乡村社会治理存在的问题篇1
经过改革开放30多年的发展，中国乡村发生了翻天覆地的变化，乡村经济、乡村治理不断改善，但也存在诸多问题。讨论中国乡村治理必须立足于当前中国乡村的发展实际。经济发展、人口流动、城市化进程不断推进，促进了城乡融合，改变着中国传统城乡二元分割的历史格局，更主要的是改变着农村发展相关的一些基本结构和关系：如农民与农村及农业的关系发生改变，农民不再主要依赖农业，不主要停留在农村，而是在城乡之间迁徙流动，靠打工和务农，甚至主要依靠打工来维持生计；集体与个人关系发生改变，这包括两层含义，首先国家对农村的控制减少，农村自治加强，其次村集体对农民个人的控制减少，农村基层政权弱化。农民个人的选择和自由增加，村庄自治加强，国家干预减弱，释放了农村的活力，也使得农村社会进一步分化，包括人口分化、收入分化、阶层分化，以及村庄类型的分化，比如出现“城中村”、“空心村”、“超级村”、“新型社区”等治理问题。村庄类型不同，发展问题不同，治理需求也不同，因此讨论乡村治理不可一概而论。
虽然村庄不同，治理问题也不同，但专家分析，乡村治理也有一些共性的问题和共同的发展趋势。共性问题表现在：政府提供公共服务不足、农民参与公共事务不足、农村自治体制效力不足、农村传统资源挖掘不足，等等。共同趋势表现为：治理主体多元化、治理过程民主化以及政府角色服务化等。
从共同问题走向共同趋势的过程充满着矛盾和波折。本期我们约请相关领域的专家学者，围绕农村社会发展变迁、乡村治理主体弱化、乡村治理观念转变以及乡权乡政的变革难题等展开探讨，以期为乡村治理实践提供借鉴。
―人民论坛“特别策划”组
伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化趋势。乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变；乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变；乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变。
―于建嵘
当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大对公共服务资源的支持力度，其次政府应在资源投入和运作机制上进行创新改革。
―王春光
有私财则有私政，有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。公共财正是公共空间存在的必要条件。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公共财缺失的问题。
―何慧丽
乡村社会病的治理需要乡政与村治的共同作用。自20世纪80年代初实行“乡村分治”以来，有关乡政与村治关系的争论一直没有停止。乡政与村治有机衔接的目的是避免“过度自治化”和“附属行政化”两种极端情形的出现，达到乡村社会与国家力量的“强强结合”，使乡政和村治都能获得广大农民的支持和拥护。
―郎佩娟
当前，法治不彰在乡村治理方面的表现尤其突出，乡村流通市场假冒伪劣产品盛行，土地纠纷中农民权益得不到保障，在土地制度变革、农村建制变化、撤村并居等社会变迁中农民话语权虚弱，而在法治层面，基层法治受到行政利益人际关系等的影响也使得农民权益受损。
―马宝成
乡村社会治理存在的问题篇2
关键词:新农村;乡村治安;乡村治安建设
中图分类号:D631.4文献标识码:B文章编号:1009-9166(2009)014(c)-0145-01
一、乡村治安建设的意义。乡村治安建设是构建社会主义和谐社会,推进社会主义新农村建设的必然要求。社会主义和谐社会的第一要素是稳定,稳定是和谐社会的基础和前提,只有社会稳定,社会的政治才能清明,社会的经济才能发展,社会的文化才能繁荣,人与人之间才可以建立起相互信任的关系。乡村治安建设是关系人民生命财产安全的重要课题。科学发展观提出以人为本,人民群众的生命财产安全更是为人之根本,乡村治安环境建设是关乎人民群众生民财产安全的重大课题,是实践科学发展观以人为本核心的具体体现。
二、东营市X镇乡村治安建设存在的问题。(一)社会治安环境差。偷油现象屡禁不止,盗窃油田物资现象严重。据不完全统计,近十年来输油管道上已发生打孔盗油800多起,给油田造成千万余元的损失。外来务工人员众多,鱼龙混杂,盗窃,抢劫时有发生。农村盛行,打击难度大近年来农村开始盛行,且呈现出很强的发展势头。(二)因环境问题引发的突出不断,小化工厂遍布,严重威胁着人民的生命财产安全。企业与人民因环境问题导致的冲突不断。地方保护主义严重影响着环境污染防治,成为我国环境保护事业发展的一个障碍。具体表现在如下几个方面:一是政府民众矛盾不断加剧,频发。由于非法占地问题,占地补偿款发放问题以及环境污染等问题,导致政府与民众矛盾不断加剧,频发。二是警民关系不和谐。基层民警在工作理念、执法手段与执法方式等方面还远远没有达到群众的期望,基层警民关系依然紧张。
三、存在问题的原因。(一)政府监管的缺失。乡村治安问题的存在,地方政府应承担不可推卸的责任。作为一方政府,不能保一方平安,不能为人民群众提供一个安定和谐的生产生活环境,使人民的生民财产安全随时面临着威胁,从这个意义上来说,政府做得是不称职的,这主要是由地方政府监管的缺失造成的。1.地方政府重政绩轻民生的观念的驱使。2.地方执法部门林立、职责不清。3.地方政府重审批、轻监管的管理方式,及以罚代管的执法手段加剧了治安、环境恶化。(二)基层执法人员总体素质低。基层执法人员总体素质较低是警民关系不和谐的主要因素。以X镇派出所为例,全所干警30余人,大专学历以上的人员不足5名。基层执法人员在日常办案中,由于其自身素质所限,往往采取粗暴的执法手段,警民关系恶化。(三)居民治安防范意识差。治安环境问题的发生很大程度上是由于居民治安防范意识差引起的。首先,居民治安防范意识较差,法律意识淡薄。其次,本地居民外出务工,留下老人、孩子在家,给犯罪分子以可乘之机。(四)社会经济发展不平衡。从深层次意义上来说,乡村治安问题主要是由于经济发展不平衡引起。近年来乡村治安问题的一个重要特征是乡村治安问题主要是围绕经济问题发生的。贫富差距的扩大,城乡差距的拉大、区域经济发展的不平衡以及失业、贫困、收入分配不平衡等引发部分人心里的不平衡,导致不同的利益阶层之间矛盾的不断加剧,进而恶化了乡村治安环境。
四、加强与改善乡村治安建设的几点对策思考。(一)转变政府及相关执法部门的执政观念与执法手段是关键。1、政府应转变执政观念,加大对社会治安的重视力度。2、转变现行的重审批、轻监管的管理方式,转变以罚代管的管理手段(二)社会参与是保证。1、充分发挥媒体的监督作用。近年来我国新闻媒体的舆论监督作用越来越明显。不管社会发生任何大小问题,只要一经新闻媒体曝光,用不了多久,大都能够很快得到相关部门的“回音”,并能及时将处理结果公之与众,给社会一个交待。在乡村治安建设上也要积极的发挥媒体的监督作用,媒体应把监督的主要矛头放在政府身上,主要监督政府在对待环保事件及的解决措施方面,给政府施加一种无形的压力,使基层政府能够认真积极地解决因乡村治安索引发的问题,切实的履行为人民服务的宗旨,进而客观上提升乡村治安环境水平。2、充分发挥群众社团组织的治安协防作用。乡村治安工作本身有着复杂性与繁琐性的特点,与此同时,现行乡村治安工作存在着投入不足、基层执法人员人手不足及总体素质不高等问题,乡村治安工作单靠基层政府及基层执法人员是远远不能满足其需要的,要充分发挥群众社团组织的治安协防作用。3、企业、群众要提高遵纪守法意识。不少乡村治安问题的发生是由于企业与普通民众自身违法乱纪引起的,比如在环境问题方面,不少企业随意乱排废水废气,引发企业与地方居民的矛盾冲突,严重的甚至会升级为。首先,企业自身应该转变发展观念,走可持续发展之路,加大对节能减排技术的投入力度;其次,要充分发挥媒体、社会居民对企业的监督作用,客观上提升企业自身的环保意识;(三)提高居民自身治安防范意识与维权意识是最直接有效的手段。居民自身治安防范意识差是造成乡村治安问题频发的直接原因。因此提高居民自身治安防范意识与维权意识是提高乡村治安水平的最直接有效地一个手段。(四)发展农村经济是根本。经济发展不平衡是诱发乡村治安问题的一个关键因素,经济问题引发的问题自然要靠经济办法来解决,因此要大力发展地方经济,拓宽农民就业渠道,解决农民存在的大量隐性失业问题。恩格斯说:“这些多余的人当中谁要有足够的勇气和愤怒来公开反对这个社会,对资产阶级进行公开的战争以回答资产阶级对他们进行隐蔽的战争,那么就去偷窃、抢劫、杀人。那么对于我们国家来说,这些多余的人可能就是那些失业者。因此防止他们犯罪,则必须大力发展乡村经济,解决他们的就业问题。
作者单位:中国石油大学【华东】人文社会科学学院
参考文献:
乡村社会治理存在的问题篇3
关键词：政治过程；人伦关系；道德基础；乡村政治
中图分类号：D08文献标识码：a文章编号：1001-4608（2012）03-0005-07收稿日期：2012-02-10
作者简介：桑玉成，博士，中国政治学会副会长、上海市政治学研究会会长，教授；孙琳，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，上海师范大学讲师200438
很多思想家都倾向于把政治视为一种“机器”，如马克思主义经典作家就在很多语境下使用“国家机器”的概念，以揭示国家及其政治的一些本质性特征。将国家及其政治视为“机器”的隐喻性意义是说，一定的政治作为一种特定的权力结构，通常能够按照其预设的原理和规则运行。在这个意义上，政治的静态结构、制度、法律、政策等等，就成了其特定原理的物质载体，同时也是保持其运行的客观基础。但是，需要指出的是，政治的原理及其结构安排既基于政治之基本要素即“人”的现实基础，同时也正是因为其“人”的要素而被赋予了复杂的意义。这其中，一个非常值得研究的问题，就是关于政治过程中人伦关系与道德基础的问题。人伦关系、道德基础与乡村治理问题紧密相关，若要研究乡村基层政治运作的变化，人伦关系既是一个比较理想的切入点，也是绕不过去的关节点。孔德永教授的《传统人伦关系与转型期乡村基层政治运作——以南镇为中心的考察》（中国社会科学出版社，2011年版）一书，应该说注意到了这方面的问题，而且从乡村治理的层面，对这一问题进行了较为系统的考察和研究，似有耳目一新之感。
一、政治过程研究的新视角：人伦关系与道德基础
现代政治学强调制度化程度对于政治过程的意义，认为制度化程度是政治发展的一个重要标志。政治过程研究是用动态的视角对政治体系或者说“机器”的运行进行观察与分析，以此来研究政治产品的产生机制与规律。在关于中国政治过程的研究中，我们通常会遇到这样的困境：一方面，注重现代政治的取向，即致力于使中国政治从传统政治到现代政治的转型，所以制度化问题、理性化倾向等等，始终是研究者遵循的价值取向。但是，另一方面，中国政治又无法消弭传统政治的影响，特别是在实际的政治运作中，传统的人伦关系和道德基础，在其中依然发生着不可忽视的影响。政治过程中的制度化研究当然是必要的，但不能全面、准确地反映政治运作的实际图景。因此，政治过程研究需要有一种新的视角即关于人伦关系的视角。人伦关系和道德基础在何种意义上和何种程度上影响到实际的政治过程，成了政治过程研究的一个非常重要的问题。
社会之人伦关系与道德基础之所以能够在政治过程中产生重大的影响，主要是因为：
首先，一定社会的人伦关系和道德基础孕育着一定的政治行为主体，使其在政治行为中不可避免地打上其人伦关系和道德基础的烙印。在韦伯看来，与传统组织类型不同，官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有的程序和非人格化的制度规则运作，从而使得其行为与角色具有稳定性和可预期性。传统的制度分析是以正式结构的、制度文体的静态分析，尽管制度化的问题一直被我国现代政治所重视并且也确实取得了不可忽视的发展，但是，“任何制度所针对的都是常规问题，有常规就有例外，而制度恰恰无法处理那些常规之外的问题。”现代中国政治与传统中国政治依然存在着很多的相似性，尤其是在人伦关系因素对政治过程影响的方面。当然，无论是什么政治体制，参与其中的总是人，而人是社会人，“人的本质不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”道德或道德性是人在社会中真实生存状态的标志，人的道德存在是人的社会性本质之所在。道德与政治之间、文化与权力之间是相互联系、相互作用的。人类政治生活始终受到一定的价值取向的支配和制约，而政治的价值问题首先涉及的就是政治的道德基础问题。以往的人类制度设计，要么从人的精神存在或客观化了的精神存在出发，要么从人的物质存在以及基于物质存在的要求出发，因此，结果出现了价值理性与工具理性之间的两难选择。价值理性关怀人性的世界，价值理性视野中的世界是一个人文的世界，价值世界是以“合目的性”的形式存在的意义世界，在这个世界，人对价值和意义的追问，人的最终归宿和终极关怀成为重心所在，价值理性是工具理性的精神动力，它所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性。乡村治理是人性的博弈，乡村治理不应该忽略“人”的存在，而应该贴近人，关爱人，具有人性的温馨和光辉，而人伦关系就是人性的具体表现。
