现代乡村社会治理体制篇1
论文摘要：本文立足现代国家建构理论，对村民自治实践中的“乡村关系”问题进行了剖析，认为“乡村关系”问题的实质是行政权与自治权的对立与冲突，其深层根源在于现代国家建构的内在紧张。
20余年来，在村民自治实践稳步推进的同时，有关村民自治的争论也一直相伴始终。由于缺乏必要的学理背景和基础，研究者对村民自治的争论往往就事论事“各自言说”，没有多少知识增量。在异常热闹的村民自治研究领域，尽管不乏“标新立异”的观点，但鲜见经得起推敲的学问，整个研究呈现低水平重复的现状。近年来，为打破这种研究局面，建构起学理性讨论的平台，有学者将“现代国家建构”范式引入到这一论域，促进了村民自治研究的深化。循着这一路径，本文将立足于现代国家建构理论，尝试求解村民自治实践中“乡村关系”问题的深层根源。
一、国家整合：“控制”与“放权”的悖论
依“冲击－回应”现代化理论范式来看，中国的现代化缘起于对西方现代化挑战的回应。相对西方早发现代化国家而言，中国乃是世界现代化浪潮的后来者。后发现代化的中国，自19世纪中后期起，就“一直面临两大政治任务的挑战：一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”，亦即现代国家建构的双重任务。中国的现代化，最为重要和紧迫的任务，就是实现从传统国家向现代国家的转型，完成现代国家的建构任务。
中国的现代国家建构，是一个从“传统国家”向“现代国家”转型的历史进程，包含民族－国家建构和民主－国家的双重任务。对于中国这类后发国家而言，现代国家建构呈现非均衡性的特性，往往是先实现国家的一体化、完成民族－国家的建构，然后再逐步推进民主－国家的建构、实现国家的民主化。中国现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化；只有在实现国家一体化后，才为国家的民主化创造了基本的前提条件。也就是说，中国的现代国家建构，首先要完成的是民族－国家建构任务。从中国近现代史来看，中国的民族－国家建构包含两个方面，亦即对外争取国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化。
中国的现代国家建构，首先进行的是从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个历史进程，始自清朝末年，展开于民国时期，及至中华人民共和国时期。自19世纪中叶始，面对西方列强的蚕食鲸吞，中国的国家主权逐步沦丧，成为了任由西方列强宰割的半殖民地半封建社会。面对风雨飘摇的大好河山，无数中华儿女奋起抗争，在经过资产阶级民主革命和新民主主义革命后，我们最终赢得国家的独立和民族解放，建立起独立自主的人民共和国。新中国的成立，标志着我们完成了民族－国家建构的第一个方面的任务，即“对外争取国家主权、赢得民族独立”的任务。
民族－国家建构的第二方面的任务，是对内完成国家整合、实现一体化。“所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。”中国的国家整合面对的是一个松散的农民国家，其重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合，通过国家权力的向下渗透，将农民和乡村社会组织到国家体系中，从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。自清末“新政”始，国家通过“政权下乡”、“政党下乡”等途径，逐步实现了国家政权向乡村社会的渗透，完成了国家对内的一体化整合。
在对外争得国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化后，中国也就实现了从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个转型的完成，标志着我们实现了现代化的阶段性目标，但还不是终极目标。我们建立现代民族－国家，是希望通过它来主导和推进国家的现代化进程，实现民族振兴和国家富强。应该说，现代国家的建立为推进中国的现代化进程、实现由传统农业社会向现代工业社会的转变创造了基础条件。新中国建立后，有着强烈振兴中华使命感的共和国领袖们，迅速启动了国家的工业化进程。为加速推进工业化，国家实行了以工业为主导，以农业为基础的发展战略。面对“一穷二白”百废待兴的基础条件，为了推动以赶超欧美先进国家为目标的工业化，国家只能做出以牺牲农村和农民利益来换取城市工业化的政策选择。为推动这种建立在“向内积累”基础上的工业化，国家需要从农村汲取资源。而要做到这一点，国家需要加强对乡村社会的控制，以增强对乡村社会的资源提取能力。从这个意义上讲，正是由于工业优先的发展战略强化了国家对乡村社会的控制，也强化了国家的一体化。
由此可见，无论是实现一体化，还是推进工业化，都需要国家强化对乡村社会的控制。根源于此，建国后，国家政权也似乎一直在努力维持并强化着自己对乡村社会的超强控制。建国后，通过“政权下乡”和“政党下乡”等途径，国家逐步实现了对乡村社会强制性行政整合。直至“政社合一”的人民公社体制确立后，国家对乡村社会的一体化整合达到了极致。
人民公社体制因其存在着制窒息乡村社会生机、抑制生产力发展的弊端，最终难逃被抛弃的历史宿命。1970年代末期，人民公社体制开始逐渐走向衰落，至1980年代初渐渐退出了历史舞台。为填补人民公社体制解体后乡村社会出现的组织“真空”、化解乡村社会治理危机，村民自治制度应运而生。发端于“草根”的村民自治，在国家的行政推动下，逐渐上升为国家制度并在全国普遍推行开来。那么，在后人民公社时期国家为何要实行村民自治这一替代性制度呢?笔者以为，村民自治之所以引起国家的高度重视并得以在国家的主导下强力推行，包含着两个方面的原因。一方面是来自于乡村社会内部的需求，另一方面则是国家为适应农村经济体制改革后重建乡村秩序、重构乡村治理机制的现实考量。
农村改革后，国家在农村实行了家庭联产承包责任制，使农民重新获得了生产经营的自主性空间，农民群众的生产积极性有力较大提高，农村的生产力水平有了明显发展。改革后的乡村社会，呈现出一派生机盎然欣欣向荣的景象。但是，由于家庭联产承包责任制的推行，摧毁了人民公社时期统一有序的农村政治经济关系，使得农村的经济社会结构发生了根本性变化。这一阶段，农村正式组织在日益分化的社会结构里逐渐衰落，致使乡村社会出现了一定程度的“失序”与“混乱”的局面，最明显地表现是公共设施被分割，公众事宜无人关心，社会治安恶化，人们的道德水平与合作精神降低等。这种局面，不仅影响了农民群众的生产生活秩序，也不利于农村社会的稳定与发展。此时的乡村社会孕育着一股强烈的变革这种混乱局面的内在冲动。村民委员会在广西合寨村的“横空出世”就印证了这一点。
改革后的乡村社会，已不再是人民公社时期的“铁板一块”、高度同质化了，而是处于日益趋于分化和异质化的态势。人民公社体制解体后，国家对乡村社会的强力控制也渐趋松弛。伴随着“放权式”改革的推进，国家对乡村的控制力呈日益减弱之势。与此同时，国家在推动农村改革后不仅，又启动了城市的改革。在缺乏积累和外部资源的形势下，城市改革的推动仍然离不开来自农村和农业的支持。这就需要国家一方面能够维持农村社会的稳定以为城市改革创造安定的内部环境，另一方面能够保持对农村社会的控制力以便于从农村汲取资源，支持城市改革。要实现这两个目标，国家只能是选择再次强化对乡村社会的控制。但要强化对乡村社会的控制，必需建立在一定的治理体制之上。选择什么样的治理机制，成为摆在国家面前的一道难题。能否重拾“人民公社体制”，走回过去的老路上呢?显然是不可能的，毕竟“覆水难收”啊。而且，由于农村改革的推行以及国家意识形态的转换，人民公社体制已经丧失其赖以存在的经济制度基础和合法性依据。能否将国家政权下层到村这一级呢?但如此一来，需要大量的财力支持，就会增加国家的治理成本。那么，究竟该如何既减少治理成本又能重新组织分散化的农民，重建乡村秩序，重构乡村治理机制呢?“人民群众的智慧是无穷的”，由人民群众创造的村民委员会，无疑为国家破解难题提供了一条行之有效的途径。盖缘于此，萌生于广西山村的村民自治，受到了国家的高度重视，并最终成为了一项国家制度。
在这里似乎存在着逻辑悖论：国家为实现“控制”乡村社会的目标，却采取了“放权”于乡村社会的途径，建立了具有社会民主色彩的乡村治理机制。其实，如果我们运用国家建构的分析范式，是可以解释这一悖论的。
在中国视阈下，现代国家具有双重特性，即包含着民族－国家与民主－国家两重含义。相应地，现代国家的建构也是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。在欧美国家，民族－国家和民主－国家的建构是同步的；而在中国这类后发国家，民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主－国家建构任务完成后，确立起国家一社会之间的良性互动关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
现代国家建构的内在紧张关系，是当前村民自治面临“成长烦恼”的重要根源之一。村民自治实践中，由国家对乡村社会的控制而引发的村民自治“行政化”的问题、由行政权与自治权冲突引发的“乡村关系”冲突问题、由领导权与自治权冲突引发的“两委关系”对立问题，其深层次根源即在于此。
二、乡村博弈：行政权与自治权的冲突
农村改革后，中国农村基层的治理体制发生了重大变化，即由“政社合一”的人民公社体制转变为政经分开的“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”的治理格局下，国家行政权上收至乡镇，乡镇政府成为基层政权组织，对本辖区行使行政管理职能，但不直接具体管理农村基层社会事务；在乡镇政府以下建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行村民自治，对村域范围内的事务行使自治权。这样，在中国农村基层社会管理中，就形成了乡政管理与村民自治的二元格局，存在着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是蕴含于农村社会中的村民自治权，其功能是在国家有关法律法规范围内，对社区进行自我管理。
乡镇政权是国家为治理农村社会而设立的直接面对民众的政权组织，是乡政权、民族乡政权、镇政权的统称，“主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。”乡镇政权处于国家政权序列的最底层，是国家权力在乡村社会的支点，也是国家意志在乡村社会的输出终端。作为国家权力在农村的基础和末梢，乡镇政权依照国家法律法规管理农村基层社会，行使行政权。行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行管理的权力。国家行政权的主体是国家行政机关，或换言之是国家政府机构；国家行政权的内容，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权；强制执行权；说服、教育、协调、指挥、命令等权力。国家行政权的基本特征：一是这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或它委托、派出的机关；二是这种权力的行使具有强制性的特征；三是这种权力行使的范围，是国家的公共事务。
