公共管理的逻辑起点篇1
迄今,公共行政学的发展经历科学管理、行为科学、决策学派、系统权变再到新公共行政、新公共管理、新公共服务等多个时期。在不同时期,对效率、公平、民主等价值取向有不同程度的侧重。作为公共行政重要组成部分的公共政策也不断发展变化,早期在政治与行政二分思潮的影响下,公共政策以其计划执行性标榜凸显自己,而近代以来,随着民主政治的发展,尤其是公民参与意识的不断加强、参与程度的不断增加,公共政策越来越强调其公共性。公共政策公共性特征的逐步凸显,反映出人们对公共政策价值取向的探索,是人们对公共政策源之何处、归去何方的思考。换言之,探明公共政策的逻辑起点是推动公共行政学学科发展和对公共政策正确认知的必要性思考。只有明确关于其逻辑起点的思考,我们才有可能制定出符合社会发展规律和人民根本利益的公共政策,才能正确认识和评价当前的公共政策,从而进一步推动公共政策的有效制定与执行。
分析公共政策的逻辑起点,首先应该明晰逻辑起点的概念和特征。周越和徐继红对逻辑起点的概念特征进行较为全面的文献综述,并在此基础进一步说明逻辑起点是一个物的概念,逻辑起点不是关系、不是矛盾,不是问题,而是在这些关系、矛盾、问题中的一个物的概念,是一个以关系问题和矛盾为实质的物的概念[1],在具体分析公共政策逻辑起点中,想要找到这样一个物的存在是不可能的,但可以借鉴逻辑起点是包含关系、问题、矛盾的实质这一观点。他们还提出在对基本问题的回答中,只有找到并抓住有关概念中最具有关键意义的一个做出充分说明,而后延伸到相关概念和概念联系,才能将问题回答清楚,则这个关键概念可以看做基本问题回答的起点,而这个起点也就自然而然地成为理论体系构建的起点,使逻辑链条的前端明确到一个具体起点意义的概念上[1],逻辑起点能够体现理论体系的个性特征,能够使得某个理论体系与其他理论相区分。可见,逻辑起点是指研究对象中以关系、矛盾和问题为实质的最简单、最一般的本质规定。
黑格尔和马克思关于逻辑起点的特征的阐述较有权威性和可操作性。马克思对黑格尔的逻辑起点理论进行批判继承,认为逻辑起点有抽象、简单、元素形式、起点和终点的辩证统一、历史起点和逻辑起点相一致这五个特点[2]47-101。联系以上概念分析,对特征做出如下总结:
首先,起点是最抽象的东西。马克思认为,理论体系的构建应该是从抽象到具体而不是从具体到抽象。起点包含关系、问题、矛盾,而不是关系、问题或者矛盾本身。
其次,起点是最简单的东西。在思维的进程中,范畴的发展顺序应该是从最简单的范畴发展到复杂的范畴,前者为后者提供根据和前提,后者为前者提供论证和发展[3]。逻辑起点是对基本问题的关键解答,而不是包含若干概念或者关系的一组命题。
再次,起点是构成体系的细胞的、元素的形式,而不能只是个别的偶然的存在。
复次,起点和终点是辩证统一的。马克思提出,每一点同时表现为起点和终点,并且只有在它表现为终点的时候,它才表现为起点[4]532,起点和终点的辩证统一不是简单的循环而是波浪式前进、螺旋状上升。起点和终点看似同为一物,实际已经有了质的变化。
最后,历史起点和逻辑起点是一致的。逻辑的发展随着现实的发展而发展,历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开始,而思想进程的进一步发展不过是历史过程的抽象、理论上的前后一贯的反映[4]532。逻辑和历史的一致是对现实的具体的历史经过抽象之后所达到的历史的客观逻辑的一致[5]。
由此,运用马克思关于逻辑起点特征的论述来对公共政策的逻辑起点的一些代表性观点进行分析,进而探讨公共利益作为公共政策逻辑起点的合理性。
二、有关公共政策逻辑起点的代表性观点
近年来,学者们越来越强调公共政策的价值取向,关于公共政策取向的探讨其实是对于公共政策逻辑起点的理性思考。学术界关于公共政策的逻辑起点有较大争论,其中比较有代表性的观点有以下三种:
(一)公共政策的逻辑起点是弥补市场失灵
陈庆云等学者认为,公共政策的逻辑起点在于弥补市场失灵,市场机制的缺陷需要公共政策干预以使其不断完善。
笔者认为,从以下五个方面来看,弥补市场失灵并不能构成公共政策的逻辑起点:
第一,马克思认为,构建学科理论体系是一个从具体到抽象再到具体的过程。理论的构建是从具体入手,从对具象进行归纳与抽象开始的,抽象性是对各种具体现象共有的主要特征的归纳,这使得这个抽象特征具有代表性和说服力,理论的逻辑起点只有具有抽象性,才能更有代表性和说服性。因此,理论体系构建的起点是从有关研究对象的生动丰富的具体表象中抽象出来的,即起点一定是抽象的东西。市场失灵本身只是一个问题,是众多具体现象中的一种,弥补市场失灵已经是十分具体的行为,违背逻辑起点抽象性的特征。
第二,思维、理论的发展要经历一个从简单到复杂的过程,思维理论源头的逻辑起点必然是简单的。理论的构建总是从简单的逻辑起点开始,然后逐步对其发展扩充、删改纠正,从而建立起一套复杂而完整的理论体系。考虑市场失灵的原因(自发性、盲目性、滞后性)和表现(如不完全竞争、不完全市场、信息不充分、外部性、公共物品等)等,市场失灵也不是一个简单的东西。除了政府以外,仍然有其他社会组织对弥补市场失灵发挥重要作用,弥补市场失灵不能将公共政策与其他非公共政策相区分。弥补市场失灵并不是对公共政策关键问题的基本回答。
第三,弥补市场失灵也不是构成公共政策的细胞的、元素的形式。公共政策涉及一国政治、经济、文化、军事、社会等各个方面,而非仅限于经济发展领域。逻辑起点应揭示对象的最本质规定,以此作为整个学科体系赖以建立的基础。逻辑起点还应该是理论体系发展的胚芽,市场失灵无法解释公共政策在其他领域中的活动,将其作为公共政策逻辑起点只能是个别的偶然的存在。
第四,起点和终点应该是波浪式、螺旋状辩证统一的,是一个动态发展的过程,即使是在经济领域范围之内,解决市场失灵也只是相对简单的一次性行为,而不是连续的动态发展过程,因此,起点和终点的辩证统一也就无从谈起。
第五,就历史起点和逻辑起点相一致来看,经济领域以外的公共政策无法得到合理解释。市场与公共政策也并不是同时产生的,市场以商品经济为特征,在商品交换中产生市场,公共政策的公共性则是在工业化进程中,伴随公共领域与私人领域的分立而产生的,二者之间有关系却并不同源,因此,市场失灵不是公共政策的逻辑起点。
(二)公共政策的逻辑起点是政府利益
也有学者从行政人员的自利性、不同层级的政府及其职能部门争抢利益、政府本身的自利性等方面分析,认为公共政策的逻辑起点在于政府利益。笔者认为,人民利益一直是政府利益的核心内容,政府利益虽然既是一个高度抽象的概念,也具有不可分割性,但是考虑公共政策目标的包容性、活动的广泛性,并非所有政策都能追本溯源到政府利益,即政府利益不能成为所有公共政策的细胞的、元素形式。例如,在经济适用房政策、廉租房政策、新农合政策等很多公共政策中,政府利益并不是基础的构成元素。
在政府利益不构成基础元素的领域,也就谈不上起点和终点、历史起点和逻辑起点的辩证统一。公共政策起点和终点的辩证统一,指的是存在这样的逻辑起点,它使得公共政策过程是一个自我否定、自我发展的过程,是一个螺旋状上升、波浪式前进的过程;一项公共政策的终点又构成下一项公共政策的起点,二者实际上已经有本质的差别。此外,公共政策和政府利益二者所在的领域具有不对称性,不论内涵还是外延,公共政策所涉及的领域都是大于政府利益的,二者无法达到一一对应的吻合。因此,领域分离的部分必然得不到解释,起点和终点不可能辩证统一,逻辑的发展和现实也是脱离的。
公共政策区别于其他政策最显著的特点就是其公共性,公共性一词已经决定公共政策固有的永恒为公众的本质。对于二者相交叉的领域,种种政策源于政府利益的现象,看似耦合的状况不过是因为政府利益与社会公共利益具有相容性。尽管政府和行政人员有着自利的特性,但并不一定意味着政府及其行政人员必然地与人民群众是对立的,政府作为社会的管理者、服务者,其存在本身就是为了管理社会和提供服务。政府及其行政人员可能在某些方面与人民利益发生冲突,但是二者之间的利益关系总体上还是一致的,政府利益与公共利益具有内在一致性。因此,公共政策既能增进公共利益又能在一定程度上实现政府利益。
(三)公共政策的逻辑起点是民意,公众需要,还是公共问题
民意和公众需要这两个概念都符合逻辑起点的前四条要求,即最抽象、最简单,是构成体系的细胞的、元素的形式、起点和终点的统一。因为逻辑起点不是问题,而是包含问题的物的概念,所以公共问题只具有最简单、细胞元素形式、起点和终点统一这三个特征。因此,关于民意公众需要公共问题的探讨将重点考察这三个概念在余下的特征中是否相符合。
在查阅文献的过程中,笔者发现不少学者认为公共政策的逻辑起点在于民意。然而学者们只是强调民意在地方政府政策制定中的重要作用,如民意是确保公共政策合法性的基本起点民意是评判公共政策公共性的价值尺度民意是维护公共政策权威性的根本保证民意是体现公共政策科学性的重要因素[6-7]等。不可否认,民意在公共政策的制定、执行和评估中都扮演十分重要的角色,但逻辑起点本身也有着严格的定义和性质,并不能将其重要性和逻辑起点等同起来。
历史起点和逻辑起点是一致的,不会随着政策的变动而呈现不同的特点,历史从哪里开始,思想进程就从哪里开始[4]532。不难发现,民意、公众需要都先于公共政策之前而产生。从历史发展角度看,公共政策的产生源于公共性的出现。向玉琼认为,通过反对特殊主义、反对私人追求、反对主观性,在等级身份和特权消除之后,公共利益与私人利益才开始相区分,才产生公共性,产生公共利益,从而产生公共政策[8]。从具体的生活实际看,在公众需要和公共问题产生之前,许多政策已经推行,公众需要和公共问题也无法解释政府的一些前瞻性政策的出台和执行。可见,民意、需要和社会问题的历史起点比较难以确定,因此不具有历史起点和逻辑起点的一致性。
总之,民意、公众需要和公共问题都不能作为公共政策的逻辑起点。基于知识水平、思想文化的局限和信息不充分等原因,民意往往导致人民群众只关注眼前的、局部的利益,并不利于国家和民族的长远发展。以民意作为公共政策的逻辑起点,可能使公共政策在大方向上出现偏离,而且自利动机的存在也使得民众不能总是科学、客观地评价公共政策,甚至于出现多数人暴政的情况。公共政策必须具有一定时期内的相对稳定性,否则不仅其本身无法执行,还会严重影响社会秩序和社会稳定。最后,公众需要及公共问题通常是纷繁复杂而动态多变的,所以公众需要或者公共问题不能作为公共政策的逻辑起点。
三、公共利益是公共政策的逻辑起点
(一)对公共利益的理解
学术界关于公共利益的概念一直没有定论,王浦劬是用共同利益来指代公共利益,他指出,共同利益首先是在同一社会关系,尤其是经济关系和经济地位基础上的,是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分通常所说的群体利益或者特定群体中的公共利益,仅仅是指该群体成员的共同利益。共同利益具有公共性、非市场实现性、单一性、相对独立支配性、多重价值复合性等基本特征[9]54。《公共政策词典》有如下定义:社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益,它基于这样一种思想,即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[10]。学者们对公共利益的界定大多都试图从其所包容的主体的数量来将其与私人利益相区分,但仅从数量上与私人利益相区分是远远不够的,难道大于一的主体就能称之为公共利益吗?利益是基于一定生产基础上获得社会内容和特性的需要,需要的无限性和广泛性决定利益内容的无限丰富和多样性。多少数量的主体才能被认定为公共利益呢?利益的心理基础是人的需要,受主观需求及社会客观事实影响,人们对利益的价值认定难以达成共识。利益内容的不确定性和收益对象的不确定性也使得我们难以对公共利益有一个明确的定义。李玲玲曾提出在一个多元化的社会中,可以期望的只能是获得利益的群体的范围尽可能的大,而在资源稀缺、有限的条件下,利益具有一定的竞争性,利益实现程度是非常不确定的[11]。利益的本质是一种需要,利益是需要的社会形态,需要是利益的主观基础,对于主观需要的满足程度也是难以确定的。多大程度上的满足才是公共利益?利益实现程度的难以界定也使得公共利益概念变得模糊不确定。曾祥华对公共利益界定的困难进行较为全面的总结,认为概念的宽泛性、内容的发展性、不确定性和层次复杂性导致对公共利益内容做出明确界定十分困难。他还提出,公共利益概念易与个人利益集体利益国家利益社会利益发生混淆,公共利益的界定面临制度的困境,公共利益的实现面临体制的困境和文化的困境[12]。
笔者认为,在理解公共一词时,应该从其价值导向和非内容层面的公共性即规则认同这两个方面入手,将公共利益视为一种规则、机制。正如新自由主义代表人物哈耶克所说:自由社会的共同福利或公共利益的概念,绝不可以定义为所要达至的特定结果的总和,而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。[13]393
虽然公共利益的具体内涵难以确定,但其价值导向却是明确的。就宏观层面而言即实现更大范围内的人民的利益,就微观层面而言则指公平、民主、正义、效率等。王浦劬认为,共同利益具有公共性,公共性在不同的社会关系和利益关系中具有不同含义,它可以是构成利益关系的利益主体之间利益内容的相同性它可以是社会集体生活规则和规则认同意义上的相同性它也可以是社会成员在社会公共生活中围绕特定利益和利益矛盾相互达成的让步妥协性[9]54-55。这里,关于非内容层面的公共性的分析值得借鉴。公共利益是制定公共规则、营造公平正义的氛围、保障个体社会成员权利、给予个体成员资源和机会,从而推动其实现自身利益的机制。在这样的机制里,有一套被普遍认同的社会集体生活规则,能做什么不能做什么,都已被普遍接受。这样的机制尊重个体的价值,并为个体通过合理合法的方式实现个人利益提供保障,甚至是起到巨大的推动作用。
总之,公共利益具有公共性,只有公共利益能够将公共政策与其他政策相区分。公共利益是抽象秩序,是机制规则,公共利益是公共政策基本问题的核心答案,其他任何答案都不能抓住公共政策的核心内容和思想。
(二)公共利益是公共政策的逻辑起点
有学者也曾提及公共利益是公共政策的逻辑起点,例如,孙长青侧重于对公共利益的存在性进行说明,但并没有对公共政策逻辑起点和公共利益之间的关系进行具体分析与论述[14]。按照马克思关于逻辑起点的论述,笔者认为:
