应由以下两个部分组成：
其一是公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的，公共支出的构成要素包括：1、公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支。
2、公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分。
3、公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款。
4、公共福利支出，这是政府依法因丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利。
5、公共工程支出，即政府对公共基础设施的投入。既然公共支出是为了满足公共需要，那么其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割，这就决定了公共收入只能有两种基本的形式：（1）税收收入。（2）其他收入，这主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益。
其二是公共收支的管理模式，这具体包括：
1、公共收支计划机制，其关键是要编制科学的政府预算，此预算应打破目前预算内与预算外的界限，涵盖所有政府收支，且它不应是纲目式，由精确测算所编的部门预算汇总而成。
2、公共收支执行机制，其核心是构建科学的政府收支机制，如国库单一账户制、政府采购制度和高效的税收征管制度等等。
3、公共收支监督机制，即是在增大财政分配透明度的基础上，探索并构建四位（即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督）一体的监督网络。
4、公共收支调节机制，其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。[15]
第三种观点认为，构建社会主义市场经济的公共财政制度体系有四个方面的内容：
（一）构建公共财政体制
1．建立分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。
2、建立级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共预算范围。
3．建立政府间公共财政转移支付制度。
（二）构建公共预算制度
1．确立公共预算的原则。（1）完整性。（2）统一性。（3）年度性。（4）可靠性。（5）公开性。
2．明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。
（1）决定主体。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终极决定者。
（2）执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体：1）公共收入主体理所当然的是税务机关，在中央海关也是公共收入主体。2）公共支出主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体，非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。
3．启动公共预算程序。（1）公共预算的编制和立法审批要有足够的时间。（2）公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。（3）公共预算要通过决算予以事后评价。
（三）构建公共支出制度
1．确定公共支出的范围。包括三大块。一是购买性支出，即政府雇佣和政府购买的支出，是该级政府直接配置并最终使用的资源；二是对个人、企业的转移支付，是一级政府直接控制资源在管辖范围再分配资源；三是净财政转移支付，是一级政府对其他政府（上级、平级、下级政府）进行控制资源权利的转让。
2．完善公共支出体系。（1）为国家机器正常运转提供财力保证。（2）对公益性公共品产出提供财力保障。（3）审慎对待社会保障支出。（4）加大基础设施基础产业的财政投融资力度。
3．建立公共支出管理制度。我国的公共支出管理制度包括：（1）政府支付制度。（2）政府雇佣制度。（3）政府采购制度。（4）谨慎的转移性支出制度。
（四）构建公共收入制度
1．明确公共收入的范围。
（1）公共税收。公共税收是公共收入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。
（2）公共债务。公共债务是与财政赤字相联系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、基本的功能。
（3）政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其它形式的收费收入。
（4）政府资产。政府资产可分为经营性资产和非经营资产。政府经营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的变现收入。
（5）其他收入。包括捐赠收入、罚没收入及杂项收入。捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠。发生自然灾害、战争时期或特定支出项目（如公共设施、公益设施、慈善事业）会发生捐赠收入。罚没收入是政府依法处理的罚款和罚没品变现收入，以及依法追回的赃款和赃物变卖收入。杂项收入包括国际组织援助捐赠。
2．完善公共收入体系。
（1）公共收入就是政府收入，并全部体现到财政收入体系或者预算收入体系之中，不存在财政、预算收入体系之外的其他任何政府收入。
（2）公共收入以公共税收为主要形式，公共税收在公共收入中占绝大多数。
（3）由于公共收入主要以公共税收形式实现，其公共性和公共决定性是不言而喻的，税收意味着纳税人对广义公共品的普遍性付费，具有公共性；这些税收法律都是由行政机关提出并得到国家权力机关批准而执行的，具有公共决定性。
（4）公共收入体现为一级政府、一级财政、一级收入的分税制体系。
（5）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高，但收费与使用者付费收入也应不超出政府总收入的1/5。
3．建立公共税收制度。
公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制都需要让税法成为定规。如是方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[16]
注释：
[1][4][13]王军、欧阳宗书：《公共财政学术研究观点综述》，《中国财政》2000年第12期。
[2]叶振鹏：《按照公共财政的要求转变理财观念》，《财政研究》2000年第11期。
[3][11]谭建立：《对公共财政的几点认识》，《贵州财经学院学报》，2001年第1期。
[5][9]杨灿明：《推进公共财政支出改革的几点建议》，《财政研究》2001年第9期。
[6]邓子基：《关于公共财政的几点认识》，《财政研究》2001年第7期。
[7][15]邵培德：《公共财政新诠释》，《财政研究》2001年第1期。“”版权所有
[8]焦建国：《公共财政：理论与实践的着眼点在哪里》，《金融早报》（深圳）2001年3月30日。
[10]刘汉屏、章成：《公共财政与公共财政政策选择》，《财政研究》2001年第7期。
[12]李炜光：《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》（天津财经学院学报）2001年第2期。
公共财政的基本特征篇5
一、公共财政理论与税费制度改革
（一）纯公共物品与税收
社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。
（二）准公共物品与收费
在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。
此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。
（三）规范性的税费关系
从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。
在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。
二、政府收费的现状及存在的问题
（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向
从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。
从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。
（二）我国现行收费存在的主要问题
近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。
一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。
三、税费制度改革的必要性
1从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。
2从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。
3从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。
参考文献：
公共财政的基本特征篇6
[关键词]林业税收；林业收费；林业税费改革；公共财政
