银行业监管的原则篇1
一、巴塞尔核心原则的产生背景及主要内容
60年代以后，全球金融格局的变化使金融危机不断发生。为加强在银行监管方面的国际合作，1975年，10国集团成员国成立了巴塞尔委员会，作为国际清算银行的一个正式机构。巴塞尔委员会成立后，先后制定了《对银行的国家机构的监督》、《修改后的巴塞尔协议，对银行的国外机构的监督原则》和《统一国际银行资本衡量和资本标准》等一系列重要文件。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。但是，由于金融创新的发展，金融自由化和一体化，使金融风险大大加剧，连续发生一些严重的大银行破产事件，如1994年有129年历史的美国基德投资银行倒闭，1995年英国有近233年历史的巴林银行破产。这些事件使世界各国重新审视银行监管，重视监管的系统性和有效性。1996年6月，7国集团里昂峰会结束时发表宣言呼吁强化金融监管体系。认识到这一客观形势，巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定《有效银行监管的核心原则》。在1997年4月，推出了征求意见稿。在广泛征求意见的基础上，于9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上向世界有关各方介绍并解释了核心原则的内容。
《有效银行监管的核心原则》分五部分，共25条，即先决条件（原则1）、发照程序和对机构变动的审批（原则2至5），持续性银行监管的安排（原则6至21）、监管的正规权力（原则22）、跨国银行业（原则23至25）。
第一部分：有效银行监管的先决条件。具体包括以下要求：由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任、监管机构享有工作上的自主权和充分的资源（包括人员、资金和技术）、作为监管依据的法律必须完善、国内外各类金融监管机构间加强信息合作等。
第二部分：发照程序和对机构变动的审批。它要求发照机关至少审查银行的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况，银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请，银行的大笔收购和投资符合标准。
第三部分：持续性银行监管的安排。这是巴塞尔核心原则的关键部分，包括三个方面：（一）审慎法规与要求的制定与实施，可细分为资本充足率、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制；（二）持续进行的银行监管手段有非现场检查、现场检查和（或）聘用外部审计人员、综合并表监管；（三）银行机构的信息要求有五个方面：会计标准、招生范围和频率、确认所提供信息的准确性、监管信息保密和信息披露。
第四部分：监管者的正规权力。要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行。
第五部分：跨国银行业。要求各国监管者实施全球性并表监管，东道国监管者遵循高标准约束外国银行。
巴塞尔核心原则的最大特点是其系统性。它在吸收以往监管经验的基础上，从市场准入到持续性监管直至关闭不合格银行，对银行业的监管作了全面规定。它不同于以往的文件侧重于资本充足率、利率风险等某一方面，而是着眼于银行监管的全方位和有效性，它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃。
二、我国银行业监管状况
我国的银行监管较建国初期而言，无论在法规建设、人员素质还是在机构设置、监管手段方面都取得了长足的进展。但不可否认，我国银行监管工作还存在许多亟待解决的问题。
（一）没有形成良好的银行监管宏观环境
银行监管是保障银行业稳健运行总安排的一部分。我国银行监管目标的实现受到监管体制、人员素质、法律体系和国际合作等多方面缺陷的制约。
1.监管体制没理顺。法律规定中国人民银行专门进行银行监管，审计部门对银行的财务收支，信贷活动进行审计，但二者在工作中缺乏有效协调。中国人民银行总行对各分支机构的授权不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民银行内的计划、金管、稽核、会计等部门各行其事，造成监管权分散，不能形成监管合力。
2.人员素质不高。银行监管队伍正处于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂业务的人员（如退伍军人）走进监管队伍；教育体制的弊端，难以培养出大量的高素质人才；而享乐主义又腐蚀了一些业务熟练的人员。因此，面对加剧的金融风险，监管队伍日显落后。
3.法律体系不健全。目前的法规多侧重实体内容、忽视程序上的措施；法规内容粗略，难以操作，在一些银行新业务方面存在着法律空白；现存的法规之间，存在着抵触现象。
4.与国外监管机构的协调不充分。据统计，截至1997年6月底，在我国的外资营业性银行达147家，我国在国外的银行机构超过500家。这需要国际监管合作。但由于各种原因，我国银行监管机构对外联络较少，特别与在华银行的母国缺乏充分沟通。
（二）没有建立有效的持续性银行监管体系
1.市场准入标准不完善。市场准入标准体现于《商业银行法》第12至第15条以及《银行管理暂行条例》的第15条中。这些规定过于简单，尤其是缺乏对所有权结构、控制制度和财务预测的详细规定。
2.对资本充足率的规定过于粗略。1988年的《巴塞尔协议》从资本构成、风险权数和目标标准比率等方面对资本充足性作了详细规定，已经为100多个国家所接受。我国对资本充足率的规定主要体现于《商业银行法》第39条第1项：“资本充足率不得低于8％”之中，这一规定在现实中操作难度很大。
3.信息收集与处理亟待规范。问题主要在于：（1）会计报表不统一，给监管部门的统计工作造成困难；（2）计算机信息网络没建立，微机软件开发少且不统一；（3）信息修理人员没有专业化，对这类人员的选拔、提高缺乏一套行之有效的制度。
4.对金融风险监管缺乏科学系统的量化指标。对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等如何监管，《商业银行法》只做了简单规定，《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》涉及面虽广一些，但仍不全面，且操作性不强，需要补充和完善。
5.监管者权力的独立性有待进一步明确。这主要表现在地方政府向银行要贷款，迫使银行违规经营。监管机构一旦发现问题，地方政府则设法求情，甚至用行政权力施压。
（三）监管可为单一、乏力
1.现场监管方式落后，非现场监管应用少且不规范。西方国家的现场监管一般是在问卷调查的基础上有针对性地进行，检查内容囊括内部控制、管理层、资产负债管理、流动性等方面，检查手段主要是运用微机查阅。我国现场监管基本上是手工操作，检查内容主要是资产负债管理。现场监管费时费力，西方国家运用少，主要依赖非现场监管。我国的非现场监管刚刚起步，且与现场监管分属不同部门，缺乏配合，非现场监管主要依赖的报表，有时失真。
2.银行内部控制机制薄弱。西方国家很早就注重银行内部控制制度管理。我国长时期只重视银行的外部监管，忽视了银行的自我控制，结果造成许多大案要案发生。我国在1997年5月16日才《加强金融机构内部控制的指导原则》，对内部控制的管理刚刚纳入了正轨。
三、借鉴巴塞尔核心原则，促进我国银行业监管
巴塞尔核心原则的目的之一是为各国监管机构提供一个基本的参考标准，供正在努力加强现有监管体系的监管者对照检查现有的监管安排，并尽快制定出弥补缺陷的现实计划。针对我国银行业监管的缺陷，结合巴塞尔核心原则，我国可在以下几方面采取积极措施。
（一）创造良好的银行监管宏观环境
1.建立新的银行监管体制。为符合核心原则对监管机构独立性要求，可在人民银行总行下设银行监管总局，负责全国银行监管工作。在省、地两级设分支机构，与地方人民银行脱钩，实行垂直领导，直接对银行监管总局负责。同时，将审计部门以及人民银行内在的计划、金管、稽核、会计等部门的监管权统归于监管部门。
2.全面提高监管人员的素质。首先要对在岗人员培训，可通过在职学习、脱产进修、出国交流等多种方式进行；其次要大力引进品德优良、业务熟练、懂法律的专门高级人才；最后还应建立竞争淘汰机制，奖优罚劣，坚决辞退不称职人员。
3.健全银行监管法律体系。一方面要对已有法规加以清理，对已经过时的法规，如《银行管理暂行条例》应对照《中国人民银行法》、《商业银行法》等基本法律或修订或废除；另一方面对银行的一些新业务采取超前立法方式，改变过去先比赛后定规则的陈旧做法。另外，还要提高立法水平，对所调整的社会关系作出详尽缜密科学的规定，防止出现法律常立、常改、常废的不稳定现象。
4.加强与国外监管机构间的合作。这一方面需要我国进一步深化金融体制改革，创造条件，争取早日加入巴塞尔委员会和世界贸易组织；另一方面要建立与外国银行监管当局特别是在华银行的母国银行监管机构的定期联络制度，加强信息交换，交流监管经验。
（二）建立有效的持续性银行监管体系
科学的持续性银行监管体系与过去的合规性监管、事后监管相对应，它是全面防范、处理金融风险的客观需要。这一监管体系应包括：
1.对市场准入和机构变动的审查。（1）对市场准入审查要全面：银行股东的财务状况、声誉和经营业绩；内部控制制度和组织机构，特别是内部审计、稽核部门的独立性；董事会和高级管理人员的品行、专业知识和银行经验；财务预测是否明确、现实可行；拟在我国设立银行机构的外国金融机构应达到巴塞尔协议有关资本充足率的最低标准，其所在国具有并表综合监管能力。（2）对机构变动的审查包括银行股权的受让人达到批准新银行对股东的要求和银行的重大收购与投资在银行的经营能力和法律许可的范围内。
2.风险监管制度。（1）信用风险管理。对超过一定数额或资本比例的贷款由监管机构审查；银行呆帐损失准备金的提取足以防范一般的信贷风险；对风险集中实行控制；关联贷款不得优于市场条件，也不得超过限额。（2）利率风险管理。银行须建立利率风险控制制度和程序，并定期向监管者汇报利率风险的状况和处理措施。监管者可向银行提供有关资产组合和期限搭配的建议。（3）流动性风险管理。监管者应保证银行业务不过份扩张、资产搭配合理以及持有相当比例的较强变现能力的高质量的资产。（4）操作风险管理。严格执行内部会计和稽核制度；实行积极的交叉监督，如一笔业务由双人签字；建立保险制度和应急计划，一旦出现风险事故能及时化解。（5）资本充足率管理。应结合1988年《巴塞尔协议》的规定，制定规范化、量化的实施办法：对银行资本分成两类。第一类核心资本包括股东和公开的储备金，第二类附属资本包括未公开的储备金、重估价储备金、通用贷款损失准备金、带债务性质的资本证券和次级的长期债券；为银行资产确定风险权数，可采用0、10％、20％、50％和100％五个权数；细化目标标准比率，在总的比率不低于8％的基础上，分别规定核心资本和附属资本所占比例。（6）信息管理。首先应采用最新技术，大力开发监管软件；其次，将现场监管和非现场监管获取的信息相互对照、补充；最后还应注意：会计准则统一，新设银行和出现危险征兆的银行定期向监管者报告情况，监管者对银行的敏感信息负保密义务，监管者定期公布银行情况，银行也应定期公布财务状况，使公众能正确决策。
3.对违规银行的处理。监管者应有权命令银行采取挽救措施；限制银行的业务活动，包括已经开展的业务和准备开办的新业务；撤换高层管理人员或董事，情节严重的，剥夺其在银行界就业的机会；接管银行；关闭已根本丧失偿债能力的银行。
