城乡社会治理一体化篇1
关键词:二元体制;基本医疗卫生;基础教育;社会保障;城乡一体化
中国已经进入到了社会主义现代化建设的关键阶段,这是一个由传统的农业社会向现代化的工业社会,由农村向城镇化转移的阶段,既是一个“黄金发展期”,又是一个“矛盾凸显期”。社会性公共产品是经济发展的“稳定器”,是社会进步的主要标志,是公民的基本权利。然而在以“户籍制度”为主的二元分割体制下,城乡之间,区域之间的经济社会发展被人为地分割,造成区域、城乡之间的经济发展差距越来越大。这种差距不仅体现在城乡居民的收入差距,恩格尔系数的差距的扩大,在基本社会性公共产品上也享受着不均等的待遇。差距的扩大不仅会造成不稳定因素,还将进一步阻碍经济社会的进步。分析造成这些差距的制度、政策原因,并针对这些问题提出相应的建议,对我国十六届三中全会提出的“基本公共服务均等化”战略有着重要的意义。
一、社会性公共产品城乡一体化治理的基本内涵
美国经济学家萨缪尔森将公共产品定义为具有非排他性和非竞争性的产品。由于公共产品具有很强的外部性以及在消费过程中的非排他和非竞争性,决定了公共产品只能由政府来提供。社会性公共产品是公共产品中的一个主要分类。“社会性公共产品是公民社会权利所规定的、以公共事业为依托的公共产品,是与经济性公共产品、政治性公共产品、文化性公共产品相并列的公共产品。公民的社会权利决定了社会性公共产品的性质和构成。基础教育、医疗卫生和社会保障构成了社会性公共产品的主要内容。”社会性公共产品也是和经济发展中“人”的核心要素密切联系的,是保证劳动力素质的必要条件,是稳定经济社会发展的“安全阀”。
城乡一体化的基本概念是从城乡空间规划延伸出来的,目前学者们从城乡规划,城乡经济发展,城乡社会、文化融合,城乡发展的制度统筹安排等多方面进行了阐述。有学者认为目前我国提出的城乡一体化,是针对城乡之间实行不同的土地使用、户籍管理、劳动用工、基础教育、医疗卫生、社会保障等政策所形成的城乡二元的经济社会分割,意在打破城乡二元结构,消除城乡之间的制度隔离,创建缩小城乡差距的融合机制。城乡一体化并不是意味着将农村转换为城市,也不是说城乡在资源占用上平均化,而是城乡之间在“基本、平等、普遍、均衡”的要求下,打破当前城乡之间、区域之间的分割,建立统一的供给机制和城乡的融合机制。社会性公共产品城乡一体化治理就是要打破城乡、区域间的二元分割的体制安排,综合中国现代化建设的全局,结合城乡区域的经济、社会发展实际,统筹安排基础教育、医疗卫生、社会保障在城乡间、区域间的供给。我国城乡之间,区域之间在社会性公共产品是不均等的,存在着很大的差异,这一方面是和经济社会发展水平、发展阶段相关,但另一方面是和我国的制度安排、政策实施密切相联系,因此对我国区域城乡之间的社会性公共产品进行研究,找出我国社会性公共产品城乡一体化治理的症结所在,对我国的社会性公共产品供给及实现基本公共服务均等化具有极为重要的意义。
二、我国区域间城乡社会性公共产品供给实证分析
我国区域间在城乡社会性公共产品的供给上存在着较大的差距,总的来说呈现出这样的一种基本情况:东部地区的城乡总社会性公共产品的供给要高于中部,次高于西部地区,在城镇和农村分类社会性公共产品供给上东部也要高于中部和西部地区。但是从城乡差距上,东部地区的城乡差距却要高于中部和西部地区。西部地区的城乡社会性公共产品供给在三大区域中是最少的,但是其城乡之间的差距也是最小的。本文将以基础教育和医疗卫生为例进行分析。
(一)基础教育
我国地区间、城乡之间的基础教育无论是从“硬件”还是从“软件”上,差距是比较大的。
从生均教育经费来看,农村的生均教育经费远远的低于城镇。东部地区的生均教育经费远远的高于中西部地区。在区域之间,中部的生均教育经费是最低的,东部最高,是中部和西部地区之和。2004年东部地区小学的生均教育经费城镇为2862元,农村为2646.33元;中部地区小学的生均教育经费,城镇为1360.6元,农村为1285.17元;而西部地区的小学生均教育经费城镇为1509.04元,农村为1428.92元。东中西部的城乡生均教育经费都存在着差距,东部的城乡差距要高于中西部地区。
在师资力量上,城镇教师的资源要远远的优于农村。首先从教师学历和职称上来看,从2004年的统计数据来看,无论是在东部还是中西部,城镇小学教师的学历主要是以专科学历为主,高中阶段和本科居于其次。而在农村则以高中阶段的学历为主,其次为本科。其次从教师负担学生数上来看,农村的学生总数和教师总数都要高于城镇,但是在教师负担学生数上,农村教师也要比城镇承担更多的教学任务。
在办学条件上,我国无论是城镇还是农村,教学设备都有了很大的改善,危房面积比例不断的下降。但是不可忽视的是在广大的农村尤其是在贵州,云南等地区,农村危房面积仍然在5%以上。2004年,西部地区城镇危房面积占总面积的3.5%,农村则达到了5.8%;中部地区农村为4.7%,城镇为2%;东部的危房面积是最少的,城镇为0.84%,农村为1.5%。我国自20世纪90年代来开始推行对农村中小学的危房改造工程。但是由于农村的危房面积比例高,而且新增危房面积不断的增加,使得危房改造工程还要加大对贫困地区的扶持。
(二)医疗卫生
我国的城乡医疗卫生资源长期存在着不均衡的情况,由于城镇的经济水平较高,人口相对比较集中,保健意识强,聚集了大量的卫生资源。东部地区的医疗卫生资源要远高于中西部地区。而在农村,虽然20世纪50年代就建立了农村合作医疗,但是到了80年代,随着农业合作经济的解体,农村合作医疗所依赖的经济基础不复存在,以及80年代末国家将医疗卫生实行了市场经济化的运作,农村的医疗卫生很大程度上是处于缺位的状态上。
从医疗单位数上来看,我国由于城镇人口集中,聚集了全国绝大比例的医疗机构资源,而农村人口多,比较分散,所拥有的医疗资源却很少。我国60%以上的农村人口所拥有的医疗机构数大约是40%的城镇人口所拥有的医疗机构数的一半。医疗机构分布是影响居民享受医疗服务的一个重要的条件。城市到最近医疗点距离不足一公里的医疗单位占81.8%,而在农村到最近医疗距离点不足一公里的则占61.1%。很多的病由于得不到及时的治疗,而使得小病恶化成大病。医疗点分布不均,农村离医疗点距离远,是农民看病难的重要原因。
从城乡卫生费用来看,从1990年到2006年城乡卫生费用一直在不断的增长,但是城乡之间无论是总的卫生费用还是人均卫生费用都在不断的拉大差距。在政府、社会与个人的卫生费用构成变化上,个人的现金卫生支出的比重在不断的加大,而政府的预算卫生支出比重却在不断地缩小。
在医疗保障制度构成上,城乡之间存在着很大的差距。2003年,城镇中无医疗保险的占44.8%,农村则占79%。在城市则主要以城镇基本医疗保险为主,占医疗保障中的30.4%,农村的医疗主要的是以合作医疗制度为主,这项制度是以农民自筹资金为主,政府予以一定的补助,占17.6%。当大城市享受着城镇基本医疗保险占37.6%的时候,第四类农村没有医疗保险占70.8%。在医疗保障制度构成中,城市的大病医疗保险占1.8%,在大城市更高些有3.6%,而在农村则只有0.1%。我们可以看出在覆盖面上,农村远远低于城镇,而且在资金来源上和费用负担上,农村也要相对高于城镇。
三、社会性公共产品城乡一体化治理对策研究
我国社会性公共产品的供给无论从城乡之间还是从区域之间,都存在较大的差距。而造成这种差距的原因是传统的制度的分割造成的,市场经济要求区域间、城乡间生产要素的自由流动,同时市场经济的缺陷也会导致贫富差距的扩大,因此提供均等的社会性公共产品的供给是社会主义经济发展的题中之义。用城乡一体化的发展思路,建立统筹区域间的经济社会的发展战略是缩小差距,保障公民权利的必然选择。
第一,建立城乡统一的公共服务制度,实现社会性公共产品统一供给的项目管理制度。导致城乡二元分割的“户籍制度”广为诟病,其深层次原因是由于附加在其上的各种利益关系,这种附加的利益关系阻碍了要素的自由流动,也使得公民的基本权利在事实上处于不平等的地位。因此,建立全国性的统一的公共服务制度,废除地域之间的限制,根据当地的经济社会发展水平以及个人的职业特征,设立全国性的公共服务项目,建立“个人账户”,使“公共服务项目”和“个人账户”相结合,突出个人的发展特征以及地区对人才的吸引和发展。
第二,建立城乡、区域间可以相衔接的公共服务运行机制,实现社会性公共产品的有效衔接。社会性公共产品供给的标准在地区之间是有所差异的,应该建立区域间可以相互衔接的机制以保证劳动力的自由流动。从我国当前的社会性公共产品供给来看,城市和农村在社会保障的种类,社会保障水平上存在着很大的差异。在全国性公共服务项目的基础上,建立相应的“基金”,缓解因区域差异造成的壁垒,使“个人账户”可以在城乡间、区域间自由流动。
第三,建立社会性公共产品均等供给的长效机制,保证社会性公共产品在城乡间、区域间的财政“均等”和“公平”。我国的财政制度长期以来是以“支持东部”和“支持城镇”的财政体制。在社会性公共产品的供给中,东部地区的城镇享受了“最高的待遇”,而上海、北京等城市在户籍制度改革上遭遇的种种难题,也是建立在这种财政支持之上的。要从根本上破除城乡二元分割、区域分割,就必须保证在财政上中央及东部地区要“支持中部和西部地区”的发展,应该建设“全局财政”和“发展财政”。
第四,建立和完善“需求为导向”的政府回应机制,保证社会性公共产品满足人们的有效需求。不可忽视的是,我国当前的资源还是相对稀缺的,要合理地利用现有的资源,就要保证所提供的社会性公共产品符合人们的基本需求,保证人们普遍、平等、公平地享有社会性公共产品。
参考文献:
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城乡社会治理一体化篇2
关键词：城乡差距；治理；发展与对策
abstract:intheparty'sreformandopenpolicypolicyguidance,China'surbanandruralconstructionhashadgreatsuccess.Seetheresultinthesametime,wealsowanttoclearseeurbanandruralplanninganddesignworkofallkindsofproblemsencounteredinpractice,theseproblemsshouldcausetherelevantdepartmentsandplanningtheattentionofthetechnology.Urbanandruralpoliticaldisparityiscausingeconomicgapbetweenurbanandruralareaswiththesourceofthegapbetweentheurbanandruralsociety,thegapbetweentheurbanandruraleconomy,resourceofpowerallocationisimbalanceoftheperceiver,ofurbanandruralsocialgapbetweenurbanandruralareasandurbanandruraleconomicandpoliticalgapgapbetweensocialwelfareextensionofthefieldtotheresults.Coordinationofurbanandruraldevelopmentofurbanandruralgovernancefromthepoliticalleveloffinancialsupportofagriculture,industrythroughseacityagriculture,thepeasantsasthemainbodyofurbanandruraleconomicsystemreform,andfinallyachievebysharingthetypeofeconomicgrowthideasupportingurbanandruralequalpublicservices.