我国林业在经历不断调整后，初步实现了由以木材产品为主向以生态环境产品为主的转变，税费制度在这一转变中发挥了重要作用。但现行的林业税费所呈现出的“轻税重费”特征，不利于林业经济的持续发展、生态环境的有效保护乃至我国公共财政体制的构建。
一、我国现行林业税费制度
林业税费是指就木材、林材及其他衍生品征收的税费，由林业税收和林业收费两部分组成。其中，林业税收是国家为了满足一般的社会共同需要，凭借政治权力，以法规形式加以规定的强制性课征，国家在征税时不需向纳税人直接提供特殊服务和支付任何代价；林业收费则具有相对于缴费义务人的有偿性。林业税费制度，不仅是国家和地方收入的来源，而且是促进林业经济发展、优化生态环境、保证社会可持续发展的重要手段。
(一)税收制度
1、农业特产税。为继续推进农村税费改革，进一步减轻农民负担，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合印发了《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》。《通知》明确规定，从2004年起除对烟叶仍征收农业特产税，取消其他农业特产品的农业特产税。据此，对林业生产的原木、原竹产品将不再征收农业特产税，也不征收农业税，税收为零。
2、增值税。财政部、国家税务总局《关于以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税优惠政策的通知》规定，对企业以林区三剩物(包括采伐剩余物、造材剩余物和加工剩余物)和次小薪材(包括次加工材、小径材、薪材)为原料生产加工的综合利用产品，在2005年12月31日以前由税务部门实行增值税即征即退的办法。财政部、国家税务总局《关于若干农业生产资料征免增值税政策的通知》规定，对批发和零售的种子、种苗免征增值税。财政部、国家税务总局《关于“十五”期间进口种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和非盈利性种用野生动植物种源税收问题的通知》规定，在2005年底以前，继续对进口种子(苗)、非盈利性野生动植物种源等免征进口环节增值税。
3、企业所得税。财政部、国家税务总局《关于林业税收问题的通知》规定，自2001年1月1日起，对包括国有企事业单位在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税。财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》规定，对边境贫困的国有林场取得的生产经营所得和其他所得暂免征收企业所得税。
4、“天保”工程实施企业和单位有关税收政策。财政部、国家税务总局《关于天然林保护工程实施企业和单位有关税收政策的通知》规定，自2004年1月1日～2010年12月31日期间，一是对长江上游、黄河中上游地区，东北、内蒙古等国有林区天然林资源保护工程实施企业和单位用于天然林保护工程的房产、土地和车船分别免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；二是对由于国家实行天然林资源保护工程造成森工企业的房产、土地闲置1年以上不用的，暂免征收房产税、城镇土地使用税。
(二)林业收费和政府性基金制度
1、林业收费。根据财政部、国家发展改革委员会《关于2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》，涉及林业的收费项目有以下7项(见表1)。
2、林业政府性基金。(1)育林基金。一是国有林区森工企业育林基金。东北、内蒙古国有林区森工企业，执行林业部、财政部《关于东北、内蒙古国有林区统配木材调价增收的处理和林价(育林基金)的计提等财务问题的通知》的规定，按木材销售收入26％提取林价(育林基金)，对实行林价制度的东北、内蒙古森工企业按立木提取的林价亦不得低于按木材销售收入的26％提取的水平；其他国有林区森工企业按照财政部、林业部《关于国有林区森林工业企业财务改革若干问题的通知》和《关于国有林区森林工业企业财务改革若干问题的补充规定》文件规定，按木竹销售收入的21％提取育林基金，按该比例执行有困难的，可适当降低，但不得低于15％，现行提取高于21％的可保留，具体比例由省、自治区人民政府确定。同时规定，育林基金是营林生产资金，其提取和使用均应纳入森工主管部门和企业的财务计划及会计核算统一管理。对企业提取的育林基金原则上60％留给企业，40％上缴省级森工主管部门，用于企业之间调剂。二是南方集体林区的育林基金和更新改造资金(即维简费)。执行林业部、财政部《关于南方集体林区木材开放后有关育林基金、更改资金征收、使用和管理问题的通知》及国家经委、林业部、财政部、国家物价局、国家工商行政管理局《关于整顿和调整南方集体林区木材费用负担问题的通知》文件规定，对产区木竹经营单位按其收购后的第一次销售价的20％计征(育林基金为12％，维简费为8％)，个别省、自治区执行有困难的，可以适当降低提取标准，但不得低于销售收入的15％。同时规定，育林基金和维简费的绝大部分留给产材县，省、地林业主管部门应适当集中一部分，用于调剂余缺，集中的比例由省、自治区林业部门和同级财政部门确定，并报各省、自治区人民政府批准。(2)森林植被恢复费。根据财政部、国家林业局关于印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的通知规定，凡勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时使用林地，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意或者批准的，用地单位应当按规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费。
可见，随着近年国家一系列针对林业的税收优惠政策的出台，我国林业总体税收趋于零。现行林业税费的主体不是国家、地方的税收，而是来自共计9项的林业收费，形成了以费为主的林业税费格局。
二、现行林业税费制度存在的问题
(一)以费为主的格局有悖于公共财政的原则
在公共财政中，税收是公共财政唯一的基本收入形式，收费只是补充形式。现行以费为主的林业税费格局有悖于公共财政的原则。以费为主的林业税费格局造成的结果是，在公共财政的框架之外，还存在一个林业部门的自运转系统。表现在：一方面，林业部门的收入主要源于林业费的收取；另一方面，这种本就取之于林业生产的收入却没有用在生产中，而是用于当地林业部门的内部运转上，并且还有相当部分要上交给省、地林业部门。
(二)现行林业税费制度不利于森林资源的保护，催生乱收费，为林业部门的收费留出了空间
1、以费为主的林业税费制度不利于森林资源的保护。现行的对包括国有企业在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税、以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税“即征即退”等优惠政策，是国家为了减轻“天保”工程实施对林业企业的影响而出台的，对于减轻林业企业的负担，起到了一定作用。但也出现了问题。以暂免征收林木产品初加工企业的企业所得税为例。根据财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》规定，林业产品初加工虽然是指通过利用林业“三剩物”和次小薪材为原料生产的综合利用产品，但其所列示的具体范围很广，木、竹刨花板、纤维板(含中密度纤维板)，木、竹地板块(含复合地板)等产品都包括在内。理论上，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但在实际生产过程中，由于没有足够的林业剩物可供生产消耗，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，致使大量次生林、幼林被采伐，不利于森林资源的保护。
2、以费为主的林业税费制度催生乱收费。随着国家林业优惠政策的出台和“天保”工程的实施，原有的企业“木头”经济和地方“木头”财政失去了支持，加上我国财政转移支付模式的缺陷，导致林业企业和地方财政陷入困境。在此背景下，以费为主的林业税费格局催生乱收费。除了前述9项收费外，各地自行制定的林业规费可谓五花八门，包括森林资源补偿费、森工企业管理费、林业养路费、迹地更新费、更新造林预留费、森林病虫害防治专项费、自然保护区管理费、护林防火费、检疫代办费、运输费、物价调节基金、检尺费、能源基金、木材销售咨询费、还贷准备金、养老统筹、国有资产占用费。
3、以费为主的林业税费制度为林业部门的收费留出了空间。如，现行的免征原木特产税、综合利用加工林产品增值税“即征即退”等税收政策，从国家的角度讲，是为了减轻林业企业的负担，帮助林业企业克服由“天保”212程带来的困境，但实施结果却显示，国家通过减免税使企业获得的利益远远低于庞大的林业行政机构抽取的费用。以内蒙古自治区根河市(县级)为例。根河市是典型的国有林区，林地面积19173平方公里，占全市总面积的95.81％。近年来，国家出台了一系列针对森工企业的税收优惠政策，在此政策导引下，根河市五户森工企业缴纳的税收逐年大幅度减少，市内五个森工公司2004年共纳税927万元(主要税种是房产税、土地使用税、印花税、车船使用税、营业税及欠缴原木特产税544万元)。如果剔除欠缴的原木特产税，2004年纳税额为383万元。与1997年相比，减免税政策每年减轻企业负担约4900万元。同年，五户森工企业共向内蒙古大兴安岭森工集团公司缴纳利润和各项费用16613万元，其中，利润4761万元(各企业缴纳利润后，净利润所剩无几)；育林基金8745万元，管理费2449万元，固定资产折旧费658万元。两相比较，可以说，国家的税收优惠并未真正减轻企业负担，却转化为费的形式，耗费于林业机构内部。
