法律对抚养费的规定篇1
[论文摘要]当前，我国对未成年人受抚养保护的立法规定较为薄弱，如没有关于最低抚养费标准的规定，保障措施不够健全等。因此，可以借鉴国外先进经验，对我国未成年人受抚养权的法律体系予以完善。
[论文关键词]未成年人受抚养权法律保护完善
父母子女之间是最直接、最近的血缘关系。父母抚养未成年子女是义务，这种义务是无条件的，是要作出自我牺牲的。保护未成年子女在家庭中的受抚养权已为世界各国所关注，但是，我国长期以来“父为子纲”的传统儒家思想在人们心目中根深蒂固，造成即便是在当今的法治社会，父母虐待子女、遗弃子女、不对子女进行抚养的情形时有发生，严重侵害了未成年子女的权益。
一、我国未成年子女受抚养权有关规定
（一）抚养费的标准
我国《婚姻法》中并无抚养费标准的规定，只规定父母双方可以通过协议确定或由法院判定，但最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》（以下简称《意见》）第7条规定，子女抚育费的数额，可根据子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平确定。有固定收入的，抚育费一般可按期月总收入的20%至30%的比例给付。负担两个以上子女抚育费的，比例可适当提高，但一般不得超过月总收入的50%。无固定收入的，抚育费的数额可依据当年总收入或同行业平均收入参照上述比例确定。特殊情况下，可适当提高或降低上述比例。
（二）抚养费的给付方式
抚养费给付方式在我国《婚姻法》中无明文规定，意大利《民法典》第443条规定，父母两位义务人有权选择给付抚养费方式，或者用支票定期预付，或者将权利人接到自己家中抚养或赡养。我国《意见》第8条规定，抚育费应定期给付，有条件的可一次性给付。第9条规定，对一方无经济收入或者下落不明的，可用其财物折抵子女抚育费。从上述规定可看出抚育费一般采用定期支付方式，抚育费的给付方法一般应在调解书或判决书中写明，既可是现金，也可是实物。凡父母有工资收入的，一般按月或定期给付；在农村可以按收益按季度或年度给付；给付方是外国人，港、澳、台居民，华侨的，或长期在国外工作、生活的，可采一次性给付，对于没有经济收入的一方和下落不明的一方可用其个人财产和离婚时应分得的共同财产折抵抚养费。
（三）抚养费数额的变更
我国《婚姻法》第37条第2款规定，关于子女生活费和教育费的协议或判决，不妨碍子女在必要时间向父母任何一方提出超过协议或判决原定数额的合理要求。在司法实践中，提出增加抚养费的情形居多，因而在《意见》第18条规定如原定抚育数额不足以维持当地实际生活水平，因子女患病、上学、实际需要已超过原定数额的，及其它理由须增加抚育费的，若父母有给付能力应予以支持。上述规定都是从子女利益的角度，侧重抚养费的增加。虽然增加抚养费的情形居多，但也存在减少或免除的情况，婚姻法和司法解释对子女抚育费的减少或免除未作明确规定，若负有给付义务的父方或母方确有困难，无力履行原定抚养费数额的，可协议或通过判决，减少或免除抚养费。如义务人丧失了负担能力或抚养子女一方再婚，继父或继母愿意负担一部分或全部时，另一方可酌情减少或免除。
（四）抚养义务的终止
《最高人民法院司法解释》规定，抚育费的给付期限，一般至子女满18周岁为止。16周岁以上不满18周岁，以其劳动收入为主要生活来源，并能维持当地一般生活水平的未成年子女，父母可停止给付抚育费。但是，尚未独立生活的成年子女有下列情形之一，父母又有给付能力的，仍应负担必要的抚育费：（1）丧失劳动能力或虽未完全丧失劳动能力，但其收入不足以维持生活的，（2）尚在校读书的，（3）确无独立生活能力和条件的。
（五）未成年人受抚养权被侵犯时的保障措施
当未成年子女或不能独立生活的子女的受抚养权被父母侵犯时，他们有向父母追索抚养费的权利。我国《婚姻法》第21条地2款规定，父母不履行抚养义务时，未成年的或不能独立生活的子女，有要求父母给付抚养费的权利。未成年子女追索抚养费的，可以经抚养义务人所在单位或居民委员会、村民委员会调解解决，也可以直接向人民法院提起诉讼。人民法院应根据子女的需要、父母的抚养能力以及当地的一般生活水平，确定抚养费的数额、给付期限及方法。我国《婚姻法》第48条规定，对拒不执行有关抚养费……等判决或裁判的，由人民法院依法强制执行，有关个人和单位应负协助执行的责任。对于恶意遗弃未成年子女，情节恶劣构成犯罪的，可依我国刑法的有关规定追究行为人的刑事责任。
二、我国保护未成年人受抚养权立法的缺陷
（一）法律体系不完备
我国现行《婚姻法》中关于父母对未成年子女的抚养义务分散规定在《婚姻法》的各个章节中，从有关规定上看，没有独立的一章是关于父母对未成年子女的抚养义务的规定的，可以说现行《婚姻法》中关于父母对未成年子女抚养义务的规定部分体系不完整、逻辑不严谨。之所以没有专章规定父母对于未成年子女的抚养义务，恐有其深刻的思想根源。在我国家庭制度史上，长期实行家族家长制，家长在家庭中的权威胜过法律，子女往往被视为家长的财产，家长对其子女拥有控制权、支配权。虽然新中国成立后强调子女利益的保护，但传统的漠视子女利益的观念仍有残余，忽视了法律对于父母子女关系的调整。另外，立法水平及法学理论研究的不足，也使得父母子女关系体系不完整、逻辑不严谨。
（二）缺少若干必需的法律制度
现行法律规定呈现出明显的滞后色彩，对抚养费的给付方式、抚养费数额的变更和抚养义务的终止等一系列基本问题没有作出具体规定，都只是在《意见》中有所涉及。这些制度是确立父母子女抚养关系的重要制度，对于解决抚养引起的纠纷有重要的意义。我国却没有这些制度的有关规定，在纠纷发生时只是依靠司法解释来解决纠纷，呈现出明显的滞后性。
（三）没有关于未成年子女在家庭中有受抚养的权利的规定
伴随着社会民主化进程和个人主体意识的不断觉醒，民主、独立、自由、平等等价值取向及利益追求逐渐渗透到家庭中。传统家庭中上下长幼、男尊女卑的亲属人伦模式逐渐瓦解，法律对于家庭的“无为而治”的消极态度已经改变，法律中重视对子女利益的保护，强调父母对于未成年义务和责任的观念日强，家庭中的民主、平等、互敬、互爱的氛围日浓。世界上其他国家如俄罗斯、英美法国家都专章规定了“未成年子女的权利”，其中包括了未成年子女在家庭生活中与受抚养的权利，均强调了子女最大利益原则，强调对于未成年子女利益的保护，重视未成年子女在家庭中的权利。未成年子女的权利需要得到尊重和提升，因此，我国法律应规定未成年子女在家庭中有受抚养的权利，而不是仅仅是父母的义务。
（四）保障措施不够完善
尽管我国有关于未成年人受抚养权被侵犯时的保障措施的法律规定，但是这些法律规定过于原则、概括，如“有关个人和单位应负协助执行的责任”的规定中对于有关个人和单位该怎样协助执行以及没有协助执行应负怎样的法律责任均没有规定。对子女抚养费的强制执行，在实际生活中，法院强制执行的情况很少，对双方协议确定的抚育费的给付凭道德责任、情感约束进行。在执行案中有争议的抚养费案件增多就是一个有力的例证。特别是在市场经济下，人员流动量大，工作更换更加频繁，更使抚养费的执行出现障碍，这迫切要求在我国建立一个自动的、强制性的缴费系统，就象税收缴费机制一样。
三、我国未成年人受抚养权的立法完善
完善未成年人受抚养权的相关规定是我国现阶段父母子女关系发展的需要，是实行“子女利益最大化”的需要。针对上述现行法律规定的不足，笔者认为，具体完善未成年人的受抚养权的规定可以从以下几个环节加以考虑：
第一，从编制体例和形式上看，将来制定法律时应将父母对未成年子女的抚养义务作为独立的一章加以规定。在亲属编中，使得有关父母对未成年子女抚养的义务的规定体系完整、逻辑严谨。另外，在法律体系中应明确规定子女在家庭中受抚养的权利，使得尊重儿童权利不仅仅被理解为是对儿童的恩赐与热爱，而应承认这是整个社会所必须荣任的职责。
第二，摈弃“宜粗不宜细”的立法指导思想，对于抚养制度的规定采取概括和明确列举的方式加以规定，使有意侵犯子女受抚养权的父母无法律漏洞可钻，使得未成年子女的受抚养权得到明确、具体的保护。
法律对抚养费的规定篇2
关键词计划生育社会抚养费行政收费行政征收收支两条线法律救济
abstract：fromtheviewofevolvementofsocialcompensationfee,thatis,frompenaltyonover-procreation,tochargesonbreakingthefamilyplanningpolicy,tosocialcompensationfee,thispaperanalyzesthenatureandrelativerationalityinchinanowadays.combinedwithnationallegislation,thepaperelaboratesthechangesandcharacteristicofcollectionbodies,thecollectionobjects,thecollectionstandard,procedureandthecollectionadministrationsystemofsocialcompensationfeesystem.still,weprobeintolegalremedyincaseofthecounterpart’sdiscontentmentwithsocialcompensationfee:administrativereview,administrativelitigationandadministrativecompensation.