Keywords:thegapbetweenurbanandruralareas;management;Developmentandcountermeasures
中图分类号：F252.23文献标识码：a文章编号
一、城乡差距与城乡差别具有不同的内涵
1.城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。
2.所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。通过这个界定可以看出，要消灭城乡差距，就必须既要消灭使城乡差距扩大的基本社会制度，又要使城乡主产业劳动生产率水平同步提高。
3.在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。
二、城乡差距问题的层次性分析
分析城乡差距问题应从三个方面人手：一是系统的研究不同层次的城乡差距，二是揭示城乡差距的本质，三是明确导致城乡差距拉大的历史责任主体。
1.中国城乡差距包括城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距。城乡政治差距是最深层次的城乡差距，它决定着中间层次的城乡经济差距与表层次的城乡社会差距。通常状况下，人们只重视城乡收入差距这一城乡社会差距的研究，很少能从城乡经济差距与城乡社会差距背后挖掘出城乡政治差距。源于计划经济时期形成的压力型政治体制在城市与农村的表现形式是命令式的城市治理与乡村治理。在压力型政治体制约束下由任命型城乡权力资源配置制度支撑的城乡治理差距越来越大，而这种城乡治理差距的产生原因恰恰是由于权力资源本身在城乡之间的严重不平衡配置，权力资源的不平衡又导致城乡之间经济资源的不平衡与社会公共产品资源的不平衡。这表明，城乡政治差距是城乡经济差距和城乡社会差距的根源。
2.政府在城乡差距扩大问题方面负有直接责任。政府是校正“市场失灵”的最后控制者，政府是战略政策与制度的主要供给者。就市场机制的作用而言，城乡差距在市场机制作用下无疑是越来越大，政府校正市场机制的结果体现了政府的宏观调控绩效和政府的统筹能力。就政府制定的战略而言，重工业优先发展战略是政府提出的，控制大城市发展的城市化方针是政府提出的；就政策与制度而言，城乡二元户籍制度是政府推出的，不平等的城乡产品交换制度、差别化城乡教育制度、不同的城乡社会福利制度、城市优先的资源配置制度等也都是政府制定并加以实施的。而这些战略的实施与制度的出台恰恰是导致城乡差距拉大的主要原因。
三、从多维度统筹城乡发展的对策建议
城乡差距问题是各种深层次矛盾的集中表现形式，而化解这些深层次矛盾的最好办法是进行体制改革。为此，针对上述三个层次的城乡差距，提出了相应的三类体制改革：政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革。
1.为从根本上剔除产生城乡差距的深层政治体制阻碍性因素，我们需要确定城乡治理体制变革的价值取向，该价值取向是变压力型治理体制为激励型治理体制；变权利约束型治理为权利给予型治理；变人治型治理为法治型治理。当中国的政治体制改革取得了令人民群众满意的成绩后，城乡各级政府的科学决策、公正决策、公平决策才会在城市与农村的协同发展中起到积极作用，才能在城乡生态环境保护、城乡整体规划与城乡政府管制方面有所作为。面对日益严重的城乡环境污染问题，城乡各级政府应联合起来为城乡生态经济发展创造良好的生态环境。面对城市的单纯空间扩张与农村耕地的不断减少之间的问题，迫切需要政府突破过去仅规划城市而不规划农村、仅规划工业布局而不规划现代农业基础设施布局的工作思路，实现粮食安全前提下城乡规模结构与城乡空间结构之间的整体协调增长。
2.城乡政治体制改革引领下的城乡治理绩效的提高是统筹城乡发展的关键所在，而深层经济体制改革则是统筹城乡协同发展的最核心内容。市场机制惯性作用下优质生产要素不断流出农村问题，需要统筹主体的政府干预机制在一定激励机制作用下强制性的实现优质生产要素流入农村，这才能从根本上解决农业优质生产要素短缺问题。统筹主体政府还要推动工业反哺农业，在农业生产成为工业化整个链条中一个环节的基础上，发展精细农业、订单农业、生态农业、标准化农业。
3.缩小城乡经济差距的核心是缩小工农业发展差距，财政支农、工业反哺农业与城市支持农村只是发展农业的外部措施，农业要想真正成长为现代农业还必须有一系列新土地制度安排促进现代农业的快速发展。其中，动态土地承包权确认制度就是最重要的制度安排之一。为解决农村新生代农民被农村和城市双重边缘化问题，为适应农业规模经营的要求，我们主张改革以往政府单方面固定期限下的土地承包制度，代之以动态土地承包权确认制度和柔性土地承包权流转制度。所谓动态土地承包权确认制度是指为适应农村新增人口组成的家庭也有土地供其承包而言的增量性动态土地承包权的确认制度。该制度是基于新生代农民在农村的生存问题而提出的，是化解新生代农民与老一代农民代际矛盾的新型制度安排。所谓柔性土地承包权流转制度是在合法、合理、自愿前提下，规范农户与农户之间、农户与非农户之间以及农户与集体组织之间发生的土地承包权流转的制度。该制度解决了初始土地总承包权与后来土地分承包权之间的流转问题，它既可以使土地走向规模化经营，也可以因地制宜使土地走向分散化经营。
城乡社会治理一体化篇3
关键词：城乡发展；政治参与；再平衡
城乡发展失衡问题是处于由传统社会向现代社会过渡的发展中国家的共同特征，又可称为城乡二元结构问题。我国的城乡二元结构形成于20世纪50年代推进工业化的过程中，为了保护重工业的优先发展，实现国家的赶超战略，我国建立了一套高度集中的计划经济结构，通过一系列二元的政策措施和制度安排，形成了城乡严格分离的社会经济结构。改革开放后，随着城市化进程的不断推进，二元的社会经济结构有所缓解，但是这一问题并没有随着经济的发展而消除，反而成为制约我国社会经济发展的体制性矛盾。国际劳工组织的数据显示，世界绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有三个国家超过了2，中国名列其中。根据世界银行披露的数据，2009年我国城乡居民的收入比为1：3.33，在中西部省区，城乡收入差距更大，比例达1：4以上，尽管目前差距已经缩小到1：2.73，但与我国经济发展状况相比，其成效仍不明显。事实上，城乡差距的表现是多方面的，不仅有收入水平之间的差距，更有教育、就业、医疗、投资等多方面的差距。基于此，本文尝试以城乡居民政治参与差异化为突破口，并由政治效能感这一视角切入，探究实现城市与乡村发展的再平衡的方法。
1选题背景与研究意义
1.1城市与乡村发展失衡
形成于建国初期形成的城乡二元结构，在“单一所有制结构”与计划经济时期进一步固化。
在城乡二元结构生成问题方面，学者林毅夫认为，我国城乡二元结构的生成与建国初期国家的“重工业优先发展战略”政策有重大关联。重工业的资金密集型产业特点，本身不会产生众多就业机会，无法吸收农村劳动力到城市就业，倒逼国家采取干预政策，导致城乡二元结构的形成。
学者孙立平认为，城乡二元结构的引发有“行政主导型的二元结构”与“市场主导型的二元结构”。行政型的城乡二元结构与市场型的城乡二元结构共同导致城乡二元结构生成。
改革开放前，与重工业优先发展战略相匹配的偏向城市的稳定政策是造成城乡发展失衡的主要原因；改革开放以后，城市利益集团的压力与传统经济体制遗留的制度障碍是城乡失衡进一步扩大的主要原因。
1.2城乡居民政治参与差异化：城乡发展失衡的产物
政治参与是近代的政治概念，是政治文明进程的一个重要变量。政治参与，亦称参与政治，顾名思义就是一定的政治主体从事政治的活动。政治参与的一般意义就是普通的公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为，其目的是使自身的利益在公共政策中得到最大的满足。
中国社会科学院政治学研究所、中国社会科学院调查与数据信息中心和社会科学文献出版社的政治参与蓝皮书《中国政治参与报告（2014）》显示：城镇居民的社区建设和居民自治参与客观状况的总体得分为5.14分（以10分为基准），处于中等水平；在主观参与方面，以5分为基准，城镇居民的“居民自治参与意愿”（3.54分）和“居民自治参与效能”（3.36分）的得分处于较高水平，“居民自治参与满意度”（2.94分）的得分处于中等水平。结果还显示，农村居民的村民自治和农村社区建设参与客观状况的总体得分为4.32分（以10分为基准），处于中等偏下水平；在主观参与方面，以5分为基准，农村居民的“村民自治参与意愿”（3.46分）和“村民自治参与效能”（3.30分）的得分处于较高水平，“村民自治参与满意度”（2.96分）的得分处于中等水平。总体看来，城镇居民的政治参与情况好于农村居民的政治参与情况。
造成这种政治参与差异化的原因，目前学界比较主流的观点是人为固化的“城l政策偏向”，包括以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关的不平等的差别化二元教育制度、歧视性二元社会福利制度等。
这样一种政策偏向，导致了乡村在市场经济条件下的“政治失语”，这又固化了城乡发展失衡的现状。
1.3城乡居民政治参与平等化：促进城乡发展再平衡
改革开放以来，中国在经济方面取得了令世界瞩目的成就，数亿人脱贫致富，居民收入不断增长。收入水平的提高使得居民有意愿通过各种渠道表达自己的政治诉求，因而实现平等化的政治参与也成为人们政治生活重要的一部分，各级政府也将促进城乡居民政治参与平等化作为自身长期的施政目标。政治参与平等化的目的是实现城乡政治一体化，包括城乡户籍制度一体化、城乡就业制度一体化等内容，最终实现城乡平衡发展。
2基于政治效能感视角的城乡居民政治参与差异化
2.1内涵解读
政治效能感是个体认为其政治行为对整个政治过程能够产生影响力的感觉或者信念。罗伯特？e？莱恩将政治效能感区分为内在政治效能感和外在政治效能感。内在政治效能感指人们是否自认为有能力参与政治过程，并且能够影响政治，强调的是个人对政治参与能力的了解和有效参与政治的信念；外在政治效能感则是民众相信政府和官员对于人们需求反应的程度，强调的是个人对于政府机构响应其需求的信念，也就是在个人和政治体制互动过程中能否获得回应的感受。
2.2成因分析
政治效能感是以一定的经验或信息作为依据个体对自己与政治环境发生相互作用的效验的主观自我判断。
首先社会经济地位、政治技能习得等影响着个体的政治效能感。一般来说处于社会、经济优势位置的主体，具有更多地了解政治过程的渠道、更多的政治知识以及更强的政治参与能力，因而具有较强的政治效能感。在很长一段时间，中国在劳动力及人口流动方面具有严格限制，决定了城乡居民参与机会的差别，进而影响了居民之间政治效能感的形成。并且城乡的分割伴随着理性化的市场规则，并得益于主动争取权利、参与政治，城市居民成为积极的政治参与者，因而有较强的政治效能感。