乡村基层政治是国家与社会的一个重要“接点”，一个国家政治现代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村。“农村的作用则是可变的：它既有可能成为稳定的来源，也有可能成为革命的来源。……如果农民阶级默认并参与现存体系，那么它就为该体系提供了稳定的基础。如果它积极反对该体系，那么它就变成了革命的载体。”乡村基层政权与农民的日常生活更为息息相关，乡村社会联系国家的唯一组织化渠道是基层政权，基层政权是国家政权的重要基石，中国乡村各种问题和危机发生，归根到底来自乡村组织的困境。政治运作需要依靠一定的道德资源作为补充，权力运行离不开文化网络的支撑，制度是建立在人性基础上的，权力只有建立在情理法的基础上，才可以稳定地运作下去。一个社会的秩序来源于正式制度和非正式制度的交互作用，这在传统中国乡村社会表现得更为明显。中国农民的行动特点之一是强调人伦和血缘关系，传统中国社会的社会关联形式是伦理关联，伦理关联是指人与人之间的社会关联依靠的是一种宗法的、亲情的伦理来维系的。人伦即人与人之间的道德关系，所谓“人伦”就是关于父子、君臣、夫妇、兄弟、朋友五对关系，它们是传统中国社会的基础。传统中国社会在政治权力的实际运作中，人伦关系同样发挥着巨大作用。权力是一种社会关系，它存在于人与人的相互关系中，人伦属于权力运作的重要文化网络。在熟人的社会里，人际关系就是社会关系，也是政治秩序。约束个人行为的伦理规范，也可以用来维系社会关系和政治秩序。“从基层看去，中国社会是乡土性的。”我国乡村社会的政治运作并不是严格意义上的科层制运作，更大程度上为乡村非正式制度和地方性知识所支配，乡下锣鼓乡下敲。
其次，现代的政治结构和政治规则，必须以既定的道德基础和人伦关系为依据，否则将有可能成为“空中楼阁”。现行的研究理论更多地着眼于对正式制度的形式化研究，而忽视了人伦等非制度化的文化因素对组织化的或类组织化的互动的作用。非正式制度是指人们在长期交往中无意识形成的规则，主要包括价值理念、乡规民约、道德观念、习俗惯例等方面。国内现行大事件式的制度研究对于村庄来说还是导人了‘宏观国家’或者‘宏观社会’之中，消解了田野的力量。这种研究可以使我们看到政治的表象，却无法深入到政治的深层；它可以让我们了解政治的一般，却无法体验政治的丰富个性。吉登斯强调现代性对传统取代的有效性，而忽视了乡土传统的持续性和顽固性。基层政治运作结果是使社会秩序正常运转，其中，政府控制是社会秩序获得的可靠方式，而道德整合是社会秩序获得的根本出路。现代生活及与之相对应的科层体系与农村社会完全是两套不同的逻辑在运行，遵循不同的规则和共识，实际上，我国广大乡村社会“在政治权力的实际运作上，传统人伦关系同样发挥着巨大作用，在一定程度上它构成了一种和国家正式权力相抗衡的非正式的权力。”人伦关系是人类社会最普遍、最常见的一种关系，乡村社会是熟人或半熟人社会，农民生存秩序的基本原则是来源于他们日常的生活实践，而不是精英论述或现成的文本。乡村基层政治在运作中凸现的是一种乡土性和地方性，在政治权力的实际运作上，传统人伦关系同样发挥着巨大作用，在一定程度上构成了一种和国家正式权力相抗衡的非正式的权力。虽然在社会转型时期传统人伦关系的作用与影响不如传统社会那么明显，但是，传统人伦关系并没有完全消失，仍然在乡村政治运作中发挥着作用，传统人伦关系在现代社会中也演变出了新的形式。在当今中国乡村社会中，人伦关系逐渐被利益关系所取代，人伦仍然是一个有效力的概念和研究视角，这是因为现代的中国在许多方面在很大程度上还没有被“现代化”，尤其在中国广大乡村。“一切信任，一切商业关系的基石明显地建立在亲戚关系或亲戚关系式的纯粹个人关系上面。”中国“政治社会的组织只是人伦关系的逐步扩大。”乡村治理与基层政治运作不仅需要刚性的科层权力，也需要建立在非制度性权威和非正式的柔性运作之上。在国内学者对宗族或家族与乡村政治研究的基础上，作者开拓出一个从人伦关系的层面研究乡村政治的新领域，使得对乡村政治的学术研究视野更为开阔，作者站在人与人性角度来考察乡村政治，以文化的视点来观照乡村政治，从人伦关系与基层政治运作关系的探究中，可以进一步认识国家与社会、传统与现代性的关系。另外，人伦关系的分析视角有利于引起人们对政治、经济以外的非制度因素的重视，也促使人们从更深的理论层面关注那些隐藏于乡村社会结构之外的人际关系，也有助于人们全面地、细腻地解读中国乡村社会的政治生活。
最后，以积极的取向充分发挥道德基础和人伦关系在现代政治中的作用，对于政治的稳定和发展有积极的意义。国内学者以往对道德基础和人伦关系在现代政治中作用的研究，往往关注更多的是消极或负面的作用。人伦是中国传统伦理的历史起点与逻辑起点，重人伦既是维护中国社会秩序的基础，也是中国重要的文化传统，中国文化可以称为一种“人伦”文化。传统中国乡村社会是崇德重法，伦理政治化，比较重视传统人伦的作用。中国乡村自古就有宗族、乡绅自治的传统，往往比国家的正式制度更有力。这种力量一方面来自于宗族长者的道德权威，另一方面则来自于熟人社会人与人之间的道德约束，它甚至构成了传统乡村社会稳定的治理基础。传统乡里道德教化的实施，对造成醇厚民风、强化乡里统治确曾起过十分重要的作用。新中国成立后，时期社会的政治组织网络联系代替了传统的人伦亲情关系，政治理想主义和阶级关系挤占了传统人伦的生存空间。社会转型时期，尤其是后农业税时代，这一阶段又过分地突出了精英政治，特别重视能人治村，在很大程度上忽略了人伦纲常的存在，乡村政治运作又走向了另一极端。在“一票否决”等压力型体制作用下，乡村基层治理工作中出现一些“治理承包制”或“指标连坐制”现象，从而导致“选择性治理”，而政府的力量是有限的，如果过分强调制度化与科层制，在某种程度上，就使得我国乡村社会出现了人伦亲情泯灭和人与人关系高度紧张的状况，乡村政治运作也陷入了混乱的困境。这是因为社会的稳定发展，并不能仅仅靠政权和法律等公共权力来运作，私人领域与公共领域是相互作用和影响的，它们之间的良性互动才能推动社会的发展与文明的进步。否则，就会陷入公私领域的政权异化和人性泯灭的双重危机。从社会生活的角度而言，农民可以从传统人伦亲情体验到一种特殊的心理满足，对于舒缓社会性紧张，稳定地方秩序和人心，建设和谐乡村都具有重要的意义；从管理学的角度上看，运用人伦关系等非制度性资源可以大量节约治理成本。在社会转型时期，中国乡村人际关系的价值取向出现了根本性的变化，利益关系在更大程度上取代人伦关系成为人际交往的主导性原则，决定人际关系网络的不再是费孝通先生提出的“差序格局”和“礼治秩序”，而是人们因社会活动交织在一起的利益关系。2006年前后，乡村农业税被逐步取消，乡镇与村的共同体利益也逐渐被淡化，这样，传统人伦关系等非正式制度重新产生了社会文化价值，并开始对乡村基层政治运作产生更为直接的影响。费孝通在论述乡土中国的权力结构时，提到了三个概念，即“横暴权力”、“同意权力”和“教化权力”。“横暴权力”是指利用暴力进行自上而下的不民主的、威吓性统治的力量，它是通过暴力和暴力人格获得权力；“同意权力”是指在社会中经由默认、契约、退让而形成的力量，它是一般民众共同承认的权力，其力量来自一致感；“教化权力”是指通过文化的传承和传统的限制所造成的力量和社会分配。道德基础与人伦关系就属于一种“同意权力”和“教化权力”，它们共同构成了乡村社会情感共同体所赖以存在的社会资本，同时也构成了托克维尔意义上的“民情”基础，而这种基础正是乡村治理的重要资源。传统人伦关系在乡村熟人社会或半熟人社会中不仅有其存在根据，而且在日常生活中还有其积极意义。以血缘关系、地缘关系和熟悉关系为纽带而存在的群体，在社会生活中也有其整合社会、维系人际间感情、保持社会稳定与协调的积极意义。“传统人伦关系属于权力的文化网络，而权力的文化网络是地方社会中获得权威和其他利益的源泉，是权威存在和施展的基础，是乡村社会及其政治的参照坐标和活动范围。”作为一个乡官或村官，要实现对乡村的有效治理，不仅仅要充满激情和掌握政策，更多的是需要一定的道德人格与人伦亲情等社会资本的支撑。正如作者在书中所说：“村庄治理需要有村庄传统的支撑，没有村庄传统或与村庄传统相悖的外来制度安排，很难有生存的空间。正式权力的非正式运作，说明了农村权力本身的运作特征与文化及当地共通的地方性知识的关系。因此，乡村干部在完成任务的过程中，必须因人因事制宜，必须软硬兼施，必须有足够对事情的理解和了解，必须充分利用各种可能的公私关系和地方性的智慧。”因此，乡村治理问题不是像人们所想象的那么浪漫与单纯，也不仅仅是我们从一些论文与著作中所描绘的传统人伦关系消极影响是那么夸张，乡村治理的真正的逻辑，表面上是那些公开的正式的制度和关系作为基础，实质上，这些公开的正式的制度和关系背后，却有一层强有力的潜规则在起着决定作用，而正是依靠这种道德基础与人伦关系维系着乡村政权的正常运转和乡村社会的稳定。
二、传统人伦关系与现代政治架构的融合
美国政治社会学家罗伯特·D·普特南指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”社会资本的本质是“关系”，传统人伦关系在中国古代社会中发挥了极强的社会整合作用，实现了对社会和人心的有效控制。西方国家也并非全是法律社会，西方文化也有道德力量（宗教），道德是解决人与人之间信任并实现理性化的重要因素，宗教担负起了维持社会秩序的基本功能。如何在传统道德基础与人伦关系的基础上构筑起一个现代政治架构？在这方面，东亚，譬如说韩国，进行了积极的探索，也取得了一些有益的启示。儒家思想是韩国社会占主导地位的思想，讲究为人之德，注重人身修为，注重道德精神历练、强调培养道德人格和精神品质的传统。韩国依托亲情等家族共同体产生彼此相互依托充分信任的感情，并以特定的道德规范来约束上下行为，统一人们的思想。韩国现代化的过程不仅是经济现代化的过程，同时也是韩国人的现代化的过程。目前，我国正处于从传统社会向现代社会转型的过程中，社会转型是指一个社会结构变迁的过程，这种变迁是现代性与传统相互交融的过程。“中国农民并非全是经济人，而是社会人、道德人，是一些生活在熟人社会中，并受到熟人社会中的各种习惯、默契、承诺乃至担忧所约束的人。”目前，在某种程度上说，我国农村正在发生着治理性危机，其中的一个重要原因就是中断了传统与现代之间的联系，忽视了道德基础与人伦关系在现代社会治理中的积极作用，忽视了人们之间的人伦亲情对政治运作的促进作用，导致了工具理性超越于价值理性之上，致使压力型体制和强制性权力一直左右着乡村政治运作。“基层不只是整个体制的末端，也不只是社会中下层群体所处的位置，而是社会的所有成员在日常生活中共同分享到的各种社会关系和社会情感。……比如‘资本下乡’、‘行政下乡’、‘送法下乡’等不同形式的资本和公共权力的扩张，固然加强了基层和整个体制的联系，但是这种单向联系也迫使基层各类组织必须承担起这些扩张权力所交付的繁重任务，既束缚了基层社会的自组织能力，也造成了基层社会的运行方式过度商业化和行政化。基层不再是日常生活的公共空间，而是各类正式组织，尤其是资本和行政力量延伸、分割和占有的对象。”这也正如作者在书中所说：“由国家主导的和官方授权的下乡并没有解决基层政权利用国家权力、权威形成组织化利益为自己谋取私利的状况，官方授权并不意味着国家政权成功地进入乡村社会，这些努力的效果也是十分有限的。……各种下乡只有与农民的利益诉求相契合，才能植根于人们的日常生活和心理结构之中，才能被广大农民所接受和拥护。”中国政治发展所面临的一个重大问题，正是如何在传统道德基础与人伦关系的基础上构筑起一个现代政治架构来。现代政治制度框架应该是以传统道德与人伦关系为基础的，作者在书中提出了现代政治制度框架的建构要“关注政治运作主体的道德基础——为政以信”的观点，这种观点是非常有价值的。基层政府行政行为不仅仅是一种政治和法律行为，它也是对一种政治理念的道德实践。在某种意义上，为政以信是基层地方政府政治运作的道德基础。作者在书中指出：“长期以来我们虽然在干部选拔上要求德才兼备，但是，由于对‘德’的规定比较抽象，缺乏可操作性的制度规定，实际上忽略了为政者的道德表现与道德责任，这样做的结果，长此以往会对乡村基层政权产生较多的副作用。人伦的混乱，是社会失序的基本原因。中国传统文化重视处理人伦关系，也可补充现代社会真情疏离、人际关系紧张的弊端，这一点对基层政治的良性运作非常有利。”“为政以德”、“为政以信”要求执政者既要以德施政、善待民众，又要以自身的道德行为去教育和感化百姓。
