公共管理的方法篇1
公共管理即公共服务管理，显而易见，其服务对象主要是社会公众，并以社会公众为中心展开管理工作，同时采取有效的管理方法为公众服务。而公共管理下的档案管理，则是将档案管理工作向更为公开、更为专业的方向发展。同时，为了能符合公共管理对档案管理的要求，在档案管理工作中要更加注重档案利用者的需求，将档案利用者放在管理服务的中心位置，以突出档案管理中的公共观念，具体可以从以下几个方面来理解：一是在服务理念上。档案管理与公共管理在服务对象上有相同之处，公共管理的服务对象是社会公众，而档案管理的服务对象则是广大档案用户。因此。在公共管理视角下，档案管理应将用户放在管理工作的中心位置，重视用户对档案管理服务的感受，从而不断改进医院档案管理的模式和方法。在公共管理下，档案管理工作者应该从医护人员的角度来看待医院档案管理工作，从档案管理的服务手段、服务方式及服务内容等方面入手进行改革，以促进医院档案管理水平的不断提高，使医院档案管理工作更加符合医院发展的要求。二是在工作理念上。在公共管理视角下，医院档案管理工作是以医院医护人员为中心的。因而，在档案管理工作理念上，既要兼顾效率又要兼顾公平。所谓效率，是指在提高档案管理速度的同时提高档案管理工作的质量，以使医院档案管理工作获得最大的效益。而公平则是指对待档案管理工作的服务对象要坚持平等、自由的原则，让医院中的每位医护人员都享有平等的使用档案的权利。
2在公共管理下的档案管理范式
档案管理范式是指进行档案管理的一种模式，属于方法论的范畴。在公共管理的视角下，医院档案管理主要有以下几种范式可供参考：
2.1文档集成式
文档集成式档案管理是将文档管理通过集成化的技术形成系统的管理范式，并运用系统的管理模式对医院档案进行管理。文档集成式档案管理的核心是各文档管理过程之间的协调性。目前，医院文档管理多是由文书部门和档案部门分开负责的，其中文书部门主要负责文件管理部分，而档案部门则主要负责档案管理部分，两个部门独立工作，使文档的完整性得不到充分的保证，影响了档案管理的质量。而文档集成式管理则能够将文件管理和档案管理统一到一个系统当中，从而保证了文件档案的完整性和开放性。
2.2资源管理式
随着社会和信息技术的发展，出现了越来越多的电子档案，档案管理也逐渐倾向于信息档案管理。因此，大力开发信息资源，对于未来档案管理工作的发展具有十分重要的意义。由此可见，医院档案管理工作也应转向信息资源的方向，将信息资源体系作为医院档案管理的基础。
2.3公众参与式
在公共管理的视角下，医院档案管理工作应逐渐向公平、公开的方向发展，作为档案管理服务对象的社会公众也应参与到档案管理当中。公众的参与不仅是社会发展对档案工作的要求，也是档案管理开放性的具体体现。公众参与档案管理工作的目的主要体现在以下两个方面：一是对档案管理工作进行评价；二是帮助解决在档案管理工作中出现的具体问题，以帮助档案管理人员及时发现档案管理工作中存在的问题，并针对这些问题进行改进，以不断提高医院档案管理工作的水平。
3结语
公共管理的方法篇2
摘要：建立和推行国家公务员制度，是党和国家的重大决策，是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立，是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系，我国公务员制度仍有诸多弊端，《公务员法》亟待出台。
公务员管理法治，是指国家通过法律、法规和规章，对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。
根据权力的来源不同，在西方国家，国家公务员分为政务类公务员（通常称为政务官）和事务类公务员（通常称为文官）两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员，以及其他政治性较强的行政人员；事务（业务）内公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中，对文官选任和管理的制度称为文官制度。
一、全球公务员制度改革大背景
全球化趋势日益加快，世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌，传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面，不得不引入新的管理模式和方法；无论是在组织结构上还是在管理上，都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国，如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮，如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点，已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来，逐步形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公务员管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别吸收科举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。
公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产，政府的社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家；二是为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，要求政府的公职向国家社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。
国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后，随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后，政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时，将官职作为战利品，合法、公开地进行分赃，给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移，因此，在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职，甚至卖官鬻爵的现象，权力与金钱的交易泛滥于世，腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭．处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性，随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏，效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式，使大量无能之辈充斥政府，使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的，他们强烈要求政治改革，改革分赃和恩赐/！/的用人制度。
国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权，人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中，英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义，提供了人才公平、平等、竞争发展的环境，它主张：第一，所有公务员个人求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用，必须向全体人民公布，任何一级职位都对符合报考条件的人开放，进行公开的竞争性考试，选用成绩优秀者。第二，凡通过文官考试录用的官员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害，保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱的授受。第三，公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献，公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四，实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》，提出了政治与行政的二分法，为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。
美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类，试图建立一个以工作为中心，对公务员有客观的绩效测量指标，人员编制定量，并实行同工同酬的规范管理制度，使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂，这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议，到地方政府(芝加哥市)首先运作，再到美国国会讨论，1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》，并成立了人事分类委员会，推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法，对分类结构进行了重新调整。