（三）改善监管手段，提高监管能力
银行业监管的原则篇2
关键词:网络银行;网络银行业务;法律监管
一巴塞尔委员会在网络银行监管方面的重要经验
在网络银行监管领域,巴塞尔银行监管委员会(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展开的研究工作和的一系列重要研究成果一直备受各国金融监管当局和国际银行业界的重视和关注。在众多公开的文件中,2003年8月的《电子银行业务风险管理原则》,2003年7月的《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,以及2005年2月由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管协会组成的联合论坛所的《金融服务的外包》尤为重要,它们从不同视角对电子银行业务带来的新的风险特征进行了分析,并在此基础上提出了对这些风险实施有效控制和监管的指导原则与方法。通过这些文件的,巴塞尔委员会充分阐释了其在网络银行监管方面积累的主要经验。归纳起来,大体反映在两个方面:一是跨境电子银行业务的合作监管;二是电子银行业务风险的有效管理。
(一)跨境电子银行业务活动的合作监管原则
通过《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,巴塞尔委员会在《巴塞尔协定》所确立之跨境银行业务合作监管原则的基础上,①进一步明确表达了其因应电子银行业务跨境发展的实际而改进原有国际银行合作监管框架的立场。关于跨境电子银行业务活动的管理与监督,巴塞尔委员会提出了三大原则:
其一,母国与东道国之间就网络银行的国际监管合作极为重要。即母国与东道国当局之间的监管合作对于确保互联网环境下跨境银行业监管的有效性至关重要。
其二,监管重心在于母国监管当局。一般说来,母国监管在跨境网络银行业务监管合作中能够发挥更为重要的作用。在有关跨境网络银行业务的监管工作中,在东道国监管当局能够确信向东道国居民跨境提供网络银行业务的外国银行机构已受到其母国当局有效监管的情况下,监管的重心应从东道国进一步向母国转移。
其三,对于外国银行在缺乏母国有效监管的情形下开办网络银行业务,东道国监管当局应谨慎处置。当从事跨境网络银行业务活动的外国银行机构缺少其母国监管者的有效监管时,对于是许可还是限制它们同东道国居民开展网络银行业务,东道国监管当局应更加谨慎对待,因为此时做出的许可决定可能使东道国监管当局承担更多的监管责任和风险。这些原则的提出,对于各国银行监管当局在网络银行业务活动方面加强和完善国际监管合作具有重要指导意义。
(二)各种电子银行业务风险的有效管理经验
在《电子银行业务风险管理原则》中,巴塞尔委员会详细阐明了14项电子银行业务风险管理原则,②分别从强化董事会与管理层监控、加强安全控制和重视法律与信誉风险管理等三方面列举了对各种电子银行业务风险实施有效管理的重要经验:
首先,在董事会与管理层监控方面,银行应遵循3项原则:第一,董事会及高级管理层应对电子银行业务风险建立有效的管理监控制度,包括建立管理这些风险的特定责任、政策及控制制度。第二,董事会与高级管理层应对银行安全控制程序的关键部分实施审批。第三,董事会与高级管理层应确立一套综合性、持续性的合理审慎与监测程序,以对银行的外包关系及其他第三方附属关系进行管理。借此,委员会试图通过增强银行内部管理机构在防范电子银行业务风险方面的意识和职责,来推动监管当局所制定的各种风险监管要求在银行业内部的具体实施。
其次,在安全控制方面,银行应注意7大问题:一是验证的问题,即银行应采取适当措施以验证与之通过因特网开展业务的客户的身份和授权。二是不可否认性的问题,即银行应运用能增强交易的不可否认性和确定电子银行交易责任的交易方法。三是职责分离的问题,即银行应确保具备合理措施,以促进电子银行系统、数据库及应用程序中的充分职责分离。四是授权控制的问题,即银行应确保对电子银行系统、数据库及应用程序具有合理授权控制和进入权。五是数据与交易的完整性的问题,即银行应确保其具备适当措施,以保护电子银行交易、记录和信息的数据完整性。六是追踪审计的问题,即银行应确保全部的电子银行交易具有明确的追踪审计监督。七是银行关键性信息的保密问题,即银行应采取适当措施为关键的电子银行信息保密。这些原则主要是为处理电子银行业务中的技术与操作风险而设,体现了巴塞尔委员会对因技术性、操作性风险而给银行机构带来的安全威胁的重视。再者,在法律与信誉风险管理方面,银行应满足这样4个方面的要求:第一,遵守信息披露原则;第二,遵守客户隐私权保护原则;第三,为确保电子银行系统与服务的可用性,银行还应具备有效的业务容量、业务连续性及应急计划;第四,为管理、控制和减少意外事件所引发的问题,银行应制定适当的应急计划。③
此后不久,随着电子银行业务活动中跨境风险监控的重要性日益凸现,巴塞尔委员会又特别增加了两项关于跨境电子银行业务的风险管理原则:一是在从事跨境电子银行业务活动之前,银行应进行适当的风险评估,保持合理审慎,并制定有效的风险管理计划;二是拟开展跨境电子银行业务的银行应在其网站上进行充分披露,以便潜在客户确定银行的身份、母国及其获得许可的情况。④此外,为有效解决网络银行业务活动中日益突出的外包问题以及防控外包风险,包括巴塞尔委员会在内的联合论坛还在其最新的《金融服务的外包》中提出了9项高级原则,分别就实施外包的受监管实体的责任问题以及监管者的作用与职责问题作出了规定。⑤
二主要国家和地区网络银行监管的普遍经验
在确立和改进网络银行监管法律体系的过程中,世界各主要国家和地区均在本国或本地区法律框架内为网络银行确立了具体的监管法律制度,内容广泛涉及市场准入监管、以风险管理为核心的持续性审慎监管及市场退出监管等各个环节。
这些国家和地区大多以巴塞尔委员会等重要国际组织阐发的网络银行监管原则为参照,以本国和本地区银行业监管法律规范为依据,以当地银行业监管机关为主体,以监管部门依法制订的众多具体监管规章为指南,规制和引导着当地的网络银行业务活动,使其依循安全、稳定、健康的轨迹运行和发展。从这些国家和地区的相关实践中可归纳出一些较为普遍的国际经验与共识,主要涉及这样6个方面:
第一,在网络银行监管制度设计的指导思想上,各国都试图使有关监管法制保留足够的弹性空间,以便确保法律既具有稳定性与权威性,又具有一定的先进性和超前性。为此,各国在设计网络银行业务监管制度时,特别是在确定技术标准时,总是留有一定的发展余地,适当保持技术中立性,这样不仅可避免将未来更具优越性的技术排除在法定范围之外,还可避免法律被迫随着技术的更新而频繁改动。
第二,在网络银行监管方式的类型选择方面,许多国家都是法定型监管与自律监管并重的。在依赖法定监管的同时,各国也十分重视自律组织及银行业界对监管规范制订过程的参与和推动,这将有助于提高这些监管规则的可接受性和实效性。
第三,在网络银行监管机构的选择方面,各国一般都是在现有的金融监管机构格局基础上,将网络银行业务纳入原来银行业监管机构的监管职权范围,并注意加强不同金融业务部门的监管机构间的协调合作,以便对网络银行业务中超出传统银行业务范围的新型业务品种及其相关风险实施充分有效的监控。
第四,在网络银行监管法律制度架构的选择方面,理论上讲一般有两种模式:一种是在传统银行监管法律制度的基础上进行修补、增添和调整;另一种则是完全摒弃传统监管制度,另外制订一套全新的专门调整网络银行业务方方面面的综合性法律规范。目前各国主要采用的都是前一种模式,即在传统银行监管法律框架仍然适用于网络银行业务有关问题的同时,对该制度框架加以相应调整,纳入新的针对网络银行业务特殊风险进行监管的专门性监管制度。本论文由整理提供这种“稳中求变”的法律变革模式在现阶段是适当且务实的,理应受到推崇。因为,毕竟网络银行业务仍然与传统渠道提供的银行业务无本质上的不同,传统监管框架的许多制度都能用于处理网络银行业务与传统业务方式所共有的特点和风险。况且,目前该业务的发展仍处初期,其内含的各种矛盾和问题都未充分暴露和体现出来。在此情形下,再制订一套完全脱离传统监管框架的网络银行业务风险监管法律制度既无必要,也不现实。除制订专门针对网络银行特殊问题的法律法规作为传统监管法制的一个组成部分外,各国为解决网络银行相关法律问题,一般都重视在其他传统法律领域做出相应的配套改革,以从根本上减少导致该业务风险发生的法律隐患和法律障碍。
第五,在网络银行监管的法律形式选择上,不论是英美法系国家还是大陆法系国家,大都倾向于采用行政性法律规范的形式。一方面,网络银行业务高度的专业性决定了由具备相应专业知识与经验的行政主管机关从事相关立法更具合理性和科学性;另一方面,行政立法本身兼具权威性与灵活性的双重优势,也即是说,它较之立法机关通过立法程序制订法律更为高效、快捷,更加具体、灵活;虽然其法律效力层级不及后者,但其本身也具有一定的权威性,往往具有更为直接的实际法律效果。当然,具有判例法传统的英美法系国家除行政法规外,还可借助更为灵活的司法判例形成相应的具体规则来对网络银行业务活动及其风险进行约束和监控。
第六,在网络银行监管的具体制度内容上,一方面,各国通常都坚持将原有银行业监管法规中大部分可适用的内容延伸适用于银行机构的网络银行业务。如资本充足性管理、流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度、最后放款人制度等传统制度的沿用在客观上为控制网络银行业务风险创造了有利的经营环境和条件;又如,传统银行监管制度中的审慎监管原则,单一监管和并表监管并重原则,以及现场检查和非现场检查等监管手段同样也适用于网络银行业务风险监管。另一方面,由于网络银行本身存在着许多传统银行监管框架无法完全解决的问题,因此,许多国家和地区的监管者都在研究确立一些专门处理网络银行问题的特殊法律规范。例如,虚拟银行的出现迫使各监管当局为这种没有物理存在的特殊银行机构明确市场准入要求与许可标准;互联网安全、客户身份验证,以及技术外包等问题的存在需要各国银行业监管当局有针对性地制订具体监管政策与指南;网络银行业务跨境提供的日益增多则要求监管者之间加强国际合作。
三网络银行监管国际经验对我国的重要启示
从某种意义上说,这些源自各个国家和地区的普遍经验与共识其实正代表了它们对网络银行监管法制建设的一些基本设想,具有一定的科学性和合理性,值得我国银行监管当局认真研究、适当参考和合理借鉴。归纳起来,笔者认为,应在完善我国网络银行监管法律体系的过程中,把握如下一些主要原则和方法:
其一,确立安全与效率不可偏废的监管立法指导思想。安全与效率这两个价值目标缺一不可,政府介入监管从某种意义上说正是要努力在这二者之间寻求最佳均衡。⑥概言之,就是要在确保基本安全的前提下促进金融系统的高效运转。
其二,运用政府主导的法定型监管与市场自律监管有机结合的监管方式。在我国,政府法定型监管方式运用得较为充分,但在市场自律监管方面却存在明显不足,如银行业公会等行业自律组织的监督作用尚未充分发挥,银行机构内部治理结构不健全的状况也较严重。可见,在完善我国网络银行监管法制的过程中,不仅需借助外部有效的政府规管和充分的市场约束,还需重视银行内部健全的法人治理结构。
其三,确定适当兼顾现阶段国情实际与未来网络银行发展需要的监管理念与模式。具体地说,就是应在现阶段“机构型监管”理念的指导下,适当吸收更能代表未来发展趋势的“功能性监管”思想,从而作出适宜于网络银行业务功能全面实现之需要的灵活安排。也就是应在当前金融业依法分业经营、分业管理的格局下,在各个不同监管机构之间建立如信息交流与共享之类的协调与合作机制;而在未来市场条件成熟时再逐渐向“功能性监管”模式转变。