第一,公共利益是抽象的存在。公共利益是一种保障社会成员实现其利益的规则机制。公共利益为社会成员实现其利益提供规则和制度,是一种抽象的存在。社会成员在规则制度下为实现和维护其自身利益而展开活动,并且相互影响、相互制约,公共利益反映利益主体之间的关系。
第二,公共利益是最简单的东西。马克思在论述商品是《资本论》的逻辑起点时,有如下表述:资本主义生产方式占统治地位的社会财富,表现为庞大的商品堆积,单个的商品表现为这种财富的元素形式。因此,我们的研究就从分析商品开始。[2]47作为一种机制,公共利益已经是最简单、不可分割的东西。在公共政策分析中,公共利益亦具有不可分割性,是最简单的元素形式。按照特性将公共利益分为政治、经济、文化、社会利益,只是对公共利益具体内容进行的领域分类。想要划分出更小的本质属性的内容,就会产生相互独立的私人利益,而私人利益不应该也不可能成为公共政策的逻辑起点。类比于商品是财富的表现形式而成为《资本论》的逻辑起点,公共利益也是公共政策的表现形式,具有商品作为《资本论》逻辑起点的抽象性。公共利益作为一种机制,犹如宪法是一个国家的根本大法,只是对社会成员的行为进行最一般的约束,对社会成员的权利做最一般的保障,对资源和机会也做最一般的提供。它不会具体到某个领域或者为某个人而运转,它只是一种具有公共性的利益机制,并没有丰富精细的内容。公共利益以其公共性的特征将公共政策与其他政策相区分。
第三,公共利益是构成公共政策的细胞的、元素的形式。这是指它具有成为任何公共政策的起点的普遍性特征,而不是个别、偶然的存在。生活在现代社会中的人们无时不处于公共利益机制之下。社会生活总是在这样的机制下展开,遵循公共利益机制对人们的规则约束。公共利益是公共政策产生的源泉,它推动公共政策的制定与执行,衡量公共政策的绩效结果,贯穿于公共政策的全过程。
第四,公共政策源于而又止于公共利益,是一个不断循环上升的过程。在现实生活中,能进入决策系统的大都是政府议程。于是,不少人认为,即使公共政策的制定者做出看似利民的一些决策或者措施,其归根结底也是为了维护自身的地位,期望自身能够得到公众的拥护,从而加强公共政策的合法性,以推动政策执行,最终实现自身的利益。如前所述,种种政策出于政府或者政策制定者利益的现象,都是源于政府利益或者说政策制定者利益与公共利益的相容性,而非源于他们的私利。
公共政策源于公共利益而产生,其目的也是为了实现公共利益。在公共政策的执行过程中,公共利益被逐步实现,人民的幸福感与获得感逐渐增强。公共利益在螺旋状发展的过程中不断被丰富完善,其内涵已经远远大于作为公共政策起点时的公共利益的概念。起点与终点的辩证统一不是简单的回归,而是经过一系列的过渡、转化,呈现为螺旋状上升的过程,是不断扩展的曲线。尽管起点和终点看似仍为统一的抽象存在,然而二者之间已经有了质的区别。公共政策的终止,既意味着上轮政策的终结,也意味着全新的被丰富的公共利益作为公共政策的制定与执行的起点的继续。公共利益既体现为公共政策的起点和终点,也体现为公共政策运行的背景和规则,每一次公共政策的执行,都将或多或少地对这个机制起到完善和丰富的作用。
第五,公共政策和公共利益具有历史起点和逻辑起点的一致性。也就是说,经过历史抽象的公共利益与公共政策是同时产生的。李春成对公共利益这个概念的产生发展做了较为详尽的描述[15]。公共利益这一表达在近代以后才出现,17世纪40年代以前普遍使用的是公共善一词,表达的是个体、局部和特殊利益应当服从更大范围的普遍的整体的利益。在美国建国时期联邦党人提出只有当权力得以有效制约,作为个体利益之综合的公共利益才不至于被那些并非圣贤的公职人员所侵蚀,他们强调通过加强监督和权力制衡来实现所谓的公共利益。18世纪与19世纪之交,强调公职人员的道德对公共利益有着重要影响。19世纪末期,美国又更加关注设计完美制度约束人们的行为,确保公共利益的实现。随后进步改革又提出效率与道德可以兼得,效率与伦理在根本上是一致的,应该从效率和人的道德两个方面推动公共利益的实现。之后,利益集团、多元主义和公共选择理论都对公共利益及其实现做了相应的解释。公共利益是一个历史发展的概念,将这些所有党派以不同称谓或者表达方式所指称的公共利益一词抽象出来,最早可以追溯到工业化时期,这也正是公共政策产生的时期。
在农业社会中,私人利益和公共利益还没有明确地区分,利益一词更多地服务于非平民阶级,社会大众被视为贵族的财产,也谈不上公共利益。向玉琼提出,等级社会中一切利益都是附着在以统治者为中心的等级结构中,最终可归结为以统治者为中心的共同利益,因而农业社会中并没有出现公共与私人的分化,也就不存在公共利益[8]。在工业化进程中,只有公共与私人相区分,才需要不同属性特征的政策来对二者分别进行管理,由此产生公共政策。
从公共利益的机制来看,公共利益就是公共政策得以顺利执行的秩序背景。当前,为治理雾霾、为缓解交通拥挤状况而出台的各种限行政策,为规范网约车而出台的京籍京牌沪籍沪牌等细则,这些具体政策都反映出对公共利益的确认和维护。公共利益机制规定个人、社会组织以及政府在社会中的活动范围、行为方式。自律使人自由,没有公共利益机制的激励和约束,各个利益主体也将无法进行各类社会活动,更谈不上实现其利益。
四、结语
逻辑起点有其自身的定义和特征,我们应该秉承严谨科学的态度和精神去对待每一项公共政策议题。探明公共政策的逻辑起点既有助于确保国家大政方针在总体方向上的正确性,也有助于提高政府政策的合理化、合法化水平,还有助于营造公正和谐的社会氛围,更有利于公共管理理论与实践的发展和完善。
公共利益是人们现实生活中的抽象秩序和制度规则,其最大的特征就是公共性。公共利益的本质使得它符合作为逻辑起点的五个特征,从而成为公共政策的逻辑起点。以公共利益作为公共政策的逻辑起点,一方面,能够充分体现对公众需求的回应性和前瞻性照应,使公共政策在制定、执行、评估等过程中紧紧围绕公共利益而展开,从而提高公共政策的合目的性与合理性,增强公共政策的合法性,减少政策执行过程中的障碍因素,最终实现公共利益的有效增进与公平分配。另一方面,能够强化政府及行政人员以人为本、为人民服务的理念、动机和能力,从而提高其公共服务思想素养和公共服务水平,促进公共政策达到既定目标,实现对社会的有效管理,最终推动服务型政府的建立和完善。
参考文献
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公共管理的逻辑起点篇2
一、“行政权”或“市场”不是行政法的逻辑起点关于行政法的逻辑起点,目前少有专门的论述,就笔者掌握的资料来看,毕业论文范文有以下几种观点或与行政法逻辑起点相关的观点:熊文钊教授在《现代行政法原理》第一章中,认为现代行政法法学研究的理论起点是:行政、行政权、行政关系。尽管没有使用“逻辑起点”的字眼,笔者以为他实际上就是在论述行政法的逻辑起点[1](pp.3-21)。朱春萍博士认为:前苏联行政法的逻辑起点是“国家管理”,而俄罗斯现在的行政法的逻辑起点是“执行权”,从而实现了行政法逻辑起点的转换,俄罗斯行政法学界“在理论上认定执行权是俄罗斯行政法模式构建的基点,规范执行权也必定成为其行政法发展的基本方向性内容”。但是现在还很难看出俄罗斯行政法模式是“综合控权观”还是“平衡论”[2]。章剑生教授认为:重构现代行政法基本原则应以有效率的行政权和有限的行政权为逻辑起点[3]。以上三位学者虽然都不是直接地、明确地或者从中国行政法的角度讨论行政法的逻辑起点,但是他们都接近或者说代表了我国行政法学界一种潜在的倾向,那就是认为行政权是行政法的逻辑起点。行政法就是“关于行政的法”,讲述行政法从“行政、行政权”开始,是自然而然的事,本来无可非议,但是教材体系的起点并不是逻辑起点。以“行政、行政权、行政关系”作为行政法的逻辑起点,存在很多问题。
首先,逻辑起点应当是一个高度浓缩的概念,以三个概念同时作为行政法的逻辑起点不够精确。
其次,“行政”不是一个法学概念,无法凝聚和贯穿法学的理念和价值。以“行政权”作为行政法的逻辑起点,似乎是天经地义的事,它既具备高度抽象性、概括性,也符合逻辑起点的形式要求,从“行政权”出发可以构建行政法的逻辑体系。但是以“行政权”为行政法的逻辑起点,仍然存在重大缺陷。首先,以“行政权”为逻辑起点,不能很好地说明行政权或行政法的性质,一个事物性质不能从它本身来理解,只能从它与对立面或周围其他事物的联系上来理解,如不知道“上”,也就无所谓“下”,不知道“本”,也无所谓“末”。虽然几乎所有的行政法学者都承认行政法的核心是行政权与行政相对人的权利之间的矛盾关系,但是因为从行政权出发来构建行政法的体系,不可避免地忽视行政相对人的权利,以行政权为核心和归宿,具有不自觉的片面性或单线性,很容易滑向“管理论”。其次,以“行政权”为行政法的逻辑起点,不能说明“行政权从哪里来”,即行政权的来源。
行政权并不能作为自身产生的原因,而应当另有产生它的源头,即行政权之本。以“行政权”为逻辑起点,不仅不能说明行政权的原因,甚至会本末倒置。再次,以“行政权”为行政法的逻辑起点,不能说明“为什么要行政权、行政权是干什么的”,即行政权的目标和功能。行政权为谁服务,它保障什么、维护什么、防止什么以及惩罚什么,从行政权出发都无法寻找答案。最后,以“行政权”为逻辑起点,不能说明行政权的界限和为什么要制约行政权。关于行政法的逻辑起点,还有另外一种观点。袁曙宏教授、宋功德博士认为:计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府、社会、市场”,而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场、社会、政府”。
“基于这种逻辑起点之上的行政法制度安排,就必然要赋予个人以尽可能广泛的行为选择自由,赋予各种行业协会等自治组织以较大的自治权,而只赋予政府以必要的、通常是非常有限的经济管理与社会管理职能,并通过严格的实体法和程序法安排以及行政权监督和公民权救济机制,来确保行政机关不损害公民合法权益的方式实现社会公益的最大化。”[4](pp.338-341)应当说该主张的实质内容是合理的,它正确地体现了行政法的价值,明确了行政权的界限,界定了行政法的功能,适应了市场经济的需要,指明了中国行政法变革的方向。但是该种提法本身很不确切。首先,该主张是从经济的角度来论述行政法的,因此其提法根据其自身的逻辑具有一定的自然合理性,但是从通常的角度来看,这种提法就有些欠妥。其次,“政府、社会、市场”或“市场、社会、政府”与其说是逻辑起点,不如说是一个逻辑路线,如前所述,逻辑起点应当是一个具有抽象性、概括性的高度浓缩的范畴。以笔者的理解,该观点可能是想表达这样的意思:计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府”,而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场”。果如此,则该观点实际上是主张行政法的逻辑起点是“市场”。再次,即便以“市场”作为行政法的逻辑起点也是不精确的。“市场”不是一个法学概念,同样不能凝结法学的理念和价值。权利、义务是法学的中心范畴[5](p.281),市场不能作为法律关系的主体,不能享有权利或承担义务。市场只是配置社会资源的一个手段,是市场主体自然人或法人发生权利义务的场所。市场经济或许对行政法的产生、发展有推动作用,但是它只是行政法的社会背景和赖以滋生的环境,由于其内涵的模糊性和外延的不确定性,很难成为一个法学的概念。因此,从“市场”出发,无法构建行政法的理论大厦。行政法的逻辑起点只能在“行政权”、“市场”之外去寻找。
二、人权:行政法的逻辑起点笔者认为:人权才是行政法的逻辑起点。关于人权的定义,可谓众说纷纭。由联合国委托编写的一本人权文件指出:“人权的概念有两个基本的意义。人权的第一种意义是由于人作为人而享有与生俱来的不可剥夺的权利。它是来自每个人的人性中所具备的道德权利(moralrights),并且它的目的是保障每一个人的尊严。人权的第二种意义是法律权利(legalrights),它是根据社会——既包括国内社会,也包括国际社会——法律产生过程而制定的。这种权利的基础是得到被统治者(即权利的主体)的承认,而不是作为第一种意义之基础的与生俱来的法则。”[6](p.57)这种把人权分为道德权利和法律权利两种意义的定义具有代表性和合理性。其中道德权利先于法律权利,因为在法律产生之前就有人的存在,尽管当时可能没有“人权”或“道德权利”的概念,但是有了人就有人的道德权利,否则人就无法生存。“道德在逻辑上优先于法律。没有法律可以有道德,但没有道德就不会有法律。”[7](p.35)道德权利是一种应有权利,只有通过法律或其他社会中介才能法律化、制度化,从而转化为规范权利。在现代社会,人权同时具有道德性质和法律性质,人权既是道德权利,也是法律权利。例如通过宪法可以对人权进行确认,使之转化为公民权利。而在行政法上人权表现为行政相
对人的权利,一方面,行政法通过对宪法确认的公民权利具体化,从正面保障行政相对人的权利;另一方面,行政法通过对确定行政权的界限,对行政权进行制约,以否定的形式保障行政相对人的权利。既然“人权”可以通过法律转化为法律权利,而“权利”又是法学的中心范畴,具备抽象性、概括性、高度浓缩的特征,以“人权”作为行政法的逻辑起点,就能很好地体现“权利本位”的法学价值和理念。人权既是行政法的出发点,也是行政法的目标和归宿。以“人权”作为行政法的逻辑起点,可以说明行政权和行政法的来源,即产生行政权和行政法产生的原因。按照古典自然法的理论,在国家、法律产生之前,人类生活在“自然状态”,享有“自然权利”如生命、健康、自由和财产,但是由于存在“不安全、不方便”或其他原因,人们签订“社会契约”,组织政府,“和甘愿同已经或有意联合起来的其他人一起加入社会,以互相保护他们的生命、特权和地产,即我们根据一般的名称称之为财产的东西。”[8](p.77)由杰佛逊起草的美国《独立宣言》很好地表达了这一思想,其中写道:“我们认为这些真理是不说自明的,所有的人生而平等,他们由创造者赋与若干不可剥夺的权利,其中有生命、自由及追求幸福;为了取得这些权利,人类在他们之间建立政府,而政府的正当权力是从被治者的同意中产生出来的;任何形式的政府,当它对这些目的损害时,职称论文范文人民便有权将它改变或废除,以建立一个新的政府,新政府所依据的原则和用以组织其权力的方式,必须使人民认为这样才最可能获得他们的安全和幸福。”马克思主义虽然不承认“天赋人权”,但是承认国家的一切权力属于人民,源于社会经济和政治关系的公民权利是国家权力的源泉,国家机构的权力是人民赋予的,是人民委托出去的;国家权力的配置,行使权力的机构的设置及其运作方式和程序,国家核心官员的产生,都是公民权利的结果[5](pp.396-397)总之,这些都说明行政权来源于人权,人权是本,行政权是末。为了规范行政权的行使和更好地保障人权,人们才制定行政法。只有以“人权”为逻辑起点,行政法才不会本末倒置,才能避免行使行政权的人民“公仆”变成人民的“主人”。以“人权”作为行政法的逻辑起点,便于确定行政法的目标和功能。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益,它并不在受这法律约束的人们一般福利范围之外做出规定。”“法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中,哪里没有法律,哪里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和,而哪里没有法律,哪里就不能有这种自由。”[8](pp.35-36)行政法的目标在于保障人权。行政权力依法行使,通过各种方式为行政相对人服务,以达到保障人权的目的。首先,行政权要防止对行政相对人权利的侵犯,通过对侵犯权利者的禁止和处罚来保障自由、维护正义。