1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年，卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革，通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广，供了人才公平、平等、竞争发展的环境，功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有：第一，确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制，工作表现和业绩不良者，必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制，除一部分基本工资外，另一部分工资为“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定。第二，强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度的正直、高尚行为，要关心公众利益。第三，改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”(SeniorexecutiveSystem，简称SeS系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，计9200个，实行官随人走的品位分类方法，加大任用弹性，同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四，改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会，建立新的人事管理机构，即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限，扩大了政府各机关用人权。第五，建立了联邦文官学院，专门培训政府公务员，提高其绩效水平。第六，确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会，有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜，妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。
三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。
第一阶段，1984——1986年，起草《国家机关工作人员条例》；第二阶段，1986——1988年，正式确立和基本形成阶段；第三阶段，1988——1993年，具体实施的探讨阶段；第四阶段，1993——1996年底，在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。
《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果，它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来，经过几年的努力，我国公务员制度的推行取得了积极的成果，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立，公务员制度体系已初步形成，公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全，坚持依法管理，传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破，公务员制度的价值和功能初步显现，公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是：1．在“三定”的基础上进行职位设置，明确各职位的职责条件和任职条件，并制定职位说明书。2．对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3．实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲，我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在实施过程中，公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是：1．制度本身的不完善、不健全问题依然很突出，公务员制度的法制建设尚有差距；2．职位分类不科学，公务员分类管理模式没有建立；3．由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发空间；4．有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析：1．我国市场经济的发育程度较低。2．低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今。3．法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山，为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4．身份取向远远高于成就取向，从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个公务员制度的运行机制不畅。5.集权型的政治结构。处于转型时期的中国，总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大，政府职能过度膨胀。在这样的条件下，权力与资源高度集中于上级政府，但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配，这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路，我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法应该有个基本法律地位，而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督单项尚待出台，单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见，在相当长的一段时期内，改革的方向和重点应该是基本法的建设，强化程序和其他规则的制约，形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧，另一方面，国内正处于转型时期，现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分，这是一种渐近式的自我完善的行政改革，新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化，它必须具备一定的灵活性，从而增强制度的活力，改进公共服务。在我国现阶段，公务员制度的灵活性体现为：政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应，既要保持优良传统，又要吸收新的成果。如：社区服务，推行社会服务，政务公开，电子政府，行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立，激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中，价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制，同时能充分发挥公务员的聪明才干，为我国的现代化做贡献，那么，德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前，西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果，即以政府行为结果的成败，作为衡量政府效率的标准，这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为，我国公务员制度在未来的制度设计中，需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性，避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率，从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则，并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度，这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为，有了测定的尺度，作决定就会相对简单——组织要么实现了目标，要么就没有。只有达到基线指标的用人单位，才能拥有人事权。这样，政府主管部门通过有条件的授权于用人单位，使其能拥有人事权，并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施，进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。我们可以看出，繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而，精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念，因为这是提高政府快速反应效能的基础，特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善，必须立足我国现有的基本国情，在短时期内建立起配套的规章制度，这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立，应该体现精简明确的原则，具有现实可行性，并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高，那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。