其次个体的受教育程度是影响政治效能感的重要因素。教育水平越高的公民，政治效能感则相对较高，反之则越低。受教育程度较高的民众，因为拥有诠释和了解政治的能力，因此相较于教育程度较低的民众而言，往往拥有较高的政治效能感。在中国城乡之间教育机会不均等问题已经是一个不争的事实，并且这种不均等问题还在继续扩大，这种不均等直接导致的是城乡居民对政治事务及其运行程序的了解程度的差异，进而导致在与政治系统互动时表现出来的政治效能感之间的差异。
3城乡居民政治参与平等化促进城乡发展再平衡：对策与建议
考虑到城乡居民政治参与平等化与城乡平衡发展的关系，加之城乡居民差异化的政治参与带来的差异化的政治效能感，本文尝试从经济、文化以及制度体系方面提出对策以促进城乡居民平等化参与政治。
3.1缩小城乡经济差距
“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。―虽然近年来农村经济状况有所改善，但总体来说，依然落后于城市。马斯洛的需求理论认为，人的生存需求是人最基本的需求，人只有在满足生存需求的基础上，才能对其他方面有所需求。政治参与的目的是为了获取政治权利，而政治权利属于“尊重的需要”范畴，在一般意义上，公民先只有解决了温饱、安全等问题，才可能参与政治活动。同样，只有在解决自身生存需求的前提下，才有时间和精力进行政治参与。为此，缩小城乡政治参与，首先要缩小城乡经济差距。因此，国家应加大财政对农村经济发展的投入，大力贯彻“工业反哺农业”的方针，以城带乡促进农村经济发展，从而改善农民生活，缩小城乡经济差距，为缩小城乡政治参与提供物质基础。
3.2普及乡村现代化教育
列宁说：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”有关学者的一项调查结果也印证了列宁这一论断：“受教育程度只对‘利益表达因子’的影响具有统计显著性”，受教育程度越高，利益表达的意愿越强烈；而受教育程度“对‘维权抗争因子’的影响都不具有统计显著性，表明教育程度较高者不一定更多地参与上访、请愿等较为激烈的维权方式。”可见，公民的文化素质与政治参与呈正相关关系。因此，普及乡村现代化教育，有利于提高村民的政治参与水平，降低乡村非制度化政治参与（如请愿、等）的频次。
3.3完善制度体系建设
建立健全政治参与制度体系，是保障公民政治参与及其基本权利的前提条件。日本政治学家蒲岛郁夫指出：“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”
首先，要尽早破除城乡二元社会体制，奠定城乡公平政治参与的制度基础。这其中首要的是要尽快解决农民工的政治参与权虚化问题。当代农民工以新生代为主，一项针对湘、粤两省农民工群体的问卷调查表明，新生代农民工政治的关注度比上一代明显提高，在调查的1256名农民工中，对国家大事表示“关注”和“非常关注”的占74.7%。这说明多数新生代r民工渴望参与政治，如何设计制度化政治参与渠道是一个重大而迫切的课题，否则不可避免地会出现农民工非制度化政治参与扩大的趋势。要解决农民工政治参与问题，就必须首先破除城乡二元的户籍制度。
其次，疏通城乡政治参与渠道，完善公民政治参与法律法规。公民只有通过合法渠道，遵照法定程序参与政治，才是有序和有效的政治参与。要在法律规范上明确公民的政治参与权利，制定专门保障公民行使政治参与权利的法律条款，完善相关行政法规，改变现行的法律设计对政府责任和权力模糊化的状态，理清政府权力界限，从法律上严格规范行政执法主体的权力行使。
4创新点与不足
城乡社会治理一体化篇4
当前，变革已进入具体准则创新阶段。在此阶段，当地经过自立性准则创新在重点范畴和关键环节先行先试，成为了推进变革向纵深发展的主要方法。在2003年开端施行统筹城乡、“四位一体”科学发展总体计谋基本上，于年月成为全国统筹城乡综合配套变革实验区（以下简称“实验区”），针对“城乡二元体系体例”这一我国经济社会发展中的深条理矛盾，开展了一系列以自立性准则创新为特征的先行先试探究，在体系体例转轨新阶段中，为全国变革创新发明了很多有价值的经历。这些变革探究，归结起来首要有以下几个方面：
一是对构建新型城乡关系的探究。所谓新型城乡关系，就是经过准则创新，构建持续发展一体化新机制，完成城乡之间人口自在迁移，要素自在活动，公共效劳平衡掩盖，经济社会协调发展；这一探究，是一项触及经济社会发展的系统工程。经由30多年变革开放，当前我国总体上曾经进入以工促农、以城带乡，构成城乡经济社会发展一体化新格式的新阶段，构建新型城乡关系曾经成为新期间统筹城乡发展的计谋基本。“实验区”经过系统推进城乡规划、财产发展、市场体系体例、基本设备、公共效劳和治理体系体例一体化，以乡村地盘产权准则、户籍准则变革为中心对构建新型城乡关系进行了勇敢测验。
二是对优化城乡功用和形状的探究。的统筹城乡发展是在1.24万平方公里、以平原为主体的区域内进行，没有山区、丘陵的天然阻隔，城市与周边地域的经济社会联络相对严密，城市和乡村人口根本相当，统筹城乡的变革和探究更多地表现“城”与“乡”若何完成功用与形状的交融，然后构成一个“城乡一体”的大都会区。在此布景下，在以“三个集中”提拔城乡空间集约应用程度的基本上，提出了“全域”的理念，明白了构成人口、资本、情况协调发展的总体功用分区，确定了一批指导财产有用堆积的计谋功用区，对全域进行统筹规划，统筹布置全域局限内的要素活动和财产结构，以此推进城乡功用和形状的合理重组与更迭。
三是对农业、乡村发展的探究。农业、乡村是统筹城乡发展的重点和难点，只要从发展机制和情况上改变了农业、乡村的相对弱势位置，才干提拔农业、乡村的自我发展才能；在乡村人口向城市转移、城市疾速发展的还，完成农业、乡村本身的同步发展，然后在真正意义上完成城和乡的“统筹”发展。“实验区”经过对农业、乡村发展的基本性准则进行变革和创新，以县政府指导的方法构成有益于农业、乡村发展的市场情况，将乡村地盘产权准则变革、乡村金融创新、乡村集体经济组织方式创新相结合，构成了推进农业、乡村发展的县政府与市场的合力。
四是对社会治理变革创新的探究。当时阶段，我国体系体例变革的目的曾经不是普通意义上的经济体系体例变革，而是更深条理的经济和社会等多方面的具体革新；变革的前史任务不只仅是改变经济体系体例，更主要的是改变经济发展方法和构建调和社会。“实验区”相同肩负着对体系体例变革新范畴进行探究的工作，在对乡村地盘产权、户籍准则、金融体系体例等深条理范畴进行探究的基本上，“实验区”将变革的触角进一步深化到了底层管治、社会治理等“深水区”，对构建城乡群众共创共享变革发展效果的社会治理进行了探究。
经过七年的探究理论，“实验区”不管在推进统筹城乡的变革自身，照样探究有益的区域发展形式方面，都获得了一系列值得一定的成效和经历。首先，年至今，地域生产总值先后跃上2000亿元、3000亿元、4000亿元三个“千亿元”台阶，年到达了4502.6亿元；城镇化率由56.8%提拔到年的64.9%，年均进步1.35个百分点；与此还，乡村基本设备和公共效劳程度分明提拔，城乡收入比一直不变在2.6：1左右，城乡居民间的公道化水平分明进步，对构成效率与公道统筹的区域发展形式作出了有益探究。其次，构建了人口、资本、情况协调发展的新型城乡形状，总体上构成了卓有成效的城乡统筹发展的体系体例框架。再次，以构成市场化的资本装备机制为中心，起劲找到县政府与市场有用结合的均衡点，还以各类方法最大限制调动广阔群众参加变革的积极性和自动性，初步构成了县政府市场联动、大众普遍参加的变革动力机制。
城乡社会治理一体化篇5
[关键词]城乡结合部；垃圾污染；治理；对策
中图分类号：D996.9文献标识码：a文章编号：1009-914X（2014）37-0306-01
治理城乡结合部垃圾污染问题根本方法：
真正做到城市化，不断缩小贫富差距。社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙曾指出，这部分在城乡结合部居住的“天量”流动人口，并不会因为城乡接合部的改造和城中村的拆除而离开城市，只是从一个地区又被挪到了另一个地区，始终生存在城市边缘，最终造成“城市烂边”的扩散效应。要从根本上解决这些难点，必须打破“不完全城市化”束缚，实现流动人口有条件、有秩序、低成本向城市转移。只有真正做到城市化，才能从根本上解决城乡结合部的垃圾污染问题。
从长远的角度来看，要重点解决城乡结合部垃圾污染问题，还要从政府、社区和市民三方面来着手。
1、在政府方面
（1）深化户籍制度改革，完善出租房制度。逐步实现以身份证管理制度替代户籍制度的转变；把房屋出租作为一项重要的社会产业来抓，有效地实施对城乡结合部流动人口的管理。
（2）建立健全城乡结合部综合整治体制。明确城乡结合部环境综合整治责任划分，完善规划，确保领导到位、责任到位、措施到位。
（3）切实做好区域环境规划工作。根据城乡结合部特殊地理位置、环境特征和功能定位，合理确定城乡结合部产业结构和发展规模；要切实加强污染源头控制。
（4）大力开展环境执法工作。从污染危害大、群众反映强烈的环境问题入手，扎扎实实地解决环境问题；坚决打击造成严重后果的违法排污企业和无证经营企业。
（5）加强基层环保机构建设。在街道办事处设立隶属于环保分局的专业环保管理机构，对其进行科学定编和规范化建设；加强监测站基础设施建设，在污染严重的区域设立环境监测点，逐步建立完善的城乡结合部环境预警监控体系。
（6）强化环境宣传教育工作。充分利用电视、网络等媒体，通过发放宣传单、悬挂横幅等形式，积极开展示范与推广工作；拓宽公众参与渠道，深入开展环境优美乡镇、环境友好企业、绿色学校等系列创建活动。
（7）改革管理体制。由市环境部门统管全市的卫生，做到环卫设施统一规划建设，统一管理考核，实行标准化、制度化、规范化、专业化的管理。
（8）完善环卫基础设施建设。增设必需的清运设施；对现有的环卫设施进行全面整修，以保证其正常使用。经费采取市里补一点、街道拿一点、村里贴一点的办法，由村具体组织实施整修，市环卫部门和街道办事处组织验收，使“城中村”的环卫设施能基本满足居民生活的需要。
（9）制定环境教育法，完善地方环境法律、法规。城市卫生管理条例等法规要细化，加强可操作性；设置环境教育奖项，认可作出突出贡献的团体和个人努力；将环境教育设定为学校的必修课程。
（10）治理手段创新，运用现代信息技术。建立和完善城乡结合部的环境治理现代化信息系统，可提高城市周边区域的环境治理水平。
（11）保障社区居民自治，鼓励民间环保组织发展。
一、通过法规和规章，赋予城乡结合部社区各类工作委员会以一定的权利。二、要通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。
三、切实保障居委会的自治性、相对的独立性。
四、政府部门给环保组织提供经济援助；与非政府环保组织加强合作。
2、在社区方面
社区要高度自治。社区的自我管理主要是通过居委会和村委会来完成的。居委会和村委会应从中介、协调和自治三个方面来治理城乡结合部污染问题。
（1）中介。将社区内居民对环境治理意见整合和当地的环境情况及时反映给政府及其他社会组织。另一方面，积极向社区居民传达国家关于环境的方针政策、环境保护知识。
（2）协调。当发生矛盾时，居委会应及时协调社区居民之间、居民与其他社会组织之间、与政府之间的关系，达到和平共处。要使外地租赁者和本地人尽量融合，增强双方之间的交流。