(三)来源多、收付散、监管难，给资金使用提供了漏洞
目前的林业税费来源多，且收付分散，征收主体除了财政部门外，还有森工企业和林业主管部门；此外，还有形形的乱收费。来源多、收付散，这给资金的监管带来困难，为资金使用提供了漏洞。根据《森林法》的规定，育林基金等必须用于造林育林，不得挪做他用。但事实上，许多县市将这笔钱用于林业部门的人员工资、办公费等。(四)育林基金亟待改革
长期以来，育林基金体现了国家的“以林养林”政策，对恢复森林植被、改善生态环境起到了重要的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，公共财政框架的建立，国家对林业的投入已发生了根本性转变，现行育林基金的征收、使用和管理已不适应林业发展的需要。其问题体现在：(1)育林基金无法维持林业的简单再生产，更谈不上扩大再生产，“以林养林”的目的没有达到。据统计，1953～1992年，我国共征收育林基金155.9亿元，同期营林生产费用为376.58亿元，远远满足不了林业再生产的需要。(2)育林基金属预算外资金，对其缺乏有效监管，加之长期以来营林资金无偿使用，造成其使用效果差。(3)由于育林基金采取事业制管理，被占用挪用的现象非常严重，致使育林基金变成养人基金。
(五)现行林业税费制度造成林区地方财政困难，财政风险加大
现行林业税以低税率甚至零税率为特征，有利于林业的休养生息和可持续发展，却抽离了林区地方财政收入的基石。以费为主的林业收费游离于公共财政之外，造成的直接后果就是以林业为主的地区地方财政收人锐减，加上天然林保护工程的实施和财政转移支付不到位，使地方财政陷于困境。仍以根河市为例。林业税收优惠政策使根河市五个森工企业缴纳的税收逐年大幅度减少，2005年共纳税414万元，仅占全市财政总收入的5.77％，降至近30年来的最低点。在其影响下，2005年，全市财政总收入完成7171万元，比上年同期(未剔除农业特产税)下降7.3％。其中地方财政收入完成4439万元，比上年同期(未剔除农业特产税)下降12.0％。全市财政支出16821万元，比上年同期增长9.1％。财政收入逐年递减，自给能力下降。全市地方财政一般预算收入由1997年的6138万元，降至2005年的4310万元，减少1828万元，年均递减4.32％。财政一般预算支出从1997年的6669万元，猛增到2005年的16691万元，年均递增12.15％。财政自给率由1997年的92.04％下降到2005年的25.82％。
林区地方财政的困难使其财政风险急剧扩大。表现在：(1)财政收入减少，缺乏可靠的强有力的财源，财政收入风险凸现。(2)林业企业陷入困境，下岗失业人员迅速增加，政府财政支出规模扩大，社会保障资金缺口扩大。根河市2005年纳入城镇最低保障线人数猛增到22561人，占总人口的12.53％，财政支出风险加大。(3)在财政收入风险和财政支出风险的双重作用下，财政债务风险及财政赤字风险也呈现累积效应。据不完全统计，至2005年末，根河市政府显性债务达1.35亿元，比上年增加约1160万元。
三、林业税费制度改革的总体框架
(一)林业税费制度改革的前提
1、林业资源管理体制的改革。改变森工企业事实上的“政企合一”状况，剥离其管理职能，完善其经营职能。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(以下简称《决定》)提出，建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则。把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。
2、林业分类经营。《决定》提出，实行林业分类经营管理体制，即在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。
3、形成较完备的林业生产要素、产品市场以及林地林木流转市场，林地权属稳定，有健全的林业法律法规和执法体系，生产经营者的合法权益能得到有效保护，政府干预林业的重点从林业商品生产转向森林资源管理和森林生态与环境保护。
(二)林业税费制度改革的任务
一是促进林业的可持续发展和森林生态环境的优化；二是合理分配收入；三是筹集林业发展资金；四是引导和影响林业生产经营行为。
(三)林业税费制度改革的目标
可分为近期、中期和远期目标三个层次。近期目标是薄税，减费，取消不合理收费；中期目标是建立公共财政支持林业发展的资金渠道；远期目标是建立既增加政府收人，又能激励生产者采取可持续森林资源经营措施的以市场为基础的财政激励机制。从目前状况看，近期目标中的薄税已基本达到，要做的就是减费和取消不合理收费。在近期目标达到的基础上，向中期目标和远期目标努力。
(四)林业税费制度改革的具体举措
1、将林业税费制度纳入公共财政体系。我国公共财政框架在经历了自发改革、自为改革和自觉改革三个阶段后，已经基本构建起来。从行业的角度讲，我们可以认为林业是公共财政框架完善的攻坚地。也就是说，要在现有基础上，建立起一个林业发展的公共财政支持体系，形成持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供长期可靠的资金保障，为森林生态建设与环境保护提供财政支撑。目前，林区的公共基础设施、社会保障等都未纳入公共财政体系。不少地方的林区乡村公路建设投入都由森工企业负责，其他公共设施，如通讯、电力、防洪工程等也存在类似问题。森工企业承担职工的社会保障职能，仍是传统体制下的“企业办社会”模式，企业负担重，政府社会保障职能缺位。公共财政是适应市场经济体制而生的，林业税费制度的改革也必须充分体现市场经济的原则，走市场化改革的道路。市场化改革要求赋予企业以独立自主地位，社会保障不能由企业承担，而应当由政府和财政来统筹进行。这也是我国财政制度向公共化方向转化的重大内容之一。将林业税费制度纳入公共财政体系，首先要求财政部门和林业部门明确分工。剥离林业企业的社会职能，将林业公检法、森警、子弟学校经费等从企业中划出，作为事业费和政府经费，改由政府预算支出。各级政府要明确财权和事权，接手林业部门难以负担的一些公益性项目，改变林业部门承担财政部门职责的现状。
2、将以费为主的林业税费制度改为以税为主的林业税费制度。公共性的政府收费与税收的最大区别，就在于税收作为公共产品的价格，是从社会公众收取钱款来提供公共服务；而政府收费则是由于政府直接为私人或法人提供了服务，并相应地直接向受惠人收取的费用。公共财政的职能在于弥补市场失灵，为社会公众提供公共产品。公共财政是以税为主的。对现行林业税费制度的调整可从以下方面着手：(1)开征林地税。林地税征税对象是商品林，按林地面积征税。林地税不按林产品产量征税，而按林地面积征税，税源范围相应扩大，且具有稳定性。有学者指出，其优点在于可为市场提供更多的木材；奖勤罚懒，鼓励林主多投资、多造林；税收问题简化，透明度高；提供稳定的税收收入；有利于林业生产者采取合理利用和保护森林资源的经营措施，促使其进行长期林业投资，是我国林业税费改革的可选方案之一。(2)开征生态环境补偿税。生态环境补偿税体现“谁保护，谁受益；谁破坏，谁补偿”的原则，通过强化纳税人的行为，引导企业与个人放弃破坏生态环境的生产活动和消费行为；同时筹集资金，用于林区生态环境的建设和保护，为其可持续发展提供资金支持。开征生态环境补偿税有助于缩小我国税制与国际上已经建立起来的环保型税收体系的差距。应考虑不同地区位置、经济发展水平的差异，将该税种设计成中央和地方共享的差别化比例税率，由国税局统一征收。(3)调整所得税、增值税等税收优惠政策。对现行的众多减免项目进行全面梳理，进一步改进优惠方式，加强目标管理，使执行结果最大程度地接近优惠政策的最初目标，对于既不利于体现国家大政方针又有失量能负担、公平原则的刨花板、纤维板等列入林业产品初加工享受减免优惠项目，应进一步予以调整、取消。(4)取消与林地税和生态环境补偿税重合和内容相近的收费，如绿化费和植物新品种保护权收费等，构筑以税为主的林业税费制度。
3、规范林业税费制度。总的原则是取消有悖公共财政原则、与林业经济发展不相适应的税费，杜绝乱收费，力争做到简便易行，体现规范化，维护统一性和严肃性。在事权划分的基础上，明确地方政府和各级林业部门在林业发展中的地位和作用，取消省以下各级政府和有关部门在事权职责以外越权设立或批准的对林业的各项收费，如对木材经销商按计税收购价6％征收的地方税，对林业企业按木材销售额的0.06％～0.5％征收的防洪基金，按销售收入1％征收的价格调节基金及县教育基金等。取消各级林业部门的自主收费，包括市场管理费、植物检疫费、工本费、木材销售咨询费等。
公共财政的基本特征篇7
关键词：公共财政；税制改革；财政税收
abstract:professortangfirstpointedoutthatheinascholarlyresearch''''sexperience,namelythefiscallevyisclosewiththelegalsciencerelation.therefore,hethoughtthatthefiscallevythefundamentalresearchmustcontactwiththelegalscienceresearch.and,economistwuJinglianandjuristJiangpingcollaboratestheShanghaieconomicsinstitutewhichfounds,isapioneerwhoandexampleexploresthisbothunion.