其四,选择立足传统、适度创新的监管法律改革途径。即应在将既存的传统银行监管法律规则继续延伸适用于网络银行的基础上,针对网络银行某些特有的突出问题进行适当的制度创新,以便充分利用现有的法律资源,避免不必要的资源浪费。
其五,借助行政法规与部门规章等法律形式承载有关监管制度内容。行政法规与部门规章因具有灵活性、专门性和细致性等特点而备受监管立法者的青睐,我国目前有关网络银行的监管规则也主要是以部门规章的形式出现。此外,还可借助行业惯例与指南等不具法律约束力的行为规范对有关监管规则进行丰富和细化。
其六,设计和完善包括市场准入、风险管理、市场退出等各环节在内的内容全面的具体监管制度。而且,在设计具体监管制度时,不但应注重合规性管理,更应突出以风险为本的管理;除注重现场检查方式外,更应重视日常检查与非现场检查方式的安排与运用,强化信息披露与报告要求,贯彻和使用“凭信息监管”的现代监管技术;在监管制度内容方面,应进一步丰富有关风险管理的原则与细则,必要时针对诸如外包风险、跨境风险、网络链接风险等表现突出的特殊网络银行业务风险确定相应的具体监管措施,以及强调银行机构有效内部控制机制的建立等;在具体监管机构的安排方面,则应在有关监管机构内设置专门工作组以及在各个金融监管机构之间设置专门的协调小组,由它们对网络银行的最新发展与最新问题进行密切关注和跟踪研究,以便采取及时有效的监管措施应对新情况新问题。⑦最后,在构建和完善我国网络银行监管法制过程中,笔者认为,我们还应具备全球视角,这是国际社会大量实践向我们昭示的一条重要经验。超级秘书网
银行业监管的原则篇3
关键词:银监会银行监管监管理念
中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改
革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。
首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。
这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。
根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。
应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。
在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。
目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。
二、“管风险”
应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。
然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。
三、“管内控”
商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。
但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。
然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。
银行业监管的原则篇4
关键词:银监会银行监管监管理念
中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改
革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。
首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。
这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。
根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。
应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。
在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。
目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。
二、“管风险”
应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。
然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。
三、“管内控”
商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。
但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。
然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。
银行业监管的原则篇5
巴塞尔委员会自成立之后，就银行监管问题陆续了一系列文件，具体体现出以下银行监管的原则：
1、资本充足原则
巴塞尔委员会于1988年制定的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的报告》，其基本精神就是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依其承担风险的程度规定最低资本充足比率，建立风险加权制。
根据资本构成和风险权数的确定，该报告要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％。此后，1988年《巴塞尔协议》又历经多次修改，并在1996年《资本协议市场风险修正案》中将市场风险也纳入资本充足监管体制。1999年6月，巴塞尔委员会又提出了《银行资本充足的新结构》，建立了新的资本充足框架的三根支柱。
2、银行风险管理原则
随着国际银行业的迅速发展，信用风险之外的风险对银行的危险越来越大。为此，巴塞尔委员会了大量文件。将金融风险、市场风险、利率和汇率风险、经营风险、法律风险等均纳入了其监管体系中，强调了银行加强对风险的监管控制，并对相应的资本要求作出了规定。
3、跨国银行监管国际合作原则
加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年，巴塞尔委员会了《对国外银行监督的原则》（即《巴塞尔协定》），该协定规定，任何跨国银行，都不得逃避监管，东道国监督外国分行的流动性和外国子行的清偿力；母国监督外国分行的清偿力和外国子行的流动性。东道国与母国间应密切合作，互通信息。1983年，巴塞尔委员会对1975年协议进行了修订，颁布了现行的《巴塞尔协定》，该协定在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国在监管权力和责任上进行了可行的划分。
1992年，巴塞尔委员会推出了《国际银行集团及其跨境机构监督的监管的最低标准》，规定了所有的国际性银行集团都要接受母国的统一监管；跨国银行的海外设立须经过东道国与母国的双重审批；母国监管机构有权获取信息；东道国有权拒绝不符合最低标准的外国银行的设立等四项最低标准。为实施上述标准，1996年巴塞尔委员会又了《跨国银行业监管》，就如何克服有效并表监管的障碍提出了29项合作建议，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的参考答案。
上述一系列文件确立了跨国金融监管国际合作的两大基石。
4、有效银行监管核心原则
巴塞尔委员会1997年9月的《有效银行监管核心原则》（简称《核心原则》）弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，对跨国银行有效监管问题作了明确而有针对性的规定。可以说，《核心原则》使得国际性金融机构与各国银行监管机构在对银行业全方位监管方而已经趋同化．必将对国际银行业的经营与监管产生巨大而深远影响。
二、中国现行银行监管法制的缺陷
1、对境内国有商业银行监管方向
目前我国对境内国有商业银行进行监管的法律体系是以《中国人民银行法》和《商业银行法》为主体，配之以一系列法律、法规及部门规章。根据《中国人民银行法》的规定，为了维护金融业的合法、稳健运行，中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理。人民银行拥有广泛的监管权力。但在实际中，我国在对境内国有商业银行监管方面仍存在许多问题，主要体现在：
首先从监管主体方面看，人民银行的独立性地位尚未完全确立。在实践中，由于受到来自地方政府的压力，监管作用被弱化。人民银行内部，各部门各自为政，导致银行监管的条块分割和中心支行监管部门与监管办“争相监管”和“监管真空”的现象。其次在监管对象方面，我国原有专业银行正处在向现代商业银行转轨的过程中，由于历史的包袱和不规范的操作，至今尚未达到《商业银行法》所要求的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。再次在监督依据方面，根据巴塞尔《核心原则》的规定，完善的公共金融基础设施是有效银行监管的基本要素。近几年来，我国陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》等一批重要法律，而且还颁布了大量规范商业银行运作和管理的条例和规章，但在立法建设上仍有不足。至今我国仍有一些重要的法律法规如《信托法》、《期货法》、《商业银行监管条例》等尚未出台，巳出台的几部金融大法中有关银行监管方面的条文过于原则、没有相应的实施条例，可操作性不强。在立法取向上，尚未建立起金融风险监测、预警和控制机制的法律框架。第四在监管实施方面，有关监管人员对有关法律、法规的不了解和对业务的不熟悉使监管效率不高；执法不严也导致风险得不到有效控制，致使其不断累积。由于缺乏监管依据，导致监管制度的建设滞后于银行实践。
2、对跨国银行的监管方面
为了适应金融业对外开放的形势，1994年4月我国颁布了《境外金融机构管理办法》，1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》(以下简称《管理条件》，1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构，1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等。应该说，我国对外银行监管法制有了很大进步，但是仍存在不足。总的说来，还是“重事前审批监管”，“轻事中业务监管和事后财务监管”。此外，在与外资银行母国进行监管国际合作方面的力度还不够，信息交流不畅。
三、借鉴巴塞尔协议，完善我国银行监管法制
1、建立健全我国银行监管法制，全面推行风险管理
《核心原则》要求银行实行稳健经营，全面推行风险管理。为此，我国应继续建立健全银行监管法制。对于已经不适应有关形势的法规要予以废除或加以修改，对已制定出的过于原则、不易操作的法律法规要加以细化。在立法时要注意减少与其他部门法律规范的相互冲突。
实行风险管理是《核心原则》所强调的。对于各种风险的控制要建立科学的量化模型，并要求一定的资本金。同时，在履行监管职能时，现场监管与非现场监管、合规性监管与风险性监管要兼顾，并形成制度，要确保执法必严、违法必究。