（3）自治。一是社区居委会、村委会负责组织社区居民对本社区的环境建设规划和涉及全体社区居民利益的重大事项进行讨论并作出决定。二是组织居民制定和修改村落环境自治的章程和民约，建立健全社区、村落的各项环境保护规章制度，完善社区的运行机制。三是动员和组织社区居民参与公共环境的管理，自己动手改善社区居住环境，提高社区生活质量。
3、对于公民
（1）提高自身的环保意识和素质。不断通过广播、电视、杂志等社交媒体的学习和不断参加环保知识讲座等方式，了解生产、生活中的有害垃圾，学习生活中处理垃圾的环保方法，坚持分类丢弃垃圾。
（2）从自身做起，坚决不污染环境，不随地乱扔垃圾，注重保护和美化自己生活学习的环境。
（3）积极向自己熟悉的人和社会宣传有关环境保护的法令，宣传环境保护的重要意义。
参考文献
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城乡社会治理一体化篇6
［关键词］和谐社会；民主选举；自治
[中图分类号]D60[文献标识码]a[文章编号]1672-2426(2008)03-0052-02
党的十七大报告明确提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”民主选举是扩大城乡基层民主、搞好城乡自治的基础，对城乡基层和谐社会的构建有着重要的作用。民主选举使城乡居民在参与中约束自己的行为，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，及时妥善处理和解决许多过去难以解决的问题，从而实现城乡居民依靠自己的力量管理公共事务，增强了城乡基层内部矛盾的自我调节能力。
一、民主选举有利于构建和谐的城乡居民关系
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，要“注重促进人的心理和谐，加强人文关怀和心理疏导”。人的心理和谐是构建社会主义和谐社会的重要方面。选举能够反映选民的利益需求，但选举同时也是多数政治的产物，以少数服从多数为原则，即要在某种程度上牺牲少数人的利益。民主选举在体现多数原则的基础上，最大限度地减少了少数人的牺牲。在公开、公正、合法的民主选举过程中推选出来的公共权力的执掌者并不代表所有的选民都信任，甚至还有可能是有些选民最不愿意的人当选，但是这部分选民之所以在理性的范围内接受并服从选举的结果，不是因为被当选者的人格魅力或是其施政纲领打动而是他们在参与中切身体会到了民主选举的公开性、公正性，他们最终服从的是民主选举的合法性。由此一来，选民之间、选民与当选者之间一种包容、妥协、合作的意识建立了起来，这种意识会荡涤人们内心的不满、暴躁，在不同利益博弈的过程中人们会逐渐达成一种心理的平衡，从而有助于人们内心和谐的构建。
民主选举对城乡基层工作人员的工作有制约和监督的作用，能够约束城乡基层工作人员的不良行为，改善城乡基层工作人员的工作。权力寻租以及不良的经济行为是造成城乡基层社会干群关系不和谐的重要因素。民主选举这种机会均等的竞争机制虽不能保证选举出来的一定是政治素养高的“能人”，但至少不会把政治素质十分低的人选到基层工作的岗位上。通过民主选举的激励、监督机制，建构起基层工作人员的责任机制，培养基层工作人员的责任感，对基层工作人员进行“保先”，可以在某种程度上遏制基层工作人员的不良行为，避免其走上劣化的道路。
在农村，村民的非制度化参与和抗议性参与是造成农村社会不和谐的重要原因之一。非制度化参与的重要原因是制度化参与的渠道被堵塞，导致许多有关农村村民切身利益的问题长期得不到解决，最终无可奈何走上了暴力抗议的道路。有了民主选举之后，村民就可以借助参与民主选举表达自己的利益、愿望和需求进行制度化参与。平等、公开、公正的民主选举在一定程度上可以缓解，并可能解决农村村民的非制度化参与问题。另外，通过民主选举的政治实践，居民的政治意识和法律意识增强，也能够选择以制度化的方式来表达利益、维护自身的合法权益。居民表达利益和解决问题的渠道畅通，自然会消除一些暴躁不安的因素，有利于基层社会的和谐安定。
邻里关系是以家庭为单位的农村社会中重要的人际关系，邻里关系是否和谐对农村社会有着十分重要的作用和影响。受地缘关系和血缘关系的影响，我国农村是一个由“熟人社会”和“半熟人社会”组成的网络。在这个关系网络中，民主选举更可以促使村民们为了共同的利益、共同的目标团结起来。有历史渊源的家族是农村社会的内嵌式结构，在农村社会中具有举足轻重的作用，也是影响农村社会是否和谐的内在因素。在血缘关系的影响下，家族成员之间更容易形成凝聚力和集体主义价值观，民主选举不仅有利于调动家庭政治参与的力量，使家族成员“在参与中学会参与”，培养家族成员的政治参与技能，而且有利于促使家族内部由“专制型”向“民主协商型”转变。民主选举不仅为不同的家族表达本族的利益需求及政治参与主张提供了平台，同时也为家族之间的利益协调、整合打造了一个平台。民主选举协调了家族之间的利益关系，使家族之间用制度化参与的途径公平竞争解决权力的归属问题，避免了家族之间因争夺权力而引发的恶性械斗，使家族之间的关系达到和谐的局面。
在城市社区中，社区居民的利益关系比较散，大多数社区居民都是楼上、楼下互不认识，他们的社区认同感和归属感比较薄弱。社区的民主选举为社区居民提供了一个相互了解、沟通的机会，增加了社区居民相互交往的可能。社区居民在共同利益的推动下必然会关注公共事务的管理，增强对社区公共事务的热忱，使城市社区居民由对参与民主选举的冷漠态度变为希望借助民主选举这个平台互相了解、沟通、表达自己的意见看法。社区居民对民主选举的参与程度越高，就越有利于增强对社区的认同感和归属感，营造和谐的邻里关系，进而达到构建和谐社区的目标。
二、民主选举有利于建立起科学的利益博弈机制
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的经济形态发生了重大的变化，催生出了多元化的利益主体和利益群体，不同的利益主体和利益群体之间的复杂矛盾也随之产生。这种多样化、多元化的利益矛盾冲突在城乡基层社会表现得尤为突出，并且使城乡基层社会呈现出错综复杂的局面。马克思曾深刻地指出：“人们奋斗所争取的一切都和利益有关”。［1］在实际生活中，不可能每一种利益需求都会得到满足，这就需要有一种机制去平衡、协调多元化的利益关系，缓和、化解矛盾求得整体局面和谐稳定的状态。民主选举为城乡居民表达利益、愿望提供了一个沟通、交流的平台，增进了不同利益群体之间的相互理解，并且构建起了多元化的利益博弈机制。党的十六届四中全会明确指出，“社会主义和谐社会应该是一个充满创造活力，各方面利益关系得到有效协调，稳定有序的社会”。这是我们构建社会主义和谐生活的一个目标。采用什么样的方式使各种利益关系得到协调、平衡是实现城乡基层社会的和谐稳定的一个重要问题。民主选举使多元化的利益在制度化的政治参与中进行博弈最终使公共利益与团体利益和个人利益达到均衡。如果缺少一个科学合理的博弈机制，多元化的利益就会以非制度化参与的方式表现在现实生活中，影响正常的生活秩序和社会稳定，而且从民生的角度讲社会的不稳定最终损害的仍然是城乡基层普通民众的利益。
民主选举给城乡居民和城乡基层工作人员创造了了解和沟通的机会。城乡居民通过民主选举的方式选举出自己信赖的基层工作人员，有利于形成融洽的“干群关系”。“干群关系”是影响城乡基层社会稳定的重要关系之一。通过民主选举产生出来的公共权力的执掌者，能够很好地充当起政府与群众的“调解人”角色。现在是我国经济体制的转型时期，也是多种利益关系重新整合、分化与调整的时期，改革的政策必然会在左手给予一部分人利益的同时用右手拿走另一部分人的利益。这就会造成失去利益的一部分人心理失衡增加对政府的不满。中国社会科学院在《2005年社会发展分析与预测报告》中指出：从1993年到2003年间，中国“”数量已由一万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。［2］“”会严重影响基层政府的日常工作，堵塞交通，破坏社会安定的正常秩序。由群众自己推选出来的基层工作人员在政府和群众之间充当起“调解人”的角色会使双方在理解的基础上进行沟通和交流，在某种程度上有利于减少的发生。
三、民主选举有利于促进城乡经济与政治发展的和谐
在农村曾经一度存在着乡镇一级地方政府向农村摊派任务，过度提取农村社会资源的状况。有些乡镇领导人为在社会转型时期升迁增加筹码，脱离农民收入的实际，忽视农村社会发展的实际，过度提取农村社会资源，不仅增加农民的负担对农民的个人利益造成损害，挫伤农民发展生产的积极性，而且影响了农村集体经济的可持续发展。要遏制乡镇对农村社会资源过度提取的有效途径就是实行广泛的民主选举，由村民自己选自己的“官”。由于当选者的权力是村民赋予的，所以当选者只有代表农民的利益，维护农民的合法权益才能赢得多数农民的支持，建立起广泛的民意基础。只有当选者明白自己的权力源在选民那里，他们才会更加维护农民的合法权益，代表农民抵制乡镇的不合理行为，对乡镇的非法行为予以拒绝，从而有利于农村集体经济的发展。此外，在农村，村干部家庭的生活水平都要明显高于普通农村家庭的平均生活水平。“只有丰衣足食的人才有时间和精力去做一个公益的公民。”［3］这些村干部们的经济实力较强，关系网络较多，头脑灵活，具有把农村的集体经济搞上去的潜力，并且能够发挥先富带动后富给普通村民带来好处的优势。
人们为了自己的经济利益而参加政治活动，而采取政治行为。政治的实质是一种经济利益，是人们为保护和争取自己的利益而形成的公共活动。［4］在城乡的许多地方存在着经济与政治发展失衡的现象，并且成了制约城乡基层社会和谐发展的主要障碍。在城乡普遍存在着基层群众对政治的冷漠现象，与政治利益相比人们更关心的是经济生活水平的提高和改善。民主选举，使城乡基层群众在共同利益的驱使下对政治活动和政治决策进行广泛的参与，一方面使城乡居民自身的民主意识不断增强，民主素质不断得到提高。另一方面又使政治活动和政治决策更加优化，更能体现出最广大人民群众的根本利益。充分的自治，每个城乡居民都参与公共权力的行使，管理本村或本社区的事务是不切实际的，而且也有悖于行政管理的基本规律。城乡居民通过民主投票的方法，选举出值得他们信赖的“能人”来管理本村或本社区的公共事务。经历过民主选举程序的公共权力的执掌者会具有较强的责任感，更能积极主动地去表达城乡居民的愿望，维护城乡居民的利益，为城乡居民谋求发展提供条件，更有利于为城乡居民创收、增收提供条件和支持，实现城乡自治的良性发展。
国务院发展中心研究员赵树凯曾指出：“构建社会主义和谐社会重心在基层民主政治建设，加强基层民主政治建设是构建和谐社会的重要保障。”民主选举作为城乡基层村民自治与居民自治的运行机制之一，既是城乡基层自治的基础与标志，也是构建社会主义和谐社会的内在要求，是构建城乡基层和谐社会的一种途径。
参考文献：
[1]马克思恩格斯全集(1)[m].北京：人民出版社,1982.
[2]中国社会科学院.社会蓝皮书―2005年社会发展分析与预测报告[R].社会科学文献出版社,2005.