keyword:publicfinance;taxreform;Fiscallevy
引言
汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。
一、公共财政的相关问题
汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。
十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。
汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。
（一）公共财政的特征和应当介入的领域
公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。
公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。
（二）公共财政的职能和机制
财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。
（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。
公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。
关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。
二、当前分步实施税制改革的几个想法
（一）税收理论能否成为税制改革的依据
1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。
关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。
关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。
关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。
关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。
2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。
另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。
（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题
1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。
2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。
3、农业税问题。今年的政府工作报告为现阶段的农业税制改革提出了基本思路。汤教授提出建议，全国范围内是否可以加快在三年内基本上取消或者全部取消农业税？其观点是，按照现有进度，三年内可以完成农业税改革。但是，关键在于配套改革以及农业税改革后续问题。难点在于农业税的配套改革。汤教授的第二个建议是统筹规划，加快配套改革。农村经济和农业产业化的发展、国家财政的充裕、农村基层政府的改革和机构的精简是配套改革完善的三个条件。第三，还应当及早研究具体方案，推进制度创新。方案和步骤是在三年内取消农业税、统一研究税制问题、五年之后推进城乡税制的统一。如果条件成熟的情况下，有人主张农业商品增值税，或者有选择性的征收所得税，以上设想应当调查确认。农业税制改革解决的两个难题是征收机关和农民打交道和如何进行计税核算和评定。解决这个问题有三个思路，即不直接对纳税人直接征税；尽量避免农户的经常核算，采用粗线条定下征税的数额和征收土地使用税。
公共财政的基本特征篇8
[关键词]公共财政;政府会计目标;政府会计改革
[中图分类号]F235.1[文献标识码]a[文章编号]1673-0461(2010)01-0093-04
[收稿日期]2009-07-22
[基金项目]本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《基于绩效管理的应计制政府会计改革问题研究》(06JJD630018)的阶段性研究成果。
[作者简介]路军伟(1978-),男,江苏徐州人,山东大学管理学院会计系讲师,会计学博士,从事内部控制、政府与非营利组织财务与会计、实证会计研究。
国外政府会计改革经验表明,政府会计改革是完善公共财政的重要组成部分;我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要也提出,将推进我国的政府会计改革作为完善我国公共财政体制的一项重要内容。因此,只有在公共财政视角下审视和推进政府会计改革,才能够实现政府会计改革的终极预设目标。故本文试图通过分析市场经济条件下公共财政的几个关键特征,来阐述政府会计在建立和完善公共财政中的作用;在对我国当前现实环境进行分析的基础上,对我国政府会计目标进行定位,并据此对我国政府会计的改革提出若干建议。
一、市场经济条件下公共财政的关键特征
公共财政是指为弥补市场失灵、向社会提供公共服务满足公共需要的政府分配行为或其它形式的经济行为,它是与市场经济相适应的一种财政类型。根据财政学者的研究,公共财政除“公共性”和“非营利性”两大基本特征以外,还应具有以下几个关键特征。
(一)公共财政应是法治化财政
公共财政的立学之本是“社会契约论”的国家观以及“经济人”的经济学假设[1],旨在解决公共性和私人性领域的问题,而市场经济是法治经济,法律是维护社会契约以及市场和资本约束政府公共行为的最佳手段。财政的法治化使得市场通过法律手段,既赋予政府必不可少的财政收入,又基本上否定了政府取得非份财力的企图;既同意政府的非市场活动,又将其限制在一定的规模与范围之内,使得政府在市场力量面前只能“循规蹈矩”[2]。从公共财政的表现形式和运行载体“现代政府预算”来看,在代议制的民主政治下,政府预算须经立法机构的批复才能得以执行,因此具有严肃的法律效力。张馨教授更直接指出,法治性是政府预算的灵魂[3]。换句话说,要实现公共财政的法治化,就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。然而,由于政府中存在着复杂的委托关系,政府中的下游人(部门)“有法不依”、“执法不严”等行为也经常成为在执行和操作层面破坏公共财政法治化,使公共财政法治化流于形式的重要根源。
(二)公共财政应是绩效性财政
市场经济下的公共财政旨在弥补市场失灵以及提供公共服务,因此,公共财政的绩效性特征主要表现在宏观和微观两个层面。从宏观层面来看,政府的公共财政政策配合其他经济政策应能够在宏观经济交替波动周期的波峰(繁荣)或低谷(萧条)抑制或拉动经济的增长,弥补市场失灵带来的巨大破坏力,促进社会资源的配置效率和提高社会的福利水平;从微观层面来看,尽管公共财政具有非营利性,但政府的某一机构或单位提供公共服务的过程也是一个投入产出过程,应遵守成本效益原则,以尽可能低的成本提供更多更优质的公共服务,即取得成果和消耗资源的配比关系应符合经济性、效率性和效果性(也即“3e”)。然而,“官僚”具有“经济人”的特征,通常会在“功能财政”的遮掩下扩大公共支出规模,同时无视微观层面公共服务的高投入和低产出。①笔者认为,宏观层面的经济效率和微观层面的绩效是密切联系的,有效削减公共支出不仅要从宏观层面提高公共财政政策制定的科学性、优化公共支出结构等方面着手,还应从微观层面的公共部门财务治理、财务管理以及加强投入产出绩效等方面努力。
