债券业务风险防控篇1
关键词：中小银行； 债券投资； 信用风险
债券投资业务是商业银行金融市场业务的重要组成部分，是优化资产配置结构、提升资产质量的重要工具，具备收益稳定、风险可控等特点。因此，在缴纳法定存款准备金和留足必要的流动资金后，商业银行往往倾向于加大对债券类资产的配置力度。根据中国人民银行的《2019年金融市场运行情况》，截至2019年末，银行间债券市场托管余额为86.4万亿元，其中存款类金融机构持有债券余额为49.6万亿元，持债占比为57.4%。债券已经成为商业银行除发放贷款之外的第二大资产配置对象。信用债的投资价值与投资难点从债券品种分析，在负债成本压力加大、贷款整体收益率难以有较大提升的背景下，商业银行配置信用债具有较高的性价比。一是收益相对较高，与国债、政策性金融债等风险小、收益低的利率品种相比较，信用债总体收益率要高出几十个基点。在资产配置中增加部分信用债，通过承受一定的信用下沉可以提升总体收益水平。二是信用债与贷款相比风险较低，且在信息披露和流动性等方面优势明显。截至2019年末，我国信用债市场整体违约率低于1%（含城投债券），低于国内商业银行平均不良贷款率（1.86%）。但从投资者角度来看，不同商业银行在债券信用风险的管理水平方面差距明显。目前，我国经济进入新常态，在国家产业结构持续调整优化、经济增速放缓的大背景下，债券市场出现低收益率与高信用风险并存的局面，债券违约事件增多。相对于大型银行，中小银行的债券投资业务在资产规模、系统支持和团队建设等方面均存在明显劣势。中小银行应在业务发展过程中明确自身定位，增强分析研判能力，完善信用风险防控手段，提升市场竞争力。近年来，伴随经济周期走低和行业景气度下行，企业的债务压力普遍偏重，债券发行主体违约频率增加。国内债券违约呈现规模持续上升、行业分散、企业地域分布广泛等特点。截至2019年底，共有132个发行主体发生信用违约事件，发行主体共涉及29个省（自治区、直辖市）、12个行业。违约情况的复杂性给中小银行债券投资业务的风险防控带来了很大压力。
中小银行信用风险防控面临的问题
（一）从业人员专业水平较低，投研分析能力较弱相较于大型银行，中小银行资金业务的从业人员较少，专业水平普遍不高，对产业、行业发展动向及微观企业情况缺乏深入的分析和了解。而及时获取并分析行业及企业信息是债券投资决策和信用风险防控的基础，不仅直接影响机构的投资收益，更会影响机构资产配置的安全及资金业务的稳健运行。
（二）区位优势较弱，人才吸引难度较大受地区发展水平、信息资源、薪酬待遇等因素影响，目前，国内债券投资市场上专业的信用分析人才普遍集中于一线城市的大型银行、证券公司、基金管理公司等金融机构，各地区中小银行对专业信用分析人才的吸引力较小。根据2018年印发的《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号）的要求，商业银行等金融机构的异地事业部、业务部、管理部、代表处、办事处、业务中心、客户中心、经营团队等都要经行业主管部门批准设立。此后在一线城市驻点的中小银行陆续将其金融市场业务团队迁回本地，但其在当地招聘的专业分析人员大多并未选择回到总行。
（三）信用风险防控依赖外部评级，缺少技术手段支撑目前，部分中小银行未能建立科学有效的信用风险识别和评估体系，对债券信用风险的识别仍然依托于发行主体的外部评级和债券本身的债项评级等信息。然而，如果从评级分布来看，国内绝大多数发债企业的主体评级都集中于aa、aa+和aaa三个信用等级，若参考国际公认的BBB-为投资级的标准，国内发债企业几乎全部为投资级。这种现状无疑给投资者的信用风险甄别带来较大困难。因此，单纯依赖外部评级难以真正防范信用风险。
（四）债券投资依赖委外业务，信用风险抵御能力较低委外业务是指商业银行将富余资金委托证券公司、基金管理公司等第三方机构在合同约定范围内进行投资的行为。2016年以来,伴随着资产荒的蔓延及市场流动性整体偏松,部分中小银行的投资团队及投资范围无法满足客户需求，于是开始着重发展委外业务。委外业务固然可以弥补中小银行自身的短板，提高投资效率和运营收益，但其将资金委托外部机构管理面临着信息不对称风险，比如，无法深入了解资产管理机构的投研策略、交易水平和风控能力等。若资产管理机构迫于收益压力而在底层配置高风险高收益的信用债券，一旦发生信用事件，委外资产的安全性将受到影响。
加强中小银行信用风险防控的举措
（一）加强内部团队培养，提高信用风险研究分析能力中小银行应加强信用研究团队的培养，培养一批懂业务、会思考、善分析的信用风险防控人才。具体可以通过加强培训、引进专业人才等手段，提升从业人员对信用债的敏感性和研究分析水平，从而提高制定合理的债券投资策略和防控信用风险的能力。
（二）寻求外部合作，实现债券投资稳健运行在内部人员尚未成长到位的情况下，中小银行可以通过投资顾问模式，在债券投前分析和投后监测方面得到市场专业团队相关建议，同时可以在合作期间逐步提高内部团队的投研水平，提升自身债券投资能力及信用风险监测水平。
（三）建立内部信用评级体系，打造信用风险管理“利剑”中小银行可以借助市场先进经验，加强债券内部信用评级体系的建设。科学有效的内部评级能够校正目前债券市场外部评级中出现的问题，可以做到对发债企业信用状况的高效识别。此外，内部评级体系的建设过程同样是信用研究人才的培养过程，在学习内部评级体系方法论的同时，还可提高自身团队的业务能力和研究水平，做到人员与体系的充分融合，发挥内部评级体系的最大作用。
（四）认清形势，稳妥消化委外业务存量信用风险2016年以来，在低利率的大资管时代背景下，各机构委外业务的错配和杠杆问题较为明显，在相关业务的底层普遍配置了较大规模的长久期信用债券。在发行主体违约频次增加的情况下，各机构需要认清形势，贯彻落实监管部门和行业管理机构关于压降委外业务、严控信用风险的各项工作要求，积极稳妥消化存量委外业务所面临的信用风险。
债券业务风险防控篇2
一、公司债券概述以及公司债券的风险
公司债券是企业为了融资而发行的一种有价证?唬?是企业的一种融资手段，也是金融市场的一种金融工具。公司债券具有债券的偿还性、流通性、安全性和收益性，与其他债券相比，它还具有提高资本市场融资效率，稳定资本市场的能力，同时它也有利于改善企业资本结构、优化企业管理的效果。
公司债券它本身是一种债券，存在一定的风险。负债公司对于债券的偿还能力、信誉及自己自身资本的运作都具有不确定性，这些都增大了债券的风险因素。常见的债券风险有以下几类。
1.市场风险。市场风险是指公司债券的价格和收益会随市场波动变化有所变化，国家银行的汇率、利率以及商品价格的变动，都会直接影响债券到期偿还实际数量、公司债券价格和收益率等。
2.信用风险。信用风险是指债券发行人在债券到期时无法还本付息，从而让投资者所遭受的风险行为。一般如果公司经营不善或是其他财务重大异常都会导致还债危机，这时公司的偿还能力不足，就容易发生信用风险。
3.流动性风险。公司债券的流动性风险是指公司所持有的资产，在变卖过程中因为价格因素的不确定所遭受的损失。债券的流动性差会导致企业在一定的时期内无法及时的以合理的价格买出债券，从而遭受到一些损失，引起流动性风险的原因一般有，公司债券期限结构设定的不合理；投资者投资理念和投资手法的不正确；金融市场发展的限制等。
4.资金使用的风险。公司债券的发行是为了融资做更大项目，这些资金必须要尽快有效地利用，不可以轻易的挪用、占有。一旦使用方向出了差错，不但完成不了原定任务，还会造成新的债务危机，增加企业风险。
二、加强公司债券风险控制体系的建设
我国目前的债券风险管控还存在着诸多问题，首先债券信息披露不充分，市场透明度不高，投资者很难在信息公开的前提下，准确地评估出债券的真实价值和风险，做出合理的投资决策。其次没有形成合理的信用评级机制，信用评级机制缺乏统一的规范，各公司的信用评级往往没有实际的参考意义。另外，对债券投资人的法律保护不健全，债券投资相对于股票来说是低风险，低回报的。但是它一旦发生危机，投资者的利益将损失严重，为此需要尽快建立一个完善的公司债券风险控制体系，保障企业和投资者的双重利益。
1.对公司债券风险实行内部控制。首先，将风险防范融汇到企业文化中去，风险控制不应该只是风险管理部门的责任，它需要整个企业从上到下的关注和维护。每个人在工作中有意识的回避风险，自觉的预防风险，这样才能形成一个良好的风气。其次风险控制委员会一定要切实发挥作用，对于公司董事会的决议、制度、风险控制流程、风险监督控制体系等进行细致的梳理，各部门密切配合共同做好风险防范的管控。定期的向董事会报告风险管理的状况，及时对潜在风险异常做出判断，建立风险信息数据库，在公司相关规定下，保证各部门风险管控信息的畅通。最后，建立一个风险评价体系，通过各部门内部自我评价，风险管理部门实施有效地风险控制评估以及内部审计的独立评价将这些方面有机的结合，形成信息的共享，达到预防风险的效果。
2.对公司债券风险实行外部监控。我国当前的公司债券的信息披露还欠缺一定的透明度，投资者对于债券发行企业的信誉还存在一些质疑。所以改革公司债券的发行程序，适当的放松对公司债券一些流程，这样会有助于投资者选择购买。随着大众对投资理财知识的不断了解，公司适时的引入注册制度，这将有效地促进企业债券的发行。此外，完善公司债券运行化机制也是极其重要的一部分。规范公司债券发行的信息披露，发行人在信息披露时应该要公开接受咨询，确保信息的真实有效，同时将尽量多的信息传达给投资者。
其次，就是建立投资者保护机制，维护好投资者的合法权益。投资者对于公司债券的购买，是需要投入较多资金的，如果能够将保护性条款作为标准写入公司债券的契约中，这对于企业和投资者都将是极大的保障。还可以通过规范债券人的资格，由于保荐人和发行人在一定程度上存在利益关系，所以，保荐人应该回避，债券人最好是由律师事务所担任。企业设立自律组织，从法律和制度的角度对公司债券风险防控进行监管和补充，从而保障企业和投资者的双方利益。
债券业务风险防控篇3
在不久前举行的一个金融论坛上,国家发改委财政金融司司长徐林表示:虽然地方政府债务风险值得高度关注,但不认为有现实的风险爆发可能。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴,严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模,就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大,防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。
