基层治理与社会治理区别篇1
[关键词]公民参与；社区事务；现状调查；治理
【中图分类号】C916【文献标识码】a【文章编号】1007-4244（2014）01-149-3
西方发达国家的社区建设是伴随着工业化进程中的社会变迁而逐步建立并发展起来的，因此城市社区治理理论研究相对成熟。对社区治理中公民参与的研究，学者们大多关注的热点是围绕着政府、市场和社会展开的一系列社区建设的理论研究和实证研究，并得出社区主体多元化和自治程度不断提高，以及公民参与积极性不断提升的结论。随着我国改革开放的不断深化和市场经济的持续发展，城市基层社会原有的组织形式已不能适应新形势的发展需要，急需适应本土实际需求的社区治理理论来指导社区治理实践的发展，但是纵观我国的学者研究，大多数学者将重点放在了宏观体制上而忽略了对微观的深入调查研究，同时理论创新力度不足，缺乏符合我国社区治理实践的本土理论。因此本文采用了微观视角，选取山西省临汾市区118名公民针对社区事务的参与实践进行公民参与社区事务现状调查，并对调查现状进行了分析。
一、研究对象
本研究向山西省临汾市区120名公民发放120份问卷，回收有效问卷118份，有效回收率98.3%，回收问卷调查者基本情况如下表1所示。
（表1）回收问卷调查者的基本情况
二、结果分析
（一）公民参与社区事务的现状调查分析
对于被访者选举观的调查，只是他们理想的民主观的反映，那么当他们回到现实中，回到自己的社区，他们是否一如既往地表现出对政治参与的热情呢？调查显示，表示“很少关注”的人最多，占总数的34.3%，有将近六成（除第一、二、七项之外的各项和为59%）人表示会或多或少地关注社区的事务，而经常参与的人只有两成多（第三项和第五项之和为21.6%），如下表2所示，通过调查分析，在调查对象中，律师、公务员关注公民对社区事务的关注度和参与度占到85.3%-87.9%为最高，而农民、农民工、餐饮旅游等服务业公民参与度最低，占到51.8%-57.4%。
（表2）各种职业的公民对社区事务的关注度的聚类分析结果
为什么公民会缺少参与的热情呢？现实与理想何以如此大的反差？这是需要我们深入探索的问题。国家机关、党群组织、企事业单位负责人在第三选项“经常关注各项事务，且经常参与”持赞成态度的人比例占到34.9%，远高于其他群体，其原因我们可作如下分析：①作为单位的负责人，他们有更多机会参与到社区活动中去，其中有很多人是作为公务人员参与的。②作为单位负责人，他们参与社区事务的意识更强。而学生情况正相反，由于远离社区，他们参与社区事务的机会很少，有7.6%和49.3%的人表示“从不关注”和“很少关注”，这同他们在选举时表现出的态度是一致的。由下表3所示，公民对社区管理的满意度，非常满意和比较满意分别为1人和39人，占总人数的33.9%。公民对参与社区管理过程的满意度也仅占到32.2%。
（表3）公民满意度情况（n=118）
t为概率度，当置信度为95%时，t=1.96；为允许的最大绝对误差，本研究令其为1.8%；S为总体的标准差。
于是有：
（表4）性别与参与方法偏好的F-检验
由上表可知，当相关系数小于0.2时为低度相关，当相关系数大于0.8时为高度相关，显然我国男、女公民参与社区事务的方法偏好之间具有高度的相关性，而社会性别与方法偏好之间不存在相关性。男、女公民之间的方法偏好具有较高程度的趋同性，显然是由于社会性别而不是自然性别的原因所致。
（二）社区自治组织发展中存在的问题
针对目前社区建设的现状，从居委会的撤销到社区的建立，已经形成了质的飞跃，并进行了一些改革和尝试，有些好的构想都已成功地运用于社区建设中，社区在社会发展进程中发挥了很大的作用，但在社区民主建设和自治功能方面，还存在这样或那样的问题，主要表现在以下几个方面：
1.社区组织法律法规保障滞后
随着经济社会、政治文化的变革与发展，城市社会管理体制出现了许多新情况、新问题，原有的一些法律法规已明显不适应社会主义市场经济发展，可操作性差，使社区居委会在实际工作中很多问题找不到相关的法律依据，遏制了社区的工作，如社区工作者的人事问题，以前在居委会工作的都是企事业单位退休并热衷于社会事务管理的老同志，俗称“小脚宪兵”，而现在的社区工作者都是社会上招聘的人，基本形成年轻化、知识化的结构，可发挥出蓬勃的朝气，年龄结构明显发生变化。但社区工作者的待遇低、工作条件差，与其工作性质、工作价值和工作量严重背离。另一方面，社区工作者的职业认同度也很低。当前社区工作者从业的心理基础相当复杂，在从事这项工作之前没有做好相应的心理准备和知识准备，从业之后就产生高期望值与低认同度的矛盾。
2.社区居民的民主意识和自治能力有待加强
随着社区建设的推进，社区资源得到有效整合，在社区中，关门是小家，开门是大家。居民对社区的关心度和参与度大大提高，但是仍有相当一些居民的民主参与意识还比较淡薄，对居民在自治中的权利和义务不甚了解，虽然长期生活在社区，却没有意识到自己属于居民自治的主体，相当多的社区居民特别是中青年居民参与自治活动还比较少。有些社区组织一些活动，但由于很多居民的参与意识不强，没有起到很好的效果。
3.社区管理行政色彩较浓
目前，有相当一部分社区自治组织在具体运作上沿袭了过去居委会的做法，在建立一种新型的政府与社区居委会群众自治组织的关系上还没有找到有效的途径和方法，社区组织的职能作用还有待进一步发挥。虽说社区组织体系框架总体上是科学规范的，但是社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能并没有全部得到实现，社区自治的真正实现还有一段很长的路要走，原因是多方面的：一是政府部门还权、放权不彻底、不到位，社区应具备的各项权力包括自治权、协管权和监督权并没有落到实处。二是还没有形成完善科学的社区管理体制和工作运行机制，各个社区组织的工作制度、自治章程等还没有建立健全起来。社区建设需要更加完善、细化的法规体系和法制环境。
三、对策与建议
（一）社区既是基层民主自治的坚实平台，也是参与管理国家与社会事务的起点
作为全面建成小康社会的新的更高要求之一，使全面建设小康社会的宏伟目标更加丰富、更加完备。在论述发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利时提出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。同时提出，要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
（二）充分发展基层民主，目的是保障人民享有更多更切实的民利
发展基层民主，方式是人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这是人民当家作主最有效、最广泛的途径，理应作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。基层民主制度是社会主义民主制度的重要组成部分，基层民主制度建设是我国社会主义民主与法制建设和社会主义政治体制改革的一项重要内容，是社会主义现代化建设的一个重要环节和重要保证。让人民群众有权选举和监督国家权力机关的代表，参与对国家事务的管理外，更重要的一个途径就是加强基层民主制度建设，让人民群众对基层的公共事务进行管理，并逐步使这种管理规范化、制度化。
（三）城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会
群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。
四、结论
因此，在推进社区居民自治过程中，要始终注意做好社区群众的思想发动工作，采取多种形式，通过各种途径，激发和调动广大社区群众“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的积极性和创造性。更为关键的是要不断完善并认真执行社区议事制度等各项民主制度，发挥社区居民在决定社区重大事务中的主体作用，使社区居民在实践中增强参与社区工作的意识和能力。
参考文献：
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基层治理与社会治理区别篇2
关键词:城市社区民主；基层群众自治；民主政治建设
中图分类号：D61文献标志码：a文章编号：1673-291X（2012）06-0275-02
“一个社会民主政治的过程和民主政治的生活，不仅要依靠一定的民主政治的体制和规范，而且要看这个社会各种组织内部的权力关系和权力运作。只有社会的每个细胞都能在民主程序下运行，社会的民主政治才具备充分的条件。”[1]随着中国城市管理体制改革的深入，社区已成为现代城市最重要的“细胞”，在城市发展中的地位日益突出。城市社区民主也由此成为中国民主政治建设的重要战略性空间，其发展将对中国特色社会主义民主政治建设整体产生深远影响。
一、发展城市社区民主有利于带动高层民主
在中国民主政治发展进程中，以人民代表大会制度为主体的高层民主和以村民自治、居民自治为主体的基层民主，应同时推进，不可忽略和偏废某一方面。正如十七大报告所指，必须“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。
中国的基层民主建设与最广大城乡基层民众联系密切，具有高层民主所不可比拟的优势。基层民主发展好了，其示范作用可以推动高层民主的发展。城市社区民主直接关系城市居民的切身利益，在基层民主建设中有着特殊地位。实践已经证明，城市社区民主发展对高层民主具有影响和示范作用。如在中国一些地区，城市社区民主已经影响到区一级的人大制度改革，城市社区民主选举的一些细节如透明的投票箱、不由上级政府指派候选人及竞选等，都对上一级人大的选举产生了示范效应。通过城市社区民主建设带动高层民主的发展，使得基层民主和高层民主这两个中国民主政治的基本组成部分同时推进，有利于加快中国政治民主化进程。
随着城市社区民主的深入发展，其已经不再局限于某个社区、某个城市，而是成为全国各地城市不可逆转的潮流。城市社区民主已经成为社会主义民主政治最广泛、最深入的实践活动。发展城市社区民主，有助于推动公民的政治参与逐渐扩展到对国家政治生活的参与，使公民在更高层次上享有并有效行使管理国家事务的民利。通过城市社区民主建设，探索和构建人民群众广泛参与政治活动的有效形式，再通过城市社区民主的外延性和示范性作用，必将超越社区范围自下而上地推进社会主义民主政治的发展。
二、发展城市社区民主有利于推进政治体制改革
十七大报告指出：“改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，中国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为中国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”中国政治体制改革已进行多年，取得一定成效，但也存在不少问题。与经济体制改革较为显著的突破相比，中国政治体制改革进程尚显滞后。探寻政治体制改革的突破口和新生长点，至关重要。有学者指出：“基层民主发展伴随着体制改革而进行，体制改革愈深入，基层民主发展的空间愈大；而基层民主愈发展，体制改革的深化愈有保障，形成体制改革与基层民主发展的良性互动。”[2]通过发展基层民主政治推动政治体制改革，加速中国政治民主化进程，将成为未来中国政治体制改革的新生长点。
中国的政治体制是在社会主义改造时期初步确立的。其在恢复国民经济、进行社会主义改造、建立社会主义工业化体系等方面，都起过积极作用。但当国家转入全面经济建设后，它的不适应性逐步暴露出来，各种弊端表现十分明显。在这一体制下，基层民主的发展空间也不大。十一届三中全会以后，中国的体制改革以“放权让利”为先导。通过改革，人民成为利益主体，享有更多权利，基层民主的空间得以大大拓展。随着基层民主的发展，人民政治参与的积极性不断提高，从而进一步推动体制改革的深化。
追溯城市社区民主的发展，它是转型期中国社会深刻变迁和城乡管理体制改革的产物，是政治体制改革和社会主义民主建设的结果。如果没有城市管理体制改革的深化，难以有城市社区民主的兴起，而通过社区居民自治的发展，又必将推动城市治理体制的深入。城市社区民主作为城市人民当家作主、行使民利的重要途径，它能够为中国政治现代化奠定深厚的民主基础，并通过示范和推动作用，影响到高层民主的发展，这将对深化政治体制改革具有促进作用。
政府职能转变是政治体制改革的重要内容。发展城市社区民主，强调社区的“自治”职能，必然要求加快转变政府职能，也必将敦促政治体制改革的推进。随着城市社区民主的发展特别是自治制度的完善，社会事务真正由社区和居民自己来管理，形成政府和社会共同参与的治理结构，这才意味着政府职能的真正转变。
三、发展城市社区民主有利于形成日益成熟的社会直接参与机制
民主从形式上划分，有直接民主和间接民主两种类型。直接民主是一定范围内全体公民直接参与国家和社会事务的管理以及重大问题的决策。相对于由人民选举出来的代表，代表人民管理国家和社会事务，进行重大问题决策的间接民主，直接民主更能体现民主的广泛性和真实性，是最理想的民主形式。
早在1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中就指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”基层民主的突出特点就是民主的直接性。人民群众不经过任何中间环节就可以直接行使民利，直接参与国家和社会事务的管理。随着城市社区居民自治的发展，社会直接参与机制将日益成熟，不仅有助于社区居民直接行使民利，也为更广泛层面的人民直接行使民利探索和创造必要的实现形式。城市社区民主处于现代化进程较快的城市中，其探索和形成的民主机制既有较强的可操作性，也有很大的示范作用和辐射功能。随着社区直接选举、直接参与、直接监督等机制的完善，将为中国民主政治发展提供日益成熟的社会直接参与机制，推动中国政治民主化进程。
四、发展城市社区民主有利于培育合格的民主主体
社会主义民主的主体是广大人民。实践已经表明，发展社会主义民主政治，离不开作为主体的“人民”民主意识和民主能力的提高。
民主由制度规定变成生动现实，离不开具有较强的民主意识和民主能力的公民的参与。换言之，公民的民主意识、民主能力直接关系到民主的实现程度。城市社区民主建设，与广大城市人民的切实利益密切相关，能够使民主的理念、民主的精神深深扎根于人们的思想之中，融入他们的生活方式。通过发展城市社区民主，可以使居民提高民主意识，熟悉民主程序，使公民在广泛、直接的政治参与中培育民主精神，提高民主能力。人民群众在区域社会生活中直接参与，有效管理公共事务，必将为未来参与更广泛的社会生活和管理更高层次的国家事务积累民主经验、锻炼民主实践能力。这样富有较强烈的民主精神和民主意识、具有较丰富的民主经验和民主能力的公民，将成为社会主义民主政治的合格主体。