(三)公共财政应是透明化财政
前文已述,公共财政是建立在“社会契约论”的国家观之上,旨在满足社会公共需要。按照这一观点,“政府”是人们为满足社会共同需要而相互缔约的产物,因此,不但经济市场化是财政公共化的前提条件,而且社会民主化也是公共财政得以生存和发展的土壤,如有的学者认为,推进公共财政建设,民主与法治必须先行。民主意味着公众应该拥有知情权、参与权和选择权[4],人民有权知道、参与和监督政府的财政经济行为的过程及其结果,而保障这些权力的前提条件是要求政府应有较高的财政透明度。财政透明度的增强不仅可以将政府财政行为置于社会的监督之下,进一步推进财政的法治化,而且能够健全社会公共选择机制,提高公共财政政策制定的科学性,进一步提升公共财政的绩效性;而财政的法治化是财政透明度的前提和基础,因为财政透明要由法律提供保障。
需要说明的是,公共财政的建立和完善是一个动态和渐进的过程,而这一过程就是在“公共性”和“非营利性”两大基本特征的基础上,不断强化公共财政的法治化、绩效性和透明度等若干关键特征②。
二、政府会计在完善公共财政中的作用
在市场经济条件下和民主社会中,政府的财政经济行为正是政府使用公共资源履行公共受托责任的行为。有效的政府会计能够对这一受托责任的履行情况进行及时地确认、计量、记录和报告。一方面,政府会计能够发挥监督职能,帮助政府有效履行受托责任,尤其是对政府预算的执行情况进行及时反映和监督,严防政府中的下游人对政府预算的破坏,从执行和操作层面促进政府公共财政的法治化,以及为公共财政、财务管理提供相关信息,从宏观和微观两个层面强化公共财政的绩效性;另一方面,政府会计能够将受托责任的履行情况,通过政府财务报告的形式报告给政府的外部利益相关者,有效促进财政透明度,并进一步改善公共治理以及优化公共选择机制。陈立齐和李建发从一般意义上提出了政府会计的三个层次目标:(1)基本目标是检查、防范舞弊和贪污,以保护公共财政资金的安全;(2)中级目标是促进健全的财务管理,促进政府的运营活动具有经济性、效率性和效益性;(3)最高层次的目标是帮助政府履行公共受托责任,这个目标可以通过激励人披露信息和降低使用者信息成本,以期更好地实现[5]。不难看出,政府会计的三层次目标分别对应公共财政的三大关键特征,从而能进一步完善公共财政。政府会计在完善公共财政中的作用如图1所示。
近些年来,在西方国家,政府会计改革是新公共管理运动的重要组成部分,它作为管理信息系统,不仅能够为绩效预算、管理、审计和评价等提供相关信息,而且还可以促进财政透明度。总的来看,西方国家新公共管理运动下的政府会计改革,旨在实现政府会计的中级目标和高级目标,强化公共财政的绩效性和透明度③。因此,我们可以将其看作是,通过政府会计改革进一步完善其公共财政的一个重要性举措。
三、我国当前环境下政府会计目标的定位
我国在1998年提出建立公共财政的目标,到目前为止,从形式上看,我国公共财政框架已经建立,但与规范化的公共财政制度相比仍存在不小差距。笔者认为,法治化、绩效性和透明度应是我国进一步完善公共财政的几个重要方面,相应地,政府会计应在这一进程中充分发挥其使命。
(一)关于政府会计的基本目标
根据我国现行的政府体制,政府内部存在着纷繁复杂的委托关系,总体上表现为横向幅度宽(部门多)和纵向链条长(层次多)的特点。由于这种复杂的委托,人或政府部门在编制公共预算和使用公共资金过程中容易发生“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为,从而危害公共资金的安全,破坏公共财政的法治化。近几年“审计风暴”充分暴露了我国政府部门、预算单位在使用公共资金上的机会主义行为。如有些部门和单位在编制年度预算时通过虚报、造假等手段,恶意骗取财政资金、扩大预算规模;有些则在预算执行过程中挪用、挤占、截留预算资金,甚至贪污、私分公款。这些违规、违纪甚至违法问题的存在充分表明,当前我国公共资金安全状况不容乐观,财政法治化往往只流于形式,而无实质性的内核,当然,这也从某种程度上也反映了我国现行预算会计存在的诸多缺陷。所以,笔者期待通过改革现行预算会计,配合其他预算管理手段,如部门预算、国库集中支付等,发挥政府会计应有职能,解决公共财政资金安全与完整问题,从执行和操作层面促进公共财政的法治化。
(二)关于政府会计的中级目标
李建发、肖华认为,公共财务管理应当包括公共预算管理、公共收入管理、公共支出与成本管理、公共资金管理、公共投资管理、公共财产管理、公共债务管理以及公共部门绩效管理等内容,这些方面都需要政府会计为其提供相关信息。[6]然而,我国现行的预算会计的目标仅反映预算收支情况及结果,由于核算范围过窄,无法提供可靠和相关的政府财务状况、财务绩效以及成本耗费情况等信息,显然无法满足上述公共财务管理的需要。近年来,政府部门和预算单位普遍存在重投入轻产出、重钱轻物现象,造成公共资金使用效益低下。由于公共财产疏于管理,造成国有资产严重流失;公共支出疏于控制,导致行政成本居高不下;财务风险疏于防范,造成政府公共部门债务累累,严重影响财政的可持续发展。这些问题的存在,客观上要求政府会计应当从促进建立健全我国公共部门财务管理的角度进行改革,从微观层面提升财政绩效。
(三)关于政府会计的高级目标
政府会计的高级目标旨在通过编制和报送财务报告,促进政府履行对外部的报告受托责任,提高财政透明度。因此,要考察政府会计的高级目标,就需要探讨政府外部利益相关者对政府财务信息的兴趣及需求动力的情况。
首先,从政府掌握的公共资金来源看,其主要来源于具有法律强制性的税收渠道。在法律的强制下,作为政府公共资金提供者的纳税人,不能像企业资源提供者那样可以根据企业的财务状况和经营成果作出是否予以提供资源的决策。所以,相对于企业资源提供者,纳税人对政府财务信息的兴趣并不大。此外,我国是以流转税为主体税种的国家,相对于以个人所得税为主体税种的西方国家,这将从心理上降低纳税人与政府的利益相关度,从而进一步降低了纳税人对政府财务信息的兴趣。此外,在一些西方国家,地方政府可以公开发行债券,所以,政府对外财务报告在很大程度上受到债务市场的推动。我国地方政府暂时没有独立发债权,缺少市场对政府财务报告的强制披露的机制。
其次,从民间会计职业团体角度看,民间会计职业团体越强大,就越能推动政府对外的财务信息披露。比如,美国州和地方政府会计历次改革,基本上都是由民间会计职业团体直接推动的,因为美国的政府普遍可以独立发债筹资,政府审计市场向民间会计职业团体开放。作为政府的利益相关者,民间会计职业团体一直主导着政府会计改革,并将政府会计准则纳入美国注册会计师协会(aiCpa)的公认会计原则(Gaap)体系。相比之下,我国民间会计职业团体的力量相对较弱小,而且不允许民间会计职业团体涉足政府审计市场,它们与政府之间不具有相关的利益关系,也没有动力去推动政府会计与财务报告改革。