村民委员会是乡村社会的群众性自治组织，是乡村社会组织和权力的代表。作为乡村社会的自组织，村民委员会依据国家法律法规，自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等，行使自治权。与国家行政权不同，村民自治权是一种社会性公共权力。它是通过一定形式组织起来的区域性群众自治组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授予，是国家通过立法，将一些可以由群众办好的事情交给群众自己去办理，这些事务不需要国家强制力介入，它可以通过群众性的公共契约解决。村民自治权的特征是：第一，村民自治权的主体是一定区域范围内的村民。第二，村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，其权力行使的手段主要是说服教育，缺乏强制性手段。第三，村民自治权的行使范围，是一定区域范围的公共事务。从法理层面讲，村民自治权是特定区域内的居民享有的社会自治权，在实际的运作中通常是通过村民自治组织——村民委员会来行使的。
在“乡政村治”体制下，在乡村社会管理中，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局。这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突，由此而形成了村民自治实践中的一个突出难题——“乡村关系”问题。所谓“乡村关系”，简单地说，就是乡镇政权与村民委员会的关系。“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。
实行村民自治后，包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律法规都已确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。如1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，不具有政权组织的属性，不是乡镇政权的“下级”组织。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律条文来看，乡村之间的规范关系，被界定为“指导与被指导、协助与被协助”的关系，而不是“领导与被领导、命令与服从”的关系，即村民委员会作为自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只负有协助的义务而不是下级对上级的服从义务。这种关系的规定和维持，无疑是村民自治能够正常、规范运作的基本前提和根本保障。
然而，在实际的运作中，乡镇政权与村民委员会之间的关系，存在着不规范、不协调甚至冲突的一面。由于受诸多因素的影响和制约，“乡村关系”的现实状况，离法律法规的“文本规范”还有一定的偏差，存在着一定的张力和矛盾。“乡村关系”的失范，制约了村民自治的健康发展和乡镇职能的正常履行。具体表现为：
第一，村民委员会的“行政化”。“乡村关系”失范的突出表现是，在乡镇政权的行政权与村民委员会的自治权博弈的过程中，强势的行政权往往占据支配地位，致使村民委员会“行政化”。具体来讲，村民委员会的“行政化”有两种类型。一种类型是“被动行政化”，就是村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权强势压力，而被动地被“行政化”。在乡村治理过程中，由于受人民公社时期治理模式的影响，乡镇政权仍然习惯于传统的命令指挥式管理方式，将村民委员会视为自己的行政下级或派出机构，对村民委员会的自治事务进行行政干预。在处理“乡村关系”上，乡镇政权以“领导”代替“指导”，或在“指导”的名义下“领导”、“替代”、“包办”甚至干预村民委员会的工作，致使村民委员会丧失对村务的自主管理权，沦为事实上的乡镇政权的下级机构。第二种类型是“主动行政化”，是指在资源不对称的格局下，处于弱势地位的村民委员会主动屈从于乡镇政权的行政主控。相较于村民委员会，作为国家政权组织的乡镇政权拥有更多的治理资源，在与村民委员会的博弈过程中，往往会处于优势地位。作为势弱的一方，村民委员会只能做出服从甚至迎合乡镇政权的“理性选择”。“主动行政化”的后果，是作为自治组织的村民委员会丧失“自主性”，难以有效履行自治功能。“行政化”的村民委员会，是有悖于其“群众性自治组织”的本质属性，也背离了村民自治的基本原则和精神。
第二，村民委员会的“自治化”。“乡村关系”失范还表现在村民委员脱离乡镇政权的约束，呈现过度“自治化”倾向。村民委员会的“自治化”也有两种类型。第一种类型，为便于分析，我们不妨将之称为“松散型自治化”。在这种类型中，由于乡镇政权忽视对村民委员会的“指导、支持和帮助”，两者之间的联系较为松散，致使村民委员会高度“自治化”。从理论上讲，可能存在着这种类型的“乡村关系”，但似乎鲜见于现实生活中。第二种类型，我们将之称为“无政府主义的自治化”。在这种类型中，村民委员会假“自治”之名，拒绝来自于乡镇政权的“合法”指导，将村庄社区变为不受基层政权约束的“土围子”和“独立王国”。“无政府主义的自治化”，不仅阻碍了乡镇政权职能的正常履行，而且是一种违法行为，严重背离了村民自治的原则精神。这种类型的“乡村关系”尽管不多见，但也存在着少数极端的个案。
在当前的村民自治实践中，尽管不乏“乡村关系”规范运作的典型案例，但总的来看，“乡村关系”的现状离“文本规范”还有较大的差距。这也是为什么“乡村关系”问题被视为村民自治实践中的一大难题，引起广泛关注和热烈讨论的重要原因。当然，“乡村关系”问题的成因是错综复杂的，学界对这一问题也进行了广泛而深入的讨论，不少观点颇有洞见。在此，我们想换一种视角，尝试将“乡村关系”置于“国家－社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题。
从根本上讲，“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。从问题的表象来看，“乡村关系”问题缘于国家行政权与村民自治权两种不同属性的公共权力在乡村“场域”的冲突与博弈；但是，如果我们深入问题的实质，就会发现“乡村关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。
如前文所述，现代国家建构是自19世纪中叶以来中国政治发展的重大任务，直至当下，这一任务仍然尚未完成。中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。而且，中国的民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
现代乡村社会治理体制篇2
关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本
以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范、以及网络，他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性，促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展，才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].
江西人民出版社，2001.195.
[2]罗章.家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[J].
现代乡村社会治理体制篇3
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100―200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令―服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制―遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制―遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
现代乡村社会治理体制篇4
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
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[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
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[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
现代乡村社会治理体制篇5
关键词：乡村政治文化；文化变迁；脉络
中图分类号：D092文献标识码：a文章编号：1007-5194(2008)06-0108-06
收稿日期：2008-10-07セ金项目：
江苏省普通高校研究生科研创新计划资助课题“中国乡村政治文化的变迁与村民选举中的信息传播之关系研究”（CX07B-019r）。
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骆正林（1969-），男，安徽繁昌人，南京师范大学新闻与传播学院讲师、新闻系副主任。
中国乡村政治文化是在特定的地理环境、历史条件、经济基础和社会结构的基础上产生的。农业立国、文明的早熟、小农经济的发展、宗法制度的确立决定了中国文化的基本面貌，也决定了中国乡村政治文化的基本面貌。特定的自然历史条件培育了乡村“政治场域”中三股主要的政治力量：国家权力、家族势力和民间力量。这三股政治力量在历史的坐标上相互协作和竞争，它们之间力量上的互为盈缩直接决定了中国乡村政治文化演变的主要脉络（如下图）。
ヒ弧⒅泄乡村政治文化变迁的主要脉络
オブ泄乡村政治文化的变迁，最直接的表现就是国家权力、家族势力和民间力量的互为盈缩。在1949年之前，虽然这三股政治力量从未停歇过博弈，但是家族势力基本上处在乡村政治生活的主导地位。新中国成立后，国家权力加快了向乡村渗透的步伐和力度，很快主导了乡村政治生活。1978年后，中国的改革开放使国家权力开始有限地退出乡村，乡村的民间力量开始崛起，并且逐渐显示出自己的生命力。
ィㄒ唬1949年之前：家族势力主导时期
フ治是经济的集中表现，经济基础的状况决定政治文化的面貌。我国是个以水为生、以农立国的文明古国，早在父系氏族社会，锄耕农业就让我们的先民有了最早的社会保障。农业生产需要水利灌溉，然而，纵横交错的江河湖泽，既能带来灌溉之利，又可招来洪水之灾。为了保证农业的丰收，我们的先民很早就在寻找治水的办法。为了战胜洪水，禹在治水的时候曾采取了一系列措施：政治上团结各氏族首领作为自己的“股肱心膂”［1］，建立治水机构；组织上，“禹卒布土，以定九州”，按氏族分布的地域来确定版图，调剂劳力；在经济上，“夏禹能水土以品庶类”［2］，按地位高低分配治水成果。这样，原来维护氏族共同利益的灌溉机构就演变成了中国第一个奴隶制国家政权［3］。“学术界一般把文字的发明、城市的建立和金属器具（青铜或铁器）的制造作为一个‘原生型’文化形成的标志。”［4］到了商、西周时代，三种文化形成的标志在中国先后出现，中国文化的主体框架逐渐形成。