但是,“侵犯人权的严重程度是有区别的。”“他们大都不由可以实施公共强制的规则来保护。因而,不属于政府力所能及的用法律保护人权的范围。人权的法律保护所针对的行为限于能够置于这些规则的管辖之下的并且在这一范畴内的属于严重侵犯,即对受害人造成严重危害的那种侵犯行为。”[7](p.198)其次,政府通过推动经济、政治、文化发展,提高人民的生活水平,采取福利保障措施,为行政相对人权利的实现创造条件。传统的人权是一种消极的权利,侧重于排除国家或公共权力的干涉。现代人权既有消极的权利,又有积极的权利,即要求国家做出一定行为的权利,从而更多地需要国家通过行政权力来保障。再次,当公民的权利发生冲突时,政府进行协调和平衡,进行确认和裁决,“定分止争”。以“人权”作为行政法的逻辑起点,可以说明为什么要控制行政权。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9](p.154)在权力不受制约的地方,一切权利都会化为乌有。行政权本身具有主动性、强制性、优益性、扩张性,因此更容易被滥用,从而产生、贪污腐化、随意侵犯公民权利的种种现象。与立法权、司法权相比,行政权更需要控制。在英美行政法中,一直贯穿控权的精神,如英国的韦德认为:“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法,无论如何,这是此学科的核心。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民。”[10](p.5)其实控权并不是行政法的目的,保障公民权利才是行政法的目的,控权是保权的必不可少的手段。因为相对于行政权,公民处于弱势地位,在行政权力与公民权利发生冲突时,如果不对行政权力进行控制,公民必败无疑。
传统行政法反对政府的自由裁量权,认为政府只能消极地行使法律既定的权力,自由裁量权是一项专断的特权,会侵害人民权利。由于社会状况发生了巨大的变化,“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障,而且要使政府能有效得维护法律秩序,借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”(《德里宣言》)现代行政法承认自由裁量权是实现政府职能必不可少的,“当代的强有力的政府不能不具备许多自由裁量权”,因此必须通过独立的司法审查等方式,“既从实体法,也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。”“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。”[10](p.26)有人主张“人权”是宪法的逻辑起点,笔者也同意这一观点,那么这样会不会造成行政法与宪法的雷同呢?笔者认为不会。行政法与宪法逻辑起点一致是由于行政法与宪法的共同基础以及两者的特殊相关性造成的。西方学者认为“行政法是动态的宪法”,行政法是“作为具体化的宪法”,这些提法虽然不太严密,但是很好地表达了两者的密切联系。
宪法与行政法在学科构成上有共同的基础。首先,宪法与行政法领域是相互交叉的,宪法调整国家权力的整体活动与结构,而行政法的调整领域主要是行政权构成与具体活动。宪法与行政法在行政权的调整过程中遵循共同的规则。其次,宪法与行政法共同研究公法现象,在研究问题的意识方面具有一定的共性。在大陆法系的德国,传统上宪法与行政法在原理和具体调整手段上的完全分离的体制对权力制约与人权保障产生了消极的影响。二战以后,宪法中体现的人权理念得到社会的广泛支持,实现了形式意义的法治向实质意义的法治的转变,使调整行政权运行的行政法重新置于宪法原理的控制,形成了宪法与行政法的密切联系。[11](pp.533-539)在英国和美国,宪法与行政法融为一体,遵循着共同的原理。“实际上,整个行政法学可以视为宪法学的一个分支,因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会和司法独立。”[10](p.7)在我国,宪法学与行政法学作为一个共同的学位授予点就很能说明两者的密切联系。当然,宪法与行政法在调整领域、调整方法及其调整规则方面存在一定的差异性。宪法具有浓厚的政治性,行政法的基本特征是技术性和中立性;调整方法上,宪法往往与政治学、
哲学相联系,而行政法更多地依赖民法学及既存的法律部门,技术色彩十分浓厚;法律位阶上看,宪法是行政法的上位法。宪法与行政法的这些差异性决定宪法与行政法不会混同。以“人权”作为行政法的逻辑起点,要求把保障公民权利和制约行政权力作为行政法的重心,要求处理好行政权有限与有为的关系,要求以公民权利作为行政权力的界限。以“人权”为逻辑起点的行政法与以“行政权”为逻辑起点的行政法在理论基础、基本原则、基本范畴甚至这个体系上都截然不同,它要求更多的间接调控、非强制性行政手段,加强行政程序立法和行政救济。以“人权”作为行政法的逻辑起点,需要对我们的行政法制度和行政法学理论进行重新检视和变革。三、引言
公共管理的逻辑起点篇3
[关键词]行政权行政法逻辑起点科学界定
executivepower:Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw
[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andprobingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.
[Keyword]executivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition
学科的逻辑起点，或者称为学科的开端、学科的出发点，是我们进行研究中必须关注的问题，是决定该学科理论体系的研究起点，同时也是区别于不同理论体系的标准。[1]选择科学合理的逻辑起点，也是构建科学理论体系的重要方法论原则。行政法逻辑起点是行政法科学理论大厦的基石，关系到行政法基础理论以及整个行政法理论体系的科学性、严密性。如果作为行政法理论的逻辑起点的基本概念根据不足，行政法的根基必然不牢固，一旦这种概念被，整个行政法理论大厦就会倒塌。由于我国的行政法理论研究尚处于完善阶段，特别是构建立足于中国特色社会主义法治政府目标的行政法理论体系正处于艰难复杂的攻坚阶段，所以，对此问题的研究还没有得到应有的重视和足够的理解，但这一问题急需解决，否则就会影响到行政法学研究的深入乃至法治政府目标的实现。本文拟就此问题展开探讨，以期有助于行政法基础理论问题的深入研究。
一、行政法逻辑起点范畴的界定
关于“行政法逻辑起点”的提法，我们可以在很多文章中看到他们的身影，但是，可谓是众说纷纭，莫衷一是，以下试列举一些与行政法逻辑起点相关、有代表性的观点：
罗豪才教授认为：在行政法基础理论的研究过程中，学术界也加强了对行政法律关系的研究，并且把行政权与公民权之间的对立统一关系作为行政法学研究的逻辑起点和构建整个行政法学体系的基础。[2]
叶必丰教授认为：西方国家和我国台湾省的行政法著作，往往以行政权或分权体制为行政法学的逻辑起点。[3](p7)
刘春萍博士认为：前苏联行政法的逻辑起点是“国家管理”，而俄罗斯现在的行政法的逻辑起点是“执行权”，从而实现了行政法逻辑起点的转换，俄罗斯行政法学界“在理论上认定执行权是俄罗斯行政法模式构建的基点，规范执行权也必定成为其行政法发展的基本方向性内容。”但是现在还很难看出俄罗斯行政法模式是“综合控权观”还是“平衡论”。[4]
袁曙宏教授、宋功德博士认为：计划经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“政府、社会、市场”，而市场经济经济体制下行政法的逻辑起点可以被归结为“市场、社会、政府”。[5](p338-341)
曾祥华博士认为：人权是行政法的逻辑起点。[6]
以上几位学者虽然都不是直接地、明确地讨论行政法的逻辑起点问题，但是都提出一个共同的概念，即“行政法的逻辑起点”。对于讨论这一相同的主题——“究竟何为行政法的逻辑起点”在概念上至今鲜有人讨论，更不用说达成清晰、一致的认识，以致各自从不同的视角、根据对“逻辑起点”名词的不同理解应用到不同的场合，提出各自不同的观点和主张。这就难免造成各有所指，无法沟通、交流和融汇的“乱局”。因此，科学界定“行政法的逻辑起点”范畴的涵义，就为研究和讨论提供沟通与对话的平台。如果这一范畴的内容模糊不清，就无法讨论这一共同话题。笔者以为，科学界定“行政法逻辑起点”这一范畴，可以从区分相似或密切联系的概念、范畴入手，以明晰“行政法逻辑起点”的内涵和外延。
（一）区分行政法的“研究起点”与“逻辑起点”范畴
研究起点和逻辑起点是两个不同的概念。研究起点是我们着手研究、开始认识某一事物的起点。由于不可能一开始就认识事物本质，只能从外在表现着手，所以研究起点应是事物内在矛盾的外在表现，是一把钥匙，通过它才能由表及里发现事物的内在矛盾和本质。逻辑起点是对理论体系进行叙述的起点，是理论体系的开端，是理论体系建立的基础，是理论和实践中“一切矛盾的胚芽”，并贯穿于理论和实践过程的始终。因而，马克思明确提出“在形式上，叙述方法必须与研究方法不同。研究必须充分地占有资料，分析它的各种发展形式，探寻这些形式的内在联系。只有这项工作完成以后，现实的运动才能适当地叙述出来”。他在论述“政治经济学的方法”时说：“在第一条道路上，完整的表象蒸发为抽象的规定；在第二条道路上，抽象的规定在思维行程中导致具体的再现。”[7](p103)第一条道路指研究方法，从客观现象或称感性的具体（包括研究起点）发现事物的本质及规律；第二条道路指叙述方法或称逻辑方法，它是从本质到现象、从抽象到具体、从一般到个别、从简单到复杂的演绎过程，以逻辑起点为基础说明具体的、复杂的现象。因而，研究起点与逻辑起点是有原则区别而又密切联系的概念。“两条道路”反映了人们对客观事物认识的发展过程，如下图所示：
研究起点逻辑起点
感性的具体理性的抽象理性的具体（再现）
区分行政法“研究起点”和“逻辑起点”具有重要的意义：研究起点是行政法研究基本职能，是我们认识行政法现象的一个基本出发点；而逻辑起点则是探求行政法本质问题的一个基本的前提性逻辑假设，是决定一切行政法矛盾的根源。因此，我们在研究行政法时，不能把行政法“直接的感性、具体的个别的东西”当成行政法的逻辑起点，否则其定不能担任演绎行政法逻辑体系的重任。
（二）区分行政法的“逻辑起点”、“行政法理论基础”和“行政法基础理论”范畴
从行政法学目前的研究情况中我们还会发现，理论界常常把行政法的“逻辑起点”、“理论基础”及“基础理论”这三个不同的范畴混在一起[①]，而没有很好地分析它们之间的界限。因此弄明确“逻辑起点”的内涵和外延还必须明晰这三者的内在区别和联系。
笔者以为，行政法“理论基础”是以行政法的“逻辑起点”为理论基点和归宿的，而行政法的“理论基础”又是属于行政法的“基础理论”之一，我们不能简单地将它们等同观之。参照系统论的视角，整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”，由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论，也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而，行政法的“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论之外，还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论，后者可统称为“一般性的基础理论”。[8]而行政法的“理论基础”则只能为一个，否则就无所谓“基础”的理论。而且，其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上；“理论基础”又是以某最基础的范畴为基点和归宿来阐述；整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“逻辑起点”之上，否则它也不能称为“起点”的范畴。所以，行政法的“逻辑起点”、“理论基础”和“基础理论”是三个既有联系又相区别的范畴，我们不能将他们混为一谈。
（三）处理好理念、“行政法逻辑起点”及“行政法理论基础”三者的关系
理念、“行政法逻辑起点”及“行政法理论基础”是构建行政法基础理论体系必须思考的问题，三者之间又具有很大的关联性，并形成一定的层次性和位阶性，处理好三者关系直接关系到行政法基础理论体系逻辑的缜密性和科学性。笔者认为：