此外，通过发展城市社区民主，培养居民的现代政治理念，使他们具有强烈的民主、法制、公平、竞争等意识，在积极参与中形成参与型政治文化，有助于中国民主政治文化的培育和养成。对于民主传统薄弱的中国来说，培育民主政治的政治文化很重要。通过城市社区民主建设，建立一个具有自我管理、自我控制、自我协调能力的社会群体，他们将带动更多社会成员有效参与中国民主政治的发展；以城市社区民主的发展影响和带动整个国家民主的发展，在更广泛的层面培育民主精神、形成民主氛围，使国家和社会事务管理都充分体现民主的理念、民主的原则，从而以民主的政治文化促进政治民主化的实现。
五、发展城市社区民主有利于人民当家作主
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。对于如何实现人民当家作主，十七大报告强调：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”发展城市社区民主，使社区居民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主实践中直接、广泛地行使民利，是城市人民当家作主的重要途径。
作为国家制度的民主，从来都是具体的，有其特定的内容、形式、制度、原则。社会主义国家仅规定了国家的一切权力属于人民还不够，因为人民行使国家权力需要具体的制度保障、实现途径、运行方式和组织形式。因此，只有建立并不断完善符合人民当家作主要求的具体制度和相应的实现形式，人民有效地管理国家和社会事务才能真正实现。
中国人民民主的国体明确规定了人民是国家的主人，与这一国体相适应的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，也都以制度形式或规定、或体现了人民当家作主的要求。应该说，人民当家作主在中国并不乏制度规定，关键是如何完善根本和基本政治制度，使人民能真正有效地行使国家权力和公民权利；如何改革具体的领导制度、组织制度、工作制度，使人民能行之有效地管理国家各级组织，特别是管理基层地方政权和各项企业事业。
社会主义民主政治是一个不断发展的历史过程，逐步扩展人民参与国家政治生活的广度和深度，是必然趋势。城市社区民主探索了有利于人民群众参与国家和社会管理的机制和形式，保证人民群众直接行使民利。人民群众通过社区民主这一有效载体，依靠居民委员会这一群众性自治组织，可以充分表达和维护自己的利益需求。城市社区民主为人民在日常生活领域内取得广泛、直接的民利提供了保障，使城市人民当家作主不再是空谈。
随着社会转型的深入和社会结构的深刻变迁，城市社区建设的重要性日益凸显，这也使得社区民主未来有极大的发展空间。社区民主具有很大的优越性。它是重要的公民政治参与形式，是培养公民民主精神的最好土壤，是中国民主政治发展的重要基石。特别是随着社区民主在实践中的日益成熟，它也越来越受到关注，彰显了强盛的生命力。作为中国最有发展潜力和最有发展机遇的民主形式，社区民主将会有更大的突破，人民当家作主也将由此寻找到突破点。
参考文献：
基层治理与社会治理区别篇3
关键词：西部民族地区;基层政府;治理困境;治理能力;善治
中图分类号：D67
文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2016）02-0029-04
我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期，在这特殊的历史发展时期，社会潜伏的矛盾更易爆发，治理难度俞益加大，基层政府必须解放思想，更新观念，整合资源，建立科学开放、多元协同的善治模式。
一、当前西部民族地区基层政府的治理困境
我国古代思想家早就认识到基层治理的重要性和艰巨性，所谓“安邦之难，难在固本;治国之难，难在强基”。基层政府是国家政策的执行者，是底层百姓诉求的保障者，也是群众怨气的直接发泄对象，在治理过程中，极易引发社会冲突。
1.治理观念陈旧落后。我国政府体制是金字塔形结构，政府由中央―省―市―县―乡五个层级构成，政府实行单一的“干部委任制”。基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维，尤其在工业化、城镇化的初步发展期，基层政府执行政治统治和社会管理职能主要依靠对公众、社会和企业进行控制和管理，在经济社会发展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守旧”，按照既有的“章程”理政，形成一种自上而下的“权力流动”，不能适应新的实际变化，忽略公共管理中涉及的多元主体的利益表达和诉求，甚至侵害某一主体的利益。如前些年，由于无视民族文化的特色，许多民族地区的城镇建设失去了民族特色和地方特色，出现了“千城一面”的现象，[1]由此带来公众对基层政府的愤懑与不满，对其治理理念的排斥，抑制了民族地区的全面发展。
2.治理机制刚性僵化。治理机制刚性僵化，是指基层政府在治理公共事务中，不能根据公共问题的具体实际培育起一种“情景”思维能力以调整固有的治理体制，而是硬性地沿用原有治理机制的状况。基层政府治理机制刚性僵化表现为：一是治理主体间关系刚性僵化。在治理公共事务的认知上，存在着治理是政府的事，政府与其他社会组织、公民是泾渭分明的不同主体，其他组织和社会公民是看客和路人的观念。即使把社会组织和公民纳入治理主体范畴，在公共事务治理过程中，它们的合作往往也是流于形式，没有形成利益共享、责任共担的合作治理体制。2014年昆明近郊普宁县在土地征用中，基层政府忽视与民间力量、社会公众的沟通而导致的暴力冲突事件，就是一个例证。二是治理手段刚性僵化。在社会治理过程中，基层政府习惯于使用公权力手段。公权力手段作为政府治理社会的手段，具有权威性和强制性特征，但基层政府公职人员往往将公权力视为社会治理的最有效手段，忽略了其他如市场化、社会化、自治等手段的合力运用。公权力手段体现的是一种自上而下的非平等的治理工具，必须遵循预先设定的固有程序，显得刚硬僵化。三是治理过程刚性僵化。当社会公共问题出现时，尤其是出现重大公共问题时，基层政府是治理的主要组织者、实施者，基层政府必须严格依照程序逐级上报，往往是重大问题等待上级的决策，不会轻易采取灵活的方式，这样容易错失解决问题的最佳时期，给公共治理带来损害。四是治理机制动力不足。基层政府对公共事务的积极治理活动需要构筑长效的动力源泉，才能使公共问题的治理成为一项持久高效的活动。目前，基层政府治理活动的运行更大程度上依赖的是权力的强制性。当权力的强制力较弱时，政府对公共事务的治理活动难以开展或进展缓慢;当权力的强制力过强时，往往表现出一个强势政府，引发社会群体的心理抵触，治理效果同样会大打折扣。
3.府际组织协同困难。府际协同困难表现为：一是权力本位严重导致府际协作艰难。在治理公共问题中，政府间的合作主要依靠“权力”间的合作，这种合作在上下级政府间的合作相对顺畅，但同样存在上下级政府之间的博弈，出现“上有政策下有对策”的不合作行为。在基层一级政府不同部门之间，当一些复杂性的公共问题出现时，尤其是涉及到需要多部门协同解决问题时，政府之间就会出现对部门有利时都去管、无利时都推诿的状况。在运作中出现执法力量分散，执法依据不一，降低了治理效率，无法形成政府间治理的充分协调统一。如同为市场管理机构的工商、物价、卫生、技术监督部门，它们往往根据自身职能划分的差异而各自盘算，各自为政。二是信息碎片化使府际沟通不畅。沟通不畅是政府间在治理公共问题中的症结之一。面对公共问题的出现，垂直管理系统中的政府部门会及时把信息上传下达，但横向管理系统的部门就很少主动地沟通、传递信息或传递信息不全，唯恐自身丧失信息优势，进而在合作中丧失话语优先权。在相对落后的西部农村地区，基层政府缺乏更多的现代技术设备，缺少更多操作信息高速传递技术的专门人才，致使组织协同更加困难。三是政治晋升博弈使府际协同受阻。政府各级及基层同级不同部门间的官员都存在政治晋升博弈现象，在这场政治博弈中，官员们看重的是政治收益，因为晋升的名额是额定的，某一官员的晋升意味着另一官员的落榜，而现行官员政绩以GDp为主要的考核标准的方式，使担心他人利用合作提升政绩的官员而采取不合作或浅合作行为。
二、西部民族地区基层政府治理困境的原因分析
多年来，西部民族地区基层政府在治理实践中形成了具有一些地方特色的治理机制和治理习俗，但治理体系和治理能力现代化水平还普遍较低，亟待提高，其根源主要在于受特定的区域政治、文化、社会环境的影响。
1.官僚文化意识影响深远。受中国两千多年的封建传统思想和新中国初期计划经济的影响，官僚文化意识在公职人员中仍占主导地位，直接影响了基层政府治理模式。一是官本位现象依然突出。随着市场经济和改革开放的深入发展，西部民族地区基层政府虽然在提供公共服务方面有较大改善，但在行政管理过程中，盛行官本位思想。中国长期存在的臣民文化在民族地区基层社会弥散更甚，体现在公务员身上即自认为是父母官、拥有驭民的权力，以权位的高低作为理政的指南，而一些汉族干部粗暴的官本位行为往往被一些少数民族群众曲解为民族压迫，进而产生民族对立情绪，加大了基层干部掌控、治理公共问题的难度。二是的形成。西部民族地区在市场经济建设的过程中，推动了经济的繁荣，但在一些地区形成了。所谓，指权力与资本合谋，排挤非权贵（尤其是中小企业）通过诚实劳动、合法经营及智慧创造获得财富的出路为手段，形成固化的利益集团。常常凭血缘、姻缘关系及密友关系而获得政治领导人的信任、提拔以及重大经济项目上的支持、合作。使其他中低收入群体参与社会治理的积极性降低，将自己视为社会的局外人，公共事务高高挂起。三是庸政懒政现象依旧普遍。一些基层官员工作推诿、办事拖拉、在岗不谋事的问题仍然存在;一些基层干部本着“只要不出事、宁愿不做事”的态度混日子，将“等靠要”视为工作重点;一些基层干部对基层需求不闻不问，对群众疾苦熟视无睹，工作左躲右闪，大打“太极拳”，降低了政府的公信力，严重影响了政府在社会治理中集结群众的感召力。
2.学习型政府构建不力。“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[2]西部民族地区基层政府普遍还停留在推崇等级权威的传统型政府阶段，组织学习能力不强。一是沿用传统学习理论。传统学习理论把独立的个体作为学习的出发点，将个体行为能力的改善视为学习能力提升的标准，但这种“单线式”“片面式”学习理念只能造就个别人的优秀，难以达到整个组织能力的提升。因此，树立“复线式”“全面式”学习理念是解决基层政府能力的基础工程。二是难以整合共同愿景。学习型政府以共同愿景为粘和剂，“如果没有共同愿景，就不会有学习型组织”。[3]没有共同愿景的政府，充其量只是被动型学习或者适应型学习，只有当政府公职人员致力于实现某种来自内心深处极度关切的事务时，才能形成创造型学习。西部地区基层政府结构复杂，组织文化庞杂，价值观念差异巨大，要把基层政府整合为“全心全意为人民服务”的共同愿景组织面临较大障碍。三是难以根除局限思考的学习智障。彼得・圣吉论述了学习智障中的局限思考问题。所谓局限思考，是一种狭隘的“固守本职”观念，人们在处理事务中不愿意或不能以系统整体的方式思考问题。政府组织之间局限思考使得公共治理碎片化，政府条块分割、各自为政，甚至出现“地方保护主义”情形。
3.公民社会发育不良。公民社会是相对于于政府、企业之外的独立的民间组织，它是通过自愿集结成社、自主参与公共事务活动、自由讨论公共问题而形成的民间公共领域。它既不属于政府部门，也不属于企业性质，是介于政府和企业间的“第三部门”。在现代化过程中，西部民族地区公民社会发展存在营养不良、发育不全的状况，影响了政府治理的效率。一是政府主控明显。西部民族地区公民社会虽然具有明显的官民双重性，但从总体上看是一种典型的政府主导控制型组织。在关西南民族地区政府管理的调研报告显示，35.5%的调查对象认为居委会和村委会是基层政府，25.8%的调查对象不知道，只有38.7%的调查对象了解其属于居民自治组织。[4]大多民间组织是政府创建并受其管控，尤其是经过合法登记程序的社会组织，它们对政府的依赖性特别高，在公共事务治理过程中不敢挑战政府决策，无法体现社会治理中的合力优化决策的作用。二是公民社会组织面临财力危机。由于西部地区经济发展相对落后，公民社会组织可持续资金明显不足，主要资金来源要么依靠政府，要么依靠外来资金，大大消减了公民社会的自主性和风险性，在公共事务治理问题上，很大程度上可能出现附和或对抗现象，不利于公共事务治理的合作与优化。三是公民社会组织成员整体素质不高。西部民族地区公民社会组织存在缺乏专业人才、组织内部管理不规范等问题。公民社会要求组织成员具有理能力、与他人的良好沟通能力、参政议政和捍卫自身利益能力等基本素质。但在现实中，公民参与组织的热情不高，缺乏参与组织的归属感，一些人在个人诉求没有得到满足之后出现“政治参与冷漠症”现象，严重影响了公共问题治理的效果。
三、西部民族地区基层政府治理变革的实践路径
西部民族地区基层政府在全面深化改革的攻坚期，应结合地区实际，利用后发优势，构建上下左右协调、法治完备健全、责任明确长效、教育有的放矢的治理格局。
1.坚持以人为本，强化社会善治理念。西部民族地区在社会治理过程中，不断总结治理经验，以善治治理理念引领社会治理新常态。善治是政府的良好治理行为，是政府在管理活动中以最少的社会资本耗费获取最大的公共利益，满足最大多数人的公共需求的管理活动。善治非人治，是用法治做保障，形成政府负责、企业协同、公民参与的治理体系。一是基层政府公职人员要树立以人为本思想。基层政府公职人员是决策的制定者和实施者，要有强烈的为人民服务的责任意识，“以人为本，就是以人为中心，把人的全面发展，作为每届政府、每届领导人的终极关怀。”[5]在公共问题治理中，坚持以人为本，才能保障公共事务的“公平正义”。二是基层政府在施政策略上，要改变传统的以管控型为主、以命令―服从为代表性的治理模式，走向现代服务型为主、以协商―共治为代表的治理模式。当然以现代服务型为主的社会治理，不是要摒弃管控职能，而是注重转移基层政府的主要职能，以善治为主，以控制为辅助。云南临沧基层政府实施的“一体二会”（党群致富联合体、新农村建设理事会、产业协会）治理模式，以实现公共服务最大化为目的，调动了民族地区人民全面建成小康的积极性。三是基层政府在治理路径上，要实现从封闭向开放转向。基层政府由于特殊的历史、地理因素，常以决策主体的利益综合代替社会整体利益，忽视了公众的利益表达，影响了政府治理的公共性和公正性。因此，基层政府应构建多元主体参与的透明治理机制，激发社会组织、公众的参与热情，将公共权力置于阳光之下，提升公共事务治理的智力平台，实现公共治理的最优化。