姚子煦：中山大学法学院2002级法律硕士
注参考书目：
孙柏英等编著：《公共部门的人力资源管理》，中国人民大学出版社额，1999年3月
[美]罗纳德．克林格勒/约翰纳尔班迪著：《公共部门人力资源管理：系统与战略》(第四版)，中国人民大学出版社，2001年版
陈新民主编：《新人力资源管理》，中央编译出版社2002年版
公共管理的方法篇3
关键词案例教学教学理念案例制作
中图分类号：G424文献标识码：a
我国高等教育中的公共管理学科越来越为社会所重视，公共管理类课程的教学，也在发展中不断改革和完善，在公共管理本科和专业学位研究生教学中开始引入和推广案例教学方法。案例教学是高等教育教学中体现理论联系实际理念的重要方式，在国外大学的工商管理学科教学中广泛使用，尤以哈佛大学负有盛名。①案例教学以教学案例和课堂讨论为基础，在课堂中帮助学生达到特定学习目的，②具有真实性、参与性、开放性和互动性的教学特点。相比国外成熟的案例教学模式，国内公共管理课程案例教学的开展时间较短，在教学理念、教学课堂、案例选编和建设投入等方面还存在需要改进的地方。
1对案例教学的理念认识差异
教育理念既是教育活动的基本反映，也是教育实践的思想指导和行动指南。③案例教学侧重于对能力的培养，通过对特定场景问题的学习讨论，锻炼学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。公共管理类课程的案例教学主要是对过去或现在正在发生的公共管理问题进行判定和分析、分析的研究，加深学生对理论知识的理解，并为学生创造一个仿真环境，在课堂上就能接触到实际管理问题，从而增强利用所学理论解决实际问题的能力。对公共管理类课程来说，案例教学是促进理论联系实际的有效手段。④教师的“教”和学生的“学”，都须以对相关的理论获得更好的理解为根本目的。不少老师依然秉承传统授课模式，认为公共管理理论作为由概念、原理和方法组成的严密的体系，具有高度的概括性和抽象性，需要有对知识和理论体系的系统掌握，传统的教师上课、学生听讲记笔记的方式依然有效。也有老师认为，相比案例教学的个案性和典型性，理论教学更具有抽象性、客观性和基础性作用，更有利于培养学生完备扎实的理论基础和抽象思维能力，而案例教学削弱了对学生整体知识结构教育的完备性要求，容易以点带面、以偏概全。思维上只是将案例教学看作是一种新的教学技术方法，没有认识到是一种新的教育理念。
2案例教学课堂准备不充分
案例教学是师生间教授和学习互动的过程，课堂教学准备的充分与否直接影响着教学效果。案例教学包括案例的选择和制作、案例材料阅读、课堂发表见解、提出完整解决方案等，是一套完整的工作流程，从教师制作案例开始，到组织案例课堂讨论、提交案例解决方案等，都需要进行案例教学前的详细认真准备。但不少教师对案例教学的理解局限在举例、习题、发言上，在教学实践中将案例教学法混同于举例教学法，认为在教学理论、知识点的过程中穿插着举例子就是案例教学，没有认真准备案例课堂教学。举例并不是案例教学中学习和讨论的主要内容。在案例教学中，教师对学习过程是一种启蒙和引领作用，课堂教学是开放的、互动的，而不是依赖于教师个人对教学例子的单向讲授和评论。按照传统的教学方法，教师主导和控制着从案例背景介绍到提出问题、展开分析、得出结论等案例讨论的各个环节，学生只在有限的范围内被动而不是主动地参与案例讨论。还有些教师因为班里的学生多，不重视学生对问题的分析和信息的整理，没有认真总结案例讨论，未能引导学生展开对案例问题的深入思考，影响了公共管理案例教学的效果。
3案例编写滞后于教学需要
公共管理课程选用的案例需要符合教学目的，充分考虑到案例与公共理论教学内容的相关性，使学生从一定的理论基础和高度来准确地把握现实，而不是抛开理论体系的纯粹案例分析。同时，还要考虑到案例的代表性、典型性，所选案例要尽可能联系现实生活中的热点、难点和焦点问题，因为学生对这一类问题的关心度比较高，容易达到良好的教学效果和反馈。案例选择还要有普遍意义性和针对性，使学生感到对案例的研究和讨论能够对已经从事或未来从事的工作有较强的借鉴意义，从而很好地激发学生的学习兴趣和热情。案例教学的核心工作之一就是依托现实公共管理实践，精心制作公共管理教学案例。而从目前高校的教学实际来看，绝大多数开设公共管理专业的高校没有自己的案例库，自己制作案例的少，使用别人案例的多；结合地方公共管理实践的案例少，改编国外的案例多；使用过去的旧案例多，新编更新的案例少，不能有效反映公共管理的现实变化。与国外相比，教学中能够反映我国当代公共管理代表性、实务性、针对性的案例缺少，案例更新的速度慢，学生对高质量公共管理案例的期望和需求强烈，也对案例制作提出了更高的要求。如何获得源自管理实践并反映公共管理学科前沿发展的本地化案例，是公共管理案例教学的一大难点。公共管理教学案例资源的不足，既有对案例制作的不重视，也有案例制作的经费投入和师资不足等原因。
4案例教学激励机制缺乏
案例教学在引入公共管理学科的过程中，虽然得到了一定的普及，但由于在教学中缺乏相应的制度激励与安排，教师投入案例教学的热情并不高。高校愈来愈重视科研，虽然需要付出巨大精力和财力来编写案例和准备教学，但丝毫不涉及科研产出，算不上科研成果。教学方法的改进和上课质量的提高很难与高校教师工作考核挂钩，在一些高校教师荣誉评比方面，如教学名师、优秀教师、教学能手和教学大赛获奖上，参考标准多注重科研成果，获奖者也多是凭借传统的教学方法，依靠案例教学获得教学荣誉的教师很少。制作好的公共管理教学案例还需要教师付出和承担一定的经济成本，都削弱了对教师投入案例教学的激励。从学生对案例教学的参与而言，目前一般没有明确要求公共管理课程考试内容和考试成绩要紧密联系案例教学，习惯于传统教学方法的学生对案例教学的参与意识也不强，都影响了案例教学中师生的激励和互动。在教学改革过程中，应该逐步深化案例教学，完善案例教学过程衔接，加强学生素质和能力的培养，逐步发展出适合我国行政管理实践的公共管理案例教学。在当前公共管理学科的案例教学中，还应从完善以下方面入手：
首先，要从思想认识上重视案例教学。公共管理作为综合性管理学科，具有鲜明的理论指向性，实践性强，教学中必须注重理论联系实际，增强学生对公共管理实践的认知。在公共管理课程中采用案例教学方法就是通过对公共行政管理中真实管理细节的描述分析，让学生置身于模拟的管理环境之中，对现实管理中的案例进行分析、判断和讨论，从中寻找问题解决的方法和途径。案例教学为学生提供一个运用所学理论和工具方法来解决实际管理问题的途径，以实现巩固理论原理、深化知识运用能力培养的目的。作为在国外取得良好效果的教学方法，我们要借鉴案例教学的成功之处，对于从应试教育背景下考入大学的学生而言，案例教学尤其有积极的一面。在案例教学中，学习者是这一过程的核心和主角，教学关注以学生为中心，以培养个人独立思考和处理问题的能力为基点，采用启发式、讨论式等方式，让学生直接运用公共管理理论知识来分析、研究、解决案例中的问题，教师更多地是作为辅助者和引导者，这与传统教学模式是截然不同的。需要教师转变教学理念，转变以教师为中心、教师讲述学生记忆的教学模式，重视学生参与，提升能力训练。
其次，要精心准备、认真组织案例教学过程。提高案例教学的成效，教师和学生要充分做好课前准备。从老师的角度讲，要明确教学目的，公共管理类课程的教学目的是让学生理解掌握公共管理的基本理论，掌握、分析、解决实际公共管理中出现问题的能力。根据所要讲授的公共管理理论或实践层面知识，选择相应的管理案例。案例应能够贴近我国公共管理领域现实，在课前或教学中通过印发案例文本材料、电子文档、多媒体手段展现等发放或展示给学生，把案例相关的背景材料提前发给学生，引导学生进行案例讨论的准备工作。学生要全面阅读案例资料，积极进行案例讨论发言的准备。教学过程中，教师还应注意活跃课堂气氛，鼓励每个学生都在课堂上参加对话和交流，培养学生运用所学知识处理和解决公共管理领域实际工作中错综复杂问题的能力。⑤在案例讨论之后，让学生提交书面讨论发言材料，探讨自己从案例分析中的收获与疑问。
再者，应逐步丰富更新公共管理教学案例。教学案例的认真组织和编写是搞好案例教学的基础。完整的公共管理教学案例包括：案例内容、教学理论基础及目的、案例带来的开放性问题、教师对案例的总述与点评、案例涉及的文献目录等。要更好地在公共管理课程开展案例教学，就要有丰富的、鲜活的、高质量的案例来满足教学需要。案例要具备时代性，与时展保持同步，以新鲜的时代气息增加学生参与案例教学的积极性。对于不同程度的学生设计不同的讨论主题，结合学生知识储备，促进教学教学效果的顺利实现。教师可以在借鉴他人的基础上自己动手收集新的案例，根据课程特点，有准备地为公共管理案例教学收集资料，如注意平面媒体和网络新闻，获取一手的公共管理实践资料，积累案例资料素材。运用社会调查方法，关注社会热点和难点问题，对反映我国行政管理实践层面的基础性和探索性的事例加以收集整理，编写具有典型性、时效性和针对性的公共管理案例。
最后，应从制度安排上建立案例教学的激励机制。建立对案例教学成果的师资评价。案例教学老师需要花费很多时间和精力，难以用传统的课时计算。在现行的教学考核制度下，案例教学工作虽然付出了巨大的精力，但工作绩效结果却并不一定好。要建立科学的教学成果评价制度，提高教师进行案例教学的积极性。加大案例教学基础设施建设的投入。案例教学一种模拟式的教学实习，需要一定的教学投入并建立专用的教学设施，才能适应案例教学的需要。由于高校扩招，很多高校的教学班中学生人数很多，在开展案例教学过程中，或是缺乏适合讨论对话的教室环境，或是因人数多而难以顾及每一位同学发言，不仅教学经费投入少，而且教学基础设施不完善。因此要加大对案例教学专用场所的投入，设立案例教学专用室，根据学校自身的条件选择有效的解决途径。
注释
①张晓燕.哈佛案例教学的魅力和启示[J].学习时报，2004（9）.