三、传统人伦关系影响政治过程的宏观层面与微观层面
在法国著名的思想家米歇尔·福柯看来，对于任何一种权力的考察，应当在微观层面，应当在权力运作的末梢，即一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。孔德永教授从微观权力运作角度切入，以权力运作的非制度化视角，对地方基层政策具体实行过程中权力运作的关键环节进行细致入微的考察，以期揭示微观权力与宏观权力的运作路径以及乡村社会治理结构与秩序的生成过程，这样有益于我们对转型期乡村基层政治运作图像的透视与描绘。作者以“道德与政治的关系”问题为主线，在对南镇田野调查的基础上，以乡村基层政治的运作实践为分析对象，从传统人伦关系的视角来研究转型时期乡村政治运作，试图通过文化与权力之间的互动，以探究转型时期乡村社会政治运作的逻辑，从而寻找摆脱我国目前乡村治理困境的对策。通过作者对南镇的田野调查发现，现今乡村基层政权已经逐渐地丧失了制度化汲取和引导农业发展的能力，因此，乡镇干部往往利用非正式的民间权力来解决乡村治理问题，作为具体社会场景中乡镇干部与村干部的个人情谊和交往，以行政命令为基础，主要依靠人格魅力、面子、人情、人伦等等非制度化的资源。作者在本书中提出了一个以“中国乡村治理的社会基础——情感共同体”为核心的理论框架，用以分析和解释中国乡村未来治理与发展的方向，作者以人伦为概念为基础分析转型时期乡村治理的问题与出路，对于国内学术界来说，它是一个较大的理论和实践难题。作者以“税费征收”、“计划生育”和“社会稳定”等具体事件和场域为切入点，分析了农业税时代和后农业税时代乡村政治运作的方式和逻辑，这种逻辑呈现出从政治化运作向关系运作、从刚性运作和科层制运作向柔性运作和乡土性转变的趋势和特点。在本书的结语中，作者对我国乡村政治良性运作的未来走向提出了自己的思路：关注政治运作权力主体的道德基础——为政以信；强化政治运作的价值基础——农民的积极认同；完善政治运作的制度基础——制度信任；提升民间组织在乡村权力中的地位，逐步实现乡村权力的多层运作。从书中可以看出，作者的主要理论关怀是探讨在社会转型的大背景下传统人伦关系以及转化形式如何在影响乡村基层政治运转的，作者力图通过对个案南镇的实证分析，表达对中国乡村基层治理的深层思考，关注人伦亲情和价值理性等非制度因素在乡村政治运作中的作用，广大农民的文化认同是乡村社会有序发展的保障，以上这些思路都是非常具有启迪意义的。人是复杂的存在，人既是一个事实世界，同时也又是一个价值世界、情感世界。社会转型时期，乡村社会的发展与巨变同时带来了乡土文化的断裂和传统人伦认同缺失即乡土传统文化的集体性失落，造成传统意义上的乡村精神家园不复存在，而现代意义上的乡土文化认同又尚未建立，这使得广大农民发生了文化认同的迷失，因此，民众的文化（心理）认同才是一个社会的政治认同和社会认同的真正基础，调动乡村社会现实中包括人伦亲情在内的各种力量的积极因素，只有实现现代性、国家和村庄的地方性知识的良性互动，才能实现乡村基层政治的良性运作。
当然，本书作者提出和探讨了政治过程中的道德基础与现代基层政治关系问题，这既是一个老问题，也是一个新问题。针对作者的研究，我们有必要提出以下两点质疑：
乡村社会治理存在的问题篇4
关键词：包容性增长；民族地区；乡村治理
中图分类号：F320文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）24-0033-05
乡村治理通常是指以乡村政府为基础的国家机构和村民自治委员会等乡村其他权威机构，为了维持乡村的正常秩序，促进乡村经济和社会事业发展，依据法律、法规和乡规民约以及历史经验和传统习俗等，为乡村社会提供公共服务的活动，其实质是乡村多元主体共同公共管理乡村事务的过程。乡村治理的好坏体现了政府对乡村社会的动员和管理能力，关系到乡村社会的发展、繁荣和稳定。乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。现行的乡村治理模式无法适应社会政治经济的发展，所以致使很多问题滋生。乡镇政府的职能条块分割，乡镇人大无实质权力，政府工作人员数量太大，财政难以负担；而且他们综合素质低，工作效率差，制度化程度低，工作热情不高，体现出寻租性的特点[1]。
在现有条件下，由于民族地区没有特殊优势，推进民族地区的乡村治理现代化，是亟待破解的重大难题。由于我国民族地区民族、历史以及特殊的地理位置等原因，造成了大部分地区都处于欠发达待开发区域。再加之遗留下来的人口素质、要素禀赋问题以及国家发展战略等前因的影响，民族乡村地区的发展十分落后，人民生活贫困，社会利益分配不均，区域之间差距扩大，民族地区的乡村治理面临更严重的困境。本文试图从包容性增长的视角，探讨民族地区的乡村治理现代化问题。
一、包容性增长与民族地区乡村治理
1.包容性增长。包容性增长的理念是亚洲开发银行在2007年提出的，近十年国内学者已对包容性增长进行了较多的探讨，朱宏伟、米月新、汪雪阳对包容性增长提出的背景、概念和内涵、包容性增长的意义、面临的问题、实现的路径以及包容性增长与当代中国发展的关系的论述进行了较全面的梳理[2]。包容性增长的内涵十分丰富，总的来说，包容性增长具有公平性、参与性、利贫性和可持续性的特点[3]。包容性增长其实质就是一种全新的经济发展方式，它不仅关注经济增长的数量，而且更加重点关注经济增长质量。增长不仅应该持续快速，而且应该建立在更加广泛的基础上，建立在基于大多数劳动力并且惠及大多数劳动者的基础之上，尤其是关注贫困人群和弱势群体。包容实质就是要更加注重公平、共享，给予所有社会成员利用发展机会的权利，赋予全体公民参加增长过程，并得到合理社会福利的增长方式。而安全则指的是改善因为发展干预政策而在发展过程中遇到风险管理。刘长庚、田龙鹏、陈彬认为，基本经济制度、市场化改革和对外开放均能显著提高中国的包容性增长水平[4]。文雁兵提出了制度性贫困概念，构建了包容性增长减贫模式。应对依靠经济增长和收入分配“从上而下”的传统减贫思路进行拓展，充分重视依靠自生能力和社会流动“自下而上”的减贫新思路，两种减贫思路相结合的包容性增长减贫新模式是缓解制度性贫困的有效途径。需加快转变政府职能，深化行政体制改革，提高科学管理水平，构建具有包容性的包容型政府[5]。
2.民族地区乡村治理。国内学者对民族地区乡村治理已进行了较多有益的探讨。彭国胜认为，民族地区的乡村治理结构取决于民族地区农村的基本社会结构，正是民族地区农村的基本社会结构最终决定着民族地区乡村治理模式的选择和乡村治理功能的实现。但是改革开放以来，我国民族地区农村的基本社会结构已随着社会的变迁而发生巨大的改变。社会结构变迁给乡村治理带来了新的挑战，应该全面提高我国民族地区乡村政府的执政能力和社会治理能力[6]。
张昆从大众传媒的角度，对我国民族地区乡村治理创新性提出了新的意见。他认为，信息传播是政治社会产生的前提，它为政治的发展提供着必不可少的信息资源，它能够促进公民政治意识的形成，调整公民的政治行为。所以，信息媒介可以被看作政治文明的重要指标[7]。
郑茂刚指出，民族地区乡村治理应该建立在尊重当地民族居民首创精神的基础之上，才能促使当地农民接受基层民主的推广。另外，必须注意到村民在乡村治理中的主导地位，才能充分调动村民积极地参与到基层民主中来。而且，我们还应该重视当地民族长期的治理实践，理论联系实际，因地制宜发展当地基础民族。最后，绝对不能忽视当地村规民约的传统，尤其民族村落更有其独特性。只有这样，我们才能切实适应当地需要，改善民族乡村基层民主形式[8]。
张巨成以新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州奇台县大泉塔塔尔族乡、黑沟村为例，研究了西部少数民族地区乡村治理问题。文中指出现今解决民族乡村治理、乡村建设问题，一定要建立在重视当地乡村经济形态的基础上。必须切实推行社会主义新农村建设，坚持公平、公正的原则，克服部分民族乡村中存在的腐败现象，并且要善于运用“激励”“约束”这两种手段治理民族地区乡村社会。文中还提到，现在有些民族乡村已经采用签订责任状（书）的办法。所谓责任状（书），就是上级与下级、治理者与被治理者之间签订契约来约束彼此行为的一种治理方式。这是一种全新的“数字化”的管理方式，通过数字来控制，形成契约约束彼此的行为[9]。
聂军涛以苗族为例，研究了民族地区的乡村治理问题。他指出，要对苗族乡村治理进行变革，我们应该兼顾国家、地方两个方面。一方面，要加大民族地区的社会主义新农村建设力度，我们应该通过改革国家的基层行政体制推动民族地区的“乡村治理”；另一方面，改革应该基于当地的历史现实，基于民族地区特殊的历史与文化传统，基于当地传承已久的特殊社会结构。面对基层行政体制改革与苗族民间社会资本双重力量，应该协调好基层行政体制与民族的民间传统社会模式，最终实现民族地区乡村治理的改善[10]。
闫丽娟、王丽霞以甘青保安族、撒拉族人口较少民族聚居地区为例，研究了清真聚居区的民族乡村治理问题。他们在文中指出，现在民族地区的乡村社会处于分化、转型时期，乡村治理还存有较多问题，村民的主体地位、主导作用还并未被真正落实。而且，不同民族地区的乡村社会都存在其特殊性，不同的少数民族都有其独特的传统习俗和，这也同样是治理民族地区乡村区别于其他广大农村地区的主要特点。在文中，他们特别强调要想真正有效改善民族地区乡村治理现状，我们就必须尊重当地民族的传统[11]。
李志农、乔文红对云南边区的藏族地区乡村治理进行了研究，他们指出，伦理控制方式是传统社会主要治理方法。但是目前，这一方式在广大民族地区乡村社会中所起到的作用越来越小，村中村民法律接受度很低，村中自发形成的组织权威性不高，村民发展自主性很低，总是处于被动接受境遇。基于上述问题，他们提出在改革民族地区乡村治理的过程中，应该更加关注开放、民主等要素，注重村民决策、全民参与的贯彻落实[12]。
张斌以侗瑶少数名族村寨为例，指出大众传媒对村寨治理既有积极影响，也有消极的影响。在民族地区的乡村治理中，媒体信息被用来作为与村中管理者博弈的手段，会给管理工作带来困难。另一方面，管理者也可以物尽其用，通过大众传媒的信息传递能力，提高村民的政治修养和民主意识。他指出，民族地区乡村治理合理化变革应该充分重视并发挥大众传媒的作用，对村民进行积极的引导[13]。
韦小雯以金秀瑶族自治县瑶族石牌制个案为例，研究瑶族的乡村政治管理。认为民族地区的乡村治理应该重视当地民族自身的传统管理理论及历史经验，将当地传统的管理模式与国家政策相融合，重视解决各民族地区普遍存在的乡村治理模式不合时宜、水平效率相对低下等问题。而且，他着重指出研究少数民族的乡村治理核心和根本，要立足于当地民族的实际基础之上，应该做到理论与实际相结合，实事求是地运用更加灵活的思维方式和研究方法，结合当地民族特殊情况，提出符合当地民族实际的民族地区乡村治理模式，使之为当地经济、政治、文化全面、协调、可持续发展提供强大动力[14]。
谭新雨以河口县一村老年协会为例，探究了边疆民族地区民间组织在乡村治理中的作用，她着重提出了民间组织这一概念。所谓民间组织，其实是指一种村民自发形成的不以营利为目的，以组织成员共同决策、参与协作的方式运行，目的是为保障农民自身利益及实现农民自我管理和农村自发建设服务的一种社会组织。她认为，民族地区的民间组织是在乡村经济社会的产生和发展以及民族地区特殊性的基础上形成的。民族乡村地区有其独特的传统文化背景，乡村民间组织是在改善现有民族地区乡村治理的强烈要求下产生的。而另一方面，它也促进了公平、民主、效率在村政中的贯彻，对政府管理起到辅助、监督的作用，为乡村治理模式的日趋合理化奠定了基础[15]。
饶义军指出，现存的民族乡政村治模式中存在的问题会对社会的持续发展产生很大的负面影响。改革民族地区乡村治理模式，摆脱乡村治理现在的困境，不仅有益于民族地区的发展，也会对国家的政治稳定产生积极的作用。他以贵州的民族地区为例，并指出，贵州民族地区当下的乡村治理模式是一种民族区域自治制度下的双重村民自治模式，它与一般意义上的村民自治模式有显著不同。文中还以凯佐乡“参与式”治理为例，提出了民族地区乡村治理的理想模式[16]。
钟红艳、莫德建也同样从法制角度对少数民族地区乡村治理问题进行研究。少数民族地区基层群众的综合素养普遍偏低，而且由于家族、宗族观念的影响，民族地区乡村群众参与乡村治理的进程不完善且发展缓慢。指出应该建立健全相关的法律体系，提高基层群众文化素质，增强基层群众民主意识，从而提高基层群众有序参与乡村治理的参与度。这不仅有利于促进少数民族地区乡村经济与社会的发展，而且更加有利于维护民族乡村的稳定，有利于加快建立和谐乡村的步伐[17]。