2.建立多元互动协同治理网络。实现基层政府治理能力现代化，关键在于实现政府、企业、公民社会的多元主体共同参与、协调、互动与合作的网络治理机制。一是要厘清政府、企业、公民社会的边界。在经济治理中，要按照市场经济的逻辑规则运行，政府是市场规则体系的制定者，其主要在于提供一个公平竞争、高效有序的市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，要培育公民社会的发展，健全民间社会组织。浴火重生的贵州瓮安县探索基层治理民生的“三议三公开制度”，群众的事群众议、群众定，群众干、群众管，激发群众参与基层社会的管理，基层社会自组织不断成长，在治理事务中同政府磋商，弥补政府失效和市场失灵的现象，优化了社会治理。二是要形成多元互动的社会治理网络。基层政府从传统的无所不管的管制型治理模式中解脱出来，形成政府、社会、民众各负其责、各履其职、共享其果的社会治理格局，实现从政府单一主体的控制型管理向多元协同型治理转变。为实现公共利益的“最大公约数”，拉萨市城关区政府实施的社区网格化管理，确立“1+5+X”（1个社区，分住户、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，多个网格员对应负责制）的网格力量模式，推行“网格全覆盖，工作无缝隙”的策略，实现网格中的所有工作都在基层政府的管理和服务中，发挥各个主体的能动性，提高了群众对政府执政的满意度。[6]三是要创新多元主体互动协同治理的平台。信息化时代，借助网络平台，重视社会、公民参与渠道的便捷化、多样化和立体化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服务网络平台，就公共问题的治理，拓展政府与企业、公民的平等对话的时空，完善多元主体协同参与治理的方式。新疆库尔勒市“智慧社区”管理平台，推行“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段，增强了社会治理活力，实现了服务居民的目的。
3.构建现代法治型基层政府。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。”[7]现代法治政府建设是基层政府变革的必然趋势。一是弘扬法治精神。法治体现社会成员的共同价值观念和政治道德信念，在社会治理过程中要求政府、个人和社会机构都必须遵循，具有权威性和高效性特征。基层政府带头弘扬法治理念，以法治规范治理行为，政府机关和工作人员在宪法和法律范围内活动，社会治理就会有章可循，使决策更加民主、科学和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基层政府是讲规则、守规矩的政府，在社会治理过程中注重程序正义，杜绝治理行为中的任意性、随意性和越权行为。同时，基层政府要向社会公众宣传公众参与政府治理过程的程序，建立激励公众参与的机制，保障公众的有序参与和有效参与。三是强化行政监督的常态化。基层政府要强化自身的法律责任机制，自觉接受行政执法监察，接受权力机关――人大的监督和质询。行政执法监察及廉政监察要对基层政府所有成员实施全方位、零死角监督。在监察过程中，特别注重投诉机制的建立和完善，如广西河池建立的“网络问政”“河池民声”专区，积极回应公众对政府公职人员的行政不作为甚至职务腐败问题的查处，强化了问责效力。
4.健全治理评价追责机制。“中国地方官员的治理机制的核心要素是地方分权、财政分成、政治锦标赛和晋升竞争。”[8]政府治理先治官，建立科学的治理评价制度，实施每一治理环节都有人负责任的制度。一是健全干部政绩考核制度。改变传统的以经济锦标赛为主、以GDp为标尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部门和上级管理部门对干部政绩的考核方式，加大社会公众对干部的意见和评价权重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思维，敢于创新的干部提拔到领导岗位上，完善干部选拔任用制度，营造激发人才活力的政治生态环境。二是形成全面追责机制。基层政府公职人员要做到在其位，谋其职，推行“民主政府”“透明政府”的施政环节和程序，既向人民负责，又向上级负责，接受人民和上级政府的问责。同时还要养成自我问责的习惯，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷问，甚至引咎辞职以表失职的愧疚之情。三是强化公民异体问责机制。公民异体问责克服了行政同体问责和立法司法机关“准同体问责”中存在的“官官相护”“不打自己脸”的问责弊端，能够更直接、更有效地提升政府履职效能。要营造公民问责文化氛围，培育公民社会，支持激励公民参与问责行为，以法制保障公民的问责活动，使异体问责成为公民的份内事，促进基层政府的善治行为。
5.加强行政伦理常态化教育。良好的行政伦理是西部民族地区基层政府善治的内蕴要素，是良好治理的重要前提。行政伦理体现了政府的道德责任，展示了政府的“组织良心”，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。[9]一是开展网络化行政伦理教育培训。在基层公务员中开展常设性教育，上级政府中的“政治精英”和高校中的专家学者进行学理性和职前基本从业培训，行业机构开展纵向业务培训，党校（行政学院）开展政治方向性教育培训，让他们明白公权力的来源，树立正确的职业道德观、权利义务观和是非善恶观。二是更新行政伦理教育方式。行政伦理教育要从“说教式补课类培训”为主的教育方式向“思辨式应用类培训”的教育方式转化。思辨式应用类培训主要展现出“‘价值思辨’和‘综合应用’”这两种特质。[10]在培训中，运用情景模拟和案例分享的互动式教学模式，针对基层治理的伦理困境，运用多学科知识，锻炼学员的思维能力，让基层公务员对公共事务进行价值层面的思考与辨别，提出解决问题的最佳途径，既解决公共问题的治理难题，又避免工具理性的泛滥。三是营造创新型行政伦理文化。行政伦理文化作为特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运转过程中，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化而铸就的道德意识、道德习惯和伦理传统。在不断变化创新的时代条件下，基层政府要营造一种创新的伦理文化氛围，汲取中外优秀的伦理文化因子，如广西河池通过推广群众喜爱的刘三姐对歌、白裤瑶铜鼓表演等形式，宣传政府执政方式，化解社会矛盾，以善治之道应对公共事务之变。
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基层治理与社会治理区别篇4
关键词：农村基层社会管理；村民自治制度；内洽性
中图分类号：D638 文献标识码：a 文章编号：1008－1569(2012)02－0068－12
社会管理日益提上我国转型社会的重要议程。2004年9月在党的十六届四中全会上就明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”课题，特别强调发挥基层党组织、城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织的作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。进入2011年，中央加大了社会管理创新的工作力度。年初在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中提出了加强社会管理创新的“八点意见”。5月中共政治局召开会议，专题研究加强和创新社会管理问题。两次会议都特别提出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。随后，各地纷纷出台文件，以基层为重点的创新社会管理工作全面铺开。
创新基层社会管理，必然会衍生与城乡既有的“基层群众自治制度”的内洽性问题，特别是与制度化程度较高的农村村民自治制度的内洽性问题。
一、“农村基层社会管理”范畴与“村民自治”范畴
“社会管理”实际上包含了“社会服务”和“社会管理”。本文的“农村基层社会”主要限于建制村范围。“农村基层社会管理”就建制村范围考量，就是在乡镇帮助和指导下，以村“两委会”为主导，其他村级组织和全体村民广泛参与，提供基本公共产品和公共服务，治理内外涉村各类事务，构建村域公共秩序的活动。而“村民自治”，就原本不但包括在党组织领导下村民委员会依靠全体村民自主治理本村事务，所谓“三自”“四民主”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉农事务，所谓“政务”。因此，从道理上说，农村基层(建制村范围)社会管理实质上就是建制村的村民自治范畴，两者理应没有实质性的区别。但是现今语境中的农村基层社会管理的外延已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010.11)，村民委员会治理的事务主要由两大块组成，首先是村内自治事务，简称“村务”，《村组法》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”(第二条)；“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”(第八条)。其次是承接或曰“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，自治村务与协助政务的内涵是比较单一明晰的，两者的界限也是比较清晰的。
以浙江省《关于加强和创新社会管理的决定》(2011.4)和宁波市《关于进一步加强和创新社会管理的决定》(2011.7)为例，农村基层社会管理与服务的事务包括：(一)村级党组织功能的拓展。包括：服务型基层党组织建设；发挥党员在基层社会管理和服务中的先锋模范作用；加强两新组织党的建设；创新城乡一体的流动党员管理机制，发挥其在流动人口管理服务中的作用；推动村民委员会承担起依法组织开展自治活动、协助政府工作、开展监督活动的职责；加强基层群团组织和其他社会组织建设，形成基层互联互补互动的社会管理网络。(二)综合治理网络的下延。包括：推进农村社区(建制村，下同)综治工作完全覆盖，形成综合治理基层一线实战平台，实现矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安建设联创；推进农村社区警务制度建设，全面推行农村社区民警专职化，建立农村社区警务室，把警务工作进一步拓展延伸到最基层；建立纵向到村的法律援助一体化格局，乡镇(街道)有援助站，村建立联络点；加强流动人口的管理，建立流动人口协管员队伍；加强对刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员的帮教管理，建立社区矫正信息管理系统；构建“大”、“大调解”工作体系，实行县、乡、村三级联动每周矛盾排查。(三)基本公共服务的提供。建设农村社区便民服务信息平台、便民服务中心、党员服务中心等，提供“一站式”服务和全程服务。服务内容包括社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、社会保障、就业培训和服务、文教体育、农资供销、农产品经营、农村金融、农业科技、外来人员服务、农村留守儿童服务等，以及农村的水、电、通信、电视等基础设施服务。(四)农村社区自治和服务功能的拓展。建立健全以农村社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型农村社区管理体制。具体包括：加强“两新”组织服务管理；引导驻村单位、物业管理机构、社区民间组织、专业合作经济组织共同参与新型社区建设和管理；积极引导社区村民通过各种方式参与社区建设，吸纳流动人口参与社区治理；加强农村社区专职工作者队伍建设。(五)社会管理综合信息系统的建立。包括公安、人口和计生、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、卫生、金融等的信息采集和整合，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统。
可见，就治理事项而言，农村基层社会管理已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。总起来说，农村基层社会服务管理就是原有的村民自治的服务管理内容，加上以基本公共服务提供为核心内容的农村“社区建设”的服务管理内容，再加上扩展后的社会综合治理的服务管理内容。
二、加强基层社会管理下村民自治面临的挑战
农村基层社会管理向村民自治提出了一系列新问题、新要求，村民自治面临治理事务、治理人口、治理组织等治理对象上的三大挑战。
(一)大量事务下村的挑战
随着农村基层社会管理与服务体系的建立与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍剧增，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。大致界分，有三大类别。
第一，原本的村务。即本村的公共事务和公益事业。包括《村组法》第二、八、二十四条规定的内容。
第二，原本的政务。即协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。
第三，新衍生的事务。在实行城乡统筹发展战略、基本公共服务下乡以及加强和创新社会管理的进程中，大量的事务进村，村级治理事务成百上千地增加。这些新衍生的事务又可分为三类。一是新衍生的村务。如村庄的文化生活和文
化活动等。二是新衍生的政务。如农村电网、小型水利设施、乡村道路、农村电信、电视网络等政府性基础设施建设；农村义务教育、新农合新农保等社会保障、农村卫生防疫和公共卫生、农村科技培训和推广等政府性公共事业；还有农村警务、司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务。这些事务虽然由政府资助，但都需村级组织投入大量的精力、人力来承办或协办。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如村庄外来人口的管理与服务、新经济组织的管理与服务、农村特殊人群(刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等)的管理与服务、农村宗教事务和的防治、一些新社会组织的管理与服务等等，这些都是随着加强农村社会管理特别是综合治理下沉进村的事务。
大量事务一下子下沉到村，原有村民自治框架如何承接的确成为一个大问题。靠谁承接，有无能力承载，通过什么方式承接。这必然涉及到人、财、物和组织的问题。
(二)大量人口进村的挑战
随着我国工业化、城市化的急速发展，大量内地的农村剩余劳动力离土离乡，来到沿海工业发达省份谋求发展。这些内地转移的劳动力不仅集聚在城市，也大量集聚在工业发达的村庄。如宁波市的Y村，本村人口只有1765人，但外来人口有13000余人，外来人口是本村人口的7倍多。宁波市的m村，本村村民1630人，外来人口达12000多人，也是本村村民的7倍还多，其中驻村大企业职工和商品房住户各1000多人，外来务工人员10000余人。
现有研究表明，外来人口具有很大的流动性、非融入性，自组织性和侵犯性，因此，如何把这些外来人口管理好，维护村庄稳定的治理秩序；如何把这些外来人口吸纳到农村社区的建设中来，使之从村庄建设的旁观者、局外人甚至破坏者变成共建共享者；更进一步如何赋予这些“外乡人”一定的民主政治权利，使之从被管理对象转型为同等的管理主体，成为村庄的参与管理者等等，就成为对村庄村民自治制度的一大挑战。