1．“行政法逻辑起点”是理念逻辑的自然延伸，但不等同于理念。“行政和行政法主要由其所在时代的宪法决定”，“行政法是宪法的具体化”，“行政法是动态的宪法”等至理名言反映了宪法对行政法的影响。正如台湾地区学者林纪东和城仲模等也认为，行政法是民主和法治的产物。行政法学的基础是民主和法治精神或理念。他们同时认为，“民主和法治精神最初是在宪法中得到体现的，因而也可以说宪法是行政法的基础。”[3](p7)但是这不代表的某些理念和精神就可以代替“行政法逻辑起点”的地位。正如当代德国行政法大师毛雷尔所言，“行政是的组成部分，这并不意味着在之外没有其他自己的内容。行政——正如本身那样——也是由其所在时代的社会、政治、经济、技术和文化状况决定的。不仅行政的现实状况及其发展，而且对行政的期望和研究都是如此。行政必须对时代的要求作出反应，并且借助当时的技术条件。除此之外，还存在为行政所特有、独立于时代的任务和结构。行政和行政法与对其起决定作用的是并存并且与所在环境相协调的制度。”[9](p13)可见一方面的理念和精神对“行政法逻辑起点”产生影响，指导行政法的发展，另一方面行政法自身也具有相对独立性，其自身也形成一个相对独立的系统，行政法科学理论体系也需要一个逻辑阐述的起点，这就是“行政法逻辑起点”。
2．“行政法理论基础”是“行政法逻辑起点”逻辑的自然延伸，但又不等同于“行政法逻辑起点”。“行政法理论基础”在我国行政法学发展过程中被得到相当程度的重视，并且形成理论争鸣、“百花齐放”的态势，但是往往学者在阐述“行政法理论基础”时总是和“行政法逻辑起点”混用，因此明确两者关系显得尤为重要。前文已提到“行政法理论基础”作为“行政法基础理论”的一部分，是其中最基础的理论。作为“行政法基础理论”的子系统其理论逻辑的展开也必须有个起点范畴，而这个起点范畴也应该和“行政法逻辑起点”是一致的，准确的说就是同一个逻辑起点，因此说“行政法理论基础”是“行政法逻辑起点”逻辑的自然延伸。同时一个不争的事实就是“行政法理论基础”的逻辑起点不可能是“行政法理论基础”本身，因此“行政法理论基础”和“行政法逻辑起点”也不是一回事。用图示即：
“行政法逻辑起点”=“行政法理论基础”逻辑起点≠“行政法理论基础”
举一个具体例子就是我们可以将“平衡论”作为“行政法理论基础”，但是不可以将“平衡论”说成是“行政法逻辑起点”。
至此，我们可以给“行政法逻辑起点”这一范畴作一科学的界定：所谓行政法逻辑起点，指的是行政法理论体系赖以建立的最基本的、可以统帅和建构行政法理论体系的范畴或概念。
二、作为行政法的逻辑起点所应具备的条件
科学理论体系是由一系列特有的概念、范畴作为基本元素构成的思想体系。相对于行政法整个理论体系而言，究竟什么样的概念、范畴才是行政法理论的逻辑起点呢？换言之，作为“行政法逻辑起点”应当具备什么样的条件？体现什么样的特征才能称的上是“行政法逻辑起点”？即确立“行政法逻辑起点”的选择标准。笔者以为，它至少应具备以下条件：
1．与研究对象的“历史起点”具有同步性
恩格斯在阐述马克思的科学理论体系和科学研究方法时说：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映。”[10](p122)这就是说，作为理论体系的逻辑起点的范畴，必须是一个反映研究对象历史开端的抽象范畴，即这个范畴必须既逻辑的起点，也是历史的起点，即是逻辑和历史的统一。也就是说，反映事物发展的“思想进程”必须与事物发展的“历史进程”相统一。“这是因为客观世界任何事物的发展都是从最简单的关系开始，逐步走向复杂的。而思维中作为逻辑起点的最抽象范畴正是最简单的范畴”[11](p54)。因此，行政法的逻辑起点就应该是反映行政法发展进程“历史开端”的一个最抽象最简单的范畴。[②]
2．具有一定高度的浓缩性和抽象性
最基本的概念和范畴必须具有一定的浓缩性和抽象性。列宁是这样表述的：“马克思在《资本论》中首先分析资产阶级社会(商品社会)里最简单、最普通、最基本、最常见、最平凡、碰到过亿万次的关系：商品交换，这一分析从这个最简单的现象中(从资产阶级社会的这个“细胞”中)揭示出现代社会的一切矛盾(或一切矛盾的萌芽)。往后的叙述向我们表明这些矛盾和这个社会——在这个社会的各个部分的总和中、从这个社会的开始到终结——的发展(既是生长又是运动)。”[7](p307)马克思对资本主义生产方式的研究开始于商品这一概念、范畴,而不是从直接的感性、具体的个别的东西开始,这正是作为哲学科学的辩证法的特点,也是一切科学理论体系的特点。
那么，作为理论体系逻辑起点的范畴为什么不能是具体范畴呢?这是因为具体范畴是“多样性的统一”，是具有多方面规定和内容丰富的范畴，而这正是理论研究叙述所要获得的最后结果。马克思曾批判古典政治经济学家李嘉图“在正确抽象方面做得不够”[12](p497)，“他缺乏抽象力，他在考察商品价值时无法忘掉利润这个从竞争领域来到他面前的事实。”[13](p211)同时，作为理论体系的起点范畴是“最抽象”的范畴,这并不是指无限抽象的范畴。也就是说,对这个范畴既不能抽象不足,也不能抽象过限。“抽象不足”是指没有把那些非本质的、个别的、偶然的以及现象的因素舍弃干净而使起点范畴“过于”丰富。“抽象过限”是指把应当保留的规定也舍弃掉了,使起点范畴过于抽象。因此，我们研究行政法时，不能把某个历史阶段的理论研究的现实起点（如“控权”）作为行政法的逻辑起点，那样就是抽象不足；也不能将一般法学研究乃至哲学抽象出来的逻辑起点（如“人权”）“生搬硬套”，那样就是抽象过限。
3．排他的确定性
行政法逻辑起点“排他的确定性”具体有以下几层意思：
（1）担任行政法逻辑起点的概念必须是唯一的，行政法的逻辑起点是行政法理论体系的“元概念”，只有是唯一的才能称为是“起点”，因此只能是一个明确的概念和范畴，而不是一对或一组范畴，更不是一个理论。
（2）担任行政法逻辑起点的概念必须是行政法学科的范畴，而不能同时担任其他学科或者部门法的逻辑起点；比如“行政”是行政管理学的逻辑起点，它就不宜再担任行政法的逻辑起点，否则，“行政”就应该是包罗行政管理学与行政法学整个理论的逻辑起点，研究行政法逻辑起点将成为没有必要。[③]
（3）担任行政法逻辑起点的概念必须在行政法理论体系中是排他的和明确的。担任“行政法理论基础”、“行政法基础理论”、“行政法基本原则”等角色的概念就不宜再作为“行政法的逻辑起点”
4．理论体系的统领性和建构性
科学理论有其严密的逻辑体系，在建立这种理论体系时，必须根据客观事物的本来面目，科学地安排各个概念、范畴、命题的排列顺序和联系方式。因此，就会遇到一个逻辑起点问题，即需要寻求一个最基本的范畴或命题为起点，合乎逻辑地推出其它范畴、命题和结论。正如列宁所肯定的黑格尔的一个思想：认识运动的特征是“它从一些简单的规定性开始，而在这些规定性之后的规定性就愈来愈丰富，愈来愈具体。”[13](p107~108)在“行政法逻辑起点”这个范畴或命题的基础上，所有的其他行政法范畴、命题和结论都能按照一定层次有系统地组合成一个有机的整体，从而整个行政法的科学性和合理性都可以从逻辑上加以推演和证明，因此作为行政法的逻辑起点必须具有统领和建构行政法理论体系的能力。
5．形成性（Sozialgestaltung）
行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成。[14]（p539~540）行政所面对的事件，则是社会不断涌现并形成的问题，并非是固定在过去的点或线，而是不断在形成中的“线”或“面”，其间具有继续性与关联性，须赖行政各部门的连结，使能妥善解决此等问题。因此，行政法研究对象的变动性决定研究逻辑起点必须能够涵盖这种变动，符合丰富的实践情况，从而能给政府的活动和运行开拓了很宽阔的空间，甚至开放地接受国际上的先进的经验、有益的经验推动政府向前发展；相反不具有形成性的行政法范畴肯定是无法担当“行政法逻辑起点”的角色。
6．合宪性
行政法与宪法同为公法的重要组成部分，二者之间的关系十分密切，行政法必须最大限度地表达的基本理念。因此，对行政法逻辑起点的探讨同样需要自觉地溶入现代的基本理念。虽然学者们对“”一语的诠释各有差异，但对的最低标准——限制公共权力、保护公民自由却是公认的。[15]在探求我国行政法的逻辑起点时，也应当坚持这一基本标准。否则，一旦脱离了理念的指引，行政法逻辑起点的讨论对行政法及宪法的发展都将难有作为。另一方面，前文也讨论过合宪性不是要求行政法的逻辑起点就是理念，更准确地说应要求其是理念在行政法上体现和阐述。
三、以行政权为行政法逻辑起点使行政法由抽象上升到具体
在明确了行政法逻辑起点范畴本身涵义、选择标准的前提之下，就可以以此为参考点来对上述“诸观点”进行整合。据此，笔者认为，行政法的逻辑起点应当是行政权，而不能是其他概念和范畴。
行政权是指国家行政机关或其他特定的社会公共组织对公共行政事务进行直接管理或主动为社会成员提供公共服务的权力。[16](p17)笔者认为，行政权能够满足作为行政法的逻辑起点所应具备的所有条件，作为行政法的逻辑起点是能够成立的。
1．行政权与行政法的“历史起点”具有同步性。行政权是一个动态的概念，其具体内容因社会的发展和时代的变迁而有所不同。在长期的奴隶社会及封建社会王权专制统治时期，既无民主可言，也无立法、司法、行政三种权力的分立与制衡，因而自然没有行政法产生的土壤。直到资产阶级革命取得胜利之后，行政权才从国家的整体统治权中分立出来，成为与立法权、司法权相并列的一种独立的国家权力。正是由于行政权的独立化及广泛运用，才使得对行政权的规范成为普遍的社会需求，于是，现代意义上的行政法应运而生，可见行政权的独立化标志着行政法的产生，行政权与行政法产生的起点具有同步性。[④]
2．行政权是行政法理论体系中是具有高度浓缩性和抽象性的概念。行政权是一个高度概括的概念范畴，它是行政主体一方拥有的宪法赋予的权力来源，所有行政行为正是行使行政权的外化表现，也是行政行为拥有效力的根本。行政权也是行政主体行使行政立法权、行政执行权、行政司法权等具体形式的高度抽象和浓缩。
3．行政权具有排他的确定性。行政权作为单一的概念符合逻辑起点要求的唯一范畴的要求，有别于“行政权力——公民权利”、“公共利益——私人利益”、“行政——行政权——行政相对人权利”等将一对或一组概念作为行政法的逻辑起点；其次，行政权作为行政法理论体系特有的概念也排除了与其他学科或部门法共享逻辑起点的尴尬局面；再次，行政权内涵和外延的相对明确性也排除了与“行政法理论基础”、“行政法基本原则”等概念的混淆
．行政权可以统领和建构整个行政法的理论体系。行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属。例如，行政主体就是行使行政权的组织；行政权运行的外在表现形式就是行政行为；行政法律关系其实就是行政权的运用和行使所引起的法律关系；行政法律责任可以认为是行政权所引起的法律后果。总之，行政法所涉及的所有问题，无一不与行政权的存在有着密切的联系。因此有学者说“行政权是全部行政法学的基础和中心范畴”[⑤]。
5．行政权符合逻辑起点“形成性”要求。综观西方国家行政法的发展、演变史，不难看出，作为行政法规制对象的行政权经历了一个由小到大的生长过程。在资产阶级革命胜利之初的自由法治国时期，由于整个社会崇尚“干预越少的政府就越好”的理念，因而政府仅仅扮演着“守夜人”的角色，行政权作用局限在国防、外交、税收、治安等传统领域，对于广阔的经济生活和社会生活领域，政府则不能随意过问。然而，完全自发的市场竞争机制也会失灵，因而，自二十世纪初期以来，行政权呈现出强劲的扩张势头，特别是在现代福利国家，公民“从摇篮到坟墓”的一切活动都可能与行政权发生关系。然而，过度的行政干预又引发了人们对“政府万能”的怀疑，于是，自二十世纪七、八十年代开始，一场新的公共行政改革在各国消然兴起。伴随而来的是，行政权的范围、功能及作用形式又将发生新的变化。有学者将近代意义上的行政权自产生伊始到当前为止的发展历程划分为限权、授权、控权与分权等四个阶段[17](p67)，这正反映了以行政权为逻辑起点的行政法理论发展沿革。
6．行政权是符合逻辑起点“合宪性”要求。行政权衔接宪法与行政法关系的纽带，正是由于遵循的最低标准——限制公共权力、保护公民自由理念的需要，行政权才从公共权力中分离出来；另一方面，正是由于行政权的独立，行政法才有被独立研究的可能。因此说作为“承上启下”的行政权理所当然应成为行政法逻辑起点。
结语
综上所述，行政权概念既科学地揭示了行政法赖以存在的逻辑基础及其内在矛盾运动的起点，又以此为开端，科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题；既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论前提，又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据，因而能够且应当作为行政法的逻辑起点。
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[①]如上述罗毫才教授有关行政法逻辑起点的论述其实就是主张行政法学研究的逻辑起点和理论基础是同一性质的概念。另有学者认为“行政法的理论基础作为行政法最基本的理论，作为整个行政法理论体系“大厦”的基点……所有的行政法现象都能以此为逻辑起点”（参见周佑勇：《行政法理论基础诸说的反思、整合与定位》载《法律科学》1999年第2期），此外还有学者认为“逻辑起点或理论基础必须是统一的”（参见叶必丰：《行政法的理论基础问题》载《法学评论(双月刊)》1997年第5期(总第85期)），可见这些学者都是将行政法理论基础与行政法的逻辑起点相混淆。
[②]按照这个标准，诸如“人权”、“公共利益”、“平衡论”、“公共服务”等属于行政法应然层面上的范畴就无法担任“行政法逻辑起点”的角色，因为行政法在其发展史绝大部分时间里并不与这些目标保持一致。
[③]行政法学原先确实是从行政管理学中分离出去的学科，因此研究行政法学不能不从行政谈起，“行政法是研究行政的法”，但是“行政”只是行政法的“研究起点”并不是“逻辑起点”。行政法从行政管理学中分离出的那一天，行政法学就有了自己独立的理论体系，它的逻辑起点具有自身的特点，这也是矛盾的普遍性与特殊性的体现。
[④]值得关注的是，正是由于作为一种独立的国家权力——行政权的客观存在是行政法产生的历史起点，因而很多行政法教科书的体例安排都是以行政权为中心的，如王连昌主编的《行政法》即是典型的代表，书中还写到：“哪里有行政权，哪里才会有行政法。”（见王连昌主编：《行政法学》[m],，1997年版，中国政法大学出版社，第11页），这也是对行政权与行政法“历史起点”同步性的概括。