ピ谂分蓿古希腊、古罗马是在使用铁器的情况下，通过清算氏族制，瓦解原始公社，用家庭的个体生产代替原始性的集体协作生产，发展家庭私有制，进入文明社会。而中国，则是在铁器还未使用、商品经济还没有发展、氏族血缘关系还没有被瓦解的情况下，直接将治水组织演变成国家机构。这种早熟的文明形态，保留了公社组织，带着氏族的脐带跨入文明的门槛。正是独特的自然历史条件，使中国古代社会形成了“家国同构”的社会政治结构，即一脉相传的专制制度和带有血缘温情的宗法制度的结合。马克思曾用“亚细亚生产方式”这个概念来描述包括中国在内的古代亚洲国家在社会经济形态上的特征，这个特征包括三个要素，即农村公社、土地国有、专制主义的三位一体。
ブ泄社会是一个农业立国的社会，乡村一直是古代国家最主要的经济基础，历代王朝都提倡“重农抑商”，加强对乡村社会的管理。然而，国家管理乡村社会的难度太大，因此，在不影响稳定的情况下，国家权力退出了乡村，通过在乡村培养人来管理广大的乡村。当国家权力管理力不从心的时候，乡村社会成了国家权力与民间权威的交汇场所，家族势力在得到国家权力许可之后，成了乡村政治文化中的主导力量，乡绅势力既要帮助国家做事，也要维护村民的共同利益。因此，直到1949年新中国成立之前，家族势力在中国乡村一直占据着主导地位。
ィǘ）1949-1978年：国家权力主导时期
1949年之前中国社会各种政权虽不断更迭，但国家权力却始终没有放弃深入乡村的努力，可是这些努力几乎没有取得实际的效果。朱新山认为传统中国乡村享有相当程度的自治，国家对乡村的控制除了确保税收和维持治安之外别无它求。后来的内忧外患和推进现代化，国家需要动员更多的社会资源。传统税收关系是国家与个人（纳税人）之间的关系，而近代国家“资源动员”的需要，使常规的税务持续演变成了非常的政治动员，税收变成了国家与社区（行政单位）间的关系。
ソü后，人民政权面临着两大重要任务，一是解决中国社会面临的总体性危机，二是改变中国在世界工业化潮流下的落后局面。中国社会总体性危机需要新政权强化国家权威，从统一中国版图、整合社会心理、再造民族精神等方面塑造新的国家形象。乡村是中国版图的主要部分，国家权力必须强化对乡村的管理才能体现国家真正的统治。同时，世界工业化步伐的加快，使中国社会面临着从农业社会向工业社会转型，国家工业化需要大量的社会资源。在以小农经济为主的中国社会，工业化所需要的资源主要来自乡村，因此，国家只有加强对乡村社会的管理，才能保证从乡村社会汲取更多的工业化资源。因此，建国后，“国家机器在实际运转中承认了村庄整体的重要性”［5］，村庄作为乡村管理的重要机构被纳入到国家权力体系中。
ス正林将国家权力向乡村渗透的过程分为四个阶段。第一阶段（1950-1953年），国家通过运动重新分配土地资源，确立党和政府在乡村社会崇高的道德威望，把农民动员到国家政权建设中来，“解决社会对新政权的政治认同”［6］。第二阶段（1954-1958年），用宪法形式确立乡级政权的法律地位，加快农村党建步伐，大大强化了国家政权对乡村的渗透，完成了对乡村的社会主义改造。第三阶段（1958-1983年）是时期，这一时期建立了“三级所有，队为基础”的经济管理体制、“党的一元化领导”的政治管理体制、“政社合一”的行政管理体制、“社员大会”、“社员代表大会”的社员参与体制等一整套体制，国家权力试图全面管理乡村事务。
ゾ过国家权力的下沉运动，村庄被作为一个整体成为国家动员和调控的对象，村庄内部阶级分化的被抑制消灭了乡村社会传统的精英阶层，再造和重构了乡村社会的管理组织。在新的乡村组织中，国家权力确立了自己绝对的权威。
ィㄈ）1978年之后：民间力量崛起时期
1970年代末，中国政府
开始了自上而下的改革，坚决地告别原有的计划体制。郭正林认为，国家权力向乡村渗透的第四个阶段出现在改革开放后，随着“包产到户”政策的推行，村级组织原有的计划管理功能基本完结，乡镇政府与村级组织的关系进入到以村民自治为特色的“乡政村治”阶段。
ピ诟母锟放之初，国家肩负着追赶世界经济发展速度、快速实现工业化与城市化的重任。为了完成国家现代化的重任，国家需要乡村为城市化和现代化贡献更多的资源，为此，乡镇权力得到加强，乡镇作为一级政府的功能得到更多完善。然而，在实际管理过程中，由于政府对乡村汲取能力的强化、自身约束力的减弱，少数基层政府完全蜕变成赢利型经纪人，成为收费性、掠夺性政府。而在村庄内部，土地承包、分散经营导致村级组织失去了对农民的约束能力和管理能力，乡村公共事务无人问津。刘世定发现，改革开放导致了乡村社会管理出现“末端失灵”现象，在广东省，由于“面对大量外来劳动力的流入，乡镇政府从本地发展的利益出发，对许多自上而下的传统管理方法，既缺乏动力，也缺乏能力来严格贯彻。”［7］
サ毕绱迳缁岢鱿种刃蛏系奈；时，中国农民开始自发地参与乡村政治制度的重建和创新。广西农民在1980年代初，为改善乡村治安状况的自治活动，很快受到中央的重视，在国家力量的推动下，村民自治逐渐成为乡村政治生活中的重要内容。
ゴ迕褡灾蔚耐菩校一定程度上使乡村社会从精英解释村规向村民参与决策过渡，民间力量在乡村崛起，并成为乡村政治活动中不可忽视的重要力量。随着民间力量的崛起及村民自治活动的加强，精减乡镇成了乡村社会发展的必然选择。乡村社会推行村民选举与自治是乡村政治制度的重要转变，它必然对乡村社会以“契约意识”为特征的社会转型产生深刻影响。
オザ、不同历史时期乡村社会主导的社会心理
ピ谙绱迳缁嵴治文化场中，受经济结构和政治结构的影响，国家权力、家族势力和民间力量不断地互为盈缩。在历史的不同时期，三种政治力量虽然在势力上有所调整，但是，政治文化的变迁并不是一种模式完全覆盖另一种模式，而是基于乡村社会现实发展的需要，沿着“家族主导――国家主导――民间主导”的方向演进。在乡村政治文化演进过程中，三种政治势力中的任何一方都没有退出历史舞台，他们仍然以自己的方式作用于乡村政治生活。但是，在不同的历史环境下，受主导的政治力量的影响，农民的价值取向和社会心理也会做出新的调整，其中与政治文化演变的主流脉搏共振的社会心理，必然会在乡村社会发挥着更大的社会影响。
ィㄒ唬易迨屏χ鞯际逼冢鹤诜ㄒ馐兜耐持
ニ谓宗法就是以家族为中心，按照血统远近区别亲疏的法则。宗法制度是在原始氏族社会血缘关系的基础上发展而来的。在长达几百万年的远古时代，包括母系氏族社会和父系氏族社会的大部分时期，维系人类社会组织的基本纽带就是人类自然繁衍的血缘，可以说血缘关系是人类社会进步的起点。
ナ献迳缁崛嗣堑难缘关系简单而粗糙，因此，家族势力在氏族制的环境下受到很大的限制。而进入文明时代后，原始的宗法思想被理论化、制度化，并作为中国文化的因子积淀在人们的社会心理中，对后来中国社会的发展产生了深刻的影响。中国文化的主流是儒家思想，而儒家思想的基础就是以宗法制度和家国同构的社会政治结构为基础的，它以纲常名教为基本教义，以忠孝为人们感情的聚焦点，以皇权崇拜为核心，以成为圣人为人生最高境界。儒家学术之所以能够从先秦各家之中脱颖而出，最终成为官方正统意识形态，就是因为它全面地反映了中国宗法社会结构的特征和中国人的心理结构。
ピ诩夜同构的社会中，家与国的概念混淆不清，因此，宗法意识成了古代中国主导的社会心理。在乡村社会，家族既是农民的依靠，也是农民与国家联系的纽带。在乡村生活中，农民每天从事繁重的体力劳动，但是回报却是微薄的。对自然和社会变故的脆弱承受力，使个体离不开家族的关心和保护。另一方面，乡绅往往既是大家族的族长，也是国家的代表和象征，对于乡村，他们扮演着保护者和代言人的角色，而对于国家，他们则又是政府的代表。在家国同构中，农民接受家族统治，遵从家庭伦常，信奉“在家尽孝，在国尽忠”的信条，把“修身、齐家、治国、平天下”作为人生追求的主要目标。
ィǘ）国家权力主导时期：集体意识的垄断
ネ豕斌认为，国内外学者将中国未能顺利实现近代化的原因归咎于三大罪魁。这三大罪魁包括：国家政权为了维护自己的权力而阻碍进步，帝国主义迫使中国经济变化屈从于外国利益，封建势力为保护其社会地位而反对进步［8］。建国后，帝国主义势力被赶出了中国，封建势力得到批判和打击，国家政权被转移到人民手中。历史发展无法摆脱惯性的影响，新中国虽然建立的是社会主义制度，然而，它无法绝对地斩断与历史的联系，封建思想的残余还比较多地存在于国家建设中。
ピ谙绱迳缁幔生产队是带有地域界限的居住单位，“带有建立在婚后从夫居规范之上的清晰的父系继嗣偏见。”［9］随着国家政权向乡村的渗透，乡村中的宗族势力受到很大的打击和压制，乡村权力过分集中于国家组织，社会组织缺乏自主性，集体意识成了乡村权力运行的主要动力。“在以后的相当长一段时间里，农民不仅在经济上高度依赖于其所隶属的生产队和生产大队，而且在政治上和其他方面也被其所依赖的集体所控制。”［10］虽然在时期，按照当时制度，生产大队的干部由全体社员选举产生，但公社对大队干部选与不选具有相当程度的决定权。
ィㄈ）民间力量崛起时期：契约意识的形成
ジ母锟放之初，为了获得更多的工业化资源，国家在乡村加快了权力建设的步伐，乡镇政府职能迅速得到强化和扩张。然而，一方面包产到户政策结束了农民的集体生产，小农经济重新成为乡村主导经济模式。另一方面，商品经济、市场经济的复兴，使乡村社会人口流动加快，村庄利益来源出现多样化的趋势。汲取工业化、城市化资源的重任，使乡村权力组织降低了“服务性”，几乎完全成了“赢利型经纪人”。然而，小农经济微薄的回报，使乡村很难完成国家下达的各种任务；分散的家庭经营降低了农民对国家的依赖，乡村社会与国家政权之间出现了断裂；乡村经济的多元化更加弱化了农民对土地的依赖。于是，在乡村社会与基层政府的博弈中，一种新的乡村政治文化得到建构，契约意识逐渐在村民意识中形成。
テ踉家馐兜牡谝桓霰硐质桥┟褡晕乙馐兜男纬伞0⒍蒙德认为，发展中国家政治文化的发展应该逐渐走向世俗化。“在这种世俗化的政治文化中，社会公众越来越重视在周围世界中可以把握的因果关系，人们用明确的方式而不是用笼统的方式来观察客观事物，自信拥有改变外部环境的能力，社会评价越来越注重个人成就而不是世袭地位。”［11］联产承包责任制让农民由集体生产退回到小农经济环境中，农民在一定程度上成了农业生产和成果支配的主人，农民的自我意识开始出现。
テ踉家馐兜牡诙个表现是反抗意识的增强。随着社会环境的变化、乡镇企业的崛起，民工大规模进城，农民的收入来源呈现出多元化。同时，受教育水平的提高、信息传播的发达，使农民的现代意识明显增强。在计划经济年代，人的价值和权利曾经遭到过极度否定，然而，在市场经济环境下，农民却越来越关注自身的权利，当他们的权利被恶性剥夺时，他们会以各种方式去抗争。在一些经济落后地区，当农民难以承受沉重的负担时，当他们遭遇到野蛮行政时，当他们的权利受到无理侵犯和削弱时，他们或依照法律程序，或走上抗争之路，去索取自己的权利。
テ踉家馐兜牡谌个表现是村民自治的推行。
改革开放后，国家权力对村庄的影响力减弱，乡村公共事务出现了危机，作为村民自救的产物，村民自治诞生。而国家推行村民自治的目的是重新借鉴民间力量，加强对乡村社会的管理。“随着经济的增长、生活的改善和文化水平的提高，社会公众要求以某种形式参与政治生活，以实现自身的政治抱负或政治利益。”［12］不管目前村民自治在各地的发展水平如何，村民在选举与自治中契约意识都明显地得到了增强。
オト、乡村权力结构变化与乡村政治文化的调整