②周金堂.哈佛公共行政管理案例教学的特点与启示[J].江西行政学院学报，2008（7）.
③李运庆.论案例教学存在的主要问题及对策[J].重庆科技学院学报，2011（20）.
公共管理的方法篇4
【关键词】公共卫生；项目；资金管理
一、引言
近年来，各级财政不断加大对公共卫生的投入，仅就中央公共卫生专项资金来说，从2006年的222亿元增长到2014年的378亿元，增长了1.7倍。自2011年起，公共卫生专项资金实行项目管理，在实践中遇到一些问题，诸如资金下达晚、项目资金使用不和规等，需要引起各方重视并及时改进、不断完善。基层项目单位是公共卫生专项资金的使用主体，他们在项目管理中存在的问题，尤其应引起我们的重视。
二、项目资金管理中存在的问题
1.财务监督与控制方面存在的问题
当前，公共卫生的发展现状表明，项目资金管理过程中，出现了财务管理角色被弱化的现象，一些基层项目单位财务管理人员，由医护等人员兼职，财务知识淡薄、无法从专业角度更好的监管项目资金，以致于一些单位将项目资金的管理给予单位业务部门去做，财务管理人员却在充当着“出纳”的角色。如若单位中财务监督与控制方面的问题长期得不到解决，那么财务部门将会无法有效的监督单位的财务工作，财务部门监督与控制的职能也将会被逐渐弱化。
2.项目资金不到位、管理不规范
我国公共卫生项目资金由中省市资金以及地方配套四部分组成，项目资金不是直接下达单位，是由中省依次下达地方财政，再由卫生部门申请使用，如此拖延，使得公共卫生专项资金不能够发挥高效率的作用，资金滞后，影响项目的开展、实施。除了资金的不能及时到位还存在资金管理不规范的问题，一些基层项目单位未建立专账管理、专项核算，进而在专项资金的使用中不能够做到严格、规范化的管理，也为项目资金的监督带来了一系列问题。
3.资金的拨付与方案下达不同步
公共卫生项目资金是依据国家项目方案及卫生行政部门的财务计划而拨付的，在项目资金使用过程中，需要行政部门的财务科以及业务科协调配合，但是，现实的实际情况表明，由于单位、科室以及有关部门之间缺乏配合，经常会出现一方资金已下达而另一方方案还未制定的现象，或者是方案已制定好，而资金未下达的情况，总而言之，资金拨付与方案下达的不同步导致了项目不能按期实施。
4.现行的财政体制影响资金作用的发挥
目前，我国现行的财政体制是财政部门权力大，它掌握着下拨经费的权力，公共卫生项目中经费的支付是由财政部门国库集中支付完成。当前，公共卫生发展中存在的一个现状是：相关的卫生行政部门掌握着专项资金的来源以及资金的用途，但是这并不意味着卫生行政部门就能够见到钱。当年的项目资金中省市已经下达区县财政，而区县财政将去年的项目资金还未拨付完毕，进而影响了项目的实施，同时也不能够正确反映卫生项目资金的实际收支状况。
三、公共卫生项目资金管理的有效对策
1.加强监督检查的力度
公共卫生项目资金的合理、有效利用，需要各部门的协调配合，包括卫生部门、审计部门以及财政部门等等，各部门的协调配合有助于强化公共卫生专项资金的分配、使用以及管理，使得整个资金的使用过程处于监督检查的氛围中。除了对项目资金进行监督、检查外，还需要对一些违纪、违规现象进行严惩，像资金的挤占挪用、资金的违规拨付以及资金的虚报冒领等，依法查处资金的违规现象，有助于项目资金的合理利用。确保公共卫生服务项目的有效落实，使广大人民群众享受到医改为他们带来的实惠。
2.建立考核机制，调动工作人员的积极性
公共卫生项目工作涉及的部门单位有各级财政、卫生行政部门，他们往往会掌握项目资金以及地方配套资金，因此，将各级财政与卫生行政部门的对资金的筹集、执行状况列入公共卫生项目考核，评估指标中，有助于充分调动工作人员的积极性。相关的部门管理单位应定期开展考核，确立责任人制度，明确每个项目的法人、承办者以及实施者，由专人负责专事。对一些工作成果显著的部门或个人应给予鼓励与激励，包括物质上的奖励、职位的晋升等等。
3.强化项目财务的监督与控制职能
财务部门在工作的过程中，不仅负责项目资金的管理与使用，而且还涉及项目资金的监督与检查，包括定期或不定期对项目资金进行调查与审计，核查项目资金是否严格按照规定支付，以及使用的正常程序进行，如若资金的任何一使用环节出现了问题，那么相关的财务部门就应该发挥其监督与控制的职能。
4.确保专项资金与匹配资金的及时到位
长期的发展实践表明，公共卫生项目的相关负责人应按照项目分工的不同，强调各个部门各自履行自己的职责，在此基础上，加强与其他部门之间的协调与配合，进而使得整个公共卫生项目在实施上形成真正的合力。财政部门应及时的做好资金的拨付工作，同时，审计部门也应及时做好资金的专项跟踪工作，确保公共卫生项目资金的合理分配以及高效利用。
四、结束语
在公共卫生项目资金管理当中，是存在许多弊端和隐患，譬如资金拨付的问题、专项核算问题、财务监督问题等等，面对这些问题，必须要做出一定的解决方式，如，制定详细的项目支出范围，加强对财务的监督，将资金管理归纳到业务评价当中，只有解决了这些问题，才能提升公共卫生项目的资金管理工作，降低公共卫生项目资金管理的弊端，加大公共卫生项目资金管理中的资金使用率。
参考文献：
[1]黄峰.基本公共卫生服务项目资金管理中存在的问题及解决对策分析[J].财经界（学术版），2014（7）：263-264
公共管理的方法篇5
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
公共管理的方法篇6
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
公共管理的方法篇7
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
公共管理的方法篇8
关键词:法治化
一、中国绩效管理综述