[⑤]杨海坤：《中国行政法基础理论》，中国人事出版社2000版，第8页。此外，还有学者将行政权作为行政法学的“理论基点”，是“行政法一切特殊性的根源”，行政主体、行政作用、行政责任、行政救济等众多行政法学的基本范畴的研究无不与行政权的存在息息相关。参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998版，第33页。
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[13]转引自张世英：《论黑格尔的逻辑学》，上海:上海人民出版社，1981年
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公共管理的逻辑起点篇4
关键词：大众体育广场舞逻辑
中图分类号：G812文献标识码：a文章编号：2095-2813（2018）07（b）-0250-02
近年来，随着经济的快速发展，人们生活水平显著提高，体力劳动被机器代替，许多老年人为了追求身体健康，选择参与体育活动。广场舞因为开放性、主题欢快、灵活简单以及娱乐性等特点，成为众多老年人的健身首选活动。一时间，全国各地的群众自发地组织参与广场舞活动，成为全民健身背景下一种风尚。但是因为广场舞的自发性、自主组织的特点，使得參与广场舞活动的大爷大妈和周边居民产生了许多矛盾。这些现象从逻辑学角度看，背后隐藏着很深的公民权利问题、社会问题和政府治理盲区。
1广场舞乱象背后的逻辑起点
1.1公民的体育权利保障问题
2017年6月，在河南省洛阳市的一处公园篮球场内，广场舞大妈、大爷与打篮球的小伙子因为争夺篮球场的使用权发生争执，继而小伙子遭到了广场舞大爷、大妈的围殴。这次事件的背后表面上看是广场舞一方理亏，因为篮球场就是打篮球的地方，广场、公园空地则是跳广场舞的地方。
从另一个角度看，此次事件背后的深层次原因则是公民体育权利的保障问题。这基本权利方面看，双方都是在行使自己的体育权利，也没有任何错误。但从逻辑上出发，问题出在场地问题，那么篮球场作为篮球运动的专用场地，自然应该是篮球运动者优先；但是大爷、大妈们强调，他们在篮球场跳舞是因为篮球场没人打球，而小伙子们下班后想打球却发现场地已经被占领，继而双方发生冲突。政府提倡群众体育，提高大众身体健康，构建和谐社会，但是却没有解决群众行使体育权利的场地问题，造成众多的冲突，所以问题的逻辑起点在于政府没有保障公民的体育权利[1]。
1.2城市公共空间治理问题
2017年5月，武汉市一小区居民因9点后大妈依然开着高音喇叭大跳广场舞影响正常休息，继而对大爷、大妈进行泼粪。泼粪这一行为虽然也不是件文明的事情，但是对于饱受广场舞噪音污染的群众来说，这也是不得已的办法。不论是广场舞一方还是居民一方，其实都是在行使自己的权利，大爷大妈们行使体育权利、居民则行使休息的权利，当权利碰撞到一起，不仅仅是一个法律层面问题。
透过此类事件，可以看出广场舞扰民的背后逻辑起点是城市的公共空间的治理问题。而对于城市公共空间的管理在我国法律上并不是很多，且在实际的操作中，很难对广场舞群体进行实质性的处罚，因为他们大多是老年人，身体健康状况在受到环境刺激后发生重大生命危险，并且权利的双方都是具有群体性，城市管理或者公安机关在对违反上述条例进行处罚时需要顾虑到群体事件的发生。所以基于上述的一些原因，在广场舞扰民事件的背后逻辑起点是城市公共空间的治理问题[2]。
1.3体育部门的社会体育组织治理问题
2018年1月，有群众反映，上海龙华烈士陵园前空地上有数十名中老年人开着音响跳广场舞，这是对为革命、为人民牺牲的烈士们英灵的亵渎，这是非常不道德的。我们在强烈反对和谴责他们行为的同时应该思考背后的逻辑问题是什么。
背后的深层次逻辑原因是，群众广场舞之所以能够有如此大的规模，其主要原因在于广场舞的参与者的自发性，而这种自发性导致了广场舞组织的自发管理。而造成广场舞不分场合进行的主要原因就是没有外界管理而自发管理。在缺乏外界管理和监督的情况下，这些广场舞小团体就做出了许多不合时宜的行为。所以需要有体育管理部门对这些小团体进行登记入册、实施管理。现实情况是国家鼓励群众参与大众健身，却没有对其进行有效的管理。归根结底是体育部门的社会体育组织治理问题。
2基于形式逻辑对广场舞乱象的治理路径探析
从上面的逻辑分析中我们可以清楚的看出，在众多广场舞乱象背后逻辑问题的起点是公民体育权利的保障问题、城市公共空间的有效治理问题以及社会体育组织的管理问题。我们找到了广场舞问题的逻辑起点，那么从问题逻辑起点我们可以深入探析广场舞的治理路径。
2.1体育场地供给以保障公民体育权利
（1）供给适宜的场地。
对大众体育权利的保障的重要一点就是，提供能够满足大众需要的软硬件体育设施，体育场地供给则是这其中至关重要的。如果体育场地够用，那么将会减少很多不必要的争执。体育场地在供给的时候应该注意适合大众广场舞的需求，如不能离居民楼过近，以免造成不经意间的扰民；又不能离居民区太远，或者太偏僻，如果太远或者偏僻对于老年人前往运动是一个较大的障碍，不能发挥体育场地的作用，不仅不能有效的解决问题，还会造成资源的浪费。
（2）区别对待新旧社区体育场地供给。
对于新社区和旧社区的体育场地供给应该区别对待。因为旧社区的社区公共空间已经固定，很难改变，政府可以通过购买周边土地或者其他方式开辟新的体育场地，在改造时，注意优先改造体育场地设施和绿地设施。而对于新社区因为建设还未完成，所以在最初规划时应科学合理的留出足够的空间，充分考虑本社区的居民运动习惯、运动时间，以解决体育场地问题，对于没有认真规划体育场地的设计，在政府审批时应该予以驳回。
2.2构建城市协调的广场舞治理体系
针对广场舞扰民的情况应该有居民委员会、体育场地管理者、公安机关、政府通力合作[3]，构建协调的广场舞治理体系，让体育场地管理者在源头上进行引导管理，设定一定的规章约定，让参与广场舞的群众签订协议书；居民委员会要起到宣传作用，引导群众文明参与广场舞，在矛盾开始前就开始调解，与居民和参与广场舞双方建立良好关系，以便于管理；公安机关则应该秉公执法，对那些屡次扰民的广场舞参与者进行处罚，必要时逮捕活动组织者，从行政上给予威慑。政府应该完善立法，使群众参与体育活动在有法可依的同时，对于违反体育道德，造成社会影响的人进行处罚。
2.3相关部门加强对广场舞社团的管理
广场舞大都是自发管理的，缺乏外界管理和监督。所以相关部门应该加强对广场舞社团的管理。相关部门包括体育、财政、公安等，先有体育部门对广场舞社团进行登记在册，并由这些社团推举1～2名40岁以下的负责人，对社团活动的时间进行管理，对社团活动进行安排。而体育部门要对这些社团进行考核，实行积分制；每年评选优秀社团和有问题社团，对优秀社团进行物质奖励，在场地安排上给予有限；对于问题较多的社团，给予警告或者解散处罚。而如果发生扰民或者违背体育道德屡教不改的，公安机关可以处罚广场舞社团的负责人，这样就会减少很多问题。
公共管理的逻辑起点篇5
管理会计服务于单位的内部管理，通过对相关信息的利用，将财务活动与单位业务活动融合在一起，使会计工作更好地服务于单位的规划、决策、控制和评价的管理活动。管理会计存在于单位内部，目的是为了更好地实现单位的最终目标，管理会计的逻辑起点也必须是单位的最终目标。公益事业单位管理会计目标需要以不同性质公益事业单位目标为基础，按照公益事业单位教、科、文、卫等类型进行科学确定。
关键词：
公益事业单位；管理会计；逻辑起点
2014年10月27日，财政部了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（下简称《意见》），提出了今后建设我国管理会计体系的总体方案。《意见》的颁布，标志着我国会计工作重心已经从核算监督为中心的传统型会计转向会计控制成本、会计支持决策、会计推进价值管理、会计参与绩效评价的现代管理会计上来，开创了我国会计工作的新纪元，意义深远。
一、公益事业单位及公益事业单位管理会计概念
《意见》明确规定管理会计服务的单位“包括企业和行政事业单位”，并在全文中21次提到“单位”，6次提到“事业单位”。《意见》提出管理会计要“在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用”；要“推进预算绩效管理、建立事业单位法人治理结构”；全面推进管理会计体系建设是“推动事业单位加强治理的重要制度安排”，是“推进行政事业单位加强预算绩效管理、决算分析和评价的重要手段”；要“突出各单位在管理会计改革中的主体作用”。特别需要注意的是，《意见》着重指出，管理会计的发展方式“坚持因地制宜，分类指导。充分考虑各单位不同性质、不同行业、不同规模、不同发展阶段等因素，从实际出发，推动管理会计工作有序开展”。事业单位一方面需要管好、用好资金，履行好公共资源的受托责任；另一方面又面临着无利润等硬性指标衡量，不追求短期效益的客观要求。因此，事业单位更需要管理会计，以处理组织运行过程中纷繁复杂的事务。目前我国事业单位按其社会功能可以分成三类：承担行政职能事业单位、从事生产经营活动事业单位和从事公益服务事业单位。公益事业单位无疑是事业单位中唯一代表类型或典型代表类型，公益事业单位运行规律对指导目前事业单位改革和管理有着重要的理论意义和现实意义，应以公益事业单位为代表研究事业单位管理会计相关问题。
二、研究公益事业单位管理会计的意义
公益事业单位管理会计是值得研究的重要命题。但是目前公益事业单位相关会计理论的研究却不尽如人意，从相关准则制定颁布滞后可略见一斑：1994年我国《企业会计准则》就已经制定完成并颁布实施，2006年2月15日由基本准则和38个具体会计准则组成的《企业会计准则》体系出台并于次年实施，而我国的《事业单位会计准则》出台时间是2012年，我国《政府会计准则———基本准则》目前也仅仅处于征求意见阶段。行政事业单位相关准则的较企业晚了近20年，诚然这有企业会计准则考虑国际资本市场融资及国外反倾销诉讼需要进行的会计准则趋同而缩短了企业会计准则制定颁布实施周期的原因，也有事业单位是我国特有的社会组织类型而无国际成熟理论可借鉴的原因，但毫无疑问地反映了我国事业单位会计理论基础研究工作方面存在着不足。公益事业单位管理会计无论在理论上还是在实务中，都存在若干空白，其中最为重要的是公益事业单位管理会计理论的逻辑起点问题。管理会计不同于对外报送会计，没有统一的规范和标准，管理会计服从、服务于单位的内部管理需要，尤其是在公益事业单位缺乏利润目标的情况下，实务更依赖于组织存续的初衷及组织发展战略。因此需要根据公益事业单位的特点，研究公益事业单位的理论框架，其中最根本的就是理论框架的逻辑起点问题。
三、逻辑起点理论借鉴作用
国内公益事业单位管理会计理论逻辑起点命题有三个方面：
（一）公益事业单位管理会计理论逻辑起点命题。国内理论界无研究文献；由于公益事业单位是我国特有的社会组织形式，国外也未见此命题的研究文献。
（二）事业单位管理会计理论框架或逻辑起点命题。未发现与此命题精确一致的研究文献。刘永泽(2014)撰文，从正确认识管理会计与预算会计同源分流的关系，需要从预算的角度构建会计体系，构建了行政事业单位管理会计体系。认为管理会计体系包括预测系统、管理决策系统、全面预算系统、预算管控系统、项目管理与责任会计、业绩评价系统和内部报告系统。笔者认为，该体系的构建提出了未来行政事业单位管理会计理论的预期发展方向，可以作为行政事业单位管理会计具体指引的项目，但没有吸收和借鉴国际通行的准则制定模式，会造成目标不明、概念不清等问题。
（三）管理会计理论框架或逻辑起点命题。国内外对管理会计逻辑起点命题的研究主要有6种主要观点。陈今池、孟焰持“目标起点论”观点，认为管理会计是为了实现企业的经营目标。劳秦汉持“层次理论起点论”观点，认为企业的管理具有层次性，管理会计的理论体系也具有层次性。利特尔顿、王棣华持“本质起点论”观点，认为管理会计的理论核心是管理会计目标，管理会计本质决定管理会计目标。孙茂竹秉承“假设起点论”观点，认为管理会计来自对经济事项和会计事项进行的具有合理性的判断和解释。李玉周持“成本起点论”观点，认为管理最重要的财务活动是控制成本，保证成本信息有用性是实现管理目标的基础。卢恩平，刘爱东持“环境、动因起点论”观点，认为管理会计环境是导致会计发展变革的根本动因，动因属实践范畴，管理会计逻辑起点是变化的。上述6种观点对管理会计逻辑起点的观点都有其合理一面，为我国管理会计理论发展提供了可供选择的路径，但拿来直接用在公益事业单位管理会计上未必可行。
四、我国公益事业单位管理会计逻辑起点的确立
管理会计服务于单位的内部管理，通过对相关信息的利用，将财务活动与单位业务活动融合在一起，使会计工作更好地服务于单位的规划、决策、控制和评价的管理活动。管理会计存在于单位内部，目的是为了更好地实现单位的最终目标，管理会计的逻辑起点也必须是单位的最终目标，管理会计的一切工作以单位最终目标为根本出发点和归宿。公益事业单位管理会计逻辑起点，需要以不同性质公益事业单位目标为基础，按照公益事业单位教、科、文、卫等类型进行科学确定。
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公共管理的逻辑起点篇6
基于管理者和实践者提供的复杂管理问题，应进行相应的考虑，研究者应及时考虑组织管理理论的逻辑梳理工作，实现组织管理理论在解决实际问题上要实现实质问题的相互联系和概括工作。对研究问题要进行适当处理，归类问题要及时对事物进行特性分析，尽管必须要了解事物的局限性，还需要对问题进行及时归类处理，对复杂领域问题进行及时理解，将国外大多数管理者理论进行合理梳理和整理，提出从独特视角对人性假设的国外组织管理理论进行逻辑梳理工作，为管理者提供一定的逻辑思维，掌握管理理论的发展规律，实现对企业的管理效果。国外组织管理理论梳理研究问题，是在美国机械工程师协会年会上提出的。组织管理理论学派已经是人类知识体系的重要组成部分，学者基于不同研究视角对国外组织理论进行合理梳理工作，为组织管理理论提供很好的发展平台，将组织管理大致分为几个方面。泰勒的科学管理、经营管理为代表的古典管理理论，还有就是美国国家研究委员会和西方电器公司的著名行为科学理论。根据管理组织研究对象的不同，可将其划分为经验学、人际关系学、群体行为学和权变理论等。另外，从管理和生产角度研究，可将管理理论分为国际学者组织管理系统，组织是由人要素和物要素构成的，管理的根本目的就是通过更好的分工和合作来提高系统的经济效率，组织管理理论可简要归结为3个路径，人和物内部考察主要是通过简化因素对人进行管理的模式，非常关注人和物互动过程的机理关系。另一个就是把人和物的要素很好地排除，注重人与人之间的探讨关系，典型代表就是人际关系、群体行为和人的特质，特别是对领导理论和组织文化之间的关系。最后就是人和物的研究工作，可将抽象的人因素去掉，把人处理为一个既定常量，使得人能像机器一样工作，成为一种确定投入和产出模式，可更好地确定联系要素和科学管理模式，管理丛林的数理学派的典型代表就是对理论路径进行分析。还应相应地根据不同的演化路径将组织管理理论划分为3个类型：混合型、局部性理论和普适性理论，而且还要对管理理论进行简单罗列，根据演化路径进行分类处理，保证组织管理理论的内在机理能得到很好的应用。