(三)大量组织体入村的挑战
大量工业、贸易企业入村，尤其是经济发达的村庄，使得村庄管理的范畴，从组织体的层面来说大大拓展。前述的宁波市的Y村，不仅居住着13000余外来农民工，而且集聚着大小100多家工业企业。宁波市的m村驻有工商企业、事业单位等32家，银行、工商所、小学等管理服务单位9家，个体工商户350家。
大量工商企业和服务单位的进村，有助于村庄经济的发展，但也随之带来了外来组织体及其职工的外部治理的新问题，其有效治理必然需要村企的紧密合作。另外，农村社区建设，域内公共设施和公共事业的举办，也需要驻村单位的共同参与。这些也都给原有的村民自治制度提出了新的课题。
三、乡村制度的因应性变革
面对农村基层社会管理背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。
(一)村域组织架构的拓展
1、搭建村级“社区服务中心”，承接各类公共事务提供各项基本公共服务
大量事务下沉到村，如何有效承接?宁波市普遍建立了整合化的村级公共服务组织平台――村级“社区服务中心”。村级社区服务中心整合村内资源，着眼于与村域群众生活息息相关的事项，广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务，向村域住民(包括外来暂住人口)供给广泛的政府性和自治性两类公共产品。服务中心着力打造社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟卫生服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“一站式”全程服务；服务中心的服务功能，涵盖了教育、卫生(计生)、文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业(与培训)、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理、社区党员服务等项公共服务内容。
同时，宁波市还建立了村级“社区专职社工队伍”，为农村基层社会服务管理提供人力支撑(下述)。
2、创设村级“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，融合外来人口
鉴于既有的村民委员会体制无论在管理还是在公共服务上都难以覆盖外来务工人员新群体，宁波市在村级层面创建了“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，吸收域内的外来人员参与社区的建设和管理，共享社区服务。
村级社区和谐促进会是一个“政府引导、村级组织、新老村民共建共享”的具有民间性、共建性、互、服务性特点的群众组织。它的定位，是党联系人民群众的桥梁和纽带，基层组织开展社会管理工作的有力助手，带动新老村民共同参与社区活动的有效载体；是探索社会融洽机制，协调社会机体，缩小村内二元(群体)差别，实现平等互惠，促进社区共建，造就融洽和谐的民间协调团体。和谐促进会会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租房房东、私营企业主等组成；其最高权力机构是全体会员大会(或会员代表大会)；促进会设有会长、常务副会长、副会长、秘书长、副秘书长、常务理事、理事和监事；理事会内设会员组织、党团组织、维护劳动者合法权益、文化体育、社会矛盾调处、公益服务、计划生育等7个专门工作委员会；和谐促进会下设小组，以社区保安责任区为单位分组。与此同时，村级还组建“外来农民工党支部”。
宁波市让外来人口中的优秀分子担任这些组织的负责人，充分利用他们和外来务工者“地位相同、语言相通、情感相近”的优势，解决外地人和本地人及外地人与外地人之间的矛盾，动员外来人口以主人翁精神参与村庄社区建设与管理，使其更快更好地融入当地社会。和谐促进会由优秀外来人员担任专职副会长和副秘书长，纳入社区保安编制，享受保安队员的工资待遇；外来务工人员占理事会人员的1／3以上，在全体会员中的比例不低于50％。外来农民工中的优秀党员担任外来流动人口党支部副书记，还把他们纳入专职社工队伍，每月拿固定“工资”。和谐促进会下设的保安责任区(小组)组长一般由优秀暂住人口担任，副组长一般由有责任心的房东、优秀暂住人口担任。
和谐促进会有效改变了原来的对外来人口“经济吸纳、社会拒入”的状况和外来人口与本地村民“板结化”趋势即村庄二元群体结构。2010年12月宁波的“和谐促进会”获得首届“中国社会创新奖”。评委会的评价是，“宁波创建的新老居民共建共享融合模式，对于全国2，3亿农民工融入式发展具有非常重要的现实价值”。
3、创设村级“社区共建理事会”，携手驻村单位共建共管
针对大量机构入村的现状，宁波各村创建了由驻村各机构共同参加的“社区共建理事会”。共建理事会是一个吸纳驻村各类组织和机构、各方力量共同参与社区建设、管理与服务的协商性民间组织。理事会的宗旨，就是遵循共驻共建、共建共创、共创共享的方针，本着事情共商、资源共享、难题共解、文明共创的原则，构建思想教育联抓、环境卫生联创、社会治安联防、服务设施联建、文体活动联动的社区化自治管理和服务工作格局。同时，它也是一个区域各类群体、组织的民意收集、整合和输送的平台。
共建理事会在解决村民就业、企业安全生产、签订劳动合同、职工养老保险、调解企业劳资矛盾、筹资举办域内基础设施和公益事业等方面发挥了不可替代
的作用。
(二)乡－村管理体制的调整
主要表现是，为加强农村基层社会管理一些地方在乡－村两级之间增设了中间层管理服务机构。
1、山东诸城的农村“社区发展协调委员会”模式
山东省诸城市把全市1257个村划分为208个大社区，作为承接政府部门延伸在农村的政府性公共服务和农村基层社会管理的中间平台。社区服务半径一般掌握在两公里，涵盖5－6个村、1500户左右，村庄集聚度高的增加村庄个数。
在每个农村社区设立社区党总支和“社区发展协调委员会”，下设社区服务中心(设在中心村)，社区服务中心内设一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社区环卫、文化体育、计划生育、慈善超市、社区志愿者等八个服务站(室)。社区服务中心向社区所辖村庄统一提供政府性公共产品、公共服务，进行公共管理。设计要求社区及其机构的设立以不改变建制村对乡镇(街道)的隶属关系为前提。社区党总支和社区发展协调委员会，在乡镇(街道)党(工)委的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用，与社区内村庄及其他单位不存在上下级隶属关系。社区服务中心也不是一级行政管理机构，不干涉村级内部事务，与村是一种相互支持、协商合作的关系。
社区经费支撑上建立起了以市镇两级财政资金投入为主体、社会捐助为补充的农村社区化服务与管理的多元化投入机制。每个社区配备7名专职工作人员，以乡镇(街道)机关、医院和站所选派为主，同时，吸收老党员、老干部、老教师、老复员军人等组成社区工作志愿者，开展社会互助救助、环境卫生监督、文体娱乐活动、公益事业服务等活动。
2、浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”模式
宁波市在部分农村进行了联村虚拟社区的试点。所谓“联村虚拟社区”，就是在保留建制村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干建制村组合为一个服务区域，统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，构建村级公共管理服务之上的二级公共管理服务体系(平台)，以提高农村公共产品供给的效益与效率。因其没有改变区域内各建制村原有治理体制，却又确确实实联村统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，故称“联村虚拟社区”。
为使虚拟社区内的公共服务和公共管理有效地运作起来，宁波从党的组织体系路径上求解问题，在联村虚拟社区设置了“社区联合党委”。联合党委是区域内公共服务或和公共管理的最高决策机构，对区域内的政府型公共服务提供实行统筹领导。同时，建立了联村虚拟社区层面的社区服务中心、和谐促进会、共建理事会等，皆在“联合党委”的领导下开展工作，由“联合党委”负责人或委员分别担任会长，秘书长和中心主任。联合党委的书记，由乡镇(街道)干部兼任，各村党支部书记都是联合党委的委员。联合党委下属支部采取“1+n”模式。“1”为综合支部，用于接纳区域内的“零散”党员和外来流动党员，“n”为各村党支部和各类企事业单位党组织，联合党委与“1”和“n”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。
因此我们可以看出，虚拟社区的“联合党委”实质上是乡镇(街道)党委(党工委)为因应联村社区建设需要的一个延伸，或日派出机构。它在乡镇(街道)党委与村支部之间增加了一个层级，目的是作为“核心”统一领导虚拟社区层面的公共服务与公共管理。它实质上是作为乡镇(街道)党委的人，承继了乡镇(街道)党组织的职权，因而与各村支部之间构成领导与被领导关系。
3、浙江省舟山市的农村“社区管理委员会”模式
舟山市的做法是先进行并村，原有的三五村甚至七八村合并成一个新建制村，在并村的基础上建立社区(新建制村)，村社(区)同一，在新建制村设置了一个叫做“社区管理委员会”的机构。
社区管委会视辖区人口多少由3－7人编制，人员经费和工作经费由市县(区)乡(镇)三级财政承担。管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任，故而往往是乡镇下派的带薪干部，也往往同时兼任社区(村)党组织的书记(社区党组织就是村党组织，两者合一)；管委会其他成员由乡镇(街道)选配，一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化。
文件规定：社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括：动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务，如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务；统筹规划建设本社区的公益设施，兴办、管理本社区的公共事务和公益事业；做好社会治安综合治理工作，调解民间纠纷，维护社会秩序；组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务；向政府反映群众意见、要求和提出建议；其他上级交办的事项。可见，社区管委会实际上是乡镇(街道)政权的一个派出机构，它立于现有村级“三驾马车”(“两委”加经济合作社)的构架之上，对社区(村)实行统一的管理。
4、浙江宁波的“村级社工队伍制度”
搭建了村级公共服务平台(中心)，但是“谁”来唱戏――承办公共事务实现公共服务职能?仅靠村干部显然是难以胜任的。宁波市自2010年开始，全面推行“村级专职社工制度”。按500－800:1的比例配备村级专职社工，500－800的人口基数包括村内的外来人口数量。
社工由乡镇(街道)统一从大专毕业生中招考，然后按比例下派到各村，进驻村级社区服务中心。专职社工年薪近3万，由区、乡镇(街道)两级财政负担。专职社工实行严格的上下班制度，除社区服务中心窗口服务工作外，还要负责村域一个片区(“包片”)约400户1000多人的各项服务管理工作，实施“组团式服务、网格化管理”。专职社工从事村庄服务管理的具体日常性事务。包括执行村“两委”、村民代表会议的各项决定，办理村内的公共事务和公益事业；协助乡镇(街道)和村委会做好村域范围的社会治安、综合治理、劳动保障、帮扶救助、公共卫生、计划生育、文体教育、外来人口管理、城建规划、妇女工作、档案管理、乃至驻村企业工会工作。农村社区专职社工在农村基层社会管理中承担了大量事务，发挥了重要作用。
四、与村民自治的内洽性评价
社会特别是学界最关心的，是加强农村基层社会管理、服务及其创新能否有效并合理地与既有的法定村民自治制度相衔接，寄望它是完善和发展了村民自治制度，而不是损害和扭曲村民自治制度。
村民自治制度已推行20多年，一直是在两难困境和饱尝争议中艰难跋行，一个始终存而未解而又事关制度核心价值的致命问题，是基层政府行政权力之“须”不断向村民自治阈有意无意地延伸，侵食村民的自治权利，使得村民自治空间变得越来越狭小。这个问题的实质是，在现有“乡政村治”体制下国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系决不像刀切豆腐一般各自为半、一清二楚，“井水不犯河水”，所谓“乡以上国家管，乡以下自治组织管”，古代尚且不是如此，现代国家建设就更不
允如此。因此，这两个治理域和治理体系必然是互有交叉渗透的。国家的统治力，具体说国家的事务(“政务”包括政府性公共服务)就必然要进入广大的村庄，村庄的许多事务(“村务”)也必然要上诉国家的帮助。但是，国家力量和事务进入路径选择十分精敏，一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。我们认为，加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。现状政府行政权力的过度延伸，已不可避免地导致了村民委员会丢失“自治”本性的“行政化”、“二政府”状况，鉴此，无论是何种体制改革都要把握一个原则或尺度：不可因为改革客观上加重这种状况，更不可通过改革加重这种状况，特别是不可使这种状况制度化或彻底显性化，那样，就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。我们的重要使命，是探寻一条基层政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的有效途径。
(一)就乡－村关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状
一种类型是侵害和动摇了村民自治制度。乡－村关系实质上体现的是国家行政域与村级自治域的关系。浙江舟山市的农村“社区管理委员会”，实际上是乡镇(街道)政府的一个派出机构。通过乡镇(街道)伸向社区(村)的这只“脚”――管委会，就很大程度上把法律规定的乡镇(街道)与建制村的“指导”与“协助”关系，转化为“领导”、“执行”的关系。这不仅是文件规定管委会要对本社区(即本村)“履行统一的服务、管理职能”，所承担职能的表述又具有很大的模糊性，难以与自治组织划分清楚；而且，制度设计上乡镇下派的社区管委会主任同时担任村(即社区)的党组织书记，从而也就使社区管委会特别是乡镇下派干部事实上具有了领导村民委员会的权力。在原本实施村民自治制度的同一个建制村内插入了一个乡镇派出机构、增设了一个管理层次，这个派出机构的负责人又担任了作为村级各类组织“领导核心”的村党组织的书记，难怪人们要担心甚至质疑：“管委会”体制是否冲击、瓦解乃至取代了“村民自治”的法定制度?