最后,从我国传统文化背景和公民受教育程度看。有关研究表明,文化因素对财务信息披露产生一定的影响,在崇尚个人主义和以阳刚为主要特征的文化环境中,人们更加倾向于“透明”的会计价值观;而在崇尚集体主义和以阴柔为主要特征的文化环境中,人们更加倾向于“保密”的会计价值观。我国传统文化的特征显然属于后者。此外,对政府财务报告的理解和使用需要一定的文化素质和专业能力,而我国国民的文化素质和专业能力存在一定的欠缺,从而导致我国政府的利益相关者对政府财务报告的需求动力可能相对不足。
上述分析表明,我国当前的环境迫切需要将政府会计目标定位于基本目标和中级目标,来完善我国的公共财政体制。至于政府会计的高级目标,尽管是一个漫长而艰难的过程,但仍然可以在力求实现基本目标和中级目标、进行政府会计改革的同时,逐步兼顾高级目标的实现。
四、对我国政府会计未来改革的若干建议
基于上述分析,笔者认为,我国政府会计改革应当从以下几个方面着手。
(一)探索新型的政府会计管理体制
有效会计管理体制能够确保会计人员的独立性,充分发挥监督职能,促进政府会计基本目标的实现,进而从操作和执行层面促进公共财政的法治化。事实上,我国一些地方政府已经开始探索和实践会计委派、会计集中核算等新型的会计管理体制。笔者认为,除此之外,美国联邦政府为了提高财务管理和会计工作在政府机构中的地位而设立的首席财务官制度,以及法国中央政府为严格控制机构各项开支、确保公共资金安全而设立的财务控制官制度,都是值得我们学习和借鉴的做法。
(二)在政府会计内引入基金会计模式
以基金④作为独立的会计主体可以更好地保证公共资金用于特定项目或目的,这也是促进财政法治化的一个方面。鉴于我国当前政府部门和预算单位在运用公共资源上的自由裁量权过大和随意挪用专项资金现象比较普遍这一客观现实,应在我国政府会计体系中恰当地引入基金会计模式,以更有效地防范挪用资金的机会主义行为,确保专款专用。
(三)构建系统而完整的政府会计体系
首先,应当建立真正意义上的政府预算会计。笔者认为,由于预算法治化是财政法治化的基本途径和手段,政府会计改革的重要内容之一就是围绕国库集中支付制度改革,建立能够对政府预算执行的全过程(包括拨款、承诺、核实、支付等各个阶段)进行追踪、反映和控制的真正意义上的“预算会计”,以防范政府部门和单位对预算资金的挤占、截留、挪用等行为,保护公共资金的安全与完整。其次,应建立独立于政府预算的政府财务会计。从财务的视角建立政府财务会计,拓宽核算范围,并关注和追踪政府财务活动的长期结果和影响,以在微观层面提升财政绩效。最后,还应根据我国行政管理体制改革的思路和以绩效管理为核心的公共管理发展趋势,结合我国各级政府绩效评价、审计、预算等绩效管理实践,建立政府成本会计,对公共部门、公共项目或活动、公共产出等进行成本核算,为加强政府成本管理、绩效管理等提供必要的成本信息,以提高公共资金的使用效益和效率。
(四)循序渐进地引入应计制基础
应计制政府会计是政府会计改革的重要内容,它不仅是拓宽政府财务会计核算范围,强化资产管理、债务管理等的前提,也是建立健全政府成本会计,加强成本管理和绩效管理的基础。笔者认为,政府会计引入应计制基础的改革应当充分考虑我国的具体国情以及与政府会计相关的公共管理改革是否为其提供了相应的改革环境和条件,不能急于求成,而应当采取循序渐进、稳步推进的改革策略,即先短期项目再长期项目、先会计后财务报告再预算、先采用修正的应计制再逐步过渡到完全的应计制。
(五)逐步建立健全政府财务报告制度
根据财务信息使用者群体的不同,政府财务报告可以分为对内财务报告和对外财务报告。对内财务报告旨在推进政府会计中级目标的实现,加强政府内部的公共财务管理与控制,提高财政资金使用绩效,这在我国当前的环境下是非常迫切的;对外财务报告旨在实现政府会计的高级目标,解脱政府对社会公众的财务受托责任,提高财政透明度,这在我国应是一个长期性的目标。我国政府财务报告改革应当遵循“先内后外、循序渐进”的原则,即先向内部或准外部的上级政府、主管部门、立法机构提供财务信息,在条件成熟时再向社会公众等外部信息使用者报告。并根据我国政府承担受托责任的广泛性和动态发展性、使用者对信息需求的多样性、政府财务报告主体的层次性等特点,构建报告内容完整、信息披露充分、层次结构分明的政府财务报告体系。
[注释]
①维托•坦齐和卢德格尔•舒克内希特在《20世纪公共支出》一书中指出,在过去35年间,政府(所有工业化国家)支出的增长并没有带来多少额外的社会经济福利。
②发达市场经济国家经过数百年努力,公共财政“法治化”已经基本成熟,但这并没有抑制公共支出的膨胀和政府规模的扩张,上世纪70年代末80年代初发轫于英国等国家的新公共管理运动就是在这种背景下产生的,这场运动倡导绩效政府、责任政府。从某种意义上来说,我们可以将新公共管理运动也看作完善政府公共财政的“绩效性”和“透明度”的一个重要举措。
③这可以从两个方面加以证明,一是西方国家政府会计改革的主要内容是引入应计制,这可以为绩效管理等提供更多相关的信息,促进财政绩效;二是政府对外财务报告是政府会计改革的另一重要内容,到目前为止,iFaC的21项政府会计准则都是财务报告导向的,并且得到了财政透明度倡导者和推动者――imF的强力支持。
④基金会计是美国州和地方政府会计采用的一种会计主体模式。“基金”是一个拥有自我平衡账户体系的财务和会计主体,用于记录现金和其他财务资源、相关负债、剩余权益或余额及其变动,基金的设置遵循特定的法规要求、限定条款和约束条件来开展活动并实现指定目标。
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onGovernmentaccounting’sGoalandReformfromtheperspectiveofpublicFinance
LuJunwei
(Schoolofmanagement,ShandongUniversity,Jinan250100,China)
公共财政的基本特征篇9
关键词：行政征用；行政补偿；制度完善
中图分类号：F2
文献标识码：a
文章编号：1672-3198（2013）15-0032-03
行政征用作为我国行政补偿制度研究的重点，是一项重要的政府行政行为。政府为维持国家机构的正常运转，需以一定的财产作为基础。而财产取得一般通过民法或行政法上合同的方式，但其仍然无法满足政府行政工作的需要，于是作为补充形式的强制性手段取得财产的行政征用手段被越来越多的国家采用。
在我国，除宪法中对土地征用作出规定外，还有《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》、《防震减灾法》等十一余部法律、法规对行政征用作有规定。社会主义法律体系已经形成，行政征用的补偿制度是这一体系中不可或缺的一部分，现行的法律制度构成了我国行政征用制度的规范基础。
1行政征用与补偿制度的法理分析
1.1行政征用的概念
在我国，行政征收与行政征用虽仅一字之差，然而旨趣却截然不同。法学界对两个概念的界定众说纷纭，主要有两种观点：一种观点认为行政征收是上位概念，包括行政征用这个下位概念。法学界一直都没有停止过对行政征收与行政征用两个概念的讨论，归纳起来大概有两种：一种观点认为行政征收是行政征用的上位概念。作为行政征收的一个种类，行政征用与行政收费，行政收购，行政征调相并列地位，共同属于行政征收的范畴。北京大学姜明安教授在一本教材中认为，所谓行政征收是指行政主体根据公共利益的需要，依法从行政相对人处获取一定财务或劳务的行政处理。另一种观点认为，行政征用与行政征收是相互并列的两个分立的概念。总结得出，行政征用的内涵应当是行政主体以公共利益为出发点，依法以强制方式有偿取得行政相对人财产使用权或劳务的一种具体行政行为。其具有公益目的性、强制性、法定性、有偿性等特征。