随着世界各国对公共部门管理工作的研究不断的纵向化伸展，绩效管理的出现为公共部门工作提供更加直观的管理方式。绩效管理作为改善公共部门服务环境、提高公共部门服务质量的重要公共部门管理工具，其存在的意义是不容置疑的。绩效管理不仅成为了社会监督、了解公共部门工作的实际情况以及存在的问题和解决措施的重要工具，还成为了规范公共部门工作的标杆和公职人员的行为标准以及调整社会与公共部门、公民与公共部门之间需求的重要工具。因此，规范绩效管理建立科学的法治化体系对于促进绩效管理的发展具有重要的现实意义。
(一)我国绩效管理法治化建设的基本原则基本原则是我国绩效管理在法治化的基础上应该以何种条件来标准自己的基本方式之一。再明确基本原则之前我们首先要明白绩效管理法治化的宗旨。因为在法治化建设之初就是包含了计划的整理流程和应对突发情况的紧急措施，旨在表明使公共部门成为一个良性工作的学习与服务环境。因此，提高绩效管理的效率就是绩效管理法治化建设的宗旨。再此基础上制定基本原则是绩效管理效率化和行政化的必要途径。
1．积极落实责任原则积极落实公共部门责任原则是建设服务满意型、责任建设型公共部门的基本前提，也是绩效管理的重要目标之一。现代公共部门的本质都是责任型公共部门，而责任公共部门的建立就是就是对法治化设计负责、对法治化设计的机构负责以及对社会公众负责。简而言之，就是负责什么?和对谁负责?的问题。具体地说，公共部门要承担来自法治化建设的相关法律法规的责任，和向社会、向社会大众已经所代表的职能部门负责。
2．人民满意型原则建设人民满意型公共部门是绩效管理得以存在的现实意义和现实体现。党的再次强调加强党的执政能力建设和全面提高绩效管理，就是在告诉我们增强执政能力建设和全面实施绩效管理的双向配合才能稳固人民满意型公共部门的建设。人民的满意程度是检验公共部门工作指标的重要标准，在绩效管理法治化建设的实践中，坚持人民满意原则，有助于建立科学有效的绩效管理体系，引导广大公职人员树立正确的发展观和政绩观，增强人民满意观念。
3．公开透明原则建立公开透明的公共部门已成为全是世界创新公共部门工作的新潮流，也是绩效管理得以发展的重要保障。自20世纪70年代起西方发达国家在实施公共部门工作方面的相关法律法规都引进了公共部门信息公开的机制，这样有利于减少公共部门工作的阻碍，增强了公共部门工作的透明度和公开度。绩效管理的公开透明原则有助于在绩效管理的各个流程保证实施监控和信息公开，使得从各个角度都具有知情权。
4．科学指导原则坚持绩效管理的科学指导原则问题，就是实现绩效管理的科学化、系统化的问题。现代绩效管理体系应该是科学的且法治化化的系统。绩效管理法治化遵循科学指导原则，有助于提升公共部门工作的管理质量和良性绩效管理环境的产生;有助于尊重法治化建设中的规律，减少主观盲目性和随意性起到规范整体的作用;有助于在绩效管理实际工作中减少误差和进一步提高效率。可见，遵循绩效管理科学指导原则是绩效管理法治化建设的必要条件。
(二)我国绩效管理的法治化得实践阶段绩效管理的法治化得实施是在英国、美国、澳大利亚、加拿大甚至是新西兰都有不错的推广效果。在推广绩效管理的法治化规范上都各自有一定的经验和相关的方式总结。所以，我们要借鉴西方发达国家的实际案例和有益的相关经验，结合我国绩效管理的实际情况，加快绩效管理法治化建设。
1．绩效管理主体法治化绩效管理的相关工作必须有规范的公共部门绩效主体执行才能保证绩效管理的顺利进行。在管理学中，管理主体的确定不单单考虑管理对象，还需要考虑职能来源的问题。绩效管理的主体多元化是现代公共部门工作的重要趋势。但是在发展绩效管理主体多元化的同时也会遇到一定的问题，同时在公共部门工作上也会存在一些误差。因为在设立绩效管理多元化主体的同时还要兼顾对实践的研究。同时，还有建立公共部门内部的自身、第三方评估机构以及社会公众主体的建设。
2．绩效管理评估指标法治化绩效管理评估指标的设立是对绩效管理进行实际操作的载体，也是绩效管理结果的现实表现。要正确运行绩效管理，建立一套科学、规范的公共部门绩效评估指标是前提基础。改革开放以来，我国各层级公共部门在以经济建设为基础的战略方针上严格制定各个评估指标。如今，标准且法治化化的评估指标已成为绩效管理的重要管理手段，在不断完善的评估指标体系上保持科学严谨的态度，使得评估指标的法治化化建设势在必行。
3．绩效管理流程法治化绩效管理流程是贯穿整个绩效管理的重要的存在。除了绩效管理的每个环节的基本程序外，连接各个环节也是机制也是流程的具体体现，不仅表现出绩效管理的整体连贯性，同时对与每个环节的紧密性也保持一定的联系。绩效管理流程的规范能保证最后绩效结果的客观性和真实性。因此，绩效管理流程的法治化是成就高效绩效管理的重要条件之一。
二、西方发达国家绩效管理综述
绩效管理的法治化化建设已经是西方发达国家在实施高效、客观的绩效管理工作的重要趋势之一。英、美、澳大利亚等西方发达国家在绩效管理上都制定了一系列的法治标准，以此来规范公共部门绩效的相关工作。通过法治标准的约束促进绩效管理的长效健康发展是提高公共部门效能、完善责任公共部门建设的必然趋势。
(一)美国绩效管理的法治化综述为了有效的监督绩效管理活动，作为一个法治化建设较为健全的国家，并且在公共部门活动和相关的绩效管理行为上都有一定的法治化规范指导的美国来说。在运行绩效管理相关活动的同时都会伴生出一些关于公共部门绩效的相关法律条例以此来规范绩效管理。其中，典型的法律条例就属在克林顿总统时期，在执政时期先后签署了约90个法律条令和50个左右关于公共部门工作的行政令，借以保证绩效管理的工作顺利进行。在众多绩效管理法案中影响最为广范的是《公共部门绩效与结果法案》(GpRa)。
(二)英国绩效管理的法治化综述英国的1982年是一个特殊的时期。随着《地方公共部门法》的颁布，地方公共部门工作发生了清晰可见的改变，同时将公共部门绩效的管理法治化提升到最佳，与中央公共部门绩效相呼应。此举标志着地方公共部门工作的进一步提升而且在绩效管理的法治化法案上得到了很好得完善，更是将公共部门绩效正是融入公共部门法案中不单单是管理得一种工具。1983年英国制定了《国家审计法》，授权审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果。这两部法律为英国国家审计署、审计委员会和其他各专业机构开展公共部门绩效审计和管理提供了法律依据。