2对组织管理理论进行梳理
由于不同的研究视角，形成了组织管理理论梳理模式，但是很混乱，整体上可表现为语义学分歧问题，对管理知识体系要进行合理定义工作，还要对不同的侧重点进行不同的研究分类，概念模型要进行相互倾轧和相互重叠工作，对导致的组织管理研究问题要能进行一定的模型增生处理。纵观管理理论梳理书籍，可看出组织管理理论梳理主要是全面和系统的模式，要从历史演进角度进行合理的展示工作，给读者呈现非常完整的管理理论发展图像。通过组织管理发展的研究，可看出组织管理的演变经历了不同的发展阶段，更加清晰明确地向读者展示技术、经济和环境景观问题。组织管理理论一直都受到技术进步、人性假设变化和经济环境的影响，这就使得国外管理梳理领域局面可更加清晰。要对任何管理思想和理论做到对人和本质的认识，对不同的时代和人的认识，标志着一个时代的管理理论研究重点问题，各种管理理论都非常明确地选择了不同人性假设性质，这个基础管理理论和思想方法就是从历史演进角度进行组织管理研究。从实力角度对组织管理要进行合理的梳理工作，实际情况是不同的社会时代对人的研究一直都是组织管理理论的重要内容，组织管理理论要解决采取的措施和办法进行相互作用，人性假设的一切管理者都应采取合理的管理措施，基于人性假设视角对组织管理理论进行逻辑梳理工作，最重要的问题就是体现人性假设管理。
3新公共管理理论方法的创新性
首先要提供公共管理研究新视角，选择理论和新制度经济学等经济学理论成为新兴公共管理理论的基础问题，也为以设计市场化为基础的公共管理决策模式产生了一定的理论基础作用。通过对公共行政管理研究的经济学市场化和自由化新视角进行合理分析，可看出政府公共管理理论是非常丰富的理论，也是创新公共行政管理改革的重要问题。从理论上讲，公共管理方法超越了传统管理学理论，新公共管理方法理论主义突破了传统公共行政学院的界限，可将西方经济学和工商管理学作为自己的基础，更好开创出公共管理学研究的新视角，也就是要以经济学为基础的新政府管理理论。从实践上分析，可看出公共管理方法是提高行政效率的重要问题，用经济学和成熟管理学方法对公共管理进行研究，就可取得一定地位，为公共管理改革提供市场化取向。拓展公共管理方法范围，尤其是社会科学理论和方法管理模式，要突破公共行政理论界限，用经济学和工商管理学为基础，很好融合政策学、政治学和社会学知识，拓展公共管理理论，使得公共管理方法更加具有综合性。
4人性假设组织结构设计和行为逻辑分析
人性假设组织结构设计和行为分析逻辑起点是新公共管理方法，主要以理性经纪人为假设逻辑起点的，使得政府公共管理侧重点规制转变为激励方法，还可用激励方法合理导向公共管理方法。传统官僚制度设计前提是理念上的人性本恶假设，强调的是管理规制导向问题，通过制定规章制度以限制权力使用问题。用人性本恶观念为主要原点，可采取人性化措施，加强对政治权利的控制，对行政过程中暴露的问题进行合理地解决，在运用中对公共管理进行一定的合理改革工作，把政治市场经济作为个人利益最大化进行理性处理，通过引入市场竞争机制，建立健全管理体制。量化管理是一种科学管理理论，用实际论证方法作为基础工作，用科学主义作为指导思想，追求精确定量管理方法。这种方法的使用具有一定局限性，也存在一定缺陷，不是所有事物都可用量化标准进行衡量，有些事物评价标准和结果是非常模糊的，同时管理也非常复杂，工作目标又是不可预测的，事物之间又具有很强的相关性，就很难科学化和精确化量化的结果。因此，可使用单纯经济指标来判断政府管理工作导致的社会问题，也可使用数字化经济指标对公共行政工作的结果进行合理评价，如果带来严重后果要进行合理资源开发和利用，保证环境污染和人类发展能合理化，对现实中的虚假浪费问题要及时进行解决。
5结语
公共管理的逻辑起点篇7
[关键词]群体推理，逻辑，群体理性
一、导论
人们通常认为，逻辑是研究推理和论证的规范性的科学。这样的推理和论证是纯形式的，与内容无关的；并且逻辑研究的是纯客观的。逻辑学所得出的逻辑学定律是适合“所有人”的，这里的人是指具有推理能力的理性人。
然而，社会事实是，并非独立地存在许多“个人”，所谓的各个“个人”是相互联系的。这里的联系有多方面的，如生理的、物质的、经济的等等。我们这里关心则是“心灵的”。即：一群人组成的群体被称为一个社会，我们的逻辑是适合该群体中的所有“个人”。存在群体进行推理和论证的逻辑吗?
有人会认为，这样的问题本身是可质疑的。因为，社会虽然是由许多“个体”组成的一个总体，但它毕竟不是如单个人那样的一个“总体”。即社会“总体”本身不是一个自主的像个体那样的单位。这样，没有认知主体，哪来的推理和论证?
认为不存在这样的群体主体的理由是，任何一个群体它本身不说话，它不可能像我们每个人那样思维、表达、论证，甚至争论，除非由一个人说了算的独裁社会，该独裁者“代表”群体的每个人。但一个独裁的社会已经退化到一个人。
的确，确实不存在像单个人的“社会总体”，但这不构成“社会”不能进行推理的理由。对上述反对理由的一个类比反驳是，不存在社会心灵，但同样存在研究群体意识和无意识行为的“群体心理学”。因此，群体推理和论证的逻辑学同样可以存在。
多个人组成的群体或组织的决策与行动方式不同于单个人，它有独特的“规则”。我们不能要求一个群体像一个人那样，否则它就“是”一个人。至于社会的不同于个体的思维、决策过程，正是我们研究的。如，一个群体中“所有人”“知道”“金属导电”，“所有人”“知道”“铁是金属”，那么“所有人”“知道”“铁能够导电”。尽管我们可以用谓词表达式刻画这个推理，但我们将所有人看作一个单位，它便是指某个像个人的单位。再比如，在给定规则下，一个群体要在a、B两个候选对象间表达群体的偏好时，它当然不能或不应该能够得出，“a比B优”并且“B比a优”!再比如，一个群体它不能或不应当做出“从事a”并且“不从事a”行动这两个相互矛盾的决策。前者是关于命题的推理，或者是关于决策或行动的群体推理。
自弗雷格将逻辑学与心理学的研究对象严格区分开来之后，现代逻辑获得了突飞猛进的发展。但逻辑研究的推理和论证是人的许多心理现象中的一种，既然心理学中群体心理学获得巨大的发展，是否存在研究群体推理和论证的逻辑学?
二、从个体认知逻辑到群体认知逻辑
认知逻辑(epistemiclogic)是现代逻辑中的一个分支。认知逻辑刻画认知主体对命题的认知态度(如知道、相信、怀疑等)中的客观过程。如知识逻辑刻画理性的人“知道”的逻辑结构。
逻辑学家发现，刻画群体的认知状态需要新的关于群体的认知逻辑。
博弈论研究有各自目标的两个或两个以上的理性人如何在互动中进行决策。起初，博弈论专家假定博弈中的参与人是理性的——具有使自己效用最大化的推理能力，然而，奥曼(2005年诺贝尔经济学奖得主)等人发现，这样的假定是不够的，我们必须假定，“一个博弈中的每个参与人都是理性的”是该博弈所有参与人组成的“群体”所知道的，即每个人都是理性的是群体中的“公共知识(CommonKnowl-edge)”(或翻译成共同知识)。
什么是公共知识呢?公共知识是相对于某个群体的，某个真命题p是群体G的公共知识，指的是，“该群体”“知道”该真命题p，即CKp。群体知道与群体中的各个成员知道之间的关系如何呢?某个真命题p是群体G的公共知识指的是，群体中的每个成员都知道真命题p(Kip)，群体中的每个成员知道他人知道p(KjKip)，群体中的每个成员知道他人t他人知道p(KkKjKip)……由此可见，某个命题p是群体的公共知识即群体“知道”p，与p是群体中的每个人的知识即每个人都知道p，是完全不同的两种知识分布状态。
举一个例子。我们假定，对“所有”受过小学以上教育的人来说，他们中的每一个均知道，“4能够被2整除”，即我们假定“4能够被2整除”是所有受过小学以上教育的人的知识；并且我们假定，这也是任何群体的公共知识：如果某个人受过小学以上的教育，他应当知道“4能够被2整除”。对于一个由有限个受过小学以上教育的人所组成的群体而言，“4能够被2整除”尽管是他们的每个人的知识，但不是该群体的公共知识。原因在于，他们均受过小学以上的教育不是该群体的公共知识。很有可能的是，其中有人不知道其他某个人受过小学以上的教育，或者，某人不知道对方知道他受过小学以上的教育……。
所谓公共知识逻辑就是某个群体中的所有人“共同知道”的逻辑。公共知识逻辑其实刻画的就是群体作为一个总体的推理系统，公共知识逻辑有下面这些特征公理：
C1：CK(G，p)p(若p是群体G的公共知识，p是真的)；
C2：CK(G，p)∧CK(G，q)CK(G，p∧q)(若p和q是公共知识，p且q也是公共知识)；
C3：CK(G，pq)∧CK(G，p)CK(G，q)(若p蕴涵q是公共知识，并且p是公共知识，那么q也是公共知识)；
C4：～CK(G，～p∧p)(矛盾式不是公共知识)；
C5：CK(G，p)CK(G，CK(G，p))(若p是公共知识，“p是公共知识”也是公共知识)。
C6：～CK(G，p)CK(G，～CK(G，p))(若p不是公共知识，“p不是公共知识”是公共知识)。
对公共知识逻辑的研究是多主体(multi—a-gent)认知逻辑学研究的内容，但它同时是多个学科如计算机、人工智能、博弈论、社会科学关心并研究的内容。
认知逻辑中的公共信念逻辑(commonbelieflog-ic)同样研究群体的推理和论证，在研究群体信念的逻辑中，没有如C1这样的公理，因为信念不必为真。
三、研究群体推理的科学逻辑
科学是理性的活动，但同时是集体性的活动。科学哲学家努力研究科学家的群体推理规则。
那么是否存在适合“所有”科学家的推理规则吗?传统哲学家认为存在这样的东西，这便是“科学方法”，方法论专家的任务即是找到这个方法。这个科学方法包括发现的方法——根据这个方法科学家能够发现真的科学理论和辩护的方法——根据这个方法，某个理论能够得到“证明”。然而，上世纪20年代兴起的逻辑经验主义认为要严格区分发现的范围和辩护的范围。他们认为，不存在发现的方法，但存在辩护的方法。逻辑经验主义试图给出对理论或假说进行归纳辩护的方法。
逻辑实证主义努力给出的归纳证实的方法论标准，以及波普(K.popper)的演绎证伪的方法论标准，是超科学、超历史的，所有科学家都应当遵守的。
科学哲学中历史主义代表人物库恩则认为不存在这样的方法论标准，任何标准都内在于“范式”，范式是一科学家共同体区别于其他科学共同体的“群体推理规则”。库恩认为，范式是科学活动的基本单位。——所谓范式是科学家共同体共同拥有的东西。在库恩看来，不同的科学家共同体拥有不同的范式。科学的发展表现为范式的变迁。
在库恩那里，科学活动在常规科学时期，科学活动是理性的——理性表现为科学家群体进行理论选择有公认的标准，此时科学家群体对什么样的理论是好的理论、什么是“疑难”等有确定的标准；而科学革命时期，由于没有赤裸裸的观察，任何“观察负载着理论”，科学活动没有理性可言——因不同的科学家共同体有不同的理论评价标准，而不存在中立的、客观的评价不同科学家共同体范式的标准。那么在科学革命时期，理论选择是如何进行的呢?根据库恩的观点，此时的理论选择完全是根据科学家的偏好进行的，而偏好是由范式决定的。
库恩努力告诉我们的是，科学家共同体所拥有的范式本身是一套“群体的推理规则”，信仰同一个范式的科学家群体用这样的推理规则进行群体推理；而不同的科学家共同体因推理规则不同(范式不同)而得出不同的结论。
因此，科学哲学家所力图揭示的是科学家进行群体推理的规则，不同的是，“逻辑主义者”哲学家认为，存在不变的规则；而“历史主义者”则认为这样的标准随群体的不同、历史的发展而变化。四、公共选择理论：研究群体选择的逻辑我们每个人在行动选择时；根据自己的偏好在多个行动中选择有利的行动。这是一个推理过程。然而，一个包含两个或以上的行动者的群体或社会是如何做出共同行动或集体行动决策呢?即：群体是如何进行行动选择的推理的呢?
每个人有自己的偏好，群体行动的选择依赖于群体个人的偏好进行“加总”(collect)，以形成群体的偏好。对群体中各个人的偏好进行加总是通过投票来完成的。对群体如何加总个人的偏好的研究是公共选择理论的重要研究内容。
群体的投票规则即是群体的偏好形成的推理规则。如，一个群体对某个提案进行表决时，大多数规则——这是一个简单的易于理解的规则——说的是，一个“议案”若获得投票总人数中的一半以上则获得通过，即在此情况下，“该群体”“认为”该议案获得了通过；或者说该群体“认为”该议案通过比不通过要好。若一个“议案”没有获得投票总人数中的一半，在此情况下，“该群体”“认为”该议案不通过比通过要好。
一个议案或者通过或者不通过，此时，投票群体进行投票便是在二中择一。当一个群体面临的候选对象超过两个(即三个或三个以上)时，情况便复杂起来。人们发明了许多加总投票人偏好的方法。如孔多塞的两两相决的规则，逐步淘汰的黑尔体系(Haresystem)和库姆斯体系(Combssystem)，一次性决策的赞成性多数(approvalvoting)和博达记分法(Bodacount)。
逻辑主要是研究推理和论证的。若研究的是推理，在推理中存在前提和结论：前提是已知的，而结论要根据有效推理得出的。在群体投票中，我们根据投票者对某个议案的偏好——这构成推理前提，和投票规则——这构成推理规则，而得出投票结果——它便是结论。这样看来，群体加总群体中个人偏好的特定投票规则便是逻辑学中所说的系统，我们称这种系统为群体偏好推理系统。
在实际中存在不同的投票规则，因而存在不同的群体偏好系统。我们考察逻辑系统时，往往考察系统的完全性和可靠性。群体偏好推理系统的完全性和可靠性如何呢?