1.2行政补偿的内涵
行政补偿概括为：当行政主体基于公共利益的考量，根据法律法规相关规定，征用公民、法人或其他组织的合法财产，同时造成权益遭受损害，由国家负补偿责任的制度。
1.2.1行政补偿的特点
（1）行政补偿的前提是合法、正当行为造成损失。这个前提的最大特征在于合法性，具体来说指行政机关及其工作人员合法行使公权力行为或是相对人为维护国家、社会公共利益实施的正当行为而遭受损失，因此尽管有损失结果发生，但却不存在违法行为，这也就区别于因行政违法、不当行为致使相对人受损害而承担行政赔偿责任的行为。
（2）行政补偿的目的具有救济性。相对人的权益因合法公权力行为遭受到损失，或由于特定情形下，为保证国家、公共利益的实现受到损失，相对人应该享有受到补偿的权利。同时，通过行政补偿的方式，弥补相对人因此受到的损失也是公平、合理的。
（3）行政补偿是行政主体的法定义务。国家在享有行政征用这项权利时，其理所应当要承担一定的义务，这也就与公民享有受到补偿相对应，实现了权利、义务的平衡。
1.2.2行政补偿制度的原则
所谓行政补偿基本原则是指行政补偿中应当遵循的一些基本的规则。对比西方国家相关法律制度，综合比较，补偿标准基本表现为三种形式：完全补偿、适当补偿、公平补偿。现阶段，就我国法律、法规的相关规定来看，其中对行政征用补偿的标准规定为“适当补偿”和“相应补偿”。在具体制度实施中，出于对我国国情的考量，行政征用的补偿往往不足以补偿行政相对人的全部损失，使得相对人自己承担了征用后的损失。因此，基于我国行政补偿现状，行政征用补偿至少应遵循以下两个原则：一是合理补偿原则，即根据具体情况，灵活应用标准，对相对人的补偿不完全死板的计算，而是在保证公共利益的基础上，最大限度的弥补相对人的损失，做到合理配置资源；二是事前补偿原则，是指在行政征用前，就可能造成的损失先行补偿，违反事前补偿原则的征用，行政相对人可以进行抗辩。这样的补偿规则对于具体实践有着重要的意义，避免了很多因补偿而引起的纠纷。
2国外行政征用及行政补偿制度概述
2.1各国行政征用制度
（1）在法国，行政征用制度包括公用征收和公用征调两个方面。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序.法国的公用征收适用1977年的公用征收法典，其中，公用征收程序是最为重要的部分。
（2）在英美法系国家，虽然没有像法国那样专门的法典，但也有一些关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5次修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。这些相关的宪法类文件的规定，构成了美国和英国行政征用法律制度的基础和法律渊源。
（3）在日本，公用收用代替了行政征用的概念。即为实现公共利益和建设特定公共事业，在强制取得私人的特定财产权后给予补偿的制度。公用收用的法令根据有：《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》等，规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。
2.2国外行政补偿制度
国外具有相对比较成熟的关于行政补偿的理论和立法，对我们国家相关的理论和实践有非常重要的参考价值。借鉴其他国家和地区的经验和理论成果，可使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本，从而在博采众长的基础上发展科学合理、适合我国国情的行政补偿制度。
（1）法国的行政补偿制度。
作为最早确立行政补偿制度的国家，源于其特有的行政法发展渊源。在1789年的《人与公民权利宣言》中，法国人就宣布私有财产神圣不可侵犯，并作了明确规定：“除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”这是行政补偿制度得以建立的思想渊源。在经过了一个多世纪的行政立法与判例的补充，法国逐渐形成了颇具特色的行政补偿制度。由于法国行政补偿制度在理论上的成熟性和实践中的有效性，从而为其他资本主义国家所效仿。
法国的行政补偿制度是随着对私有财产的保护和公共权力对其征收征用制度的建立而确立起来的。在法国，行政主体的征用行为分为公共征收行为和公用征调行为，与此相对应，其行政补偿也分为公用补偿制度和公用征调补偿两种。
（2）德国的补偿制度。
在“古典征收”盛行的时代，主要是希望国家及其他行政机关尽可能地不要侵犯人民基本权利。以绝对性的保障私有财产为出发点，抑制国家公权力的侵犯。后发展为“扩张征收”的概念，体现在《魏玛宪法》第153条第2款：“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法律审判之。”由此，可以看出，财产权在保证期神圣不可侵犯的同时，还背负着一定的社会义务。
（3）日本的补偿制度。
日本对行政补偿奉行正当补偿的原则，早在明治宪法时，损失补偿制度完全由宪法以下制定法来规定，而没有上升到宪法地位，并且认为可以低于完全补偿标准，原因是为了公共利益，且公权力的行使是合法的。1946年的《日本国宪法》规定了损失补偿制度，使得私人财产被征用后有获得补偿的宪法性权利，使得国家或公共团体收用私人财产受到宪法的限制。
（4）英国的行政补偿制度。
英国的补偿制度发展得较晚，其并不注重法律概念的界定，而是更注重其实用性，对行政赔偿与行政补偿在概念上亦不加以细致区分。在英国，行政上的赔偿责任是作为弥补越权行为的一种救济手段。英国没有法国式的公务过失理论和行政契约理论，不论是公法关系或私法关系中的赔偿责任都适用相同的法律原则，这就是英国人自夸的法治原则的特点。英国的行政补偿遵循公平补偿原则。
（5）美国的行政补偿制度。
尽管美国关于行政补偿制度的界定不具有开创性，但是美国也和其他西方国家一样，强调财产权的社会义务性。由此“私有财产权神圣不可侵犯”在美国也并不是完全没有例外。
3我国行政征用补偿制度存在的问题
3.1行政补偿制度设计不完善
我国目前还没有制定专门补偿法，没有统一的关于补偿制度规定来遵守，而仅仅只能从单行法律、法规之中找到有关行政补偿的法律规定。这些零星的法律规定虽然具有较强的针对性和可适用性，实践意义较强，但由于行政补偿的广泛和特殊性，这些单行法律、法规根本无法满足补偿制度的适用要求，很多补偿事项无从查找法律依据和来源。因此，制定专门的法律和规章制度，通过专门的关于补偿的法典，才能够真正解决我国行政补偿中出现的很多疑难问题，才能保证我国的行政补偿的高效和公正。
3.2行政征用补偿制度的范围较窄