2、提高银行资本充足率、改善银行资本结构
银行资本充足率是巴塞尔协议所确定的金融审慎监管的核心，我国在提高银行资本充足率，改善银行资本结构上可采取以下途径：第?，通过国家财政增资、降低金融机构所得税，加速金融机构资金流转；商业银行应降低贷款资产风险度，减少信用放款，增加担保、抵押放款，提高贷款质量和安全性。降低风险权数的资产比例。风险权数资产比例的降低，?方面可提升资本充足率，另?方面还可增加银行盈利、再从盈利分成中增加银行资本；第二，通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比率等方式，增加附属资本；第三、借鉴巴塞尔协议，完善核心资本和附属资本的定义，运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易信用风险进行分析，把表外业务纳入监管。第四，建立科学的资本充足率监测、预警系统，在计算方法上可参考巴塞尔委员会1999年6月3日最新颁布的《银行资本充足新结构》，银行建立内部资本充足目标，并由监管者审查，由市场约束。
3、深化国有商业银行改革，完善内控机制，实现行业自律
我国国有商业银行应该继续进一步深化改革，明晰产权，政府不应对商业银行作出直接行政干预，实现“政企分开”，国有商业银行不再兼顾政策性业务，这也是我国金融改革的前提。
在《核心原则》中，内部控制被纳入持续银行监管安排的一个重要方面而得到强调。银行稳健经营的根本还是取决于银行自身的内部监管机制。
4、加强国际合作，完善对跨国银行的监督
银行业监管的原则篇6
[论文摘要]金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的法律规定提出六个金融监管法的基本原则，以指导金融监管法的实施。
[论文关键词]金融监管；金融监管法；基本原则
金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。
一、金融监管法
金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容：第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintynandtaylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
（六）协调监管原则
银行业监管的原则篇7
（一）保护民族工业的需要外资银行的进入，在诸多方面对国内银行业形成冲击和挑战，使国内银行在市场竞争中处于相对劣势，增大了其被迫退出市场的可能性。这就促使央行必须对外资银行实施合理和有效的监管，从而维护国内银行与外资银行竞争的公平性。外资银行给国内银行带来的挑战具体分析如下。1、资金的挑战：从资金规模来看，目前我国国内银行尤其是四大国有商业银行的实力并不弱，有着雄厚的资本基础。但突出的问题表现为资产管理水平不高，结构失衡。相比之下，我国外资银行资产质量较高，分布合理，流动性强;负债中，中长期存款及金融债券较多，具有很强的稳定性，这一切决定其资金调度灵活，能够对市场变化做出迅速有效的反应。2、管理体制的挑战：我国的金融体制是建立在高度集中的计划模式下，采用了以往的行政管理，对市场经济条件下的运行机制反应迟缓。尽管现在我国各大国有商业银行进行了一系列的企业化改革，在一定程度上改善了银行的管理体制，但在性质上与国际上著名的大跨国银行仍有相当大的差距。因此，在管理体制上也面临着严峻的挑战。3、管理方式的挑战：长期以来，我国各大国有商业银行实行的是总量控制管理，按国家综合信贷计划制定各大国有商业银行的信贷额度，这种方式在计划经济占主导地位的体制中，有利于国家在宏观上严格管理、贯彻和执行经济计划，但在市场经济条件下却遏制了四大国有商业银行的经营活力，增加了经营风险，使国内银行同外资银行的竞争中处于被动地位。尽管目前我国各大国有银行已实施资产负债比例管理和风险管理，但欲求完善还需一个过程，所以在未来相当长的一段时间内必须致力于减少高风险贷款的比例，消化不良资产，以提高资本充足比率。
（二）维护金融秩序稳定的需要1、对中央银行宏观政策目标的挑战外资银行的引入会增强国际市场波动。特别是外资银行进入本币业务领域后，会对国内货币政策的调控进程产生干扰作用，影响产业结构的调整优化，甚至整个国民经济的持续快速健康发展。一旦国内经济出现波动，外资银行的大量人民币就会通过外汇市场兑换成外币流出，国内货币市场猛然抽紧，从而冲击了人民币汇率的相对稳定，如果我国央行不能有效地进行宏观调控，就可能引发人民币币值及汇率的动荡。2、对我国国际收支的影响外资银行对我国国际收支的影响主要表现在资本项目的收支状况变动上，如果外资银行能引起资本净流入，则使我国国际收支赤字减少或盈余增加;反之，引起资本净流出则使国际收支赤字增加或盈余减少。从外资银行引进后相当长一段时期来看，外资银行对我国国际收支状况的影响可以分为两种情况:第一种情况，外资银行如将所获利润汇出，对我国而言是资本净流出，将导致国际收支赤字增加或盈余减少，而且这种情况具有长期存在的可能性。第二种情况，近年来，我国引进的外资银行对外负债远大于对外资产，相应地，对内资产则大于对内负债，其差额即是通过对外负债运用为对内资产，表现为资本净流入。当然，如果出现对外资产大于对外负债，说明其对内负债运用于对外资产，表现为资本净流出，这将在一定程度上不利于我国国际收支的平衡。
二、我国外资银行监管法律制度存在的问题
（一）立法层次低，监管法规不够完善我国尚没有一部专门的《外资银行法》对外资银行的运营进行规范和监管，立法层次仅限于《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》、《中国人民银行关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》和其他一些配套的规定。这些部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差。与发达国家相比，我国目前就外资银行监管的法律文件不仅立法层次低，缺乏系统性，让人感到繁杂和无所适从，而且在内容上还互相矛盾、重叠，对外资银行的资本充足性、流动性、内部管理、风险控制、信息披露等重要内容均没有做出详细的规定，操作性较差。就《管理条例》及其《实施细则》本身而言，其覆盖面较窄，存在依法监管的“真空”不完善之处颇多。
（二）立法原则不明确，监管法律体系不完善综观目前各东道国对外资银行的监管，归纳起来主要表现为四类原则:保护主义原则、对等互惠原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。从立法上看，我国现行对外资银行监管的法律法规中尚未对这些原则做出明确规定，对于外资银行的立法原则仍不甚明确，我们有必要探寻出现阶段最适合我国国情的外资银行立法原则，并在相关法律中加以明确，以利于我国银行业的发展。从目前我国情况看，外资银行监管立法主要包括《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及《外资金融机构管理条例》。这些法律和条例奠定了外资银行监管的法律基础，但同时存在多方面的问题:一是相关法律的衔接不够。二是上述法律规范对外资银行监管的某些问题如外资银行申请公开、资产实力、业务范围、资本标准、内部管理制度、信息披露等方面内容的评估缺乏配套规定，使监管工作难于操作。三是《银行业监督管理法》与《外资金融机构管理条例》均未设立银行保密规定、存款保险制度及最后贷款者制度，导致立法体系不完善。
（三）监管主体不完善从一个完善的监管体制的要求来说，对外资银行的监管应当具备三个层次的监管主体:第一层次为监管主管机关，我国目前为适应银行业监管的需要，专门成立了银监会作为进行银行业监管的专门机构，然而单单只有这一个监管层次还是不够的，参考西方发达国家的监管经验，我们在另外两个层次上还很有欠缺，其一就是社会监督，即对银行业进行外部审计。其二就是缺乏外资银行行业自律性组织的监管。
三、我国外资银行监管法律的改进建议
（一）确定我国对外资银行监管的司法权原则我国的外资银行监管立法应从国际全融业发展的实际出发，采用以母国监管为主的综合监管原则。坚持以母国监管为主的原则，并不意味着放弃监管，我国只是在保证防范风险、安全经营的前提下与外资银行母国一起对外资银行实施监管。在坚持以母国监管的同时，我们可依照《巴塞尔协议》对监管责任的分工，辅之以东道国的监管，从而保证不会让外资银行有机可乘。坚持以母国为主的原则，需要我国在立法时注意平衡，维护国家和人民的利益。
（二）加强对外资银行的市场准入的监管对外资银行市场准入的监管的目的主要是确保进入中国市场的外资银行实力雄厚、经营稳健、内部管理制度健全和风险控制科学并受到母国有关当局的有效监管;其次是适当限制外资银行的进入速度和规模，以保护尚未实现真正商业化运营的中资银行。这样就需对外资银行的准入进行严格审查。对外资银行进行准入审查的关键是如何评价申请人的经营、管理水平以及其所在国的金融监管水平。应加强这方面的立法并应明确对申请人的评价方法，如对其资本充足率、内部管理制度、不良贷款比例、盈利能力等规定相应的综合评价标准。同时要对母国金融监管当局的监管完善性有具体的评价标准，对不同监管水平的国家或地区实行相应的评级，以实行不同的准入管理。
（三）加强对外资银行业务经营上的限制
1、对外资银行信贷资金的投向应予以必要的限制。我国其他有关法律法规对外资银行的贷款投向没有做出限制性规定。对此，应借鉴其他国家的做法，在相应的立法中规定外资银行应将其放款或在我国境内吸收存款的一定的资金投向那些效益较低、国家优先发展的行业，弥补这些产业的不足，同时也使外资银行的经营成本提高，削弱其与国内银行的竞争力。
2、对外资银行国际结算业务的最高额做出限制。由于国际结算业务成本低、风险小、收益高，因此一直是外资银行主攻的重点，而且，外资银行办理国际结算较国内银行有更大的优势。因为外资银行多为跨国银行，在全球有广泛的分支机构，又有快捷的通讯手段，灵活的融资方式，这是日前国内银行所无法比拟的。这导致了国内银行的国际结算业务大量流失到外资银行。根据《条例》的规定，外资银行的进出口结算限制在外商投资企业的进出口结算、经批准的非外商投资企业的出口结算和放款项下的进口结算。这样做虽然减少了国内银行的国际结算业务的流失，但是该规定也不尽完善。因此，建议我国在有关立法中可进一步规定，外资银行的国际结算业务的最高数额不得超过其境内贷款额的一定比例，这样，既从总额上控制了其国际结算业务量，同时又诱导外资银行从事放款业务。
（四）完善外资银行市场退出监管机制
1、建立完善的存款保险制度和救助机制。保护广大公众利益。通过立法建立一个完善的存款保险制度，是保证金融机构市场退出顺利实施的重要前提之一。存款保险制度的作用主要在于通过对银行存款进行保险和通过处理金融机构债权债务、提供救助等介入金融机构市场退出运作来为存款人、经营者、债权人等提供一个保护机制。一方面可以保护存款人的利益不受或少受损失，另一方面也可稳定人心，不至于在一家外资金融机构出现支付危机或濒临倒闭时，出现挤兑风波，进而引发社会恐慌，以至于酿成金融危机。
银行业监管的原则篇8
【关键词】东道国监管母国监管国际监管合作
