社区治理方面存在的问题篇1
关键词：城中村；泉州城东片区；状况；对策分析
中图分类号：F290文献标识码：a文章编号：1008-4428（2012）01-17-02
随着城市的发展、城市用地的外拓，过去处于城郊的农村逐渐被纳入城区的范围，最终为城市所包围，由此形成了所谓的“城中村”。“城中村”脱离了传统的农村生活和生产方式，受到城市生活的巨大影响，但在土地权属、管理体制以及思想观念上仍然保留着农村模式。“城中村”在城市发展中作出巨大贡献的同时，也存在着一些不利因素，比如经济发展落后、基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞、治安问题突出等，严重阻碍着城市的发展步伐。对“城中村”的有效治理，是一项严峻的现实问题，也是一项值得研究的理论难题。
本文以泉州市城东片区中的四个社区：华大社区（华侨大学社区）、城东社区、南浦社区、浔美社区居民委员会为访谈调查对象，深入了解“城中村”的现状、存在的问题，分析“城中村”治理面临的主要困境，并提出“城中村”治理的对策和建议。
一、泉州城东四社区“城中村”治理的基本状况
城东片区是泉州中心市区的重要板块，是泉州市“东进、南下、西拓”城市发展战略中“东进”计划的主战场，自2005年10月开发建设以来，取得了巨大的成就，已经初具现代化宜居新城的雏形。但是，城东片区作为原城乡结合部基础之上建设起来的新区，存在一些典型的“城中村”。这些“城中村”内部存在很大的问题，影响着整个城东片区经济的发展，也影响了整个城市的发展与形象。通过对城东片区四社区的访谈调查，了解到这些“城中村”存在的以下主要问题与困境。
（一）经济问题
1、“城中村”治理所需资金不足
“城中村改造最大的难题是资金问题。”[1]城市在发展过程中，由于资金有限，往往会把有限的资金投入到城市重点建设区重点项目，对“城中村”问题无暇顾及，当资金充足时，“城中村”问题已经变得很严重，治理难度大。华大社区与城东社区处在政府建设目标内，如火如荼地进行着现代住宅建设，被征用土地居民会得到一定的补偿，同时对该社区的治理也是街道办重点扶持对象；而浔美社区和南浦社区则没有在建设计划之列，仍然保留着原有的土地与生活方式，“城中村”问题依然存在，并且短时间内不能得到有效解决。这就会形成一种现象或者认识“一区得道，鸡犬升天”。
2、社区居民经济来源种类有限，生活水平较低
城中村的经济成分比较复杂，既有农村中的集体经济，个体经济，也有民营经济、外来经济等，各种经济成分所占的比例因村而异，彼此间差距较大。据调查所得，四大“城中村”基本上不存在第一产业，大部分居民从事劳动密集型工作。比较突出的第三产业，以房屋出租、餐饮小店和零售为主，科技含量低。同时限于文化水平与思想观念，居民很难在城市中找到工资较高或者科技含量较高的工作，这就制约了“城中村”经济发展和居民生活水平的提高。
（二）政策问题
困扰四大社区治理的重要因素是缺乏统一政策支持。“城中村”的治理是一项新问题，又是一项复杂的问题，涉及到土地利用制度、财政制度、投资制度、行政管理制度等。虽然许多地方政府要求治理改造坚持“一村一策”、“一村一例”，符合坚持实际、因地制宜，但也相应的增加了改造的难度。目前泉州市政府没有明确统一的治理规定，在实践中也没有统一的执行标准。制定的政策往往是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式的。同时政府的政策倾向是有特殊照顾对象的，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈，没有具体的操作文件或者方针，因此缺乏实用性。
（三）社区管理问题
1、城市农村双重管理体制并存
“城中村”虽然被纳入了城市的管理范围，但是在实际管理方式上仍然保留着农村的管理体制。城市居民委员会是负责管理和服务社区居民等常规性工作。在日常工作中却承担着各项政治、社会职能、村民就业、生活保障、社会福利和党的建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等农村居委会式的工作，造成城乡两种管理体制责任不明。很多“城中村”管理机构直接由原来的农村居委会直接改制成社区居委会。同时“城中村”管理者往往与本村村民血缘密切，是村中大族姓成员，这使他们在管理时总是会优先照顾本族居民，容易造成“管而不治”“治而不严”的局面。
2、管理人员自身定位出现偏差
原来的农村村民委员会承担农村集体管理所需的一切费用，拥有对集体实物的管理权，包括土地管理、人口管理、宅基地使用等，有很高的自主性。而现代意义上的城市社区居民委员会则只是城市基层政府派出机构，政府承担社区居委会管理费用，只负责社区管理与服务功能，以服务为主的辅工作。因此，一些社区人员特别是原村委会人员就会认为社区居委会只是“上级信息传达站”，没有发挥自身才干的机会，甚至认为社区居委会没有存在的价值。偏差的自身定位难免造成消极怠工、影响社区管理与服务水平与质量。
（四）社会问题
1、规划不合理，布局混乱
主要表现在四大“城中村”内部存在没有规划的建筑群和违章建筑物。社区内居民有的只是在原有宅基地上进行翻盖，部分用作住房，部分用作出租，用地方式杂多。同时建筑群密度较大，参差不齐，布局十分混乱，容易给居民带来生命和财产隐患；在规划管理上，政府乃至街道办把重点放在新开发建设的新型居民住宅区，而没有把社区内部纳入城市统一规划和管理范围；城中村的绿化建设（华大社区内华侨大学除外）更是无从谈起，严重影响了城市面貌。
2、公共基础设施落后，交通建设滞后
衡量一个城市发展状况的重要标准便是城市的基础设施建设。这句话同样适用于衡量社区建设。“城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足，缺少文化娱乐设施，老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是不见踪迹，环境卫生、生活服务等公共配套设施缺乏，供水、供电、排水系统不完善。同时交通建设滞后，存在很大的安全隐患。调查中，泉州城华北路，作为一条城市主干道，存在很多的问题，如路面磨损严重、立交桥太少、不利横穿马路、违章摩托车过多等等。严重的交通问题不利于居民的出行，威胁到居民的生命安全，加大了“城中村”治理的难度。
二、“城中村”治理对策分析
“城中村”治理是一项复杂、艰辛的过程，需要政府、开发商、居委会、村民等各种组织团体共同努力。
社区治理方面存在的问题篇2
一、存在问题
当前开展矛盾纠纷调节、社会治安综合治理、群体性突发事件处置以及群防群治等工作还存在些许问题。概括起来，主要有如下几个方面：
1、基层人民调解难作为
在基层人民调解方面的问题主要体现在，调解员未接受系统的法律培训，致使有些调解员在调解矛盾纠纷过程中，对于法律规定与责任不明确，存在重结果、重口头、轻程序等问题。同时有的口头调解没有笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，为档案留存造成困难。
2、社区警务工作难开展
运行机制尚未建立健全，社区警务工作不规范。由于不了解社区警务概念，对社区警务没有形成共识，而且公安机关还没能完全实现重心下移，警务前移，再加上当前警力不足，基层民警面临的临时应急任务多，难以全身心沉下去做工作，以致有的社区虽然挂有社区警务牌子，但并没有建立规范的运行机制，社区民警下社区开展工作还难以保证；
3、基层创建工作难见成效
开展基层平安创建是落实社会治安综合治理各项措施的载体，是新时期解决突出治安问题、化解矛盾纠纷、促进社会治安好转的有效形式。但在市场经济条件下，一些人的价值取向出现了偏差，而且对基层平安创建认识程度也很低，导致基层创建工作难推进。群众的积极性普遍不高，即使千方百计搞发动，又是标语口号、又是大小会议布置，又是专栏报道，有些人还是“发”而不“动”。视社会治安和平安创建工作为负担，视见义勇为为管闲事，致使群防群治组织难以落到实处。
4、普法教育难适应形势
群众法制观念的更新与法制建设之间存在差距。在法制建设日新月异的当今，广大群众法制观念日益增强，但在"是与非、似懂非懂"之间，与法制建设的脚步存在差异，历史遗留下来的"大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决"错误思想在群众中普遍存在。一旦认为自身利益遭到侵犯时，不是依靠政府、依靠法律来保护自己，而是采取闹的方法求得解决。同时，多数群众仍然保持"法不责众"的心理，认为只要闹的人多，法律及执法机关就无法处理。职能部门和执法机关在依法办事的过程中难免与群众发生分歧，是导致群体性闹事事件发生的一个原因。
二、意见和建议
为了能进一步完善综合治理工作，更好的服务人民群众。针对上述问题，提出如下建议：
1、完善矛盾纠纷排查调解机制。一是实行领导负责包案制度。坚持一把手负责，各级各部门主要领导为第一责任人。二是完善工作责任制度。坚持"谁主管，谁负责"的原则，归口调处。三是落实排查制度。坚持经常性排查与集中排查相结合。四是加强信息反馈及报告制度，实行小事每周报，大事随时报，无事零报告。五是推行奖惩制度。通过表彰奖励、通报批评、黄牌警告、一票否决等制度强化矛盾纠纷排查调处工作。
2、大力推进社区警务规范化建设。一是进一步明确社区民警工作职责，使其工作内容具体化、操作程序化、考核指标数字化，逐步完善警务工作规范。进一步确立管理与服务相结合、公开与秘密相结合、动态巡逻与静态值守相结合、日常管理与重点教育控制相结合的工作方式，逐步完善治安防控工作规范。二是最大限度挖掘社区资源。在常与社区群众接触，多与社区群众交流，广泛发动社区群众搜集社区信息的基础上，对一些不安定的苗头性因素，及时发现，共同化解。同时积极开发社区内的治安辅助资源，最大程度激活“联防联动”机制，引入更多的力量参与社区的治安防范控制。
3、全面提高综治队伍综合素质。提升综合素质，关键在于队伍自身建设，提高队伍素质和整体作战能力。必须从“不忘初心牢记使命”主题教育的要求出发，创新思路，积极探索，与时俱进，结合主题教育，深化社会主义法治理念教育，认真查摆思想认识不足、工作中存在的突出问题，使综治队伍切实做到对党绝对忠诚，对人民群众满腔热忱。
社区治理方面存在的问题篇3
关键词：政府；社区管理；角色定位
一、问题的提出