鉴此，“社区管理委员会”应改为“社区管理服务站(中心)”，作为乡镇的派出机构，主要承接政府下达的管理和服务任务，服务站(中心)与村级组织特别是村委会不构成“领导”与“被领导”的上下级关系，只是乡镇、村之间“指导、支持、帮助”和“协助”的关系的自然延伸。服务站(中心)负责人不应担任村(社区)党组织书记，以免混淆服务站的角色身份，从“指导”、“帮助”和“服务”者摇变成“领导”者。服务站(中心)其他成员不由主要村干部兼任而由招聘的专职社工担任。
另一种类型是，加强农村基层社会管理服务及其创新背景下的乡一村关系调整，厘清和完善或了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”，浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”，浙江宁波的“村级社工队伍制度”就是如此。
首先是坚持了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”和浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”并没有打乱现有的乡－村间的“乡政村治”体制和村庄内的村民自治制度，而是在坚守现有的“乡政村治”体制和村民自治制度的基础上，在现有体制内部作出适应性调整。比较浙江舟山市农村“社区管理委员会”体制，舟山的设计者们企望通过行政机构的所谓创新设计来解决与诸城、宁波类似的问题，走的是一条“行政路线图”。这条“行政路线图”，突破了现有的“乡政村治”体制特别是村民自治法定制度，它是一种“制度外创新”，或曰“存量改革”。诸城、宁波的决策者们显示出绝然不同的思维路径和政治技能，选择了一条“党组织路线图”，即通过党组织的创新设计来解决问题，按宁波市的说法是“以基层党建引领基层社会服务管理创新”。在虚拟社区内建立“联合党委”，上承乡镇(街道)党委(工委)，下辖各建制村的党组织，这样就把乡镇(街道)党委(工委)与建制村党组织的上下级领导与被领导关系(规定)，变成了联合党委对各村党组织的上下级领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织依法去领导各村村民自治组织；由联合党委作出决定，再由各村党组织负责并督促自治组织在村里贯彻落实。联合党委在社区有效发挥着领导作用。从实质上说，联合党委也如同舟山的管委会，是一个乡镇(街道)的派出机构(或组织)，但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线图”，合理又合法(党规)。从中国特有的现实的政治架构来看，其实际功能和运行效率不亚于甚至更好于舟山的管委会。在中国，中国共产党是法定的领导(国家与社会)党，各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起，是实质上的政权组织甚至超政权组织，因而其效用更强更大。因此，可称作“制度内”的创新，或曰“增量改革”。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种在坚守村民自治制度基本上的“制度内创新”，就更加显示出它的合理性正当性优势。
其次是厘清了乡一村关系和村民自治制度。有学者认为，跨村社区组织“受到政府强大的支持，功能全面，服务到位……使得村委会在社区建设进程中身份以及职能发生收缩。”“农村社区建设中的政府公共服务、社区服务输送体系与村民自治各行其道。”但本文作者认为，正是这种“职能收缩”和“各行其道”，恰恰厘清了久未厘清的基层政府管理与村域自治的治理边界。如前述，村民自治制度推行20多年来，一直存而未解而又事关制度核心价值即制度存废的致命问题，是村民委员会因大量承接政府性事务而导致丢失“自治”本性的“行政化”“二政府”现状，致使全国65％以上(实际更多)的村委会运行方式摆脱不了传统的行政模式，表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级’任务多达100多项，可谓不堪重负。”因此，从村民自治制度的实际运作上看，“已经很难区分‘村民自治’到底是‘基层民主’还是‘基层政权’，是‘社会自治’还是‘地方自治’”。而联(跨)村社区公共服务中心的模式，以及单个村组建的村级公共服务中心的模式，就是为了把原本村民自治组织承担的政府性事务包括政府性公共服务和公共管理剥离出来，交由政府性的服务中心承担；从而形成政府性公共服务与公共管理由政府承担、村级自治事务由自治组织自理的理想格局。这样，就把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来，腾出时间集中精力做好村民自治工作，真正履行自治职能，还村民自治以本来面目，最终理顺“基层政权”与“自治组织”，“行政”与“自治”的关系，厘清乡一村关系和村民自治制度。社区服务中心“提供一揽子、近距离服务。一是基本公共服务。将乡镇(街道)和市直有关部门的基本公共服务项目延伸到农村社区服务中心，满足农民群众在医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等方面的公共服务需求。二是生产。重点是建立健
全直接为生产服务的科技信息、生产资料、市场营销服务体系，设立社区土地流转服务中心，积极稳妥地推进土地经营权流转。三是市场化便民服务。按照互利双赢的原则，组织引导供销、农技、邮政、电讯等部门和企业到社区服务中心设立便民超市、农资超市、便民食堂等”。
厘清了乡－村关系和村民自治制度还表现在联村和单村的服务中心施行“专职社工队伍制度”。政府性公共服务和公共管理下村，习惯上历来由村级组织具体就是由村干部来承接，《村民委员会组织法》就有村民委员会“协助”乡镇开展工作的规定。根据“费随事转”的原则，乡镇应支付村级组织相应的“政务代办费”，以保障自治组织代办乡镇交付之政府性事务的工作经费和必要的劳务费。现实中普遍的替代式做法是，乡镇每年年终经考核后发给村干部数千甚至上万元不等的“年终奖金”加上其它类型的“补贴”。由此而来的逐利性也是导致村干部“种了政府的田，荒了村里的地”的重要原因之一。新的历史阶段随着超大数量的政府性公共服务和公共管理下沉村庄，村干部根本无力承接，心有余而力不足，加上这些下沉到村的政府性事务有的又具有相当的专业性，不像以往花点时间就可以做好的，因此，在政府财力具备的情况下，由政府招雇并埋单，向村级服务中心派驻专职社工(经过培训)，由他们来办理乡镇(街道)和县级有关部门延伸到村的各类公共服务和公共管理项目，就显得十分合理、正当和必要，且解决了“人”这个牛鼻子问题，颇有终于“拨乱反正”“言归正传”的感觉。
厘清了“剪不断、理还乱”的基层政府管理与村民自治的关系，努力还村民自治以本来面目，就是对村民自治制度的坚持和完善。
(二)就村内关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状
村庄新生组织与既有的村“两委”主导的基本治理结构的关系，即新生组织与党组织领导下村民自治体制相衔接的问题是关键。以宁波市村域组织架构的拓展为例，首先，它洽和了我国现阶段政府主导，企事业单位、民间组织以及社会公众等多元主体共同治理社会事务的新趋势。一方面，原有的政府一元化垄断包揽的社会管理模式已不能适应我国“多样化社会”的发展状况，现代治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，所谓多元社会主体共同治理公共事务；另一方面，中国的公民社会组织目前还很不成熟，政府也不可能将所有事务推向社会组织的自我管理和自我治理，“因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。”“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局就是适合的选择。就农村基层社会管理而言，一方面要发挥各种组织、各类人群的作用，形成合作治理的良好格局；另一方面要发挥村“两委”的主导作用，把各种组织、各类人群纳入既有的村庄治理体制之内，建立良好的伙伴关系。其次，宁波市村域组织架构的拓展的合理性正当性还体现在，它并没有在现有的村党组织领导的村民自治体制和村“两委”主导的村级治理结构外另起炉灶、另辟蹊径，而是在坚守现有的法定的党组织领导的村民自治制度和基本组织构架的基础上，依据变化了的客观情势的需要，对现有的治理结构作出必要的适应性拓展或延伸。表现在，这些新建组织都是在村党组织和村委会的领导下开展活动的，都是村“两委”的下属组织，其工作职能都是村“两委”赋予的，都是村“两委”工作职能的适度延伸，它们的存在与运作非但没有动摇和削弱、反而巩固和加强了村党组织的领导核心和“村两委”的主导地位。总之，这些新建组织都是村“两委”领导下的民间群众性组织，不与基层组织搞两张皮，更不越位代行基层组织的职能。
为保证村级党组织牢牢掌握这些新组织的工作主导权和主动权，各村和谐促进会会长由村党组织书记担任，村主任担任常务副会长，责任区民警、治保调解干部、保安队员、企业保卫科长分别担任副会长，村治保调解干部兼任秘书长，优秀暂住人口担任专职副会长和副秘书长。和谐促进会内设的7个专门工作委员会，主任分别由副会长或理事担任。社区共建理事会会长也由村书记担任，副会长由驻村的重要企业、单位的负责人担任，村主任担任秘书长，各驻村单位成为理事。外来流动人口党支部下属于村党组织，由村党组织副书记担任书记，外来人口中的优秀党员担任副书记。服务中心主任一般由村委会主任担任。
基层治理与社会治理区别篇5
关键词：居组法村组法居民自治村民自治
1989年12月我国颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称《居组法》），1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（简称《村组法》），后又于1998年11月修订正式实施。前者确立了城市社区的居民自治，后者则确立了农村社区的村民自治，二者共同构造了我国基层民主的法律框架，为基层民主的发展提供了法律保障。我国长期从事基层民主研究的著名学者徐勇先生指出，虽然居民自治与村民自治处于不同的背景和生态之下，在制度变迁的背景、组织结构、运行机制和发展趋向等各方面各有自己的特点，但二者在时间上具有承继性，在内容上具有同质性，在形式上具有借鉴性，在结果上具有互动性。[1]笔者认为，居民自治与村民自治的共同点决定了《居组法》与《村组法》也具有同质性，二法应当合并。本文试图从以下三个方面讨论二法合并的必要性。
一、《居组法》与《村组法》的差别是历史形成的，是暂时的、次要的。
在二法关系问题上，我们首先应当承认它们之间有着明显的差别：法定的自治主体分别是城镇居民和农村村民，自治权的行使者分别是居委会和村委会，他们面对的政权组织分别是街道办事处和乡镇政府等。但笔者认为，这些差别只是建国后特殊国情的产物，是历史形成的，将随着城乡二元对立的减轻逐渐缩小，即使不完全消失，相对二者的共性来说也是次要的，这是二法合并的首要原因。
从自治制度的产生来看，中国城市社区居民自治比农村村民自治产生更早。上世纪50年代初，城市就建立了居民委员会。1954年12月，全国人大成立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》，规定居民委员会属于城市居民自治组织。但50年代的城市社会是以"单位制"为主体的，企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。居民委员会只能由少数缺乏就业能力而未能进入"单位"的人组成，不仅处于边缘地位，而且高度依附于政府，城市社会的自主性及城市居民自治的空间十分狭小。20世纪60年代，城市人口迅速增长，大量成员因难以进入"单位"而游离于"单位制"社会之外。成千上万的知青"上山下乡"，曾一度缓解了城市就业压力，但20世纪80年代初知青大规模返城却造成了更大压力，更多成员无法进入单位。随着以政企分开为核心内容的城市经济体制改革的进行，企事业单位自主性增强，原来承载的社会功能逐渐被剥离出来，政府承载的部分社会职能也被逐步转移出去。结果，城市社会结构出现了两大变化：一是非固定单位的成员愈来愈多；二是"单位人"向"社会人"转变，人们需求的满足更多依赖社会而非单位实现。在这种形势下，城市社区居民自治显得越来越重要。城市社区居民自治的实质是在传统单位制解体过程中对社会进行整合，重新建构一个以"社区制"为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量弱化的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会自身的力量管理社会，以完成社会的自我管理、自我教育和自我服务。
农村社区村民自治产生相对较晚。新中国成立后，我国面临的首要问题是国家安全问题，新生社会主义政权遭到了西方国家的全面封锁。我们这个人均资源极其有限的农业大国不得不追求重工业优先的国家工业化。在一穷二白、工业基础薄弱的形势下，我们走了一条牺牲农业、发展工业的道路。为了缓解工业化资本原始积累与小农经济之间的矛盾，在农村建立了政社合一的制。这在当时是有利于为国家资本原始积累而控制农村资源的，这种与计划经济相适应的组织载体保证了工农两大部类的交换，使我国在短期内初步实现了工业化。村的主要政治职能是接受上级政府的领导，执行其决议，协助它处理政务。这种制度在促进城市工业化的同时，也窒息了农村的经济发展、降低了农民的自我管理能力，更加剧了城乡二元对立的矛盾。1980年底，广西宜山、罗城两县部分农民基于社会管理的需要，自发组建了村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后来逐渐扩大社会职能，成为农民进行自我管理的自治组织，并取得了良好的社会效益。中央及时对此做出了肯定，1982年新宪法做出了村委会是农村基层自治组织的规定，从宪法上确立了村民自治制度。1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告了体制的终结。后来《村组法》的颁布，使村民自治又进入了制度化运作阶段。村民自治在本质上是与家庭联产承包责任制相适应的村民组织形式。
成《居组法》和《村组法》区别立法的原因是我国城乡二元对立的社会结构：城市居民属于无产阶级，他们是国家的领导阶级，所在的单位大多是国营企业，主导国家经济命脉；农民属于农民阶级，在国家政权中居于联盟地位，农村的经济形式是集体所有制和小农经济，在经济结构中居于从属地位，甚至成了发展重工业的资源基础。在某种程度上，农民成了国家发展经济的"牺牲品"，这种区分立法反过来又固化了城乡二元对立的格局。
但改革开放后，这种差别又有所缓解。由于计划经济向市场经济的转变，社会成员逐渐从统一而死板的体制中解放出来，成为自主的经济人，劳动力也逐渐实现自由流动，城市居民有的已经开始走出城市，承包荒山、滩涂，农民更形成了汹涌澎湃的民工潮，进城务工。城市居民与农民的身份界限越来越模糊，甚至有的省市已经把农民与城市居民统称为居民了。同时，国家对社会的直接控制成本越来越高，为了降低控制成本，无论是在城市还是在农村，基层社会的组织形式都逐渐由过去的被组织转为自组织。二者共性的比重不断在增多，差距在不断缩小，这就为二法合并提供了社会基础。
二、《居组法》与《村组法》的共性是可以预期的，是长久的、主要的。
虽然在目前来说，居民自治与村民自治还存在形式上的一些差别，但二者在法律本质上，则是统一的，这是二法合并的第二个原因。
首先，它们有相同的价值和目标。居民自治和村民自治作为我国基层民主的核心组成部分，对于我国政治体制改革的重大意义无论怎么评价都不过分。有学者在对居民自治进行评价时指出，"社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。"[2]而对村民自治的评价更是有过之而无不及，"’草根民主’才是实践三个代表的有益探索，才是渐进政治改革的战略突破口，才是一条既能维护现有国体、政体，又能充分调动广大群众积极性，体现人民当家作主这一社会主义民主政治本质的路子；也惟有如此，政治体制改革才得以认可，基层民主化进程才得以发展。"[3]"正是在民主的形式化过程中，民主由少数精英的理念进入大众日常生活，从而培育起大众的民主意识，并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。""通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。"[4]二法作为社区自治和村民自治的基本法律规范，是我国基层民主制度得以实现的根本保障，这一点上，二者是根本一致的。《居组法》第1条规定：为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。《村组法》第1条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。
其次，它们的内容和运行机制基本相同。二法分别规定了有关居民自治和村民自治的执行者居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利等事项，其内容基本相同。而且，居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利也几乎完全相同。《居组法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《村组法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。它们与上级政府之间都属于"协助与指导、服务与监督"的关系。
第三，它们在实践中所遇到的问题也大致相同。这些相同的问题需要有统一的法律进行规定，这些问题主要表现为三个方面：
其一，宪法定位不当，居委会和村委会在宪法中所处章节容易引起歧义。在我国现行宪法中，居委会和村委会都被规定在了第三章第五节，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：居委会、村委会是一级政权机构、是街道办事处或乡镇政权的下级组织，从而混淆社区自治和村民自治的性质。这种误解对基层民主有效实现的危害是不可估量的。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。[5]社区自治要想真正实现，也必须实现自治组织的独立性。而在实际社区自治的实践中，也确实存在这方面的问题。
其二，基层党组织和自治组织的关系不清。虽然社区自治和村民自治都已经在全国普遍实行了，但事实上，人们对待它们的态度还是有所怀疑的，人们的参与热情并不如高层及学者们预想的那样高涨。其中一个重要问题就是由于历史和法律规定上的问题，人们对选举产生的居委会或村委会的权力不太信任，总认为实际权力是掌握在党支部甚至是支书一人手中，民选组织往往徒具形式。根据学者的调查，各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[6]《居组法》对社区党组织的地位和作用以及与居民委员会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为"党政不分"，造成了党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥…。[7]在实践中，两委关系不清无论是对居民自治还是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明确界定。