keywords:：familyplanningsocialcompensationfeeadministrativechargesadministrativeimpositionseparationofcollectionandpaymentlegalremedy
一、社会抚养费的名称由来
在我国过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。1在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费”2。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3。2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入4。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（下称《人口与计划生育法》）首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。
下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况：
我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中，针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题，曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为，对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5。计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6。但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分；也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行（建议表决稿第四十一条）”7。最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。
《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。
从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、时代的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。
下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。
二、社会抚养费的性质
《人口与计划生育法》第四十一条（1）款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么？它同过去的超生“罚款”有何联系与区别？
征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。
社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。
如前所述，尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”，后来逐渐统一为征收“计划外生育费”，但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比，不能只看作是名称的变化，而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定，社会抚养费应当属于行政收费的范畴，是行政征收的一种重要形式——行政收费，从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴，是行政惩戒、行政制裁的一种形式——行政处罚。
罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式，是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任，具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9。在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制，对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看，似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币，但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件（如生育间隔）等方面的规定，毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为，所以立法上用的就不是“罚款”，而是用“征收社会抚养费”。
实行征收社会抚养费制度，将对促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的法制意识，规范、调节公民的生育行为，履行实行计划生育义务，起到重要的保证和促进作用。三、社会抚养费的征收主体
2002年9月1日《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》实施之前，计划外生育费的征收主体是乡（镇）人民政府和街道办事处，其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的《计划外生育费管理办法》第4条曾明确规定：“征收单位：乡（镇）人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的《计划生育条例》第29条就规定：“计划外生育费由所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处负责组织征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的实施，根据现行法律、行政法规规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定，一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求，体现国家对行政收费问题的高度重视，二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。
不过立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、交通不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作，因此行政法规《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形，县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。
对于流动人口的社会抚养费的征收决定，原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12。至于当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则”，又与现行做法保持了一致，具有较强的可操作性，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
四、社会抚养费的征收对象
《人口与计划生育法》第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《条例》只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的；（5）生育第三个（不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合《收养法》的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。13
目前较为普遍的观点认为，根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照《办法》的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14
从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。
我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获《二孩生育证》而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。五、社会抚养费的征收标准
《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地经济状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。15
当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的计算，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。17
这就是说，国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。
根据《办法》，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。
问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”——这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。
为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规《办法》明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18
对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定；三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。
六、社会抚养费的征收程序
1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章《计划外生育费管理办法》第二章征收办法第八条曾专门规定了征收程序19。不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。《人口与计划生育法》本身并没有详细规定，只是授权国务院制定《办法》，在国务院所制定的《办法》中也同样规定得比较粗疏。
这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括：
（1）立案立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道办事处对公民不依法生育子女的行为，经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。
（2）调查取证调查取证是为查明事实，收集证据，依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。
（3）作出征收决定调查终结后，应分别作出以下决定：确有违反法律、法规条件生育子女的行为的，作出书面征收决定；违法事实不能成立的，不得作出征收决定。我认为，在作出征收决定之前，应将拟作出的征收决定的内容通知当事人并听取当事人的申辩与陈述，尤其是当事人的有关实际收入水平，认为其意见合理的应当予以采纳。
（4）制作征收决定书对于决定征收的案件，应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。
（5）征收决定书的送达送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书，对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定，自送达之日起生效。根据计划生育工作实践，参照行政诉讼法有关送达的方式，我认为这里可以有四种送达方式：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式，直接送达是原则，委托送达和邮寄送达是补充，只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式，留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式，征收决定都是自送达之日起生效。
（6）社会抚养费的缴纳与接受
当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准的，当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴款日应自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。
关于社会抚养费的缴纳方式，《办法》从基层计划生育工作的实际情况出发，实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别作出由当事人自行到指定的金融机构缴纳、由乡（镇）人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴、由县级计划生育行政部门和依法承担代收代缴义务的乡（镇）人民政府或者街道办事处责令当事人缴纳等规定。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。社会抚养费应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
（7）申请人民法院强制执行当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金20；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。七、社会抚养费的征收管理体制
（一）社会抚养费的征收管理体制
20世纪80年代以来，由对超生子女费实行“统收统支”到对计划外生育费实行“乡收县管、财政监督、专款专用”的管理体制，虽然逐渐规范了这项收费的管理，但在实践中仍存在自收自支、收支“挂钩”、“放水养鱼”等问题，加之缺乏监督或监督不力，致使少数地方滋生腐败，甚至形成行业不正之风。为此，《办法》根据国家行政事业性收费改革的要求，明确规定征收的社会抚养费和滞纳金全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”管理体制。并规定执收单位要建立、健全内部稽核和会计核算制度，严格财务纪律，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费。计划生育工作所需经费，由各级财政予以保证。
关于社会抚养费的征收管理体制，主要内容包括：对不符合法律、法规规定生育子女的公民，由县级人民政府计划生育行政部门作出征收社会抚养费的书面决定或者委托乡、镇人民政府或街道办事处作为机关负责征收。征收机关或机关依据县级人民政府计划生育行政部门的决定，向应缴纳社会抚养费的当事人送达《社会抚养费征收决定书》。所收社会抚养费应当上缴财政。这种规定体现了国务院关于行政收费管理体制改革实行“收支两条线”、当事人自行缴纳等重要精神，有利于从制度上、源头上杜绝基层因征收社会抚养费产生的行业不正之风和腐败现象。