随着政府自身职能由管理型向服务型转变，功能定位不断明晰，社区建设和治理中政府功能的发挥成为近年来备受关注的主题。理论上，社区服务中心这一惠民利民工程在方便解决居民实际问题、丰富居民文化生活方面应发挥积极作用。但笔者在实地调研时听到的大多是居民的不满声音。诸如服务中心内部娱乐设施的实际使用较少、社区服务偏向于业务办理而疏于日常社区娱乐开展等问题较多被提到，而资金来源困难是产生诸多问题的主要原因。这不禁令笔者产生疑问，由区政府作为试点并投资建设的社区服务中心，为何会存在资金来源困难问题？如果社区是自治性组织，政府与自治组织之间的关系该如何把握、如何有效为其提供服务并监管？如何来保障政府对于自治组织的引导？在当代政府职能转型时期，政府在社区服务中应扮演什么角色？
二、政府的三种角色
通过阅读相关文献，不难发现各国的社区管理的体系往往都是由政府、社区民众、社区服务组织三部分组成。其中，社区管理的组织者基本由政府担任，社区管理的参与者则是有民众组成，社区服务组织则往往作为社区管理的提供者。正是基于三种主体扮演着不同的角色，因此他们在社区管理与社区服务中承担着不同的任务。政府、社区民众以及社区服务机构之间不同的合作方式也决定了现代社区管理模式的差别。
作为社区管理的组织者的政府，承担着宏观指导、协调，规划的职能。由于政府本身作为行政机构，如古德诺在《政治与行政》一书中提到的，存在着“国家意志的表达和国家意志的执行功能”因此一方面政府要提供或支持社区服务，另一方面需要引导社区居民，确保其各项政治权利得到落实。政府对社区的参与或控制程度以及政府关于社区的公共政策、发展规划，决定了社区管理模式是政府主导模式、社区自治模式，还是混合模式。由此可以看出，政府在社区管理中起着独特的作用。
基于政府社区管理模式的不同，我们不难提出一个问题，政府主导、社区自治或是混合模式这三种现存的模式，哪一种是适合当今中国政府职能转型时期国情的模式？到底政府在社区服务提供过程中应该是一个怎样的角色？
三、现存问题
要权衡三种模式以找准政府角色定位，首先需要清楚的是：在现阶段社区服务中面临的主要问题是什么。围绕问题的分析和解决，政府的参与才有的放矢，参与的程度才便于衡量。
1.居民需求――更加多样
随着我国不断发展，人民生活水平也随之提高、消费观念等都产生了巨大的变化。特别是随着住房、养老、医疗等各项制度改革的深入，居民与社区之间的冠以日益金紧密。居民对于现代社区的需求也更加多样化。在调研时笔者看到，一些社区内设有音乐室、室、健身房等娱乐设施。理论上中心可满足人们广泛的社会参与需求。但是在参观时笔者发现，许多如跑步机、台球案等设施虽购置多年却仍是崭新的，很难看出其被多次使用。有些物品如钢琴并不适合该小区居民日常娱乐。在调研时笔者也了解到，由于设备维护资金庞大，现阶段服务中心内部诸多活动室只对团体开放，多数居民也表示从未使用过中心内设施。
2.社区服务――侧重业务而疏于服务
随着社区服务理念的回归和便民利民的考虑，各地相继开展以整合社区服务项目为特点的“一站式服务”。这种做法对于缩短居民办事时间、减少居民出行麻烦、提高日常业务办理效率等方面发挥积极作用。建昌道社区服务中心一楼办事大厅在笔者多次走访时，前来办理业务的居民络绎不绝，这也证实了这种“一站式服务”确实在实际生活中发挥重要影响。同时，也与中心二楼娱乐设施的疏于使用形成了鲜明的对比。在笔者所见到的进入服务中心的居民，绝大多数是去办理业务的。少数去二楼的居民也是去社区医院寻求治疗。设施使用申请的不便甚至导致了“娱乐也不去中心里娱乐”这种看法。是“不想”还是“不能”？这种“一站式服务”是否偏重于对业务的办理，或者说只侧重于政府职能的发挥，而缺少对于居民日常生活娱乐需要的考虑？政府在履行其服务职能的同时是否存在着某种程度的“缺失”？
四、政府在社区管理中的角色定位
通过对政府在社区服务中所存在的问题的分析，并结合现今状况，不难总结出产生诸多现象的根源。随着自身职能由管理型向服务型转变，政府正寻求一条有序的从一些领域退出直接参与、转为以引导和监督为主要功能的有效方式。而以建昌道社区服务中心为例在社区管理中所产生的一系列问题，正是这种在转型和探索时期不可避免的状况。
政府该参与什么，参与多少？这个问题反映了政府在当今公共管理中的困局。一方面，政府寻求降低在一些领域的参与程度。另一方面，“有事找政府”的这一深入人心的理念又促使政府难于抽身。而如果过度强调政府在社会管理中的各个领域都存在直接责任，“不仅加重了政府工作的负担，而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突，而且会使政府丧失公信力，失去处理重大公共事项的权力资源。”
如果就目前社区自我组织和管理能力还很薄弱的中国来说，似乎这种“不放手”不无一定道理。政府作为社区建设和管理的主体之一，有义务也有能力承担起对于社区自治的引导和培训功能。但是政府不能永远在社区管理与服务中扮演主体角色。社区组成的主体、参与与建设的主体都应该是社区居民。关键是政府如何形成完善的市场机制、成熟的公民社会以解决政府职能调整后社会的接管问题，如何合理退出，这是如何培育成熟的社会自治、合理进行政府定位所要面临和解决之处。
1.服务的提供――鼓励社会多方的参与
社区服务是社区管理中重要的方面，现阶段也存在一些公共服务到底应由哪些相应的主体提供这一方面的不明确。但现在的问题不仅仅是由谁供给公共服务的问题，而是如何有效培育市场以及公民社会力量的问题，以及对于另外两种主体，政府的主导、协调、监管作用如何有效发挥的问题。政府公共服务的提供都是针对公共需求的满足。在保证服务质量、服务效率的前提下，完全可以探索新的供给模式，并非由政府成为单一供给主体。可以引导社会其他力量参与其中，而政府在把经营权与供给权交给社会时，其责任并不因此结束。政府也许不再直接提供服务，但仍然要在监管、提供保障等方面发挥作用。
美国政府社区服务的提供有很多值得我们借鉴之处。在社区卫生方面，回收废品成绩最佳的西雅图市把它的成功部分归功于街坊的志愿服务队队长，这些人帮助他们的邻居想出办法在路边人行道进行废品回收；在社区治安方面，旧金山利用社区委员会形式，通过志愿调解人员来平息那些常常产生暴力事件的日常争端；在医疗保健方面，基于“慢性病的医疗保健需要一种根植于社区、家庭和朋友意义上的、的反应”这样一种理念，到家庭住所提供医疗保健的服务迅速发展。
2.责任的明确――做好社区管理模式的选择
对于社区和居委会的定性也极为重要。居委会是不是一级政府？这是一个容易产生混淆的问题。依据《城市居民委员会组织法》，居委会的定位决定了它不具有一级政府应有的功能，其基本职责就是为社区居民服务。但是，居委会应不应该以政府的方式加以运行和管理？在这一方面存在着不同的争论。不同的人拥有不同的看法，对于居委会能否当成权力机构，能否将权力实化等拥有不同的看法，但是我们可以看到，居委会管理和运作方式的选择，直接关系到政府的一些工作可不可以下放到社区来这一问题，也是政府在社区管理中定位的依据。
具体哪种模式在实践当中更为有效，可能需要具体问题具体分析，并不一定要在统一的标准下执行。目前的行政架构以“二级政府，三级管理”为主，在当前的社会形势下，如果强调社区管理的自治性，就要明确自治组织对于政府在社区工作的开展仅仅发挥协作用，这种协助也只限于一般工作的开展。在社区服务中心一楼综合服务大厅参观时笔者看到，业务的办理限于社保、老龄、卫生、计生等方面，而有关民政、司法等工作需要每周固定的时间区政府有关部门到社区开展。
而如果强调社区管理应采取政府化的模式，就应该重视是否充分发挥了街道的法理性权威。在现实中我们看到：政治法律对于街道法定的功能定位是一种制度保证，但其自身缺乏必要权力的支撑，权力虚空、管理事项芜杂，至使其存在的合理性遭受质疑。如何真正消减、转化行政机构不必要的职能，强化应有的行政职能及公共服务职能，涉及法律的调整和变更。
无论采取哪种管理方式，其共同点都是要明确居委会的职权责任，从而明确政府在社区管理中的角色定位。如果居委会被赋予了不应有的职能和权力，承担起本来不该承担的职责，就可能导致社区组织过多地干预居民的生活，使公共权力渗透到人们的私生活领域，由此而引起纠纷。同时政府虽然减轻了负担，也容易产生工作人员散漫、不作为等现象。这将直接影响社区管理和服务的良好实现。
本文通过笔者对一些社区服务中心调研后一些实际问题的发现与思考，对政府在社区管理中的角色定位进行了探讨，试图寻找社区居民自身对于管理与服务的需要，并以此为依据对于政府的角色定位提供了一些建议。在社会和政府职能转型时期，如何有效的做到政府职能的重新构建是一个还需深入、全面分析的问题，在政府主导的同时，居民、服务机构等各种社会力量的参与同样至关重要。在社区管理中我们可以借鉴国外有关经验，结合现今中国国情与地方发展情况，因地制宜，找准政府角色定位，真正做到社区管理与服务目标的有效实现。
参考文献
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社区治理方面存在的问题篇4
基金项目国家社科基金重大招标项目：特色文化城市研究（12&ZD029）
在新一轮的经济发展中，面对全球化语境下经济与社会发展竞争的新格局，必须走一条社会治理能力全面创新的“社会精准治理”道路。这一治理模式和理论实践是针对中国现阶段存在的“社会短板问题”而提出的，在问题精准定位的前提下，推行精准管理、精准对策、精准扶贫和精准目标构成的“社会精准治理”模式，以应对时代的挑战。本文拟就社会发展的“短板效应”提出针对性的解决之道，并通过对经济较发达地区建构“社会精准治理”范式的理论与实践研究，为中国整体现代化建设提供“社会精准治理”的经验和样本。
治理能力现代化与“社会精准治理”
一个好的政策，不能替代一个区域社会发展的好政策。中国是一个典型的存在区域差序化格局的社会体系，制定方针政策必须要具有分区域、分层次和分类型的针对性指导功能。“社会精准治理”就是针对不同区域发展现状提出的一种可持续治理模式。在中国经济社会发展的总体格局中，主体经济区大体上表现为省域范畴的运行体系，在不同省域范围内形成区域性的差异化社会结构，各省域之间不仅存在经济、社会、文化等发展水平和问题的差异，还存在着区域性社会治理能力、区域性发展政策和区域性文化发展水平的差异。北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等一些相对发达省域，特别是苏南“小康”和区域现代化建设，已经成为中国区域社会多类型化的先发地区。从理论上讲，区域社会现代化过程必然以“自组织”的方式构成特定的社会治理类型，包括不同的政策模式、行为模式、文化模式、经济模式、社会管理模式和区域创新模式等有多种差异的社会类型。[1]改革开放以来的高速发展的城市化，使数以亿计的农村人口从乡村迁移到城市，在区域性人口集聚与扩散、集中与分散、侵入与接替的政治、经济与文化生态的演替过程中，形成了典型梯度化的区域社会发展体系。[2]通过区域比较我们可以看到，在有些省域，欠发达地区与发达地区发展的落差越来越大，仍在深化的区域型“二元经济结构”，不仅增加较发达地区新的社会问题，也使得后发地区的社会问题变得越来越错综复杂，后发地区形成经济社会问题的“回波效应”――“区域性短板效应”，将成为影响中国整体现代化发展的巨大滞后力。面对中国社会发展的现实，迫切需要总结先发地区的成就和成功经验，直面现实社会发展的关键问题，找到阻滞社会再发展、区域现代化的关键因素――“短板”，寻找那些不可避免且可能愈发严重的各种矛盾、冲突和重大社会问题，进行“社会精准治理”，这也是实现十三五规划战略目标的必然要求和选择。