记者:地方投融资平台债务迅速增长,其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的?
徐林:首先,要客观看待在我国当前发展阶段和现有体制下地方投融资平台的作用。我国城市化长期是以政府投资、政府运营,由于受财政收入和融资手段的制约,加之政府直接运营的低效不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。因此地方政府投融资平台应运而生。该平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务,是依法注册设立的企业法人,地方政府大都采取整合注入资产的模式,使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现,突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制,为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时,由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制,也相应提高了基础设施建设运营的效率,与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的,对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展,起到了积极作用。从这个角度看,我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。
其次,要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性,项目本身的收益率很低,难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此,许多地方投融资平台的债务融资,包括银行贷款和发行各类企业债券,都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关,形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险,在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下,得到了进一步放大。但是,我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到,并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强,其负债水平相对适度,地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险;还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施,大大改善了当地的商业环境,带动项目周边土地增值,给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年,但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。
因此,当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时,必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益,将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑,避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。
记者:过快增长的地方债务,确实存在形成危机的可能。您认为,应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢?
徐林:对地方政府债务问题,确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法,关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为,具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑:
首先,要尽快摸清各个地方政府的债务底数,这需要确定合理的政府性债务统计口径,在此基础上,研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方,要采取措施加强偿债力度,控制新的政府性举债行为,使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。
其次,要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台,应允许其按照市场原则融资;对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台,其收益不足以承担还本付息责任,需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的,必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑,将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径,对于超出地方政府债务风险控制水平的,要限制其进一步扩大债务性融资规模,并采取措施降低其负债水平;对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的,仍可允许平台公司适度进行债务融资。
过去之所以出现一些问题,是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴,严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模,就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大,防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。
记者:对于管理地方政府债务风险,有的建议“开前门、堵后门”,有的认为应当允许发行地方政府债券或市政债券,以满足地方的融资需要。您以为如何?
徐林:当前,对规范地方政府和投融资平台的举债行为,防范债务风险的思路确有分歧。更多支持允许地方政府直接举债,或直接发行市政债券,用以替融资平台的融资行为。对此,我个人认为,允许地方政府发行债券,在我国已经有了尝试,比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券,就是一个例子。地方投融资平台发行的各类企业债券,实际上就是中国的市政债券。
允许地方政府直接发债,需要在制度上尽快消除障碍,应该作为改革的方向和目标。但从具体措施看,以地方政府作为举债主体还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕,仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算;二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表,难以对不同地区的政府债券进行债信评级;三是我国的政体是共产党领导下的政体,中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任,不可能像联邦制国家那样,允许任何地方政府破产。这些制度性差异,直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设,是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备,相对于投融资平台企业而言,市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高,这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些,有利于降低地方基础设施融资的成本。同时,从控制地方政府债务风险来看,也会更简单透明一些。因此,发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。
但是,在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券,无论从基础制度还是债务管理的角度看,都具有一定的风险。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求,对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑,比较现实的解决办法是正视现实,规范运作,防范风险。正视现实,就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用;规范运作,就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为,完善平台公司的治理结构,促进规范发展,提高运营效率;防范风险,就是要合理控制投融资平台的债务规模,防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。