（二）社会抚养费管理的基本要求
1、社会抚养费的缴纳方式按照要求，应为当事人自行缴纳。同时，因交通等特殊原因，应缴纳社会抚养费的当事人不便自行到指定的金融机构或其他代收单位缴纳的，机关计划生育工作机构可以会同指定的金融机构或代收单位的工作人员，为其提供缴纳方便，向其出具收费票据，并在指定的时间内将当事人缴纳的社会抚养费上缴指定的金融机构或其他代收单位。
2、加收滞纳金问题根据《人口与计划生育法》第41条关于加收滞纳金的规定，《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费加收的滞纳金按欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二计算。同时征收的社会抚养费滞纳金应当上缴财政。
3、社会抚养费的使用根据现行的人口与计划生育事业经费投入体制，社会抚养费应纳入财政管理。计划生育经费投入由各级财政预算安排，确保人口与计划生育工作需要。
八、不服社会抚养费征收的法律救济
在目前，行政复议和行政诉讼是我国公民维护自身合法权益的极其重要的法律救济手段，也是监督行政机关是否依法行政、公正执法的重要的法律监督机制。行政机关在作出征收行政相对人社会抚养费决定的过程中，是否存在对事实的认定错误，是否存在作出征收决定过程中的程序违法，是否存在着对社会抚养费的征收标准计算明显不当等问题，往往是引起有关社会抚养费行政争议的主要原因。
作为社会抚养费征收对象的公民，若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定（实践中大量的将是认为不该征收的却征收或者该少征收的却多予征收的情况），可以依据《行政复议法》的规定在知道该征收决定之日起60日内向该县人民政府或者所在地的上级计划生育行政部门（即地、市级计划生育行政部门）申请行政复议，由行政复议机关对该征收决定的合法性与合理性予以全面审查，并依法作出相应的行政复议决定。如果当事人对行政复议所作出的复议决定不服的，还可以根据复议决定的不同内容分别以不同的主体作为被告提起行政诉讼。具体说来，当事人若对行政复议的维持决定不服提起行政诉讼的，被告应是作出原征收决定的县级人民政府计划生育行政部门；当事人若对行政复议的变更决定不服提起行政诉讼的，被告应为复议机关。如果复议机关在法定期限内不及时作出行政复议决定的，当事人可以采取两种办法提起行政诉讼：其一是当事人可以以复议机关为被告，对其不履行或不及时履行职责的行为提起诉讼，请求法院判决责令其在一定期限内作出行政复议决定；其二是当事人可以以原征收决定机关为被告提起诉讼，请求对该具体行政行为进行合法性审查，作出撤消或者变更原征收决定等相应形式的判决。21
作为社会抚养费征收对象的公民若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定，还可以依据《行政诉讼法》的规定，直接向所在地的县级人民法院提起行政诉讼22。不过应当注意的是，该公民应当在知道作出征收决定之日起三个月内提出。23
无论是行政复议还是行政诉讼过程中，有两个非常重要的问题需要研究，就是关于征收决定是否停止执行以及如何计算滞纳金的问题。
关于行政复议或者行政诉讼期间征收决定是否停止执行的问题。一方面，国务院颁布的行政法规《社会抚养费征收管理办法》第九条第二款规定，行政复议或者行政诉讼期间征收决定不停止执行（这一内容与《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的原则相一致），但是后面的“法律但书”则又规定，“行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”可以看出总的来讲是与行政复议法、行政诉讼法关于“具体行政行为不停止执行原则”的规定彼此呼应的。问题在于，这样的法律、法规规定中，行政相对人只有申请停止执行的程序性权利，当事人的这种申请行为并不必然地引起该具体行政行为的中止执行的效果。而无论是行政复议还是行政诉讼程序中，作出该具体行政行为的原行政机关或者行政复议过程中的复议机关则有根据具体情况主动停止执行的权力，人民法院也只有在当事人申请的前提下，认为“该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且不停止执行不损害社会公共利益”的才可以裁定停止执行。从这些规定看来，立法中的权利与权力配置还存在一些不尽合理的地方。我认为，应该尽快修改《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，及早确立“复议、诉讼期间原行政行为停止执行原则”，不停止执行只是个别的例外，这样才更有利于保护当事人的合法权益，防止行政机关滥用权力，以免造成无可挽回和不可弥补的损失。
关于经过行政复议与行政诉讼的案件如何计算滞纳金的问题。一方面，依照法律、行政法规规定，当事人应在行政机关规定的期限内一次性缴纳或经批准分期缴纳社会抚养费24；另一方面当事人不服行政征收决定可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。那么如何看待行政复议中或行政诉讼中该行政征收决定的法律效力（即是否必须执行）以及后续程序中如何起算欠缴之日从而计算滞纳金的问题。我认为，如果当事人不服行政征收决定申请复议或起诉，实践中当事人往往会同时提出中止（停止）执行该决定的申请，或者由行政机关（这里包括原机关和行政复议机关）依职权主动作出停止执行的决定，尽管法律、法规原则规定“行政复议与行政诉讼期间原行政决定不停止执行”，但是法律、法规仍然有其例外规定。或者说就象上文我所主张的，应该确立“复议与诉讼期间停止执行原决定”的原则。倘若如此，在行政复议和行政诉讼期间，原行政征收决定的效力暂时中止。必须等待最终的生效决定作出后（包括终局的行政复议决定、当事人未上诉的一审判决或者是二审终审判决等）才可以重新计算期间。如果终审判决或者生效的复议决定认定当事人仍然应当承担缴纳社会抚养费义务的，那么当事人就应当在生效法律文书所规定的期间里履行缴纳义务，如果当事人在法律文书规定的期间里不履行应当履行的义务的，自欠缴之日起应当依法交纳滞纳金。而且行政机关还可以依法申请强制执行已经生效的法律文书。
九、小结
征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施，但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。在计划生育工作中，应该通过深入、细致的宣传教育，使广大公民理解和自觉执行计划生育规定，规范自己的生育行为；通过提供计划生育优质服务，建立经常性的随访服务和孕情检查制度，加强对生育过程的控制，努力减少和避免非意愿妊娠，防患于未然。应建立计划生育激励机制和利益导向机制，帮助实行计划生育的家庭解决实际困难，尽快富裕起来；应继续深入开展“三为主”，深化“三结合”，加强基层基础工作，建立和完善适应民主法制建设和市场经济体制新形势的综合治理体制和基层管理机制，决不能简单地靠事后征收社会抚养费来推行计划生育。
对于社会抚养费的征收，各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格执法，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能，同时也要在征收工作中注意维护公民的合法权益。要防止为完成征收任务而不依法行政、不按法律程序办事、甚至随意损害育龄群众合法权益和不认真履行征收职责，应收不收，弱化执法力度的问题。充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用，通过综合治理，促进社会抚养费征收的及时到位。要建立健全管理制度，规范社会抚养费征收工作的各个环节，堵塞漏洞，加强廉正建设，提高行政执法水平。要努力减轻农民负担，维护群众的合法权益。对于违反法律、法规的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的，对于征收中个各种违反“收支两条线”规定的行为，要依据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》25等法规严肃处理。对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，依照刑法相关规定依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。
注释:
11982年中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》和1984年《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》对此都有明确规定，实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展。对于经过多次教育仍不按计划生育的，应实行必要的经济限制。
2如湖北省1987年制定、后经1991、1997年两次修正的现行《计划生育条例》第五章（法律责任）第26条就详细规定了对“计划外生育的”个人收取“计划外生育费”的不同情形。
3《计划外生育费管理办法》共6章23条，自1992年4月1日起施行。该《办法》第一条规定“根据中共中央、国务院有关对计划外生育者要给予适当的经济限制的规定，特制定本办法”；第三条规定“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”从这两条的规定可以看出计划外生育费的性质。
4中发[2000]8号明确指出：“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约，收费标准由各省、自治区、直辖市统一确定。征收的社会抚养费上缴国家财政”。2001年，财政部、国家计委已将社会抚养费列入全国行政事业性收费项目目录。
5有的国家由于人口基数本身并不大，或者虽有一定的基数，但较长时间内出现人口的负增长，所以就可能出现政府采取一系列激励机制包括各种奖励办法等来鼓励人们生育子女，刺激人口的相对增长。所以采取什么样的生育政策完全根据国情而定。在我国由于人口基数太大，所以在相当长一段时间内不得不采取经济限制措施来控制人口数量的过快增长，当然从长远来看更为重要的则是如何提高人口的素质和改善人口的结构问题。
6只有个别人认为还是用“计划外生育费”比较好，因为若称“社会抚养费”容易引起争议，且难保证全部用于计划生育事业。
7见王维澄关于《人口与计划生育法（草案三次审议稿）》主要问题修改意见的报告（2001年12月27日）。
82002年8月2日，国务院第357号令颁布。该行政法规于2002年9月1日起施行。需要进一步说明的是该办法的制定过程。国家计生委起草了《社会抚养费征收管理办法（送审稿）》，于2002年1月31日上报国务院。国务院法制办收到此件后，征求了国家计委、财政部、审计署、监察部、公安部、农业部、民政部、国家税务总局、中国人民银行、最高人民法院等单位的意见；并在北京和长沙分别召开座谈会，征求了16个地方政府和北京、湖南两地政府各部门、计划生育工作基层单位以及有关专家的意见。在此基础上，拟订了《社会抚养费征收管理办法（征求意见稿）》，在2002年4月7日召开的全国贯彻落实《人口与计划生育法》座谈会上，进一步听取了各省、自治区、直辖市人民政府领导同志对征求意见稿的意见。座谈会后，国务院法制办同国家计生委对征求意见稿反复研究、修改，形成了〈社会抚养费征收管理办法（草案）》。2002年6月19日，国务院第60次常务会议对草案进行了审议。会议认为，制定该办法十分必要，同时就确定社会抚养费的征收标准和征收、缴纳方式以及减轻农民负担等问题提出了重要意见。会后，根据常务会议的精神，国务院法制办会同国家计生委经再次同部分省、自治区、直辖市计划生育部门商量，对草案作了修改。
9参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版第219页。目前我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。
10参见《人口与计划生育法》第41条（2）款、《社会抚养费征收管理办法》第4条。在《社会抚养费征收管理办法》的制定过程中，一部分人曾主张应在肯定县级人民政府计划生育行政部门作为征收决定的作出者的同时，也从实际出发，作出授权性规定，对社会抚养费征收数额较低的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，也可由乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处作出征收决定。其理由是：1、县级政府机构改革后，中等规模县的计划生育行政部门一般编制仅10人左右，中西部地区部分县级计划生育部门人员编制更少，难以承担大量的审核、批准任务；2、避免行政复议、诉讼上移，增加市级政府或计划生育部门的负担；3、部分省（区）多年来实行低数额社会抚养费（违反地方法规规定生育第一个小孩的）由乡镇政府决定征收，高数额社会抚养费（违反地方法规生育二孩及以上的）由县级计划生育行政部门决定征收的做法比较切合实际，实践效果较好，也有利于发挥县级计划生育部门对乡镇的监督作用。参见张维庆、乔晓阳主编《人口与计划生育法教程》中国人口出版社2002年版第116页。
11这里的委托就是行政法上的行政委托。一般而言，行政委托也应当具备一定的前提和条件，受委托者也应当具备一定的资格和条件。但委托的行政机关和被（受）委托的机关或组织之间是一种特殊的法律关系。在受委托的行政事项的管理方面，受委托者只能以委托者的名义进行，并且由委托的行政机关对外承担相应的法律责任。在这方面，《行政处罚法》第18条、《行政诉讼法》第25条（4款）、《国家赔偿法》第7条（4）款等都有明确的规定。
12《人口与计划生育法》第14条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
13见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）。
14参见徐玉麟、赵炳礼主编《社会抚养费征收管理办法》，中国人口出版社2002年8月，第19"20页。
15《湖北省计划生育条例》（1997年修正）第26条：对计划外生育的，应按下列规定处理：（一）干部、职工计划外生育的，妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理，不得享受托幼补助和困难补助，从孩子出生之月起连续五年每月扣除夫妻双方百分之二十的工资，连续三年不得晋升，不得加工资，并视情节轻重给予行政处分。（二）农民计划外生育的，按所在乡镇当年农村劳动力人平均收入的百分之二十收取夫妻双方的计划外生育费五年。（三）从事各种经营活动的人员计划外生育的，按夫妻双方不同的年总收入水平，收取不同比例的计划外生育费五年；年总收入在五千元以下的，收取百分之三十；年总收入在五千员以上（含五千员）不足一万员的，收取百分之四十；年总收入在一万员（含一万员）的，收取百分之六十。（四）未到法定婚龄生育的，从怀孕之月起至达到法定婚龄准予登记后一周年止，每月收取男女双方计划外生育费各十五至三十员。计划外生育多胎或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的，加重处罚。对此，湖北省计生委有更为详细的解释。见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）“四、关于法律责任问题1、关于征收计划外生育费的问题（1）、（2）……（10）”。