(三)澳大利亚绩效管理的法治化综述1994年澳大利亚通过对《公共服务法》修订和即刻的颁布，标志着澳大利亚公共部门正式将公共服务委员会和业绩保护与管理局两个部门正式合并为公共服务和业绩保护委员会，并且任命专业得技术员和行政人员进行督导和检测，借以协调在公共部门工作存在得一切绩效管理得问题，保证公共部门相关工作顺利进行，进一步加强公共部门工作协调性和绩效管理规范性得统一，保证行政环境健康发展。此外，同年还了《联邦公共部门服务宪章》，根据公众的需要为联邦公共部门各部门制定“服务标准”，作为绩效管理的重要依据。
三、中西绩效管理法治化的优势分析
一个国家绩效管理执行的好坏甚至说对公共部门工作的促进的程度完全取决于一项好的法治化建设。法治化建设属于上层建筑的一部分，一项好的法治化有利于公共部门工作的规范化和科学化，在处理公共部门工作避免人情世故的参与。
(一)西方国家绩效管理法治化的优势在西方发达国家中绩效管理的法治化设计是随着时代进化而不断地进行调整的。在美国，《公共部门绩效与结果法案》的确立无疑是标志着美国绩效管理的成功，85项立法的签订确保了美国在进行对各项工作和职能部门的绩效评估都有法律依据进行评估，确保了以立法的形式对绩效管理的监督权。在英国，在绩效管理初期凭借着雷纳评审的优势顺利通过了绩效管理的事先预案，并在《财务管理新方案》得到展示，并在在《地方公共部门法》和《国家审计法》中都体现了绩效管理的相关条例，并在之后的发展中不断的完善并加入新的条例使之规范化。同时，在审计工作的基础上也加入了绩效管理的评估方式。在澳大利亚，以1984年指定的财务管理新方案为基础加入绩效管理元素，同年通过了《功绩保护法》并相应的激励机制作为辅助条例实施。
(二)我国绩效管理法治化建设的优势与西方相比我国公共部门绩效历史发展久远，从古代的考绩到现在绩效管理法制化都是一个段积极向上的过程。在指导原则上我们优先于西方发达国家，无论是公共部门责任原则、服务型公共部门原则、人民民主原则和公正公开原则都表示着人民大众为核心，不像西方国家那样注重效率、注重财政。我们在做好公共部门工作的同时时刻兼顾着人民群众，以人民为重努力完善正公共部门工作彰显人民情怀，这是我们的优势所在。
公共管理的方法篇9
从传统公共行政向现代公共管理模式的转变过程中，公共事务管理的主体也日趋多元化，学界认为公共事务管理的主体除了政府以外，还包括非政府组织。作为管理公共事务的核心部分，政府发挥着极其重要的作用，随着“国家-社会”关系结构的变革，非政府组织也日益承担着重要的公共事务管理的职能，但执政党这一重要的公共事务管理的主体，往往被人们所忽视或者避而不谈。然而，执政党以其特殊的地位和作用已成为公共事务管理主体研究不可回避的重要问题，执政党仍然是公共事务管理的重要主体。研究这一主体，并提升这一主体在公共事务管理中的能力，是提高党的执政能力的重要组成部分。
一、执政党是公共事务管理的重要主体
（一）公共事务管理主体的拓展
随着对公共管理认识的深化，我们可将凡从事公共事务管理、提供公共服务和公共物品者都界定为公共事务管理的主体。按照这种思路，公共事务管理的主体是极其广泛的，且在“国家-社会”关系结构日益变化的同时，公共管理主体的范围也在不断拓展。
政府不再是公共事务管理的唯一主体。“公共事务的复杂性、政府自身难以逾越的低效屏障和以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在客观上在形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。”[1]而传统公共行政向现代公共管理的变革使得公共事务管理的主体呈多元化趋势，在这一趋势下，政府虽然还是公共事务管理的核心部门，但其管理公共事务的领域和职能发生了变化，从原有的无所不包的全能型政府向旨在提高公共事务管理能力和水平的高效型政府转变，且政府已不再是唯一承担公共事务管理责任的组织。除政府外，还有立法机关、司法机关（包括人民法院和人民检察院）以及人民代表大会、政治协商机构等其他公共组织，他们同样具有管理公共事务的权力、承担着公共事务管理的责任。
正在兴起的非政府组织也成了公共事务管理的主体。非政府组织是“在传统集权体制大为松动、国家将原来集中于自身的各种资源逐渐下放还权于社会的情况下，从旧体制下摆脱出来的新的社会力量和角色群体逐渐发展壮大，并在政府行政组织之外逐渐形成的不可忽视的社会团体。”[2]非政府组织承担起了一些政府做不好、市场不愿做的社会公共事务，为较好地解决政府低效、政府失灵等问题提供了可能，因而顺理成章地成为了公共事务管理的主体范畴。
执政党亦是公共事务管理的重要主体。中国共产党作为中国唯一的执政党,在社会主义现代化建设中处于核心地位和领导作用，其核心地位和领导作用是不容动摇的。这也是我国与西方国家政党制度根本区别之所在。基于党的执政地位和领导地位,党成为了我国公共管理的重要主体,在党、政府、非政府组织等公共管理主体中,党始终处于领导地位。“由于执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。”[3]中国共产党始终代表中国广大人民的根本利益，掌握着领导与管理国家的公共权力，掌管着国家与社会的公共事务，因而理所当然地成为公共事务管理的重要主体。
（二）执政党在公共事务管理中的重要作用
执政党作为公共事务管理的重要主体无疑发挥着重要的作用，而作用的大小体现着执政党在公共事务管理中执政能力的高低。