将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法,既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域,越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行,这些企业既包括投融资平台企业,也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系,政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式,帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑,为所承担的项目进行融资,是目前普遍实施的做法,也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的ppp、Bot、tot、Bt融资建设模式,都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题,关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模,纳入政府债务管理的范畴,这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务,关键是要把与政府相关,需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴,而不应该限制投融资平台的融资方式,否则,我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制,将受到制约。
债券业务风险防控篇4
市政债券的信用风险介于国债和企业债之间，其影响因素主要有地方财政收支状况、地方资源禀赋、国家发展战略、政治因素等。总体而言，由于政府的财政收入与宏观经济有密切的联系，所以，只要是能影响宏观经济状况的因素都会影响市政债券的信用。第一，统计资料和数据的不真实影响对市政债券发行主体的资格审查。目前，统计机构所使用的统计手段和方法还不够先进和完善，而地方政府出于凸显政绩、树立典范、吸引投资等原因，往往故意粉饰经济数据，虚报经济发展指标或隐瞒一些经济、社会问题，上报的地方经济数据不真实，以此干扰监管部门审查，获得发债资格。第二，财政资金使用不透明，影响市政债券资金的使用效率。由于市政项目建设资金使用无法做到公开透明，存在暗箱操作现象，导致市政债券筹集到的资金难以得到有效的利用，一些资金可能会被利益集团占有、挪用，无法保证市政建设项目获得预期的经济效益，也就很难保证市政债券的顺利偿还。第三，地方政府本身也可能导致市政债券信用风险的产生。首先，地方政府定期换届，导致其很难保证政策的连续性，人事变动与项目交接不畅，影响市政债券资金偿还的连续性与稳定性。其次，地方政府在选择投资项目时过多关注自身利益，把大量资金投资于一些社会经济效益差的面子工程，对关系地方长远经济发展的基础设施建设项目关注度不够。最后，地方政府投资存在盲目性，有天然的投资冲动，基础设施重复建设或过度建设的现象比较普遍，在发行债券时没有正确评估自身的偿还能力、合理控制市政债券的发行规模，导致债务违约。
二、我国市政债券信用风险的防范措施
(一)完善法律规范
对市政债券的信用风险进行有效防范，需要建立一套完善的信用风险监管体系，监管体系的每一环节都需要有法可依。第一，要修订我国现行的《预算法》，允许符合条件的地方政府按照法定程序发行市政债券，为市政债券的发行扫清法律障碍。第二，要出台一系列专门的法规，对市政债券的发行、交易、偿还等过程进行严格监督。第三，要完善相关配套政策，通过税收优惠政策提高投资者参与市政债券的投资热情;制定一套适合市政债券的会计准则，以提高地方政府的财政透明度，实现对市政债券风险的有效监控;允许市政债券在全国性债券交易市场流通，提高市政债券的流动性，降低其风险。第四，要规范市政债券发行过程中使用的具有法律效力的文书，这样只要地方政府在发行市政债券时出具了法律文书，以后无论是换届还是人事变动，地方政府都须承担债务责任，有效避免“无头债”的产生。
(二)加强政府调控
政府宏观调控是建立市政债券信用风险市场监管体系的辅助手段。政府通过设置监督机构约束市政债券发行者的行为来控制信用风险，同时出台相应政策引导市政债券市场健康发展。为规范市政债券的发行，需要有力的监管主体。考虑我国国情，在市政债券发展的初期阶段，可以考虑先建立一个由中国人民银行牵头，国家发改委、财政部、证监会、银监会等机构参与的协调机构作为监管主体，进行政策协调和监管协调工作。政策协调指各机构在出台新的政策之前，提前告知其他机构，在监管机构内部进行讨论和决策;监管协调是指对于市政债券发行的多家机构，监管部门可以进行相应的归类和分工，提高监管效率。市政债券监督机构主要负责建立相应的监管体系、制定监管法规、确定监管流程等。市政债券在我国稳步发展后，可以建立一个专门的中央级的市政债券管理机构，对市政债券的发行和交易进行监督，对违规违法机构进行处罚。监管机构需要建立一套有效的监管机制。这一监管机制应包括地方债务风险预警机制、市政债券资金使用监督机制和市政债券危机化解机制等。监管机制的建立，便于监管机构及时监测和评估地方政府的债务状况，避免地方政府过度举债;便于了解地方政府对市政债券所融资金的使用情况，避免重复建设和无效投资;便于及时分析违约事件产生的原因，采取措施展开市场自救，避免风险的进一步扩大，保护投资者利益，维持投资者信心，从而避免风险的进一步扩大化。
(三)强化制度约束
有效防范市政债券的信用风险，需要一些配套制度护航，主要包括信息披露制度、保险制度和信用评级制度等。信息披露制度。债券市场存在信息不对称问题，债券的发行者有信息优势，而投资者则处于信息劣势。市政债券也不例外。信息不对称必然带来信用风险，而信息披露制度的建立有助于解决信息不对称，降低信用风险。根据信息披露制度的要求，监管机构应定时披露市政债券发行机构的信用等级、偿债能力等指标，证券发行机构有责任披露市政债券所筹资金的用途、市政建设项目的进展等信息，便于公众监督。保险制度。借鉴发达国家的经验，设立市政债券保险制度，可以有效化解市政债券发行机构的违约风险，是控制信用风险的有效措施。具体程序是，发行市政债券的地方政府向特定的保险机构投保，当市政债券到期无力偿还时由保险公司负责赔偿，保证本金和利息的支付。结合中国的实际，可以先设立偿债基金，成熟后逐步过渡到市政债券保险制度。信用评级制度。在西方国家，信用评级制度对市政债务的发展发挥了非常重要的作用。通过信用评级向市政债券的投资者揭示风险，投资者通过市政债券的评级结果选择投资对象，通过市场的引导作用支持偿债能力强、违约风险小的市政债券的发行。为保证中介机构信用评级流程的规范、评级结果的客观公正，对中介机构的行为也应加以监督。应建立相应的约束机制，定期对中介机构进行调查评价，对公布信息质量不高、评级不准确、有意误导投资者的中介机构要加以处罚甚至予以取缔。
(四)行业自律
债券业务风险防控篇5
近年来，企业债券发行规模快速增长，债券品种和发行主体日益多样化，对构建多层次资本市场、提高金融资源配置效率、深化国有企业改革起到了重要作用。但部分银行存在忽视企业信用风险、盲目为企业发债提供担保的问题。为有效防范企业债券发行担保风险，保障银行资产安全，现就有关问题提出以下意见：
一、严格区分直接融资和间接融资市场不同的利益主体，防止侵害存款人利益
债券市场是直接融资市场，与以银行作为中介的间接融资市场有本质区别。直接融资市场以企业信用为基础，需保护投资人利益；间接融资市场以银行信用为基础，主要保护存款人利益。企业发债强调的是企业资信和还款能力，应与银行授信严格区分。按照我国现行债券发行审批要求，发债企业须聘请其他独立经济法人依法对企业债进行担保，担保人应承担连带担保责任。若银行为企业债券提供担保，一旦债券到期不能偿付，银行将代为承担偿付责任，这实质掩盖了债券真实风险，以银行信用代替或补充了企业信用。一方面，这可能引发发债企业和债券投资者双方的道德风险，难以建立市场化定价机制，不利于培育发债主体和投资者风险意识，有悖于国家大力发展债券市场、促进直接融资的初衷。另一方面，银行为企业发债提供担保，担保费率远低于贷款利率，而承担的信用风险却与贷款无异，甚至因缺乏严格的审批程序和有效的监控措施会高于贷款风险。还要间接承担额外的交易对手风险以及市场风险。银行担保保护了债券投资人利益，却使债券市场的各类风险转移至银行系统，可能损害银行股东利益和存款人资金安全。
二、充分认识企业债担保风险，防止偿债风险的跨业转移
现阶段我国债券市场尚不发达，债券发行人信用水平不高，债券发行申请、审批、债券资金运用监督、信息披露等制度有待健全，债券到期偿付风险较高，各银行应充分认识为企业债提供担保的风险。一是目前企业债发行市场化程度不高，中介机构发展相对滞后，部分评级公司的专业性、公信力不强，相关法律审查、会计审计的独立性不够，难以准确评判企业债真实风险和发挥有效监督。二是发债企业信息披露要求得不到有效落实，担保银行对发债企业资金使用和经营情况缺乏有效监控手段，企业一旦改变债券资金用途或发生其他影响偿债能力的事件，银行难以及时采取有效措施化解风险。如部分企业发债所筹资金违规流入股市和房市，增大了银行担保风险。三是个别银行未将对客户的担保纳入统一授信管理，未按照《商业银行授信尽职工作指引》要求对被担保企业进行严格审查，甚至存在为维持客户关系放松担保条件要求等问题，需要引起高度关注。
三、加强债券担保管理，健全或有负债风险问责制
以项目债为主的企业债券，债券期限较长，一般为5至10年，长的可达20年，多投放于较大的固定资产投资项目、技术改造项目，还款来源通常为项目租金收入、经营收入，受国家宏观调控政策、地区经济发展等因素影响较大，项目能否如期建成和按期偿还债券本息均存在较大风险，银行履行偿付责任概率较高。
各银行（公司总部）要进一步完善融资类担保业务的授权授信制度，将该类业务审批权限上收至各银行总行（公司总部）。即日起要一律停止对以项目债为主的企业债进行担保，对其他用途的企业债券、公司债券、信托计划、保险公司收益计划、券商专项资产管理计划等其他融资性项目原则上不再出具银行担保；已经办理担保的，要采取逐步退出措施，及时追加必要的资产保全措施。
四、加强担保等表外业务的授信管理，严格责任追究
债券业务风险防控篇6
作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措,中国政府在今年的全国两会上正式宣布,同意地方政府发行2000亿元债券,由财政部发行,列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路,正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。