16合理确定社会抚养费的征收标准，是实行社会抚养费征收制度的关键。在国务院制定《办法》的过程中，曾有四种意见：（1）以当地年人均收入水平为标准；（2）以当地人均社会公共投入为标准；（3）以征收对象的年实际收入为标准；（4）综合考虑以上因素确定征收标准。考虑到单纯以当地年人均收入水平或者当地人均社会公共投入为标准，难以限制高收入人群的违法生育行为，且现行统计指标体系中没有社会公共投入统计指标，核算人均社会公共投入在操作上也有一定难度；而单纯以征收对象的实际收入为标准，又会形成对同样的违法生育行为征收数额相差很大的社会抚养费，且逐户计算也很困难。为了有效地调节一般收入人群与高收入人群的生育行为，避免“没钱罚不怕”和“有钱不怕罚”的现象，社会抚养费的征收标准以将当地年人均收入水平与征收对象的年实际收入结合起来计算、对城镇居民与农村居民分别规定为宜。最后《办法》采纳了综合因素标准。这样的规定既体现了相对统一的原则，又体现了差别对待、公正处理的精神。
17这里涉及一个能否再授权的理论问题。一般来说在西方国家存在所谓“不得再授权”理论，即一旦法律授权某主体行使某职权、履行某种职责，如无法律规定，不得再转授权或转委托。否则与法律目的、精神相悖。在本《办法》中，行政法规的确规定了征收社会抚养费应当遵守的相对统一的原则，又从有利于各省、自治区、直辖市根据当地的经济、社会发展状况确定社会抚养费的具体征收标准，各地现行征收标准也不致发生大的变化。那么这种规定就不完全是那种转授权的情形。《办法》在重大的原则问题上并未转授权。
18见《办法》第3条（3）款和第13条。
19《计划外生育费管理办法》第8条征收程序：（一）征收单位对计划外生育者要及时发给《计划外生育费征收通知书》。（二）计划外生育者接到《计划外生育费征收通知书》要在送达回执上签字，并按照通知书的要求，及时交款。如对征收单位的决定不服，可以在法定时间内申请复议或提出诉讼。（三）逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不按地方政府规定时间缴纳计划外生育费的，可加收滞纳金，滞纳金数额由县（市、区）以上人民政府确定。对拒不缴纳计划外生育费的，征收单位可申请当地人民法院强制执行。（四）征收单位收到计划外生育费，必须及时向交款人出具财政部门统一印制的收费票据。（五）征收单位应及时按规定上交计划外生育费。
20从过去的情况来看，社会抚养费的征收对象主要是农民。为了避免因征收社会抚养费而增加农民负担，《办法》除了在第3条（3）款规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准”外，还在滞纳金的收取比例上参照银行存款利率作了适当的较低的规定（如果滞纳金的比例定得过高，则可能导致增加农民负担的问题）。《办法》第8条规定“……自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金……”
21参见“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第22条。“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”
22从理论上讲，也可能存在由于案件的影响重大或者其他原因等，当事人向所在地的中级人民法院提起诉讼，中级人民法院受理并作出裁判的情形。但一般讲来，对于县级人民政府工作部门的行政行为不服，几乎都是由所在地县级人民法院审理，除非有特殊原因才可能出现上级人民法院指定其他法院审理或者根据该县级法院的报请由上级人民法院决定本法院审理的情况。
23当然，关于起诉期限的规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第40、41、42、43条有更加详细的规定。
法律对抚养费的规定篇3
关键词计划生育社会抚养费行政收费行政征收收支两条线法律救济
一、社会抚养费的名称由来
在我国过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了限制措施。1在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费”2。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3。2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入4。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（下称《人口与计划生育法》）首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。
下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况：
我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中，针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题，曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为，对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5。计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会、资源利用、环境保护造成，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6。但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分；也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行（建议表决稿第四十一条）”7。最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。
《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。
从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。
下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。
二、社会抚养费的性质
《人口与计划生育法》第四十一条（1）款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么？它同过去的超生“罚款”有何联系与区别？
征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。
社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节资源的合理利用和保护环境。
如前所述，尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”，后来逐渐统一为征收“计划外生育费”，但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比，不能只看作是名称的变化，而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定，社会抚养费应当属于行政收费的范畴，是行政征收的一种重要形式——行政收费，从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴，是行政惩戒、行政制裁的一种形式——行政处罚。
罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式，是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任，具有惩戒和功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9。在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制，对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看，似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币，但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件（如生育间隔）等方面的规定，毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为，所以立法上用的就不是“罚款”，而是用“征收社会抚养费”。
实行征收社会抚养费制度，将对促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的法制意识，规范、调节公民的生育行为，履行实行计划生育义务，起到重要的保证和促进作用。
三、抚养费的征收主体
2002年9月1日《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》实施之前，计划外生育费的征收主体是乡（镇）人民政府和街道办事处，其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的《计划外生育费管理办法》第4条曾明确规定：“征收单位：乡（镇）人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的《计划生育条例》第29条就规定：“计划外生育费由所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处负责组织征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的实施，根据现行、行政法规规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定，一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求，体现国家对行政收费的高度重视，二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。
不过立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作，因此行政法规《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形，县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。
对于流动人口的社会抚养费的征收决定，原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12。至于当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则”，又与现行做法保持了一致，具有较强的可操作性，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
四、社会抚养费的征收对象
《人口与计划生育法》第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《条例》只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的；（5）生育第三个（不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合《收养法》的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。13
较为普遍的观点认为，根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照《办法》的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14
从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。
我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获《二孩生育证》而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。
五、抚养费的征收标准
《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。15
当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的，以当地城镇居民年人均可支配收入和居民年人均纯收入为计征的基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。17
这就是说，国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。
根据《办法》，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在、医疗、住房、、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。
是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”——这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。
为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规《办法》明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18
对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定；三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。
六、社会抚养费的征收程序
1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章《计划外生育费管理办法》第二章征收办法第八条曾专门规定了征收程序19。不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。《人口与计划生育法》本身并没有详细规定，只是授权国务院制定《办法》，在国务院所制定的《办法》中也同样规定得比较粗疏。
这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括：
（1）立案立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道办事处对公民不依法生育子女的行为，经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。
（2）调查取证调查取证是为查明事实，收集证据，依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。
（3）作出征收决定调查终结后，应分别作出以下决定：确有违反法律、法规条件生育子女的行为的，作出书面征收决定；违法事实不能成立的，不得作出征收决定。我认为，在作出征收决定之前，应将拟作出的征收决定的通知当事人并听取当事人的申辩与陈述，尤其是当事人的有关实际收入水平，认为其意见合理的应当予以采纳。
（4）制作征收决定书对于决定征收的案件，应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。
（5）征收决定书的送达送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书，对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定，自送达之日起生效。根据计划生育工作实践，参照行政诉讼法有关送达的方式，我认为这里可以有四种送达方式：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式，直接送达是原则，委托送达和邮寄送达是补充，只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式，留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式，征收决定都是自送达之日起生效。