对于个体，他所用的偏好关系的推理系统满足完全性和可靠性，或者我们假定它满足完全性和可靠性。研究社会选择的经济学家首先研究理性的偏好关系。偏好关系以“≥(弱优于)”表示。某个理性人认为“a≥b”，表示的是，对于该理性人而言，备选对象a与b相比，a至少与b一样好。经济学家认为“理性的”的偏好关系应当满足完备性和传递性条件：(1)完备性：任何两个备选对象a，b，它们的关系是或者a≥b，或者b≥a，二者必居其一；(2)传递性：对于任意的三个备选对象，如果a≥b，b≥c，那么a≥c。
满足这两个假定的偏好关系的推理系统，如果用逻辑学的术语来说，该推理系统具有完全性——任何两个备选对象都具有一个偏好关系；上面的完备性正是说明了这点；该系统同时具有可靠性——不会产生矛盾的偏好关系；由传递性作保证。一个群体进行推理时，该群体能够做到完全性和可靠性吗?这是下一部分要回答的。
五、群体理性如何得到保证?
群体推理的理性如何保证?
科学哲学家库恩认为，同一个范式下的活动是理性的，因为存在一套为科学共同体中所有人都接受的不相互矛盾的规则体系。此时，科学共同体的理性是能够得到保证的。但在科学革命时期，由于不存在共同接受可以对不同的范式下的规则进行评价的元规则，科学理论之间的竞争是非理性的。这样，不同的科学家群体组成的更大群体的理性得不到保证。
在群体选择中理性是不是也得不到保证呢?
群体的偏好关系推理系统具有完全性和可靠性吗?这个问题涉及到两个方面：第一，群体用于偏好推理的系统能否适合一切可能的偏好组合，这是可靠性问题；第二，该系统进行推理时能否保证不出现矛盾，这是完全性问题。偏好关系推理系统的特性是许多学者所关心的重大问题。
一个极端情况是，加总的规则为独裁规则，即某个人的偏好即群体的偏好，那么将不出现所谓矛盾性的结论。
阿罗证明了，一个群体中的每个人给定偏好顺序的情况下，不可能存在满足下列4个条件并具有传递关系的社会福利函数：第一，定义域不受限制——社会福利函数适合所有可能的个人偏好类型；第二，非独裁——社会偏好不以一个人或少数人的偏好来决定；第三，帕累托原则——如果所有个人都偏好a甚于b，则社会偏好a甚于b；第四，无关备选对象的独立性——如果社会偏好a甚于b，无论个人对其他的偏好发生怎样的变化，只要a与b的偏好关系不变，社会偏好a甚于b不变。
这被称为阿罗不可能性定理。这个定理说明了什么?
这说明了，群体作为总体不可能像个人那样，在任何情况下都能够作出“理性的”排序。孔多塞投票悖论反映的正是这个情况：群体得出了矛盾的结果。
群体投票是群体推理过程，投票规则是群体推理系统。以这样的视角看，阿罗不可能性定理告诉我们，对于有三个以上的备选方案的情况下，群体推理系统不可能既是完备的——适合所有的人的偏好类型，又是可靠的——不出现矛盾性的结论。
公共管理的逻辑起点篇8
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
公共管理的逻辑起点篇9
认知逻辑(epistemiclogic)是现代逻辑中的一个分支。认知逻辑刻画认知主体对命题的认知态度(如知道、相信、怀疑等)中的客观过程。如知识逻辑刻画理性的人“知道”的逻辑结构。
逻辑学家发现，刻画群体的认知状态需要新的关于群体的认知逻辑。
博弈论研究有各自目标的两个或两个以上的理性人如何在互动中进行决策。起初，博弈论专家假定博弈中的参与人是理性的——具有使自己效用最大化的推理能力，然而，奥曼(2005年诺贝尔经济学奖得主)等人发现，这样的假定是不够的，我们必须假定，“一个博弈中的每个参与人都是理性的”是该博弈所有参与人组成的“群体”所知道的，即每个人都是理性的是群体中的“公共知识(CommonKnowl-edge)”(或翻译成共同知识)。
什么是公共知识呢?公共知识是相对于某个群体的，某个真命题p是群体G的公共知识，指的是，“该群体”“知道”该真命题p，即CKp。群体知道与群体中的各个成员知道之间的关系如何呢?某个真命题p是群体G的公共知识指的是，群体中的每个成员都知道真命题p(Kip)，群体中的每个成员知道他人知道p(KjKip)，群体中的每个成员知道他人t他人知道p(KkKjKip)……由此可见，某个命题p是群体的公共知识即群体“知道”p，与p是群体中的每个人的知识即每个人都知道p，是完全不同的两种知识分布状态。
举一个例子。我们假定，对“所有”受过小学以上教育的人来说，他们中的每一个均知道，“4能够被2整除”，即我们假定“4能够被2整除”是所有受过小学以上教育的人的知识；并且我们假定，这也是任何群体的公共知识：如果某个人受过小学以上的教育，他应当知道“4能够被2整除”。对于一个由有限个受过小学以上教育的人所组成的群体而言，“4能够被2整除”尽管是他们的每个人的知识，但不是该群体的公共知识。原因在于，他们均受过小学以上的教育不是该群体的公共知识。很有可能的是，其中有人不知道其他某个人受过小学以上的教育，或者，某人不知道对方知道他受过小学以上的教育……。
所谓公共知识逻辑就是某个群体中的所有人“共同知道”的逻辑。公共知识逻辑其实刻画的就是群体作为一个总体的推理系统，公共知识逻辑有下面这些特征公理：
C1：CK(G，p)p(若p是群体G的公共知识，p是真的)；
C2：CK(G，p)∧CK(G，q)CK(G，p∧q)(若p和q是公共知识，p且q也是公共知识)；
C3：CK(G，pq)∧CK(G，p)CK(G，q)(若p蕴涵q是公共知识，并且p是公共知识，那么q也是公共知识)；
C4：～CK(G，～p∧p)(矛盾式不是公共知识)；
C5：CK(G，p)CK(G，CK(G，p))(若p是公共知识，“p是公共知识”也是公共知识)。
C6：～CK(G，p)CK(G，～CK(G，p))(若p不是公共知识，“p不是公共知识”是公共知识)。
对公共知识逻辑的研究是多主体(multi—a-gent)认知逻辑学研究的内容，但它同时是多个学科如计算机、人工智能、博弈论、社会科学关心并研究的内容。
认知逻辑中的公共信念逻辑(commonbelieflog-ic)同样研究群体的推理和论证，在研究群体信念的逻辑中，没有如C1这样的公理，因为信念不必为真。
二、研究群体推理的科学逻辑
科学是理性的活动，但同时是集体性的活动。科学哲学家努力研究科学家的群体推理规则。
那么是否存在适合“所有”科学家的推理规则吗?传统哲学家认为存在这样的东西，这便是“科学方法”，方法论专家的任务即是找到这个方法。这个科学方法包括发现的方法——根据这个方法科学家能够发现真的科学理论和辩护的方法——根据这个方法，某个理论能够得到“证明”。然而，上世纪20年代兴起的逻辑经验主义认为要严格区分发现的范围和辩护的范围。他们认为，不存在发现的方法，但存在辩护的方法。逻辑经验主义试图给出对理论或假说进行归纳辩护的方法。
逻辑实证主义努力给出的归纳证实的方法论标准，以及波普(K.popper)的演绎证伪的方法论标准，是超科学、超历史的，所有科学家都应当遵守的。
科学哲学中历史主义代表人物库恩则认为不存在这样的方法论标准，任何标准都内在于“范式”，范式是一科学家共同体区别于其他科学共同体的“群体推理规则”。库恩认为，范式是科学活动的基本单位。——所谓范式是科学家共同体共同拥有的东西。在库恩看来，不同的科学家共同体拥有不同的范式。科学的发展表现为范式的变迁。
在库恩那里，科学活动在常规科学时期，科学活动是理性的——理性表现为科学家群体进行理论选择有公认的标准，此时科学家群体对什么样的理论是好的理论、什么是“疑难”等有确定的标准；而科学革命时期，由于没有裸的观察，任何“观察负载着理论”，科学活动没有理性可言——因不同的科学家共同体有不同的理论评价标准，而不存在中立的、客观的评价不同科学家共同体范式的标准。那么在科学革命时期，理论选择是如何进行的呢?根据库恩的观点，此时的理论选择完全是根据科学家的偏好进行的，而偏好是由范式决定的。
库恩努力告诉我们的是，科学家共同体所拥有的范式本身是一套“群体的推理规则”，信仰同一个范式的科学家群体用这样的推理规则进行群体推理；而不同的科学家共同体因推理规则不同(范式不同)而得出不同的结论。
因此，科学哲学家所力图揭示的是科学家进行群体推理的规则，不同的是，“逻辑主义者”哲学家认为，存在不变的规则；而“历史主义者”则认为这样的标准随群体的不同、历史的发展而变化。四、公共选择理论：研究群体选择的逻辑我们每个人在行动选择时；根据自己的偏好在多个行动中选择有利的行动。这是一个推理过程。然而，一个包含两个或以上的行动者的群体或社会是如何做出共同行动或集体行动决策呢?即：群体是如何进行行动选择的推理的呢?
每个人有自己的偏好，群体行动的选择依赖于群体个人的偏好进行“加总”(collect)，以形成群体的偏好。对群体中各个人的偏好进行加总是通过投票来完成的。对群体如何加总个人的偏好的研究是公共选择理论的重要研究内容。
群体的投票规则即是群体的偏好形成的推理规则。如，一个群体对某个提案进行表决时，大多数规则——这是一个简单的易于理解的规则——说的是，一个“议案”若获得投票总人数中的一半以上则获得通过，即在此情况下，“该群体”“认为”该议案获得了通过；或者说该群体“认为”该议案通过比不通过要好。若一个“议案”没有获得投票总人数中的一半，在此情况下，“该群体”“认为”该议案不通过比通过要好。
一个议案或者通过或者不通过，此时，投票群体进行投票便是在二中择一。当一个群体面临的候选对象超过两个(即三个或三个以上)时，情况便复杂起来。人们发明了许多加总投票人偏好的方法。如孔多塞的两两相决的规则，逐步淘汰的黑尔体系(Haresystem)和库姆斯体系(Combssystem)，一次性决策的赞成性多数(approvalvoting)和博达记分法(Bodacount)。
逻辑主要是研究推理和论证的。若研究的是推理，在推理中存在前提和结论：前提是已知的，而结论要根据有效推理得出的。在群体投票中，我们根据投票者对某个议案的偏好——这构成推理前提，和投票规则——这构成推理规则，而得出投票结果——它便是结论。这样看来，群体加总群体中个人偏好的特定投票规则便是逻辑学中所说的系统，我们称这种系统为群体偏好推理系统。
在实际中存在不同的投票规则，因而存在不同的群体偏好系统。我们考察逻辑系统时，往往考察系统的完全性和可靠性。群体偏好推理系统的完全性和可靠性如何呢?
对于个体，他所用的偏好关系的推理系统满足完全性和可靠性，或者我们假定它满足完全性和可靠性。研究社会选择的经济学家首先研究理性的偏好关系。偏好关系以“≥(弱优于)”表示。某个理性人认为“a≥b”，表示的是，对于该理性人而言，备选对象a与b相比，a至少与b一样好。经济学家认为“理性的”的偏好关系应当满足完备性和传递性条件：(1)完备性：任何两个备选对象a，b，它们的关系是或者a≥b，或者b≥a，二者必居其一；(2)传递性：对于任意的三个备选对象，如果a≥b，b≥c，那么a≥c。
满足这两个假定的偏好关系的推理系统，如果用逻辑学的术语来说，该推理系统具有完全性——任何两个备选对象都具有一个偏好关系；上面的完备性正是说明了这点；该系统同时具有可靠性——不会产生矛盾的偏好关系；由传递性作保证。一个群体进行推理时，该群体能够做到完全性和可靠性吗?这是下一部分要回答的。
三、群体理性如何得到保证?
群体推理的理性如何保证?
科学哲学家库恩认为，同一个范式下的活动是理性的，因为存在一套为科学共同体中所有人都接受的不相互矛盾的规则体系。此时，科学共同体的理性是能够得到保证的。但在科学革命时期，由于不存在共同接受可以对不同的范式下的规则进行评价的元规则，科学理论之间的竞争是非理性的。这样，不同的科学家群体组成的更大群体的理性得不到保证。
在群体选择中理性是不是也得不到保证呢?
群体的偏好关系推理系统具有完全性和可靠性吗?这个问题涉及到两个方面：第一，群体用于偏好推理的系统能否适合一切可能的偏好组合，这是可靠性问题；第二，该系统进行推理时能否保证不出现矛盾，这是完全性问题。偏好关系推理系统的特性是许多学者所关心的重大问题。
一个极端情况是，加总的规则为独裁规则，即某个人的偏好即群体的偏好，那么将不出现所谓矛盾性的结论。
阿罗证明了，一个群体中的每个人给定偏好顺序的情况下，不可能存在满足下列4个条件并具有传递关系的社会福利函数：第一，定义域不受限制——社会福利函数适合所有可能的个人偏好类型；第二，非独裁——社会偏好不以一个人或少数人的偏好来决定；第三，帕累托原则——如果所有个人都偏好a甚于b，则社会偏好a甚于b；第四，无关备选对象的独立性——如果社会偏好a甚于b，无论个人对其他的偏好发生怎样的变化，只要a与b的偏好关系不变，社会偏好a甚于b不变。
这被称为阿罗不可能性定理。这个定理说明了什么?