发展方式比发展本身更重要。十八届三中全会通过的《决定》指出：现阶段全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从分析“短板效应”的视角而提出的“社会精准治理”模式，其宗旨就是为了提升国家治理能力和国家治理能力的现代化水平。通过综合分析可以看到，北京、上海等较发达地区的“可持续性优势”有着共同的特点。如国民总收入和城市化水平的增长、新型产业和经济水平的新发展、居民消费水平和生活品质的提高、地域生产力和人口结构的优化、社会保障和社会服务基层覆盖率较高等。但是，在这些辉煌的“发展共性”后面，还有很多显性化的社会“短板问题”，虽然不同地区“短板问题”的类型、程度可能存在差异，但是，这些问题都直接构成了影响社会整体现代化发展的滞后因素。从社会病理学的角度分析，较发达区域的“短板问题”恰恰也具有普遍性，而我们要彻底解决中国社会的“短板问题”，首先应该从较发达地区开始。如此选择，除了因较发达地区现存的问题具有典型性外，还因为较发达区域的经济发展水平具备了“精准治理”解决“社会短板问题”的能力。当下的关键是，能否在思想认识上先走一步，找到“社会短板”问题的关键所在，进而以“精准治理”的方式加以解决。
“社会精准治理”是“现代性”建构意义上的概念，也是应对全球范围文明冲突挑战所提出的社会治理新理念。“社会精准治理”强调“以人为本”，以降低社会管理成本、社会风险成本、社会运行成本和生活安全成本为主要内容;以提高人民福祉、推动社会和谐、建设民众幸福生活为终极目标;运用现代科学技术与方法，寻找影响当代社会健康发展的关键性政治、经济、社会和文化发展的“短板问题”;通过实施有针对性的、有效性的、精准性的解决方案，实现对现阶段“社会短板问题”的彻底解决。目前，在国家社会整体治理能力的提升方面，“社会精准治理”作为一个社会治理范式，已经在顶层战略设计中上升到了一个新高度。比如，2015年在贵州考查时提出了“精准扶贫”的要求：“切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效……”[3]这很短的一段文字用了10个“精准”字样，既显现“精准”这一新概念在现代社会管理中的价值与重要性，更显现当代中国高层对某些重要“社会短板问题”彻底治理的要求和迫切希望。
现代化和后工业社会的发展对“精准”这一概念注入了很多新的内容与意涵，如时间精准管理、战略精准控制、产业精准定位、问题精准处置等。最典型的是美国在1990年代提出的“高级精准农业”的理论与战略模式[4]，已经成为全球农业发展的样板。近年来还有“精准医学”、“精准营销”等新思维、新概念和新方法的产生。总之，现代科学技术发展、大数据、网络+等广泛的应用，为“社会精准治理”提供了理论和技术前提。
任何现代化的发展和改革在某种意义都是对以往利益结构的再调整，必然衍生相关的社会问题。受国内外诸多因素的影响，当代中国现实社会问题存在的复杂性是空前的，既有全球共性问题也有地方性特殊问题，既有显性问题也有隐性问题，既有静态问题也有动态问题，既有传统结构性问题也有新产生的问题，等等。在这些共性与特殊性的矛盾对立统一中，找到关键性问题、关键性环节和关键性要素，是对国家社会治理能力提出的新要求。当下，人们能够感受到的社会问题很多，如环境与空气污染问题、城乡贫困与就业问题、房地产价格与住宅公平问题、产业雷同与经济结构失调问题、政府管理错位与市场失灵问题等。诸如此类的“社会短板”在不同经济发展水平的地区，其负面影响权重是不一样的。但是，我们不管面对何种社会问题，必须明确这些问题发生的原因，并加以分类，如直接原因、间接原因、终极原因、临时诱发原因等。全球范围的社会治理经验证明，只有做到及时发现关键性问题，及时把控关键性问题，及时找到关键问题的关键环节，及时解决关键性的核心问题，及时对问题进行“精准治理”，才能够真正有效地化解社会矛盾。从学理上看，中国社会存在典型的“结构性功能失调”，主要表现是那些特殊的“社会短板”，如贫困、失业、生存尊严等社会问题，这些“社会短板”在有些地方不仅没有解决甚至还在恶化。对这些显性化的“社会短板”问题，仅仅用一般性的政策指导和一般性的号召方式来进行治理，是根本不能解决问题的，必须找到社会问题的“结构洞”――“短板问题”的关键所在，才有希望解决问题。如是，也可以这样说：“社会精准治理”就是要率先精准解决“弱势群体”和特殊困难群体的需要及问题。[5]
在当代社会快速的社会转型与变迁中，各类要素处在一个多元高速整合和嬗变之中，社会处于多样态的“文化坠距”与“社会坠距”的“异质性”的文化矛盾之中，“文化转向”[6]的多元性和不确定性有时会让人们很难发现社会问题的本质。有学者言：社会“各个部分不是以同样的速度变迁”。“文化一部分的迅速变迁必然要求其他相应的部分也随之变迁……工业的变迁必然要求教育体制的改变以适应工业的变迁。工业和教育是两个变量，如果工业首先变化，而教育跟着做出相应的调整，那么，工业就是自变量，而教育是因变量。”[7]社会各要素转型、变迁的速率不一致，必然产生某种社会失调和“社会紧张状况”[8]，进而引致多发性社会问题。这种现象“基于如下假设，即社会系统由互相联系的成分组成……在两个或更多的组成部分互不相容的情形下，社会系统的均衡就被打破了。这可能会导致社会变迁”。社会系统的组成部分之间造成不相容，往往会出现“包括人口失衡、失范、某些稀缺形式、角色冲突、理想与现实之间的矛盾、价值冲突，以及地位痛苦等情形”[9]。社会系统中的“组成要素”不相容的问题，在现实中国社会中表现得纷繁而复杂，如果不能“精准地”找到问题的核心，并以“精准”的方式加以解决，相关问题会伴随社会的变迁而更加严重。
发达国家社会治理的路径和方法很多，从中国的现实出发，关键有四：其一，建构系统的“福民富民”执政责任理念。政府要有全新的社会治理服务创新意识，政府管理服务的目标就是为民众造福，没有其他。“社会精准治理”要求政府必须改变以往“报喜不报忧”、“一般号召”、只发“政策文件”不管结果的粗放式政绩管理体系和意识，建设以人民幸福为己任的“社会精准治理”责任体系。其二，建构有民众参与和社会整体文化认同的社会治理机制。以政府为主导，由民间组织、企业组织和市民多方共同参与，让民众成为社会治理的主体。其三，建构智慧型“社会精准治理”创新体系。中国古语云：“圣人见于未萌。”[10]最先、最快、最准地发现社会问题，是社会“精准治理”的最低要求。要运用大数据、智能技术和网络+等现代科技手段，直接对社会问题进行精准化模型描述、精准化的数字系统分析和精确化的结果处理。其四，建构精密的组织体系和精准的目标管理模式。强调要解决的重点问题是精准的，解决问题的关键是精准的，解决问题的程序和方法是精准的，解决问题的预期目标结果是精准的。这些要求也是现实新的社会问题加剧和频发的应对策略。
“短板效应”与“社会精准治理”
从国情、省情和区域性差异化及社会问题的特殊性来看，在不同区域影响经济社会发展的关键性问题是不同的。因此，“社会精准治理”必须从针对某一区域某一事件的治理开始，否则必然又回到以往笼统粗放的行政管理方式上而达不到彻底治理的效果。如江苏作为一个省域，苏南、苏北的经济差异非常大，在文化价值观念上也有类型化的区别，苏北作为相对欠发达地区，长期影响着江苏整体现代化的发展速度和水平。更重要的是，很多“社会短板问题”往往被政绩所掩盖，成为被遗忘的社会角落。因此，能否治理好关键性“短板”问题，不仅具有样板效应，而且还会在整体上影响区域现代化发展速度和质量。要明确指出的是，“社会短板问题”是引发社会矛盾的温床和渊薮。
1.人的现代化――文化贫困与文盲群体问题
现代化的前提是人的现代化，现代人群的基本特征之一是整体的教育水平。英格尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[11]在十三五期间，中国的一个重要问题就是如何进一步提高人口素质，改变教育发展中的结构性缺失问题，使固化的社会阶层形成全新的流动模式。[12]根据相关年鉴资料整理，作为经济社会较发达的江苏，文盲总人口仍有近300万人。其中，徐州40万人、扬州18万人、淮安24万人、苏州24万人等，即使是高学历占比较高的南京文盲人口也超过21万人。一般说来，教育水平凹地必然也是经济贫困地区，相反亦然。截至2014年底，江苏共有18万低保户，总人数超过35万，贫困县多集中在苏北的丰县、睢宁、如东、灌南、滨海和泗洪等，这些贫困区县也都是低教育人口和文盲占比较高的地方。在江苏农业劳动力中，大学以上学历仅占0.53%。从对“短板问题”的“社会精准治理”来说，必须对低文化、低教育和文盲群体加以“精准治理”――脱盲脱贫。就江苏而言，在十三五期间应该具体、彻底地解决300万文盲人口的教育问题，并着手在整体上改变农业劳动力低水平教育的现状。有针对性地改变劳动人口低教育现状、大幅度减少文盲群体数量、进行全面扫盲教育，属于“社会精准治理”范畴，也是贫困群体改变贫穷的必由之路。另外，文化贫困会衍生出连锁性的代际贫困，留守儿童的教育问题也必须纳入“社会精准治理”范畴，否则会形成“代际贫困”，进而转化为长期的社会问题。
2.社会认同――“深度老龄化”与“失独老人”问题
《礼记?礼运》篇提出“大同社会”的核心是“老有所养”，这也是中国人的一个梦想。联合国秘书长潘基文在2010年10月1日的“国际老年人日”呼吁，世界各国政府“采取财政、法律和社会保护措施，使数以百万计的老年人摆脱贫穷，并确保他们享有尊严的、老有所为和健康的生活的权利”。江苏早在1986年就已经宣告进入老龄化社会，是中国最早进入老龄化社会的省份之一，人口老龄化程度高出全国5个百分点。[13]但是，其关键性问题不是一般的养老问题，而是“深度老龄化”正在成为一个深化的社会问题。根据“六普”的数据，苏北某地级市户籍人口538.7万，其中常住人口仅480.0万，净流出人口58.7万，超过户籍人口的10%以上。2015年这一数据虽略有改变，但户籍人口与常住人口差距仍有70万人左右。一些乡镇作为人口流出地，“老无所养”的空巢家庭和空巢村现象十分严重，有的县市老龄人口占比已经超过28%，是未来20年后的中国老龄化水平。“深度老龄化”的另一个表现是“两代居老人家庭”问题，即60多岁老人养80多岁老人的现象。以南京为例，60岁以上“两代居老年人家庭”数量已经超过3500多户，而且还在快速增长。“两代居老年人家庭”生活压力十分明显，不仅生活难度日益加大，而且因“空巢”期的延长，往往导致孤独、落寞、生活失重等“联动型社会危机”的发生，有的家庭甚至到了无以为计的程度，如果政府不加大扶持和治理力度，其家庭困难是无法解决的。更重要的是，人们通过“深度养老问题”的感受，容易对政府的社会服务管理、责任能力产生误会和负面评价，是社会整体文化认同的负面舆论“漩涡”和社会舆论导向的重要影响因子。解决此类问题是政府的直接责任，更是“社会精准治理”的具体内容。