（6）社会抚养费的缴纳与接受
当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准的，当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴款日应自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。
关于社会抚养费的缴纳方式，《办法》从基层计划生育工作的实际情况出发，实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别作出由当事人自行到指定的机构缴纳、由乡（镇）人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴、由县级计划生育行政部门和依法承担代收代缴义务的乡（镇）人民政府或者街道办事处责令当事人缴纳等规定。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。社会抚养费应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
（7）申请人民法院强制执行当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金20；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
七、抚养费的征收管理体制
（一）社会抚养费的征收管理体制
20世纪80年代以来，由对超生子女费实行“统收统支”到对计划外生育费实行“乡收县管、财政监督、专款专用”的管理体制，虽然逐渐规范了这项收费的管理，但在实践中仍存在自收自支、收支“挂钩”、“放水养鱼”等，加之缺乏监督或监督不力，致使少数地方滋生腐败，甚至形成行业不正之风。为此，《办法》根据国家行政事业性收费改革的要求，明确规定征收的社会抚养费和滞纳金全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”管理体制。并规定执收单位要建立、健全内部稽核和核算制度，严格财务纪律，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费。计划生育工作所需经费，由各级财政予以保证。
关于社会抚养费的征收管理体制，主要包括：对不符合、法规规定生育子女的公民，由县级人民政府计划生育行政部门作出征收社会抚养费的书面决定或者委托乡、镇人民政府或街道办事处作为机关负责征收。征收机关或机关依据县级人民政府计划生育行政部门的决定，向应缴纳社会抚养费的当事人送达《社会抚养费征收决定书》。所收社会抚养费应当上缴财政。这种规定体现了国务院关于行政收费管理体制改革实行“收支两条线”、当事人自行缴纳等重要精神，有利于从制度上、源头上杜绝基层因征收社会抚养费产生的行业不正之风和腐败现象。
（二）社会抚养费管理的基本要求
1、社会抚养费的缴纳方式按照要求，应为当事人自行缴纳。同时，因等特殊原因，应缴纳社会抚养费的当事人不便自行到指定的机构或其他代收单位缴纳的，机关计划生育工作机构可以会同指定的金融机构或代收单位的工作人员，为其提供缴纳方便，向其出具收费票据，并在指定的时间内将当事人缴纳的社会抚养费上缴指定的金融机构或其他代收单位。
2、加收滞纳金问题根据《人口与计划生育法》第41条关于加收滞纳金的规定，《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费加收的滞纳金按欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二。同时征收的社会抚养费滞纳金应当上缴财政。
3、社会抚养费的使用根据现行的人口与计划生育事业经费投入体制，社会抚养费应纳入财政管理。计划生育经费投入由各级财政预算安排，确保人口与计划生育工作需要。
八、不服社会抚养费征收的法律救济
在，行政复议和行政诉讼是我国公民维护自身合法权益的极其重要的法律救济手段，也是监督行政机关是否依法行政、公正执法的重要的法律监督机制。行政机关在作出征收行政相对人社会抚养费决定的过程中，是否存在对事实的认定错误，是否存在作出征收决定过程中的程序违法，是否存在着对社会抚养费的征收标准计算明显不当等问题，往往是引起有关社会抚养费行政争议的主要原因。
作为社会抚养费征收对象的公民，若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定（实践中大量的将是认为不该征收的却征收或者该少征收的却多予征收的情况），可以依据《行政复议法》的规定在知道该征收决定之日起60日内向该县人民政府或者所在地的上级计划生育行政部门（即地、市级计划生育行政部门）申请行政复议，由行政复议机关对该征收决定的合法性与合理性予以全面审查，并依法作出相应的行政复议决定。如果当事人对行政复议所作出的复议决定不服的，还可以根据复议决定的不同内容分别以不同的主体作为被告提起行政诉讼。具体说来，当事人若对行政复议的维持决定不服提起行政诉讼的，被告应是作出原征收决定的县级人民政府计划生育行政部门；当事人若对行政复议的变更决定不服提起行政诉讼的，被告应为复议机关。如果复议机关在法定期限内不及时作出行政复议决定的，当事人可以采取两种办法提起行政诉讼：其一是当事人可以以复议机关为被告，对其不履行或不及时履行职责的行为提讼，请求法院判决责令其在一定期限内作出行政复议决定；其二是当事人可以以原征收决定机关为被告提讼，请求对该具体行政行为进行合法性审查，作出撤消或者变更原征收决定等相应形式的判决。21
作为社会抚养费征收对象的公民若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定，还可以依据《行政诉讼法》的规定，直接向所在地的县级人民法院提起行政诉讼22。不过应当注意的是，该公民应当在知道作出征收决定之日起三个月内提出。23
无论是行政复议还是行政诉讼过程中，有两个非常重要的问题需要，就是关于征收决定是否停止执行以及如何计算滞纳金的问题。
关于行政复议或者行政诉讼期间征收决定是否停止执行的问题。一方面，国务院颁布的行政法规《社会抚养费征收管理办法》第九条第二款规定，行政复议或者行政诉讼期间征收决定不停止执行（这一内容与《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的原则相一致），但是后面的“法律但书”则又规定，“行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”可以看出总的来讲是与行政复议法、行政诉讼法关于“具体行政行为不停止执行原则”的规定彼此呼应的。问题在于，这样的法律、法规规定中，行政相对人只有申请停止执行的程序性权利，当事人的这种申请行为并不必然地引起该具体行政行为的中止执行的效果。而无论是行政复议还是行政诉讼程序中，作出该具体行政行为的原行政机关或者行政复议过程中的复议机关则有根据具体情况主动停止执行的权力，人民法院也只有在当事人申请的前提下，认为“该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且不停止执行不损害社会公共利益”的才可以裁定停止执行。从这些规定看来，立法中的权利与权力配置还存在一些不尽合理的地方。我认为，应该尽快修改《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，及早确立“复议、诉讼期间原行政行为停止执行原则”，不停止执行只是个别的例外，这样才更有利于保护当事人的合法权益，防止行政机关滥用权力，以免造成无可挽回和不可弥补的损失。
关于经过行政复议与行政诉讼的案件如何计算滞纳金的问题。一方面，依照法律、行政法规规定，当事人应在行政机关规定的期限内一次性缴纳或经批准分期缴纳社会抚养费24；另一方面当事人不服行政征收决定可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。那么如何看待行政复议中或行政诉讼中该行政征收决定的法律效力（即是否必须执行）以及后续程序中如何起算欠缴之日从而计算滞纳金的问题。我认为，如果当事人不服行政征收决定申请复议或，实践中当事人往往会同时提出中止（停止）执行该决定的申请，或者由行政机关（这里包括原机关和行政复议机关）依职权主动作出停止执行的决定，尽管法律、法规原则规定“行政复议与行政诉讼期间原行政决定不停止执行”，但是法律、法规仍然有其例外规定。或者说就象上文我所主张的，应该确立“复议与诉讼期间停止执行原决定”的原则。倘若如此，在行政复议和行政诉讼期间，原行政征收决定的效力暂时中止。必须等待最终的生效决定作出后（包括终局的行政复议决定、当事人未上诉的一审判决或者是二审终审判决等）才可以重新计算期间。如果终审判决或者生效的复议决定认定当事人仍然应当承担缴纳社会抚养费义务的，那么当事人就应当在生效法律文书所规定的期间里履行缴纳义务，如果当事人在法律文书规定的期间里不履行应当履行的义务的，自欠缴之日起应当依法交纳滞纳金。而且行政机关还可以依法申请强制执行已经生效的法律文书。
九、小结
征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施，但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。在计划生育工作中，应该通过深入、细致的宣传，使广大公民理解和自觉执行计划生育规定，规范自己的生育行为；通过提供计划生育优质服务，建立经常性的随访服务和孕情检查制度，加强对生育过程的控制，努力减少和避免非意愿妊娠，防患于未然。应建立计划生育激励机制和利益导向机制，帮助实行计划生育的家庭解决实际困难，尽快富裕起来；应继续深入开展“三为主”，深化“三结合”，加强基层基础工作，建立和完善适应民主法制建设和市场体制新形势的综合治理体制和基层管理机制，决不能简单地靠事后征收社会抚养费来推行计划生育。
对于社会抚养费的征收，各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格执法，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能，同时也要在征收工作中注意维护公民的合法权益。要防止为完成征收任务而不依法行政、不按法律程序办事、甚至随意损害育龄群众合法权益和不认真履行征收职责，应收不收，弱化执法力度的问题。充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用，通过综合治理，促进社会抚养费征收的及时到位。要建立健全管理制度，规范社会抚养费征收工作的各个环节，堵塞漏洞，加强廉正建设，提高行政执法水平。要努力减轻农民负担，维护群众的合法权益。对于违反法律、法规的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的，对于征收中个各种违反“收支两条线”规定的行为，要依据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》25等法规严肃处理。对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，依照刑法相关规定依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。
impositionSystemofSocialcompensationFeeinChina
abstract：Fromtheviewofevolvementofsocialcompensationfee,thatis,frompenaltyonover-procreation,tochargesonbreakingthefamilyplanningpolicy,tosocialcompensationfee,binedwithnationallegislation,thepaperelaboratesthechangesandcharacteristicofcollectionbodies,thecollectionobjects,thecollectionstandard,procedureandthecollectionadministrationsystemofsocialcompensationfeesystem.Still,weprobeintolegalremedyincaseofthecounterpart’sdiscontentmentwithsocialcompensationfee:administrativereview,administrativelitigationandadministrativecompensation.
Keywords:：Familyplanningsocialcompensationfeeadministrativechargesadministrativeimpositionseparationofcollectionandpaymentlegalremedy
注释:
11982年中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》和1984年《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》对此都有明确规定，实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展。对于经过多次仍不按计划生育的，应实行必要的限制。
2如湖北省1987年制定、后经1991、1997年两次修正的现行《计划生育条例》第五章（责任）第26条就详细规定了对“计划外生育的”个人收取“计划外生育费”的不同情形。
3《计划外生育费管理办法》共6章23条，自1992年4月1日起施行。该《办法》第一条规定“根据中共中央、国务院有关对计划外生育者要给予适当的经济限制的规定，特制定本办法”；第三条规定“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”从这两条的规定可以看出计划外生育费的性质。
4中发[2000]8号明确指出：“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收抚养费，给予必要的经济制约，收费标准由各省、自治区、直辖市统一确定。征收的社会抚养费上缴国家财政”。2001年，财政部、国家计委已将社会抚养费列入全国行政事业性收费项目目录。
5有的国家由于人口基数本身并不大，或者虽有一定的基数，但较长时间内出现人口的负增长，所以就可能出现政府采取一系列激励机制包括各种奖励办法等来鼓励人们生育子女，刺激人口的相对增长。所以采取什么样的生育政策完全根据国情而定。在我国由于人口基数太大，所以在相当长一段时间内不得不采取经济限制措施来控制人口数量的过快增长，当然从长远来看更为重要的则是如何提高人口的素质和改善人口的结构。
6只有个别人认为还是用“计划外生育费”比较好，因为若称“社会抚养费”容易引起争议，且难保证全部用于计划生育事业。
7见王维澄关于《人口与计划生育法（草案三次审议稿）》主要问题修改意见的报告（2001年12月27日）。
82002年8月2日，国务院第357号令颁布。该行政法规于2002年9月1日起施行。需要进一步说明的是该办法的制定过程。国家计生委起草了《社会抚养费征收管理办法（送审稿）》，于2002年1月31日上报国务院。国务院法制办收到此件后，征求了国家计委、财政部、审计署、监察部、公安部、农业部、民政部、国家税务总局、人民银行、最高人民法院等单位的意见；并在北京和长沙分别召开座谈会，征求了16个地方政府和北京、湖南两地政府各部门、计划生育工作基层单位以及有关专家的意见。在此基础上，拟订了《社会抚养费征收管理办法（征求意见稿）》，在2002年4月7日召开的全国贯彻落实《人口与计划生育法》座谈会上，进一步听取了各省、自治区、直辖市人民政府领导同志对征求意见稿的意见。座谈会后，国务院法制办同国家计生委对征求意见稿反复、修改，形成了〈社会抚养费征收管理办法（草案）》。2002年6月19日，国务院第60次常务会议对草案进行了审议。会议认为，制定该办法十分必要，同时就确定社会抚养费的征收标准和征收、缴纳方式以及减轻农民负担等问题提出了重要意见。会后，根据常务会议的精神，国务院法制办会同国家计生委经再次同部分省、自治区、直辖市计划生育部门商量，对草案作了修改。