这说明了，群体作为总体不可能像个人那样，在任何情况下都能够作出“理性的”排序。孔多塞投票悖论反映的正是这个情况：群体得出了矛盾的结果。
群体投票是群体推理过程，投票规则是群体推理系统。以这样的视角看，阿罗不可能性定理告诉我们，对于有三个以上的备选方案的情况下，群体推理系统不可能既是完备的——适合所有的人的偏好类型，又是可靠的——不出现矛盾性的结论。
四、结语
综上所述，群体推理是发生于实际社会中的现象，不同领域里的学者在自己的学术领域里研究了不同的群体推理的逻辑，并取得了丰富成果。然而，这方面的研究可以说刚刚起步，有许多工作等待我们去做。
公共管理的逻辑起点篇10
关键词：食品安全；政策失效；决策逻辑；合作式决策模式
食品安全事关广大人民群众的生命健康与财产安全，也关涉政府执政的合法性和公信力。然而，自2003年以来，我国食品安全事故进入高发期，劣质奶粉、染色馒头、瘦肉精、苏丹红鸭蛋和地沟油等问题食品，严重损害了消费者的身体健康，扰乱了市场秩序，也影响到社会的和谐稳定与良性发展。据中国社会科学院和清华大学的多次调查结果显示，食品安全问题已经超过交通安全、药品安全和治安安全，成为最受国人关注的民生问题。鉴于此，如何健全和完善中国食品安全的决策和执行机制，提高食品监管水平，确保食品安全，已经成为理论研究和社会治理的重大议题。
一、问题的提出：政策失效及其反思
在食品安全事件发生的初期，其尚未成为政策问题，而是公共安全问题，通常由作为食品卫生执法主体的卫生部来全权处理。但随着食品安全问题多发频发，危害性不断扩大，社会各界和普通民众的食品安全意识开始觉醒，对食品安全加强监管的呼声也越来越高，逐渐引起了政府的重视。2003年国家食品药品监督管理局的成立，标志了食品安全正式作为政策问题进入高层决策者的视野，2008年《中华人民共和国食品安全法（草案）》的颁布使我国食品安全管理迈上了一个新台阶，同时，大部制改革背景下食品监管部门的整合、重组和职能调整，食品安全标准、食品药品卫生许可制度和国家基本药物制度等相关规则的修订也使食品安全监管体系更趋完善。然而，三鹿奶粉、地沟油和砒霜果汁饮品等重大食品安全事件的相继爆发，严重削弱了人们对现行食品安全政策的信心，同时也引起了学者们的积极反思。
当前，我国食品安全监管采取的是“以分段监管为主，以品种监管为辅”的政策，这种监管体制与计划经济时代和改革开放初期有着非常大的区别。食品安全分段监管体制是由2004年颁发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的，所谓“分段监管”就是每个食品安全环节各由一个职能部门来全权负责，农业部分、质检部分、工商部分、卫生部分和食品药品监管部门分别担负从农产品生产、加工、流通和消费等环节的安全监管工作。诚然，“以分段监管为主，以品种监管为辅”的食品安全政策，能使从“田间到餐桌”的整个食品安全链条都处于政府机构的监管之下，看似提高了监管的精细化程度，但是，在实际运行中这种政策却暴露出很大的问题。因为，食品安全监管横跨整个食品链条，其中各个环节并不是截然分明，而是相互套嵌的，然而，分段监管政策却人为地把食品链条界分为相互独立的几个部分，并指定不同的职能部门来分而治之。分段监管政策容易导致政府监管机构之间的权力交叉和职能重叠，从而造成“多头混乱”和“权威的碎片化”，最终导致政策失效。
关于分段监管政策失效的反思主要体现为两种取向：一种观点认为，政策失效的原因在于条块分割的监管模式所导致的权责不清和协调不力，其对策是食品安全监管权力集中化；另一种观点指出，是以政府为单一行动主体的监管体制导致了政策失效，其思路是在食品安全治理中引入公民参与。无疑，与专注于政府组织内部的结构重组和职能调整相比，公民参与认识到了政府能力的有限性，有利于调动社会力量来共同治理食品安全问题。但是，当前政府组织的封闭性特征和根深蒂固的官本位思想，极大地限制公民参与功能的发挥，甚至有时候使其沦为修饰传统监管体制的装点。可以说，无论是食品安全监管权力集中化，还是食品安全管理中的公民参与，都没有从根本上改变部分化和分割式的监管体制，从而抑制政策失效。一言以蔽之，理论界关于食品安全政策的反思，都是以现行监管体制作为靶地，充其量是一种“头痛医头，脚痛医脚”的惯性思维和修修补补。我们认为，如果不对政策是如何产生的问题加以思考，解构和梳理现行政策的决策逻辑，就不可能找到政策失效的根源。
二、现行食品安全政策解构：行动与制度
马奇认为决策行动基于两种逻辑：一种是结果逻辑，即决策行动产生于结果最大化的期望和偏好；另一种是适当性逻辑，这种逻辑假设决策行动服从于使决策情境与规则、身份相符合。结果逻辑的决策实质上是一种理性决策模型，在这种工具理性的推理中，决策行动充当了实现目标的手段和工具。而适当性逻辑则强调制度和规则对决策行动的规范作用，决策行动的目标不在于满足行动者的偏好和期望，而是通过使情境和身份相符合来获取合法性。从表面上看，我国食品安全政策的制定依凭的是规则遵循的逻辑，但详加分析，我们能梳理出其理性决策的脉络。
1.食品安全决策的结果逻辑。迄今为止，我国食品安全政策的制定基本都是在政府组织内由数量有限的政府官员和政策专家进行具体操作的，所选择的政策方案也不外于是政府组织的结构重组和职能调整，实质上，就是围绕“分工和协调”把食品安全监管加以组织的问题。因此，可以判定，我国食品安全政策的制定更多地属于单一行动者的理性决策模式，同时也是一种组织决策，遵循着工具理性的结果逻辑。作为组织决策，现行的食品安全政策隐含着以下预设：决策对象和政策问题是明确的；政府、企业和消费者的偏好是一致的，政府内部各职能部门的偏好也是一致的；政策的备选方案是有限；政府官员和政策专家有足够的理性和能力对各个备选方案的预期结果进行评估，并选择中最佳方案。然而，这种看似理性的决策方式在实践中却凸显出其非理性的一面，以这种方式制定的政策从来没有有效地遏制食品安全问题的扩大，反而使政策本身陷入了混杂。这些现象与食品安全决策所持的假设和逻辑有关。其实，我国食品安全问题的决策情境具有复杂性、模糊性和不确定性。首先，政策问题是模糊的，食品安全是一个涉及到生产、加工、流通和消费等多个环节的链条，每一个环节又包括很多细节，因此，食品安全并不是一个独立的问题，而是一个问题集；其次，行动者的偏好也是模糊的。尽管政府是作为单一行动者来进行决策，但是上下级之间和同级不同部门之间的偏好并不是一致性的，甚至是相互冲突的。中央政府的目标是解决食品安全问题，但这一目标落实到地方政府就会发生偏离或者替代，因为地方政府官员更关心经济增长和个人政绩，而不是食品安全问题，以至于在发生食品安全问题时地方政府总是采取虚报或瞒报的做法。最后，政府的理性能力是有限的，由于受认知能力和注意力的限制，政府官员不可能对食品链条上的每一个环节和每一个细节都尽数分辨，也不可能对政府部门内部差异化的偏好做完全一致性的处理。因此，在这种模糊性、复杂性的决策情境下，食品安全决策更多地呈现为“组织的松散耦合”或者是“有组织的无序”，那么，以单一行动者的理性决策逻辑来解决食品安全的问题注定不会收到理想的效果。
2.食品安全决策的适当性逻辑。适当性逻辑假设决策行为是由规则来驱动的，也就是说行动者根据其所属岗位的责任和义务来选择与特定决策情境相匹配的行为，行为是否适当不是根据预期的结果性来判断，而是由相关制度来决定。制度的主要功能就在于以规则来约束人的行为，消解个人行为的自发性和随意性，使多元行动者的行为保持一致。我国食品安全政策是在“特定的约束条件下采取最佳行动的问题”，谁来做出选择、选择什么、怎么来做出选择等决策程度都被相关的制度所限制。因此，可以说，公共决策是制度结构安排的结果，而不是行动者进行理性选择的产物。迄今为止，我国的食品安全政策几乎都是在政府组织内做出的，科层制的政府结构及其相关制度是决策的前提，同时决策的结果又呈现为一系列的制度和规范性条例。当前的政府管理体制为食品安全的政策制定提供了基本架构，它不仅厘定了决策的主体，还限定了可供选择的备选方案的范围，以及做出选择的方式和规则。首先，政府是食品安全决策的单一行动主体。但是，并不是所有的政府部门都有机会进入决策，具体的政策事项和决策权力配置由相关制度来规范，正是等级制的权力结构设定了不同层级和不同政府部门的责任和义务。另外，在单一行动者决策模式下，企业、社会组织和消费者几乎没有参与食品安全决策的机会；其次，在现有的政府体制下，可供选择的政策方案是极其有限的，也只能在政府组织结构及其功能上做文章，要么是为了扩大职能部门的监管范围而使权力分散化，要么是为了整合分散的职能而使权力集中化，陷入监管权力分散与集中的困境当中；最后，在现行体制下，决策方式和决策规则也是由制度来决定，诚然，食品安全政策的制定也会征求各方面的意见，但最终决定权是在高层行政官员手里。
3.行动与制度分立中的决策困境。其实，所有决策都是发生在一定的组织和制度背景之中的，因此，决策不仅是行动者行动和互动的结果，也是制度和规则影响下的产物。两种决策模式都根植于由现实、因果关系和意图性所秩构成的秩序，并且承诺可以通过这种秩序使政策问题变得可以预测并易于解决。如果说在存在单一行动者或者存在偏好一致的多元行动者的决策情境下，决策可以变得有序，但是在多元行动者偏好不一致的情况下，尤其是在模糊性和不确定性的情境下进行决策，就会出现无序和混乱。按照马奇的观点，真正的决策过程从来都是复杂性和模糊性的，不仅身份和偏好是变化不定的，问题、解决方案、参与者和机会也都交互混杂在一起，甚至不同时空中决策之间的联系也只是松散的耦合。同样，等级制组织的部门化和标准化也不能带来稳定性和秩序，这一点已经被默顿、古尔德纳、塞尔兹尼克和克罗齐埃等学者所揭露。从某种程度上来说，组织决策中的冲突和不一致性是一种常态，甚至可以说，组织决策就等同于混乱，我国食品安全监管政策的混乱和无序实质就是马奇所描述的“有组织的无序”。我们认为政策失效的根源在于不合理的决策逻辑和决策模式所致，进一步说，在食品安全问题的决策过程中没有处理好行动与制度的关系，进而陷入“垃圾桶决策模型”的窠臼。从逻辑上来说，作为多元行动者的决策框架，垃圾桶决策模式本身是一种理想的选择，因为，在决策情境极为模糊的情况下，结果逻辑和规则遵循逻辑都失去了作用，只有依凭“时间分类法”才能把各种决策要素聚合在一起，也就是说，那些在时间上相距越近的事件越容易彼此相关，是时间的同一性为决策的做出提供了契机，从而可以在无序中寻找到秩序。但我们认为“垃圾桶决策模型”的时间逻辑只是一种权宜之计，它可以用来阐释决策是如何产生的，但是不能为解决食品安全问题提供任何有效的帮助。
三、合作、共识与政策走向
鉴于以上分析，无论是以决策的行动理论而是决策的制度理论，都没有突破行动与制度的二元结构，即都认为制度是独立于个体行动而存在的，因此无法彻底解决政策失效的问题。实质上，我国食品安全监管中的公民参与也是行动理论，但公民参与通常局限于监督食品安全政策的执行，而不是参与到食品安全政策的制定当中，因而也没有从根本上改变决策的逻辑和模式。我们认为，欲从根本上解决食品安全问题，需要彻底重构决策模式，突破政府组织的藩篱，寻求包括政府、企业、社会组织和公民之间的合作，以决策的共识逻辑取代结果逻辑、规则遵循逻辑或时间逻辑。合作式决策模式以多元行动者之间偏好和身份的不一致为基本前提，主张通过构建多元行动者之间互动的网络结构，以沟通和对话的方式来寻求政策共识。合作式决策模式中的行动与制度是一种二重性关系，政策共识的形成或决策的做出既是多元行动者之间互动的结果，也是制度和规则影响的产物，两者之间是一种有机统一的关系，换句话来说，结构和制度既是决策行动的结果也是决策行动的条件。构建合作式决策模式需要从以下几个方面作出努力：
1.构建多元行动者之间合作的组织架构。当前的政府食品安全决策模式既是一种组织决策，也是一种协作式决策。而合作式决策必然要突破政府组织的界限，走向一种社会决策，当然从组织和社会的关系来说，开放式组织本身就是社会，或者说是作为组织的社会。因此，合作式决策既要重视决策的组织结构和体制机制的作用，又调动多元行动者参与决策的积极性，而关键是要构建便于政府、市场、社会组织和公民进行合作的组织机制。显然，高度不确定和高度复杂的决策情境需要行动者之间的合作，而不是协作，因为工具理性的思维逻辑无法有效处理差异性和同一性的关系。合作式决策模式可以应用到食品安全管理的“地方”或“一线”层级，在食品安全链条的每一个环节和每一个层级尽可能寻求政府、社会组织和公民之间面对面互动和对话，并搭建共识形成的组织平台。
2.完善多元行动者之间的互动机制。食品安全问题涉及到多个环节和多重细节，是一个复杂的系统工程，仅仅依靠政府的能力是远远不够的，需要调动一切可以调动的社会力量来共同治理。在决策中，食品安全标准、安全信息、安全管理方案等决策因素并不是明确的，都有不同程度的模糊性和不确定性，需要进一步作出解释和澄清，所以靠外部的观察和调研是远远不够的，需要靠耐心的对话和交流，甚至有时候需要相互质询对方话语的“参照框架”，进而形成决策共识。因此，食品安全政策制定的过程也是多元行动者之间共识形成的过程，这种共识的形成是一种循环往复的具有结构化特征的决策实践，而在决策共识形成中制度和行动也就有机融合为一体。当然，在食品安全的合作式决策中多元行动者之间共识的形成，需要建立信任关系，也需要打破技术上的隔阂，并学会分享彼此的信息和经验。从根本上来说，合作式决策中共识的形成是一种伦理。
3.积极推动政府角色转型。在食品安全的合作式决策中，政府组织内部或者政府组织与其他行动者之间的合作是一个基本前提，但也必须充分发挥各级政府在食品安全治理中的主导作用，只不过政府的角色需要做出调整，他不再是直接行动者，而是规则制定者、引导者和协调者。政府参与的事项、决策的范围和合作的方式会因层级的不同而存在差异。中央政府主要负责食品安全总体方针和指导原则的制定，负责统筹和协调全国各地方政府的工作，确保全国一盘棋。当然，中央政府在重大食品安全决策中，广泛征求地方政府、专家和社会各方的意见，广泛凝聚社会共识，确保政策的科学性与合理性。省级以下地方政府是食品安全的具体担负者、需要在遵循中央政府指导方针的基础上，充分发挥地方自主性，协同企业、社会组织和普通公民进行决策，最大程度地形成政策共识。
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