地方政府债券,又称为地方公债、市政债券,是地方政府或其授权机构发行的有价证券,所筹集的资金主要用于市政基础设施和公益性项目的建设。中国现行的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实,是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题,因此仅仅禁止发行地方债券,并不能有效杜绝城市政府的负债行为,反而会使这些隐形负债游离于体制之外,不仅孳生大量违法行为,也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云,堵不如疏,允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。
在“保增长”的关键时期,开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而,地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程,在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债券也会面临巨大风险,如果不能事先加以有效防范,将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。
一、中国开放地方政府债券的风险分析
在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债也会面临诸种风险,即不仅有相对于发行者而言的市场风险,还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言,着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券,但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出,中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如,2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现,12个重点机场中有9个亏损,其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中,有37个亏损,有的机场己资不抵债,有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题,基本上都是由于超前建设、盲目投资,而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集,必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。
在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中,既有市场经济风险本身所带来的,也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的,具体包括以下几个方面:
(一)市场经济风险的客观存在
地方债券投资的领域,主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设,这些项目具有投资周期长、见效慢等特点,使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握,风险较大。同时,地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响,如宏观经济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等,因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况,将增加地方政府的财政负担,特别是目前由于受全球会融危机的影响,中国地方财政收入呈下降趋势,这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。
(二)经济体制分析
由于历史原因,地方政府职能错位,在某种程度上易导致融资被挪用。中国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期,政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位,受计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”,突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,一方面政府该退出的领域没有及时退出,另一方面政府本应履行的公共职能如提供基础设施、教育和社会保障等还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补,导致地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,不仅原有的财政支出负担无法减轻,而且又有了新的财政支出重点,在资金不足的情况下,很难保证发行债券所募集的资金能合理地使用到市政基础设施建设上而不会被挪用。
(三)财政体制分析
由于分税制改革后地方财权、事权的不对称,将使地方政府发行债券的偿还缺乏保障。1994年实行分税制后,留给地方政府的预算内收入的主要财源——地方税,是大税种的小部分、小税种的大部分(樊丽明等,2001),好的税基、税种归中央,留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大,而且有几个税种后来陆续减免。地方政府债券的偿还资金,从理论上看存在两种来源:即发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还,而投资于非赢利项目的债务偿还则主要依靠政府的税收收入,这就要求发行债券的地方政府必须有比较稳定、充足的税收来源。一般情况下,发达国家的制度安排是在分税制建立过程中将财产税作为地方主要税种,从而使地方政府以财产税作为地方政府债券的偿还保证。中国地方政府偏小且不稳定的税源将使地方公债的偿还缺乏保障。
(四)行政体制分析
对上负责的行政体制和地方官员任免频繁造成的预算软约束和行为短期化,可能导致地方政府发债的规模失控。中国地方政府尽管在财政上享有一定的分权,但在行政系统上却仍须对上负责,上级政府经常参与下级政府支出,随意增加支出项目,但又不提供足额的配套资金。地方政府因此普遍缺乏风险责任意识,认为债务最终会由上级政府兜底,预算约束自然就软了下来,导致轻率借债和过度负债(樊丽明等,2001)。预算软约束的另一个原因是地方主要官员变动频繁。虽然按照宪法和组织规则,地方政府由本级人大产生,然而上级党委和政府却常常使用委任程序,强委任制和弱选举制的结合导致官员行为短期化,“一把手说了算”的决策体制则将官员的个人软约束转化为地方政府的软约束。因此每任官员都急于出政绩,忙于项目立项,很少顾及债务结构和实际偿债能力(魏加宁,2004),因为任期短意味着大量长期债务无需自己任期内偿还,举起债来后顾无忧。在这种体制环境下,地方政府债券规模失控的风险很高。
(五)债务管理分析
从以往地方政府债务管理的实际情况可以看出,地方政府在债务资金获得、使用或者偿还过程中,缺少对债务资金运行的监管机制。长期以来,债务资金管理一直存在着无法可依、有法不依以及法律约束不强的问题,各种不规范的借债行为时有出现。债务资金使用管理方法尚未做到科学化、规范化和制度化,一些重大投融资决策缺乏充分的论证和必要的审批程序,投融资决策随意性比较大。在债务资金的使用过程中,相应的监管机制缺乏,从债务资金发放部门到使用单位,缺少透明的政府财务制度,债务资金流向和使用情况的信息披露存在严重的问题。另外,市政建设领域某种程度上存在的暗箱操作,可能导致项目收益流失,被少数利益集团侵吞,这将会使地方政府债券的还本付息失去保证。
二、美国和日本地方债券的风险防范经验
地方债券在西方发达国家已有接近200年的历史,地方债券市场已经非常完备,其中尤其以美国和日本为典型代表。下面通过考察美国和日本的地方政府债券风险控制体系,从而为构建中国地方政府债券风险控制体系提供参考,以实现地方政府债券在中国的平稳发展。
(一)美国地方公债的风险管理
美国的地方公债代表着分权制国家的地方债券市场制度,在美国等分权制的国家,地方政府只对本级立法机构负责,不对上级行政机构负责。美国是独立的财政和民法主体,独立承担财务责任,上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义方面的最后责任人,因此,地方政府或其机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。
到期偿还是任何债务性融资区别于股权融资和服务性收入的必然要件。地方市政机构筹资模式的成功不在于市政机构融资方式的选择,而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排,并创造稳定宏观经济、借款人和贷款人权利明确、补救措施有法律保障的环境。从分权制国家的经验来看,美国等许多英联邦国家都将地方主体税种设为财产税,美国地方的财产税占地方总收入的29%,占地方税收总收入的75%左右。一般责任债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目,一般不能直接产生收益,但实际上其可通过增加城市的土地价值的正外部性而形成社会收益并产生政府的间接收入。
为加强对地方公债的信用监管,1975年,美国颁布了《1975年证券法修正案》,将地方公债纳入《1934证券交易法》监管之下。同时,美国组建了地方公债条例制定委员会(mSRB),负责全面监管地方公债市场并负责提出监管提案,提案的最终决定权在证券交易委员会,并最终由美国证券交易商协会及银行的管理机构具体实施。另一个主要监管机构是美国证管会市场监督部设立的地方公债办公室(omS),其一是根据反欺诈条款进行事后监管,包括对地方债券发行者、承销商、中介机构等所有参与人监管,主要手段有责令限期改正、罚款和提讼;二是制定或者委托制定约束地方公债发行参与人行为的规则,要求这些参与人履行信息披露义务,从而实现对地方公债的监管。