9参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版第219页。我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。
10参见《人口与计划生育法》第41条（2）款、《社会抚养费征收管理办法》第4条。在《社会抚养费征收管理办法》的制定过程中，一部分人曾主张应在肯定县级人民政府计划生育行政部门作为征收决定的作出者的同时，也从实际出发，作出授权性规定，对社会抚养费征收数额较低的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，也可由乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处作出征收决定。其理由是：1、县级政府机构改革后，中等规模县的计划生育行政部门一般编制仅10人左右，中西部地区部分县级计划生育部门人员编制更少，难以承担大量的审核、批准任务；2、避免行政复议、诉讼上移，增加市级政府或计划生育部门的负担；3、部分省（区）多年来实行低数额社会抚养费（违反地规规定生育第一个小孩的）由乡镇政府决定征收，高数额社会抚养费（违反地方法规生育二孩及以上的）由县级计划生育行政部门决定征收的做法比较切合实际，实践效果较好，也有利于发挥县级计划生育部门对乡镇的监督作用。参见张维庆、乔晓阳主编《人口与计划生育法教程》中国人口出版社2002年版第116页。
11这里的委托就是行政法上的行政委托。一般而言，行政委托也应当具备一定的前提和条件，受委托者也应当具备一定的资格和条件。但委托的行政机关和被（受）委托的机关或组织之间是一种特殊的法律关系。在受委托的行政事项的管理方面，受委托者只能以委托者的名义进行，并且由委托的行政机关对外承担相应的法律责任。在这方面，《行政处罚法》第18条、《行政诉讼法》第25条（4款）、《国家赔偿法》第7条（4）款等都有明确的规定。
12《人口与计划生育法》第14条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
13见《湖北省计划生育条例中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）。
14参见徐玉麟、赵炳礼主编《社会抚养费征收管理办法》，中国人口出版社2002年8月，第19~20页。
15《湖北省计划生育条例》（1997年修正）第26条：对计划外生育的，应按下列规定处理：（一）干部、职工计划外生育的，妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理，不得享受托幼补助和困难补助，从孩子出生之月起连续五年每月扣除夫妻双方百分之二十的工资，连续三年不得晋升，不得加工资，并视情节轻重给予行政处分。（二）农民计划外生育的，按所在乡镇当年劳动力人平均收入的百分之二十收取夫妻双方的计划外生育费五年。（三）从事各种经营活动的人员计划外生育的，按夫妻双方不同的年总收入水平，收取不同比例的计划外生育费五年；年总收入在五千元以下的，收取百分之三十；年总收入在五千员以上（含五千员）不足一万员的，收取百分之四十；年总收入在一万员（含一万员）的，收取百分之六十。（四）未到法定婚龄生育的，从怀孕之月起至达到法定婚龄准予登记后一周年止，每月收取男女双方计划外生育费各十五至三十员。计划外生育多胎或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的，加重处罚。对此，湖北省计生委有更为详细的解释。见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）“四、关于法律责任问题1、关于征收计划外生育费的问题（1）、（2）……（10）”。
16合理确定社会抚养费的征收标准，是实行社会抚养费征收制度的关键。在国务院制定《办法》的过程中，曾有四种意见：（1）以当地年人均收入水平为标准；（2）以当地人均社会公共投入为标准；（3）以征收对象的年实际收入为标准；（4）综合考虑以上因素确定征收标准。考虑到单纯以当地年人均收入水平或者当地人均社会公共投入为标准，难以限制高收入人群的违法生育行为，且现行统计指标体系中没有社会公共投入统计指标，核算人均社会公共投入在操作上也有一定难度；而单纯以征收对象的实际收入为标准，又会形成对同样的违法生育行为征收数额相差很大的社会抚养费，且逐户也很困难。为了有效地调节一般收入人群与高收入人群的生育行为，避免“没钱罚不怕”和“有钱不怕罚”的现象，社会抚养费的征收标准以将当地年人均收入水平与征收对象的年实际收入结合起来计算、对城镇居民与农村居民分别规定为宜。最后《办法》采纳了综合因素标准。这样的规定既体现了相对统一的原则，又体现了差别对待、公正处理的精神。
17这里涉及一个能否再授权的问题。一般来说在西方国家存在所谓“不得再授权”理论，即一旦法律授权某主体行使某职权、履行某种职责，如无法律规定，不得再转授权或转委托。否则与法律目的、精神相悖。在本《办法》中，行政法规的确规定了征收社会抚养费应当遵守的相对统一的原则，又从有利于各省、自治区、直辖市根据当地的经济、社会状况确定社会抚养费的具体征收标准，各地现行征收标准也不致发生大的变化。那么这种规定就不完全是那种转授权的情形。《办法》在重大的原则问题上并未转授权。
18见《办法》第3条（3）款和第13条。
19《计划外生育费管理办法》第8条征收程序：（一）征收单位对计划外生育者要及时发给《计划外生育费征收通知书》。（二）计划外生育者接到《计划外生育费征收通知书》要在送达回执上签字，并按照通知书的要求，及时交款。如对征收单位的决定不服，可以在法定时间内申请复议或提出诉讼。（三）逾期不申请复议或不向人民法院又不按地方政府规定时间缴纳计划外生育费的，可加收滞纳金，滞纳金数额由县（市、区）以上人民政府确定。对拒不缴纳计划外生育费的，征收单位可申请当地人民法院强制执行。（四）征收单位收到计划外生育费，必须及时向交款人出具财政部门统一印制的收费票据。（五）征收单位应及时按规定上交计划外生育费。
20从过去的情况来看，社会抚养费的征收对象主要是农民。为了避免因征收社会抚养费而增加农民负担，《办法》除了在第3条（3）款规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准”外，还在滞纳金的收取比例上参照银行存款利率作了适当的较低的规定（如果滞纳金的比例定得过高，则可能导致增加农民负担的问题）。《办法》第8条规定“……自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金……”
21参见“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第22条。“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提讼的，应当以复议机关为被告。”
22从理论上讲，也可能存在由于案件的重大或者其他原因等，当事人向所在地的中级人民法院提讼，中级人民法院受理并作出裁判的情形。但一般讲来，对于县级人民政府工作部门的行政行为不服，几乎都是由所在地县级人民法院审理，除非有特殊原因才可能出现上级人民法院指定其他法院审理或者根据该县级法院的报请由上级人民法院决定本法院审理的情况。
23当然，关于期限的规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第40、41、42、43条有更加详细的规定。
法律对抚养费的规定篇4
法院未成年人案件调研报告
区人民法院
近年来，随着经济的发展、文化观念以及生活方式的转变，我国的离婚率一直处于高位态势，导致大量离异家庭未成年子女的出现，离异家庭未成年子女由于年龄较小，欠缺劳动能力，必然对抚养费有高度的依赖性，使得因各种原因诉至人民法院的抚养费纠纷案件日益增多。为了更好的保护未成年民事当事人的合法权益，本文从我院2012年审理的抚养费纠纷案件入手，查找问题并提出初步建议，以期对预防和解决好此类纠纷有所裨益。
一、抚养费纠纷案件基本情况及特点
2012年，***区法院共审结抚养费纠纷案件21件，占同期婚姻家庭案件审结数的2.40%，数量上比去年同期上升了23.5%。这些案件主要具有以下特点：
1．绝大多数是婚生子女抚养费纠纷。审结的21件案件中，20件是婚生子女抚养纠纷，占已结案件的95%，只有1件是非婚生子女抚养费纠纷。
2．多因拖欠抚养费、要求增加抚养费而提起。审结的21件案件中，拖欠抚养费的有14件，占已结案件的66.7%。要求增加抚养费的有11件，占已结案件的52.4%，且有4件案件属于第二次起诉要求增加抚养费数额。（见附表一）
附表一：抚养费纠纷案件诉讼请求类型
诉讼请求
案件数
比重
支付拖欠的抚养费并要求增加抚养费数额
9
42.9%
要求对方支付拖欠的抚养费
5
23.8%
要求对方承担抚养费
4
19.0%
增加抚养费数额
2
9.5%
要求减少抚养费数额
1
4.8%
合计
21
100%
3．超七成是女方抚养子女，不履行抚养义务的男方多。审结的21件案件中，女方抚养子女的16件，占已结案件的71.4%，男方抚养子女的6件，占已结案件的28.6%。拖欠抚养费的14件案件中，父亲不履行抚养义务的有9件，占该类案件的64.3%，母亲不履行抚养义务的有5件，占该类案件的35.7%。
4．婚生子女抚养费纠纷的离婚方式多为协议离婚、调解离婚。20件婚生子女抚养费纠纷中，只有2件是判决离婚，仅占10%，在民政局协议婚的有13件，占65%，法院主持下调解离婚的有5件，占25%。（见附表二）即90%的案件当初拟定的关于抚养费的协议都是双方协商同意的，因在履行过程中发生分歧又不能协商从而诉至法院。
附表二：抚养费纠纷案件的离婚方式
5．未成年子女抚养费的履行情况较差。审结的21件案件中，有抚养费协议的17件，仅有3件能得到及时、足额的履行，占17.6%。拖欠抚养费的14件案件中，最短的欠6个月，拖欠20个月以上的有10件，拖欠时间最长的长达12年半。（见附表三）
附表三：抚养费履行情况
序号
离婚方式
离婚时长
协议内容
履行情况
1
协议
9年
05年法院调解达成新协议：200元/月
拖欠21个月
2
协议
11年
200元/月
拖欠135个月
3
协议
10年
50元/月
拖欠23个月
4
判决
8年
08年法院判决增加为200元/月
拖欠36个月
5
协议
5年
200元/月
拖欠27个月
6
协议
7年
08年经法院调解增加为160元/月
能履行
7
协议
3年
2011年9月法院判决变更抚养，300元/月
拖欠12个月
8
协议
8年
100元/月
一直未付，拖欠8年
9
调解
13年
500元/月
拖欠12年半
10
判决
5年
2011年变更抚养关系，300元/月
拖欠6个月
11
调解
4年
300元/月
能履行
12
协议
1年
500元/月
能履行
13
协议
2年半
500元/月
一直未付，拖欠32个月
14
调解
10年
150元/月，09年法院调解
增加为300元/月
02年由法院强制从对方工资卡上扣划，09年调解新达成的数额没有履行，拖欠36个月
15
协议
1年
1000元/月
拖欠11个月
16
调解
3年
不明
未履行抚养义务，要求一次性支付抚养费
17
协议
3年半
300元/月
从未履行，拖欠42个月
6．案件调解、撤诉率保持高位状态。审结的21件案件中，判决结案4件，占19%；调解、撤诉17件，占81%，可见，调解和撤诉是抚养费纠纷案件的重要结案方式。
7．抚养费数额最高与最低之间的差距加大。从审结的21件案件来看，因为离婚时间长短不同，不同案件间抚养人的收入差距，支付能力大小的不同，以及生活的区域不同，所需费用不同，从而造成不同案件中主张或协议的抚养费最高数额与最低数额之间的差距加大。抚养费最高的每月达4166元，离婚时间比较长的且生活在农村的每月支付抚养费多在一、两百元间，最低的仅50元，相差达82倍。
二、抚养费案件审判过程中发现的问题
（一）责任意识和诚信观念缺失
抚养子女是父母的法定义务，为人父母，就有责任和义务对子女进行抚养和教育，这种责任和义务不因离婚而解除。父母离异本身对于未成年子女就是一种重创和打击，处于单亲家庭的孩子对抚养费就会格外依赖，因此按时足额地支付抚养费是离异父母的基本义务，也是为人父母应坚守的道德底线。但是近年来，自愿达成的抚养协议得不到很好的履行，彰显了不少的离异父母缺乏应有的责任感和诚信观。审理中，有三名被告是辖区内大型国有企业、效益较好的事业单位的正式职工，完全有足够的履行能力，但仍然为孩子的抚养费问题对簿公堂，甚至有一起双方当事人都是同一大型国有企业职工，几经派出所、居委会、单位领导调解都没有得到解决的抚养费纠纷案件。
（二）思想观念和认识上存在误区
一个误区是混同夫妻共同财产的分割与抚养费的给付，因为夫妻共同财产的分割与履行抚养义务是两个法律概念。实践中夫妻双方离婚时一方只是单纯放弃共同财产，未明确约定将放弃的财产折抵抚养费，事后又以子女名义主张抚养费，法院一般会支持子女的主张，但另一方会觉得特别“冤”，在履行时也是消极被动，纷争不断。另一个误区是认为没有抚养能力就可以不履行抚养义务。我院辖区内不少当事人一方或双方没有稳定的工作，农民以及外出务工人员较多，收入不稳定，如果在离婚后组建新家庭后家庭负担加重，这些都成为他们不履行抚养义务的抗辩理由。
（三）缺少对夫妻离婚协议的主动审查机制
《婚姻登记条例》第十三条规定赋予婚姻登记机关的审查权仅仅是形式审查，并不审查实质内容。而且，作为“离婚”这个具有重要的人身法律关系的民事行为，婚姻登记机关仅仅将男女双方作为当事人，把离婚放在了第一位，割裂了离婚和抚养问题，并没有将未成年子女作为有利害关系的第三人来考虑其合法权益。对于双方自愿达成的涵盖对子女抚养费内容的离婚协议，法律尊重意思自治，法院也不会主动对离婚协议的内容进行实质性的审查，只有在双方不能达成一致的情况下法院才会作出判决。
（四）相关法律规定界定不明
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释（一）第二十条规定：“婚姻法第21条所称‘抚养费’，包括子女生活费、教育费、医疗费等费用。”按照现行法律规定，不再区分生活费、教育费和医疗费，而是综合确定一个抚养费数额。起诉要求增加抚养费的案件中，除了因收入增加、物价上涨的因素外，多以孩子教育费、医疗费支出过高作为理由，新达成的调解协议或法院判决不少都要求“教育费用、医疗费用以票据为准各承担50%”，即在实践中的抚养费多指生活费和一般意义上的医疗费用。但是因目前没有相关规定对必要学习费用进行界定，双方当事人之间也没有对此达成一个合意，因此有可能在“教育费用”问题上再次引起争端，因为社会上各种补习班、特长班比比皆是，费用不菲，报多报少，选此择彼在费用上会有很大差异。
三、解决抚养费纠纷的对策及建议
（一）加大对离婚协议中关于子女抚养约定的审查力度
为了有效保护离婚协议中未成年子女的合法权益，有必要借鉴其他国家在这方面的做法，要求法院承担起主动审查的职责，审查父母在离婚时就子女抚养费达成的协议是否有损未成年子女的合法权益，能否得到有效的执行，否则应不予支持，并要求双方重新约定。
（二）主动做好抚养费纠纷案件的法律释明
1．对当事人认识观念上的误区进行法律释明：夫妻共同财产的分配与抚养费的折抵虽然是两个不同的法律关系，但是抚养费问题可以在离婚协议中与财产问题一并解决，即在离婚时可以明确约定以一方应得的共同财产折抵其应付的抚养费，双方分割共同财产后，这样不直接抚养子女的一方才通常不再需要另行支付抚养费。对于错误理解没有抚养能力就不承担抚养责任的当事人，应明确告知我国的法律规定，抚养子女是父母的法定义务，作为父母只要具有劳动能力，就应该通过自己的劳动获得收入，承担起抚养子女的责任。抚养能力是个综合衡量的标准，不能仅以短暂的失业或负担加重就认定不具备抚养能力，免除其抚养义务。