其三，自治组织与基层政权的关系模糊。《居组法》第2条明确规定"居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作"。依据这条规定，居委会是居民自治主要组织载体，它具有基层性、群众性和自治性。但在实践中，它忙于应付行政性工作而使自己的"三自"职责旁落，导致居委会负担过重,"上面千条线，下面一根针"，市、区各部门下派任务过多，影响了居委会自治职能的落实。《村组法》也存在类似问题：第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等，这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部就成了学者所言的乡镇政府的"人"。这种法律规定的模糊性及大量协助工作及基层政权的指导过量，造成了自治组织的失职，这也是人们对二法失望的原因之一。
三、《居组法》与《村组法》合并有利于尽快结束城乡二元对立的局面。
城乡二元对立是一个综合概念，包括政治、经济和社会等各个方面的内容。二法分立就是其中一个重要表现，显示出城市居民和农民在自治权上的差别。尽管居民自治和村民自治有质的共性，但由于历史的原因，二法无论是制定、实施的时间，还是具体内容上，都还有很大差距，这使得本来相同的权利却不能得到相同的实现。因此，尽快实现二法统一，可以统一村民和居民的权利，迅速结束城乡二元对立的局面，这是二法合并的第三个原因。
首先，二法合并可以统一居民和村民的权利。我国宪法的一个基本原则是法律面前人人平等，但在实践中，二法分立的局面就违反了这一原则。根据法律的位阶关系原理――下位法不得与上位法发生冲突，以及《中华人民共和国立法法》第78条规定――宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触，二法区别规定居民和村民的自治权就存在与宪法的冲突。一方面，两种自治权的实现时间有很大差别。城市居民早在上世纪50年代就初步开始享有自治权，而村民自治却晚三四十年左右；但村民自治从80年代实行后，发展速度、深度却异常惊人，而居民自治几十年来几乎处于停滞局面，到二十世纪末却才真正得以实现。另一方面，两种自治权的内容也有很大差别。从理论上来说，村民自治首先应当表现为村民以自治权抵抗各种不合理负担，维护自身利益。但村民自治实践中，村委会却成了"苛捐杂税"的征收者，并未真正履行自治职责。而居民自治所承担的压力及阻力则相对较小，城市居民没有杂税负担，居委会承担的主要是一些自我管理和服务的职能。随着农业税的取消，城乡税制的统一，村民自治机关的职能也会发生相应变化，逐渐由过去收费职能转化为自我管理和服务。二法合并也将把这种变化用法律固定下来，真正实现居民和村民自治权的统一。
第二，二法合并可以实现城乡基层政权的统一。二法合并后，改乡镇为县政权的派出机构，村委会改称居委会，与城市居民自治统一起来。这样以来，可以迅速实现学者提出的"县政、乡派、村治"[8]设计，完成乡镇与街道办事处法律地位的统一，对于消除乡镇权力的过度集中、"专横"非常有好处。同时，乡镇政府及大量事业单位的工资都由村民负担，而街道办事处的工作人员及城市大量的事业单位职工都由国家财政负担，因此，农民的负担远比城镇居民更大。二法合并后，乡镇政权性质就变成了县政权的派出机关，工作人员的工资相应也应当由国家财政支付，也可以大大减轻农民的负担，可以减轻农民的压力，缓解我国的三农问题。
第三，还可以使城市居民自治与农村村民自治相互借鉴，取长补短。虽然城市居民自治早在上世纪50年代就开始建立，但几十年来并未有任何发展，1998年才有26个国家实验区进行探索，2000年底开始大面积推行。而村民自治从80年代初刚刚诞生之际，由于其强大的生命力，迅速在全国推广开来，并在实践中积累了大量经验，并大有后来居上之势。而且，从二法的法律条文上来看，《居组法》也比《村组法》粗糙，居委会的权利、与基层党组织和基层政权的相互关系等方面的规定也不健全。二法合并后，《村组法》的实施经验可用来完善居民自治，城市居民在权利上的优势也可弥补农村村民的权利不足。
因此，尽快统一《村组法》和《居组法》，统一规定村民和居民的自治权利，应当是保证村民自治和居民自治健康发展的明智之举。一方面，可以借助村民自治中的大量经验和教训发展居民自治，另一方面，也可进一步推动消除历史形成的城乡二元对立的社会、经济和政治结构，统一农民与居民的自治权，实现农民与居民法律地位的统一。
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基层治理与社会治理区别篇6
关键词：河北省；城市社区；社区治理；问题与对策
社区治理即是依托于政府、社区自组织、社会组织、社区居民等参与主体应对社区的公共问题，共同完成和实现社区公共服务和社会事务管理的改革和发展的过程。在这一过程中，不同社区因其不同的地缘特征、区位环境、发展状况和社区需求，呈现出不同的治理形态。本研究通过对河北省域内一些典型城市基层社区治理实践的考察，以了解当前我国社区总体的治理状况、存在的问题，进而总结社区治理模式，寻求破解社区治理困境的路径选择。
一、河北省城市基层社区治理的现状
河北省地处华北平原，环抱首都北京，毗连天津并紧傍渤海，区位优势明显。作为传统的农业大省和人口大省，其整体性的社区治理形态也经历了一个从传统社会建立在血缘、姻缘、地缘等关系之上的“长老统治”和“礼俗秩序”[1]，到1949年新中国成立后单位统领一切，成为国家社会管理和动员的微观组织基础[2]，1985年开始的城市改革使得社区的治理问题再次成为人们的关切，1991年民政部提出了“社区建设”的概念，标志着社区建设在全国的正式展开和实践推进，当前“社区治理”则成为社区主要的着力点和实践方向。
就整体而言，河北当前正处于经济社会发展的调整期，呈现出从传统社会到现代社会转换的中介形态，市场经济、基层社区、社会组织发育还不成熟，国家政府仍是社区治理的主导者，基层社区只不过是地方政府的“腿”，扮演着上传下达的角色，而大量的社会组织还较为弱小，无法融入社区，参与治理。具体表现为：街道办凭借行政性命令和权威性资源控制统领一切，社区居委会负责具体执行和管理社区日常公共性事务，各类社会组织则依附于地方政府以获取资源，社区居民依然处于被动的接受和服从中。
二、河北省城市基层社区治理中存在的主要问题
面对当前河北省域内城市基层社区治理的现状，比照近几年国内其他地区，社区治理的实践，研究者走访和考察了河北省域内几个典型社区，通过实地观察中的经验总结和理论归纳，我们发现河北省域内城市基层社区治理普遍存在以下主要的治理困境和突出问题。
首先，行政色彩浓厚，政府干预的“越位”与“缺位”普遍存在。受传统社区管理体制和理模式的影响，河北省域内大量的城市基层社区治理依然存在较为浓郁的行政化色彩，街道办掌控着大量的社区治理资源，其凭借行政命令的方式，对基层社区进行直接的行政性干预，以确保对基层的动员和控制。一方面是大量的政府部门职能的基层下沉，争先抢占社区，政府严重“越位”；另一方面大量的社区事务无法有效处理，造成普遍的服务“缺位”。
其次，居民自治不足，社区管理与社区服务效能低下、杂乱无序。社区居委被置于地方政府支配下，疲于应对，缺乏合理的社区发展规划，社区功能萎缩，特别是居委会的行政化和社区自治组织的缺乏等，导致了目前社区管理中居民参与制度的缺失，居民对街道或居委会组织的各类活动不感兴趣，造成社区自治缺乏活力。通过走访调查，我们发现河北省域内大量的社区普遍存在居民整体素质不高，参与率低，居民自治的氛围远远没有形成。
最后，社区资源缺乏，各类社区内组织和社会组织发展不充分、参与较少。传统上政府垄断着一切资源，而随着政府职能的转变和“政社分开”社会改革的推进，在地方政府社区管理职能退出的同时，却没有把其连带的资源下放，造成社区资源匮乏，各类社会组织无法直接进入社区，以弥补政府退出后的遗留空间。从我们考察的几个典型社区来看，各类社会组织，都有进入社区愿望，社区也有接纳的需求，但是缺少一个连带的中介。
三、推动河北省城市基层社区治理创新的对策
当前，河北正处在社会发展转型的关键期，京津冀协同发展重大国家战略布局，为河北经济社会发展提供了一个新的机遇，社区治理创新将为河北的社会发展注入新的活力。考虑到河北省域内城市基层社区发展的实际，通过调研，我们认为要推动河北省域内城市基层社区治理创新，应着眼于以下几个方面：
（一）加快“政社分开”改革，转变政府职能以推动服务型政府建设。首先要打破政府对社会资源的垄断，引入市场竞争，通过“外包”或“政府购买”等方式，实现社会资源的多元参与和共享机制，促进公共资源利用的效益最大化；其次要转变政府职能，促使政府功能定位从管理主导型向公共服务型的转变，给社区自组织和社会组织功能发挥预留更大的自治空间；最后是服务型政府的建立，地方政府通过平台搭建，在资源共享和平等对话协商下，实现对公共事务的治理。
（二）培育多元治理主体，推动社会组织参与社区管理和社区公共服务。社区治理是一个多元参与，协同合作，共同推动社区发展的过程[3]。政府职能的转变，直接的后果便是为大量社会组织的兴起创造了巨大的空间，提供了适宜的土壤。首先通过广泛的社会宣传，引导公众对社会组织的参与认同，形成社会组织发展较为宽松的舆论环境；其次建立健全社会组织参与社区治理的政策法规设计，保障社会组织参与治理的合法性，赋予其参与治理应有的社会地位；最后要积极引导和鼓励社区中的居民参与到社会组织的实际运作中去，通过切身参与，培育其公民精神和共同体意识，最终推动社区的建设与发展。
（三）强化社区居民自治，促进社区居民自我管理和自我服务能力提升。首先通过社区的需求调研，发现社区民居面临的共同问题和改善愿望，引导居民们在一种共同关切下解决问题的期许，以促成其相互合作，彼此负责的共同体意识；其次，引导居民积极参与到社区的公共事务中去，通过一系列活动设计和任务解决，实现居民在参与中的了解和认同，形成互帮互助的邻里友爱关系；最后要规范社区居民选举，落实好社区居民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治的政策法规，实现真正的社区自治。
（四）优化社区治理环境，实现社区安定有序、友爱和谐发展。首先要合理规划，有序引导，社区建设与发展涉及方方面面，需要我们仔细谋划、合理布局，形成一个较为合乎实际又具有一定前瞻性的社区建设和发展方略；其次要完善社区公共基础设施建设，加大社区活动场地、居民娱乐设施、资金支持、专业人才队伍、社区居民参与等方面建设；最后整合资源，形成多元主体参与、不同部门共同关切的合力格局，共同推动社区安定有序、友爱和谐发展。
参考文献：
[1]费孝通.乡土中国[m].北京：北京大学出版社，2012：9.
基层治理与社会治理区别篇7
关键词：基层群众自治制度；复合性；展望
中图分类号：D62文献标志码：a文章编号：1003-949X（2016）-03-0037-02
一、走近基层群众自治制度
在建国初期，基层群众自治组织作为帮助基层政府管理、解决基层社会问题的基层群众自治组织形式，被提出并形成。这种基层组织形式的出现，巩固了新生的社会主义政权，延伸到了政府职能范围。到了上世纪80年代，基层群众自治作为一项具有法律保障的民主制度存在和得到完善。1982年宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自制组织。”至今，基层群众自治的发展已经成政治体制改革的需要，党的十七大报告将其纳入了中国特色政治制度范畴之中。至此，基层群众自治制度在推进我国政治体制改革、扩大基层民主方面的重要性愈发明显。
基层群众自治制度除了包括村民自治制度和城市居民自治制度以外，还包括以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。此外，还存在一些其他的基层群众自治组织形式。其主要包含以下四个组成部分。
1.村居民自治制度
在农村居民自治制度中，村民委员会是一种有效的基层群众自治的组织形式，是农民群众在实践中创造的产物，是宪法对村民会议或户派代表参加会议规定条文内容的延伸和发展。我国以法律的形式确立了居民委员会在农村自治中处于主导地位。如《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服从的基层群众性自治组织[1]”。
2.城市居民自治制度
居民委员会是群众自治性的居民自治组织，是广大城市居民实行自制和推进民主建设的重要途径[2]。1982年宪法明确了城市按照居民居住地区设立的居民委员会是城市基层群众性的自治组织。1989年我国颁布的《城市居民委员会组织法》使居民委员会制度得到进一步发展和完善。
3.职工代表大会制度
职工代表大会是国有企业中职工行使民利，进行民主管理的管理制度。国家通过多次颁布相关法律、法规，进一步发展和完善了职工代表大会，使其作为一种企业民主管理制度得到巩固。
4.其他组织形式
目前存在的其他基层自治组织形式主要还是从居民委员会衍生出来的，如调解委员会、公共卫生委员会等。这些基层自治组织虽然没有得到法律、法规的明确肯定，但它们同样是基层群众进行管理，推进民主决策的自治组织，同样是基层群众自制制度的组织形式中不可或缺的组织形式[3]。
二、基层群众自政治制度的复合性初探
（一）复合之一――民主与治理的碰撞
基层群众自治制度的初衷就是能让人民获得更多的民利，能更好的实现人民当家作主。然而在基层群众自治制度中，“群众”一词，更多的是一个治理对象的概念，党政体系主导、动员和支配的对象。党政体系为延续其权利性质的合法性和治理的有效性，又不得不尊重群众的意愿，满足群众的参与需求。作为一个抽象的集合概念，“群众”与“公民”之间还有很大的距离。
这样一种定义和运行机制相应引发了基层群众自治制度的两个现实性问题。其一，基层党组织与群众自治组织的关系不够协调，存在着基层党组织不适当地干预群众自治或群众自治组织动摇党的领导权威等问题。从根本上讲，基层群众自治与党的领导是一致的，是党领导和支持人民当家作主的重要途径。但在实践中，尤其是在农村，一些地方的党支部和群众自治组织并不和谐。有的党支部把村委会变成“摆设”，有的村委会把党支部架空。其二，基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化，群众自治组织自治功能弱化。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，基层政府与村（居）委会的关系是指导与被指导关系，基层政府对村（居）委会的工作给予指导、支持和帮助，村（居）委会协助基层政府开展工作。《村民委员会组织法》还专门强调基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但在实践中，一些基层政府（或其派出机关）却常常将村（居）委会当成自己的行政下级，下达种类繁多的指令性任务，使其无暇开展自治活动；有的甚至随意撤换村（居）民选举产生的干部。例如，湖北省潜江市自1999年9月28日第四届村委会换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇党委或政府甚至领导干部个人宣布撤换的达187人，占57%[4]。
（二）复合之二――中央治理下的民主自治
设想一个完全民主框架下局部政治体的自治――基层政治权力机构、地方政治权力机构都由当地社会民主选举产生，享有自治权；当地民众享有充分而常规的参与权利和表达权利。
然而当代中国现行的基层群众自治制度更多呈现在我们眼前的是中央集权体制-层层下压体制下的社会自治：对本社区的公共事务，当地民众能够以民主的方式参与。在农村，自我管理、自我教育、自我服务，由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成村民自治；在城市，主要是围绕社区公共事务而产生社区民间组织和社区活动，如居民委员会选举、社区论坛、社区对话等，其次是业主委员会的产生及各种维权活动。
我们渴求真正的完全的民主，然而中国复杂的国情与当代中国现行的政治体制却又注定了我们现阶段离实现完全民主的理想还有很长的一段路要走。
（三）复合之三――不同空间下基层群众自治相异的运行逻辑
不同的空间与环境对基层群众自治制度的需求点有所差别，这就要求基层群众自治制度因地制宜、有所差别。这种环境相异最突出的代表无疑是城乡二元结构。具体而言，中国的乡村主要包括自然村和行政村，分别为纯熟人社会和半熟人社会，在这样的环境中，在法定的范围内，人们对自治的需求度更高。而相较乡村而言，中国的城市主要是陌生人社会，在这样的环境下，人们更注重个人的隐私，对自治没有那么需要。
现阶段，我国的国家政权建设无论在城乡均继续往前推进，更多地是以治理体系的完善和非国家载体的方式进行。城乡基层自治的发展面临新的问题，同时也要处理好与国家强势推动的社区建设和新农村建设的关系。两者之间既互相利用、互相促进，又有冲突和矛盾。从长远看，国家政权建设的细密和完备性仍将进一步增强，但城乡基层社会的自治能力也会有所提高。
三、基于基层群众自治制度的几点展望
基于基层群众自治制度的多重复合性，我想对基层群众自治制度提出以下的几点展望。
其一，理顺基层党组织与群众自治组织的关系。进一步明确基层党组织与群众自治组织之间的领导与被领导关系，群众自治组织必须坚持党的领导，基层党组织不能“缺位”，也不能“越位”。应当明确：党的领导不等于直接管理城乡基层的具体事务。基层党组织的主要精力应用于对本村（社区）发展方向的把握，以及对各种社会组织的指导及其相互关系的协调。改善基层党组织的领导方式，加强政治指导、思想引导和组织领导。
其二，坚持适度的政府主导，理顺基层政府与群众自治组织的关系。基层群众自治离不开政府的主导。但是，政府的主导要适度。历史已经证明，在旧体制下，国家行政权力直接贯通到村（居）民，并不利于城乡社区的发展。改革开放30余年来的基层群众自治已经证明，减少政府干预，发展群众自治，有利于城乡社区的发展。基层群众自治内在地要求国家权力从基层社会生活中适度退出，以培育基层群众自治的土壤，扩大自治空间。
其三，尊重不同空间环境――尤其是城乡二元结构下相异的情况，具体问题具体分析，灵活的运用基层群众自治制度去更好的适应当地群众的需要。
其四，培育社会基础，提高自治水平。基层群众自治需要对社会力量进行动员整合，需要良好的社会基础。这个基础既包括人的因素，也包括组织因素。首先，我们应该大力加强基层群众自治的宣传和教育，提高城乡居民的主人翁意识和自治意识。同时，也要加强对社会组织的引导。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的深刻变化，大量新兴社会组织应运而生，如城市的业主委员会和志愿服务组织、农村的行业协会和经济合作组织，等等。加强对这些组织的引导，使其成为有组织地表达群众诉求的合法载体，发挥其在城乡社区公共事务管理中的积极作用，有利于壮大基层群众自治的主体力量[5]。
推动基层群众自治制度的不断完善，我们的路还很长，我们还在路上。
综上所述，从我国基层群众自治制度的多重复合性中，我们可以大致窥见当代中国政治的复合性，我想这是由中国现阶段的基本国情决定的。正如没有一个经济模型可以完全的模拟出当今世界复杂的经济状况一般，也没有任何一种制度可以完美的呼应所有的需求，解决所有的问题，面对复杂的社情国情，当代中国的政治制度必然会显示出其的复合性。
参考文献：
[1]中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法.北京：法律出版社：2002.