外资银行进入我国内地市场已超过30年，尤其是在中国加入世界贸易组织后，伴随着入世议定书的实施，我国政府逐步开放了对外资银行的业务范围、经营地域等多方面的控制，银行业对外开放的范围与程度均有了很大的发展。截止2010年11月，在华外资银行资产总额为1.65万亿元，45个国家和地区的189家银行在内地设立了221家代表处，外资银行在内地的网点遍及43个城市，覆盖了27个省份。[1]外资银行的不断涌入，为我国市场带来了资本和先进的管理服务经验，有助于我国银行业建立完善的竞争机制。但同时我们应该看到，外资银行的进入同时带来一定的冲击，加大东道国金融市场的不确定性。因此，对外资银行实行有效的监管是加强我国金融环境建设的题中之意。本文拟结合国际法的基本理论和相关的国际实践，对外资银行监管的东道国监管，母国监管，国际监管合作等内容进行论述，分析外资银行监管的国际法上的学理基础。
一、东道国监管的国际法基础
外资银行一经东道国的批准进入，便受到东道国法律的约束。东道国对外资银行实施监管的法律依据，主要来自于以下三个方面：
（一）属地管辖权
属地管辖权（territorialjurisdiction），又被称为属地优越权（territorialsupremacy），是指国家对其领土内财产、人或发生的行为与事件进行管辖的权利。[2]属地管辖权意味着一个国家对其领土内的人或物拥有排他性的管辖权。作为国际法上最普遍的国家原则，这是国家的重要表现，也是国际公法明确赋予国际社会全体成员的一项重要权利。尽管管辖权与国家并不是内涵完全等同的概念，但是两者关系十分密切：国家是一个国家行使管辖权的前提条件。
国家有权对在其领土内任何人（包含了自然人和法人）或物行使管辖权，在一国领土上从事银行业务活动的金融机构自然而然的也成为了这种管辖权所指向的客体。二战之后，随着国际法的不断发展，国家原则的内涵不断丰富，从原来单一的指向政治上的独立自主发展成为涵盖了经济，社会文化等多方面的独立自主的一项原则，并且这种管辖秩序范围也得到了国际社会的肯定。1962年联合国大会第10届会议第1803号决议正式确认国家的经济；1974年联合国大会第20届会议通过了《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利与义务》就明确的指出：接纳跨国公司从事经营活动的国家，根据它们所拥有的完整，可以通过本国法律、条例和采取各种有利于本国经济发展的措施来管制和监督跨国公司的活动[3]，这在国际法上明确规定了各国管理外国投资的权力、管理与监督跨国公司的权力，都属于各国经济的范畴。外资银行作为跨国公司的一种表现形式，被纳入东道国行使经济的范畴，已经为国家法和各国的实践所普遍接受。
（二）国民待遇原则
国民待遇原则（nationaltreatmentprinciple）的基本涵义是指外国人和本国国民在享受权利和承担义务方面有同等的地位，即东道国要给予外国人的权利义务不得低于本国国民所享有的同等的权利义务。国民待遇原则最初作为关贸总协定（Gatt）的“一大支柱性原则”，后来又成为世界贸易组织（wto）非歧视性原则的组成部分，并随后在服务贸易协定（GatS）中得到确立。其目的是为了推动服务贸易在全球的发展，促进服务贸易以及相关投资在国家之间的流通；但同时从另一个角度而言，国民待遇原则意味着外国服务贸易提供者并不能超位于东道国的法律体系之上，同东道国本国的服务提供者一样，受东道国金融监管当局的监督与管理，不存在外国人享有监管豁免权的情况。在实践中，奉行“卡尔沃主义”（CalvoDoctrine）的拉美国家对此态度尤甚，它们坚决主张外国投资者不应享有特权，在地位上不能够超出东道国国民。在日常经营中应该接受东道国政府或法院的规制和监督，在法律适用上应以东道国法律为准，排斥投资者母国以外交保护的名义干涉东道国对外国投资者的监管。
（三）审慎监管原则（prudentialcarve-out）
东道国在给予外资银行国民待遇的同时要遵循审慎监管的原则。wto框架下的“审慎例外”条款是《金融服务附件》（FSa）中的核心条款，审慎监管例外原则指出：“无论本协定任何其他条款如何规定，不应阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施”。
“审慎例外”条款的目的是为了平衡金融服务贸易自由化与金融监管之间的矛盾，同时也促成了wto成员方在金融服务贸易问题上达成一致的协议，构建了金融服务贸易的多边法律规制的框架。“审慎例外”条款授权wto的成员方为审慎目的采取审慎措施而不受《服务贸易协定》其他规定的束缚，是针对金融服务贸易的特殊性构筑的另一道强力“安全阀”[4]。世贸组织成员认识到，没有规章政策的外部规制，市场失灵和金融业外部效应的发生就会很变得很容易。在推行金融自由化的同时，需要注意到这种全球化的趋势在具体实践中是必须要符合一国国内的监管规定的。对此，世贸规则一边积极推动各成员取消金融服务贸易壁垒，一边强调成员国拥有基于审慎考虑的原因可以采取合理的措施进行规制，以保证本国金融体系的稳定发展和客户的资金安全。在银行业中，主要表现为对资本充足率的要求、对风险集中的限制和对风险管理系统的要求、市场约束的要求、信息披露要求、对高级管理人员的资质要求等。所以，应正确认识全面对外开放下外资银行仍然需要监管，监管并不意味着不合理的制约，监管当局运用一系列审慎监管措施对外资银行进行规制和调整是为维护东道国金融体系的稳定、持续发展的必然选择。
二、母国监管的国际法基础
与东道国监管形成“左膀右臂”效果的是母国对其本国的外资银行监管。即允许一国的银行可依照该国（银行母国）的法规在国外开设分行，母国对其所辖银行机构在境外的业务和活动实施监管。从外资银行监管发展的趋势来看，重视母国监管原则已成为重要趋势，被称作“贯穿于金融服务规则协调各个方面的指导性原则”[5]如欧共体第一指令规定，“对于在多个成员国开展业务的信用机构，应由其总机构所在地的成员国对其实施全面监。”[6]这是重视母国监管的一个重要例证。母国对存在于另一个范围内的金融机构进行监管，是对前文所说的属地管辖权的一种突破，而从国际法角度来看，其理由主要有以下两个方面：
（一）属人管辖权（nationalityjurisdiction）
外资银行的形式多样，如我国《外资银行管理条例》第二条规定：“本条例所称外资银行，是指依照中华人民共和国有关法律、法规，经批准在中华人民共和国境内设立的下列机构：1家外国银行单独出资或者1家外国银行于其他外国金融机构共同出资设立的外商独资银行；外国金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行；外国银行分行；外国银行代表处。”由此可见，《条例》调整的对象包括了四类不同的银行，而这四类主体是具有不同的国籍的。首先，银行代表处是外资银行在东道国分支机构的一种形式，具有外国国籍。外国银行代表处通常是不允许在东道国境内从事金融业务，其最基本的功能是在总行与东道国政府、银行及工商企业、公司之间沟通信息，为开展当地业务起穿针引线的作用。[7]其次，具有母国国籍的外资银行分行是跨国银行的一个很重要的组成部分，是外国银行在东道国境内的延伸。由于分行不具有独立的法人资格，实际上只是母行的一部分，因此也就不具有东道国国籍。再次，外资银行中的外商独资银行和合资银行（这两种银行我们一般称为外资法人银行），则是外国投资者或者外国投资者和东道国投资者依照东道国法律在当地注册设立的法人商业银行。这两种外资法人银行在外国金融资本上具有外资性，但与外资银行分行及外资银行代表处的不同在于国际法人银行是具有东道国国籍的法人。
属人管辖权意味着国家对于具有其国籍的人，无论身处于国内还是国外均有管辖的权力。因此，对于不具有东道国国籍的代表处和分行而言，母国监管无疑是属人管辖权的体现。
（二）跨国公司规制
即便是具有东道国国籍的法人银行，母国依旧具有监管职责。由于外资银行作为跨国公司的一种类型，一般说来，其经营战略具有整体性，母国在国外的分行或者分支机构的经营活动与总行的策略往往是相协调的。因此，并不能因为国籍上的不存在直接联系就使得母国对东道国国籍银行失去了管辖权。在对跨国公司进行全球治理成为当今趋势的背景下，对跨国公司的有效监管不能缺乏母国的参与。尤其是外资银行的分行等机构在其他国家地区的不当交易行为不仅会对当地金融安全产生冲击，也会对母国造成影响，有着“牵一发而动全身”的后果。因此，巴塞尔委员会的《1997年核心原则》的多项原则中对母国并表监管原则做出了规定，从而使这一原则得到了进一步的加强。[8]2006年《有效实施新资本协议》的附录《跨境实施协议的高级原则》别指出“母国监管当局负责监督银行集团在并表基础上实施新协议”。这一切都是针对跨国公司的性质而采取的稳健经营政策的国际法规制。
三、外资银行国际监管合作的国际法基础
除了国别监管，外资银行的国际监管合作也在外资银行管制中扮演了十分重要的角色。国际监管的合作是国际经济法中全球合作原则的应有之义。
《各国经济权利和义务》对全球合作原则进行了明确的规定：“国际合作以谋发展是所有国家的一致目标和共同义务。”[9]随着科技、经济、社会的发展，面临着越来越多的全球性问题，单靠一个国家的力量并不能足以解决。而在银行领域，金融全球化流通的结果使得各国金融体系不同程度的联系在了一起，各国金融存在着“你中有我，我中有你”的紧密关联性。由于金融危机的骤发性与传导效应，当一个国家的银行出现危机的时候，它遍布全球多个地区的银行也将会像多米诺骨牌一样受到影响，从而对世界经济安全造成灾难性的影响。著名的“巴林银行”就是一个典型的例子——新加坡分行的操作事故最终导致了这家百年老店宣告破产。
针对此，国际社会在70年代成立了巴塞尔银行监管委员会，并在随后了《巴塞尔协议》，创造了外资银行国际监管这一新型监管模式。外资银行的国际监管主要是通过各国监管当局的协调与合作，尤其是主要代表东道国利益的发展中国家和代表母国利益的发达国家之间的合作。在监管实践中，采取互通有无，信息共享，协调监管等方式，一方面确保外资银行的安全稳健经营和外资银行业的宏观稳定，符合双方的共同利益；另一方面增进母国和东道国监管当局的沟通和了解，为外资银行的发展提供稳定、公正、透明的法律和政策保障，避免不公平交易做法的发生。
四、结语
综上所述，对外资银行进行合理的监管与规制是以充分的国际法原则与规则作为基础的，也是符合相关国家的利益和国际社会的整体利益。实践中，各国对于外资银行都有着较为严格的监管制度，如美国在1978年通过了《外资银行法》（theinternationalBankingactof1978）；在1991年又通过了《加强外资银行监管法》（theForeignBankSupervisionenhancementactof1991）和《联邦存款保险银行改进法》（FederalDepositinsuranceCorporationimprovementactof1991）；1997年美联储又颁布了《K条例》，对外国银行在美国设立分支机构和美国银行在海外扩展其经营有了相关规定。[10]在外资银行纷纷进入中国的背景下，我们必须注意到，并非所有的外资银行都能行为得当，符合“实力雄厚、管理先进”的一般公众印象。2003年的“美联银行事件”{1}就提示我们，在对外资银行开放市场的同时，实施全面有效的监管。外资银行进入中国市场，就必须遵守中国的法规和制度。[11]因此，我国有必要完善相关立法，如出台《银行破产法》等法律法规；此外，还应完善银行监管的机制，如进入、退出机制，存款保险制度和紧急援助措施[12]，加强国际监管合作等，促进我国银行业更好发展。
注释
{1}2003年8月美联银行北京、上海代表处因其违规开展经营性业务，主要是支票托付和信用证项下的索汇业务，接到银监会开出的罚单，非法所得被没收，并被课以同等数额罚款共计44万美元；同时，银监会还取消了美联银行上海代表处首席代表一年任职资格，上海代表处升格为分行的申请也遭驳回。
参考文献
[1]杨丽平.以审慎监管促外资银行在华稳健运行[J].中国金融，2011（2）：77-78.