与此相类似的是“失独家庭”问题。全国“失独家庭”已超过100万，江苏“失独家庭”49周岁以上有3万多人，全国每年还要新增“失独家庭”近8万个。这是一种“特殊型困难家庭”，之所以这样说，是因为其生活困境问题的产生有政府的政策性责任。[14]虽然全国各地均出台了针对“失独家庭”的优惠扶助政策，或给予保险或提高扶助待遇。[15]如上海的“失独家庭”特别扶助标准从150元/人/月，提高至500元/人/月;[16]北京为“失独老人”设专门养老院等。[17]但是，因为这类家庭生活困难程度高，丧子使整个家庭和老人的文化心理结构、生活观念发生深刻变化，对现实和未来缺乏信心，甚至自甘放弃，也成为某种政策结果的生活“样板”。应该说，对“失独家庭”的关爱和负责任的照顾管理是制度优越性与否的具体体现。由于“失独家庭”与政府的政策具有极大关联性，所以对失独家庭的精准扶贫、精准服务管理、精准治理，都是政府不可推卸的责任和义务。
3.农民市民化――“空心村”的衰败与“村镇文化固化”问题
笔者对苏北某地的调查发现，很多传统村落房屋的空置率已经超过20%甚至更高，劳动力流出超过50%以上。某地级市城市化率是53%，但其中有50万城市居民是长期在农村生活的群体（农村户口），加上外来务工的群体有23万人，两项数据给城市化拉升了几个百分点。从总体上说，欠发达地区还没有改变传统农村“小乱散”低效蔓延的现象，一些村镇本质上还被排除在现代化发展进程之外。以苏北某县为例（2013年按新口径统计），城市住户人均可支配收入为23431元，农民人均可支配收入为11783元，城乡居民收入差异化系数为0.497，按照国际通行的标准衡量城乡居民收入的二元结构特征还比较突出。[18]全县34万人有126个行政村，1195个自然村，“空心村”超过15%以上。相比较而言，苏州村落建设解决得比较好，保留自然村1380个，其中古村落14个，传统手工业村庄68个，其他村庄1298个。从总体上看，过度分散的村镇一直是中国社会治理与新型城镇化战略发展的难点，也是贫困群体的产生地之一。笔者对湖北某县调研的发现更是十分惊人：110万人的县域有15个乡镇、500个行政村和9930个自然村，10户以下的自然村占40%，“空心村”超过15%以上。很明显，有些欠发达地区传统乡村的分散特性不仅没有得到改变，而且因近年在城市里打工群体回老家建房潮流的兴起，呈再分散化的趋势。在此需要明确指出：当我们大谈中国城市化已经超过57%时，很多地方的传统乡村仍然在以传统的方式存在着。从省域比较看，山东省常住人口9789.43万人，自然村数量是8.6万个，“空心村”比例为20%～30%;江苏省常住人口达7960.06万人，自然村数量为13.9万个;若按10%的比例测算“空心村”数量，至少有1万多个。当然，这只是一种悲观的计算方法。“空心村”的存在使得大量闲置土地和宅基地难以有效盘活，形成巨大的资源浪费，更重要的是对社会整体现代化推进构成一种障碍型要素。落后衰败村落使农民无法形成集约型城市生活方式，超低度分散的农村社会，无法纳入现代城镇管理建设范畴，成为新型城镇化的“短板”。“空心村”数量增长的问题，已经到了应该全面精准治理的时候了。城市里打工族返乡自建房在一些地方已经十分普遍，如果任其无序发展的话，未来的新型城镇化发展将会面临更大的阻力。[19]
针对这种情况，笔者提出运用大数据的统计和管理的方式，以县域为单位，将所有自然村、“空心村”纳入整体治理范围，构建“一减五强”的模式：“一减”指减少衰败型非传统村落的数量，建构集约型的城镇体系（合并没有古村落保护要求的“空心村”和自然村）。“五强”指强化中心镇、特色镇及县域城镇网络结构体系的建设;强化保护传统村镇空间肌理和乡村记忆;强化自然风貌管控与再造;强化村镇就业功能的打造和特色产业的建构;强化城镇新市民生活方式的建构。以充分就业和创业作为核心抓手，以“产城一体”为切入点，提升村镇发展的产业集聚和特色文化功能，构建以“土地流转”为核心的农村土地资源创新保护开发模式。与此同时，还应该把“乡村社会文化治理”纳入“社会精准治理”范畴。就江苏而言，虽然在2014年城镇化率就已经达到65.7%，但是，仍然有超过2500多万人生活在农村，农村还存在着庞大的落后的文化生态组织，农村基层社会治理还没有真正现代化，落后的文化习俗还有滋生的土壤。如乡村低收入农民群体宗教信仰迷信化问题、基层组织的宗法化和宗族关系问题、乡村落后文化认同和“集体良知”缺乏问题，以及落后习俗的“文化蜕化”越来越严重等问题。
“化镇为市”“化传统农民为市民”是中国新型城镇化战略的目标之一。中国有超过2亿多的流动人口，如何让人口流动“扎根”并转化为“新市民”，应该采取积极有效的“社会精准治理”策略，制定专门的、精准的人口引导分流政策规划，从顶层设计中建构城市化与城市人口流动相适应的政策与措施。[20]我们应鼓励建设特色产业镇、“产业集群镇”，推进乡村城镇化、乡村城市生活方式多样化的发展模式，如广东的“特色城镇产业集群”模式、浙江安吉美丽乡村建设模式、浙江德清乡村城市生活方式化的“洋家乐”模式、江苏“高淳国际慢城”人口就地城市化模式及“网络+淘宝村模式”等，通过特色城镇建设，创造广泛的、多层次就业空间、人才（劳动力）流动和创业空间，精准推进城乡全域范围内的住房公积金统一缴纳制度，让更多的从农民转化而来的“新市民”，也能够享有城市住房公积金购房贷款政策，提高该群体的购房置业能力。从“社会精准治理”要求看，还要提倡“村镇文化自觉”，重提农村的“文化新生活运动”，[21]不仅要祛除传统落后的文化习俗，更要通过具体的方式让“新市民”在更短的时间内融入城镇生活，同时加快“在地化”“新市民”的现代生活方式的培育，建构契约型的市民社会，亦如马克思所论，创造“新的历史出发点”。
“社会精准治理”与现代风险社会控制
现代社会是一种风险社会。在全球化与现代化的进程中，政策调适功能往往因个体获取信息渠道、方式的复杂而显得越来越弱，在贫富差异越来越大的社会体系内，具有某种“被剥夺感”群体的“异质性”越来越强，在形成文化多元化、社会分层化的同时，既使得主流文化出现式微的趋势，也使得社会存在着某种对抗情绪与隐性危机机制，社会发展的不确定风险因素存在于各个领域。以往，针对国家与社会治理的研究成果很多，如果我们剥茧抽丝，直接关注治理与制度的建构关系问题，关注在制度体系下的“秩序机制”的社会自组织整合的话，那么“社会精准治理”就是在制度体系下，重构一种能够“预见未来”的新“秩序机制”。福柯提出的“治理”“意味着精心组织他人行动的可能领域，它是行动之上的行动，对他人行为的行为。……治理是批评态度（或反行为）的来源，它总是包括反对它的某种抵制，表达了不被治理或者至少不以这种方式被治理的意志。”[22]这种“治理”在某种意义上是一种行政管理主导下的治理，从社会发展的现代性意义上，社会学经典理论的“治理性”在强调制度设置、权力调整的同时，也在关注制度的调适功能和行政体系的功能整合。[23]我们不难发现，任何既定的制度形态面对社会的高速转型和变迁时，都必须要注入新的管理思想和方法才能适应社会快速变迁的挑战。吉登斯在其现代性理论体系中，在以往风险社会认知的基础上强调制度性建构的创新意义，而“社会精准管理”在某种程度上就是一种全新的制度创新现代性的表达――新的“有机治理秩序”。纵观古今中外，人类建立制度的本质和目的，除了强化机构与体制工作效率外，更重要的是通过制度建立使治理形成“极度有效的规避风险的模式”。然而，社会发展与变迁历史“双刃剑”的事实告诉我们，在创造制度、预防和控制社会风险的同时也创造了制度本身崩溃的风险，[24]这一点历史上的前车之鉴不胜枚举。如吉登斯所谓，社会存在着“本体性安全”的自主张，但也存在着社会机体的“存在性焦虑”;现代化在推进经济社会高速发展的同时，建构了“结构性矛盾”，必然出现现代化发展过程的危机，这是一切事物发展的“二律背反”的必然。对这种社会与制度型的“结构洞”所形成的“存在性焦虑”，重要的应对方法之一就是，对可能发生的社会问题建构“制度文化自觉”，形成合理的制度型自我修复、整治和创新机制，而精准预测、精准发现、精准管理、精准操作、精准治理，是对制度性安全保障的一种有机补充。换言之，“社会精准治理模式”是可以改变一般意义上制度和体制上结构性天生缺陷的一种发展方式。
“社会精准治理模式”也是适应全球化文明冲突挑战的一种创新。[25]网络社会的发生和广泛应用，使人类的生产和生活陷入对高新技术的“全面依赖”过程，构成现代化社会生产和生活的一个基本特质。在以高技术为主特征的社会范畴内，一旦发生某种事故、突发事件和其他社会问题，往往是传播速度快，社会知晓度高，影响范围广，破坏程度超乎想象，甚至会形成愈演愈烈的动态过程。而我们看到更多的是，全球化发展使一些不确定的社会风险具有全球性，经济、技术、军事和宗教等竞争、冲突方式、范围都发生了质的变化――世界变得越来越小，社会问题越来越多且复杂，社会问题的演化结果越来越具有不确定性……我们已经充分感受到：当我们的科学技术手段越来越先进的时候，当我们的分析数据越来越多的时候，当我们热衷于大数据的时候，我们所面临的社会问题并没有因此而减少;甚至可以说，我们的现代技术提高了、手段增多了，可有些时候我们对一些新的社会问题却束手无策了！为什么？这不能不说与我们社会治理过于粗放不无关系。我们必须认识到，现存的社会问题虽然说是不可避免，但是并不意味着不可治理。1986年，乌尔里希?贝克提出了“风险社会”的概念。而马克思在更早时间里还这样说过：“在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面……技术的胜利，似乎是以道德的败坏为代价换来的。随着人类愈益控制自然，个人却似乎愈益成为别人的奴隶或自身的卑劣行为的奴隶。甚至科学的纯洁光辉也只能在愚昧无知的黑暗背景上闪耀。”[26]虽然马克思没有直接用“风险社会”这个概念，但是，不言自明的是，社会变化了、技术变化了、手段变化了，相应的社会问题也就必然产生了。哈贝马斯在《合法化危机》中说：“我们就把危机与一种客观力量的概念联系起来，这种客观能够剥夺一个主体的某些正常控制能力。把这一过程说成是危机，这就暗含着一种规范意义――危机的解决应使陷于危机的主体获得解放。”“当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生成所必需的限度时，就会产生危机。在这个意义上，危机被看成是系统整合的持续失调。”[27]当我们在治理现实社会问题的时候，需要设问：“系统整合持续失调”的原因是什么？关键性要素是什么？显然，在学理上，我们要解决社会治理主体的思想和理论问题，找到社会系统能够“容忍问题”的限度和“结构洞”，发现“系统持续失调”的关键环节所在。