[2]中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会.城市街道办事处组织条例[m].北京：人民出版社：1979.
[3]刘晶晶.论基层群众自治制度的现状与完善[J].社科纵横，2008（6）.
基层治理与社会治理区别篇8
关键词：城乡基层群众性自治组织人力资源管理创新实践对策
一、城乡基层群众自治组织人力资源管理概述
（一）城乡基层群众自治组织人力资源的概念
基层群众自治组织的人力资源是指城市和农村居民建立的自治管理组织的人才储备和人力资源开发利用等内容。其中基层群众自治组织是指在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。城乡基层群众自治组织包括城市社区委员会和农村村民委员会。城市社区委员会主要是指在大陆范围内城市的街道、行政建制镇的分区，即社区的社会组织机构。农村居民委员会是大陆地区内乡镇所在的行政区域，村民通过选举产生的群众性的自治组织。村民委员会的组织构成由三到七人，包括村主任和副主任还有委员成员组成。成员的民主选举三年一选，任何组织和个人都无权制定或者委派撤换委员会成员。
作为基层群众性的自治组织，其人力资源除了包括社区委员会成员、村民委员会成员外，还包括广大的社区成员和村民，他们既是被管理的对象，也是管理的主体，在人力资源管理过程中需要发动他们广泛参与社区事务或村务的管理。
（二）城乡基层群众自治组织人力资源管理的特点
城市社区委员会和农村村民委员会在人力资源方面存在着性别差异。据调查研究显示城市社区居委会的组成人员多为女性，而农村村民委员会的人员组成多为男性。
城市的社区委员会在自治管理内容方面也存在很大差异，因此就造成了人力资源的开发和培养上存在很大的不同。尽管在基本原则上均需要结合本地区的实际发展情况，通过在社会范围内的实践管理，但是城市社区委员会的自治管理集中在对社区的治安、医疗保障、教育保障和社区建设等方面，这些工作都要有准确全面的把握。一切工作和管理都要为社区居民服务，认真地处理和积极地反馈社区居民所关注的问题，创设良好的社区发展氛围。而农村村民委员会的主要管理任务是在农村范围内进行的自治管理，主要的管理内容就是办理本村镇的公共事务和公益事务，对于农村范围内存在的纠纷问题实现调节，及时有效地反映农民关注的问题，并且提出有效的建议和反馈。因此针对城市和农村基层群众自治组织的管理内容不同，对委员会人力资源的开发也是不同的，需要根据人员工作的安排来开发人力资源。同时在选择后备力量时的选择标准也不同。
城乡基层群众自治组织同其他组织人力资源管理也有一定的区别。以企业人力资源管理为例，企业的人力资源管理注重实现自身利益的最大化，为社会提供的是非公共性的产品。企业从事的一切活动都是以效益性作为衡量的准绳，坚持效率优先，兼顾公平。在人力资源管理中充分考虑到招聘、调配、培训、开发、考核、激励、薪酬福利设计方面各个环节的内容，体现了规范化的管理模式。而城乡基层群众自治组织人力资源管理注重有效地整合辖区内人力资源，解决居住地范围内的公共事务和公益事业，为居民群众提供便捷高效的服务。
（三）城乡基层群众自治组织人力资源管理影响因素
随着社会主义民主建设的不断推进，呈现基层群众性自治组织的人力资源管理面临着新的发展状况，农村和城市的人力资源管理的水平受到主客观因素的影响。对于城乡基层群众自治组织的人力资源管理应该注重对实际情况的把握，了解城市和乡村基层自治组织的基本情况，找准落脚点，有针对性地进行基层组织建设。
以人为本的管理思想。从主观方面来说，城乡基层自治组织人力资源管理作用的对象是人。城乡居民的管理具有各自的特点，因此在人力资源管理上应该注重对人的协调，从思想意识和行为活动方面对城乡居民进行积极地引导。城乡基层群众自治组织重视民主选举，人民群众占有主动权，在城市和农村范围内，通过社区委员会和村民委员会的形式实现对群众的自主管理，自我教育和自我服务。无论是社区范围内还是在农村管理范围内，城乡基层组织成员都有权利对各自的管理问题提出对策和建议。在人力资源管理上注重协调和沟通，作为村民和社会的代表，组织和管理者都应该做好思想工作，以身作则，积极地向大众传达我国发展政策和思想，实现对大众的有效引导，积极地配合实现基层组织建设的良性发展。
主次分明的管理方式。从客观方面来说，城市和农村的基层建设情况不同，因此在人力资源管理的侧重点和建设需求都有不同的反映。农村的发展和城市的发展水平存在着一定的差异，对于农村基层建设和管理需要投入更多的人力、物力和财力。决策者应当在政策上适当地放宽，深入走访农村基层，在农村基础生活保障、农村医疗卫生建设和农村教育文化事业的发展方面投入更多的关注力度，满足基础建设发挥的需求性。农村基层组织应该善于了解农村建设的需求，从根源上发现农村建设存在的困境，及时地做好信息的反馈，营造和谐的农村建设氛围。城市社区委员受到城市建设发展的影响，已经形成了一定的管理基础，在社区管理方面应该更加注重对于社区人员的管理，了解社区居民和外来人员的生活状况，注重对物质生活和精神生活方面的协调建设，丰富社会建设的内容，提升居民的总体生活质量。
（四）城乡基层群众自治组织人力资源管理面临的新情况
城乡基层群众自治组织人力资源管理随着社会建设的全面发展出现很多新的情况，从人员的配备、基础建设水平和管理机制上都存在着新的发展情况。在人员配备方面，基层自治组织对于城乡基层管理的内容和情况认知不清晰。在人员的素质建设的水平上，教育、医疗、卫生和社会保障等方面的内容管理不够深入，缺乏管理经验的积累和创新，尤其是十之后，我国五位一体建设的基本模式下城乡基层组织管理也应该适当地做出调整，提升基层组织管理在城乡建设当中的基础性地位，完善基层组织管理的任务，推动城乡基层人力资源管理的发展进程。在城乡基层群众组织的人力资源管理机制上，城乡基层自治组织应该有一个全面的规划性，使城市和乡村的发展更加规范，尤其在权利的约束上，应该注重对政府职能的监督和补充，广泛地听取群众的建议，实现和政府的协调，鼓励大众的参与，将人力资源管理的权利让渡给群众，体现群众基层组织的民主性，代表群众说话，为城乡的发展做出最大程度的努力。
二、城乡基层群众自治组织人力资源管理创新对策
城乡基层群众组织人力资源管理工作以基层服务意识为主，秉承着一切为了群众的原则积极地开展基层建设工作。城乡基层自治组织人力资源管理工作创新实践应该结合城市和乡村的建设发展实际问题，提升基层组织成员的管理能力，营造基层组织管理的参与氛围，形成科学有效的管理制度。
（一）重视人力资源管理培训教育，营造城乡基层管理氛围
城乡基层组织的人力资源管理水平和管理人员的素质能力有很大的关系，管理人员对于城市和乡村的基本发展状况应该有所了解，对于群众的生活需求和生活状态都应该有清楚的把握。提升管理者的组织领导能力，尤其是在政策的传达表述、对于纠纷的协调和解决的能力上，管理人员应该有清醒的认识和深刻的理解。城乡基层组织管理人员保证定期的学习和培训，实现在管理能力上的提升，注重现代化的管理理念的渗透，提升对信息化条件下人力资源管理协调上的能力把握。提升主动管理的行为意识，积极地动员群众的参与，深入到群众中去，总结人民群众的需求性，提出具有建设性和代表性的建议对策，真正地做到为人民群众说话，代表人民群众的利益，在城乡基层氛围中营造良性的管理氛围。
（二）创设人力资源管理环境，实现制度机制的规范保障
在城乡基层群众自治组织的管理环境中，应该体现制度的规范和保障性作用，体现人民群众的管理地位。执行部门应该善于行使社会事务的管理权限，保障人民群众的合法权益，形成制度的规范化，提升政策的执行力。完善民主自治管理的力度，实现管理决策的公开化，民主决策的透明化，在人力资源的管理上形成基层组织和政府之间的相互约束，为民主监督创设机制保障环境。提升各个部门之间的密切联系，形成人力资源管理的合力，营造整体性的管理效应。积极地探索城乡基层管理组织的新型模式，对于民主管理的形式和内容上的规范化、制度化实现做出科学的调整。
（三）注重政府监管和民众参与相结合，提升人力资源管理的社会参与性
在城乡基层人力资源管理创新实践的过程中，应该创新管理模式，注重调动人民群众的参与热情，紧密地围绕在基层党组织的管理周围，形成群众和管理者之间的组织协调，形成基层管理组织的关系网络，带动基层组织建设向着新的发展格局出发。统筹人力资源管理的力量，以基层管理组织为核心，促进民主自治的管理发展，营造和谐的城乡基层管理环境。坚持走群众路线，注重群众的参与管理，积极地开展基层工作，探索基层服务管理的运行机制，加强政府部门和群众之间的互动，实现高标准、高要求的城镇基层管理模式，将基层管理人力资源的工作延伸到群众自治管理工作中，探索适应我国城乡基层管理自主的人力资源创新服务模式，为人民群众的生活实践提供充分的保障。
参考文献：
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基层治理与社会治理区别篇9
层开始，从村、乡镇、县一级一级向上推行，走出一条所谓“农村包围城市”的民主发展道路。
这是一个很值得重视和讨论的问题。这里首先涉及到一个应该搞清楚的问题，即村民自治是一种什么样的民主，它在国家民主化进程中处于什么样的地位，发挥什么样的作用。
民主首先是一种国家形式，一种国家形态或国家制度。作为国家制度的民主，属于治高层建筑和政治民主范畴。这是民主的本质和主要表现形态。除此以外，民主还有其它表现形态。比如，随着国家与社会的分离井二元化，政治将区分为政权政治与非政权政治，社会组织区分为政权组织和非政权组织，民主也将区分为政权民主与非政权民主。在非政权组织中所实行的非政权民主，即是一种同国家政权民主相区别的社会民主。尽管社会民主这个概念为民主社会主义者所推崇和强调，资产阶级政治学家也作过许多阐述，但我们仍没有理由把这个反映社会进步现象的概念拒之门外。
社会民主存在于广泛的社会生活领域，往往以社区民主、基层民主的形态表现出来。在一个现代民主国家，社区民主生长于社会的基层，繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体，以至形成广泛的社区民主网络。美国著名政治学家乔·萨托利说：“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构”（乔·萨托利：《民主新论》，中国东方出版社1998年7月版，第10页）。社会民主的根本意义即在于此。
根据我国村民委员会组织法有关规定，村民自治是厂大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主制度。在这民主制度中，村民委员会不是一级国家政权组织，也不是基层政权的派出机构，向是具有独立法人资格的社区印台组织或基层群众自治组织，对本社区的资源拥有决定权和支配权。这一社区自治组织同国家政权没有直接的隶属关系，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村委会领导人员由村民直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或撤换全体村民有权直接参与村民自治范围内各类事项的民主决策、民主管理和民主监督。由此可见，村民自治是一种社区基层民主制度，是社会民主的一种形式，充分体现着“自治”的精神——－“我们自己管理自己”。这种民主所涉及的基本内容是基层社会生活中公共事务、公益事业的管理，而不是国家政权管理。实施这种民主的社会组织，虽然也要受到国家政权组织的管理和控制，但它本身不具有国家政权性质，不是国家政权的组成部分。这种民主的发展，既不与国家政权结构挂钩，又仅限于社会的基层，属于社区政治发展范围。正确认识村民自治这一种民主制度的属性和特点，至少有以丁几点价值或意义：
第一，既然村民自治是一种非政权性质的社区基层民主，在其发展和完善过程中，就不能把它当作一级国家政权看待，不能让村委会檀变为政权机构，也不能让村委会承担大量政权组织的任务。完善村民自治的首要目标，是要使村委会真正成为具有独立法人资格的社区自治组织，真正让村民依法自己管理自己，管理好同他们的利益直接相关的社会公共事务。
第二，村民自治作为一种社区民主和社区政治发展形式，既受到经济制度和经济发展水平的制约，又受到整个国家民主化进程的制约。随着我囚社会主义市场经济制度的建立和完善，国家和农村经济发展水平不断提高，农业产业化、现代化以及农村城市化将有更大发展，而随着政治体制改革不断向前推进和民主政治目标的一步步实现，社会民主将会进一步扩大并日趋多样化，村民自治也将会在更高的层次上获得拓展和提高，甚至可能出现一种新的更适合当时农村经济政治发展需要的自治形式。