ジ母锟放以来，乡村的权力结构发生了重要变化：国家权力虽然占主导地位，但是它的影响力却在弱化；民间力量虽然还很弱小，但成长的势头却令人关注；家族势力虽有所抬头，但与时代潮流不符，应该成不了气候。实现社会的稳定和发展，是任何一个国家和政府都孜孜以求、并为之奋斗的社会理想。改革开放三十年来，中国共产党已经从革命党真正转变成执政党，执政能力和执政水平不断提高。中国绝大部分人口居住在乡村，因此，解决“三农”问题，实现对乡村社会的有效管理，不仅是共产党执政的重要任务，也是中国社会稳定和发展的主要前提。乡村权力结构的变化，使契约精神在乡村社会不断加强，草根民主正在改变中国乡村政治文化，并对中国现代政治生活产生积极影响。因此，作为执政党，中国共产党应该秉承现代政治生活的基本规律，尊重基层民主发展的现实，调整管理乡村的政策和策略，维护社会稳定，实现国家发展。
ィㄒ唬┎莞民主的社会地位
ハ绱迳缁崾且桓鲎愿自足的社会，因此英国统治者关于乡村社会的早期记载中就认为：“乡村带有一点共和国的意思，自给自足，有自己的负责人，能在整个帝国的崩溃中幸存下来。”［13］中国古代乡村社会是一个散漫的、平铺的、自然的社会，在乡村社会，皇权从来就不是人们想象的那样无所不能。正是由于皇权在管理乡村社会时力不从心，因此，传统社会自古就有一定限度的自治和民主。李昌平认为：“在封建社会，家庭是不民主的，但家族是讲民主的。行里是不讲民主的，但行业是讲民主的。”不过，中国古代乡村社会的民主是自发的、内生的、有限的民主，它没有得到国家法律的认可，也难以形成令世人瞩目的政治力量。
ソü后，国家力量虽然深入渗透到乡村，但是村庄内部还是存在着一定的自由政治空间，只是这个空间依然是内生的、有限的，难以摆脱“工具化”的性质。改革开放后，乡村社会各项事业都得到了较大的发展，教育水平的提高、人口流动的加快、大众传媒的普及，使农民的知识结构发生了重要变化，农民的民主素质、民主能力和民主热情都得到空前提高。经济的发展使农民从温饱的困境中挣脱了出来，有了更多的时间和精力去思考自身的尊严和权力问题。正是乡村社会的发展促使广大农民重新寻找“人的价值”，在个人、社会和国家的关系上，很多农民已经不再把人看成国家的工具，而是向社会要求把人作为出发点，尊重农民，重视农民，帮助农村走向现代化。
农民正在从思想上把自己从“国家的工具”转变为“自己的主人”。主体思想的确立增强了农民的契约意识，促进了乡村社会公共空间的形成。
ゴ迕裱【偈桥┟褡约旱拇丛欤后来得到国家认可，并在国家制度的层面上逐渐走向了规范化和法制化。村民选举在乡村的推行，使农民通过村委会、村民会议、村民代表会议等法定组织，获得了利益表达的法定渠道。利益表达渠道的建立又反过来提升了农民的利益表达意识，使农民更加清醒地认识到自我的权利，促使他们更加自觉地通过利益表达渠道主动地影响公共政策，通过法定程序追求和维护自身的合理要求。当农民的契约意识不断形成并走向成熟的时候，国家对乡村的管理就必须尊重草根的力量，让农民作为自己的主人决定自己能够决定的乡村事务。赵心树认为，一套制度的正当性有两个关键内容，一是合法，一是合民意。当合法度不变时，民意就成了决定因素［14］。民间力量的崛起使国家权力必须尊重民意，在法制的轨道上推进村民自治的发展。
ィǘ）国家权力的有限退出
ピ谥泄近代史上，各种政权都力图在乡村完成国家政权建设，然而，“从近代以来村治兴衰的整个过程来看，政府的一厢情愿是乡村政权建设失败的一个重要原因。”［15］政府的一厢情愿造成了国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现
。“”以后，国家对乡村管理采用的是两手策略：在经济上，通过扩展基层政府的规模和权威，全面控制乡村的经济资源，以消化工业化、城市化所支付的社会成本；在社会上，国家权力退出乡村，放弃乡村公共事务的建设责任，要求农民自己管理自己的事务。这种一手软一手硬的管理方式，在改革开放之初确实为国家消化了改革成本，但是，随着乡村社会过度输血之后的“贫血”，随着乡村社会矛盾的激化，国家在乡村社会的管理遭遇到局部的、根本性的危机，在少数地方，农民的增多，政府行政受到较多的抵制。
ピ1980年代末和1990年代末出现的村民自治和村民选举热，在某种程度上就是国家还权与民的重要举措，即通过村民自治，利用民间的力量，化解乡村社会的治理危机，节约国家治理乡村的成本。进入新世纪，国家更是把乡村的发展摆到了党和政府的重要议事日程，大力推动社会主义新农村建设。在今日的乡村社会，随着村民选举的推行、乡村社会民间力量的崛起，事实上基层政府对乡村社会的影响力已经降低了。然而，少数地方政府受传统的乡村权力的影响，不愿或不敢接受村民契约意识觉醒的现实，往往采取保守的方式，维护自身传统的权威。当然，农民参与乡村事务的决策，确实给基层管理者带来很多挑战，“失败的风险使公共管理者常常想回避公民参与的要求，或者将公民参与的程度降低到最小化。”［16］然而，无论在什么情况下，基层政府都不能违背时代潮流，否则会让自己陷入到治理的尴尬之中。
ハ执社会是公民意识觉醒的社会，虽然农民总体的现代意识落后于城市市民，但是，乡村社会民主化道路必然是向前延伸的。在现代乡村，那种单一的、自上而下的行政管理手段，对乡村资源进行全面控制的模式，越来越不适应乡村社会的发展需要。在乡村社会，国家权力应该坚决地、适度地退出，让农民真正拥有实质意义上的自治权。在实施威权体制（authoritarianregime）的国家，政府往往尊重社会价值的多元化，不提炼主导意识形态，统治集团无力也无法实行对社会的全面控制，“很多威权国家，都开放具有一定竞争性或‘半竞争性’的各项选举。”［17］当然，威权体制不适应我国的社会现状，我们不能动摇建设中国特色社会主义的决心，但是，我们可以对威权体制进行批判的吸收，抛弃具体的社会制度；我们可以从管理原则中找到一些可以借鉴的经验为治理乡村所用。按照威权体制的做法，国家权力可以有限退出乡村，尊重乡村社会的多元价值，限制威权领袖个人或集团权力的行使。
ィㄈ）家族势力的回光返照
ブ泄是一个农业国，人们附着在土地上很少迁徙。费孝通在《乡土中国》中借一位“研究语言的朋友”的口说：“村子里几百年来老是这几个姓，我从墓碑上去重构每家的家谱，清清楚楚，一直到现在还是那些人。乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”。费孝通总结说，“以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”即使在流动的情况下，也会形成新的宗法社会。“因为人口在增加，一块地上只要几代的繁殖，人口就到了饱和点；过剩的人口自得宣泄出外，负起锄头去另辟新地。可是老根是不常动的。这些宣泄出外的人，像是从老树上被风吹出去的种子，找到土地的生存了，又形成一个小小的家族殖民地，找不到的也就在各式各样的命运下被淘汰了，或是‘发迹了’。”［18］应该说，在中国古代社会，宗法意识一直在乡村占据着主导地位，个人在社会中的位置往往不是由个人决定的，而是由家庭或婚姻关系规定的。
ァ芭┟裥哪恐械募易寮体主义情结，是家族在共同的社会经济与文化生活中所形成的社会共同体意识。”［19］这种共同体意识对乡村权力结构和乡村政治文化曾经产生了巨大的影响。然而，在新中国成立后的国家政权建设中，乡村社会的家族势力得到了根本性的控制，家族势力在乡村政治生活中逐渐失去了自己往日的能量。、社会主义思想改革运动、“破四旧”等运动，最终使乡村家族势力几乎无立锥之地。改革开放后，小农经济地位重新恢复，国家权力退出乡村公共事务，乡村家族势力有所抬头。在一些地方的村民选举中，出现过家族势力操纵选票，造成旧时代的沉渣泛起，少数地方家族势力、黑势力、地方恶霸重新登上乡村政治舞台，给基层民主带来很多负面影响。
ゴ由缁岱⒄沟那魇评纯矗乡村社会的流动性已经大大加快，乡村社会经济结构也在快速走向多元化，少数地方家族势力的恢复应该说只是一种回光返照，不会给乡村政治文化带来太大的影响。乡村社会的现代化，应该包括物质文化、精神文化和制度文化的现代化，目前乡村社会已经基本实现了物质现代化，村民的精神现代化也在发展中，而村民选举是制度现代化的重要内容。因此，作为旧时代产物的家族势力会在特定条件下对乡村政治文化有所影响，但是，它已经赶不上村民契约意识的发展，在乡村社会，农民个人之间自由缔结的契约所包含的权利和义务，正在代替以家族所赋予的身份所包含的权利和义务。
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现代乡村社会治理体制篇6
关键词：乡镇体制行政控制社区自治民主选举
目前有关我国乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率1。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村2，实行“乡治、村政、社有”3，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。其二是弱化乡镇体制。主张者认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治4。
这表明，对我国乡镇体制建设这一关系到国家宪政制度和农村稳定及发展的重大问题，尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实，来认识这一问题的性质及解决的路径。
一、乡镇体制的历史变迁
自秦朝至明清，国家的地方权力体系发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年（公元595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇16年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级5，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。但是，到19世纪后期，特别是随着科举制的衰落以至在1905年被废除，“整个社会丧失了它特有的制度体系”6。于是，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革。光绪34年（公元1908年）清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）--保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。这种企图让行政权力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色调，又有中国封建政治制度的胎记，是两者混合的产物7，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。然而，清朝推行这一乡村改革方案时，皇权的影响力已经受到了史无前例的挑战，各地兴办自治之事，多有名无实，而在此项法令颁布3年后，清朝便告灭亡。这一改革法令也就成为了中国乡村社会变迁过程中的文本制度遗产。
辛亥革命的一个重要后果，就是政治的合法性基础受到破坏，被统治者对政权的认同和自愿服从的程度下降。对于乡村社会来说，这种危机最为突出的就是与皇权相联系的保甲体制受到了冲击并逐渐失去了存在和发挥作用的基础。而在西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了政权“合法”性的基础。孙中山表示，在兵事完结之后，把全国一千六百多个县划开，将地方上的情形让本地人民自己去治。袁世凯为了巩固自己的统治地位，也于1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。从发生学意义上来说，民国初期的这种“地方自治”，是在封建皇权受到冲击和废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性，因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统治8。