社区治理方面存在的问题篇5
关键词：政府治理;新型住宅社区;新型城镇化
中图分类号：D618文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）31-0071-02
政府治理理念自十八届三中全会提出以来，作为一种被中国政府行政实践吸纳的行政理念，它的使用将给中国政府管理国家公共事务的方式带来巨大的转变。政府治理思想的运用能够突破传统行政思维的藩篱，以开创型的思维破解前一个发展时期积累起来的发展瓶颈，具化到当前的新型住宅社区发展中也是如此。新型住宅社区担负着实现城镇化的重要载体功能，由于种种原因在当前的继续发展中无力为继，问题频现。运用政府治理视角，在今后的继续发展中政府将以高度整合和多元主体合作的方式汲取更大的发展优势，有效突破当前新型住宅社区发展的一些瓶颈问题，助推新型城镇化的良性发展。
一、政府治理理念概述
随着“政府治理”这一词语在党的文件中正式出现，中国行政管理理论界与实践界对“政府治理”的解释众说不一，全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程”[1]。
（一）政府治理理论的起源
20世纪80年代以来，世界范围内掀起了公共改革浪潮。从英国的“撒切尔主义”、美国的“再造政府”运动，到俄罗斯精简政府的改革，包括很多转轨国家都席卷在内，这次改革被称为“新公共管理运动”[2]。其中“政府治理理论”是这场运动中占主导地位的三大流派之一。尽管当前“治理”的内涵尚不统一，从“治理”思想的发展脉络来看，核心精神在于如何在经济社会发展中，协调政府与社会、政府与市场之间的关系，达到集约社会资源、激发社会最大效能的目的。
（二）中国政府治理思想的特点
从理论起源看“治理理论”起源于西方，中国政府提出的“政府治理”并不是照搬西方，而是要纳入中国特色社会主义制度下，成为独具中国特色的行政管理思想。因此具有自身显著的特点，第一，中国政府治理将综合使用西方新公共管理改革运动中的一切成果，即会吸收涵盖“新公共管理”和“后现代行政管理”两大流派在内的所有公共管理改革成果，并不仅仅局限于西方的“政府治理理论”。第二，中国政府治理应当具备“政府治理理论”的一般特性，但是会结合中国政府和中国国情实际有选择地吸收，保证中国政治制度的完整性。第三，政府仍然承担培育“社会力量”的责任。作为完备的“政府治理”方式，应该是“政府”和“社会”两种力量在互动的方式中共同作用于国家、社会的公共事务。当前中国现状中“社会”这部分力量还很薄弱，政府需要建立“社会”参与的“平台”或者开放“社会”参与的“渠道”。
因此，在当前这个发展时期，政府可以利用自身的主导优势，采取多元主体参与、更加市场化与社会化的形式突破前一个发展时期积累的发展瓶颈，为经济社会发展带来突破性的进展。这对新型城镇化实践以及更加具体的新型住宅社区建设具有启发性意义。
二、当前新型住宅社区发展中存在的问题及原因
新型住宅社区是新型城镇化的主要载体，在这个载体上实现农民和市民生活方式的统一、劳动方式的统一，以及公共福利制度的统一。在过去一段时间迅猛推进，由此产生了一些现实问题。这些问题的核心是政府如何主导新型城镇化，换句话说是政府在新型城镇化中以何种理念来主导新型城镇化、新型社区建设。
（一）新型住宅社区发展中存在的问题
在发展不良的一些新型住宅社区中，存在两大突出问题：一个是基础设施不到位―居民不愿搬入规划的新区，购房愿望不高―社区卖不出房子，收不回资金―无法偿还建筑商的垫资―农民工上访―造成社会不稳定。这个现象的直接反映是社区建设的资金链断裂，钱从哪里来和社区发展后续无力的问题。另一个是新村已入住，老村未拆迁。如果老村拆迁，整理出的土地收益低于投入的费用，收不抵支。如果老村不拆迁，新村建设占用土地指标，无法占补平衡。在这两个突出的问题里，体现了“钱从哪里来，土地怎么办”两个重要的命题。
（二）新型住宅社区中问题的成因
新型住宅社区建设中出现问题的成因是综合和复杂的。第一，前期规划问题。据在新乡市的调查来看，许多社区规模在3000人到5000人之间，一个完备的社区，政府要投入配套1亿多元。但是在建成以后发现一个3000―5000人的社区也无法承载起一个幼儿园、一个学校，造成基础设施与公共服务的巨大浪费。第二，局部规划没有和周边环境对接。当部分社区住房建成以后，发现基础设施的管网延伸不到。一方面原因是市政基础设施的承载能力有限或者接口太远;另一方面是管网延伸要跨越高铁等，报批的手续非常严格。前期规划导致的建设中的问题处理起来耗费巨大，非常麻烦。第三，政府责任过重。新型住宅社区的建设方式大多为政府统规统建，新乡市占到大约95%。政府全面介入社区的建设，造成政府财政负担过重，资金被分流，对于应该投入的公共部分投入不够。巨大财政负担致使政府在新型住宅社区建设中不堪重负。第四，基层领导方式有待创新。有些基层政府领导方式落后保守，没有实现项目之间的协同，大大降低了资源发挥最大化的效能。第五，行政手段需要改进。政府层层下达行政指标的手段，有助于政府指令快速执行，也导致有些地方不顾自身实际盲目推进。特别是个别地方追求政绩的功利心理，导致新型住宅社区建设偏离目标。
综上所述，新型住宅社区建设中产生的问题，与传统行政理念息息相关。在政府治理的理念下，可以突破自身的制约，实现社会力量的整合，从而破解新型住宅社区的发展瓶颈。
三、如何运用政府治理突破发展困境
（一）转变政府职能
就城镇化本身来说，是人类社会的一个自然趋势，中国政府在新型城镇化中担负主导责任。但是，同时城镇化又是一个社会性系统而复杂的工程，需要集合社会之力来共同推进。因此，政府的职能应该重新定位为政府主导、社会共建。政府有责任解决每个人的住房问题，但没有建新村拆旧村的责任与义务[3]。政府要从“不该管的地方”退出来，做好规范、引导、政策服务等工作。例如新乡市红旗区小店镇在政府统规统建方面做出尝试，把社区的建设管理权下放到村里，由村民自己建设社区、管理社区事务。在这些社区，村干部和村民的积极性和创造性很高，社区建设比原来更好。不仅达到了政府推进新型城镇化的目标，而且有效减少了政府的负担。
（二）调整领导方式
基于政府职能转变，政府在公共事务中的领导方式也应做出相应的调整，从行政领导调整为统筹整合。比如新型城镇化以及新型住宅社区建设所需的资金是巨大的，据实际估算一个5000人的社区，从住房建设资金，到基础设施配套资金大约5个亿。政府统筹整合社会各种资源，能够达到事半功倍的效果。一些乡镇在实践中探索，在处理“钱从哪里来”的问题上：第一是本级财政预算;第二是上级专项资金，例如土地综合整治项目;第三是省市专项社区补贴;第四企业援建;第五是融资贷款。领导方式的转变，能有效吸收各种社会资源，积聚出最大的资源效能。
（三）转换工作方式
在当前的政府工作中，有些地方仍然存在“下指标”的方式。就目前的新型农村住宅社区建设来说，“下任务”的工作方式对有些社区起到正面的导向作用，促使他们变“压力”为“动力”，推动了当地的城镇化水平。而在另一些新型农村住宅社区中，建设在压力下变形，为了“政绩”或者政府排名，少数乡镇违背客观实际，盲目推进，造成财政不堪重负，农民情绪抵触。这种“下指标”的工作方式需要转换，城镇化以及新型农村住宅社区建设需要多级政府紧密协作，上一级政府对下一级政府的指导要以引导为主，不宜使用过度强硬的手段干预下级政府具体的行政工作。
（四）建设责任政府
政府作为公共行政的主体，需要以自身的公信力取信于全社会，这首先要求政府要在主导的各项工作中承担责任。在城镇化以及新型住宅社区中存在的最棘手的问题是一些不符合条件已经启动建设的项目，如果继续投入，只会造成更大的浪费;如果就此不再建设，会浪费大量的前期投入，政府面临了一个艰难的两难选择。面对这个问题，政府要担负起责任，妥善处置好后续工作：第一，科学分类。根据社区建设的客观状况，确定“少而精”的重点社区和不宜推进的社区。对于发展状况良好和具备发展前景的社区，市级政府可以增加投入使其发展成型;对于发展状况不理想的社区，市级政府不宜再推进，可以采取乡镇干部根据当地社区的售房情况，适度进行。如果村民有需要，先交定金，积累一定数量开工建设。如果村民没有需要，社区不再开工。第二，分类处置。对条件尚可的社区根据自身情况缓慢自建，公共服务设施在社区周边共享。比如对已建而学生不够一个学校的数量的情况，可在就近辐射未建学校的社区，政府建立公交专线，公交线路以竞标的形式由企业或个人提供交通服务;对不再推动的社区，要核算欠账情况，市级财政以一定比例、一定年限分担。第三，计划控制。分类基础上说明本社区的建设计划、资金预算等，以确定资金投入少而建设效能好的社区。在此基础上社区建设由市级财政投入资金建成的，在它们运行后已经产生巨大经济效益，县乡两级政府应把市级财政前期投入归还市级的统筹账户，以支持其他的社区建设，形成社区建设资金的可持续发展。第四，有效奖惩。对承担新型住宅社区建设的干部进行有效奖惩，加强基层干部的责任意识。为了避免政绩工程，对这些干部的选拔要严谨，综合评估社区的建设情况，除了显性的社区规模等，还要包括社区建设的负债情况、社会矛盾状况等隐形事实，建立公正的干部考核晋升机制[4]。
新型城镇化以及它的重要载体――新型住宅社区的建设是一场耗资巨大、涉及面广的工程，在当前阶段已经取得了很多宝贵经验，也存在着一些发展瓶颈。有些瓶颈问题是囿于原有的行政思维和方式所产生的，以政府治理思维为指引破解当前新型住宅社区发展瓶颈是治本之策。以政府治理视角可以有效化解新型住宅社区中的诸多问题，结合各地政府务实、稳步求发展的态度，必将推进城镇化全面和谐综合发展。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[m].北京：中国人民大学出版社，2005：88.
[2]刘昀献.论20世纪以来西方主流意识形态的演变及其功能[J].河南大学学报：社会科学版，2004，44（3）.