除上述政府组织外,审计、律师、信用评级、保险公司(Ho1ly,2000)等众多中介机构,在市政债券的信用风险监管中同样起着重要的作用。美国市政债券的发行必须附有律师或律师事务所所出具的律师意见书,声明债券已合法发行,是有约束力的债务。1981年,美国证交所(BeC)正式批准了首例地方公债披露法案后,美国的审计机构也开始了对地方公债的监管。为使信息披露充分安全,内容规范、真实,审计机构为此建立了一套具有权威性的会计标准。美国地方公债信用等级的评定通过商业评级公司进行。“评级贿买”行为在美国较为少见。评级结果基本上是公正的。目前,美国从事地方公债评级的主要机构有穆迪和标准普尔。
管理地方政府债券还需要建立科学的风险预警机制。预警体系的建立对道德风险有一定的威慑作用,有时甚至比市场规则的约束力更强。美国大部分州地方政府都有关于防范地方债务风险的机制,如俄亥俄州建立了名为“地方财政监控计划”的监控预警体制,对地方政府实行财政监控和应急机制,监控地方政府债务规模。对赤字规模超过当期财政收入1/12的地区,提出预警。一旦一个地方政府被宣布为财政危机,该州就应该成立一个“财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行的第一次会议后的120天之内,地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划,以及时采取措施来应对和化解危机。
(二)日本地方公债的风险防范
日本为从根本上防范和化解地方政府的财政风险,一直致力于完善政府间财政关系,改革和完善中央与地方政府的收入与支出责任划分的体制。此外,日本政府还采取了其他相关措施化解财政风险,主要包括拓宽投资者范围、修改法律法规,推出一系列免税政策,以增强地方政府的筹资能力。
1.财政在融资中的主体地位。财政在地方政府融资管理中居于主体地位,建立其与地方政府公债融资相对应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统;中央对地方债发行实行严格的审批制度,进行总量控制,结构调整。
2.地方政府融资范围。实行法制化管理,国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资的相应权利,其融资来源、资金管理、投放范围以及偿还都有明确的法律规定。规定地方债主要用在城市基础设施建设,特别是市政设施建设方面。日本的《地方财政法》严格规定了地方债的使用范围。
3.地方公债推行优惠。在保证中央政府国债优先的前提下,为促进地方公债的发行和推销,从债券利率、税收政策等方面给予支持,如规定地方债收益率可以略高于国债,或对购买地方债的收益减免所得税等。
4.中央与地方的事权、财权。中央政府和地方政府的事权、财权界限明确,地方政府财政体制和税收体制相对独立,根据一级政府一级财政的原则,各级地方政府都可以成为地方债发行的主体。日本允许都、道、府、县和市、町、村举借地方债,但是不同地区的社会经济发展水平、地方知名度、政府筹资能力和发债信誉度各有差别,在地方债发行方面也实行区别待遇,如在地方债申请方式和发行规模上区别对待,在债权种类和发行方式上也有所差别,信誉好的地方可以公募方式发行,并能够在二级市场上流通,否则只能以私募方式发行,不能进入二级市场。
在中国单一财政体系下,地方政府不能进行破产清算,地方财政风险必然会影响到中央财政安全。同时,由于中国资本市场的不完善,相关法律和监管体制不健全,为保证整个财政体系的安全,中国在开放地方政府债券的初期,中央政府必然会对债券的发行主体、规模等进行严格的限制和规划。因此,日本较为完善的充满政府管理色彩的地方公债风险控制模式,应是我们初期借鉴的主要对象。
三、中国地方政府债券风险防范机制的构建
开放地方政府债券在中国是新生事物,应在认真总结中国证券业发展的经验教训的基础上,借鉴国际上比较成熟的做法,结合中国的实际情况和未来经济社会发展的总体趋势,建立地方政府债券的风险防范机制和相应的制度安排。
(一)构建地方政府债券相关法律监督体系
要想地方放债券有效地用于民生,关键在于构建相关法律监督体系。倘若在法律监督上跟不上,地方政府的债务融资很可能演变成财政危机。因此,有必要在合适的时机出台《地方债券法》,对地方政府发行债券的资格认定、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、处罚措施等作出详尽的法律规定,使地方政府债券在发行、流通以及问责上,做到有法可依,以有效控制发债风险。
(二)界定发债主体资格
公债发行人决定了公债的品质。给予地方政府发行债券的权力,并不意味着所有的地方政府都可以发行地方债券。严格限定发债主体范围,应成为防范地方债券风险的关键。根据中国实际情况,目前地方债的发债主体应以城市政府为主,因为其比省级政府更了解城市的情况,也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资,可以省级政府为发债主体。同时,建议通过一套指标来界定发行地方债券的资格,即“准入门槛”,这套指标应包括地方政府宏观经济、偿债能力、财政透明度等方面内容,只有符合指标要求的城市政府才能允许发债。
(三)积极组织清欠,削减隐性债务
对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的前提。因此,一方面,要开展地方政府债务登记调查,全面揭示政府的显性债务、隐性债务,科学编制地方政府的资产负债表,建立政府财务报告制度,定期、规范地披露政府财务状况;另一方面,要对地方政府的融资模式进行规范,如各种金融机构贷款,特别是以土地抵押、政府财政担保以及各种隐性担保贷款。
(四)从财政体制角度化解中国地方政府债券信用风险
1.明确政府间的事权划分,分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责,必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则,也就是说,决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担责任。同时,中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定就应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权,与此相关的政策应由哪一级政府规定,尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务,上级政府应负责提供资金。
2.完善地方税体系,培养地方稳定财源。要从收入根源上消除地方政府债务融资的压力,就应保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必须的资金。目前在中国,省以下政府大宗收人是营业税,而从前景来看,应该发展不动产税,逐步选择财产税作为地方重要税种。大多市政建设项目虽然不会直接产生足够的收益,但可能通过增加城市的土地价值而间接产生正外部性,形成社会收益。从理论上讲,政府作为投资主体,应该享有这部分收益,通过开征财产税,政府就可以享受由于公共设施投资带来的城市财产升值的好处,也为市政债券的偿还提供对应的、可持续的税收来源。
(五)建立地方债券的监控与管理机制
经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题,为有效控制中国地方政府在拥有举债权下的过度借债问题,首先,中央政府要对地方债券的发行进行严格的审查和综合平衡,负责统筹安排全国范围内公债的规模和发行进度;其次,强化地方政府的预算约束,要发挥地方人大对地方债券的发行规模、使用范围、偿还等方面的审查权和监督权,这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证;再次,引入国际权威评估机构,建立地方债务的信用评估体系,发挥市场的监督作用;最后,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,定期在公开媒体披露地方债的财务信息,确保公众的知情权和监督权。发行地方债券和建设市政项目要充分听取社会各界的意见,必须经过有各方代表参加的听证程序。另外,实行严格规范的债务投资决策责任制,以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。这种责任在债券存续期间,不因主要官员的职位变动而解除,政府换届或更换主要官员时必须经过严格的债务审计程序。因决策失误而导致债务问题发生的,要追究政府有关责任人的法律责任。
(六)风险预警与财政重组
风险预警体系的引入,根本目的是通过预警避免地方政府陷入债务危机从而导致破产。由于中国地方政府债务形成机制复杂,政府债务状况底数不清,没有普遍认可的指标及判别依据,在这种情况下,要构建地方政府债务风险预警机制必须坚持实用性和可行性原则,要从总体上保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。
中国地方政府不允许破产,地方政府债务一旦突破规定的财政指标限额,可以要求地方政府在中央政府的严格监督下制定财政重组计划,压缩财政预算,减少经费开支。财政重组计划须由外部审计人员每年进行审计,由地方人大批准并向中央政府报告。
参考文献:
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债券业务风险防控篇7
关键词：地方政府债券债券风险风险防范
地方政府债券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类。收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。地方政府债券虽然有以上一些优点，但能否在我国发行在学术界存在很大争议。反对者的主要理由是我国的财政体制和政治体制尚不能有效控制风险的发生。本文认为为保持国民经济稳定增长，发挥地方债的积极作用，应当赋予地方政府发债权，但必须采取适当措施防范风险。地方债发行风险的预防、控制，不仅是其能够发行的必要条件，也是其能高效使用的保证。
地方政府发行债券的风险
（一）偿还风险
地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，一般不会出现无人购买的现象，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。
（二）宏观调控风险