1.分担政府公共事务管理的责任。“公共管理的规范性价值体系追求的是公共利益,在维护这一利益的前提下,参与公共管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。”[4]执政党作为国家的领导核心，必将通过合法渠道将本阶级的意志转化为国家的政策纲领，同样地，执政党作为公共事务管理的重要主体，为了实现公共事务管理的目标，必将加强对公共事务的管理和调控，从而使公共事务管理部门更有效、更经济地提供公共产品和公共服务。由于执政党的参与，公共事务管理的责任，不再由政府一家承担，作为与人民群众广为联系的执政党参与公共事务管理，更有利于政府与民众的联系，并使政府尽量置身提供公共产品之事外，由非政府的主体提供公共需求，政府就可以公正者的身份处理公共事务管理中的问题，这比政府直接提供公共产品，即掌舵又划船，要好得多。
2.承当人民群众利益表达的工具。中国共产党是处在现代化进程中的执政党，除了代表最广大人民的根本利益外没有自己的特殊利益，作为联系民众与政府的桥梁，作为不同阶层群体的利益表达工具，执政党必将把社会各个阶层和最广大民众的利益诉求经过综合筛选反映在自己的纲领和政策中。在公共管理领域，执政党也能将民众对公共产品和公共服务的需求以权威的方式反映出来，通过上升为国家意志，就可实现公共事务管理的协调发展。
3.担任社会动员的角色。处在一定历史时期的社会成员对公共事务管理的认知水平往往不尽相同，民众对执政党提出的规范性价值体系的认同也存在着差异，这就造成了公共事务管理的极大阻碍，因此需要执政党通过各种渠道开展社会动员，一方面使提供公共物品和公共服务的部门能更有效地发挥自身公共事务管理的主体作用，另一方面把蕴藏在广大民众中的积极性和创造性激发出来，形成实现公共事务管理价值理想目标的强大推动力。执政党动员社会力量的广度越大，执政党执政能力就越能得到社会的认可。和平时期，政党执政的权威已不再依靠革命的手段取得，而是依赖于社会的认可而得到“合法性”。执政党越是密切联系群众，就越有合法性，否则，执政党就会失去群众基础，那就离失去政权不远了，世界各国的多数老党相继失去执政权力就是如此。
二、公共事务管理对党的执政能力提出的时代挑战
随着时代的发展变化，执政党正面临着各种复杂的问题和挑战，这些挑战冲击着党在公共事务管理中的执政能力。
（一）历史地位的变化挑战党在公共事务管理中的执政能力
随着我国改革开放的深入和社会主义现代化建设进程的推进，执政党的历史地位正发生着巨大的变化。我们党已从一个领导人民为争取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。这些重大的变化，向我们党的执政能力提出了更高的要求。
面对党的历史地位的巨大变化，我党作为国家的领导核心，尤其作为公共事务管理的重要主体，依然要加强对公共事务管理的领导，但这并不意味着党的组织机构对社会公共事务进行直接管理,而是要通过政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共管理的始终，保证公共管理的社会主义性质和方向。然而，对待公共事务的管理，我党以往的做法往往是直接干预和领导，这不符合时展的需求。虽然，共产党是执政党，但是执政并非就是直接管理政务，因为政务是政府的事务，司法是司法机关的事务，各机构独立行使宪法和法律赋予的权利，任何组织和个人都无权干涉。执政党只能在宪法和法律允许的范围内活动，直接行政或司法，就是干预或代替了行政权与司法权，这是十分有害的。直接行政和司法并非说明党的执政能力强，相反说明执政方式和方式落后和违法。一个以“科学执政、民主执政、依法执政”为总体目标的执政党，不可能再像战争年代那样，实行党的一元化领导。党的历史地位的变化则对党在公共事务管理中的执政能力提出了更高的要求。
(二)执政方式的定位影响党在公共事务管理中的执政能力
执政方式是指执政党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总称。由于我党的特殊历史地位决定了其惯有的执政方式，这种执政方式具有显著特点：一是全面领导，党是国家的领导核心,党不仅要执掌国家政权,还要对社会经济、政治、文化事业进行全面领导；二是直接领导，通过建立从中央到基层单位党的组织,对经济、政治、文化、社会组织进行直接领导，其具体表现为由党组织直接任命政权组织、经济组织及文化组织部门的领导人,对经济组织的一切活动进行决策；三是权力集中,即党集立法权、司法权、行政权于一身,集决策、执行、监督于一体。这种执政方式对于巩固党的执政地位、动员社会成员及社会组织参与国家建设具有重大意义，也对中国社会主义制度的确立和发展具有重要作用。
随着现实条件的变化，我国社会主义市场经济的发展和现代化建设的进一步推进，这种建立在计划经济及民主程度较低、法制化程度不高基础上的执政方式，已显露出较大弊端，党的执政方式必须重新定位。出于这一目的，十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导”的问题,并就如何改进党的执政方式进行了积极探索。不仅提出党执政就是领导和支持人民当家作主，还提出实行“党政分开”及“依法治国”方针，加强党内民主政治建设和国家民主政治建设,不断提高党执政的民主化水平。十六届四中全会又将执政方式定位为：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。”[5]新执政方式的定位使我党的执政实现了从人治转向法治、从集权转向分权、从发号施令转向民主、服务的转变。
我党执政方式的新的定位，将对党在公共事务管理中的执政能力产生重大影响。党如何在公共事务管理中实现人民当家作主的执政本质和依法治国的法治方针，如何体现党执政的民主化水平等都是对党在公共事务管理中执政能力的全新考验。
（三）依法治国的战略冲击党在公共事务管理中的执政能力