[2]慕亚平.国际法原理[m].北京：人民法院出版社，2005.180.
[3]曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究[m].北京：北京大学出版社，2005.24.
[4]刘笋，吴永辉.GatS框架下的审慎监管制度[J].现代法学2004（4）：42.
[5]C-233p94FederalRepublicofGermanyv.europeanparliamentandtheCounciloftheeuropeanUnion，[1997]eCRi-2405，para.126.
[6]Directive77p780peeC，Recital（3）.
[7]陈安.国际经济法学（第四版）[m].北京：北京大学出版社，2007.471.
[8]韩龙.国际金融法前沿问题[m].北京：清华大学出版社，2010.205.
[9]《各国经济权利和义务》第17条.
[10]纽芬.美联储颁布《K条例》修订草案[J].国际金融研究.1998（3）：60-62.
[11]程芳，李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[J].甘肃金融，2007（6）：21-23.
银行业监管的原则篇9
[关键词]跨国银行监管金融现代化
一、跨国银行的法律特征
关于跨国银行的定义，存在多种观点。观点一认为“跨国银行是以国际业务为主并采取跨国经营方式的银行。”观点二认为“跨国银行必定是在注册地之外的国家或地区同时设有若干分支机构的商业性金融机构。”观点三借鉴联合国跨国公司曾经提出过的定义，“跨国银行是至少在五个国家或地区设有分支机构或附属机构的银行”，或稍加变通，例如认为“跨国银行指世界级的大银行在全球范围内五个或五个以上国家和地区设有分支机构和附属机构，进行广泛活动的金融组织。”或者认为“跨国银行必须要在六个以上的国家或地区设有机构。”观点四认为“只要一国银行跨出本国国境在境外进行活动或经营的即属跨国银行。”笔者认为，观点一未能明示跨国银行的主体资格的复杂性及其内部统一性，观点二回避了银行海外业务的比重问题，观点三仅仅突出了机构数量，观点四仅仅强调了跨国性，都有所不足。笔者赞同以下观点“跨国银行是指在两个或两个以上的国家或地区设有分支机构或附属机构，从事国际货币信用经营，境外业务占有一定比例，并在一个决策机构下进行经营活动的银行。”这一定义，明确了跨国银行的跨国性、主体资格的复杂性及其内部统一性以及海外业务的比重属性，是一个表述精炼，较为可取的定义。
二、跨国银行发展引起的监管问题
跨国银行大规模的发展，在国际金融市场上发挥着愈来愈大的作用。近20年来，跨国银行发展给监管带来许多新问题主要表现有：
1.跨国银行在金融自由化浪潮下如鱼得水，兴风作浪，增加了金融风险与国际金融市场不稳定因素。自20世纪80年代以来，西方银行业出现了加速下滑的趋势。银行信用级别降低，银行收益状况恶化，大量裁员，资产质量恶化，贷款风险增加。90年代以来出现了一系列银行倒闭和兼并浪潮，加剧了世界经济、金融动荡，例如国际商业信贷银行破产、巴林银行倒闭；而跨国银行的兼并则显现了巨型化的特征，1995年大通曼哈顿与美华的合并涉及金额逾百亿美元，就算是较大的并购了；1996年三菱银行与东京银行合并后总资产高达6960亿美元；1997年瑞士银行和瑞士联合银行合并后总资产也达5921亿美元，1998年德意志银行收购美国信孚时，总资产超过8200亿美元，同年美国国民银行和美洲银行合并，涉及总资产5700亿美元；1999年日本兴业银行、第一劝业和富士银行宣布合并时总资产达到12000亿美元；2000年4月东京三菱银行和三菱信托银行宣布合并，涉及总资产8413亿美元；2000年9月美国大通银行出资360亿美元收购Jp摩根。巨型兼并案的增多甚至引起了反垄断当局的关注，例如美国联邦贸易委员会主席罗伯特?比托夫斯基在美国国会作证时就指出，令联邦贸易委员会担心的并不是兼并案件数量增多，而是巨型兼并案件的不断增加。
2.跨国银行层出不穷的金融创新。“金融创新与金融监管是一队矛盾体。金融发展史表明，创新与监管是金融业发展的永恒主题。监管――创新――再监管――再创新，由此推动金融业不断向前发展。”
3.跨国银行监管的国际协调。由于各国法规对跨国银行的监管存在着差别，客观上就存在国际监管合作的需要，在wto法律框架内，有关金融的国际协调主要体现在《服务贸易总协定》（GatS）中。但在跨国银行监管方面，《服务贸易总协定》（GatS）的作用不及《巴塞尔协议》。1974年两家著名的跨国银行前联邦德国赫尔斯塔银行（HerstattBank）和美国的富兰克林国民银行（FranklinnationalBank）相继倒闭，促使各国金融当局加强跨国银行监管的国际合作，十国集团于1974年底成立了巴塞尔银行监管委员会。该委员会自成立以来，以跨国银行的风险监管为核心，先后制定、达成了一系列原则和协议，例如《对银行国外机构监管原则》（1975）、修改后的《对银行国外机构监管原则》（1983）、《统一资本计量与资本标准的国际协议》（1988）、《国际银行监管最低标准法》（1992）、《对跨国银行有效监管的核心原则》（1997）。其中前三个文件习惯上被称为《巴塞尔协议》，或称巴塞尔第一、第二、第三协议。最为著名的就是1988年的《统一资本计量与资本标准的国际协议》。88年资本协议自以来，经过了多次的补充和修正，新的巴塞尔协议最终有效文本将于今年公布，2006年底开始正式生效，离现在还有3年多的时间。《巴塞尔协议》“尽管不具有国际法的效力，但许多国家的金融监管当局和金融业已把它作为一种公认的经营准则”，它已成为国际间各国政府对跨国银行监管进行国际协调的经典之作。
三、对外资金融机构监管存在的不足
我国对外资银行的监管已取得了一定成绩，但也存在以下不足
1.对外资银行监管的原则不明确。目前，外资银行在我国同时享受“超国民待遇”与“非国民待遇”。外资银行与内资银行在政策上的不平等性主要表现在税收和业务范围上。在税收上，外资银行享受超国民待遇。税率方面，国有商业银行统一征收33％的所得税和8％的营业税，外资银行则享有优惠税率或零税率。在一些中间业务中，中外资银行所享受的待遇也有很大差异。非国民待遇主要体现在本币业务上，国家对此在资产规模、经营条件、服务对象上对外资银行做出了严格限定。对外资银行准入的审批程序繁杂不透明，只规定了行政审批程序，没有司法审查手段的救济。
2.外资银行监管法规体系还不完善。首先体现在，《中国人民银行法》对外资银行的监管未做出特别的法律规定，使外资银行专门立法在《中国人民银行法》中缺乏必要的基本法依据。其次，《商业银行法》与《条例》相互关系不够明确，法律规范中存在的漏洞体现在对外资银行监管的业务范围、资本标准、内部管理制度、信息披露等方面的评估缺乏配套规定，使监管工作难于操作，各地对外资银行监管标准不一。最后，《中国人民银行法》和《商业银行法》本身监管立法的不完善也造成了对外资银行保密规定、存款保险制度、最后贷款制度、银行接管制度等问题的监管缺乏法律依据
四、完善对外资金融机构监管的立法建议
1.“总则”性质内容的完善
(1)关于外资银行监管立法的目标
各国对外资银行监管立法的价值取向源于对监管价值目标的认识，从各国立法实践来看，对外资银行监管的目标主要有：构建安全的金融体系、保护存款人和投资者的利益、促进金融业开展公平竞争、提升金融运行效率等。上述目标在一国不同的历史时期可以有不同的侧重。以美国为例，20世纪30年代的大危机时，监管目标致力于维持安全的金融体系、保护存款人和投资者的利益。70年代过度严格的金融监管导致金融机构效率下降和发展困难，监管目标开始重新注重金融运行效率。90年代则发展到有效控制风险、注重安全和效率平衡。《金融服务现代化法》出台后，“现在又发展到了为增强竞争力而监管”。
考虑到我国金融业的现状，入世背景下外部的经济、金融形势，目前我国对外资银行监管立法的目标定位上仍然要把构建安全的金融体系放在首位。这是因为，首先，包括美国在内的发达国家和发展中国家的历史已反复证明，没有金融安全就没有国家的经济安全和社会稳定。其次，优先配置“安全”目标仍然是当今世界各国金融监管立法最普遍的作法。最后，我国的金融安全已经承受了内外双重风险的压力，在内我国已出现10多起问题金融机构退出市场事件，客观上存在发生银行危机的可能；在外，入世背景下，面临跨国银行从国际金融市场传导而来的金融风险：例如产生资金漏出，外资银行把在我国的资金调出境外，完全放弃对我国营运资金的使用权（即把资金存放在总行或存放在我国境外的银行），靠“吃利息”盈利；例如冲击我国的货币政策，因为外资银行的业务是世界范围的，它的外汇业务会影响我国外汇的收支平衡和国内货币供给，导致中央银行宏观调控难度增大，管理更复杂
(2)关于外资银行监管的立法原则