徐健对西部少数民族地区乡村治理过程中存在的问题进行合理的分析，并提出建议：通过农民主体地位建设，保证村委会相对独立；加强村委会的监督管理；完善村级民主决策进程等措施完善村民自治制度以及基础政府的行政能力[18]。
向建华从法制化的角度探讨了民族地区乡村治理的问题，他通过分析民族地区的社会经济发展速度较慢，自然环境和民族之间的关系以及自治过程中存在的问题，从当前少数民族地区乡村治理法治化建设过程中存在的问题着手，并对少数民族地区乡村治理法治化提出一些可行的建议[19]。
从上述的研究可以看出，由于民族地区与发达地区的差距一步扩大，民族地区的文化背景具有多元性，宗教势力对民族地区还有较大影响、外国敌对势力对民族地区在渗透等，民族地区的乡村治理具有风险性、复杂性和国际性的特点。因此，应从包容性增长视角来开展民族地区乡村治理工作，而乡村治理也应有助于民族地区的包容性增长。
二、基于包容性增长视角下的民族地区乡村治理的现状及存在的问题
民族地区现在的乡村治理可以说是民族区域自治制度背景下的村民自治，它区别于其他农村的村民自治的重要特点就是实际上自身为一种双重自治。虽然，经过多年的发展，自身得到不断完善，民主、平等的观念已经在一定程度上得以普及，如村委会选举制度更加公平、村民民主和权利意识不断提高、参政热情不断升华。但是，由于全国大背景下市场化、城镇化、工业化不断发展，民族地区乡村治理仍然面临以下问题：
1.文化建设落后，宗族势力对乡村治理影响过大。民族地区独有乡村文化并未被很好地珍视保存，很多优秀的民族文化已濒临灭绝。由于民族地区多在边远山区，村民与外来地区交流较少，长期处于半封闭状态，村民普遍文化程度不高，对新事物、新思想的接受度较低，受宗教影响较大，直接影响到乡村治理。
2.村民参与度不高。村民缺乏参政治热情，认为村政事不关己。民族地区的贫困状态导致大量劳动力流出务工，这就使得本地乡村建设缺乏劳动力、支持人员，严重影响乡村社会的正常运作，不利于村民自治的开展。少数民族地区，由于基层群众有序参与乡村治理的相关法律法规还不够完善，基层群众的综合素养普遍偏低，参与乡村治理的积极性不高，并且因为家族、宗族观念的影响，基层群众有序参与乡村治理的过程不顺畅。
3.经济建设落后，乡村治理效率低。国家政策虽然着重扶持，资金供给虽然不断促进，但是由于各种历史、地理等客观因素的限制，与全国平均水平相比，民族地区仍然处于落后贫困的状态。基础设施建设薄弱。交通等基础设施建设得不到完善，不仅阻碍了当地对于新思想、新技术、新知识的接受交流，也使当地的产品无法进入市场促进贸易的发展。很多村民仍然坚持最原始的生产方式，新农村建设举步维艰，城镇化建设也面临重重困难，生产技术难以推广，贫穷与落后状态仍然广泛存在。
4.乡村治理的公平性不足。主要表现在村委会行政化，村民基本权利得不到保障。村民的自由权利意识虽然有所提高，期望能够真正做到自主、自治，反对任何形式的政府干预；但另一方面，因为自身能力的限制，贫穷落后的村庄，他们又迫切希望在政府的领导、扶持下脱贫致富，导致了村委会行政化，出现很多乡村治理不公平现象。乡镇政府指导性太强，政策制定缺乏与实际的联系。多种问题阻碍了村民自治的推行实施，公平公正难以贯彻落实。
5.经济成果分享满意度不高。主要表现在公共服务不均等和社会福利不平均，特别是民族地区教育和医疗事业仍然落后。居民受教育程度普遍不高，人本资源稀缺的问题，严重制约着民族地区乡村治理。
三、创新民族地区乡村治理的途径
从包容性增长的角度完善民族地区乡村治理的途径，包括提高民族地区乡村治理的公平性、参与性、利贫性和可持续性。
1.提高民族地区乡村治理的公平性。首先，推进基本公共服务均等化。应该改善政府的观念，管理与服务相结合，弘扬“公民本位”的观点。要将村民的利益、需要作为工作的出发点，将为民众服务作为政府存在的合法性前提，为全体村民提供公平、平等、一视同仁的服务；应该注重提高政府提供公共服务的能力。应该加强廉政建设、提高管理者政治素质、弘扬民本、高效、廉洁的行政文化。应该努力促进政府与村民在乡村治理过程中的合作；应该大力发展教育加大对教育事业的投入力度，重视培养符合民族地区发展需要的高素质人才。通过赋予村民公平的受教育的权利，提高他们的素质，从而达到改变民族地区贫困、落后现状，实现共同富裕的目标。其次，要促进村民福利均等化。改革开放以来，随着民族地区乡村经济的发展和支柱产业的不断形成，民族地区乡村已有一定积累，民族地区乡村应该更加重视经济成果的分配，改善当地民生。应该在坚持公平、公正的分配原则的基础上，重视改善民族地区乡村的基础设施，促进村民福利均等化，提高全体村民的生活水平和幸福指数。最后，要尊重村民民利。民族地区乡村政府要用群众思维考虑问题，尊重村民的自，坚持走村民自治的道路。尊重村民意愿，使村民享有知情权；坚持村务公开，使村民享有充分的参与权；实行全程和全员参与，让村民享有自主决策权。
2.提高民族地区乡村治理的参与性。在改革民族地区乡村治理模式过程中，我们应该加强乡镇政府和乡村社会的互相配合，在治理民族地区乡村问题的过程中能够协调乡镇政府、村民自治组织、全体民众的多元化的模式，坚持村民自治，增强民众的社会力量，转变政府职能，加强政府引导作用，协调各方利益。坚持包容性增长理念指导，坚持村民自治，努力加强村民的权利和权力贯彻力度。不仅可以提高政府的工作效率，减少人力、物力资源的浪费，还可以避免不必要的社会矛盾产生，政府与村民关系的恶化，以及由此引起的及上访事件的发生。另一方面，民族地区乡村治理坚持村民自治实现了真正意义上的还政于民。社会群众参与当地治理，增强了政策执行力度，居民接受能力，以及社会的自我调节能力。社会权利与政府权力相互影响、相互制约，加强了两者的包容度，增强了社会和谐性、稳定性。此外，还要坚持多元主体共同治理，增加乡村治理的参与度。既要充分发挥村党支部、村委会的主导作用，还要让村民广泛参与。要联系对口的发达地区进行帮扶，让民族地区农业合作社、土地合作社以及资金合作社等也参与到乡村治理中来，并互相配合，起到组织和凝聚民族地区村民的作用。
3.提高民族地区乡村治理的利贫性。由于我国民族乡村地区独特的地理、地貌、人文等特征。决定了一般意义上利用第一二产业发展带动经济快速增长的方式行不通，再加上人力、物力、财力等发展所需基本要素资源的匮乏更是让经济发展变得困难重重。所以，我们要想改变民族地区经济发展的现状，就更该从当地的实际出发进行乡村治理。民族地区乡村治理要有利于村民脱贫，必须找到经济发展的突破口，发展特色农业，民族乡村文化旅游等可以增加就业机会，使农村剩余劳动力的充分利用，提高农民收入。
4.提高民族地区乡村治理的可持续性。民族地区乡村治理要有利于民族地区的可持续发展。民族地区具有气候宜人、风光优美、资源丰富、地域独特等发展乡村旅游的潜在优势。我国民族乡村地区拥有丰富的自然资源和民族文化和民族风情资源，民族地区的高山、峡谷、森林等是很好的自然风景旅游资源，而文化古迹、古建筑、民族风情、民族歌舞，民族服饰等又是很好的人文景观旅游资源，应大力发展民族乡村旅游。民族地区很多位于边远山区，还应发展生态农业，建立生态博物馆。因此，应该利用民族地区农村的资源优势来发展生态经济，这样既可以减少对环境的破坏，又可以因地致宜，发挥民族地区自己的资源优势，还可以提高少数民族的收入，使乡村治理具有可持续性。
四、结语
民族地区的乡村治理必须能够适应时代变迁，民族地区乡村的现状的变化，并随之改变。针对民族地区文化建设落后，宗族势力对乡村治理影响过大；村民参与度不高；经济建设落后，乡村治理效率低；乡村治理的公平性不足；经济成果分享满意度不高等问题。根据包容性增长的特点，必须提高民族地区乡村治理的公平性、参与性、利贫性、可持续性。基于包容性增长的民族地区乡村治理在治理主体，治理形式，治理基础和治理目标上都要与传统的民族地区乡村治理有所创新（见下表）。
基于包容性视角的民族地区乡村治理其治理主体应该是强调包括乡政府、村民自治委员会、村民、村办企业、村办合作社等在内的多元主体，而不仅仅强调乡政府或村民；其治理形式应选择参与式，而不是“统治”或“自治”；其治理基础应该是法制和契约，而不是行政干预、乡规民约和历史经验；其治理的目标，既要有利于民族地区政治、社会稳定，又要有利于民族地区经济的包容性增长。
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乡村社会治理存在的问题篇5
乡村债务危机已经日益成为农村经济社会生活中存在的一个严重问题，其实质是乡村治理结构方面存在的一些深层次矛盾的反映。如果将治理理解为制度规则的制订及其执行，可以说，乡村债务危机就是现行的乡村治理结构所存在的制度性缺陷的有力印证。所说的制度性缺陷大致可以从两个层面分析：
第一，由于宏观经济体制和行政管理体制的改革滞后，国民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改观。
当前，国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。中央与地方的财政收入的划分比例，1990年约为34：62，*0年上升为52：48，*4年已经上升到55：45。这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲，总的态势是财权上收，事权下放，基层的财权和事权严重不对称。就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制。有增长潜力的所得税先是被划为共享税，现在共享的比例又进一步向县以上调整。县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种。县及县以下的财力减少，但要保障的方面、要完成的任务却越来越多。
行政管理体制的改革与宏观经济体制的改革紧密相连。从全国来看，行政管理体制的改革同样滞后，部门既得利益固化的局面没有得到改观反而有所加强。中央各部门集中了过多的财力，但在向地方和基层转移时又存在许多弊端，突出表现在专项资金的数额和发放方式上。
据从有关部门了解，中国*4年财政转移支付总额约1万亿元多一点，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中，专项转移支付占57%，财力性转移支付仅占43%；在财力性转移支付中，一般性转移支付不到750亿元，占财力性转移支付的29%，仅占实际转移支付的12%。财力性转移支付的其余部分用于调整工资补贴，农村税费改革，以及县乡财政补贴、民族地区补贴等。国家审计署李金华署长*6年6月在一次发言中曾指出，“中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚”。专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。中央政府的部委处于社会利益管理和分配的重要环节上，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也出现了政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。
宏观经济体制和行政管理体制存在的问题就必然导致作者在书中揭示的广大农民群众日益增长的对乡村公共品和社会服务的需求与不断萎缩的乡村财政供给能力之间的矛盾。作者指出，农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通信网络、农田水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善。为加速工业化进程，长期以来我们选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品城乡二元供给政策。农村地域宽广、人口众多，不仅城乡收入差距大，而且农村公共产品供给水平更大大低于城市。乡村组织承担了义务教育、卫生、交通、水利等部分公共建设职能，但却未获得相应的财力保障，不得不借款满足事业发展的需要。一些事权及债务的不合理转移也最终沉淀为乡、村债务，包括因教育“两基”达标、农村“两会一部”清理划转等形成的债务。在这种情况下，乡村债务的存在和状况的恶化则是必然的。
第二，政府职能和管理模式尚未根本转变，传统的管理模式和干部考核机制尚未退出历史舞台。