依法治国基本方略的提出，不仅是各级党委要抓的一项重要工作，更重要的是，这是对执政党执政行为的一个根本要求。党必须坚持依法执政，严格在宪法和法律的范围内活动。而在公共事务管理领域，党要实现依法执政则必须对公共事务进行依法治理。同时，“在现代社会，一个国家的公共管理、一个政党的公共执政必须具备公共理性”[6]，即公共管理主体与所处社会的高度沟通化并获得社会高度认同的理念和价值。执政党作为公共事务管理的重要主体，必须在公共事务管理中充分体现这种公共理性，其中最重要的一条就是要实现“法治”理性，这就要求党对公共事务的管理应当适应社会主义法制的基本要求,实行依法治理,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
依法治理的战略在新形势下，对党在公共事务管理中的执政能力又有了新的更高的要求，这无疑是对执政党执政能力的一个强大的冲击。
三、党在公共事务管理中执政能力提升的途径
党的领导要通过党的执政来体现。提高党的领导水平和党的执政能力，是新世纪我党必须解决的基本问题。要巩固党的领导核心作用和执政地位，则必须采取有效措施提高党的执政能力，尤其需要提升党在公共事务管理中的执政能力。
（一）党在公共事务管理中的民主化
公共管理应通过民主化措施来体现公共管理主体对民主的价值追求，因而执政党要提升公共事务管理中的执政能力，则需要在公共事务管理中充分体现民主化。实现党在公共事务管理中的民主化主要可以通过以下几方面来实现：
1.分权：党通过划分各管理主体的权限来提升执政能力
中国共产党在公共权力格局中居于领导地位，但这一地位并不意味着党在公共事务管理中将所有权力集于一身、实行直接全面管理，而应将权力合理划分，并实行间接管理和宏观引导，从而加强党在公共事务管理中的执政能力。
在公共事务管理的权力划分体系上，首先应当遵从各级党委“总揽全局、协调各方”的总体格局，党通过其政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共事务管理的始终,保证公共事务管理的社会主义性质和方向，保证党在公共事务管理中的领导作用；其次是要实行党政分开，通过合法渠道理政关系；最后则是将相应公共事务管理权力下放到一些非政府管理组织，使其成为政府管理重要的补充。
2．监督：党通过接受管理对象的监督来提升执政能力
没有制约的权力将会导致权力的滥用和腐败。公共权力的行使是公共事务管理的核心问题,作为公共事务管理的重要主体，行使着公共事务管理的公共权力，党要提高在公共事务管理中的执政能力，必须建立完善公共权力的监督机制，接受管理对象的监督。
监督的方式可以通过行为监督和人员监督两方面进行：一方面是管理对象对党的管理行为的监督，另一方面则是通过对党内人员在公共事务管理中的具体活动进行监督，从而达到公共权力监督的效果。
从监督的渠道上来看，对党在公共事务管理过程中行使公共权力的活动，可以通过法律监督、群众监督、舆论监督等多种方式实现，从而保证党在公共事务管理中公共权力的正当行使。
3．参与：党通过引导非政府组织的参与来提升执政能力
提升党的执政能力,要求党在公共事务管理过程中，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业。非政府组织在我国市场经济建设和发展中起着极为重要的作用，当执政党领导的政府由全能型向有限型转变的过程中，需要执政党主动采取科学的领导方式引导非政府组织进入原由政府控制的领域，这些领域不是可有可无的，由政府直接控制，并不能促进经济、社会和文化的发展，但又不能出现空白。由执政党引导非政府组织进入是最好的选择，这种选择就是公共事务管理中的参与模式的运用，“参与模式同样地认为公共部门中以科层制和规章制度为基础的组织结构是妨碍政府管理和效率的严重障碍。参与模式没有将注意力集中在组织机构中的高层领导者，即政府中具有相当于企业家地位的那类人身上，相反，却将焦点对准组织机构低层人员以及组织的顾客（服务对象）。”[7]执政党在公共事务管理中让更多的“顾客”（包括越来越多的非政府组织）参与到公共事务管理中来，让更多的服务对象来自我管理、自我决策，非政府组织有更多的机会与对政策施加影响，因而更多的公共利益就能得到实现和保护。而这些正是执政党所追求的，也是执政能力的表现。
（二）党在公共事务管理中的制度化
提高党在公共事务管理中的执政能力，要靠制度的保障来规范和推进党对公共事务的管理。要实现党在公共事务管理中的制度化，可以从制度化党的执政方式和执政组织两方面来考虑：
1.通过党在公共事务管理中执政方式的制度化来提升执政能力
新执政方式的定位要求我党依法执政、民主执政。党要提升在公共事务管理中的执政能力，则需要实现党在管理公共事务中执政方式的制度化。实现党在公共事务管理中的制度化必须从以下几方面着手：
第一，党在公共事务管理中的行为必须严格遵守国家宪法和法律，党对公共事务领导和管理的相应程序必须依照法律规定来运行，即实现依法治理。党与人大、党与“一院两府”之间的关系，不仅要从理论上讲清，更要建立可以操作的程序规则。缺少制度化的规则，党的领导与党要守法之间的关系就难以界定。虽然有好的，还要有好的制度来落实。党的执政力提升要求党在合宪合法的基础上的能力提升，如果仅有能力的提升，而这种提升却是在违宪违法的前提下取得的，这种能力提升不足取。
第二，对于公共事务的管理，党要从原由的集权方式走向分权，不仅合理划分各管理主体的职责权限，同时还将相应的公共事务管理权利下放给非政府组织，并以法律法规的形式将其固定下来。
第三，党在管理公共事务中的执政方式还应体现民主、服务的理念，通过制度保障党作为公共管理中的平等身份来供给社会所需的公共产品，执政党没有任何超越人民群众的特殊的利益，执政党的执政能力体现在为公众提供更多的公共产品上，提供的公共产品越多，体现出的执政能力越强。执政的基础也就越雄厚。
公共管理的方法篇10
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。