2．对于抚养费的内容及数额进行法律释明：我国现行法律规定的抚养费包括子女生活费、教育费、医疗费等费用，是一个综合确定的数额，包括的教育费和医疗费是指一般意义上的，如发生了较大数额的医疗、教育费用可以另行起诉。允许双方约定在抚养费之外额外分担医疗、教育费，但是抚养费的数额，应以子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平来确定，其内容并非包括子女的所有花销。子女的生活水平及受教育的条件，应以满足子女的实际需要并以双方现有的经济条件为限。
（三）不断延伸审判职能，加大法制宣传力度
在做好常规法制宣传工作的同时，针对实践中人们关于未成年子女抚养问题认识观念上的误区等印发法律宣传单，在民政部门离婚办理窗口发放，以提高法制宣传的针对性。对于有未成年子女，需要在协议中一并解决抚养问题的，要对当事人进行宣传讲解相关规定，让当事人进一步明确抚养义务的强制性，促使其完善离婚协议中关于未成年子女抚养的约定，并积极自觉履行抚养义务。
（四）完善抚养费给付制度，建立社会保障机制
1．探索建立抚养给付数额的灵活调整机制。我院审结的抚养费纠纷案件中有4件，占近两成的案件已经是为增加抚养费数额第二次起诉，均因随着物价上涨，生活水平的提高，固定数额的抚养费已经不能满足生活需要，应该探索建立随着父母收入变化而灵活增加的抚养费制度。这种调整宜以两年为限，定期调整，父母有固定收入的参照父母的收入，父母没有固定收入的，可以参照当地居民平均收入水平。对于增加的数额，可以由双方协商，协商不成的也可以由法院确定。
2．探索建立“一次性给付”的第三方保障机制。法律规定的抚养费给付方式实行的是“定期给付”和“一次性给付”并行制，但实践中多以“定期给付”为主，这不乏对“一次性给付”难以保障未成年子女的担心。在父母一方有经济条件时一次性给付抚养费，或预付抚养费后，可以由法院或银行等第三方机构建立专用账户等形式，加强对抚养费用的监管，以利于保障未成年人的生活、成长不受父母经济条件变化
的较大影响。
法律对抚养费的规定篇5
一、关子离婚后子女抚育费给付制度在立法上存在的缺陷
笔者认为，离婚后子女抚育费给付方面的立法滞后主要表现在以下几方面：
一是有关法律法规对抚育费内容未作具体规定，双方容易在对子女负担哪些具体费用上产生争议。现行婚姻法第三十条规定：“离婚后，一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部或全部。”但是生活费和教育费应包括哪些具体内容？父母抚育子女是否仅付出经济费用？法律未作规定，在审判实践中只简单的以不抚育方的收入百分比为标准给付抚养费，易导致双方对子女负担费用产生争议。
二是抚育费标准难以确定。
首先，最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）中规定：“离婚后，父母对子女生活费和教育费的负担，可根据子女的实际需要，父母的负担能力和当地的生活水平确定”，此规定明确了子女生活教育费，既保护了子女的合法权益，同时也考虑到父母的负担能力。在具体操作上，《意见》又作出规定：“即有固定收入的，抚育费一般可按其总收入的百分之二十至三十比例给付。负担二个以上子女抚育费的，比例可适当提高，但一般不超过总收入的百分之五十。无固定收入的，抚育费的数额可依据当年总收入或同行业平均收入参照上述比例确定。有特殊情况的，可适当提高或降低上述比例。但随着市场经济的变化，单位效益的波动，职工收人的增减，《意见》规定的尺度就难以掌握。
其次，在目前司法实践中，对于不抚养子女方的收人证明，均依民事诉讼法的“谁主张谁举证”的规定，由当事人自行举证，法院一般不主动调查，难以保证给付方收入的准确性。三是保保障抚育费给付的制度不健全。特别是在给付方丧失给付能力时，在对方无力单独抚养，其祖父母、外祖父母、成年兄妹也无力给付的情形下，子女身心的健康成长必将受到影响。
二、关于完善离婚后子女抚育费给付制度的立法建议
（一）明确抚育费内容
抚育子女的费用主要包括孩子吃、穿、用、医疗保险、文化娱乐、教育费用、保姆雇佣等经济支出。不仅包括《婚姻法》规定的基本抚育费，还应包括子女入学赞助费等正常的教育费。在确定子女抚养费时可分为两类：
一是固定支出：
1 子女抚养费应以阶段性常量为给付标准。如在子女出生的头两年，其经济支出是一个常量；教育费用在整个求学期间也是相对的固定支出，因此，离婚后子女抚养费的给付应以阶段性的固定支出为衡量标准。
2 固定支出应根据每个家庭的具体生活水准，而不应以一个地区的平均生活水准而定。
3 在非婚生子女的固定支出中，目前实践中生父的抚养费的给付往往只从孩子出生之日起起算，而怀孕期间的营养费、住院接生费、婴儿用品预购费等项的经济支出未予考虑。笔者认为，这部分费用也应计算在应支付的子女生活费中。
二是不确定支出，包括子女生大病、升学赞助费等固定支出不足以支付的情形。《婚姻法》规定：“关于子女生活费和教育费的协议或判决，不妨碍子女在必要时向父母任何一方提出超过协议或判决原定数额的合理要求。”所谓“必要”，笔者认为凡涉及到子女的身体健康以及人生前途的开支为必要的，如子女生大病、因上学而增加的医疗及教育费。另一部分是虽然合理，却非必要的，如子女提出为了更好的学习买一部电脑或外出旅游的费用等等。这一部分不确定支出因缺乏必要性，因而不具备法律上规定必须支付的意义。
在司法实践中这部分费用主要涉及到医疗费和教育费的承担问题。原则上，医疗费由父母双方共同分担，子女的医疗方案也应由父母双方商定，否则超出正常的、必要的医疗费用部分，擅自决定一方无权要求另一方分担。
关于教育费的承担问题，笔者认为从法律上讲，教育费是包含在抚育费里的。接受九年义务教育的费用应计人抚育费，但不得另行要求增加。此后再接受高一级学校教育的费用，可视为额外费用，根据实际支出情况，由父母双方分担。
（二）明确有关抚育费数额标准
一是明确“月总收入”的范围。应包括：基础工资和工龄工资、职务工资、奖金和各种补贴以及属于企业单位职工的浮动工资。但保健费、洗理费、卫生费等不应计算在内，因为这些是国家发给职工个人用于劳动保护的费用，应当用于职工个人使用。二是确定收入数额应参照以下标准：
1 对收入相对稳定的国家机关和事业单位工作人员，可以按照最高法院《意见》，明确为月总收入的20—30％，负担两个以上子女抚育费的，比例可适当提高，但一般不得超过月总收人的50％。这个比例幅度基本上能够适应全国一般的工薪阶层给付子女抚育费的要求，实务中可以根据地区的实际情况和当事人的实际收入等情况，适当地在此幅度内加以升降，即可确定一个合适的数额。
2 对个体经营者以及其他隐形收入较多的一方，诉讼时抚养子女的一方对另一方的收入不能举证，法院又难以查明真正收入的，应尽量由双方协商解决，协商不成可根据夫妻双方上年总收入确定一方的收入或参照同行业的年总收入，再按照最高法院《意见》规定的比例判决，但最高数额不得高于当地平均生活水平的一倍，对经营亏本的，按当地平均生活水平给付。
3 对企业效益差，面临倒闭，单位只发生活费的，如一方从事第三产业，收入又无从查实，可比照档案工资，按照最高法院《意见》规定的比例判决确定数额；对不参与第三产业的，可参照其基本工资，按照最高法院《意见》规定的百分比判决给付，必要时可适当提高比例，笔者认为宜按30％给付。
4 对单位效益随着市场经济的变化而浮动的，可按照《意见》规定的百分比判决给付，由单位按照其每月所领取的工资、奖金中代扣，但必须保证子女必要的生活教育费。
三是增加“月总收入”的举证责任的规定。以“谁主张谁举证”为基本原则，规定以下几种例外，1 当另一方对给付方自行提供的单位出具的收人证明有异议，法院认为确需必要查实的，可依职权到单位进行调查取证；2 对于下海经商确有隐形收入的，当现有证明不足以支付子女基本生活费用时，法院也可依职权取证。
四是为确保子女身心的健康发展，离婚时应从夫妻共同财产中分出一部分作为抚育子女的保证基金。基金的数额可在保证离婚双方各自生活基本需求的前提下，分出10—20％作为抚育费保证基金。
有关法律对父母离婚后因突发事件如何解决抚育费问题，并无明确规定，所以保证基金可以在发生上述情况时维护子女利益。
五是为与上述规定相配套，建议各地的政府有关部门每年公布一次当地的实际生活水平标准。笔者认为，根据我国国情和上述法律精神，宜以低水平为标准，即指保障未成年人身心健康成长所需的基本居住和饮食条件以及接受义务教育所需费用的最低标准，也可称之为当地基本生活水平。
六是根据确定子女抚育费数额的三个原则（即子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平），对子女抚育费应当规定一个上限和下限，即最高不超过当地实际生活水平的三倍，最低不低于当地的实际生活水平。
（三）明确扶育费的给付方式
一是金钱给付，包括定期给付和一次性给付。有固定收入，或虽无固定收入，但每月都有相当收入的，多数学者认为应按月定期给付。笔者认为这种方式在实践中不利于操作，应按季或年给付。一次性给付，是按月或年应付的抚育费数额，乘以将子女抚养到适当年龄的期限，计算总数，一次给付完毕。按照国外惯例，这种提前的一次性给付，应按霍夫曼（Hoffman）计算法和莱布尼茨（Leibritz）计算法扣除中间的利息，但这种方法尚未被我国司法实务所采纳。
二是实物折抵。以财物折抵子女抚育费，适用于没有经济收入的一方和下落不明的一方。在这种情况下，按照确定子女抚育费所要给付的数额，用无经济收入一方或下落不明的一方的部分财物，折抵抚育费，交付抚养子女的一方。
三是协议免除。父母双方可以协议免除不抚养子女一方的抚育费给付义务。协议的内容应当包括两项内容：（1）子女随一方生活；（2）抚养方自行负担子女全部抚育费。从有利于保障子女权益的角度出发，如果抚养方的抚养能力明显不能保障子女所需费用，影响子女健康成长的，则不应准许。
（四）建立抚育费给付的保障制度
在保障抚育费给付的制度上，学者们提出了多种主张，比较典型的有以下三种：第一种主张着眼于夫妻共同财产，将“可一次性给付”的任意性规范更改为强制性规范。第二种主张鼓励有经济能力的给付方，应尽可能采用一次性支付的方式。第三种主张认为一次性给付抚养费方法应予废止，因为该方法易混淆18岁以下子女与“未独立生活子女”的界限；就业、物价上涨等因素不好把握，人们难以预测子女在成长过程中的客观需要程度。
法律对抚养费的规定篇6
关键词：增加抚养费；子女最佳利益原则；子女实际需要；父母实际收入
近年来，随着社会经济的发展，物质生活水平的不断提高，物价也在进一步上涨，导致许多离异夫妻在子女抚养费给付标准的问题上产生大量纠纷，从近几年法院实际受理案件数量来看，此类案件数总体呈现逐年上升的趋势，几乎都是要求增加子女抚养费的纠纷。对于增加抚养费数额的问题，目前法院在实际审理中尚无统一标准。《中华人民共和国婚姻法》第三十七条规定：离婚后，一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部或全部，负担费用的多少和期限的长短，由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。关于子女生活费和教育费的协议或判决，不妨碍子女在必要时向父母任何一方提出超过协议或判决原定数额的合理要求。《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第7条规定：子女抚育费的数额，可根据子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平确定。有固定收入的，抚育费一般可按其月总收入的百分之二十至三十的比例给付。负担两个以上子女抚育费的，比例可适当提高，但一般不得超过月总收入的百分之五十。无固定收入的，抚育费的数额可依据当年总收入或同行业平均收入，参照上述比例确定。有特殊情况的，可适当提高或降低上述比例。第18条规定：子女要求增加抚育费有下列情形之一，父或母有给付能力的，应予支持，（1）原定抚育费数额不足以维持当地实际生活水平的；（2）因子女患病、上学，实际需要已超过原定数额的；（3）有其他正当理由应当增加的。
综上可见，在现行法律中，对抚养费数额规定的弹性较大，法院在实际审理案件过程中，应当根据实际情况进行区别对待。通过对近几年增加抚养费纠纷案件的分析，笔者认为此类案件主要存在以下两种情形：
一、子女实际需要增加，从而要求增加抚养费。
抚养费系给子女教育和生活的重要保障，子女有权要求负担抚养费的一方向其支付满足其相应的甚至较好的生活需求的抚养费。而且，随着物价水平的提高，子女所需要的费用也会不断增加，根据子女最佳利益原则，此时子女要求将抚养费增加到其所实际需要的程度是合情合理的。但法院在审理此类案件时应重点注意以下几个方面的内容：
1、重点审查是否为实际需要。实际需要在法律上并没有统一标准，那么什么样的需要才为实际需要？笔者在此认为，应当充分结合当地的经济消费水平和子女原本家庭的生活水平来综合认定。例如上学的费用，父母离婚前子女原本在普通高中上学，离婚后，抚养子女的一方把孩子转学到贵族学校上学，并以此向对方索要高额的抚养费，这种需要明显超出实际需要的范畴，法院应当不予支持。再如，父母离婚已经有数年，而当时约定的抚养费已经明显不能维持一个正常家庭子女的开支，此时子女要求将抚养费增加到当地正常的生活水平标准，完全合理合法，法院应当支持。
2、负担抚养费一方的实际负担能力是增加抚养费的前提。根据最高院司法解释第十八条的规定，子女要求增加抚养费除了满足3个条件以外，还需要同时满足父或母有能力支付这个条件。法院在审理案件过程中，应当严格审查负担抚养费一方的实际收入，如果负担抚养费一方的收入较低，子女的实际需要已经远远超出其实际负担能力，则法院可以向子女一方行使释明权，建议原告适当降低抚养费的主张数额。如果双方均无法协商，则法院可根据比例原则，按照负担抚养费一方收入的20%-30%向原告支付抚养费，以保障被抚养子女的最低生活保障。
综上，在父或母收入较低的情况下，一方面法院可以建议适当降低子女的实际开支，以低标准来保证子女的生活和教育实际需要，另一方面可以强制要求负担抚养费一方按照20%-30%的比例支付子女抚养费，最低限度保障子女的生活和教育水平。这样既可以在法律范围内不增加负担抚养费一方的生活困难，同时又可以保护好子女的合法权益。而父或母收入较高的情况下，子女的实际需要有所增加，并且在负担抚养费一方收入的20%-30%的范围内，此时子女要求增加抚养费明显有利于子女成长，法院可以支持。
二、负担抚养费一方收入增加，从而要求增加抚养费。
司法实践中经常会遇到这样一种情形：父母离婚前收入均一般，但离婚后负担抚养费一方的收入显著增加，此时抚养子女的一方会以原抚养费数额已经远低于负担方收入的20%-30%，从而要求增加抚养费数额。此种情形看似符合法律规定，其实并不然。根据最高院司法解释第十八条的规定，子女要增加抚养费应当符合三种条件，一是原抚养费数额无法维持实际生活，二是实际需要已经超出原定数额，三是其他正当理由。此种情形显然不属于第一和第二种条件，是否属于其他正当理由，笔者认为应当从以下两点分析：
1、从子女最佳利益原则来看，如果离婚后一方的收入已经远远高于抚养子女的一方，且原定抚养费数额确实远低于负担方收入的20%，此时可以在子女实际需要的基础上适当增加一定的抚养费，更加有利于子女的成长。那么这种情形应当属于有正当理由，法院可以支持。
法律对抚养费的规定篇7
这一切，都源于河南省南阳市两级法院的大胆尝试，在两个宝宝生父遭遇车祸身亡的人身损害赔偿纠纷案中，赋予了这两个非婚生胎儿抚养费“预留权”，这种对非婚生胎儿人身权的延伸保护，在全国尚属首例。
一场车祸引出非婚生遗腹胎儿“预留权”之争
2009年12月25日14时50分许，南召县居民王建驾驶自家的丰田佳美轿车，和好友刘洋一起在县城办完事后返回途中，自西向东行至S331线南召县云阳空山河路段时，与对面由田付山驾驶并载乘丁峰的重型半拖挂货车相撞，丰田轿车瞬间翻入北侧路外沟中，油箱破裂，很快发生燃烧，受伤的王建、刘洋来不及被人救出，同时被大火烧死在车内，而货车上的乘车人丁峰受伤。围观人群见此惨状，迅速拨打110报警，并协助将受伤的丁峰送到医院进行救治。