由于垂直体系的强大影响力，在农村，基层政府的职能和管理模式很难转变。全面取消农业税后，乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式，可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。追求政绩，以搞运动的方式，定指标，下任务，指标层层分解，打分，一票否决。对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。目前很多事情是自上而下布置下来，而在很大程度上，通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。一些地方进行农村综合改革，减人、减事、减支，转换职能，“花钱买服务，养事不养人”，但上边一直统下来的垂直体系不变，这些典型经验往往不具有推广性和可复制性。
由于条条，各个垂直部门自己立法自己执法，严重，没有有效的监督机制，这已成为阻碍农村社会发展的极大障碍，也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。基层的问题大多都是由于各个条条和上级单位的原因形成的，但是上级部门却采取行政强制性的手段要基层解决问题，使得基层政府忙于应付上级的各种报表检查，形成巨大的基层政府运行成本，但是都不能解决问题，这些成本最终还是要老百姓负担。同志曾指出，“上级部门要大力支持基层改革，不得以机构‘上下对口’，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境”。但真正做到这点，在现实中也有一定的难度。
这也就引发了作者所指出的第二对矛盾：乡村组织的收入来源（注：似乎也应包括管理权限）日益缩小与乡村社会管理成本日益上升之间的矛盾。书中写道，在委任制下，乡镇政府必须执行上级政府的意志和承担上级政府委派的事宜而非以辖区内的农民意志为主。由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，也就会出现乡村领导干部不顾群众利益、不顾经济长远发展的各种短期行为，乡村债务也就成为了近期目标和长远目标、群众利益和干部官员利益、显绩和隐绩等众多冲突与矛盾之下的必然产物。
为了解决这些深层次的矛盾，作者提出了要推进三项改革：改革公共品供给和服务的城乡二元财政体制，建立乡村民众民主参与的公共品供给和服务的决策制度；合理划分事权与财权，明确县乡政府之间的权力边界；科学定位乡村组织职能，推进乡镇机构改革步伐。我个人认为这三项改革也可以归结为两个层面的改革：
第一，深化宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革，要更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系，为构建农村和谐社会提供经济体制和机制的保障，这也是化解乡村债务危机的治本之策。
第二，改进和完善乡村的治理结构，真正落实农村基层民主制度。
同志曾指出，“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治”。农民群众是农村集体的主人，是农村集体财产（包括土地）的所有者，是“老板”。但在许多情况下，“老板”不能当家作主，而村干部或基层政府替“老板”当家，广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有，这是导致农村发生冲突、矛盾，出现不和谐现象的重要因素，也是引发乡村债务危机的一个重要因素。在农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后三个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民主”发展的状况，往往决定基层民主的质量和水平。应通过改革和完善乡村治理结构，探索在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制。这样才能真正做到作者所提出的乡镇政府职能的转化，即把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理，按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。
作者的这部学术专著提出和研究了农村现实经济社会生活中的一个重大问题。综观全书，作者以乡村债务产生的制度性根源作为研究的突破点，来研究解决乡村债务问题的对策，视角独特，有助于拓展乡村债务问题研究的广度和深度；以化解社会公共危机作为研究的出发点，目的明确，重点突出，特色鲜明；以建立乡村债务危机的防范体系作为研究的着眼点，以构建治理乡村债务的长效机制作为研究的落脚点，在制度创新的层面上探讨治理乡村债务问题的指导思想、基本思路、基本原则、战略目标等，具有较强的前瞻性。总之，这部书在理论上提供了新的视角，在操作层面上用综合性的研究方法提出具体的政策建议，具有较强的理论价值。
乡村社会治理存在的问题篇6
村民自治是我国基层民主的重要组成部分，是农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的重要
>>浅析当前村民自治存在的问题及对策村民自治中存在的问题及其对策分析村民民主自治实践中存在的问题及其原因分析论当前村民自治中的贿选问题村民自治的主要问题及完善途径我国村民自治存在的问题及对策西部村民自治中存在的问题及对策分析村民自治存在的问题与对策建议秦安县村民自治存在的问题及对策民主发展中村民自治存在的问题探究村民自治制度存在的问题及对策研究浅析盐城村民自治存在的问题和路径研究当前高校效能监察存在的问题及解决途径试论社区教育当前存在的问题及其解决对策当前幼小衔接存在的问题及其解决对策公益营销存在的问题及其解决途径当前河北省村民自治的基本状况、问题与对策当前农村民间借贷存在的问题及对策村民自治下农村公共产品供给问题的分析及解决路径村民自治中的问题及对策常见问题解答当前所在位置：]规定，村党支部发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。但又根据《中国共产党基层组织工作条例》[《中国共产党农村基层组织工作条例》http：///view/3133529.htm]规定，村党支部受乡镇党委领导，村党支部成员由党员大会选举产生，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。《村组法》又规定，村委会由村民选举产生。在实际运行过程中，由于授权来源的不同，受乡镇领导的村党支部与受农民监督制约的村委会的矛盾愈发突出。尤其是村民自治还不太成熟的地方，村党支部的权力大大超过村委会的权力，村委会成为它的附属机构，村支书掌握着全村最重要的资源和最大的权力，比如管理集体企业，批租承包地等。农民对掌握着本村重要资源而又非经农民选举产生的党支部缺乏相应的法律监督权利，村民自治的效力也就大打折扣。
1.2国家行政权和村民自治权的冲突
村民的自治权力并没有完全避免来自国家权力的影响，这种影响主要表现在乡镇基层政权的对农村的干预。因为乡镇行政工作直接面向的是农村和农民，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的高度重视以及农村各项社会保障制度的实施，乡镇政权手中掌握了更多关系农村和农民的切身利益的资源，出于“官僚政治”的需要，他们自然不会放弃这种寻租的机会，于是在农村社会出现了村民自治权和国家行政权并存的局面。乡镇基层官员往往随意指派村党支书记，越过村党组织来控制农村，以及配套的村干部工资制等措施，肢解了村民自治的政治实践。这样就加剧了国家行政权与农民自治权的紧张关系，村民自治往往流于形式，成为空谈。
1.3村务公开成为盲点，村干部腐败频发
村务公开是实现村级事务民主决策、民主管理和民主监督的重要保障，有利于村民自治制度的发展和完善。它能够保障农民的知情权，保证农民能够及时了解到他们普遍关心、涉及自身切身利益的重大事项，是农民进行民主监督的重要途径。《村委会组织法》规定，村务公开内容涉及集体经济实际收益的使用、土地承包经营方案、宅基地的使用方案以及征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的方方面面。国家在持续加大了对三农的各项投入的同时，村领导班子又从农民手上征收了更多的用于村公共事务的费用，如果村务不公开，或者公开程度低，在其他监督机制不健全，信息不对称的情况下，村干部很容易上下通吃，克扣各项资金，损公肥私，这在当今是普遍存在的，并已经严重影响到了农村社会关系的和谐。为矛盾的爆发埋下了隐患。前不久引起全国高度关注的“乌坎村选举”是这方面的典型。
2关于完善村民自治的解决途径
通过以上分析，村民自治当中暴露出来的这些问题严重制约着村民自治的水平提升和农民自治权力的真正实现。笔者通过对有关学者的建议主张进行综合分析，试图找到进一步完善村民自治的途径。
2.1进一步完善村民自治法律法规
法律法规是各个村民自治组织和乡镇政府只能发挥的依据，划定了各自的职责范围。综合来看，《村民委员会组织法》的规定过于原则，现在操作中不宜具体裁定。因而，首先就要完善《村组法》，明确自治组织和基层政府的工作内容。比如，如何界定“两委”的职责权限。再有，就要制定一些具体的惩罚性的条款，比如，如何罢免和制裁不法的村干部。相关法律法规的完善对于约束和规范主体行为会起到巨大的积极推动作用。
2.2探索实行“两票制”和“一肩挑”
鉴于农村存在两个治理组织的现实，为提高村民自治水平，在已有的现实实践的基础上，可以探索推行“两票制”和“一肩挑”。所谓“一肩挑”，就是村党支部候选人首先要经由农民投票，再由全体党员从得票过半的的候选人中选举产生支部书记。所谓“一肩挑”，就是村党部书记同时担任村委会主任。“两票制”避免了乡镇党委直接人民党支部书记造成的与村民间的对立，而且使得党支部获得了民众的认可。“一肩挑”避免了村党支部和村委会的组织矛盾。二者的探索实行实际上强化了村民在村级事务治理过程中的主体地位，避免了因授权来源不同而导致的二者冲突。
2.3进一步加大对农村的资源投入
如果深入分析村民自治内涵的话，村民自治不仅仅体现为村民最村级事务享有最高决定的政治权，而且体现为能够维护和不断增进村民的经济权益。村民自治作为一项重要的政治实践活动，它的完善依赖于国家宏观的政治发展，发展完善过程相对缓慢，因而现时有效的的一个做法可以是加大对农村的各种资源投入，比如：修建农村基础设施，加大种粮补贴，以及完善农村社会保障体系等。通过国家的外在力量发展农村社会经济，不断增加农村治理和变革的增量基础。
3结语
虽然现实的村民自治还存在诸多问题，但依然表现出其在国家治理中的巨大作用：作为一种制度存在，有效保证了农村社会政治稳定，存进农民向公民的转变，是中国民主发展的新的增长点和突破点。站在中国民主政治发展的高度来看，村民自治作为一种底层的民主化尝试，展现的是一种自下而上的推进方式。它的完善和发展必须依赖于有利的外部制度和法律支持，实现村民探索与国家支持的合理互动。因而，我们必须从国家宏观发展的角度来大力推动，丰富中国特色社会主义政治的内涵。
【参考文献】
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乡村社会治理存在的问题篇7
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
乡村社会治理存在的问题篇8
城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。
所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。通过这个界定可以看出，要消灭城乡差距，就必须既要消灭使城乡差距扩大的基本社会制度，又要使城乡主产业劳动生产率水平同步提高。
在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。
二、城乡差距问题的层次性分析
分析城乡差距问题应从三个方面人手：一是系统的研究不同层次的城乡差距，二是揭示城乡差距的本质，三是明确导致城乡差距拉大的历史责任主体。
中国城乡差距包括城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距。城乡政治差距是最深层次的城乡差距，它决定着中间层次的城乡经济差距与表层次的城乡社会差距。通常状况下，人们只重视城乡收入差距这一城乡社会差距的研究，很少能从城乡经济差距与城乡社会差距背后挖掘出城乡政治差距。源于计划经济时期形成的压力型政治体制在城市与农村的表现形式是命令式的城市治理与乡村治理。在压力型政治体制约束下由任命型城乡权力资源配置制度支撑的城乡治理差距越来越大，而这种城乡治理差距的产生原因恰恰是由于权力资源本身在城乡之间的严重不平衡配置，权力资源的不平衡又导致城乡之间经济资源的不平衡与社会公共产品资源的不平衡。这表明，城乡政治差距是城乡经济差距和城乡社会差距的根源。