研究认为，发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：一是地方债的发行可能引起通货膨胀。地方债的发行意味着投资规模的扩大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。二是地方债的发行将会冲击证券市场。地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动。三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。经济发达地区的财政信用状况相对于内陆地区要好得多，发达地区更容易获得发行资格。在都有资格发行时，更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区。四是不利于产业结构的调整。在没有赋予地方政府发债权时，地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。
（三）政治风险
以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机；许多地方政府近年来实际上早已大量负债，如果允许地方政府在“欠债不还”的同时正式展开融资，就可能出现政府失信；不论什么原因，只要政府不能偿还到期债券的本息，都会导致公众对政府的信任危机；当因为投资过热引起通货膨胀，人们生活水平下降时，民怨随即产生；地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满；如果运用资金去搞“政绩工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府与人民的矛盾。
地方政府债券的风险成因分析
（一）信息不对称引起的决策偏差
政府决策的目的是要解决社会公共问题，满足公众需要，而公众利益往往分散、复杂，政府难以完全掌握对决策有用的信息。此外，因为信息时效性很强，信息的利用要做到随机应变，这对于任何人、任何机构来说都难以做到完美无缺。因此无论是中央政府还是地方政府的决策都存在信息不对称情况。中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，因为信息不充足，控制难以到位。地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响，当国内宏观经济政策变化时，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持；当国际市场变化时，项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。
（二）财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理
我国中央政府与地方政府在行政体制上存在着“父与子”的关系，地方政府对中央政府的依赖性很强。中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事权层层下放给地方，地方政府收支严重失衡。为均衡地方政府收支，中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。在财政分权不彻底的情况下，地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理，这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。
（三）地方利益诱发地方政府的发债冲动
在社会主义市场经济体制中，地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，在与中央的决策发生冲突时，会做出不利于宏观经济的决策。如果赋予地方政府的发债权，在地方利益驱动下，重复建设和盲目投资难以避免。
（四）不合理的政绩评价机制导致“政绩工程”
地方政府发债权使地方政府融资更为方便，也可能催生更多的“政绩工程”。由于项目缺乏科学决策，仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，必然带来一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍，结果是社会资源浪费严重，引起群众不满。
地方政府债券风险防范机制构建
（一）公民权利表达机制
在地方政府发行债券过程中，应建立公民权利表达机制，这不仅便于政府收集决策信息，而且能保证决策符合人民的根本利益。因此建设项目要向社会公布，让社会公众发表意见和建议，同时建立听证制度。听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务，协调各方利益，使公共决策更加合理，有利于缓和社会矛盾，保持社会稳定。
（二）政府信用社会评价机制
社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，既弥补了地方政府自身决策不足，又增加了债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。评价效果的优劣主要取决于评价机构的独立性程度，只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。本文认为，在不影响国家的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。
（三）地方债信息披露制度
地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外，债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布。其中风险提示也是对投资者的一种教育方式，让投资者明白地方债也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。
（四）政府自我约束机制
合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提，也是约束政府行为的手段。一旦明确地方政府对债券债务独立承担责任，地方政府也就明确了“应做什么”和“怎么做”，这在一定程度上能排除中央政府承担发债“兜底”责任的可能。因此，建立地方债制度必须深化财政体制改革。一是合理确定地方政府的财权与事权，进一步完善财政体制。除尽快完善转移支付制度外，应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界，做到谁受益，谁支出，消除地方政府对中央财政的依赖心理。二是赋予地方政府一定的税收立法权，适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力，增加地方财政收入的确定性，增强地方政府的偿债能力。
（五）权力对地方政府发债行为的制约机制
孟德斯鸠认为，从事政治的人都有无限扩大权力的欲望，一切有权力的人都容易滥用权力；为了防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。除了要完善政府绩效评价和监督体系，防止地方政府超越自己的经济实力大搞“政绩工程”外，中央政府对地方政府的发债行为要适当控制和协调。一是实行集中统一的地方债管理体制。地方债发行的规模、用途、期限、利率决定权等都应由中央掌握。由于地方政府非理性投资比较突出，为稳妥起见，建议暂限于省级政府以及特大城市政府有权发行地方债，资金使用范围应仅限于公用基础设施建设。二是协调地区间的利益关系。贫困地区的经济和社会发展水平偏低，偿债能力较差，按照统一的评价标准，贫困地区能够发行债券的可能性不大。为了缩小地区差距，必须充分协调好地方利益关系，以公正、合理原则为基础在不同地方之间分配发债额度。为了提高贫困地区的偿债能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。三是强化审计监督。对发债项目的收支进行审计不但可以提高融资的使用效率，而且可以明确政府的债务责任，防止前建后拆、前拆后建现象的发生。
（六）权利对地方政府发债行为的制约机制
社会契约论者认为，国家和政府是公众自然权利让渡的产物，人民是者。如果没有人民运用民利对权力的约束，各种权力的执掌者很有可能实行不当联合，因此还要实施“以权利约束权力”。来自债权人和人民对政府权力的制约是防止地方发债权异化的关键。一是加强对债权人的保护。对权利的保护即是对权力的制约。最重要的是防止政府利用手中权力强行摊派或变相摊派债券，侵犯债权人的选择权。二是建立社会公众监督机制。除了继续在现有法律框架内完善人民的批评、建议、控告、检举权利实现机制外，可尝试建立公益诉讼制度。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。只要地方政府的行为损害了社会公共利益，即使没有直接损害某一公民的利益，该公民也可以以原告身份地方政府。把地方政府的发债行为置于人民的监督之下，可以规范地方政府发债权的行使。
参考文献：
债券业务风险防控篇8
关键词：地方政府债券债券风险风险防范
地方政府债券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类。收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。地方政府债券虽然有以上一些优点，但能否在我国发行在学术界存在很大争议。反对者的主要理由是我国的财政体制和政治体制尚不能有效控制风险的发生。本文认为为保持国民经济稳定增长，发挥地方债的积极作用，应当赋予地方政府发债权，但必须采取适当措施防范风险。地方债发行风险的预防、控制，不仅是其能够发行的必要条件，也是其能高效使用的保证。
地方政府发行债券的风险
（一）偿还风险
地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，一般不会出现无人购买的现象，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。
（二）宏观调控风险