社区治理方面存在的问题篇6
[关键词]民族热点问题；理性分析
[作者]周健，广西壮族自治区民族事务委员会副主任、广西民族大学硕士生导师、中共南宁市委党校客座教授。南宁，530022
[中图分类号]C957 [文献标识码]a [文章编号]1004－454x(2012)02－0001－008
自2008年拉萨“3·14”事件和2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件发生之后，一些学者在报刊上发表文章，提出了许多新观点，有的则对一些现行的民族政策和民族工作方法提出了质疑甚至否定。而一些学者在报刊上发表文章进行反驳，讨论或争论颇为热烈。一时间，本来相对平静的民族理论界顿时热闹起来。笔者作为一个长期在一线从事民族工作的实际工作者，一直在关注学者们的讨论或相关的观点，并进行了理性思考和分析。现就当前若干热点民族问题阐述自己看法。
一、关于民族区域自治制度(政策)是否过时了的问题
一些学者认为民族区域自治制度(政策)过时了，不适合民族大交往大交流大交融，必须抛弃。民族区域自治制度(政策)真的过时了么?回答是否定的。
1987年10月13日，邓小平同志在会见匈牙利社会主义工人党总书记卡达尔谈话时说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”
广西壮族自治区成立于1958年，至今已经走过了辉煌的54年。从广西的实际情况来看，我们认为民族区域自治适合国情、区情，广西壮族自治区用它50多年的成功实践证明了民族区域自治制度的正确性和优越性，广西各族人民是欢迎和拥护这项制度(政策)的，包括生活在广西壮族自治区境内的广大汉族群众。
笔者认为，从理论上讲，民族区域自治制度的优越性主要体现在以下几个方面：
第一，它从制度上保障了各民族平等的政治权利，在激发各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展积极性的同时，并没有削弱中央政府对民族区域自治地方的行政管理权。权利与义务是对等的，民族区域自治法既规定了自治地方的自治权利，同时也规定了它必须对国家所承担的义务和所应接受管理的条款。
第二，在我国的民族构成中，汉族占91％以上。汉族在政治、经济、文化上的发展程度大大快于少数民族，在各方面都对少数民族具有较大的影响。如何在统一的多民族国家里从政治、经济、文化等方面切实保障少数民族合情、合理、合法的权益?民族区域自治应是目前最好的制度和政策。
第三，由于历史的、自然的、政治的诸多因素的影响，少数民族聚居地区的经济社会发展相对落后，造成了少数民族聚居地区群众(包括当地的汉族群众)在经济社会生活等各方面存在着事实上的不平等，在享受社会均等化公共服务方面与汉族地区存在着较大的差距。这种差距的形成，不完全是因为少数民族聚居地区干部群众努力不够，而更多的是由于政治、经济、文化、历史、自然等诸多因素影响的结果。作为中央政府，理应在制度设置上和具体政策上帮助少数民族聚居地区缩小这种差距，消除这些影响因素。而民族区域自治制度就是较好的形式。因为，民族区域自治制度，一方面，通过民族区域自治制度赋予了自治机关一定的政治、经济、文化、教育、卫生、体育、计划生育等方面社会管理的自治权；另一方面，又规定了上级国家机关帮助民族区域自治地方加快发展的职责。
当然，每一种事物都存在两面性。说民族区域自治制度适合我国的国情，说它是一个好制度，说的是制度本身。但是，从实际工作中，在它的施行过程中，仍然存在着许多有待解决的问题。比如，自治权落实不够，上级国家机关的扶持和帮助不够，民族区域自治地方发展不够快，对部分少数民族人员的社会行为约束不够，管理不到位等。这些问题的产生是执行过程中的问题，不是制度本身的问题，因而不能成为否定这个制度的理由。
一些学者褒扬西方一些资本主义国家处理民族问题的法律和政策，并以此对比我国现行的民族政策，得出我国的民族政策不如西方国家民族法律、政策的结论，进而提出彻底改革、甚至抛弃现行民族政策的观点。事实说明，每个国家的历史和现实情况不同，社会制度和管理方式不同，也就是“国情”不同，所采取的法律、政策也会有所不同。西方国家处理民族问题的法律、政策可能适合于其本国的国情，但不一定就适合我国的国情。我国最大的国情是什么?是有中国特色社会主义初级阶段。这一国情决定了我国处理民族问题的法律和政策不能照搬照套西方资本主义国家的法律和政策。
社区治理方面存在的问题篇7
关键词：新疆；民生；特殊性
中图分类号：D616文献标志码：a文章编号：1002-2589（2017）02-0047-02
新疆维吾尔自治区地处祖国西北边陲，属于欠发达的边疆少数民族地区。由于受历史、地理、自然等因素的影响，新疆民生问题既有全国民生问题的共性，又有其自身的区域个性。
一、民生的界定
（一）民生含义界定
“民生”一词最早出现在《左传・宣公十二年》，“民生在勤，勤则不匮”，强调只有通过辛勤劳作才不会缺衣少食。其后，有许多文人墨客、封建帝王论述“民生”，构成了中国古代的民本思想，强调老百姓是社稷的根本，要把老百姓作为施政的根基。近代以来，孙中山在阐述自己民主革命纲领时，对民生的解释是：“民生就是人民的生活――社会的生存、国民的生计，群众的生命”[1]135，认为“民生就是社会一切活动的原动力”[1]146。他将民生视作社会发展的核心问题，认为解决民生问题是国家和政府义不容辞的责任。
当前，学界对“民生”的定义尚未达成共识，众说纷纭，各有各的视角，各有各的侧重。笔者认为，对民生的定义既要有宏观的视野，也要有微观的领域，从宏观上认识，在微观中把握。“民生”一词从字面理解就是人的生存、生活，所以必须从“人”的视角界定民生含义。生存与发展是人应享有的基本权利，故民生就是人的全部生存权和普遍发展权。再进一步看，民生是指与实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求，前者强调的是生存条件，后者追求的是生活质量，即保证生存条件的全部需求和改善生活质量的普遍需求都可以视为民生。
（二）民生的一般特性界定
1.广泛联系性。民生越来越成为一个复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态等众多方面，范围广泛、内容全面。各种民生问题纵横交错，相互之间有着千丝万缕的联系，可以说是“你中有我，我中有你”，紧紧扭在了一起。每一个民生问题的解决都会涉及方方面面，单纯地“头痛医头，脚痛医脚”，将难以奏效。
2.时展性。民生是一个历史范畴，在不同的时代有着不同的内涵与外延。在生产力低下的古代社会，民生主要是指满足物质生活需要的基本存在问题。近代以来，资本主x生产方式唤醒了人们的民主、自由、平等意识，政治方面的权利被纳入了民生范畴。现代社会的民生可说是无所不包，既有物质生活层面的，又有精神生活层面的；既有经济方面的，也有政治方面的；既关注人自身的发展，又关注人与自然的和谐相处。
3.受众普惠性。民生涉及每个人的基本生存和基本发展，公平共享非常重要。在公共产品和公共服务的供给上，要打破长期以来形成的城乡、区域、行业的条块分割，实现人人共享，让改革发展的成果惠及所有人。但要处理好公平与效率的关系。
4.增益不可逆性。民生关系着广大民众的切身利益，在技术操作上做“加法”容易，做“减法”难。也就是说“加法”的民生政策能得到民众认可，推行起来容易；而“减法”的民生政策推行起来阻力大，易引起民众不满、社会不稳。因此，具体民生政策的制定与实施、对民生的财政投入都必须通盘考虑，谨慎为之。
（三）民生内容界定
当今社会，民生涉及内容广而全，从低到高可分为依次递进的三个层面内容。
第一个层面是保障民众基本生存权方面的内容。让民众有饭吃、有衣穿、有房住、看得起病，吃得起药，能够像“人”那样有尊严地生存下去。主要包括最低生活保障、基本的住房保障、基本的医疗保障等社会救济性的保障。
第二个层面是保障民众基本发展权方面的内容。让民众有一技之长，能够拥有生存下去的本领。主要包括教育资源的供给、职业技能的培训、就业岗位的供给等。
第三个层面是提升民众生活质量方面的内容。在生存与发展问题解决之后，要在国家经济实力增强、财政收入增加的基础上逐步建立高层次的社会保障制度，让民众能够幸福、快乐、舒适地生活下去。主要包括全民的免费医疗、免费教育、全民享有住房公积金等高层次的社会福利。
以上三个层面的民生内容环环相扣、依次递进，后一层次民生内容的实施必须以前一层次民生内容基本实现为前提，而当前一层次民生内容基本实现后，后一层次的民生内容就应顺理成章地展开。只有如此，民生改善才能长久持续，民众满意度、幸福感才会不断增强，社会才会和谐稳定。这个顺序万不可颠倒过来。
二、新疆民生的区域特性
“新疆民生”，是我国民生的重要组成部分，是指新疆维吾尔自治区的各族群众在基本生存权和普遍发展权方面的需求。新疆作为祖国大家庭中的一分子，在我国社会转型、现代化建设过程中，也遇到了贫富差距、教育、住房、就业、医疗卫生、社会保障等民生问题。但由于地处边疆、经济发展水平低、多民族多宗教并存，特殊的区情、民情使其民生又呈现出自身独有的一些特征。主要表现在以下几方面。
（一）滞后性
“政治是经济的集中表现”。民生问题是社会问题、政治问题，也是经济问题。经济发展滞后是新疆民生问题的根源。自治区党委在2010年分析新疆工作面临的形势时，曾明确指出，“由于历史、自然、社会等多方面因素影响，我区经济社会发展总体滞后的状况还没有改变，与发达地区差距拉大的趋势还没有扭转，有些少数民族聚居区、边境偏远地区农牧民生活还比较贫困，民生问题较为突出，加快经济社会发展的任务十分紧迫。”①2015年新疆GDp总量9325亿元，还未突破万亿大关，在全国31个省市自治区中排名第26位。经济发展不足带来的结果是全区财政入不敷出，对民生领域投入不足，民生发展滞后于全国水平，各族群众在受教育机会、就业机会、收入增长、社会保障、医疗卫生、社会稳定等基本民生方面存在着诸多亟待解决的问题，基本民生之艰难在新疆表现较为突出。
（二）重大性
“民生连着民心，民心关系全局”。在新疆这样一个多民族聚居区，民生问题一旦出现，往往涉及面很广、影响面很大、政治影响会很坏，直接影响到民族团结[2]，甚至会破坏社会稳定和长治久安，危害国家统一。改革开放以来，新疆各族群众生活水平都得到了较大提高，过上了温饱生活。这些成就，巩固了党在边疆少数民族地区的执政基础，有利于促进民族团结。但应该看到，在市场化浪潮的“冲刷”下，少数民族群众的权利观念和利益观念在增强，迫切希望本地区经济能够快速发展、自身生活水平能够大幅度改善。但这种迫切的愿望，又与当下新疆整体发展滞后形成鲜明反差。这种状况会影响民族心理，会让一些少数民族群众产生挫折感、不公平感甚至是“相对剥削感”。如果不能及时、有效地扭转这种趋势，少数民族群众建设新疆发展新疆、改变本地区本民族落后面貌的积极性就会受到挫伤，甚至会对“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族政策产生怀疑与误解。这些都将成为影响民族关系的隐患，成为引发民族矛盾的潜在因素。
（三）驮有
新疆民生问题涉及历史与现实、政治与经济、民族与宗教、国内与国外等众多方面，各种因素交织在一起使其与其他省份相比更具复杂性。特别是民族、宗教问题，长期以来一直是国内外普遍关注的焦点问题，也一直是敌对分子搞破坏活动的惯用手段。其实，民族、宗教本身无可非议。民族本身是人类差异性和多样性的社会存在，宗教本身是民族的一种生活方式，是民族作为一种文化性和社会性存在的体现[3]。新疆同全国一样面临的最根本的问题仍然是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，说到底就是民生问题。但是，新疆的民生问题往往又与民族、宗教问题交织在一起，使得部分缺乏社会常识的群众，容易把一些民生问题上升为民族问题[4]。比如说一些别有用心的人对当前大力推行的“双语”教育的污蔑等等。因此对新疆民生问题，在认识上要有政治敏锐性，在实践层面上解决民生问题，应当将其与正确处理民族、宗教问题结合在一起。
（四）敏感性
新疆民生问题除了与经济、政治、文化、社会等紧密联系外，还与民族意识、民族感情、民族心理密切相关。本来是某个民族内个体遇到的民生问题，往往却会引起整个民族的群体反应。民族意识、民族感情和民族心理作为社会存在的反映，具有能动作用。和谐健康、积极向上的民族意识、民族感情和民族心理有助于新疆的发展稳定，反之则会起到阻碍作用，甚至是破坏作用。而影响民族意识、民族感情和民族心理的最直接的因素就是，涉及各族群众切身利益的民生问题。此外，由于经济落后，部分少数民族群众“因为生活的窘迫、家庭的不幸以及社会存在某些不公正的现象，会产生失衡心理、怨恨心理、民族偏激心理，甚至产生民族仇视心理。”[4]而“”极易利用这些不良心理和情绪，进行鼓惑、煽动，制造社会动乱。
（五）长期性
“新疆工作重要而紧迫等不得，新疆问题长期而复杂急不得。”民生工作涉及各族群众的切身利益，必须高度重视、抓紧解决。但也应当看到，由于经济社会发展滞后，区情民情复杂、敏感，解决新疆民生问题不可能一蹴而就，必须树立长期建设、久久为功的思想。从自然条件上看，新疆地处偏远，生态环境恶劣，各种灾害频发，不利于各族群众生产生活；虽然拥有丰富的资源，但受交通不便、基础设施不全的制约，资源优势难以转化为经济上的优势，从而惠及民生。从经济发展上看，新疆与全国平均水平差距较大，且南北疆发展不平衡，自我发展能力较弱。可以说，经济落后已成为新疆民生改善的重要桎梏。此外，还要看到多民族聚居、多宗教并存、多文化汇集再加上西方敌对势力的渗透，这些复杂的社会因素增加了解决新疆民生问题的难度。
参考文献：
[1]孙中山文集[m].北京：人民出版社，1981.