补偿原则具体体现在补偿范围上，德国和日本补偿原则不尽相同，因此，两国的关于补偿范围的规定也大相径庭。德国《建设法》于第93条第2项规定对实体损失和其他财产损失应给与补偿。实体损失包括被征用土地以及其他征用之标的价值，而其他财产损失指超过实体损失范围之外的存在于个案中的特别损失，包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家的费用、权利维护费用等，另外，为补偿城市建设所给市民带来的生活影响而造成的经济损失，德国的《建设法》还特别规定了急难补偿。而根据日本《土地收用法》的相关规定，国家除了补偿公民因被征用所造成的损失之外，还要补偿由于征用了同一土地所有权人所有土地的一部分而使残余地价格减少，亦或是使被征用人支付了地上附属物的迁移费。在我国，根据《土地管理法》第47条的规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”相较于德国和日本的补偿范围，我国的补偿范围比较狭窄。
4完善我国行政征用补偿制度的建议
法国率先建立和实行了行政补偿制度，开创了制度之先河，在1789年的《人权宣言》已就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”以人权宣言的为根本精神价值追求，经历了十多年的理论、实践的探索，法国就初步建立了损失补偿制度，并得以有效施行。对比之下，我国相关的补偿制度还存在诸多不足，但我们坚信，随着《国家赔偿法》不断实施，行政补偿立法问题研究和行政补偿制度的落实会不断取得进步和发展。
（1）制定行政征用补偿法。在《宪法》基本原则指导下，将零散的已实施的关于行政补偿法律法规集中到一起，处理好便于条文之间的衔接，并贯彻统一的立法精神，明确补偿标准、形式，避免制度间的冲突和漏洞，制定系统的、专门的、科学的行政征用补偿法。
（2）引入司法救济。司法权与行政权相互独立，又互相监督，这是我国人民代表大会制度政体下，保证行政权、司法权独立行使的科学制度。司法救济是公民维护自身权益的最后一道屏障，笔者认为，应当引入司法救济，作为保证行政补偿行政相对人权益的维护的最后救济途径。
（3）使行政补偿程序正当化。自然公正作为普通法的古老立法原则，听证制度是自然正义原则的体现，同时也是正当法律程序的核心内容。我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则，从而保证补偿程序的正当性。而目前我国的补偿制度中没有听证这一程序规定，使得相对人的程序权利无从保障。
公共财政的基本特征篇10
关键词：公共财政制度建设基本内涵框架构建
中图分类号：F812文献标识码：a文章编号：1672-3791（2014）12（b）0232-01
自改革开放后，不断趋于完善的市场经济所取得的成果显而易见，这些成果与我国公共调控政策的制定和实施有着必然联系，以此促进我国社会经济的持续有效发展。在当前市场经济日趋完善背景之下，财政体制的改革也日益在实践中得到落实。自公共财政改革实施以来，无论是税收制度、预算管理还是财政体制都与社会化发展进程相适应，其中关于公共财政框架构建问题的研究对于市场经济发展而言有着极其重要的现实意义。
1公共财政的内涵和基本特征
自西欧发展而来的公共财政与我国市场经济之间有着密切联系，它是现代化经济发展背景下涌现出的一种全新的财政管理体制。作为社会资源的重要配置者，政府与市场的作用均不可忽视，其中在社会资源配置方面市场的作用更为基础，而政府则是立足于公共服务与公共产品的提供。通过对财政职能范围的划分，建立对应的财政收支体系，这一财政管理模式正是所谓的公共财政内涵。相较于以往生产建设型财政体制而言，公共财政的特征主要包括三个方面：
第一，公共性特征。作为公共财政的核心特征，公共性突出了计划经济体制背景下政府的资源配置主体作用，政府的公共职能因此放大。然而当前市场经济条件下，社会资源配置主体被市场占据，政府与市场之间各司其职，满足社会公共开支需求成为了财政职能的集中体现。
第二，非营利性特征。从市场经济条件分析，市场监管者与宏观经济调控者是政府在经济职能方面的突出体现，这对于市场运转而言是不可缺少的物质基础及制度化保障，却并非营利主体，这足以证明市场条件下政府的宏观调控职能。
第三，法治性特征。作为以中国法治经济和信用经济的呈现，市场经济所对应的公共财政执行也应满足法治化要求。在政府直接参与的过程中，财政收支理应在法律制度的约束下执行，在人大监督下突出财政收支的透明与公开。
2公共财政框架的构建
2.1政府预算制度改革
作为一项根本性变革措施，政府预算制度改革是不可缺少的。随着人代会预算决定权的扩大，对应的政府机构变革措施也必不可少，这其中主要涉及到财政部门改革的工作内容，需要财政部门积极适应市场化需求，通过对法律条文的进一步修订和调整构建更加稳固的政府预算制度实施环境。与此同时，政府预算制度改革与法律体系完善之间也有必然联系。政府预算制度改革应当从部门预算改革入手，最大程度降低部门预算内外的基金差异，扩大部门财政预算的涵盖范围，取消不合法的制度外内容，扩大部门预算制度实际适用范围，并在推行这一制度的过程中积极在地方政府中落实预算制度的核心内容。此外，关于政府预算确立时间应当尽可能提早，在科学化的预算科目规划中对现阶段存在的预算定员定额与实际不符的问题予以纠正。最后，重视政府预算其它制度改革实施的必要性，比如建立社会保险预算制度、社会审计制度以及完善政府采购制度等。
2.2建立纳税人制度
作为公共财政制度的基础之一，纳税人范畴的确定依赖于纳税人制度的有效建立。这就需要从纳税人意识培养着手，尽可能争取符合纳税人义务的权利。这一制度建立并非朝夕之事，同时纳税人制度建立还需要相关法律制度作为补充，突出政府的正面干预作用。与此同时，关于我国现行税费制度改革也不应忽视，只有切实强化政府税费改革中的法律作用，才能在政府导向下将制度建设纳入正轨，促进规范化税费格局的形成。在有法可依、依法行政的基本环境下，乱收费问题才能真正得到肃清。因此，纳税人制度的建立需要从收费项目内容的清理和整顿出发，坚决制止非正常项目的收费问题。
2.3地方公债制度的建立
财政赤字的弥补很大程度上依赖于公债制度的实施，这是因为公债制度在提供必需数量公债券的同时也能够积极与货币政策相契合，以地方政策手段的方式实现对宏观经济运行状态的有效调控。这就需要地方财政能够在立法方式辅助下突出地方政府的发债权，在真正成为一级财政后才能够更好地解决地方潜在的赤字问题。需要注意的是，地方债务状况和中央政府债务情况有着显著的差异性，从地方政府发债行为约束角度分析，必要的法律措施保障必不可少。
2.4财政管理制度改革
尽管财政管理制度已然经过数次变革，然而由于受到计划经济体制根深蒂固的影响，我国财政在管理制度构建方面仍表现出一定的局限性。在当前公共财政制度改革实施背景下，财政管理制度改革也应与公共化要求相适应，通过对具体制度的变革，切实提升公共财政管理制度的实效性。
综上所述，公共财政改革的基本趋向与我国市场化经济体制变革有着紧密联系，因此很大程度上经济市场化进程也决定了公共财政体制的建立过程，这其中就涉及到事业单位改革以及地方政府职能转变等问题。公共财政框架的构建主要表现为三方面的体系建设，即公共财政管理体系、公共财政收支体系和公共财政收入体系，只有切实突出各项体系建设的规范与合理才能更好地满足于实际社会需求。然而需要注意的是，作为一个渐进发展的过程，公共财政体制的建立并非朝夕之事，它既与事业单位改革、地方政府职能转变有着密切关联，同时也受到我国经济市场化实施进程的影响。因此，从合理构建公共财政框架的角度分析，我们需要端正思想，在岗位工作中切实履行自我职责，体现改革措施的针对性，这对于公共财政建设而言意义重大。
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