研究认为，发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：一是地方债的发行可能引起通货膨胀。地方债的发行意味着投资规模的扩大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。二是地方债的发行将会冲击证券市场。地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动。三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。经济发达地区的财政信用状况相对于内陆地区要好得多，发达地区更容易获得发行资格。在都有资格发行时，更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区。四是不利于产业结构的调整。在没有赋予地方政府发债权时，地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。
（三）政治风险
以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机；许多地方政府近年来实际上早已大量负债，如果允许地方政府在“欠债不还”的同时正式展开融资，就可能出现政府失信；不论什么原因，只要政府不能偿还到期债券的本息，都会导致公众对政府的信任危机；当因为投资过热引起通货膨胀，人们生活水平下降时，民怨随即产生；地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满；如果运用资金去搞“政绩工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府与人民的矛盾。
地方政府债券的风险成因分析
（一）信息不对称引起的决策偏差
政府决策的目的是要解决社会公共问题，满足公众需要，而公众利益往往分散、复杂，政府难以完全掌握对决策有用的信息。此外，因为信息时效性很强，信息的利用要做到随机应变，这对于任何人、任何机构来说都难以做到完美无缺。因此无论是中央政府还是地方政府的决策都存在信息不对称情况。中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定，因为信息不充足，控制难以到位。地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响，当国内宏观经济政策变化时，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持；当国际市场变化时，项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。
（二）财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理
我国中央政府与地方政府在行政体制上存在着“父与子”的关系，地方政府对中央政府的依赖性很强。中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。一方面，中央政府把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事权层层下放给地方，地方政府收支严重失衡。为均衡地方政府收支，中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。在财政分权不彻底的情况下，地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理，这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。
（三）地方利益诱发地方政府的发债冲动
在社会主义市场经济体制中，地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，在与中央的决策发生冲突时，会做出不利于宏观经济的决策。如果赋予地方政府的发债权，在地方利益驱动下，重复建设和盲目投资难以避免。
（四）不合理的政绩评价机制导致“政绩工程”
地方政府发债权使地方政府融资更为方便，也可能催生更多的“政绩工程”。由于项目缺乏科学决策，仅凭个人意志拍板，不顾财力民力，必然带来一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍，结果是社会资源浪费严重，引起群众不满。
地方政府债券风险防范机制构建
（一）公民权利表达机制
在地方政府发行债券过程中，应建立公民权利表达机制，这不仅便于政府收集决策信息，而且能保证决策符合人民的根本利益。因此建设项目要向社会公布，让社会公众发表意见和建议，同时建立听证制度。听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务，协调各方利益，使公共决策更加合理，有利于缓和社会矛盾，保持社会稳定。
（二）政府信用社会评价机制
社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，既弥补了地方政府自身决策不足，又增加了债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。评价效果的优劣主要取决于评价机构的独立性程度，只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。本文认为，在不影响国家的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。
（三）地方债信息披露制度
地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外，债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布。其中风险提示也是对投资者的一种教育方式，让投资者明白地方债也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。
（四）政府自我约束机制
合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提，也是约束政府行为的手段。一旦明确地方政府对债券债务独立承担责任，地方政府也就明确了“应做什么”和“怎么做”，这在一定程度上能排除中央政府承担发债“兜底”责任的可能。因此，建立地方债制度必须深化财政体制改革。一是合理确定地方政府的财权与事权，进一步完善财政体制。除尽快完善转移支付制度外，应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界，做到谁受益，谁支出，消除地方政府对中央财政的依赖心理。二是赋予地方政府一定的税收立法权，适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力，增加地方财政收入的确定性，增强地方政府的偿债能力。
（五）权力对地方政府发债行为的制约机制
孟德斯鸠认为，从事政治的人都有无限扩大权力的欲望，一切有权力的人都容易滥用权力；为了防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。除了要完善政府绩效评价和监督体系，防止地方政府超越自己的经济实力大搞“政绩工程”外，中央政府对地方政府的发债行为要适当控制和协调。一是实行集中统一的地方债管理体制。地方债发行的规模、用途、期限、利率决定权等都应由中央掌握。由于地方政府非理性投资比较突出，为稳妥起见，建议暂限于省级政府以及特大城市政府有权发行地方债，资金使用范围应仅限于公用基础设施建设。二是协调地区间的利益关系。贫困地区的经济和社会发展水平偏低，偿债能力较差，按照统一的评价标准，贫困地区能够发行债券的可能性不大。为了缩小地区差距，必须充分协调好地方利益关系，以公正、合理原则为基础在不同地方之间分配发债额度。为了提高贫困地区的偿债能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。三是强化审计监督。对发债项目的收支进行审计不但可以提高融资的使用效率，而且可以明确政府的债务责任，防止前建后拆、前拆后建现象的发生。
（六）权利对地方政府发债行为的制约机制
社会契约论者认为，国家和政府是公众自然权利让渡的产物，人民是者。如果没有人民运用民利对权力的约束，各种权力的执掌者很有可能实行不当联合，因此还要实施“以权利约束权力”。来自债权人和人民对政府权力的制约是防止地方发债权异化的关键。一是加强对债权人的保护。对权利的保护即是对权力的制约。最重要的是防止政府利用手中权力强行摊派或变相摊派债券，侵犯债权人的选择权。二是建立社会公众监督机制。除了继续在现有法律框架内完善人民的批评、建议、控告、检举权利实现机制外，可尝试建立公益诉讼制度。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。只要地方政府的行为损害了社会公共利益，即使没有直接损害某一公民的利益，该公民也可以以原告身份地方政府。把地方政府的发债行为置于人民的监督之下，可以规范地方政府发债权的行使。
参考文献：
债券业务风险防控篇9
【关键词】泛珠九省区地方政府债务风险
一、引言
泛珠九省区政府合作是其实现经济发展，加快推进城镇化的有力保障。但在各地区间的交流与发展中，也产生了垄断、外部负效应和公共产品短缺等问题，面对“区域公共问题”，解决市场失灵成为泛珠九省区政府合作的内在动因。
政府的介入需要相应的公共支出，处于国家法律法规的限制和经济建设资金需求的两难境地，地方政府选择了多元化的融资渠道。其中，地方政府融资平台搭起了政府职能和市场资源的桥梁。
地方融资平台多是由地方国资委、财政局或者人民政府出资设立的，用以出资的资产主要包括货币资金、土地使用权、国有股权以及国有资产，筹资方式多为银行借款，或发行债券，即“城投债”。由于地方融资平台与地方政府之间权责关系不明确，举债决策人与偿债人不完全统一，资金周转效率不高，存在违规运作等因素，使得其潜在的债务风险日益凸显。
因此，了解泛珠九省区地方政府债务的现状及其存在的问题，认识到政府在泛珠九省区经济与社会发展中的参与力度，采取措施防范地方债务风险，对于促进泛珠九省区的协调可持续发展有重要意义。
二、泛珠九省区地方政府债务的现状
我国审计署将地方政府债务分为：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。这三类债务不能简单相加。