各国由于各自的经济、文化、法律等条件不同，对外资银行监管奉行不同的政策性原则。基本上有三种政策性的监管原则，即保护主义原则、互惠原则和国民待遇原则。保护主义原则是指对外资银行监管意在保护本国银行业，使其免受外资银行的干扰和控制，有限开放甚至不开放本国银行业市场。互惠原则是以对等互惠的政策和措施来对待外资银行，即东道国是否对外资银行开放本国市场，取决于该外国银行的母国是否对东道国的银行也开放了同样的市场。国民待遇原则又称公平竞争原则，其核心内容是东道国对外国人(包括自然人和法人)在特定事项上给予本国人一样的待遇，在外资银行上，体现为外资银行和东道国银行享有平等待遇，接受与本国银行一样的监督措施。
(3)关于监管理念的调整
在全球金融业由分业格局向混业格局演变的过程中，机构监管理念逐渐被功能监管理念取代。由于外资银行实行混业经营，我国对外资银行监管的理念也必须逐步实现这一调整，以应对入世条件下的现实需要。依据机构监管理念，监管机构按照金融机构的类型来设置，不同的监管机构分别监管不同的金融机构，某一类别的监管机构无权干预其他类别金融机构的业务活动。但在混业经营的大趋势下，不同金融机构之间的传统业务界限日渐模糊，这种监管模式因权责不清必然造成监管真空或多重监管。当然，混业经营改变的不是金融体系的基本功能，它改变的只是功能的实现形式――这种组织形式比分业更富有效率。
因此，如果转而依据金融业务的功能来设置专门的监管机构，监管各种不同的业务，就可明确金融产品的监管归属，避免原有监管模式的弊端。这就是功能监管理念的核心。与机构监管相对比，功能监管有如下优点：1.超前性和可预见性。因为它不像前者那样把现有的金融机构看作是给定不变的，它只关注如何最有效率的实现金融体系的基本功能，制度结构的变化并不会妨碍监管目标的实现，故它有利于金融创新。2.由于金融体系的基本功能基本不变，按照功能要求设计的监管规则更具有连续性和一致性，无须随制度结构的变化而变化，从而能灵活适应不同的制度环境，有利于金融监管的国际合作。3.由于它的连续性和一致性，减少了金融机构的“监管套利”的机会主义行为，该行为浪费资源，降低监管效率。当然，由于混业环境下交易结构的复杂性，外部监管所需的信息成本将明显增加，为提高功能监管的效能，还需加强金融机构的信息披露的自律监控。
参考文献：
[1]曾康霖谢太峰王敬著:银行论.西南财经大学出版社,1997年版
[2]张忠军:金融监管法论――以银行法为中心的研究.法律出版社,1998年版
[3]严骏伟:国际监管：跨国银行的金融规范.上海社会科学院出版社、高等教育出版社,2001年版
[4]金晓斌:银行并购论.上海财经大学出版社,1999年版
[5]严骏伟:国际监管:跨国银行的金融规范.上海社会科学院出版社、高等教育出版社,2001年版
[6]岳彩申:跨国银行法律制度研究.北京大学出版社,2002年版
[7]王维安:经济发展中的金融安全.中国社会科学出版社,2000年版
[8]周道许:现代金融监管体制研究.中国金融出版社,2000年版
[9]鲁篱李可佳:我国对外资银行金融监管体制的设计与创新.现代法学,1999年3期
[10]黄毅杜要忠译:美国金融服务现代化法.中国金融出版社,2000年版
银行业监管的原则篇10
【论文关键词】跨国银行、监管、法学原理跨国银行的监管可大别为三类：国别监管、国际监管和内部监管。跨国银行的所有权、区位与内部化优势使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，给单一国家的金融监管增加了难度。因此实践中往往需要国别监管、国际监管和内部监管三管齐下，方能取得较好的监管效果。故本文以上述三大监管模式为主线，对跨国银行监管的法学原理分别进行评述。一、跨国银行国别监管的法学原理（一）东道国对跨国银行实行监管的法学原理从东道国的角度看，东道国境内的跨国银行均系外国投资者出资设立的外资银行，因而东道国对跨国银行的监管实际上也就是一国对其境内外资银行的监管。实践中，跨国银行在东道国境内的存在方式主要有以下五种：1、外国银行分行（branch）。外国银行分行是根据东道国法律所设立的跨国银行分支机构，它虽是母行的重要组成部分，但并非一个独立的法律实体。一般而言，分行均能从事东道国所允许的所有传统商业银行业务，如吸收存款、发放贷款等。2、外国银行子行或附属行（banksubsidiary）。外国银行子行包括母行直接或间接拥有一定股权比例或是以其他方式受母行控制的银行经营机构。子行具有独立的法律地位，可从事全部银行业务。跨国银行建立子行主要有两种方式：一是在东道国境内新建子行；另一是通过并购东道国银行的方式进入东道国市场。3、外国银行代表处（representativeoffice）。代表处是负责业务联络、收集资讯和进行业务咨询的外国银行分支机构，它既不能吸收存款、发放贷款，也不能从事信用证、汇票及旅行支票等业务，业务与只能极其有限。一般而言，代表处只是跨国银行进军某一国家或地区的前奏，对东道国的金融市场不具实质影响，因此，各国银行监管机关在进行银行实绩统计时，一般并不把代表处计算在内。4、经理行（agency）。它是美国所独有的一种跨国银行分支机构，是指在美国任一州设立的，可兑付支票、发放贷款并持有上述业务产生的贷方余额（creditbalance），但不得向美国公民或居民吸收存款和办理信托业务的跨国银行营业机构。经理行与通常意义上的“行”是截然不同的：首先，从产生依据上看，经理行依据美国各州法而产生，其业务权限乃法律所明文赋予，而行依据银行之间的协议而产生，其业务权限来自协议的约定；其次，从组织形式上看，经理行通常以新设分行或子行的形式产生，而行则是跨国银行利用东道国当地银行的业务优势，与之缔结契约而产生；再次，二者与跨国银行的关系亦不同，经理行乃跨国银行的分支机构，跨国银行与其存在股权或其他控制关系，业务联系密切，行与跨国银行仅存在契约性安排，组织上与跨国银行本身完全独立；最后，二者的业务范围也完全不同，经理行的业务仅限于兑付支票、发放贷款等，行的业务范围较为宽泛，除其本身固有的揽储、放贷权能外，还可依据契约安排，开立信用证，进行汇付以及开展票据结算等。鉴于行完全独立于跨国银行的组织体系，故本课题将其排除在研究范围外。5、埃奇法公司（edgeactCorporation）。埃奇法公司是指银行或银行持股公司的附属企业，以股权控制为主要联结纽带，因而不属于跨国银行的分行。这种银行跨国经营方式以美国最为典型，其业务范围主要局限于国际投资、对外贷款、国际贸易融资、国际业务结算等国际业务上。跨国银行一经东道国政府准入，即受到东道国法律的约束。东道国对跨国银行实施监管的法律依据，主要来自以下三个方面：1、属地管辖权（territorialjurisdiction）。国家对其领土内财产、人或发生的行为与事件进行管辖，这是国家主权的应有之义，也是国际公法明确赋予国际社会全体成员的一项重要权利。“领土内的一切都属于领土”（quidquidestinterritorio，estetiamdeterritorio）这句古老的法律格言说明了国家对其领土内的人或物，拥有排他性的管辖权。这一管辖权也得到了诸多国际性法律文件的确认。联合国大会1949年通过的《国家权利义务宣言草案》第2条明确规定：“各国对其领土以及境内之一切人与物，除国际法公认豁免者外，有行使管辖之权。”1974年联大通过的《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利与义务宪章》更是具体地指出，接纳跨国公司从事经营活动的国家，根据它们所拥有的完整主权，可以通过本国法律、条例和采取各种有利于本国经济发展的措施来管制和监督跨国公司的活动。作为跨国公司的特殊表现形式，跨国银行无论以何种方式进入东道国市场，都必须接受东道国政府的管辖与监督，这是东道国行使经济主权和属地管辖权的突出体现。2、国民待遇原则。根据该原则，东道国给予外国投资者及其投资的待遇必须不低于（nolessfavorablethan）或者等同于（asfavorableas）其给予本国国民及其投资的待遇。法理上意味着外资银行应与东道国银行一样，同受东道国金融监管当局的监督与管理，不允许有凌驾于东道国之上的监管豁免权。在这个问题上，拉美国家的态度尤为坚决，它们长期奉行“卡尔沃主义”（CalvoDoctrine），主张外国投资者应与东道国国民一样，接受东道国政府或法院对其进行的监督和管辖，并以东道国国内法为监管的准据法，反对投资者母国以外交保护等行使跟东道国对外国投资者的监督与管理。3、“外国投资者默示同意论”。根据该理论，外国投资者进入东道国境内进行投资活动，创设外资银行这一行为本身就可以推定他们已经默示地同意东道国的法律管辖。