城乡社会治理一体化篇7
构成是互为条件、不可分割的有机整体ꎮ在人类发展的历史长河中ꎬ城乡关系经历了“混沌—分离—对立—融合”的演进ꎮ把握城乡发展的客观规律、推动城乡关系的调整优化ꎬ是发展中国家现代化的关键议题ꎮ在工业化、城镇化进程中ꎬ中国大量农村人口向城市迁移集聚ꎬ城市规模持续扩张、城市经济迅速发展ꎬ截至2021年底ꎬ常住人口城镇化率增至64.72％ꎮ中国城乡关系的变迁遵循“城的比重上升ꎬ乡的比重下降”的客观规律ꎬ但并不意味着要去乡村化ꎮ当前ꎬ我国仍有4.98亿人口在乡村ꎬ粮食安全“压舱石”的根基在乡村ꎬ中华传统文化的重要载体在乡村ꎮ村都不会消亡ꎬ城乡将长期共生并存”ꎮ在中国城乡关系的变迁中ꎬ经济体制改革发挥着至关重要的作用ꎮ改革开放以来ꎬ随着城乡制度体系的持续完善ꎬ强农惠农富农政策支持力度不断增大ꎬ长期固化的城乡分割格局被打破ꎬ城乡二元结构逐步向“统筹城乡发展”“城乡一体化发展”“城乡融合发展”状态过渡ꎬ城乡居民人均可支配收入倍差缩小至2.5ꎮ但农业农村的现代化程度仍明显滞后于工业化和城市现代化ꎬ生产力发展的短板仍在乡村ꎮ党的作出了乡村振兴战略重要部署ꎬ
二、明确指出要建立健全城乡融合发展体制
机制和政策体系ꎮ2019年的«中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见»进一步指出ꎬ要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手ꎬ建立健全城乡融合发展的体制机制与政策体系ꎮ到2022年城乡融合发展体制机制和政策体系基本建立、到2035年更加完善、到本世纪中叶成熟定型ꎬ为城乡融合发展的有序推进提供了阶段性目标和科学行动指南ꎮ新时代ꎬ社会主要矛盾发生重大变化ꎬ但我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情没有变ꎮ城乡间要素自由流动不通畅、公共资源配置不均衡、居民生活水平存在差距、制约城乡融合的体制机制弊端尚未根除等系列问题仍广泛存在ꎬ城乡发展不平衡仍是社会主要矛盾的集中体现ꎮ城乡二元结构的变迁与治理问题ꎬ既是马克思主义中国化与中国经济学理论体系构建所要回答的重大理论命题ꎬ也是事关中华民族伟大复兴奋斗目标的实践命题ꎮ与此同时ꎬ新时代意味着中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃ꎬ经济实力、综合国力和人民生活水平跃上新台阶ꎮ2021年ꎬ我国决战脱贫攻坚取得决定性胜利、全面建成小康社会取得历史性成就ꎬ迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程ꎮ经济总量和消费品市场规模稳居世界第二ꎬ人均国民收入超过1万美元ꎬ城乡居民生活消费水平显著提升ꎻ现代农业产业体系、生产体系和经营体系正积极构建ꎬ农业现代化的内生动力日益强劲ꎻ以工补农、以城带乡的运行机制更加畅通ꎬ工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系逐步形成ꎮ城乡融合发展站在更高起点、更高要求和更高水平上ꎮ城乡融合发展ꎬ不仅包括要素配置重组、生产方式和生活方式整合融合ꎬ还包括社会结构、组织方式和文化体系的系列转变ꎬ是一场深刻系统的社会变革ꎮ新时代ꎬ在更高水平上推动城乡融合发展ꎬ须以满足人民对美好生活的需要为出发点和落脚点ꎬ以实现共同富裕为目标ꎬ以新发展理念为指导ꎮ向改革要动力ꎬ根据城乡人口结构、产业形态、空间布局、公共资源配置等新转变ꎬ紧抓城乡要素有效配置、基本公共服务普惠共享、基础设施一体化、农民持续稳步增收等重点内容ꎬ系统破解深层次体制问题ꎮ由山东财经大学经济学院董长瑞教授、孔艳芳博士所著的«中国城乡二元结构变迁与治理研究»(2018年由经济科学出版社出版)ꎬ立足于新中国成立以来城乡二元经济结构与二元社会结构演变所面临的传统问题及新时代挑战ꎬ基于“问题提出—理论基础—发展历程—原因剖析—治理路径”的逻辑脉络ꎬ从工业化、城镇化、经济体制改革等方面ꎬ深入剖析推动城乡二元向一元结构转变的驱动因素ꎬ探寻符合中国国情、推动城乡协同治理的可行路径ꎮ一是根据时代特征ꎬ拓展城乡融合发展的内涵范畴ꎮ城乡融合发展新格局的构建ꎬ体现在经济、政治、文化、社会、生态建设各领域各方面ꎬ是一项系统推进的复杂系统ꎮ在中国特色社会主义建设新时代ꎬ城乡关系的调整优化既面临着传统的历史遗留难题ꎬ也面临着对新事物、新内涵、新场景的容纳吸收与系统解答的新挑战ꎮ书中作者从二元经济结构和二元社会结构等层面解构城乡发展不平衡的内涵ꎻ在关注传统经济、社会问题的同时ꎬ将户籍人口与外来人口在身份认同等层面的社会分化纳入研究体系ꎬ拓展了城乡关系理论的研究范围和研究对象ꎮ二是基于历史的逻辑ꎬ总结破解城乡二元结构难题的中国经验ꎮ文中提出ꎬ在生产力水平尚不发达的阶段ꎬ世界各国均不同程度地面临着城乡发展失衡的二元结构问题ꎮ尤其是二战之后ꎬ陆续获得政治独立的亚非拉国家ꎬ为实现经济较快增长ꎬ大多在政府主导下实施城市优先发展战略ꎬ政策主导型城市倾向发展模式使城乡二元结构问题日益突显并成为重要的国际性议题ꎮ中国作为人口规模最大的发展中国家ꎬ城乡关系的发展变迁既遵循于发展中国家的一般规律ꎬ又具有鲜明的中国特性ꎮ城乡二元结构的治理ꎬ要从中国的具体国情和社会主义的本质特征出发ꎬ不能照搬西方发达国家的治理经验和模式ꎮ值得一提的是ꎬ书中对于城乡二元结构的治理研究重点强调了这一思想ꎮ以马克思主义城乡关系理论为基础ꎬ将理论研究与实证研究相结合、逻辑演绎与历史总结相结合ꎬ对中国特色的阐述不仅限于对发展现状及具体问题ꎬ更着力于从纵向、横向比较中揭示“一般性”与“特殊性”ꎮ从世界历史的演进中ꎬ总结中国处理城乡关系的基本遵循、实践路径和有效经验ꎮ三是坚持以人民为中心ꎬ倡议构建城乡协同治理的网络体系ꎮ
三、“治国有常、而利民为本”
城乡社会治理一体化篇8
关键词：城乡一体化；村民自治；社区自治
我国农村村民自治自20世纪七八十年代因农村经济体制改革开始试行，随后城市居民自治与城市经济体制改革一块进入城市，这一阶段农村村民自治比城市居民自治开展得早，也更加富有成效，因此城市更多的是学习借鉴农村自治的经验；到了20世纪90年代，以城市社区服务为先导的社区建设推动了城市基层社会管理从居民自治向社区自治的转变，农村因近年来城镇化扩张和新农村建设双重历史背景而走进城市或“就地城镇化”，也需要按照城市社区先进的管理理念去管理农村新社区，所以这一阶段主要是农村学习城市经验。本文以城市社区自治经验为蓝本，紧密结合农村现有的社会基础条件和社会现实需求，充分挖掘农村自治的内在潜能，培育嫁接农村社区自治的基因，探索了农村由村民自治向社区自治转变、城乡社区自治一体化的途径。
一、城乡基层自治发展历程及经验之比较
村民委员会是20世纪70年代末农村经济体制改革加速解体后，部分农村地区出于加强社会管理、维护社会治安的需要而自发建立的，1982年以后国家对这一基层组织进行了推广，并将其功能由最初的制定乡规民约、维护社会治安扩大为社区事务的全面管理，成为农村社会的群众自治组织。随着始发于农村的经济体制改革进入城市，在政府推动下，以居民委员会为载体的居民自治在城市开展起来。城乡两种自治由于开展的主客观条件不同，导致了它们之间存在一些差异，表现在：1 在起源上，城市起源于政府的倡导和推动，农村起源于村民自发的要求。我国的农村经济体制改革从落后地区开始，而农村基层自治也来自落后地区，其自发性强。城市基层自治是在政府有意识的倡导和推进下发展起来的，具有强烈的规划性，越是发达的地区，行政推进力越强；2 在自治基础上，城市居民参与度低，村委会作为农村自治组织对村民的号召力、凝聚力、向心力较强，社区居委会对居民的这种能力则较弱。从经济基础来看，村民自治是建立在土地等生产资料共有的基础之上，村民一出生就是本村成员，参与生产资料的分配，自然享有自治权利，自治基础稳定。而城市居民之间没有共同的经济基础，成员流动性大，身份界定难，自治基础不稳定。从利益关系来看，村民自身利益与村委会密切相关。一方面村委会有经济管理职能，村民可以从中获取经济利益分配，而城市居委会没有，另一方面村委会有管理自身公共事务、公益事业的权力和能力，如土地承包权的获得，村办学校，村级道路建设等，村公共事务管理和公益事业的发展，关系到村民的切身利益，而城市中办学、修路这样的职能和权力至少在市(区)一级社区居委会是没有的。从邻里关系来看，农村的自然村落由村民的血缘关系、亲缘关系、宗族关系所联系构成，祖祖辈辈长期居住一地，安土重迁，流动性较小，邻里关系密切。而城市居民亲缘分散、流动性强，出生地与生活地分离，邻里关系不密切；3 在自治效果上，村委会的自治程度高，社区居委会的自治程度低。从选举上看，村委会成员的产生由村民一人一票直接选举，一旦当选，较能直接反映村民的愿望。而社区居委会成员产生一般是居民代表会议间接选举产生，实行招聘、考试与选举相结合的方式产生，所体现的是提高居委会干部的素质。从决策上看。一般来讲，村重大事项都召开村民代表会议或村民大会讨论决定，而社区重大事项是居委会做出决定，很少经过居民代表会议，更不用说召开居民成员大会了。村民自治体现出村民参与，具有较强的民间性和平等性。而居民自治具有较强的代议性和行政性色彩。从待遇上看。村委会的干部补贴原来主要依靠农业税的提留和村集体经济的自筹自创，补贴来源于村，因此他们想问题、办事情较能代表村民意愿。而社区居委会干部的补贴主要靠政府财政补贴，拿谁的钱就为谁办事，拿政府的钱就成为政府的腿，自治程度也就相对较弱；4 在自治重点上，农村村民自治注重自我管理，通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四大民主来体现自治，而城市则注重自我服务，通过培育和发展中介组织为居民提供更多更好的服务内容和项目来吸引居民参与自治；5，在城乡基层自治组织与同级党组织的关系上，农村党组织自新中国成立以来一直延续下来，成为基层组织的领导核心，村事务的治理权力主要由村党支部，特别是书记执掌，村委会受党支部的领导。而城市社区居委会党组织目前正处在加强建设的阶段，原有居委会党员人数少、组织不健全，社区事务由社区居委会特别是由主任负责。一些地方的支部书记是由退下来的居委会主任担任，党组织的权威力量影响不如农村大。
城乡这两种自治虽然由于创立之初“内源式”和“外生式”的区别，导致自治效果、自治程度上村民自治高于居民自治，但是二者在总体上“同”大于“异”，这些相似之处体现在：1 设立目标相同。无论是村民自治还是居民自治，国家设立的目的都是为了发扬社会主义民主，推动社会自治。二者在法定体制和理想模式上都是实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的群众自治组织，它们的基本任务都是自我管理、自我教育和自我服务；2 权力结构性矛盾相同。无论是农村的“乡政村治”管理体制还是城市的“街一居”制都在权力设计上存在结构性矛盾：一方面是乡镇政府与村委会、街道办事处与居委会的矛盾，另一方面是党支部与村委会、居委会的矛盾，这两对权力结构性矛盾就给社会自治的运行实现造成了很大的难度；3 自治结果基本相同。从实践情况来看，由于现阶段既存在实践体制的障碍，又缺乏民主自治有效运作的条件，村民委员会和居民委员会实际上都成了一种准行政组织，以之为载体的村民自治和居民自治反倒在由行政管理模式向自治模式过渡中出现了强化行政功能的趋势。这就为我们下一步探索实践农村社会自治的新思路提供了一定空间。
二、城市社区自治发展历程及社区自治与居委会自治之比较
与20世纪六七十年代起台湾地区和韩国社区建设经历的从农村到城市路向不同，中国内地社区建设自20世纪80年代开始经历了一个从城市到农村的过程。我国城市的“社区运动”自1997年民政部提出社区概念发展至今已有近二十年时间了。民政部推动社区民主发展时，设立的目标之一就是实现社区居委会与政府的分离，使社区居委会能真正实现自治。围绕这一目标取向，我国的城市社区建设大致经历了三个阶段。第一个阶段：社区居委会成立和运作阶段。该阶段颁布的《城市居民委员会组织法》规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二阶段：成立社区工作站，解决居委会行政化问题阶段。从政府、居委会与工作站的关系来看，各地
的社区工作站可以大致分为两类：一类是下属模式，社区工作站是居委会的工作机构，二者是领导与被领导的关系。北京、上海等城市在“议行分设”制度下成立的社区工作站就是这一模式的典型代表。∞另一类是分设模式，社区工作站完全独立于居委会，二者是并行的组织，分担不同的职能。深圳市是这一模式的大胆探索者。对比分析这两种模式，我可以发现后一种模式在居委会之外设立机构承担政府在社区的工作任务，有助于解决居委会的行政化问题，是社区走向自治的较理想模式。第三个阶段：改革城市基层社会管理体制，理顺政社关系阶段。当前，就全国来讲，城市基层社会管理体制出现了在旧城区撤销街道办事处，在新城区成片开发的居住区不设街道办事处和按照政事分离原则改革现有街道管理体制等三种改革思路，其中颇具代表性的是北京石景山区鲁谷“街道办事处改为大社区模式”。2004年4月鲁谷街道办事处打破原有的管理体制，取消了“街道”名称，在街道层面营造了一个“大社区”。鲁谷社区依靠三个体系完成城市基层管理：一是社区党工委一一石景山区委的派出机构；二是社区行政事务管理中心――石景山区政府的派出机构；社区成员代表会议――社区群众自治的最高权力机构。这一改革完成了政府行政管理职能和“社会化职能”的归位，促进了政府职能转变和公民社会的形成，反映了城市基层管理从街道管理走向社区治理的社会自治扩大趋势。这种(街道)大社区的半自治状态为居委会小社区的完全自治提供了有利的缓冲保障。