第三，村民自治作为一种社区民主非国家政权民主与国家政权民主有着密切的联系。社区民主总是一定国家政权和政治民主形态下的社区民上，其性质和发展前途，是山这个社会的国家政权民主决定的，归根到底是由这个社会的经济基础决定的。发展国家政权民主和扩大社区民主，是社会主义民主政治建设两个相互依存、相互促进的重要组成部分。但这两者又有着严格的区别。国家政权民主，是体现国家本质和政治制度核心内容的民主，它涉及到国体、政体以及国家权力结构等民主的根本问题。社区民主无论发展到哪一步，都不会也不应该进入国家权力民主领域，也不会直接影响国家民主制度的根本属性。因此，所谓由村民自治一级一级向上发展民主的说法足不确切的，也是不可能的。
国家政权民主与社区民主，在同家民主化过程中有着不同的地位和作用。如果说国家政权民主是“宏观民主”，社区民主则是“微观民主”如果说国家政权民主是“统领性民主”，社区民主则是被统领的“次级民主”；如果国家政权民主不向前发展，社区民主也不会有什么发展前途。社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。从这个意义说，发展和扩大社区基层民主，是社会主义民主政治建设的基础性工程。对于一个原先缺乏民主根基的国家来说，大力营造这样的基础性工程，具有特别重要的意义。但是，存在于非国家权力系统的社区基层民主，不可能成为民主政治
建设的“主体工程”，村民自治作为一种“草根民主”，在党和政府的引导和支持下，能够发展力无限宽广、充满生机的“民主草原”，但它不可能直生长成具有标志性意义的参天大树——民主的大树。
民主政治建设的“主体工程”只能是国家政权民主的发展。政治体制改革的“重头戏”，应该是这一“主体工程”的建设。因此，我们要在积极支持、发展包括村民自治在内的社区民主的同时，不失时机地按照邓小平同志首先确定的政治体制改革蓝图，大力推进国家政权民主的制度性改造。
国家政权民主的制度性改造，实质上就是政治体制的转型问题。我国经济体制的转型十分肯定、明确，即由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。而政治体制的转型，似乎不太肯定，不太明确。实际上，邓小平同志1980年提出的“党和国家领导制度的改革”，以及1986年多次阐明的政治体制改革的目标和内容，已经为我国政治体制的转型确定了一个基本框架。
邓小平同志多次讲过，我国原有政治体制的主要缺陷是：党政不分，权力过分集中，特别是领导者个人高度集权；缺乏民主法制，缺乏制度，实际上搞人治。按照邓小平同志的思路，我国政治体制转型的一个具有实质性意义的目标，是实现由个人高度集权的人治型体制向民主的法治型体制的转变。党的十五大所提出的“迸一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，为我国政治体制转型指明了正确方向。
围绕政治体制转型目标，从现在起，就要着力解决国家政权民主中的一些制度性问题。
第一，理顺权力关系，调整权力结构，切实解决“权力过分集中”问题，并形成有效的“以权制权”的民主监督机制，防止权力滥用和权力腐败。
第二，理顺党政关系，实行党政分开，把党的领导职能同国家机关治理国家的职能，特别是政府的行政管理职能划分清楚，并以法律形式确定下来。“党要管党”，“党要从严治党”，切实加强党的领导。与此同时，要切实改善党的领导，改进党的领导方式和执政方式，要善于把党的路线、方针、政策变为国家法律，领导人民依照法律治理同家。
基层治理与社会治理区别篇10
在全区社会治安基层基础工作现场会上的讲话（2008年3月30日）同志们：这次会议是区委、区政府研究决定召开的，主要议题是推广张山子镇加强社会治安基层基础工作的经验做法，全面加强全区社会治安基层基础工作。刚才，大家实地察看了张山子镇几处基层基础工作现场，张区长传达了区委、区政府《关于加强社会治安基层基础工作的意见》，区公安分局王局长传达了《关于进一步加强公安基层基础工作的意见》，张山子镇党委作了很好的经验介绍。特别是市公安局李德芳局长、治安支队朱广志支队长也在百忙之中到会指导，李局长还代表市公安局作了非常重要的讲话，对我区的社会治安基层基础工作提出了很好的指导意见，让我们再次以热烈的掌声对市公安局领导的到来表示欢迎和衷心感谢！下面，就进一步做好全区社会治安基层基础工作，我讲三个方面的问题。一、正确认识形势，进一步增强做好社会治安基层基础工作的责任感和紧迫感去年以来，全区各级党委政府深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，紧紧围绕“苏鲁边界平安区”建设，深入开展“严打”整治斗争，狠抓矛盾纠纷排查调处工作，大力加强治安防控体系建设，不断深化社会治安综合治理，有力维护了社会政治稳定，全区没有发生影响稳定的重大问题，为改革开放和经济建设创造了良好的社会环境。这些成绩的取得都离不开扎实有效的社会治安基层基础工作。特别是一年多来，各级各部门把维护稳定工作的着力点不断向基层倾斜，抓基层、抓基础、抓队伍，不断加大对基层工作的指导、支持和保障力度，基层组织网络进一步健全完善，基层基础工作的制度化、规范化得到进一步加强，全区社会治安基层基础工作面貌发生了根本变化。张山子镇党委政府历来对社会治安基层基础工作十分重视，特别是对新时期、新形势下如何进一步加强基层治保组织建设和社会综合治理工作进行了一些有益的尝试和探索，取得了一定的经验和实实在在的效果。从近几年的社会治安状况来看，张山子镇虽然地处省际交界处，情况复杂，但社会治安持续稳定，发案少、秩序好，人民群众安居乐业，他们的经验值得总结和推广，值得全区各镇（街）借鉴学习。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，当前我区社会治安形势仍然比较严峻，刑事案件尤其是盗窃、两抢等侵财型案件多发的势头还没有得到有效遏制，一些地方治安不好，某些方面的治安问题在一定时期还相当突出，特别是随着形势的发展变化，还有大量的人民内部矛盾亟待解决，如果不能及时化解和处理，就会严重影响社会稳定。全区社会治安基层基础工作发展还不平衡，个别镇（街）党委、政府对治安基层基础工作重视不够，投入不大，措施不力。对此，我们必须保持清醒的头脑，充分认识当前所面临的形势，按照形势的要求，调整工作思路、调整工作部署、调整力量和工作方法，抓好社会治安各项基层基础工作，否则，就可能出现打不胜打、防不胜防的被动局面，治安状况就可能出现恶性循环。同时还要看到，治安基层基础工作是整个维护稳定工作的根基，根基不深、根基不牢，就难以取得斗争的主动权。实践证明，哪里基层基础工作做得好，哪里的治安管理就管得好；哪里的基层基础工作薄弱，哪里的案件就多，治安秩序就不好，工作就被动。当前，我们正处于人民内部矛盾的凸显期，刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期，维护社会稳定的任务越来越艰巨。全区各级各部门一定要从维护改革发展稳定大局的高度，从事关全区人民切身利益的高度，充分认识加强新形势下社会治安基层基础工作的战略地位和重要作用，把加强基层基础工作作为当前和今后一个时期一项重要而紧迫的任务，摆到突出位置，以切实有效的措施、扎扎实实的工作，使全区社会治安基层基础工作取得新的突破，为全区改革发展提供和谐稳定的社会环境。二、突出重点，强化措施，全面加强社会治安基层基础工作全区各级各部门要认真贯彻全区深入开展“苏鲁边界平安区”建设暨政法工作会议精神，按照围绕“一条主线”，抓住“两个关键”，突出“三个重点”，实现“四个确保”的总体要求，强化措施，狠抓落实，认真扎实地做好治安基层基础工作，全力维护社会稳定。一要加强基层党组织和群防群治队伍建设。要按照区两办下发的《关于加强社会治安基层基础工作的意见》，积极推广和借鉴张山子镇的经验做法，本着“重心下移，以人为本”的原则，抓基层、抓基础、抓队伍。要加强镇（街）、村（居）基层党组织建设，充分发挥战斗堡垒作用。要加强基层综治组织建设，淦肱淝空颍ń郑壑伟旄敝魅魏妥?殴ぷ魅嗽保?浞址⒒幼橹??髯饔谩R??⒔∪?爸伪！保ūn溃?⒀猜摺⒌鹘狻⑵辗ā?锝獭拔逦灰惶濉钡幕?闳悍廊褐巫橹?Q细癜凑铡傲?小⑺穆涫怠钡谋曜迹?∪?晟乒嬲轮贫龋??⒊ばЩ?啤R?氐阕ズ弥伪；峤ㄉ瑁?颜?嗡刂矢摺?焓鹿?馈⑷劝?伪9ぷ鞯闹伟不??肿拥髡?涫档街伪；幔?乇鹨?淝颗浜弥伪V魅危?⒒雍弥伪；嵛?ど缁嶂伟病暗谝坏婪老摺钡淖饔谩R?⒁庾龊弥伟残?茉狈至骱蟮母ň?α拷ㄉ瑁?险嫜芯啃滤悸贰⑿路椒ā⑿履J剑?蛊湓谖?ど缁嶂伟补ぷ髦屑绦?⒒又匾?饔谩?BR>二要妥善处理人民内部矛盾，努力构建和谐社会。处理好人民内部矛盾，是改革发展关键时期的重大任务，是构建社会主义和谐社会的重要标志，也是关系当前社会稳定的突出问题。要把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，既要维护最大多数人的利益，又要兼顾各社会阶层和群体的利益。要坚持以人为本，切实关心群众的生产生活，热心为群众办实事、解难事、做好事。要提高妥善处理新形势下人民内部矛盾的本领，正确运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地化解各类社会矛盾，努力做到“三个一批”，即急事急办一批，防范控制一批，主动化解一批。要发挥好镇（街）和村（居）调解组织的作用，继续做好经常性的矛盾纠纷排查调处工作，抓准、抓早、抓小、抓苗头，把问题解决在基层和内部，解决在始发状态，防止小矛盾酿成大事端，局部矛盾酿成全局性事件。要高度重视工作，深入群众，关心群众，畅通社情民意反映渠道，认真处理人民群众反映强烈的问题，预防和减少上访和的发生。三要健全完善治安防范体系，防范和控制违法犯罪。治安防范是预防和减少违法犯罪的治本之策，是平安建设的基础性工作。要按照“人防抓落实、物防抓巩固、技防抓提高”的要求，坚持分类指导，积极探索建立人防、物防、技防结合和专群结合的社会治安防控体系。要加强对社会面的动态管理，整合各种治安防控力量，优化警力配置，最大限度的把警力放在一线，扩大对社会面的防控范围。要进一步健全完善社会面巡逻防控网络、村（居）治安防控网络、单位内部防控网络、卡点堵控网络和科技防控网络，全面加强以公安指挥中心为龙头，以基层公安派出所为平台，以巡逻卡点民警为主体，以群防群治为基础，点线面相结合、打防控于一体、人防物防技防并举的防控体系建设，在全区形成指挥灵敏、协调有序、运转高效的治安防控机制，努力提高治安防范水平，预防和减少各类案件的发生。四要加强基层政法组织建设，以此带动社会治安基层基础工作的开展。要进一步加强公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法组织建设，特别要在组织领导、工作方式以及考核、奖惩等方面健全完善配套措施，逐步建立起重视基础、狠抓防范、依法管理、促进打击、服务群众的良好机制。对人口管理、爆炸物品管理、公共场所、特种行业管理、案件审理、调解纠纷等基层基础业务，要合理分工，明确责任，加强督促，切实把工作做到位，不留死角，不留空白。要加强基层政法队伍建设。基层干警处在维护社会稳定的第一线，每天都与群众接触，工作水平和质量的好坏，不仅影响着整个政法队伍的形象，而且直接影响到党委、政府的形象。要加强对基层干警的教育培训，特别要注意引导大家认真学习做群众工作的艺术和方法，不断提高干警的政治、业务水平。公安派出所要充分发挥对群防群治组织的监督、指导、协调作用，加强对他们的管理和教育，充分发挥他们的作用，形成维护社会治安的强大合力。三、加强领导，落实责任，为社会治安基层基础工作提供有力保障抓好治安基层基础工作，关键在落实，关键在干部。各级、各有关部门要认真贯彻“两手抓、两手都要硬”的方针，切实把社会治安基层基础工作摆在重要议事日程上，象重视经济工作一样重视抓好治安基层基础工作。一要抓好领导责任制的落实，实行“一把手”工程。各镇（街）主要负责人是抓基层基础工作的第一责任人，要亲自抓，负总责；班子其它成员也都要各负其责，切实做到从一把手到班子成员，既有主管又有协助，既有分工又有合力，责任一起担，工作一起干，成果一起要，为基层基础工作提供有力的组织保证。二要抓指导，以点带面。要善于发现和总结典型经验，各个层次都要有自己的榜样，做到学有榜样、赶有目标，以此推动全区公安基层基础工作平衡开展。三要抓投入，在财力、物力方面给予倾斜。要加大资金投入，加强各基层单位硬件建设，进一步改善办公条件，增添交通工具和通讯器材，同时要搞好后勤保障，解除基层同志的后顾之忧，使他们全身心地投入到工作中来。四要抓奖惩，充分调动工作积极性。基层基础工作是一项硬任务，今后除日常考核外，每年都要进行一次专项评比活动，对抓基层基础工作成绩突出的单位和个人，要大张旗鼓地表彰奖励；对基层基础工作长期打不开局面的，领导班子要及时进行调整；对工作不负责任，渎职失职、出现重大失误的，要严肃追究有关责任人的责任。同志们，搞好社会治安基层基础工作，事关全区稳定大局，意义重大，任务艰巨。全区各级各有关部门一定要统一思想，提高认识，以本次现场会为新的起点和契机，进一步强化措施，狠抓落实，推动全区社会治安基层基础工作再创新水平，为促进全区改革开放和经济发展做出新的更大贡献。