1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石了《施行保甲训令》，在一定的区域内废除了“地方自治”的外衣，实行以人身依附为特征的保甲体制。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，蒋介石认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。国民党推行的这种保甲制，同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、国民党九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’”9，地方自治也空有其名。
二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定人民公社体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生12。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个。
随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为腐败。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。这些问题的存在，势必造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限”16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。
(原刊《战略与管理》2002年第6期)
注释：
1王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
2王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
3沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
4于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
5赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。
6[美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。
7参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第6页。
8徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版，第256页。
9参见胡次威：《国民党反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。
10于建嵘：《人民公社的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。
11中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
12《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
13童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
14于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。转贴于
15闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第436页。
现代乡村社会治理体制篇7
关键词：乡村治理；治理现代化；治理文化
党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这为农村治理体系的重塑提供了新的要求和方向。中国是一个拥有几千年发展历史的国家，传统农业社会积淀的乡村治理丰富经验是一笔资源财富，将经验传承与现代实践对接，需要创新乡村治理的理念、方式和方法，乡村要跟进国家治理现代化的步伐，还有许多难题需要破解。因此，中国现代化进程要摆脱乡村发展滞后的困局，就必须使乡村治理与整个国家治理的现代化齐头并进，不能让乡村治理拖累了国家治理现代化。
一、乡村治理研究的背景
（一）乡村治理研究由来
费孝通在20世纪40年代的《乡土重建》中曾担忧西方现代化以及20世纪混乱的状况带给中国乡村生活的“损蚀”和冲洗：那些在中国乡村以及中国社会中活性部分和活力内容；那些中国的乡土社会中赖以维持健全性的习惯、制度、道德，亦即那些深厚的社会资本；在有语无文的乡村常识性规范与价值以及大量依旧活着的传统。费老认为，现代化在中国的发展，需要的“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强、启发领导作用”。也就是说，经历了多种苦难的乡土中国之重建，主要还是要依靠于其内在的、自生的力量。所以费孝通会说，在乡土重建的过程中推动老百姓向现代化生活迈进，“只有把人才渗透到和老百姓日常生活有关的地方自治事务中去”，并寄望于“将来乡村社区里自会长出新的社会重心和新的社会人物来的”。要把乡村治理现代化放到农村社会变化的背景下加以深刻认识，从而把握它的重要意义。
（二）乡村治理研究的基本假设
假设1：乡村治理相关主体“经济人”特性普遍存在
在乡村治理过程中，会涉及到不同的治理主体。他们或因区域因素而表现得不尽相同，但各有其利益预期，其行为偏好更多地体现出“经济人”的特质，且不局限于经济单一方面。这些利益群体的存在是合理的，也是必然的，相互间并不总是排斥关系。
假设2：地方在推进乡村治理创新中的努力支付是同质的
乡村治理现代化作为国家层面的战略需求，是需要地方各级政府层层推进的。抛弃地方考核的狭义的利益观，地方政府在推进乡村治理创新方面的决策、政策与制度方面的努力都是积极的，是没有差异的，尽管这种努力支付是无法实际比较的。
假设3：治理绩效最直观的衡量标准可简化为治理对象的价值认同和行为接受
治理绩效可以有很多种不同的评价体系，但最直接最核心的评价基准是治理对象对系列治理事件是否认同，以及隐藏其后的治理信息能否作为其行为决策的判断依据。治理对象只有对治理实践（事件）从思想上通过了价值认同的验证，才有可能接受正在形成的或业已形成的治理理念，从而改变其惯常的个体行动，成为有机治理的神经元细胞。
二、西安乡村治理创新模式比较
从理论上讲，管理侧重于正式制度安排下的国家权威；而治理以包容的姿态容纳不同的治理主体，倡导开放式的参与，注重参与能力的提高与参与形式的多元。该部分从治理意愿、治理能力和治理需求三方面出发，将乡村治理置于整个宏观经济大背景下考察，区分为外源型创新模式和共生型创新模式，从理论和实践层面展开对比分析。
（一）外源型创新：曲江楼观模式
1.楼观发展现状
楼观道文化展示区东距西安70公里，西距周至县城15公里，是著名的圣迹游览地，号为道家七十二福地之首。展示区规划面积33.04平方公里，分为道教文化区、财神文化区和现代农业观光区三大板块。
楼观新镇规划总面积为1600多亩，分a、B、C、D、e、F共6个区，总建筑面积91.7万平方米，安置人口15000人。有2个文化广场，3个卫生室，标准幼儿园和寄宿制小学。
2.枪壑卫砟J降奶氐
由周至县政府和曲江新区合作成立楼观新镇管理办，开启了楼观特有的行政治理框架；通过实施“民选自治、企业管理、政府扶持”的物业管理模式，引导新镇居民形成自我管理、自我服务、自我决策的理念形成；通过挖掘和整理楼管地区的民俗和文化资源，试图在新镇居民中形成新的社区认同；通过就业创业培训扶持，以解决经济问题的形式聚焦新镇治理；通过开展移风易俗活动，促使农村居民向新市民的转变。
3.楼观模式可持续性探讨
楼观新镇成立伊始，便被赋予了浓厚的行政色彩。楼观新镇居民的自组织如何在政府集中介入的空间中寻求突破，或曲江管理模式何时以某种恰当方式淡化新镇的治理主体角色，这将关系着整个展示区活力激发的问题。
（二）共生型创新：户县培优模式
1.户县培优工程发展状况
2012年初，户县县委县政府针对农村“三慢一难”（经济发展慢、农民增收慢、人才成长慢和干部选拔难）问题，启动“培优工程”。依托县委党校和县镇村三级组织，计划用5年时间，培养3000名农村优秀青年带头人。
培优工程每期学制两年，分党校集中培训（半年）、乡镇机关实践（半年）、回村挂职锻炼（一年）三个阶段。近四年来，培优工程前五期共集中培训学员2381人，其中一至三期共有1245名学员完成两年学制，正式毕业；第四、五期共有591名学员转入镇、村实践锻炼。期间，共有302人因不符合培训要求被清退，171人因自身工作原因退学。
2.户县培优模式的成效
（1）优化了基层党组织队伍结构。截至目前，培优工程成立培训班党支部18个，培优青年社会组织党支部1个，在培优青年中确定积极分子1189名，发展预备党员208名，转正102名，正考察的发展对象48名。另有12名培优学员被各镇党委接收为预备党员。在镇村考察过程中，有近30名发展对象因镇、村两级评价不高取消发展资格。
通过引导培优学员进入基层党组织队伍，强化了基层党组织建设，防止了能力弱化；坚持党性原则，防止了功能退化；严明纪律约束，防止了影响淡化。
（2）创新了乡村治理载体。按照“通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”的路径，培优青年通过参加村“两委会”换届选举、创建“培优学员创业实践基地”、设立“培优工作室”、创建“爱心服务队”等平台，活跃在户县乡村治理现代化的舞台上。
3.户县培优模式普适性探讨
随着培优工程的逐年推进，在赢得社会支持的同时也存在以下疑惑的焦点问题：党校培训的硬件保障能否普遍推广、培训的师资团队是否全面权威、培训的内容能否有效解决实际问题、培训的规模能否满足基层党建血液更新净化的需要、培训持久推行的长效机制如何构建。
对于社会上的种种质疑，笔者认为应客观看待“培优”模式。毕竟其不同于一般的职业农民培训，激发了参与意愿；不仅是学习培训，更是打造“培优”品牌的集体行动，提高了治理能力；支持培优学员的创业实践，增进经济互信合作，实现了基层党组织政治功能与服务功能良性互动；创新治理参与载体，重塑乡村社会新秩序；融洽了党群关系，奠定了治理优化的群众基础。
三、西安乡村治理发展创新的方向
有专家从现代化和制度变迁的视角分析乡村治理中面临五个难题，即传统与现代的冲突、乡村文化的多元与异质的张力、经济与政治关系的失衡、上层推动与基层动力不足的矛盾、强化乡村政治与基层党组织社会基础弱化的现实，认为乡村治理现代化必须以有效的措施摆脱这些问题的缠绕。
笔者认为，乡村治理有其自身的逻辑性贯穿于整个治理实践中。首先，经济发展必须直面的问题。本地更多的就业机会意味着乡村溢价开发的潜在吸引力，而非农收入的多样化更是适时修正着收入增长预期。其次，在利益相关的驱动下，产生了治理参与需要。需要表达出真实意愿，需要以彼此认可的方式参与到利益表达过程中来。再次，通过调动乡村资源，在具体治理事件中培养认识共同体，形成共同的价值体系，形成自觉有序的治理惯例，在乡村从传统到现代的转换过程中完成新一轮乡村社会的构建。最后，当有形的制度充分体现并保障治理的公正公允、包容开放之时，也就是乡村治理文化形成之时。