[2]付蓓，韦怀远.建国初期广西民族地区民生问题研究[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2013（1）.
社区治理方面存在的问题篇8
关键词土地整治新常态
农村土地整治是推动农村生产生活改善的重要抓手。然而，因土地整治理念导致的项目难以确立、关系难以协调等因素客观存在，一定程度上制约了土地整治项目的实施成效，如何加强农村土地整治，推动实施更严格的耕地保护制度和节约集约用地制度显得尤为迫切。本文以德州市陵城区为例，详细分析当前农村土地整治存在的主要问题，对推进新常态下土地整治工作进行分析并提出对策。
一、陵城区土地整治项目实施情况
陵城区自2011年开始启动了以土地整治助推新农村建设项目。在建设过程中，结合陵城区实际，通过实施一系列增减挂钩、工矿复垦、土地开发整理等项目，实现了农民生产方式和生活方式转变，新农村建设取得了明显成效，地区经济水平有了显著提高。另一方面，陵城区现代农业强势推进，土地综合生产能力稳步提高，粮食产量实现“十三连增”。农业基础生产条件全面改善，高效节水灌溉试点县项目全部完成，建成规模连片的“旱能浇、涝能排、田成方、路成网”的高标准农田。
二、存在的主要问题
（一）土地整治理念难转变
近年来，陵城区土地管理部门和人员对土地综合整治的认识有所增强，工作力度逐步加大，但土地整治理念相对滞后。在农村土地规划、村庄建设上，思路不够清晰，统筹协调城乡发展观念不强，对土地综合整治工作缺乏整体、系统意识，尤其在新农村产业协调推进与基础建设上，超前预测能力较弱。“十二五”以来陵城区新建农村社区24个，同时结合社区建设，新建、扩建49个产业园区，但园区发展粗放，缺乏规划以及园区类型过于单一等问题依然突出。
（二）农村土地整治项目难选择
当前，在推进农村土地综合整治进程中，客观存在着项目整治项目难选择，重点难确定等问题。陵城区“十二五”期间新农村建设主要依靠的是增减挂钩项目、土地综合整治项目等。由于调查研究不深入，现场勘察不到位，以及对土地综合整治内涵理解不透，致使项目设计宏观性强，微观针对性、可操作性弱，新农村建设中产业发展、规模生产及农村规划建设结合不紧密，使耕地集约节约利用大打折扣，农村建设用地压力有增无减。“十二五”期间陵城区建设24个农村社区，将全区原来989个行政村合并为404个
社区（村），建立了以农村社区为管理单元的农村行政管理体制，但城乡建设用地利用结构并未有实质性改变。截止到2014年城镇和农村建设用地两者面积比重仍为18.4∶81.6。
（三）土地整治各项保障难到位
土地整治，是一项综合性、系统性、长期性工程，既需要持久深入的推动，来增强土地综合整治的后劲与活力。从当前陵城区运行情况看，各项保障整体推进意识不强、相关保障不到位等问题客观存在。目前，社区建设筹资渠道较窄，市场化手段应用不够，土地指标交易平台迟迟不能开通等原因制约着两区同建工作的进一步发展。另一方面，新建社区设施建设标准普遍较低，部分社区配套基础设施缺乏，导致农民缺乏入住积极性。部分安置区农民在入住社区后，无法适应新型的发展环境。
（四）土地整治对象关系难协调
在新农村建设背景下，土地综合整治的重点是通过土地空间结构的调整、土地资源的优化配置，打造城乡一体化格局，使土地布局更加合理，现代农业建设稳步推进。“十二五”以来。陵城区城乡建设用地规模不断扩大，耕地增幅明显低于建设用地，耕地占补任务较重，加之田、水、路、林、村建设系统性较强，选址、规划、监理、排污等要素缺一不可，长效管理机制不健全，给土地流转和土地综合开发带来了一定难度。另一方面，当前陵城区土地、建设部门对土地整理、复垦、开发形势认识不清，在项目投资渠道、建设目标上宣传教育不到位，导致农民对工程不认可，参与土地综合整治意识不强，积极性、主动性欠缺，部分新建的农村基础设施利用率低，造成了资金和资源的浪费。
三、推进土地综合治理工作可持续发展的有效对策
（一）着眼长远，树立土地综合整治新理念
针对当前一些土地管理部门和人员对土地综合整治工作认识不到位、统筹协调意识不强等问题，一要坚持以人为本的执政理念。通过对农村环保产业的调整，土地的综合整治与优化，进一步改善农村生态环境。二要树立创新协调理念。针对当前农村土地利用少规划、不规划、盲目规划和项目设计不合理等问题，要以贯彻落实“五大发展理念”为契机，将村庄建设与产业发展融为一体，根据农村配套设施建设实际，优化设计项目，重点对耕作半径、农村产业、进行合理安排，使土地综合整治与农村各项建设统筹发展、协调发展。
（二）精准确权，适应土地整治改革新形势
社会经济发展新常态，赋予了新农村建设一些新的任务，同时也带来了一些新的情况和问题。针对当前在土地综合整治中存在的项目难选择、重点难突出等问题，要加强调查研究。要增强土地整治平台的支撑力，切实提高规划设计的科学性、系统性和实用性。要在适应稳增长形势中，增强分项治理的针对性。当前，国家稳增长、调结构、保民生政策的实施，为耕地占补平衡赋予了新的任务，明确了较高的标准。比如，在农村耕地整治中，要加强宅基地与集体用地的治理，科学规划，重点提升耕地保护的数量与质量。
（三）加大保障，夯实土地综合治理新基础
完善项目实施过程监管机制，在对耕地、村落整治，以及发展非农产业，加快小城镇建设中，要进一步规范招标的程序与操作步骤，加大对整治过程中土地质量的监督，尤其要关注工程的管护，确保跟踪督导不断线，监管制度不空缺。同时拓宽资金筹措渠道，在加强农业、循环农业土地整治中，要将公共服务建设融入基础建设进程，共谋划，同推进。同时，针对土地流转的特点，改变当前依赖地方政府垫付的现状，探讨由乡镇企业、个体工商户、社会单位融资的路径，从而加大资金的保障力度。同时，要关注农民住房拆迁补偿问题，着力做好惠民生相关工作。
（四）注重协调，提升土地综合整治新活力
针对当前土地整治对象关系难协调的问题，加强教育引导，增强群众参与的积极性。要明晰社会经济新常态、美丽宜居乡村新目标对土地综合整治工作明确的新标准，以解决助力发展与保护土地矛盾、推进管理方式改革、提升土地资源与环境承载能力的维度，认清形势，提升站位；采取多种形式，加强对群众的宣传教育，扩大受众面。进一步健全规章制度，加强土地综合整治的法治建设。优化队伍结构，增强管理人员素质，确保编制、岗位、人员相对应，队伍素质精良。
（陈军伟单位为山东省临沂市国土资源局；曾亮单位为山东省平邑县国土资源局）
参考文献
[1]张艳彬.浙江“美丽乡村”建设中农村土地综合整治现状分析[J].浙江国土资源，2016（3）.