政府在城乡差距扩大问题方面负有直接责任。政府是校正“市场失灵”的最后控制者，政府是战略政策与制度的主要供给者。就市场机制的作用而言，城乡差距在市场机制作用下无疑是越来越大，政府校正市场机制的结果体现了政府的宏观调控绩效和政府的统筹能力。就政府制定的战略而言，重工业优先发展战略是政府提出的，控制大城市发展的城市化方针是政府提出的；就政策与制度而言，城乡二元户籍制度是政府推出的，不平等的城乡产品交换制度、差别化城乡教育制度、不同的城乡社会福利制度、城市优先的资源配置制度等也都是政府制定并加以实施的。而这些战略的实施与制度的出台恰恰是导致城乡差距拉大的主要原因。
三、从多维度统筹城乡发展的对策建议
城乡差距问题是各种深层次矛盾的集中表现形式，而化解这些深层次矛盾的最好办法是进行体制改革。为此，针对上述三个层次的城乡差距，提出了相应的三类体制改革：政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革。
为从根本上剔除产生城乡差距的深层政治体制阻碍性因素，我们需要确定城乡治理体制变革的价值取向，该价值取向是变压力型治理体制为激励型治理体制；变权利约束型治理为权利给予型治理；变人治型治理为法治型治理。当中国的政治体制改革取得了令人民群众满意的成绩后，城乡各级政府的科学决策、公正决策、公平决策才会在城市与农村的协同发展中起到积极作用，才能在城乡生态环境保护、城乡整体规划与城乡政府管制方面有所作为。面对日益严重的城乡环境污染问题，城乡各级政府应联合起来为城乡生态经济发展创造良好的生态环境。面对城市的单纯空间扩张与农村耕地的不断减少之间的问题，迫切需要政府突破过去仅规划城市而不规划农村、仅规划工业布局而不规划现代农业基础设施布局的工作思路，实现粮食安全前提下城乡规模结构与城乡空间结构之间的整体协调增长。
城乡政治体制改革引领下的城乡治理绩效的提高是统筹城乡发展的关键所在，而深层经济体制改革则是统筹城乡协同发展的最核心内容。市场机制惯性作用下优质生产要素不断流出农村问题，需要统筹主体的政府干预机制在一定激励机制作用下强制性的实现优质生产要素流入农村，这才能从根本上解决农业优质生产要素短缺问题。统筹主体政府还要推动工业反哺农业，在农业生产成为工业化整个链条中一个环节的基础上，发展精细农业、订单农业、生态农业、标准化农业。
缩小城乡经济差距的核心是缩小工农业发展差距，财政支农、工业反哺农业与城市支持农村只是发展农业的外部措施，农业要想真正成长为现代农业还必须有一系列新土地制度安排促进现代农业的快速发展。其中，动态土地承包权确认制度就是最重要的制度安排之一。为解决农村新生代农民被农村和城市双重边缘化问题，为适应农业规模经营的要求，我们主张改革以往政府单方面固定期限下的土地承包制度，代之以动态土地承包权确认制度和柔性土地承包权流转制度。所谓动态土地承包权确认制度是指为适应农村新增人口组成的家庭也有土地供其承包而言的增量性动态土地承包权的确认制度。该制度是基于新生代农民在农村的生存问题而提出的，是化解新生代农民与老一代农民代际矛盾的新型制度安排。所谓柔性土地承包权流转制度是在合法、合理、自愿前提下，规范农户与农户之间、农户与非农户之间以及农户与集体组织之间发生的土地承包权流转的制度。该制度解决了初始土地总承包权与后来土地分承包权之间的流转问题，它既可以使土地走向规模化经营，也可以因地制宜使土地走向分散化经营。
与城乡政治差距和城乡经济差距相比，城乡社会差距更突出也更复杂。城乡收入差距是城乡社会差距的集中表现形式，城乡收入差距又直接表现为城乡消费差距和城乡储蓄差距，间接表现为城乡教育差距、城乡医疗卫生服务差距和城乡社会保险差距。在这些形式的城乡公共服务差距中，除城乡储蓄差距外，其余几个方面的城乡社会差距也都是关系着每一个农民的切身利益。然而，从农村居民的生存安全角度讲，消除城乡消费差距、培养城乡生态消费是缩小城乡社会差距的首要目标。城乡生态消费不仅是城乡循环经济的理性延伸与内在要求，而且也是城乡社会福利水平的最基本体现形式。所谓城乡生态消费是指良好的消费环境下基于自然人意义上的安全消费、适度消费与无污染性消费和基于法人意义上的节约型消费与可再利用型消费等的总称。消费水平的提高只是城乡居民在生活方面的福利改善结果，教育质量的提高与教育机会的均等才是城乡公民福利增进和实现公共服务均等化的标志。一个人的受教育程度在一定意义上决定了其收入水平与消费水平及医疗保障等其他社会福利状况。因此，实现城乡教育均等化显得格外重要。平衡城乡教育就要从彻底转变教育观念与科学评价教育绩效人手，在城乡基础教育投资体制下，实现城乡基础教育均衡发展的目标，实现就业最大化指向下的城乡职业教育均衡，实现城乡学生接受高等教育的机会平等。为更好保障农民的健康，要在广大农村的县、乡、村充实或新建卫生院、卫生所，并配置一定数量的优质医疗资源，以缓解农村就医难的问题。
依据共享型经济增长的分配原则，城乡居民获得一致的社会保障特别是统一的城乡社会保险是统筹城乡社会协同发展的应有内容之一。面对中国“未富先老”的挑战，从现有国情出发，构建城乡统一的、较低水平的社会养老保险是切合实际的选择。为此，建议推行三层城乡养老保险制度。第一层为中央政府为城乡居民缴纳的社会养老基金，第二层是省级政府或家庭为老年人缴纳的社会养老基金，第三层的缴费主体是个人。鉴于当前的严重失业问题，建立涵盖农村体力型失业者、城镇知识型失业者与国企下岗型失业者在内的双层失业保险制度，是保持社会稳定的关键所在。对此，要在《失业保险条例》基础上出台《失业保险法》，要明确法定失业保险缴费主体，要成立专门的“失业保险与创业指导所”，促进就业与再就业工作向纵深发展。
乡村社会治理存在的问题篇9
关键词：治理现代化；乡村秩序；乡村组织；重构
十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，标志着治理现代化被确立为国家发展战略，而乡镇是国家治理的基层单位，必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须不断创新乡村治理体系与机制，确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性，使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。
1.乡村秩序治理的历史变迁进程
中国自古以来就是一个农业大国，农村地域广裹，农民人口众多，农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位，无论是在封建社会，还是在中国革命、建设和改革时期，农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视，从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村（乡）间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治，经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕：
2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式
1998年，新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权，应当依法行政；村委会作为村民自治组织，应当依法自治。乡（镇）与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。
所谓乡政村治模式，就是国家基层政权设在乡镇，乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在；行政村成立村委会，实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者，是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁，乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能，不直接干预村民委员会的事务，仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务，并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系，乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体，是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释，从实际的组织构成和运行来看，这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。
3.“乡政村治”模式的问题展现
目前，国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前，我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系，经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入，，基层政府部门人员编制不断增加，庞大的人员编制产生巨额的行政开支，导致工作效率难以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前，乡镇政府机构不断增加，乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后，乡镇财政收入锐减，乡村机构的运行经费存在很大缺口，难以满足日常开支，导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。
3.1乡镇政府转型滞后
在国家制度和体制的框架内，乡政政权架构实际由乡镇政府（包括七站八所）、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲，乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织，乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成，乡镇政府由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看，法律的规定和实际的运作基本上是一致的，只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心，它主管宏观，是管路线和方向的，乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者，乡政政协参政议政，发挥监督作用。然而在实践层面，这套框架体系日益显示出矛盾之处，乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员，乡镇政府理应是乡政村治中的为政者，并拥有更大的乡村管理的权力。但是，由于乡镇政府不是独立的一级政权组织，它是县政府的直接派出组织，作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织，既没有独立人事权力，也没有独立的税收财政权力，拥有的只是执行的义务，不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。
3.2村民自治的缺位
在乡村秩序治理的过程中，村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题，村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重视公益设施建设和相关政策要求，缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外，村民的组织化程度并不高，无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重：村选举过程中存在恶意拉票买票，黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定，村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策，但是在现实生活中，村干部掌控村委会的自治权力，村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。