1.提倡治理不能排斥自治
从国家治理看，传统与现代的一个重要区别是治理参与面的窄与宽、治理参与度的浅与深。传统国家治理一般就是统治阶级的事，出发点是控制社会，因此参与治理在观念上和实际操作中都与民众无关。因此，如何在治理过程中让民众享受到更多自我管理、自我决策、自我监督的权利，当然，同时也必须为未来承担更大的责任，比原先绑在土地上的权利，更有吸引力。
2.基层党组织聚焦治理的作用不可或缺
现代国家治理突出社会广泛参与。尤其是社会主义民主强调人民当家作主，人民群众在国家治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。乡村治理现代化需要吸纳村民广泛参与，而且必须是实际参与而不是友情参与，是有效参与而不是形式参与。农村基层党组织要在动员、组织村民参与乡村治理中再造凝聚力。
3.经济发展问题是治理的先导因素
在实现农业现代化、农村治理体系和治理能力现代化的历史进程中，农村基层治理坚守集体主义、共同富裕等价值理念，在新的历史时期不仅具有合理性，而且具有优越性和示范性。当关于土地的各项改革涉及到农民切身利益时，农民的话语权被激活，村民有了参与村级管理的兴趣和动力。如果没有利益为纽带，如果没有发展经济的核心吸引力，估计还是“事不关己，高高挂起”的态度。
4.充分发挥乡规民约在治理中的作用
农村治理现代化的目标就是建构一个平等保护公民个体权利的公共权威，在社会成员中确立公共规则，这也是农村治理是否或在何种程度上实现着现代化转型的基本内涵或衡量标准。以此观之，那些只关注管辖权在国家和村庄间的流动、而忽视建立公共性治理规则的政治实践并不意味着农村治理的现代化转型。
参考文献：
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现代乡村社会治理体制篇8
〔关键词〕农村社会阶层分化；乡村治理；成都市
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0078-05
党的十八届三中全会提出，促进国家治理体系和治理能力现代化。我国是农业大国，乡村治理关系到党在农村的执政基础，关系到中国特色社会主义民主政治的发展，是国家治理体系的基础。在城镇化快速发展的大背景下，乡村治理的重要性更加突出。2014年中央一号文件指出，要改善乡村治理机制，对新形势下的农村社会管理作出重要部署。农村社会阶层分化是指在社会转型期，大量农民由农业劳动者转为非农业劳动者，〔1〕也即农民改变自身身份的过程。乡村治理是以促进乡村发展、维护乡村秩序、保持乡村稳定为目的的公共权力的运用，是乡村多元利益主体协同公共管理乡村的过程。〔2〕改革开放以来，我国农村社会阶层分化加快，农民收入差距拉大，贫富分化加剧，对乡村治理提出了新课题。近年来，成都市在推进城乡一体化发展的背景下对健全乡村治理机制、强化村级公共服务和社会管理改革等作了有益探索。本文结合成都农村改革发展实践探索，对农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化作了深入思考。
一、成都市构建新型乡村治理体系的实践与启示2007年成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。近年来，成都市适应新型工业化、新型城镇化加速发展的新形势，在统筹城乡改革发展的实践中，大力实施农村“四大基础工程”，推进乡镇政府职能转变，率先在全国推进村级公共服务和社会管理改革，〔3〕全面构建以党组织为核心、居住地为单元的村级治理机制，深入推进基层民主政治建设，形成了共创共享的社会管理新格局。
（一）主要实践
1.转变乡镇政府职能。一是优化乡镇工作目标绩效考核。降低考核办法中乡镇经济指标的权重，强化社会管理和公共服务职能。二是推进撤乡建镇并村。综合考虑产业发展、城镇规划、人口分布、居住规模、公共服务配套、居民认同感等因素，采取就近合并、单独建立等方式，调整乡镇、行政村（社区）区划，实施管理体制改革，理顺区（市）县、乡镇、村（社区）的关系，提高行政效率。三是推行乡镇重大公共建设项目民主管理改革。在首批10个试点乡镇中建立了组织机构，强化公众参与制度、公开公示制度、民主决策制度、民主监督制度、民主评议制度，推动决策公开，扩大群众的参与面。
2.创新村级公共服务和社会管理机制。探索基本公共服务均等化、村民民主参与实现村庄有效共治问题，促进村民生活改善与基层治理结构完善。一是明确政府、村级自治组织、市场的责任。按照“公益政府承担、福利适度补贴、经营推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。二是建立持续的财政投入机制。建立村级公共服务和社会管理专项资金，纳入市县两级财政预算，并建立随财政收入增长而增长的机制，实现村级公共服务“有钱办事”。三是构建基层民主管理的长效机制。建立村民广泛参与的民主管理机制，实行民主议决村级公共事务项目和专项资金使用事宜，达到“民生促进民主，民主保障民生”的良好效果。四是建立城镇“社区”公共服务和社会管理机制。将农村的这一做法向城镇推广，建立城镇社区公共服务和社会管理专项资金，建立城乡统一的村（社区）基本公共服务和社会管理保障机制。
3.完善新型基层治理机制。一是全面推行乡镇、村（社区）党组织书记公推直选。全市乡镇党委书记以及村（社区）党组织书记全部公推直选，以党内民主带动基层民主。二是理顺村级各种主体的关系。按照决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离的原则，完善农村公共服务和社会管理体系和集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织领导的思路，进一步理顺村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织的关系。三是健全村民自治机制。率先在全国建立村组议事会制度，积极培育农村专业经济协会和农村公益性社会组织，村（社区）党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制基本形成。四是增强村级党组织领导核心地位。促进村党组织领导方式的转变，整合基层党组织、村级自治组织、集体经济组织、社会组织以及党员群众等多方力量，实现基层治理机制与创新社会管理有机结合，提高村（社区）党组织凝聚力、号召力和战斗力。
（二）几点启示
实践证明，在快速城镇化的进程中，充分发挥党组织的领导核心作用，是稳妥推进社会转型、加强社会管理、实现新市民安居乐业的坚强保证。
1.抓好基层党组织工作覆盖和凝聚力覆盖是基础。面对经济转轨、社会转型，基层党建工作必须因势而为，主动变革，迅速跟进。要把服务中心大局的力度和效果作为根本标尺，积极围绕区域发展、民生保障和社会管理，创新基层党组织设置方式和活动载体，在改革发展稳定一线加强党组织建设，夯实党的群众基础和组织基础。
2.强化村级公共管理与有效服务是核心。在体制转换、结构调整和社会变革过程中，要着眼于群众多元化需求，探索建立更加直接、更加贴近群众的联系服务机制，切实解决群众的各种利益问题，在服务群众中凝聚人心。促进公共资源下沉，整合各类社会资源，共同参与村级建设，实现共驻共建。
3.提升基层党组织民主治理能力是关键。要按照坚持党的领导、严格依法办事、扩大直接民主有机结合的思路，不断改进基层党组织领导方式和工作方式，用民主的方法聚民力、集民智，善于发挥群众主体作用，形成共商共建、共创共享的强大合力。要建立党组织、自治组织、经济组织规范有序的运行制度，大力培育社会组织，促进群众自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
当前，农民诉求多元化，生产生活方式变迁，流动人口大量增加，部分地方村级公共服务职能和权责不太清晰，农民合作社负责人、家庭农场主等新型农业经营主体在乡村治理中的作用发挥不够充分，进入农业领域的城市工商资本与原有农业生产经营主体的关系需要改善，农村基层管理服务亟待创新。
二、我国农村社会阶层分化的特点与趋势
改革开放以来，我国农村社会结构发生重大变化。特别是现代化转型与经济体制转轨，随着所有制结构、分配方式和经营模式调整，农村社会阶层多向重组，呈现明显的多元化和复杂化趋势。据著名社会学家陆学艺研究，这一时期农村阶层分化为“农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层”。〔4〕如今我国农村社会阶层分化出现一些新特点，呈现新的态势。
（一）农村社会阶层分化的特点
当前我国正处于工业化后期、城镇化加速期和社会转型期，农村社会阶层分化还不稳定、不成熟，未能定型化，具有如下特点：
1.不完全性。转移后的绝大多数劳动者还拥有承包经营权的土地（不论流转与否），所从事的非农职业岗位不太稳定。相当部分就地转移的劳动者亦工亦农，与农业劳动、土地都还有一定联系。土地还是大多数农民的“保险箱”，农村劳动力转移还有一个从兼业到专业的过程。
2.不平衡性。农村社会阶层分化与经济发展水平、市场开放程度、非农产业发展状况紧密相连。经济发达地区，农业劳动者阶层所占比例较低；反之则比例较高。
3.自发性。农民选择什么职业或进入哪个阶层由农民自愿决定，并没有制度承认和支持。社会阶层变化是在国家宏观经济政策和经济体制改革的影响下发生的，国家并未运用相应社会政策去调节和引导。〔5〕
4.边界不固定。农村社会阶层之间存在着水平流动、垂直流动和结构流动，农民个体可以在各个阶层之间自由流动，也可以同时进入某几个阶层。由于阶层开放性、流动性大，使得阶层边界模糊不清。
（二）农村社会阶层分化的趋势
在未来较长时期，农业人口会不断由农业领域向非农产业转化，由农村向城镇转移，传统农业劳动者所占比例会下降，新型职业农民会大量涌现。农村社会阶层分化趋向简单化，农村社会结构趋向现代化，〔6〕将呈现如下趋势：
1.农村社会阶层分化规模化、扩大化。一是国民经济转型升级，加快发展二、三产业，尤其是大力发展中小城镇，农村劳动力转移加快，其规模、速度、结构、方式、地域等都影响着农村社会阶层分化；二是大力发展民营经济，个体私营经济、混合经济发展迅速，个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等呈扩大态势。
2.农村社会阶层分化在两个层面展开。一是在农业内部转移。在保障国家粮食安全的前提下，积极调整农业产业结构，大力发展优势特色效益农业，这有利于发展高产、优质、高效、生态、安全农业。二是农业向二、三产业转移。主要是中小企业、个体经济、私营企业、农村服务业等的发展，尤其是农业与文化、旅游、创意产业等融合发展催生新业态，农村管理人员、农民知识分子数量大量增加。这有利于扩大农民收入来源，繁荣农村经济文化，发展乡村旅游，改善乡村治理。
3.非农阶层定型化。随着城镇化进程和城乡户籍制度改革，部分中小企业职工及管理者、个体工商户、私营企业主和一些农民工会彻底转换农村居民身份。同时，在大中城市郊区，由于都市现代农业发展和农村产权制度改革推进，一部分非农阶层人员又期望转移成农村居民身份。
三、农村社会阶层分化对乡村治理的积极作用和影响与挑战农村社会阶层分化与农村经济社会发展紧密相连。不同阶层的区别，体现了农村社会结构的巨大变迁。这种变迁，一方面对乡村治理产生了积极影响，另一方面，也给乡村治理提出了许多新课题。