回顾城市社区发展的历程，总结其中的经验，我们可以发现城市社区自治与原有的居民委员会自治相比有了很大的区别：1 管理范围大小不同。我国现有的城市居委会基本上是沿袭了建国后20世纪50年代的设置，按照实际居住情况并参照公安户籍段的管辖区域，一般以100―600户居民为范围。这基本上是计划经济时期的一种社会结构，体现的是计划体制时期对社会的控制方式。而社区的规模则较大，一般是按照地缘性、功能性等标准，由2―3个居委会合并而成，甚至有的已扩大到原来街道办管辖的范围，在结构功能上自成一个体系；2 生成机理不同。居委会往往是从便于政府管理的角度成立起来的，而社区与之的最大不同之处，就是社会不是一个人为的概念，而是一个带有自然生长和发展性质的社会生活体系，是由“一些居住在一个特定地域内的家庭建立的一种社会文化体系，这些居民利用这一体系在彼此间建立联系以解决由于居住在一个可界定的区域内而不可避免产生的带有共同性的问题，满足共同的需求。”也就是说，社区是出于居民的日常社会生活需求而形成的，显然社区比居委会更符合人的发展需要，对提高居民的生活质量更具有重要意义；3 权力主体的构成不同。以往城市居委会自治的主体是唯一的，这就是作为政府化身的居委会。那么在当前一个以市场为经济发展基本机制的社会里，随着再分配权力逐步让渡给市场，在资源分解的过程中，政府如何将公共权力责任“让渡”给社会就成为今后进一步改革的内容。社区是在市场机制上生成的，社区自治必须要求由过去单中心的政治统治向多中心的自主治理转变，社区自治主体也由过去的居委会转变为包括政府、社区组织、非营利组织等多元主体；4 功能不同。原先的居委会的一个主要功能是准行政性的，主要工作是完成有关政府部门交办的任务，如计划生育管理、社会治安、民事调解等。而社区的功能是多样并且很完整的。根据西方国家在这方面的经验，社区是一个最小的政治单元，有着完整的经济服务功能，有自己独特的文化，有各种各样的社区志愿者组织和其他社会团体、俱乐部，能满足社区居民多方面、多层次的社会参与和交往需求，可以促进社区内部的自我管理和自我服务；5 权力运行机制不同。原来的居委会由于实际上行使了政府行政控制的职能而普遍行政化，它在扮演社区利益代表者的同时，更多的还是扮演政府代言人，因此实行的是一种“议行合一”机制；而社区自治为了体现其社会职能，在我国一般开始采取了“议行分离”政策，并进一步促进了社区内部组织的再分化和再界定；6 权力运行的方向不同。居民自治的权力运行是自上而下进行行政控制，而社区自治则是建立在横向的居民参与网络基础上，采取平面化的政治协商制度。现代城市社区的这些特点和社区自治的基本经验就为村民自治转向农村社区自治提供了一个可资选择的路径。
三、村民自治面临的难题及向社区自治转变的路径
党的十一届三中全会以来，由于农村经济体制改革和家庭联产承包责任制的实行，导致农村组织系统的基础和运行方式发生了根本变化，乡村基层治理体制由公社体制转变为“乡政村治”，其总体特征是代表国家行政权力的政权机关在基层乡镇，乡镇以下则实行以村民为公共参与主体的自治体制。“乡政村治”体制是一种乡镇主导型体制，即乡镇政府在村级治理中占主导地位。这一体制在运行过程中，常表现出乡镇政府与村委会、村支部与村委会两对结构性矛盾。在第一对结构性矛盾即乡镇政府与村委会矛盾中，由于乡镇政府力图控制村自治组织，村委会陷入了两难困境：村委会由村民选举产生，理应代表村民利益；而村委会又在事实上受制于乡镇政府，对于上面摊派下的任务，即使是一些损害本村村民利益的事情，无法抗拒。在大多数情况下，乡镇政府对村委会的制约更为有效，这阻碍了村民自治的顺利实施，也使得村民对于村委会乃至村民自治的支持率下降。在第二种结构性矛盾即村委会和党支部(两委)矛盾中，村两委在权力资源配置方式、权力合法性来源渠道、权力的制约规范、权力的影响力这四个方面都有不同的特征，使得农村的党政关系出现二元权力结构。村委会是由村民选举出来的自治组织，承担管理村务的责任，但是村委会组织法又规定党的基层组织要在村民自治中发挥领导核心作用，而且由于村支部书记可由上级党委任命，乡镇党委政府一般更愿意支持村支部，以便更直接地掌控整个村庄。从某种意义上说，“两委”冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，是国家与农民紧张关系的外在表现。
现代社会是一个国家与社会相对分离的社会。市场经济的发展，使城乡二元结构解构，以市民社会为基础的新型社区社会将成为全社会的基本组织形式。社区自治具有社区内外两个层面的含义，对内而言，社区事务由社区成员自己办理，自己选择社区领袖，自己决定社区福利，自己解决社区问题；对外而言，社区自组织在对外关系和大社会中作为一个整体发言，作为一个利益主体与其他社会主体在公平互惠的原则下打交道，从而形成一种以有机团结为纽带的伙伴关系而非机械团结为基础的服从关系。在这方面，城市社区的超前发展，已经积累了一定的经验。这些成果体现在两个方面：一是北京石景山区鲁谷街道办事处改为“大社区”的试验，使城市形成了包括“政府(区)――大社区(街道)――小社区(居委会)的三级社会结构；二是社会治理从“街居制”转向了“社区制”。当前农
村地区也可以借鉴这种做法，优先发展社区组织和培育社区精神，科学合理地划分国家行政权与乡村自治权的界线，以社区政治自}台为核心，推动“乡政村治”向“县政乡社”的模式转换。构建以“社区自治”为核心的乡村自治体制重点要做好五个层面的工作：
第一，实行县级机构和行政管理体制改革。乡村关系的主导权在于乡镇，而乡镇工作及其机构设置受制于县，因此乡镇改革必须同县级改革同步进行，没有县政的改革，乡镇改革也难以进行。在这一过程中，一方面是要进一步加强税费改革，以此为切入点推进县级组织和管理体制改革，精简机构；另一方面要对乡镇内的站所，如水管理、农机站、财政所、土地所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡镇关系失调提供条件。一句话，就是要改革现行的压力型体制，以此来促成乡村体制问题的根本解决。
第二，实行乡镇有限自治。乡镇大社区自治是今后发展的方向，但局限于当前的条件，乡镇政府自治是其第一步。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式，从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。
城乡社会治理一体化篇9
改革开放以来，随着经济体制与行政治理体制改革的不断推进，城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，受到党中心、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要，加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控，国家对城乡规划编制、审批和实施治理进行了一系列的改革和调整，确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督治理的一整套制度和程序，确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划治理的基本制度框架。主要包括：
（1）城乡规划体系：城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、具体规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。
（2）规划治理主体：国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。
（3）规划编制主体：国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划；城市人民政府负责组织编制城市规划；县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。
（4）规划审批主体：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批；城市分区规划由城市人民政府审批，具体规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。
（5）规划许可制度：由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和治理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体治理的工作机制和程序，为城市规划的实施治理提供了有效的制度保障。
改革开放以来，非凡是20世纪80年代末期以来，我国城乡规划治理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明，现行的城乡规划治理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求。
2、深化规划治理体制改革的必要性和紧迫性
2.1推进城乡规划治理体制改革是经济、社会发展的客观需要
（1）推进城乡规划治理体制改革是全面建设小康社会，实现“五个统筹”的需要。
随着我国城乡居民收入稳步增长，社会经济不断繁荣，党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，完善政府社会治理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标，促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用，推进城乡规划治理体制改革十分必要。
（2）推进城乡规划治理体制改革是城镇化广域推进、以区域为主的城镇化的需要。
城市向四周地区蔓延、扩展，一系列区域性的矛盾与冲突接踵而至，如重复建设、环境污染等。芒福德（L.mumford）曾担忧的“四大爆炸”，即人炸、近效区爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等现象屡见不鲜。在城市但又与城市发展密切相关的“城际地区”，出现一些“区域区”，如高新技术园区、工业区、港口中、机场以及区域性游憩地等等，它们正成为地区经济发展、功能成长最活跃的区位。城市发展除了自身的功能组织与居民生活质量的提高外，更多地要考虑区域整体环境质量与效益的提升[1]，因此加强区域规划的编制和实施，强化对区域的规划治理，保进区域协调发展日显重要。
2.2推进城乡规划治理体制改革是贯彻《行政许可法》的需要
在高速城镇化过程中，城乡规划治理面临一些新情况、新问题，主要表现在：①一些城市超越自身的经济和资源的承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；②一些地方政府及部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设；③一些历史文化名城重开发、轻保护，拆真古迹、建假古董，造成对历史文化遗产的破坏；④一些风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和景观资源遭到严重破坏；⑤一些地方领导对小城镇规划重视不够，规划引导不力，重点不突出，导致建设无序，土地资源浪费和环境污染严重。从这些问题中可以发现：①政府管得太多，但应该政府履行的职责却没有履行好；②治理方式落后，注重单方面的治理，重事前审批轻事后监管，重治理轻服务；③权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重；④权力与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出。
行政许可是非常重要的行政权力和治理方式，只要把握住了城乡规划中行政审批制度、行政许可制度，也就抓住了城乡规划治理体制的根本。要深化城乡规划行政治理体制改革，必须建立健全城乡规划行政许可制度和行政审批制度。行政许可法的实施将是我们进一步深化城乡规划行政治理体制的一个重要契机，在城乡规划工作中贯彻实施《行政许可法》，必将推进城乡规划行政审批制度不断改革，城乡规划治理工作将会形成一个更加合理、更加科学、更能有效发挥作用的局面。
2.3当前城乡规划治理中存在的问题，迫切需要体制的改革和完善
（1）省级规划治理职能缺位。
省域城镇体系规划作为区域规划的一种，在省域范围内可协调各城镇健康发展，实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。目前，全国大部分省（区）都编制了省域城镇体系规划，但是省域城镇系规划的综合调控作用并没有被充分发挥出来。一些省的省域城镇体系规划实施办法迟迟不能出台，无法明确实施规划的目标和责任，无法明确规划治理实施的具体程序和内容，区域内违反规划乱建项目的情况仍然存在。造成上述问题的主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、治理手段有力的规划组织协调机构，造成有些省（区）的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足，配合不够。同时，省级规划治理力量薄弱，缺乏有效的调控手段，造成了对全省城乡规划的指导、协调、监督职能缺位。
（2）规划治理缺乏上级对下级的有效监督。
受现行监督体制的束缚，在规划监督实践中经常出现这样一种现象：“看得见的管不着，管得着的看不见”，这种缺乏及时有效的监督的现象，已经在实践中充分暴露，给了我们不少深刻的熟悉。