3.3.乡村各层组织利益冲突
中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充，乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理，因此，乡镇政权基于维护自身利益的考虑，便出台一系列有利于自身利益的相关政策，而村民为了保障自身利益不受侵犯，不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题，这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。
4.乡村秩序和组织重构的理论基础
4.1多中心治理理论
在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，单一的乡政村治显然落后市场发展的需要，嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论，从20世纪70年代末西方政府治道变革，重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上，20世纪90年代，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆（elino：ostrom）和奥利弗#威廉姆森（oliverwilliamson）等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言，意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治，允许多个权力中心或服务中心并存，构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外，新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量，许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程，而不是单一主体和部门能够解决好的问题。
4.2制度变迁理论
按照制度经济学的解释，制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则（Schultz，1968）。制度变迁理论是基于经济学的视野，考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善，已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论，更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系，在拉坦（1994）看来，制度概念包含着组织的含义，制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中，组织是制度变迁的主体或人，通过推动制度变迁来实现组织的目标（刘鹏，2011）。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用，制度经济学代表人物之一林毅夫（1989）关于制度变迁的研究中，很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说，制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力，同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来，制度变迁过程中，制度环境相对稳定，而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来，该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础，新中国成立之后农业组织的三次大的变迁，都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的，组织的演变总是依总体制度环境而推进。
4.3交易成本理论
交易成本理论由科斯（1937）在关于企业的性质研究中提出，所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因，按照其解释，企业和市场是两种可以互相替代的经济组织，当企业的组织成本小于交易成本时，企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具体化，提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中，影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994）也强调了交易成本的重要性：与任何其他服务一样，我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下，交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。
5.乡村组织重构路径
5.1理想的乡村秩序治理网络结构
随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显，公民对社会政治生活的参与意识不断增强，对国家权力的监督力度不断加大，具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体，包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成，这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素，又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英（包括经济能力、劳动模范等）和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。
5.2清远乡村组织重构的经验借鉴
广东清远作为农村综合改革试验区，通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构，实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移，这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心（农村组织化）推进三个重心下移，结合“三个整合”（农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合），以“费随事转、权随责走”为纽带，重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来，清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》等系列政策，村民自治重心下移，即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村（原村民小组或者自然村）”的基层治理模式；基层党建重心下移，即在自然村或者村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；政府服务重心下移，即把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项
重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社（见下图），其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织，具有法律合法性，唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台；社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平：通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村片区）全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平；落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设：自治重心下移至村民小组（自然村）一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升，如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。
值得一提的是，清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会，村民理事会是非正式组织，理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等，在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会，曹卫星是在外发展的老板，去年元宵节被选为理事会长，曹卫星回村后，在理事会的发动下，他率先捐款，筹钱搞建设，一年来村里共投资118万元，修建了河边公园、村里公厕、篮球场等，并拆去过去旧的石墩桥，修建了新桥，理事会带领村民走上致富道路。此外，清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见（试行）》等文件，从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系，构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民（代表）会议决事、村委会执事”的民主决策机制，将自治功能与行政事务管理相剥离，由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理，突出了自治中的村民主体地位。
通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强，这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。
[参考文献]
[1]阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理研究，华中农业大学博士论文.
[2]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究，上海交通大学博士论文.
乡村社会治理存在的问题篇10
关键词:非正式行政指导;村民自治;乡镇改革;乡村双层结构
abstract:Underthecurrentsystem,thevillageistheendofanationalsystemofpressure,butthevillagepeopleautonomyhaslegalindependentsexagain.Bothofhardprocessingofrelation.Becausethevillageisthesocietythatapubliclife,dailylifeandprivatelifesdonotdivide,undertheconditionthatvillagedirectlyguidesthevillagepeopleautonomyantinomyismore,shouldconsidertostrengthenthevillagetoguidetotheinformaladministrationofthevillagepeopledailylifeandprivaterealm.itspathshouldbepromotethevillagepeopleandvillagesstaffofmutualtrust,enhancevillageandtheleadingabilityofitsstaffmembersandenhancetheabilityofthecountrypartyorganizationmatchleading.