（一）积极作用
1.加快现代农业发展与社会主义新农村建设。农村社会阶层分化使农民有多样的职业选择，进而使收入来源多元化，客观上加快了农业农村经济发展，〔7〕对提高农民整体收入水平，改善农村落后状况起到了积极的推动作用；同时也有利于农村产业结构调整和农村生产要素整合，有利于推进农业适度规模经营，发展现代农业，提高农业比较效益；同时也有利于实现农村乡风文明、村容整洁等，建设幸福美丽新村。
2.推动农村基层民主政治与法治建设。首先，农村社会阶层分化为民主和法制建设创造了现实条件，分化后的农民各阶层，权利意识、法治意识和民主意识不断增强，成为农村民主和法制建设的现实主体。其次，农村社会阶层分化改变了农村干部的经济和社会运行机制，增强了农村社会活力，促进了农村政治制度的完善和发展，〔8〕使农村管理逐步走向法制化轨道。
3.促进城乡交流融合与农民的全面现代化。随着农村体制改革的深入，农民阶层分化促进了农村社会结构的转型，调动了农民参与农业现代化建设的积极性，改变了农民千百年来形成的固化守旧的思维方式，特别是返乡农民工，带回了技术、资金、信息和先进理念，成为农村创新创业的生力军。实践表明，农村社会阶层分化是促进农民提高自身素质的重要动力。农村社会阶层分化促进了新型农民自身价值的实现。〔9〕
4.加快新型工业化、新型城镇化进程。新型城镇化着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。城镇化涉及社会方方面面，关系着从都市到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。农村社会阶层分化过程中产生大批从事非农业生产的劳动力，为工业发展、城镇建设提供了大量劳动力。随着城乡二元体制的逐步破除和城镇内部二元结构矛盾的逐步化解，全体人民将共享现代文明成果，有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，促进社会和谐进步。
（二）影响与挑战
1.农村贫富差距拉大，各阶层利益矛盾凸现。农村人口职业分化，导致了其收入的明显差距。这在一定程度上反映了农村社会的财富占用率，也体现了农民的社会地位和社会层次。由于贫富差距拉大，农民负担与社会分层呈现逆向关系，损害了农业劳动者阶层的发展能力，带来了农民各群体之间的断裂，影响了社会公正秩序的建立和政府管理社会的公信力，导致各阶层的矛盾增多。
2.农村社会矛盾加剧，不稳定性因素增加。随着农村各阶层收入差距不断增大，个体相对剥夺感滋生，〔10〕平等的社会关系在一定程度上受到扭曲，导致一部分农民产生社会不公平感和心理不平衡，造成农村社会的不稳定性。同时，也动摇了人们的传统价值观念，导致了农民的思想观念和的分化，形成不同的意识群体和阶层，给农村社会稳定带来严重隐患。
3.农村基层组织建设滞后，政治思想工作方式方法创新不够。受比较利益的驱动，农村青壮年劳动者大量转移，这给农村带来一系列社会问题，农村基层组织受到严重影响。同时不少地方乡村债务严重，基层工作开展面临许多困难。〔11〕农村社会阶层分化后农村传统的思想政治工作方式受到考验，要在新的条件下重组优化我们党的执政资源，增强阶层分化后的政治优势，创新思想政治工作方式方法，实施分层分类教育，增强针对性和有效性。
4.新型农业生产经营体系尚未健全完善，新生代农民职业素养不高。按照党的十提出的构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系要求，新型农业经营主体的培育还有一个过程，现有新型农业经营主体在乡村治理中的积极作用体现不够。农村劳动者向非农产业持续转移后，一些地方出现结构性、季节性农业劳动者短缺现象，务农劳动者呈现老龄化、低文化等特征，农村留守老人、留守妇女、留守儿童问题突出。农村新生代劳动者绝大部分在结束求学后选择“跳农门”、进城务工，“谁来种地”问题突出，务农农民成了国民素质的“低洼地带”。
四、农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化两者良性互动的对策措施思考（一）协调好农村各阶层的利益关系，健全各阶层利益表达机制
随着农村利益分化日益突出，密切干群关系的关键在于整合各阶层的利益。一是维护好广大农民的合法利益，提高实现农民自身利益的能力。二是着眼农村各阶层的共同利益和特殊利益，构建多层次、宽渠道的利益表达机制。畅通各阶层农民的利益表达途径，支持合法、正当的利益诉求，疏导和化解非制度性表达。争取各阶层农民都能找到表达自身利益诉求的渠道，有效管控各阶层的利益冲突，保持农村社会长久稳定。
（二）大力培育新型职业农民，加快构建新型农业经营体系
要立足提升传统农民、引入新型农民、培育骨干农民，制定认定标准，拓宽培养途径，完善扶持政策，推动新型职业农民建设。可优先选择农村种养大户、优秀业主、村组干部、返乡农民工等具备职业农民潜质且急需从生产型向创业型转变的农民作为重点培养对象，同时制定鼓励和支持大学毕业生从事现代农业的政策，〔12〕促进大学生在农村创新创业。
要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，以集约化、专业化、组织化、社会化为基本方向，以保障主要农产品有效供给、促进农民持续增收为基本目标，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，大力发展经营组织，形成多层次、多形式、多元化的农业社会化服务体系。要加强对城市工商资本下乡从事种养业的引导和管理，切实做到带动农民增收。
要引导各类新型农业经营主体在乡村治理中发挥积极作用，尤其是农民合作社通过促进经济发展营造积极向上的良好社会风尚，通过组织运作打牢民主管理的现实基础，通过传播合作思想弘扬诚信友爱的和谐文化，是创新农村社会管理形式、有效开展乡村治理的新型载体。
（三）加强农村基层党的建设，增强党组织的社会治理能力
要把党的建设、基层组织建设和农民增收、农村社会全面发展有效结合起来，提高基层组织人员的待遇，改善工作条件和环境，积极吸引先进分子担任乡村领导，规范乡村干部的行为，努力改善干群关系，增强干部的服务意识和工作能力。〔13〕加强干部的理想信念教育和群众路线教育，把干部推向基层，融入群众，在服务群众中增进感情。坚持寓管理于服务之中，把人民群众满不满意作为检验工作成效的标准。
（四）健全农村基层民主制度，创新基层管理服务
以党内民主带动基层民主，充分调动农村党员群众参与乡村建设的激情，推进农村基层民主建设。村民委员会通过群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会和述职评议等制度，引导村民对农村的规划、建设、治理和发展等公共事务事项进行集体讨论和民主决策。创新社会管理模式和机制，充分尊重群众意愿，实现自我教育、自我管理、自我服务。完善村规民约，维护农村和谐有序的管理秩序。
（五）深化农村户籍制度改革，促进人的自由流动和全面发展
破除城乡二元的户籍管理制度，是促进农民有序向城镇转移、构建社会公平的重要途径。要充分尊重城乡居民自由迁徙权利，努力消除隐藏在户籍背后的不平等的身份差异和基本权利，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。一是消除城乡居民附着在户籍上的权利和待遇不平等。从就业、社保、住房保障、社会救助、计划生育、义务教育、职业教育、民主管理权利、义务兵家庭优待等方面入手，实现城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利。二是实现城乡居民自由迁徙。充分保障农民各项权益，农村进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，〔14〕实现户口登记地与实际居住地一致。通过创新农村经济发展机制，把农民的身份定位转变为农业从业者的职业定位。
（六）引导城镇化协调发展，切实维护农民的物质利益
要合理控制大城市规模，注重中小城市特别是小城镇的发展，着力改善基础设施条件，推行“产城一体”模式，增强城镇的综合承载能力，促进农民就地、就近转移就业增收。要大力加强幸福美丽新村建设，坚持产村相融、产业先行，三产联动、农旅结合。要加大农村基础设施建设和公共服务配套，实现城乡基本公共服务均等化；抓好农村人居环境综合整治，强化公共服务设施运行维护管理。在推进农村产权制度改革过程中，要明晰股权或份额，让农民拥有长期而又稳定的财产性收入；要创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产、资金、资源，确保集体经济组织有稳定的收益来源。〔15〕
（七）完善农村社会保障体系，更加重视发展养老服务业
因地制宜地推进社会救助、社会保险、优抚安置等制度建设，重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度建设。促进城乡就业和社保制度并轨，建立城乡一体的就业、社会保险、社会救助、住房保障体系。大力构建以最低生活保障为核心，以帮困助学、助医和建房三大救助为配套的综合型社会救助体系，以廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房为主的多层次的住房保障体系。
随着城镇化进程加快，越来越多的农村青壮年劳动者离开农村，农村“空巢老人”数量迅速增加，大力培育和发展农村养老服务业刻不容缓。发展农村养老服务业，要着力加强农村养老保障制度和服务体系建设，积极探索建立多元化、社会化兴办农村养老机构的路子，加强和完善农村基本医疗保险和福利制度。〔参考文献〕
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现代乡村社会治理体制篇9
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。www.133229.Com在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
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现代乡村社会治理体制篇10
乡村问题一直是中国最重要的问题之一，从政界到学界无不对其倾注极大的热情。然而，遗憾的是法学界对乡村问题的真正关注也仅仅是近几年才开始的。其主要原因在于，中国是法治建设的后发国家，自改革开放法学恢复重建以来，面对“幼稚的法学”，国家只能走“外源型法治道路”，通过自上而下的方式进行法治建设，从西方法治先进国进行大量的法律移植，试图迅速实现中国的法治现代化。于是，大量现代性法律话语如雨后春笋般涌现在中国的法治建设过程中，其后出现了“水土不服”与“法律语言混乱”。这一现象的副作用很快就被一些敏锐的学者所察觉，苏力是较早意识到这一问题的学者之一，他通过观察现代性法律话语在农村所遭遇到的“秋菊式困惑”、法律规避等现象，借用法人类学家吉尔兹的“地方性知识”理论作为支撑，提出了在法治建设过程中应该关注基层所蕴藏的大量“本土资源”，对于占据主流地位的法律现代化范式进行了批评和质疑，指出了法律移植过程中所面临的本土社会事实与外来法律文本、内生秩序与构建秩序、地方性与普适性等一系列冲突，此后在苏力所搭建的话语平台上，农村的法治问题逐渐得到了学者们的重视。