城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督，致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划治理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。
（3）规划决策机制不完善，缺乏有效的公众参与。
许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策[2].地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划治理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终囿于规划治理者的单方动作之中。规划经常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。
（4）规划治理权限分散，缺乏有效的统一治理。
一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划治理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时，一些开发区搞所谓的封闭治理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。
当然，目前还存在规划治理机构不健全、缺乏专业技术人员、治理人员素质不高等问题。
3、我国城乡规划治理体制改革的主要措施
3.1建立规划委员会制度，健全规划决策机制
传统的城市治理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市治理理论已经熟悉到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。1992年“全球管治委员会”（CommissiononGlobalGovernance，1992）成立时，w.勃兰特在《我们的全球近邻》（ourGlobalneighborhood）报告中将管治定义为各种公共和私人机构治理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。
为了实现科学有效的城市和区域管治，建设部与贵州省政府共同开展了城市规划治理体制改革试点工作，其核心是建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划治理部门自由裁量权过大的问题，以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。目前，贵州省已成立了省城市规委员会，各地（州、市）也相继组建了规划委员会。
3.2强化省级规划治理职能
为加强省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，充分发挥省级政府城乡规划建设部门的综合调控职能，国务院及有关部委对省域城镇体系规划的实施提出明确要求，指出“区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则。”“因非凡情况，选址与省域城镇体系规划和城市总体规划不一致的，必须经专门论证；如论证后认为确需按所选地址建设的，必须先按法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关审定。依据省域城镇体系规划对区域重大基础设施和区域性重大项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划部门核发《建设项目选址意见书》，其中国家批准的项目应报建设部备案。涉及世界文化遗产、文物保护单位和地下文物埋藏区的项目，经相应的文物行政主管部门会审同意。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。在项目可行性报告中，必须附有城乡规划部门核发的选址意见书。计划部门批准建设项目，建设地址必须符合选址意见书。不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序”。这些要求的提出明确了省域城镇体系规划在区域发展中的地位，强化了省级规划治理职能。
为加强规划对省域范围内城乡发展和建设的调控作用，强化省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，解决省级规划治理职能缺位的问题，成立省级规划委员会不失为一种很好的方式。贵州省城市规划委员会包括了省政府各行业部门人员，将办公室设在建设厅，负责省城规委日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省规委下设专家委员会，受省城规委委托，对需提请人民政府审定和提交省城规委审查的城市规划进行咨询。省政府明确省规划治理委员会的主要职责是依据国务院批准的《贵州省城镇体系规划》监督并指导各地（州、市）域城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇规划全局性、长远性及跨区域性重大问题；组织对设市城市近期建设规划、重点地段的城市设计和具体规划进行前置性审查；对全省城市规划实施情况进行督促检查，向各地（州、市）派驻规划督察建设员，建立规划监督的长效机制；研究城市规划、城市发展的重大课题，并向省委省政府提出决策建议。
在建设部与贵州省开展规划治理体制改革试点工作之后，一些省也相继成立规划委员会。最近，甘肃省建设厅已向省政府报告，省政府也已原则上同意成立甘肃省规划委员会，以综合协调全省城镇体系规划和城市规划中全局性、综合性的问题。广东省在城镇体系规划和珠江三角洲城镇群协调发展研究和规划中都提出成立珠江三角洲规划委员会，以对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》和《珠江三角洲环境保护规划》的实施进行监督，促进包括港澳在内的珠江三角洲城镇群协调与互动发展。
3.3规划治理的重点由开发转向保护，实行四线管制
规划编制和治理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和要害基础设施的合理布局[3].为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边土地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失。
3.4集中、统一规划治理权
针对一些地方随意下放规划审批权、“肢解”城乡规划的问题，国务院及有关部委要求“城市规划由城市人民政府统一组织实施”，“设区城市的市辖区原则上不设区级规划治理机构，如确有必要，可由设区的市规划部门在市辖区设置派出机构。城市各类开发区以及大学城、科技园、度假区的规划等必须符合城镇体系规划和城市总体规划，由市城乡规划部门统一治理。市一级规划的行政治理权擅自下放的要立即纠正。”目前各省（区）、市已陆续收回下放开发区的规划治理权限，并实行设区城市规划垂直治理体制，将区级规划治理部门改为由市级规划治理部门统一治理，领导班子成员由市规划治理部门任命。
3.5建立派驻规划督察员制度，加强规划实施的层级监督
只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划治理实践中，很多地方存在着事前基本没有监督，事中基本缺乏监督的现象。内部监督流于形式，非凡是对主要领导干部。
为了建立有效的城市规划监督机制，实现上级对下级的有效监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上地方人民政府行使的职权包括对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”：“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，建设部与四川省委、省政府共同研究开展派驻城市规划督察员制度试点工作。这是在现有多种监督形式基础上尝试建立的一项新的监督制度，核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。
目前，四川省已经确定了成都、德阳、乐山、泸州、宜宾5个城市作为开展派驻规划师制度的试点，分别选派了规划督察员，于2004年1月1日，正式上岗工作，工作所需经费由省财政全额拨付。派驻规划督察员对市（州）政府及有关部门的城市规划工作是否违反法定的程序，是否违反规划要求，是否违反资质治理要求等方面进行督察。督察员开展督察工作时，有权向城市规划编制、审批、申报等单位收集资料、调查取证，对违反规划的行为及时向市、州政府及有关部门提出督察意见，并上报省人民政府及规划、督察行政主管部门。
3.6建立规划治理行政责任追究制度
要将规划治理的行政责任，具体分解落实，使城乡规划治理的各项工作任务，包括规划执行和规划实施的监管，都有明确具体的责任主体，责任和权力相符。城乡规划治理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划治理部门领导和直接治理工作人员。对于由城乡规划治理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。城市规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政治理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城市规划行政决策的科学化。
4、我国规划治理体制改革展望
要实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化。处于经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划工作者们努力探索适应中国国情的规划体制改革之路，实现对城市的良好管治。
4.1合理划分各级政府的规划治理事权
在政府职能转变过程中，城乡规划工作也要明确各级政府权力、分清责任。一级政府、一级规划、一级事权。中心政府对国家利益负责，省级政府对省的利益负责，市、县政府对各自的利益负责。局部利益不得影响整体利益，在这个前提条件下，地方各级政府在法定范围内享有自。对城乡规划编制体系的设计、内容和深度的要求，上级政府审批对象相应要调整[4].
4.2健全规划编制和治理的组织体系
城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的熟悉。规划需要不断总结和修编，一旦开展起来，将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。
4.3改革和完善决策机制
正确决策是城乡规划工作成功的重要前提。避免因决策失误造成的重大损失是实现城乡规划工作效能的基本前提。规划的制定和实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度。
4.4建立健全城乡规划监督制约机制
加强对城乡规划编制、审批和实施治理等规划工作全过程的的监督和制约。城乡规划部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论及公众的监督；建立上级政府及其规划部门对下级政府及其规划部门行政行为的监督制度；强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误追究制度；推行政务公开制度。
城乡社会治理一体化篇10
一、深学细悟全面贯彻中央省委城市工作和社会治理新部署新要求
党的十以来，以同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发，系统回答了事关城市发展全局的重大理论和实践问题，形成了我国社会治理领域最为重要的创新性理论与制度成果，是推进城市发展治理的认识论方法论实践论。要深刻认识准确把握“走出一条中国特色城市发展道路”的总体要求，深刻认识准确把握“一尊重五统筹”的基本思路，深刻认识准确把握“城市的核心是人”的价值取向，深刻认识准确把握“加强和创新社会治理关键在体制创新”的科学方法，深刻认识准确把握“构建全民共建共享的社会治理格局”的实现路径，深刻认识准确把握“社会治理的重心必须落到城乡社区”的鲜明导向，深刻认识准确把握“以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设”的重大要求，深刻认识准确把握“加快培养一批懂城市、会管理的干部”的重要任务。
系列重要论述是一个内涵丰富、有机联系、全面系统的科学理论体系，蕴含着城市工作和社会治理的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，具有极强的思想性、战略性、理论性和指导性。我们必须全面学习、自觉践行、坚定贯彻，在深学细悟笃行上下功夫，推动中央和省委各项重大要求在成都落地生根，确保城市社区发展治理始终沿着正确方向前进，不断提升特大城市治理体系和治理能力现代化水平。
二、把握大势科学研判成都城乡社区发展治理的新阶段新特征
当前，成都开启了建设全面体现新发展理念国家中心城市的壮阔征程，城市发展进入了新的历史阶段，呈现出一系列新特征，面临着一系列新挑战。一是城市人口持续增长，公共服务压力增大，资源环境约束趋紧，社会潜在风险增加，城市社会治理面临着严峻挑战。二是市民利益日趋多元，更加关注生活质量，更加关注公平保障，更加关注个人权益，更加关注人居环境。三是社会发展活力不足，部分居民创业就业动力不足、能力不够，公共资源共享不充分，社会组织发育水平不高。四是改革力度、深度、广度仍显滞后，机构设置和人员管理还需优化，“放管服”改革不够彻底，公共服务方式仍较落后。