因为理性的投资人不可能无视东道国的属地管辖权，便贸然进入他国地域内进行投资活动，进入东道国境内投资这一行为本身就意味着外国投资者已经对其投资成本与风险（包括可能因东道国行使属地管辖权而造成的损失）有了清醒地权衡，因而可视为外国投资者已默示地同意了东道国政府对他及其投资的监督管理权。（二）母国对跨国银行实行监管的法学原理根据跨国银行存在方式的不同，母国对跨国银行的监管可大别为三类：（1）母国对跨国银行总行或母行的监管：（2）母国对跨国银行海外分支机构（包括分行、代表处、经理行）的监管；（3）母国对跨国银行子行和埃奇法公司的监管。上述三类监管分别贯彻这不同的法理依据：1、母国对跨国银行总行或母行的监管法理——属人管辖权与属地管辖权的竞合。跨国银行总行与母行根据母国法律设立，具有母国的法人资格，主营业所或主要办事机构也均在母国。根据国际法上的属人管辖权（personaljurisdiction），国籍所属国政府有权对隶属其国籍的公民或法人行使管辖权。无论是以成立地标准、住所地标准还是成立准据法标准来进行甄别，跨国银行总行与母行均具有母国国籍。因此，属人管辖权是母国对跨国银行总行或母行行使监管权的基础性法理依据。此外，由于总行或母行主营业所或管理中心均位于母国，其日常业务活动也多在母国领域内进行，因此母国也可以属地管辖权为依据对其进行监管，如此，别产生了属人管辖权与属地管辖权的重叠与竞合。2、母国对跨国银行海外分支机构的监管法理——属人管辖权。在跨国银行诸实体中，总行居于支配地位，海外分支机构则居于从属地位。分支机构在人、财、物上受总行严格管制，丧失其独立性，因此各国法律均认为，分支机构不具备独立的法律人格，完全隶属于总行，总行应对分行的行为直接负责。鉴于海外分支机构的非独立性及其与总行不可割裂的一体化特征，海外分支机构一般不具有东道国国籍，其国籍从属于总行，因此，尽管其驻在于东道国内，母国监管机关仍可以属人管辖权为依据对其进行必要的监管。3、母国对跨国银行子行及埃奇法公司监管的法理依据——被动国籍原则和保护性管辖。被动国籍原则（positivenationalityprinciple）是指当具有本国国籍的公民与法人受到不法侵害时，一国有权对不法侵害人实行管辖。由此，引伸出了保护性管辖原则（theprotectivejurisdictionprinciple），即各国可对危害其安全、完整与重大经济利益的违法犯罪行为行使管辖权。跨国银行子行与埃奇法公司不属于跨国银行的分支机构，它们虽与母行之间有某种程度的股权控制或事实上控制（defactocontrol），但它们毕竟是依据东道国法律成立的独立法人，就一般法理而言，母国难以对其实施监管。随着金融自由化和国际金融一体化的不断发展，跨国银行基于利益最大化动机，通过其全球子行与分支机构间的某种隐秘安排逃避监管的情况愈演愈烈，有些子行的金融创新和舞弊经营也给母行带来了难以臆料的危机隐患。上述情况使母行乃至母国的经济安全受到了极大威胁，现实经济生活中也曾多次发生因为子行违规经营，致使母行陷于灭顶之灾乃至母国经济遭受沉重打击的事件（1995年巴林银行破产事件就是其中典型一例），因此，母国基于自身的经济安全，加强了对跨国银行子行的监督与管理，这一趋势也得到了国际金融法律文件的认同。巴塞尔银行监管委员会在1992年《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》、1997年《有效银行监管的核心原则》等一系列规范性文件均确认了母国基于跨国银行安全稳健经营的考虑，有权对跨国银行子行实行并表监管的原则，这便是保护性管辖在国际金融法律规范中的体现。二、跨国银行国际监管的法学原理——“全球合作”原则在实践中，东道国对跨国银行的属地监管与母国对跨国银行的属人监管或保护性监管之间不可避免地会发生管辖权冲突，或是因监管权责不清，监管标准不一而产生监管失位(regulationmismatch)问题。东道国基于经济主权与经济安全的考虑，也常以“金融隐秘权”为由拒绝母国对东道国境内跨国银行的并表监管。因此，国别监管这一单一的监管模式已经越来越无法适应监管事件的需要了，于是，以1974年联邦德国赫斯塔特银行（HerstattBank）的亏损倒闭为契机，由西方发达国家发起成立了巴塞尔银行监管委员会。该委员会于1975年了著名的《巴塞尔协议》（Basleconcordat），标志着跨国银行国际监管这一新型监管模式的诞生。跨国银行国际监管的实质并不是在银行监管框架以外另行构筑更高阶次的监管体制，巴塞尔委员会等国际金融组织本身也不对跨国银行行使直接的监管权，其运作和监管目标的实现主要是通过各国监管当局的协调与合作，尤其是主要代表东道国利益的发展中国家和代表母国利益的发达国家之间的合作（简称南北合作）。这就体现了国际经济法的一项基本原则――“全球合作”原则。全球合作的基本目标在于：实行世界经济结构改革，建立公平合理的国际经济新关系与国际经济新秩序，使全球所有国家都实现更普遍的繁荣，所有民族都达到更高的生活水平。全球合作虽泛指世界上所有不同类型国家进行的国际经济合作，但其重点及中心环节是进行南北合作，具体到跨国银行监管领域，指的是发达国家与发展中国家在银行监管实践中，互通有无，信息共享，协调监管，共谋发展。虽然南北国家之间在经济利益上大致处于东道国与母国的对立状态，其银行监管水平也有悬殊的差距，但在经济生活中二者仍存在着根本性的共同利益，尤其是在国际金融日渐一体化的今天，金融危机的骤发性与传导效应使南北国家存在着共荣共损的利害关系。以拉美金融危机和亚洲金融危机为例，虽然危机发生地多为发展中国家和地区，但发达国家亦难以置身事外，泰然处之，因为它们深知发生在发展中国家的严重危机，若不加以有效遏制，将会迅速蔓延，从而对其自身的经济利益和经济安全造成灾难性的影响。因此，在危机中发达国家也通过国际货币基金组织等国际金融组织对发展中国家进行资金援助，以缓解和消除金融危机。正是基于这种“一荣俱荣，一损俱损”的利益关系，使得跨国银行的国际监管有了坚实的现实基础，得以蓬勃地发展起来。其典型一例是，巴塞尔法律文件所确立的监管标准，虽由西方国家创设并身体力行，但也得到了诸多发展中国家的参照与执行，同时各国监管当局在巴塞尔委员会及相关论坛的合作与交流，正在日渐广泛与深入地发展。三、跨国银行内部监管的法理基础传统的跨国银行监管都立足于运用法令、政策或惯例的力量，从外部规定一套整齐划一的监管措施来规控跨国银行体系的固有风险，但随着以金融衍生品为代表的银行表外业务的蓬勃发展，外部监管模式显露出捉襟见肘、力所不逮的疲态。二十世纪七十年代后此伏彼起的金融危机可谓是外部监管失灵的一大明证。巴塞尔委员会洞察了外部监管的尴尬处境，先后了《市场风险的资本标准建议》（1993）、《巴塞尔资本协议市场风险修正案》（1996）、《有效银行监管的核心原则》（1997）等重要法律文件，强调了跨国银行内部监管的重要性，并试图以一整套标准来指导跨国银行对其自身风险的内部测度与评价。根据英国法理学家、新分析实证主义法学创始人哈特（H.L.a.Hart）的观点，社会主体对法律的体验与理解，有内在观点（internalpointofview）与外在观点（externalpointofview）之分。内在观点是指社会主体接受法律规则并以此作为行为指导的情况；外在观点则是指社会主体并未接受法律规则，仅仅因为担心背离规则可能招致的谴责与惩罚，而被动遵循法律的情况。前者较之后者具有更强的守法自觉性和秩序服从性。跨国银行自律监管的加强无疑正是这一法理思想的有力贯彻。以银行监管机关为主体实施的外部监管是一种典型的压制性监管，它虽然较为客观、规范和公正，但它始终滞后于跨国银行金融规避与金融创新的步伐，无法有效查知跨国银行较为隐秘的高风险业务（如以金融衍生品为代表的表外业务），因此，外部监管永远存在着“监管盲区”和“监管误区”，有些学者甚至指出：“某些形式的监管失败几乎是所有样本国家中存在的普遍现象。”反之，作为市场竞争的世纪参与者，跨国银行更容易发现其自身的问题，并迅速查知问题的症结，将危机消灭于萌芽状态。作为监管者与被监管者，监管机关与跨国银行并不总是对立的，二者也有共同的利益基础，即金融秩序的宏观稳定与跨国银行的微观效益是相得益彰、共赢互利的。这一点决定了跨国银行的外部监管（压制性监管）与跨国银行的内部监管（自治性监管）的目标和方向是一致的。相对于外部监管的被动性与消极性，内部监管具有主动、积极、迅速、有效等优势，反映了法理上由“他律遵法”向“自律守法”的转化，体现了社会主体由“外在法律观念”向“内在法律观念”的过渡，是跨国银行监管思想的一大突破。但我们也不能因此将内部监管的作用绝对化，因为不是所有的跨国银行均能将外在的他律性规范，转化为内在的自律性规则，并付诸行动，仍有一些跨国银行可能会铤而走险，规避监管以牟取暴利。因此，跨国银行的外部监管在今后相当长时期内，还将起基础性的规范作用，而跨国银行的内部监管则作为外部监管必要的有益的补充，在外部监管难以企及的某些特殊领域内发挥着独到的监督作用。