尽管这样，法学界对农村的法律问题研究仍是十分薄弱，除了通过有限的实证研究外，大都以60多年前费孝通先生提出的“乡土中国”与“熟人社会”为前提，在继续强调法律移植与“本土资源”相冲突的基础上，提出如何改造西方法律话语以使其适应本土，并无其他实质性进展。
然而，60多年后的今天，中国的农村、农民仍然被牢牢地束缚在土地上吗?农村的社会结构和思想观念仍然是“乡土中国”吗?对此，法学界很少反思自己所依托的理论前提，倒是从事社会学研究的学者们率先进行了反思与探索，在大量实证研究的基础上，提出了“新乡土中国”与“半熟人社会”(贺雪峰语)的理论概念。在这方面，董磊明所著《宋村的调解》也是其中之一，其关注的正是乡村治理过程中所呈现的新情况和新问题。
乡土中国的蜕变：新乡土中国的形成
60多年前，费孝通先生在其经典著作《乡土中国》中，对中国乡村社会进行了精辟的概括，指出当时乡村社会的社会结构是“熟人社会”、“亲密社群”、“差序格局”、“长老统治”，在这样的社会里，乡村秩序主要依靠老人的权威、人们基于长期对村庄习惯、道德、规矩的服从得以维系。正是基于费老的这一经典描述与概括，很多学者尤其是长期深居城市的法学家们至今仍以此为理论前提，教条化地去理解当下的法律话语在农村所遭遇的现代性问题。然而，只要学者们把“眼光向下”，稍稍关注真实世界中的中国农村，就会发现他们所构建的是一个“他者的世界”，是一个“想象的异邦”。
作者通过对河南汝南县宋村的详细考察，从宋村的经济结构与日常生活、家庭结构、小亲族、互助与合作机制等方面进行了详尽描述。在宋村的经济结构中，传统的粮油种植业已经不是主要的经济来源，而打工、养猪、种植大棚等现代性家庭经济成为其主要来源，在这种黄宗智教授称之为“半工半耕”型的农村经济模式下，村民们不再被“牢牢地束缚在土地上”，他们已经从“匮乏经济”向“丰裕经济”过渡，并因此不再仅仅满足于基本的生活需要；这一生产、生活方式的变化不断地重塑着村庄的社会结构与价值体系，进而深刻引起了村庄家庭结构的变化，如该作者所称的“直系家庭核心化”，即父母与已婚子女分家；“香火观念淡化”而转向关注是否“防老”，自我生活的满足。而市场经济及其所伴随的文化观念对农村的冲击也进一步使得传统的宗族、血缘关系正在被消解，农民理性化日益上扬。而“小亲族”在乡村所形成的宗族权威也日益消解，小亲族也随之理性起来。互助合作的减少、农民外出打工的流动导致村庄认同的降低，村庄的公共空间也日益萎缩，村民的生活日益私密化，而电视等现代传媒的进入，更是引起了乡村日常生活与价值观念的变迁。这些巨变都表明，村庄的农民日益理性化，至少主要不再“感情用事”，村民之间的非亲密化也使得传统乡土中国的“熟人社会”发生质变，当下农村的人际关系即使没有完全陌生化，至少也已“半陌生化”。在这一背景下，时代对农村严密控制性的行政力量的后撤又使得村庄治理亦发生巨变。因此，在农村社会结构与治理结构巨变这个意义上，我们从基本可以作出延伸判断：以“半熟人社会”为特征的“新乡土中国”已经形成。
纠纷调解机制的悄然变迁
农村社会结构各个方面的变迁，对传统的纠纷调解机制的影响是多方面的，并因此推动其发生变迁。首先，调解的客体即纠纷的性质发生变化。随着市场经济对农村的冲击，村民越来越理性化，村民之间越来越陌生化，村民之间的互助与合作越来越少，每户村民都成为独立的个体，纠纷发生的频次和领域都发生了变化，其所涉及的已经不纯粹是传统的具有浓厚情绪性或感情性的关系修复型纠纷，而是现实化、功利化的利益冲突型纠纷。而这些已经不是传统的地方习俗、情理等可以应付和解决的，也不是传统的调解机制所能解决的，它更期待和需要的是“法化”的权威解决。
其次，调解的效果抑或调解解决纠纷的实效性亦发生了变化。事实上，这一影响的依据是显而易见的：仅从传统的人民调解制度在改革开放以来调解的案件日趋下降、调解协议的反悔率愈来愈高就可以看出。农村经济结构及相伴随的社会结构变迁使得人们的价值观都发生变化，受到市场经济的冲击以及现代性法律对于权利话语的不断张扬，人们权利意识增强，越来越追求利益的理性算计，淡漠了情感和关系的地位。因此，村民之间发生纠纷时，关系修复已经不是首要的追求目标，利益归属与分配渐渐取而代之，在两者不能得兼的情况下，只能“撕破脸皮”。因此，也就不难理解为何村民们会感叹“世风日下、人心不古”了，也就不难理解为何以妥协和折中方式解决纠纷的调解机制已经渐渐式微。
再次，纠纷调解主体也随着社会结构的变迁发生了变化。在20世纪80年代，在国家触角所不能及的宋村，村内的原生型权威的调解运行有效，其伴随的是传统“力”治秩序的形成。90年代以后，由于宗族、亲族等随着社会结构的变化而日趋理性化，现代传媒的迅速发展也是国家的政策法律逐渐进入村庄，传统依赖小亲族进行维持的“力”治秩序崩溃，原生型权威逐渐消解，导致村庄传统的纠纷调解机制的失效。由于村庄社会的变迁，其“自身再也无法有效维系村庄秩序，因此客观上需要国家权力和现代法律的进入”。国家权力的成功下乡使得传统的“力”治秩序再也无法发生作用，而次生型权威，也即村、组干部，则成为国家力量在村庄发挥作用的重要载体。
然而，国家的权力毕竟有限，在国家权力的不及之处，“黑恶势力的暗
流”正在此起彼伏。村民们认为“打多少钱的架就要赔多少钱”，表明法律已经下乡，而法律下乡也就是国家权力下乡；“混混”在村庄横行，表明国家权力仍有鞭长莫及之处。为什么国家权力会鞭长莫及?最重要的原因在于，自改革开放以来，国家权力就开始从农村撤离。其后随着市场经济的冲击，村民流动的加速，村庄边界的开放，国家对农村社会的控制力更加薄弱。其后的税费改革和取消农业税等一系列制度变革，使得基层政权也“空壳化”，国家权力“悬浮”于乡村社会之上。一个明显的例证是，人民调解委员会的权力和权威缩减，作为次生型权威“载体”的村干部的权威亦日益不足甚至趋向消解。尤其是基层政权的一部分“治权”直接收归上级之后，其提供公共产品的能力不足，权威形成的资源不足，国家的相关政策因此失去了有力的执行主体，结果反而使得国家对基层的治理并未收到实质性的成效。这是一种“政治牺牲行政”的局面。村民的直观印象是“中央的政策是好的，地方上的贪官执行得不好”。其后果是，一方面“村民对抽象的国家，对遥远的中央政府保持着高度的认同”；另一方面又“对身边的具体又可及的基层政府组织严重的不满、不信任”。在纠纷调解机制的悄然变迁背后，乡村秩序正在社会结构的变迁中陷入“结构混乱”，其正迎接着新的权威力量的“救赎”。
从“送法下乡”到“迎法下乡”
国家权力在农村的“身体不在场”，导致基层组织网络松弛、抵消，体制性权威缺失消弱了农村的整合能力，甚至是“村将不村”。当正式的权威缺位时，乡村秩序如何维持?这可能催生了“灰社会”的产生――黑恶势力的兴起即是一例。正是因为如此，在今天，几乎所有的农村都需要国家的法律和力量进入，乡村社会内生出对国家法律及其所代表的权力的迫切需求。
那么，国家是如何回应的?由于国家的能力和资源有限，其只能改变过去全能主义国家的“覆盖模式”的治理术，转而采取迂回的、但更加精致的治理术，即作者所称之的“嵌入模式”。正是因为这样，我们看到国家虽然在乡村治理中“身体日益退场”，但是“技术治理能力”却日益增强。换句话来说，“全能主义国家的权力网络虽然覆盖了村落生活的各个方面，但权力的链条随着组织的下移而逐渐薄弱，地方性共同体中的乡土逻辑对正式的权力组织网络形成了一个反蚀，使之无法彻底在日常行为和观念层面造就‘社会主义新农民’。集体化时期的国家权力虽然在广度上有覆盖全社会的能量，在深度上却没有那种‘一竿子插到底’的高超渗透能力”。
关于国家的技术治理能力在纠纷解决领域的体现，已经有很多精辟的分析。最早的是苏力在《送法下乡》中对“为什么送法下乡”的洞见：“送法下乡是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力”，甚至所谓干部下乡、科教文卫下乡也是如此。“送法下乡本来就是一种权力孱弱的表现”，它离开中心地区来到相对陌生的地区就更是如此。其后，强世功针对中国传统的马锡五审判方式和人民调解的法律传统，精致地展现了国家的“权力组织网络和法律的治理化”；又通过一起具体的“依法收贷”案的分析生动剖析了国家法律在乡村社会究竟是如何实践的。这些细致的分析都展现了国家权力治理的高超技术。
正是因为如此，我们在观察今天的人民调解制度复兴现象时，必须还应该看到其背后的政治功能。“调解之所以能进入中国的正式司法制度，成为一道法定的程序，绝不是偶然的，绝不仅仅是因为它是民众‘喜闻乐见’的形式，更重要的是它是实施权力的有效工具。”
就上述这一点来说，作者的论述仍然只是在苏力所搭建的话语平台上进行的延续。然而，苏力等人的研究从国家通过司法加强对乡村社会的控制这一“外在视角”出发的；而董磊明则更多是从乡村社会的实际状况出发，从“内在视角”观察到乡村社会越来越期待国家法律来整合乡村秩序。换句话来说，苏力等人看到了国家“送法下乡”的意义；董磊明则看到了村民“迎法下乡”的需求。这是巨变时代的乡村与“乡土”时代的乡村之显著差异。国家必须回应农村社会的治理需求。
农村“迎法下乡”，国家该如何“送法下乡”?显然，这并不是国家要用现代司法程序来解决乡村日常生活的纠纷，而是“能够体现公正、形成秩序的一种国家权威的力量进入乡村社会”，作为国家权威载体之一的国家法律“在乡村社会的实践中应体现为实体层面而非程序层面”。原因很简单，一方面，由于中国是一个不均衡的大国，其难以承受现代司法程序在乡村社会的运作成本，而只能采取“简约治理模式”；另一方面，现代司法程序也无法满足乡村社会各种仍带有地方性的复杂的秩序需求。因此，面对“迎法下乡”的需求，国家权威进入乡村，只能通过迂回的、隐蔽的方式，即通过乡村的次生型权威来实现。这也是国家目前强调人民调解制度的重要原因。
从“语言混乱”到“结构混乱”
国家的美好愿望能否实现，还有待观察。但是从目前乡镇基层组织的运作状况来看，情况不容乐观。乡镇基层组织对于农村的治理能力不足，而农民也对其显现了极度的不满与不信任，作为直接治理主体的村干部更是缺乏权威维系的“基础”，因此，国家在“送法下乡”时，却并未真正有效回应“迎法下乡”的需求，反而造成乡村秩序的部分“失序”。法学家们在看待这一问题时，总是拿“地方性知识”作为挡箭牌，认为，法律的“语言混乱”是其主要原因，即乡村社会既定的观念与西方现代法律观念之间的不可缝合的裂缝造成了乡村秩序的混乱，其具体表现就是国家制定法与民间习惯法之间的冲突与对抗。然而，当下农村社会的法律实践图景仅仅是法律的语言混乱吗?对这一看似深刻的见解的反思使我们看到，语言混乱绝不是造成“送法下乡”效果不佳的全部原因或主要原因，也绝对不是有些学者至今还在引用的费孝通先生所言的“在社会结构和思想观念还没有发生相应变化之前，就简单地把现代的司法制度推行下乡，其结果是法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端却已经先发生了”。相反，其根本原因正在于，巨变中的乡村社会正呈现出“结构混乱”的状态，乡村社会共同体面临“社会解组”的可能。在这一过程中，传统权威已经消解，农民已开始挣脱土地和地方性的制约，日益与国家的现代性法律相契合。国家既然基于上文所述的客观原因而只能“身体不在场”，因此我们只能寄希望于国家重新赋予日益松弛的乡村组织以“治权”，借此国家权威进入乡村，使乡村基层组织和地方精英“在灵活运用各种规则、知识来维持社会秩序时，获得更为强大的后盾”。
当然，不可否认的是，乡村社会正处于急剧变迁的转型时期，迎法下乡与送法下乡，都不能彻底改变其结构混乱的状态，而只能基本遏止农村的灰社会化，保证基本的秩序与公正，促进新的稳定的社会结构形成。真正实现乡村社会秩序的还是依赖于国家现代化建设在农村的建成，这是一个相得益彰的过程，也是一个循序渐进的过程。