社区治理方面存在的问题篇9
[关键词]议事会；公共资源；自主治理理论
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.06.140
[中图分类号]D921.8[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）06-0-03
公共资源的有效利用一直是我国社会发展所追求的目标之一。是否有效利用公共资源与保持社会可持续发展之间有紧密的相关性。在经济发展过程中，地方政府为了政绩需要，往往采用粗放式经济发展方式，将自己任职期间的经济建设搞上去，忽视了公共资源的有效利用和地区的可持续发展。
2013年，山东青岛市城阳区棘洪滩街道在农村社区全面推行以“请居民参与、听居民意见、让居民监督”为主要内容的“市民议事”制度，探索有效利用地区公共资源的有效方式。
1议事会的主要指向
议事会作为解决社区矛盾的一种新手段，它不同于以往政府主导的社区管理模式，是一个由社区“两委”代表、居民代表、党员代表、企业代表及新市民代表等多元主体所组成的，在完全信息的结构下，通过平等对话和共同协商等方式，解决社区公共事务的自治性组织。为有效解决社区问题，青岛市棘洪滩街道对议事会方式进行了探索。棘洪滩街道社区议事会建立于2013年，其所属的中华埠社区通过社区议事会主要解决了中心大街道路硬化、出租闲置房屋等问题；前海西社区主要解决了社区文化活动场所建设、排水沟疏通、社区绿化带建设等问题；西毛社区主要解决了社区资金使用、房屋改造等问题（资料来源于对青岛市棘洪滩街道的调研）。通过分析两街道议事会解决的主要问题，发现社区议事会关乎社区发展的公共资源问题，特别是公共资源使用问题，如资金使用、车位管理、房屋拆迁等。
公共资源使用问题在公共管理领域一直被认为是难以解决的问题。在理论上，比如：公地悲剧理论、集体选择理论、囚徒困境理论等认为理性经济人集体使用有限公共资源时，会造成利益损失、资源衰竭。而在实际生活当中，公共资源使用问题也仍是困扰政府，尤其是基层政府的一个难题，因为现行的利维坦模式并不能有效解决这一难题。然而，通过分析棘洪滩街道社区议事会这一基层治理新模式，却发现社区议事会可以有效解决公共资源使用问题，其有效性的原因就在于它科学的工作机制。
2社区议事会的工作机制
2.1多元主体参与
社区议事会作为解决社区公共资源问题的场所，强调所有涉及利益关系的社区居民代表、企业代表、社区党员代表及社区工作人员代表等多元主体的共同参与。在棘洪滩街道，议事会参加主体须由社区“两委”成员代表、社区党员代表、社区居民代表、企业代表、新市民代表等组成。社区议事会及其工作人员扮演的是服务者、组织者、议事平台与机构制度的提供者。这一工作机制与元治理理论不谋而合，因为多元主体在政府提供的规则制度下共同协商讨论体现的正是元治理理论的内核。
2.2完全信息结构
信息完全是居民参与公共事务的基础条件。社区议事会的完全信息结构主要通过其公开、透明的问题呈现方式形成。一方面，社区居民可通过这一公开、互动的交流平台获取更多的他人信息；另一方面，居民也可通过公开的信息呈现方式主动获取社区信息。在棘洪滩街道，社区议事会要求务必将上一次市民议事活动档案保存完善，并及时张贴《意见建议处理情况公示》和《下一轮议事活动通知单》，尽最大可能扩大居民知情权。所以，社区议事会是完全信息结构的，它能够让人们在知晓全部信息的前提下，各抒己见，充分反映问题，从而推动社区公共资源问题的解决。
2.3协商民主
社区议事会不同于以往政府主导的管理模式，其强调更多的是一种治理。它充分尊重每一位参与主体的发言权，在协商一致的基础上实现对公共资源问题的解决。例如：在棘洪滩街道中华埠社区关于土地资源的使用上，对于有限的土地资源应该如何分配、租用土地的价格如何制定、随意占用土地者如何惩罚等问题，该社区通过召集具有土地诉求的居民代表、企业代表等利益主体，在议事会这一平台下，保障各方代表充分发表意见，彼此了解对方处境，最终通过共同协商制定的土地资源使用规则实现了该社区公共土地资源的有效使用。
2.4现场完成的直接回应
参与社区事务的居民无疑是想获取自身利益的最大化。如果居民的利益得到实现，就会产生正向激励，利益如果得不到实现，这种激励就会消退。社区议事会强调的是一种现场完成的直接回应。在居民反映问题后，各参与主体在议事会现场就可以发表意见，对问题进行协商解决。对于现场不能解决的问题，问题本身会责任到人，并要求责任人及时反馈解决结果，同时各方主体也可对反馈结果进行共同监督。这种现场完成的直接回应促使人们的利益以最短的时间实现，不仅提高了议事会办事效率，而且也激励了多元主体主动参与到社区议事会当中来。棘洪滩街道议事会工作流程如图1所示。
社区议事会的工作机制具有鲜明的时代特征，同时也符合现实的迫切需要。在麦子店街道和棘洪滩街道社区议事会的具体运行中，笔者发现正是这一工作机制使社区公共资源问题得到有效解决。笔者通过以下几点，分析了工作机制能够有效解决社区公共资源问题的原因。
3社区议事会工作机制有效性分析
依据棘洪滩街道社区议事会的具体运行情况，笔者分析发现社区议事会工作机制的有效性一方面是因为它顺应了时代的需要，符合人们的需求；另一方面，作为一个复杂性综合系统，这一工作机制的有效性还依赖于其他相关因素的集合。各因素之间相互作用、相互补充，最终使社区议事会工作机制发挥出处理社区公共资源的系统效用。
图1棘洪滩街道议事会工作流程
3.1边界明确
边界是指一种稳定的秩序，具有限制和调整的属性。社区议事会的边界主要强调社区本身以及社区利害关系人的边界。社区议事会边界明确指社区本身范围和议事会参与主体有明确的界线。首先，社区议事会解决的是本社区的问题，尤指社区内公共资源问题。社区边界比较明确，不涉及其他社区。其次，对于提取一定资源单位的利害关系人，社区议事会规定的也十分明确，即本社区的居民代表、工作人员代表以及相关的企业代表、社会组织代表等。边界明确使社区居民知晓谁是社区议事会的参与主体、社区议事会可以解决哪些范围内的问题，从而使社区议事会工作机制在解决公共资源问题时具有针对性。
3.2供需平衡
供给与需求情况作为反映市场运行的晴雨表，是经济发展关注的两大基本问题。社区的供给一般指社区物资、资金、劳动等。需求一般指人们占用公共资源的单位、时间、技术等。对于社区供给与需求之间的矛盾，可以在社区议事会中寻求共同的解决之道。分析发现，虽然各社区发展情况不同，供给需求存在很大差距，但社区议事会却能很好地促进二者平衡。原因在于，社区议事会作为居民集体的议事场所，对于社区内道路、资金、环境等公共资源都较为了解，在议事会决定一项策略时，居民集体会考虑到当地情况，以有限的资源实现最大的价值。
3.3集体决定
社区议事会的运行程序与规则是由居委会或街道办在听取民意，取得多数人同意之后而建立的，居民不仅能够参与到规则的制定当中，而且对操作规则具有较强的影响力。对于社区公共资源的使用，政府仅是议事场所和规则的提供者，与其他主体之间是一种平等关系，最终决策是由多元主体在进行充分民主协商的基础上形成的公共意志，而不是政府单方面的意志。更重要的是，集体决定的规则能够在听取民意的同时，激发居民参与社区议事会的积极性，提高居民参与意识，从而进一步推动民主政治的发展。
3.4互相监督
社区议事会既是居民表达意见的地方，也是居民进行监督的场所。一方面，社区议事会定期召开，社区领导人员会向居民公布社区资源的使用、维修、保护情况，接受居民的监督；另一方面，对于居民反映的问题，社区议事会设有问题反馈表，对于问题解决的时间、居民的满意度会有及时的跟踪，从而在具体环节上实现监督。此外，在议事过程中，由于多元主体都是利益相关者，彼此之间互相了解，能够在信息真实、透明的基础上实现互相监督。而对于损害公共资源、违反资源使用规定者，社区议事会可通过广播、公告栏、法律等不同层次的制裁手段对违反使用者进行惩罚。
3.5规则稳定
社区议事会运行规则具有较强的稳定性。它的规则是在社区居委会主持下，充分听取民意后建立起来，是居民整体决定的结果，而不受政府或单个居民意志的影响。议事会强调的规则不多但却抓住了关键环节，主要包括多元主体参与、平等发言、多数人同意等。此外，议事会规则的稳定性还表现在当外部威权威胁到规则稳定时，只有在居民整体协商同意、充分授权之后才可进行改变。在麦子店街道和棘洪滩社区议事会的具体运行当中，两街道议事会规则从建立初期到现在基本没有发生改变，多元主体按照既定、易行的规则，有效地保障了公共资源的有效使用。
社区议事会能够有效解决社区公共资源使用问题，依赖于其工作机制的充分发挥，而工作机制有效性发挥的背后，其实隐藏着如边界明确、供需平衡、集体决定、相互监督和规则稳定等若干因素相互发生作用的结果。面对公共资源问题，奥斯特罗姆在其自主治理理论当中曾指出，长期存续的公共池塘资源治理模式具有一定的相似性。
4社区议事会制度与自主治理理论的对比分析
自主治理理论由埃莉诺・奥斯特罗姆提出，主要阐述了如何走出集体行动困境以实现公共池塘资源有效使用等问题。她通过分析瑞士托拜耳高山牧地、菲律宾桑赫拉灌溉水渠等地区公共资源的使用方式，总结出长期存续使用公共池塘资源具有相似性，即清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件相一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织的最低限度的认可、嵌套式企业。她认为，当这原则同时满足时，公共池塘资源在一定程度能够实现有效持续使用。从某种意义上，如果仔细审查同样作为解决公共资源使用的社区议事会制度，会发现社区议事会工作机制有效性发挥所依赖的因素与自主治理理论所强调的相似性其实是一种暗契关系。
自主治理理论强调清晰界定边界，认为公共池塘资源本身必须予以明确，有权从公共设施资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确确定，而社区议事会强调边界明确，参与主体为社区居民，问题范围为社区内公共资源问题。自主治理理论强调占用和供应规则与当地条件相一致，认为规定占用的时间、地点、技术和资源单位数量的占用规则要与当地条件及所需劳动、物资和资金的供应规则相一致，而社区议事会强调通过协商民主达到供给与需求相平衡；自主治理理论强调集体选择的安排，认为绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与操作规则的修改，而社区议事会强调集体决定，听取多元集体的意见。自主治理理论强调监督、分级制裁和冲突解决机制，而社区议事会也相应设有监督机制、公开信息机制、公共协商论坛，对于违反占用者也依据其严重程度进行分层次惩罚。最后，自主治理理论强调对组织的最低限度的认可，认为占用者设计自己制度的权力应当不受外部政府威权的挑战，而社区议事会拥有一套稳定的规则，规则的制定需要得到居民集体的同意，在居民充分协商、授权之后才可进行改变。
然而，自主治理理论与社区议事会工作机制有效性因素并不是在每一点都暗契。对于嵌套式企业而言，自主治理理论认为嵌套式企业应当存在，应将占用、供应、监督、强制执行及冲突解决等放在一个多层次的嵌套式企业中加以组织，而社区议事会并没有一套嵌套式企业。究其原因，奥斯特罗姆提供嵌套式企业是由于她所研究的公共资源处于区、县、乡镇等具有一定规模、层级的地域中，问题的解决也是受到多层次组织的影响。而社区议事会却不然，因为社区议事会本身就处于一个最基层的社区当中，它不同于区县乡镇等地的公共资源问题，当本身就处于最基层时，也就无需处于嵌套式企业当中。通过以上分析可以发现，社区议事会制度与自主治理理论其实在实际上属于一种暗契关系，两者强调的核心原则具有一致性。既然自主治理理论能够运用这些原则成功解决公共资源问题，那么社区议事会制度能够有效处理社区公共资源问题也就不足为奇了。
社区议事会作为我国社区自主治理的先进模式，现已在全国范围内流行起来。通过分析棘洪滩街道社区议事会的具体运行，可以发现社区议事会解决的是困扰社区发展的公共资源问题。面对这一难题，社区议事会主要依靠其工作机制，即多元主体参与、完全信息结构、协商民主和现场完成、直接汇报解决。而对比奥斯特罗姆长期存续的公共池塘资源相似性，则可以进一步发现，社区议事会工作机制有效性发挥所依赖的相关因素与长期存续的公共池塘资源相似性因素其实是一种暗契关系，这也更加证明了社区议事会确实能够有效解决社区公共资源问题。
主要参考文献
社区治理方面存在的问题篇10
对大数据背景下兰州市的治安防控管理研究，首先要了解国内外治安防控的相关理论，以及治安管理的现状和手段，其次研究大数据在参与治安防控管理的过程中扮演的角色，起到的作用，明确新形势下大数据和治安防控管理的关系，最后要研究大数据在助力治安防控管理时出现的问题，解决对策及产生的意义。
本文立足于近年来兰州市社会面治安现状，结合主城区城关区在警务工作方面的实际情况，例如社区基础、打击犯罪、治安管理、交通管理等方面的情况，结合转型理论、警务模式理论、立体化防控等理论和大数据相关概念，同时参考国外及国内其它省市的先进案例，探讨了在社会治安管理工作中如何更好的运用大数据，为兰州市今后的治安防控管理提供一些新的思路和对策。
abstract.
一、绪论.
（一）研究背景
（二）国内外研究综述
（三）研究目的、内容及意义
（四）研究方法与研究思路
二、治安防控管理与大数据概念.
（一）社会治安防控管理概念
（二）警务大数据相关概念
三、兰州市城关区治安防控管理中大数据的应用现状和存在问题
（一）兰州市城关区治安防控管理现状.
（二）警务大数据在城关区治安防控管理中应用现状.
（三）兰州市城关区警务大数据在治安防控管理中存在的问题.
（四）兰州市城关区警务大数据在治安防控管理中存在问题的原因.
四、大数据在国内外社会治安防控管理中的运用及启示
（一）大数据在国外治安防控管理的运用.
（二）大数据在国内治安防控管理的运用.
（三）大数据在社会治安防控管理中的优势.
（四）社会治安防控管理应用大数据的重要意义.
（五）对兰州市城关区治安防控管理的启示.
五、兰州市城关区治安防控管理中大数据应用的相关对策
（一）加强大数据共享.
（二）提升智慧化程度.
（三）提高智慧化水平.
（四）推进警务实战应用.
（五）做实基础信息化.
六、结语