城乡社区是城市发展的重要组成部分，不能独立于城市发展进程之外，总体来看，社区发展治理与城市化进程基本同步，社区的发展变化与城市发展步伐基本一致，社区发展治理取得了长足进步，但也面临着基层党建亟需加强、资源配置不尽合理、聚焦主责主业不够、共建共治格局尚未形成、法治能力仍显不足、服务水平依然偏低、人才队伍建设滞后等新情况新问题。
差距就是潜力，问题就是方向。城乡社区发展治理必须顺应城市发展大势、正视现实问题、破解治理难题，重点把握好四项原则：必须强化党组织的领导核心作用，各项工作都要体现党的意志和要求，体现党组织和党员的作用，着力把党的政治优势和组织优势转化为城乡社区发展治理优势。必须构建符合特大城市特点和规律的社区治理体系，加快构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系，着力提升治理能力和水平。必须满足人民群众日益增长的新要求，以最广大人民根本利益为根本坐标，依法有序组织市民参与社区治理，努力提供精细城市管理和良好公共服务，让人民群众生活更方便更舒心更美好。必须保持“生活城市”“休闲之都”的鲜明特质，突出传承性与时代性的统一、整体性与独特性的统一、大众性与品位性的统一，营造高品质生活环境，促进人与城市和谐共生，为实现城市永续发展提供丰厚滋养、文化沃土和创造源泉。
三、遵循规律努力探索特大城市社区发展治理新路子
古人说，“舟循川则游速，人顺路则不迷”，深刻阐述了遵循规律的极端重要性。站稳国家中心城市的位置，冲刺世界城市的目标，必须树立全球视野，秉持大历史观，观照先发城市社区发展治理实践，认识规律、把握规律，自觉按规律办事，努力走出一条符合特大城市治理规律的社区发展治理新路子。
一要处理好科学发展与有效治理的关系。科学发展是为了更好的治理，有效治理是为了更好的发展，二者相互依存、互促共进，具有内在一致性。科学发展是前提、是根本，也是解决所有问题的关键。有效治理是途径、是方法，是实现善治良序的必然选择。我们要在推动城市健康可持续发展中促进社区治理水平不断提高，努力做到社区发展和治理良性互动、共同提升。
二要处理好党建引领与融合共治的关系。党的领导是根本保证和前提，融合共治是时代趋势和要求。要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，充分发挥基层党组织领导核心作用。要注重发挥基层群众性自治组织基础作用，引导多元主体深度融入社区治理和服务，共商区域发展、共同服务群众、共创美好家园。
三要处理好行政推动与共建共享的关系。行政推动是实现治理目标的有力保证，共建共享是治理体系和治理能力现代化的实现路径，二者不可偏废。政府要强化主体责任，当好组织者、执法者、规划引领者、政策制定者、城市建设者；机关企事业单位要强化社会责任，主动开放公共资源，为社区居民提供多样化个性化服务；市民群体要强化主人翁意识，不断提升自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。
四要处理好城市特色与现代城市的关系。特色是一座城市鲜活生动的灵气，是城市竞争力和魅力所在；城市现代化是经济高度发达、文化高度繁荣、特色全面彰显的高级阶段，二者相互映衬、相得益彰。建设全面体现新发展理念的国家中心城市，就是要树立以人为本、师法自然、守正出新、登高谋远的规划理念，强化城市整体设计，保护好街区独特肌理，传承天府文化根脉，全面提升社区宜居品质。
五要处理好依法治理与文明浸润的关系。依法治理是城市治理体系的基石，城市文明有赖于文化的浸润、植根于法治的土壤，二者相互促进、相辅相成。要坚持依法治理、依规办事，善于运用法治思维和方式破解难题。坚持以社会主义核心价值观为引领，以文化人、以德润城，推动天府文化创造性转化、创新性发展，让文明之泉浸润每个角落，让人文精神滋养每个家庭。
四、增强定力努力建设高品质和谐宜居生活社区
纵观现代城市发展史，宜居历来是城市建设管理者的不二选择和不懈追求。宜居城市、生活城市不仅仅是美誉，更是城市核心价值之所在，决定着城市的综合竞争力。我们必须始终保持建设和谐宜居生活城市战略定力，坚定不移转理念、转职能、转方式、转机制、转形态，推动城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，从生产导向转向生活导向，努力实现城市综合实力争先进位与人民生活品质改进提升相得益彰。
要坚定不移转理念，推动发展取向由以GDp为中心向以人民为中心转变，更加注重把创新、协调、绿色、开放、共享理念贯穿城市建设管理全过程，努力创建方便而经济的人际、商品、服务和思想交流的特色街区和生活社区，让城市更有温度，让市民生活更有质感。坚定不移转职能，要强化区（市）县组织经济社会发展的主体责任，突出街道（乡镇）统筹社区发展、组织公共服务等主体责任，剥离街道招商引资职能，促进社区更好履行发展居民自治、教育引导群众、协助公共服务、统筹社会服务职能。坚定不移转方式，社区布局要以价值尺度和人性尺度为指引，优先步行可及性、个人舒适度、社区安全性和可识别性；城市更新要坚持政府主导模式，选择可以吸引人才和创造新业态的基础投资，从改造经济基础入手，稳步推进老旧院落和城镇改造；公共服务要坚持优质均衡，注重补短板、优存量、加增量，稳步推进城乡公共资源优化配置。坚定不移转机制，要紧扣目标导向，构建资源整合机制，拓展公共服务功能；紧扣需求导向，构建供需对接机制，推动便民服务与社区商业一体化发展；紧扣市场导向，构建社会化服务机制，推动社会组织、社会企业在服务中发展壮大；紧扣责任导向，构建共建共享机制，实现服务效能最大化。坚定不移转形态，要以建设小街区规制为目标，从城市空间尺度上针对社区建筑功能、密度、高度、体量、色彩建立设计导则，打造一批产业特而强、形态精而美、机制活而新的特色乡镇街区；突出景观化，建设城市绿道和慢行系统，发展农村微田园、城市微景观，高标准扮靓蓝绿交织、望山亲水的幸福家园；突出生活化，提升服务层次、引导邻里守望、增进文化认同、化解矛盾纠纷。
当前和今后一个时期，我们要围绕建设高品质和谐宜居生活社区的目标，大力实施“五大行动”，不断夯实和谐宜居生活城市底色，努力让“生活城市”享誉世界、别样精彩。
一是实施老旧城区改造行动。坚持政府主导、项目化运作，以规划为导向，以片区为单元，在老旧城区规划建设一批更适宜居住、更具经济弹性和可持续性的新型社区。坚持市场化导向、商业化逻辑，打破“就地平衡”改造模式，推行货币安置、异地安置等方式引导人口合理疏解。坚持少拆多改、拆改结合，因地制宜积极稳妥推进改造拆迁，坚决防止大拆大建，通过先自治后整治、一院一策，依托群众力量有序推进改造。
二是实施背街小巷整治行动。重拳铁腕整治背街小巷“乱象”，针对油烟乱排、污水乱倒、垃圾乱丢、物料乱堆、车辆乱停、招牌乱设、摊位乱摆、线缆乱牵等“八乱”问题，要坚持疏堵结合全面整治全面提升，推行“街长制”持续用力消除街巷乱象。畅通街区街巷“微循环”，以网格化、小尺度道路划分城市空间，增加市政街巷通道，通过城市慢行系统有机串联社区、公园、绿地、交通场站和公共服务设施，畅通织密城市“毛细血管”。坚守留白增绿的静气，坚决拆除侵占开敞空间的违法建设，拆除公共区域有碍空间开放的围墙，增加城市绿地、景观小品和休憩设施，形成开放共享、环境舒适、体验丰富的街区内部公共空间。
三是实施特色街区创建行动。打造一批特色精品街区，遵循一街一品一特色原则，突出城市特色塑造，传承历史文化基因，融合现代时尚元素，协调自然人文景观，力争两年内打造200条充满创新活力、产业特色鲜明、配套系统完善的精品开放街区。创建一批特色小镇，打破原有行政区划、城镇体系，选择重点产业功能区、轨道交通枢纽、重要交通功能节点、特色建制镇，改造提升100个左右规模适度、特色鲜明的具有小城市形态的特色镇。塑造一批川西林盘聚落，以展示天府之国形态为目标，通过土地综合整理、河流水网重构、交通地理改善、生态功能提升，规划布局一批川西林盘聚落，再现沃野环抱、密林簇拥、小桥流水的川西田园风光，打造独具天府文化和都江堰灌区品牌的旅游景观。
四是实施社区服务提升行动。健全社区服务配套设施，将社区综合服务设施纳入城乡规划，在有条件的地方探索建设“一站式”、全天候服务的社区综合体。优化社区综合服务功能，拓展党群服务中心的公共服务、便民服务、志愿服务功能，依托商场、超市、便利店叠加政务服务功能，大力发展社区电商、小区金融、物业增值服务，方便群众就近办事。促进社区生活业提档升级，培育社区服务新业态、新模式，打造15分钟社区生活服务圈，支持社区发展生活类服务企业，确保社区有独立的经济来源。鼓励社会组织提供专业精准服务，将社会组织纳入党和政府的社区工作体系，完善扶持社会组织发展机制，改进政府购买服务方式，支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织优先获取公共服务项目。
五是实施平安社区创建行动。加强社区法治建设，加快构建城乡社区发展治理地方性法规体系，深入开展“法律七进”活动，提升居民学法尊法守法用法意识，把社区发展治理事务纳入法治化规范化轨道。推进共商共建共治，健全社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务机构及社会组织多方协商机制，积极动员驻区单位参与社区建设，鼓励引导驻区单位向居民开放公共服务设施，实现组织共建、活动共联、资源共享。完善矛盾纠纷调处机制，深入推进“大联动·微治理”，规范社区综治中心建设，实行社区民警实岗制，提升应急处置能力和日常管理水平，实现小事不出社区、大事不出街道（乡镇）。培育“向上向善向美”的社区精神，把社会主义核心价值观和中华优秀传统文化融入自治章程、村规民约、居民公约，把天府文化融入社区建设全过程，鼓励友善公益的志愿服务，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助、乐观包容的良好社区氛围。
五、完善体系全面提升领导城乡社区发展治理的能力
社区发展治理是一门科学，也是一门学问。必须加快构建新型基层治理体系，推动传统管理向现代治理转变，着力提升城乡社区发展治理法治化、科学化、精细化和组织化水平。
一是构建科学的组织动员体系。要在人口流动和组织形态变化中不断扩大党组织覆盖面，主动适应工业化城镇化带来的行政区划、人口分布、管理层级、治理结构等方面的变化，在商务楼宇、产业园区、商圈市场、互联网业等新兴领域建立党组织，对流动党员、零散分布党员实行社区党组织兜底管理。在社会主体的利益分化中提升党组织的整合功能，注重发挥党的组织优势，将社会分散、多元的要素纳入基层治理框架，把不同价值取向的多元主体凝聚起来，增强党组织动员群众、协调利益、化解矛盾的能力。在突出价值引领中增强党组织动员能力，深入学习系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，广泛开展社会主义核心价值观教育、先进典型宣传教育，凝聚信念共识、制度共识、政策共识。
二是构建法治的管理运行体系。建立统一规范的管理体制，探索建立与发展阶段、战略定位和实际需要相适应的领导体制和管理模式，形成以社区党建和社区发展、治理、服务、创业、文化等为主要内容的组织架构。建立协调运转的工作机制，明确各领域治理主体之间的职责边界和事权划分，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运转的机制，解决城乡社区发展治理中缺位越位错位问题。建立多方参与的治理机制，建设多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，运用多种手段和力量推进社区治理，形成开放包容的治理格局。建立完备有力的法治保障，用法治规范用权行为、规范组织活动、规范社会秩序，完善自治章程、村规民约、居民公约，推动形成多层次多样化的社会治理规则体系。
三是构建精准的引领服务体系。推进健全服务体系与满足群众多元需求精准对接，在社区普遍建立党群服务中心，设置网上办事服务平台，完善延时服务和全程代办制度，努力提高公共管理服务的便利性。推进联系服务群众与凝聚党心民心精准对接，在各行业广泛开展党员示范行动，在机关开展“走基层”“双报到”活动，在农村完善部门包村、干部驻村、结对帮扶制度，在社区开展“双联”、志愿服务等活动，让基层干部带好头，让基层党组织服好务。推进社会组织发展与传导党的执政理念精准对接，把社会组织纳入社区治理体系之中，引导社会组织在服务中传导党的执政理念，让社会组织成为党在基层服务群众的重要资源。
四是构建专业的人才支撑体系。选优配强社区“带头人”，突出“一好双强”标准，多渠道选配社区党组织书记，选拔优秀社区党组织书记进入街道（乡镇）领导班子。建强社区专业人才队伍，统筹选聘社区工作者，选派优秀年轻干部到社区挂职锻炼，鼓励“一村一大”扎根社区工作，不断拓展事业发展空间，增强职业责任感、荣誉感。完善社区工作者职业化制度，加快制定社区人才发展专项规划和管理办法，制定良性合理的收入增长机制，鼓励参加职业资格认证和学历教育培训，健全完善激励评价机制，礼敬善待关心关爱社区工作者。
五是构建严格的权责约束体系。推行权责清单管理制度，赋予街道、社区党组织相应的职责职权，明确干部考核、工作考核、规划编制、综合协调、检查督办权责。健全权力监督机制，完善市、区（市）县、街道（乡镇）、社区四级联动的明责、履责、问责体系，推进全面从严治党向基层延伸，约束“微权力”、治理“微腐败”，营造风清气正的政治生态。完善考核评价机制，针对不同领域党组织实际，设置差异化考核指标，完善党组织书记抓党建工作联述联评联考机制，健全考核问责办法，建立更加严格规范的治理责任考评和追责机制。