Keywords:informaladministrationguide;villagerautonomy;villagesandtownsreform;villagedoubledeckstructure
自从我国实行村民自治以来,正式国家政权与自治体之间的关系一直是一个令人困扰的问题。在税费改革以前,乡镇政府往往倾向于积极干预村民自治,力图把村民自治变成自己的下一级机构;而在税费改革之后,乡镇政府干预基层自治的动力大大削弱,但农村公共物品供给不足的问题进一步凸显。理顺二者的关系是一个多维度的问题,本文仅从非正式行政指导与乡村社会的关系这个特定的角度来讨论问题。这样的角度并不是排他的。
一、国家政权与自治体的关系困境
地方自治在现代民族国家是一种普遍的现象。因为人们认识到,中央政府不可能掌握地方治理的所有相关知识和信息,这样的“地方性知识”实际上只有地方居民的自治才可以做到,因此,在国家宪政的总体框架下承认地方自治的合理性,是现代国家治理的总趋势。
综观世界上的地方自治模式,不外乎英美式自治和德日式自治两个模式。英美式自治内部还略有差异,但总的来说,是自治体萌芽从就的国家体系中分离出来,然后与旧的国家体系时而对抗,时而合作,最后通过一个根本性大法的形式把两者的关系稳定下来。诺斯等指出:“一般来说,历史上的一些代表性的政府解决方案的协议都是以某种精英条约的形式出现的(如1215年大宪章和美国宪法)。”[1]在这样的模式下,尽管国家权力可能极大扩张,但是自治地方仍然可以保留自己的权力,并保留通过违宪审查等方式获得司法救济的权利。
德日模式则缺乏一个自治体的自我生长的过程,主要是依靠法律体系的规定使地方获得了自治权。以日本为例,地方自治的原则在明治宪法中就获得了确认,但是并无宪法的实质保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府县制是地方自治的基本制度,但府县仍然有地方行政机关的强烈色彩,1943年更进一步强化国家对市町村领导人选任的干预。1999年修改地方自治法,弱化了国家对市町村的监督和干预制度。但是,国家与地方公共团体的关系的问题并没有因为法律的修改的获得彻底的解决[2]。可以说,日本之所以成为世界上行政指导最发达的国家,原因之一也就是单一制国家下国家与自治地方关系的困扰。
在我国,也存在着类似日本的困扰。主要表现在,一方面法律规定村民自治,乡镇无权干涉村民自治内部的事务,但是规定非常简约含糊,不便操作;另一方面,乡镇在国家的强大压力下,必然希望村民自治能够为自己的工作提供最大限度的帮助。二者经常发生冲突,但是缺乏有效的制度安排来解决纠纷,因此事实上二者的关系是一个具体博弈的结果,其效率非常低下。为了解决这个问题,引发了人们对于乡镇职能、模式乃至于存废的广泛争议。在学术界,就有乡镇自治论(沈延生等),乡镇县派论(徐勇等)、乡镇强化论(主要是实务界人士)、乡政自治论(吴理财等)。废除乡镇的主张由于其依据的不可靠最为人们所怀疑,乡镇自治的主张由于过于激进也不为多数人所接受。乡镇县派论的主张其实不过是把乡镇的自由裁量空间变小,把矛盾上收到县而已,很难说是治本之策。吴理财“镇政、乡派”的主张注意到了农村的异质性,但是他也承认这不过是制度建构的一种形式而已,“现代乡镇制度建构关键在于乡镇权力的重构”[3]。作者比较倾向于吴理财的观点,本文的论旨之一,便是为“乡镇权力的重构”提供一个特定的思路。
如果从制度成功的角度上看,英美式自治无疑是最为成功的,不过其特殊的文化和不可复制的历史进程使得它对于中国乡镇自治的借鉴意义其实并不大。就国情与制度环境相似性的角度上将,中国同日本的情况可能更为接近。为了解决国家与地方的关系问题,一方面当然应当尝试英美式的契约方法,但是日本式的行政指导方法也应当成为我们研究的路径之一。由于国家与自治体之间不存在正式的强制制度联系,国家对于自治体的指导可能更加的非正式。因此我们研究的重点,应当是通过对于自治体及其基础的非正式指导,来减弱二者正式法律关系的困难。法律制度与非正式行政指导之间构成互为支持的关系。
二、“草根社会”的自治基础功能
中国的农村实际上是千差万别的,笼统地讨论“中国农村”不是一个明智的方法。我们大致上可以把中国农村分为这样几种类型:第一种是基本工业化和城市化的村,即学术界研究颇多的城中村、城边村、大中型企业所在的村等。第二种是兼业型的农村,在这种村庄中劳动力大量流出,从事非农产业活动,村庄表现出高度的“空心化”状态。第三种是纯农业村,居民以种养殖业为主业,人口基本上不流动。本文讨论的是第三种村庄。
按张康之教授的看法,传统的农业社会是一个生活领域不分化的社区。一方面,人与自然还不能比较彻底地分开,社会也就不可能分化,因而,农业社会是以一体性的形式出现的,人们生活在熟人圈子里,受到习俗、习惯的规范,个人与群体浑然为一,是一个混沌的“一体性”、同质性存在[4]。在这样的生活状态下,公共生活领域、私人生活领域、日常生活领域实际上是一体化存在的,很难把它们截然地分开。这就导致了两个后果:第一,农民对于公共生活的决策通常是以日常生活经验作为自己的决策依据的,因此农民既是理性的(在日常生活领域的意义上),又是不理性的(在公共生活领域的意义上);第二,在农村实际上不存在严格意义上的“公共空间”和“公共理性”。如果从这样一个思路来观察问题,那么时下流行的“公共性与社会治理”[5]的命题在纯粹农村社区是否能够获得支持便大可怀疑。在这样的哲学理念的支持下,陶传进指出,农村社区实际上是一个双层结构,其一是由村民组成的“草根社会”,其二是由这个“草根社会”中产生出来的(毋宁说是外部安排的——引者注)、位居更高一个层次的村民自我治理组织[6]。虽然在政治学看来,村民自治已经是一个最低层次的政治结构,但是从社会学的角度上看,这个政治结构乃是由更基本的社会结构所支持的。“草根社会”中包含了一系列的社会学变量,如社区发育程度、社会资本储量、志愿者组织的多寡等等。当这些变量取低值的时候,“草根社会”是非常贫瘠的,有效的村民自治便不可能展开。陶传进以此为进路,讨论了强化“草根志愿者”对于乡村治理的意义。但是,在强化“草根社会”的发育程度的进程中,基层政府不应当无所作为。
我们对于正式国家与乡村自治的关系的思考,一直是包含了一个压力型和直线型的思考模式的。也就是说,我们看到了国家权力从中央到地方、一直到村民自治的这样一个直线的压力型体制。村干部成了这个压力体制的末梢。他们总是在国家与村民的双重压力之下寻求空间,一旦二者的矛盾尖锐化,村干部就会站到乡镇政府的一边,而农民就找不到自己的组织化的代言人。我们可不可以把这个思路稍微改变一下:乡镇政府不是直接地把压力加到村干部的身上。乡镇政府可不可以首先同“草根社会”取得一致,深刻地影响“草根社会”的日常生活领域,从而达到政府与“草根社会”在公共生活领域的一致?
三、非正式行政指导及其作用
传统的行政行为的定义是:“行政行为是行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”[7]这样的行政行为定义,在中国这样的官本位和权力本位的文化系统中无疑是深受欢迎的。但人们也看到,对于行政行为单方性和优越性的定义也导致了权力滥用这一消极的后果。其中的深层次原因,是因为西方发达国家与我国行政和法律环境的不同。西方国家的行政行为单向性,一是受到人权保障原则的制约,而是权力制约制度的完善。而在我国,上述两个方面都还在建设之中,因此,不宜简单地强调行政行为的单向性[8],而应当更多地强调行政行为中的柔性和协商。
既然行政指导本身已经是非强制性行政行为,那么非正式行政指导又是什么意思呢?非正式的行政指导具有如下的特征:第一,在身份上,非正式行政指导者有意淡化自己的行政机关工作人员身份,而是以朋友、专家、内行的身份为相对人提供友好的帮助;第二,在途径上,非正式行政指导者主要是通过参与农村的私人领域生活甚至日常生活领域来实现的;他提供指导也许是在婚礼或者葬礼之上,也许是在日常的娱乐之中;第三,在法律后果上,除非存在恶意,非行政指导者原则上不承担法律责任;即使存在恶意,也是由指导者去承担个人责任,行政机关原则上不承担责任。简单地说,非正式行政指导是国家理性对于农村私人生活和日常生活领域的渗透,以期提高农民在公共生活中的理性程度,从而最大限度地降低国家理性同村民自治之间的对抗程度。
在中国发挥行政指导的作用有固有的思想和制度资源。就思想资源来讲,我们从来都强调人民群众是是历史的创造者,实事求是和群众路线是我们党的根本之道思想。“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[9]对于共产党的政权来讲,不凭借国家政权的力量,而运用它的工作人员实现对于社会的非正式指导,不应当是一件困难的事情。就组织资源来讲,中国共产党是一个严密的整体,对于这个战斗团队来讲是不存在自治的问题的。中国共产党的组织和党员遍布于社会生活的方方面面,它可以为非正式的行政指导提供有效的组织支撑。
但是,目前很多地方对于展开非正式的行政指导缺乏信心,其中重要的原因,一是干部作风漂浮甚至恶劣,不能同人民群众打成一片。目前的乡镇干部包村制度,就存在着比较大的问题。这些包村干部吃住都在村干部的家里,一到周末就回镇上,基本上不同普通群众接触;一到村里面就吃喝打牌,基本上不关心普通群众的生产和生活,从而形成了一种“到村不下村”的现象。二是乡镇干部本身能力有限,即不知道村民有什么需要,也无法对村民提供有效的信息和知识。他们从某种意义上讲比村民还要懂得少。村民至少还知道一般的农业生产知识,但包村干部既不懂农业又不懂工商业,对政策法律也是一片朦胧。有人戏称,在税费改革以前,乡镇干部是“暴力威慑型”,谁块头大谁能力强;税费改革以后,乡镇干部自己都不知道干什么,变成了无所事事型,谁跟本地干部搞得好关系谁能力就强。三是乡村党组织本身处于半瘫痪的状态,没有明确的目标,没有相应的资源,很难为非正式的行政指导提供帮助。
鉴于此,强化乡镇政府对于村民自治的非正式行政指导应当做到:
第一,加大乡镇干部的作风建设,增进村民与干部之间的信任,从而使乡镇干部能够非常自然地渗透到村民的日常生活之中去。由于农村基本上不存在一个完整的“公共生活领域”,因此,乡镇干部如果要影响村民在乡村公共生活之中的决策,唯一的办法就是渗透到人们的日常生活之中去。那种正襟危坐、大量使用正式官方语言的干部,会使得村民敬而远之;那种作风恶劣、生活腐化的干部,会遭到村民的更大的排斥。建立干部与村民之间的信任,靠尊重,靠业绩,更靠人品。有一些“能人”干部,自以为成绩卓着而不屑于与村民打交道,实际上影响力是十分有限的。
第二,乡镇干部本身应当具有较强的指导能力。给人一碗水,自己要有一桶水。从实际情况来看,一是乡镇自身要非常注意各种生产知识、政策法规知识的收集,然后有意识地通过干部传递给村民。二是乡镇干部自己要非常注意学习,尽可能从酒桌牌桌之上摆脱出来。当然这需要一定的奖惩升迁制度的引导,要有合理的干部业绩评价机制。第三是对干部的使用要适当。政策法律水平高、协调能力强的可以派往矛盾比较多的村;对工商业比较熟悉的干部可以派往工商业经济比较发达的村;对农业比较熟悉的干部可以派往传统农业村。如果干部用非所长,他就很难发挥自己的作用。目前推行的大学生村官制度当然是一个比较好的制度,可以缓解农村的人才匮乏,但是也存在着很大的问题:大学生刚刚从学校毕业,难以融入农村社会生活,难以为村民提供切中肯綮的指导。在一个县或者乡镇内大规模地使用刚毕业的大学生作为乡镇与村的联系人,利弊孰大,有待研究。
第三,村党组织必须成为非正式行政指导的重要组织渠道,除了人员精干、组织严密之外,必须针对本村的情况拟定清晰的工作目标与计划。然后与乡镇政府互通信息,由乡镇政府派出适当的人选参与到乡村社会生活之中去,提供非正式的行政指导。托克维尔说:“一个内容错误但是被表达得清晰明确的观念,经常比一个内容正确但被表达得含糊复杂的观念更能掌握群众。”[10]这是我们进行非正式的行政指导的时候也应当遵循的一个基本原则,当然我们要努力保证目标正确而明确。
参考文献:
[1]诺斯,等.秩序、无序和经济变化:拉美对北美[a][C].梅斯奎塔,等.繁荣的治理之道.叶丽娟,等译,北京:中国人民大学出版社,2008:19.
[2]江利红.日本行政法学基础理论[m].北京:知识产权出版社,2008:45-49.
[3]吴理财.论现代乡镇制度的构建[J].天津社会科学,2008,(2).
[4]张康之.在领域分离与融合中看制度[J].探索,2006,(1).
[5]郑杭生.公共性与社会治理[J].中国特色社会主义研究,2005,(1).
[6]陶传进.草根志愿组织与村民自治困境的破解[J].社会学研究,2007,(5).
[7][德]哈特穆特·毛雷尔.德国行政法总论[m].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:181.
[8]田文利.非强制性行政行为及其法治化路经研究[m].北京:知识产权出版社,2008:21-22.