南召县公安局交通警察大队接报后迅速赶到现场，对事故进行拍照、勘验。由于丰田车上的尸体被烧得无法辨认，交警现场选取了一具尸体的肋骨、另一具尸体的肌肉，以作为确认死者身份的检材。令交警没有想到的是，这些检材还为日后解决民事纠纷提供了可能。
2010年1月11日，南召县公安交通警察大队作出事故认定书，认定此次事故系王建驾驶机动车未靠路右侧行驶，是事故的主要原因，负主要责任；田付山未按照操作规范安全驾驶，是造成事故的次要原因，负次要责任；轿车乘坐人刘洋、货车乘坐人丁峰无责任。
就在事故发生2个月前，死者王建和刘洋在未到婚姻登记机关进行登记的情况下，按回族风俗由阿訇主持，在穆斯林教堂分别同梅花、李清结为“夫妻”。事故发生后，两个家庭悲痛欲绝，认为肇事司机没有及时救人，致使二人被活活烧死，除了要求追究肇事司机的刑事责任外，还强烈要求事故货车的车主出面，就赔偿事宜进行面对面的协商。
公安交警部门对肇事货车进行了扣押，同时了解到肇事货车在南阳财产保险公司投有交强险、不计免赔商业第三者责任保险及10万元车损险，遂组织相关各方就赔偿事宜进行协商、调解。除货车车主先期支付2万元丧葬费外，对其余赔偿双方意见分歧较大，调解陷入僵局。
2010年1月12日，经镇医院B超检查，确认梅花、李清已怀有身孕。于是，梅花、李清又向肇事方和财险公司索要胎儿将来的抚养费，使双方的分歧进一步加大，经多次协商，未能达成赔偿协议。
2010年4月12日，死者王建的母亲高淑荣和死者“妻子”梅花，死者刘洋的父母和“妻子”李清，忍着悲痛，在南召县法律援助中心律师的帮助下，将肇事货车车主、登记车主南阳市某公司和肇事车的保险人财险公司，一并到南召县人民法院。
庭审激辩胎儿抚养费
南召县人民法院接到原告诉状后十分重视，迅速立案，并根据原告申请和担保，出具裁定书依法扣押了事故车辆……
此后，南召县人民法院对此案进行了公开审理。庭审中，被告财险公司律师认为：公司只能按保险合同的约定，次要责任只应承担30%的责任，在法律规定的范围内赔偿；死者父母要求赔偿被扶养人生活费应有权威部门出具的丧失劳动能力的证据，否则公司不予赔偿；原告要求胎儿的抚养费用，公司不应赔偿，因为胎儿没有出生，且胎儿父母没有合法登记，无法证明胎儿与死者有法律上的关系；原告要求精神损害赔偿5万元过高，应以2万元为宜。
原告人则认为，胎儿父母系同居关系，虽婚姻不属合法婚姻，但在同居期间梅花和李清分别怀孕，经医院诊断，胎儿正常发育，出生后需要抚养，属于被害人依法应当承担抚养义务的被抚养人范围，理应赔偿。
被告财险公司人反驳道：最高人民法院《关于审理人身损害赔偿若干问题的解释》第二十八条第二款规定的“被抚养人是指受害人依法应当承担抚养义务的未成年人或者丧失劳动能力又无其他生活来源的成年近亲属”，并未包括胎儿，因而赔偿胎儿抚养费于法无据。胎儿的生活费应待胎儿出生后，经亲子鉴定确实是亡者之子，可以另诉确定赔偿。
原告人认为，在继承法中，对胎儿应继承的份额已有特留份的规定，本案胎儿的抚养费也应预留，可以提前存在法院，待胎儿出生后凭亲子鉴定再予以领取，可以减少诉累。
由于双方争执不下，法庭没有当庭作出判决。
法院判遗腹胎儿有“份”
2010年5月30日，南召县人民法院向当事人送达了一审判决书。该院认为，涉案的交通事故有公安交警的事故认定，原、被告对之均无异议，应予采信。
关于胎儿的赔偿问题，根据我国《婚姻法》和继承法的规定，胎儿（子女）不论是婚生还是非婚生，均受法律保护。对胎儿抚养权利的保护，属于人身权延伸保护的范畴。胎儿在未出生前虽不具有权利能力，但出于胎儿必定出生的既定事实和“有损害即有救济”的裁判原则，胎儿抚养费可由财险公司先行赔付。
据此，南召县人民法院对原告梅花一案作出一审判决：被告财险公司赔偿原告丧葬费、精神损害抚慰金、被扶养人生活费、死亡赔偿金等共计31.54万余元，赔偿原告梅花怀孕的胎儿抚养费3.省略
法律对抚养费的规定篇8
江苏盐城一读者来信咨询：我离婚后，儿子由前妻抚养。因为他从小由爷爷奶奶带大，老人想念，希望能够经常见到孩子，但我前妻以孩子要学习为由不愿意让他们探望。请问，爷爷奶奶有探望孙子的权利吗？
答：探望权，又称探视权、见面交往权，是指离婚后不直接抚养子女的父亲或母亲一方享有的同未成年子女会面、联系、交往以及短期共同生活的权利。中国一直比较注重传统的儿孙满堂，爷爷奶奶对子孙尤其疼爱，但我国婚姻法只规定了父母的探望权，未规定其他近亲属包括爷爷奶奶的探望权。
我国《婚姻法》制定时没有规定探望权，2001年修订时增加了该项权利，第38条规定为：“离婚后，不直接抚养子女的父或母，有探望子女的权利，另一方有协助的义务。行使探望权利的方式、时间由当事人协议；协议不成时，由人民法院判决。父或母探望子女，不利于子女身心健康的，由人民法院依法中止探望的权利；中止的事由消失后，应当恢复探望的权利。”可见，从法律意义上讲，探望权是基于父母子女之亲属关系而依法享有的一种身份权，一般由父或母本人实施，其他近亲属包括爷爷奶奶也不能代替。
法律这样规定，是因为离婚是夫妻两人的事，包括婚姻解除、共同财产分割以及子女的抚养等权利义务都由两人享有、承担，不为其他人包括爷爷奶奶设定权利义务，包括探视权。
但爷爷奶奶或外公外婆探望孩子乃人之常情，尤其是你儿子由爷爷奶奶带大这种情形更是如此，这样做也有利于孩子的成长，且符合民法中的公序良俗原则，法律没理由加以禁止。因此，孩子的父母可以对此进行沟通，在探望子女时，爷爷奶奶或外公外婆可随同探望。
离婚后，子女抚养费标准是多少？
安徽马鞍山一读者来信咨询：离婚后女儿归我抚养，考虑到女儿上学、兴趣班等各种开支，我希望前夫多支付一些抚养费，但被拒绝了。请问，子女抚养费的标准是多少呢？
答：《婚姻法》规定，“离婚后，父母对于子女仍有抚养和教育的权利和义务”，“一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部或全部，负担费用的多少和期限的长短，由双方协议；协议不成时，由人民法院判决”。
可见，离婚后的抚养费，主要是指生活费和教育费，依司法解释的规定，还包括医疗费。如果双方能够协议当然好办，不直接抚养子女的一方愿意支付多少，另一方表示同意即可，即使支持的抚养费之数额再少或再多，都属于当事人意思自治的范畴，法律应当尊重。问题是协议不成时由法院判决，法院根据什么标准来判决，包括支付数额、支付方式如何确定，以及支付到何时为止。
首先，抚养费数额的确定标准，根据1993年最高法院的一个专门司法解释，主要考虑三个因素：子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平。具体标准为，有固定收入的，抚育费一般可按其月总收入的20%-30%的比例给付；负担两个以上子女抚育费的，比例可适当提高，但一般不得超过月总收入的50%。无固定收入的，抚育费的数额可依据当年总收入或同行业平均收入，参照上述比例确定。有特殊情况的，可适当提高或降低上述比例。
其次，支付方式上可按月或按季或按年支付均可，往往根据实际情况并参考当事人的意向来判决，也可一次性支付到孩子年满18周岁，还可以实物例如以房屋折抵支付（主要在一方失踪另一方离婚时适用）。
法律对抚养费的规定篇9
第二条公民享有依法生育的权利，同时应当依法履行计划生育的义务，其生育行为应当符合人口与计划生育法的规定。
地方各级人民政府和县级以上各级人民政府计划生育行政部门应当采取综合措施，做好计划生育宣传教育、避孕节育服务等经常性工作，使本行政区域内公民的生育行为符合人口与计划生育法的规定。
第三条不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。
社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。
第四条社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。
第五条不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，按照下列规定办理：
（一）当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；
（二）当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地的征收标准作出征收决定；
（三）当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费。
第六条社会抚养费的征收决定，自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。
当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提供有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。
第七条社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定。
第八条当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
第九条当事人对征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
行政复议或者行政诉讼期间，征收决定不停止执行；但是，行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。
第十条社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
计划生育工作必要的经费，由各级人民政府财政予以保障。
第十一条县级以上人民政府计划生育、财政、计划（物价）、审计、监察等部门，应当加强对社会抚养费征收管理工作的监督、检查。
第十二条当事人所在单位或者村民委员会、城市居民委员会，应当依法配合做好社会抚养费的征收工作。
法律对抚养费的规定篇10
现年44岁的彭安国是上海市某公司的一名高级管理人员，2008年4月，他与夏惠茜结婚。
彭安国结婚不久，前女友杜秋枫找到他，要求商谈抚育两人非婚生女儿杜梦琪（2007年9月出生）的事宜。经过多次协商，两人于2008年5月16日签订《子女抚养及财产处理协议书》，约定：杜梦琪由杜秋枫抚养，彭安国每月支付抚养费2万元，至杜梦琪20周岁时止。
2008年8月，杜秋枫来到上海市徐汇区人民法院，以女儿杜梦琪为原告，以自己为法定人，将彭安国告上了法庭，主张彭安国在协议签订后仅支付了两个月的抚养费，请求法院判令彭安国自2007年12月起每月支付抚养费2万元至杜梦琪20周岁。
2008年11月20日，徐汇区法院经审理后，判决彭安国自2007年12月起每月支付杜梦琪抚养费1万元，至杜梦琪20周岁。判决后，彭安国和杜秋枫均未提出上诉。
杜梦琪渐渐长大，花费多了起来。杜秋枫多次找到彭安国，希望彭安国能增加支付女儿的抚育费。彭安国答应了，分别于2010年4月12日和2011年10月13日向杜秋枫出具承诺书，先后承诺将抚养费调整到每月12000元和每月20000元。在两份承诺书中，彭安国都写上：如果以后有任何原因（如家人的压力上法庭）等产生关于此事的法律纠纷，本人请求法院按照本人此意愿判决。彭安国亦按承诺履行至2014年1月，后未支付相应的抚养费。
2014年6月5日，杜秋枫再次以女儿的名义到徐汇区法院，请求法院判令彭安国自2014年2月起每月给付杜梦琪抚养费2万元，至其20周岁止。
2014年7月24日，徐汇区法院作出判决（以下简称“2014民事判决”），判决彭安国给付杜梦琪2014年2月至2014年6月的嵫费共计10万元，并判决彭安国自2014年7月起每月给付抚养费2万元，至杜梦琪20周岁止。判决后，彭安国和杜秋枫均未提出上诉。
妻子得知真相讨要财产共有权利
2014年9月，夏惠茜收到了杜秋枫发来的短信，才得知丈夫与前女友的纠葛。“彭安国与我结婚后，他的经济收入就是我们夫妻的共有财产，我有平等的处理权。可他没有和我商量就给付杜梦琪抚养费，且每月2万元明显过高，侵犯了我作为彭安国妻子享有的夫妻共有财产权，而法院将这一明显违反法律的抚养协议以判决的方式固定下来，更是侵犯了我的合法权益。”夏惠茜得知真相后十分气愤，来到徐汇区法院，将彭安国、杜梦琪一同推上了被告席，请求法院判决撤销“2014民事判决”，改判抚养费每月2000元。
经法院传唤，彭安国未出庭应诉。
杜秋枫以杜梦琪法定人的身份出庭应诉，辩称：不同意夏惠茜的诉讼请求。她说，彭安国月收入为12.4万元，年终奖50万至100万元，子女的抚养质量与父母的收入应该相当，由此可见，法院先前判决的杜梦琪的抚养费金额并未超过法律的规定，且彭安国有权处分自己的财产。
夏惠茜强调，法院判决的彭安国给付杜梦琪的抚养费金额和给付年限没有法律依据，彭安国每月的税后薪资并非12.4万元，自己与彭安国婚后也生育一女，且他们夫妻婚后并未实行夫妻财产分别制，彭安国也是在被逼迫的情况下作出的承诺，故该判决侵犯了她的合法权益。法庭上，夏惠茜还提供了自己目前无业的证明，要求予以撤销判决并改判。
杜秋枫随即提供了彭安国薪资税前12.4万元的证明，并强调，彭安国对协议的内容无异议，且杜梦琪是彭安国婚前生育的，法院的判决未影响夏惠茜婚后的家庭生活。
单方能否婚外抚养
徐汇区法院经审理后认为，“2014民事判决”涉及夏惠茜的经济利益，现夏惠茜认为该判决损害其民事权益，其诉讼尚未超过法定期限，请求成立，对夏惠茜的撤销之诉予以准许。至于杜梦琪目前恰当的抚养费金额和给付年限，相关方可另行通过协商或诉讼解决争议，本案不涉。彭安国无正当理由未到庭参加诉讼，视为其放弃答辩权利。
2015年3月24日，徐汇区法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条第三款、第一百四十四条的规定，作出了一审判决，判决撤销“2014民事判决”。
一审判决后，杜秋枫不服，再次以杜梦琪法定人的身份向上海市第一中级人民法院提出了上诉，称：一审法院适用法律错误，“2014民事判决”内容没有错误，不符合撤销条件。该案所涉及的是彭安国婚前所生小孩的抚养问题，不同于一般夫妻共同财产处分。故要求撤销原判，改判驳回夏惠茜原审的诉讼请求。
夏惠茜答辩称：一审判决正确。彭安国与杜秋枫就杜梦琪的抚养费达成的协议侵犯了她的合法权益，该协议当属无效。支付杜梦琪18周岁至20周岁的抚养费非彭安国的法定义务。彭安国每月支付抚养费2万元至杜梦琪成年的约定严重侵犯了她的合法权益。故要求驳回上诉，维持原判。
彭安国在二审过程中表示，同意妻子夏惠茜的上诉意见。
上海一中院经审理后认为：夏惠茜要求撤销“2014民事判决”的请求能否成立，需从以下两点分析：
第一，从“2014民事判决”内容来看，彭安国对于支付杜梦琪抚养费的费用和期限均明确作出承诺，原审法院在审查双方当事人的陈述、提供的证据、彭安国的收入等材料后，确认彭安国应按其承诺的内容履行，故“2014民事判决”内容并无不当。
第二，彭安国就支付杜梦琪抚养费和期限作出的承诺，是否侵犯了夏惠茜的夫妻共同财产权。要解决这个问题，首先需要明确父母基于对子女的抚养义务支付抚养费，是否会侵犯父或母再婚后的夫妻共同财产权。父母对未成年子女有法定的抚养义务，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，不直接抚养非婚生子女的生父或生母，应负担子女的生活费和教育费，直至子女能独立生活为止。虽然夫妻对共同所有的财产有平等的处理权，但夫或妻也有合理处分个人收入的权利，不能因未与现任配偶达成一致意见即认定支付的抚养费属于侵犯夫妻共同财产权，除非一方支付的抚养费明显超过其负担能力或者有转移夫妻共同财产的行为。本案中，虽然彭安国承诺支付的抚养费数额确实高于一般标准，但在父母经济状况均许可的情况下，都应尽责为子女提供较好的生活、学习条件。彭安国承诺支付的抚养费数额一直在其个人收入可承担的范围内，且彭安国这几年的收入情况稳中有升，支付杜梦琪的抚养费在其收入中的比例反而下降，故亦不存有转移夫妻共同财产的行为。因此法院认为，彭安国就支付杜梦琪抚养费费用和期限作出的承诺，并未侵犯夏惠茜的夫妻共同财产权。
2016年4月23日，上海一中院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项、《中华人民共和国婚姻法》第二十五条之规定，作了终审判决，判决撤销徐汇区法院就夏惠茜诉彭安国、杜梦琪抚养费纠纷的民事判决，并判决驳回夏惠茜要求撤销“2014民事判决”的诉讼请求。