1、泛珠九省区地方政府债务规模
泛珠九省区地方政府债务的绝对规模虽无法衡量各地区的债务风险程度，直接相比有失偏颇，但其仍可以直观地反映泛珠九省区地方政府债务的总量和差异。表1中，从负有偿还责任的债务来看，2013年底，广东省在九省中位列第一，达6931.64亿元，其次为四川省达6530.98亿元，债务规模最小的为海南省达1050.17亿元。泛珠九省区地方政府债务规模分布不均，广东省的债务余额几乎是海南省的六倍、广西的三倍，广东和四川两省的负有偿还责任的债务占泛珠九省区总的负有偿还责任的债务规模的40%。
2、泛珠九省区地方融资平台债务规模
从表2可以看出，截止到2013年6月底，泛珠九省区中拥有地方融资平台公司数目最多的是四川省，为574家，四川省融资规模也较大，为6530.98亿元，一些地方政府融资平台资产负债率已达到70%的警戒线。融资平台公司数最少的为海南省，有29家，但地方融资平台公司却是海南省地方政府负有偿还责任的债务的主要举借主体，占比为55.49%，在全国范围内仅次于重庆的66.28%。其次为湖南省，占比52.39%，而云南省对地方融资平台公司依赖较小，融资平台公司的负有偿还责任的债务占其地方政府总的负有偿还责任的债务的28.22%。
3、泛珠九省区地方政府债务率
债务率是地方政府年末债务余额与当年政府综合财力的比率，国际上通行的警戒线为100%。其中，负有偿还责任的债务率是2012年底地方政府年末负有偿还责任的债务余额与当年政府综合财力的比率，总债务率是按2007年以来，各年度各省负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算后得到的债务率。
从表3可以看出，贵州省负有偿还责任债务的债务率为83.62%，为泛珠九省区最高，在全国（除外30个省份，下同）范围内仅次于北京，位列第二。近年来，贵州省加大投资力度拉动经济增长，地方政府过度借债，债务规模与当地经济社会发展水平和财政承载能力不相适应。其次是云南省、四川省和海南省，其负有偿还责任债务的债务率均在70%以上，在全国范围内均位于前列。债务率较低的是福建省和广西省，其负有偿还责任债务的债务率分别为49.85%和47.70%。
4、泛珠九省区地方政府逾期债务率
逾期债务率是指年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，反映到期不能偿还债务所占的比重。
从表4可以看出，截止到2012年底，湖南省在泛珠九省区以及在全国范围内负有偿还责任的债务的逾期债务率均最高，为4.10%。其2012年末负有偿还责任的逾期债务余额为91.3185亿元。云南省位列全国第二，为4.09%，随后是四川省和贵州省，分别为3.19%和2.28%。海南省逾期债务率在泛珠九省区中为最低，仅为0.24%。需引起注意的是，江西省可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率较高，为8.59%，表明当偿债人出现偿债困难时，江西省政府需要承担的救助责任较大，此类或有债务的潜在风险较大。
5、泛珠九省区地方政府负债率
负债率是指年末债务余额占当年GDp的比重，反映了地方的债务规模与地方经济发展水平的关系，国际上以60%为安全警戒线。
从图1可以看出，截至2012年底，泛珠九省区中负债率最高的是贵州省，为37.15%。其次为云南省和海南省，分别为33.97%和32.11%，这两省经济发展水平对其政府债务的承载能力也较差。而广东省负债率较低，为11.49%，可归因于其经济的快速发展和地区GDp的高企。泛珠九省区中负债率最低的是福建省，为9.72%。
6、泛珠九省区地方政府债务偿债情况
从表5可以看出，福建省、江西省、广西省、四川省以及贵州省的地方政府债务集中于2014年及2015年的债务兑付，所占比重均在20%左右，这些地区将有较大的偿债压力。此外，湖南省、广东省、海南省及云南省的地方政府债务将于2018年及以后进入偿债高峰期。
三、泛珠九省区地方政府债务潜在的风险
1、来自地方政府融资平台的风险
融资平台是地方政府主要的举借主体，海南省和湖南省经地方政府融资平台的债务占其地方政府债务总量的50%以上。地方融资平台的风险主要表现在以下几方面。
第一，2009年以后，各商业银行竞相为地方政府融资平台提供贷款，在对项目的审核上较为宽松，而地方政府融资平台公开的财务信息较少。同时，地方政府融资平台的资金多投向于基础设施，其建设周期长、收益低，一旦地方政府融资平台出现偿付危机，将会导致商业银行的流动性部分受限。
第二，偿债主体不明，由政府直接或间接出资设立的地方政府融资平台与地方政府权责划分不清，地方政府往往为其经营活动提供隐性担保，这种口头授信形式使得地方政府融资平台中存在大量隐性债务，透明度低，规模难以估计，潜在风险较大。
第三，地方政府融资平台设立之初，往往存在资本金不足的情况，部分地区存在违规向地方政府融资平台注入不合法资金的情况，这使得地方政府融资平台自身的偿债能力具有脆弱性。同时，部分地方政府融资平台资金使用效率较低，还存在违规融资的现象。
由于这些因素，若不加强对地方融资平台的监管和规范，极易带来其对财政和银行的双重风险，使得地方政府过度依赖地方融资平台的融资方式变得不可持续。
2、债务兑付高峰带来流动性风险
由于2008年以后政府融资平台债券开始大规模发行，截止到2014年，这5―7年期债券进入偿债高峰期；2014年以后到期的中期票据和短期融资券规模逐渐增加。根据中债资信的预计，2015年及以后企业债券和中期票据等中长期债券的到期规模仍将进一步增加，政府融资平台偿债压力将逐年增大。
相比美国的市政债券的期限平均在15年左右，我国的地方政府债务期限较短，平均不到5年。全国范围内，2015年底前到期的地方债务占比近62%。在泛珠九省区中，2014―2015年是其债务兑付的集中期，福建省和贵州省在2014年底到期的债务占比较重，分别达26.22%和23.85%，四川、江西和广西三省的到期债务比重则在20%～25%之间。2015年底到期的债务中，福建省比重为20.69%，其次是广西省20.57%。
对于债务率较重且有大量到期债务的地区如贵州省，一旦产生流动性风险，短期内会造成资金链断裂，使得地方政府资信下降，加剧地方政府财政困境，极易引发债务危机。
3、对土地出让收入的高度依赖带来的风险
泛珠九省区中，部分地区的政府债务对土地过度依赖，这些地区包括福建、海南、江西、四川、广西、湖南和广东。
2012年底，全国承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级负有偿还责任的债务余额比重的平均水平为40%，福建省比重为57.13%，其次是海南省为56.74%。江西和四川两省均在全国平均水平40%之上，分别为46.72%和40.00%。而全国这一比重在40%～50%的仅有四个地区（江西、四川、上海和湖北）。
过度依赖土地财政来推动城镇化进程具有很大风险，而对于国内外经济形势的变化和土地价格的波动较为敏感。首先，地方政府债务中存在大量以政府财政收入为担保的隐性债务，若受经济形势和房地产市场的景气度影响，土地价格下降，依赖土地出让收入的地方财政收入就会下降。其次，城投债的增信方式多为土地使用权抵押和应收账款抵押等，因而城投债的利率与土地价格关联度较大，一旦市场信号反转，城投债的发行及到期还本付息都将受到影响。最后，地方政府大量出让土地导致我国土地大量流失，失地农民的安置问题也是地方政府面临的重要民生问题。
四、防范泛珠九省区地方政府债务风险的建议
1、加强法律规范的建立，完善监管体制
2014年5月19日，我国财政部下发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许上海、江苏等十省在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金等，泛珠九省区中的广东省和江西省也在试点地区中。在这样的背景下，需要有完善的财政预算体制和财政监管机制，对地方政府债券进行严格监管。
第一，需合理界定地方政府债务的范围和统计标准，由于目前各机构对地方政府债务的统计口径不一，导致无法对其规模有正确的认识和把握，不利于及时合理地制定偿债预算和方案。
第二，对地方融资平台加强监管，目前泛珠九省区各地区均出台了规范地方融资平台和地方政府债务的法律法规，如《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》，湖南省颁布的《关于规范和加强政府性债务管理的意见》等。但由于公共设施建设急需资金与法律法规限制下的创新激励，使得近年来地方政府的举债形式日趋多元化，信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、Bt（建设―移交）、垫资施工和违规集资等融资现象较为突出。监管部门应及时发现这些创新融资方式的风险，及时出台相关的法律法规对其进行严格规范。
2、规范地方政府债券市场，完善配套措施
为保障地方政府债券市场的健康运行，进一步规范地方政府债券市场势在必行。
第一，建立和完善地方政府债券交易市场，建立地方政府债券的发行和流通市场，完善地方政府债券的发行和流通程序；颁布合规法律并确立监管主体，明确监管范畴和监管职责。同时，鼓励符合市场准入规定的商业银行、投资银行、基金公司和证券公司等金融机构参与到地方政府债券市场中。
第二，科学合理地设计地方政府债券产品，防止地方政府债券产品设计过度复杂化、不透明化而导致的风险，产品设计应充分考虑宏观经济运行形势及各地经济发展情况和地方政府实际可支配财力等因素，结合投资者的多元化需求，适度平衡收益率和风险的关系。
第三，建立地方政府债券信用评级机制。2014年的地方政府债券“自发自还”试点引入了信用评级，我国地方政府债券的运行将朝着规范的市场化进程迈进。应规范现有的信用评级公司，设立官方或半官方的具有权威性的信用评级机构，对我国的地方政府及地方政府债券进行信用评级，并定期对投资者进行公布。
3、推进利率市场化改革，提升风险防控能力
目前在地方政府债务中，公开的融资方式利率水平较平稳，而表外的融资方式的利率水平则较高，同时房地产和政府融资平台贷款的利率普遍高于服务业和制造业的贷款利率，这些问题表明我国需进一步深化利率市场化改革，防范地方政府债务风险。
第一，提高利率市场化水平，降低地方政府对土地出让收入的依赖程度。由于我国金融市场不够发达，市场上缺乏价值稳定、可用作抵押品的、较为安全的资产，土地便被视为较为可靠的抵押品，用来作为地方融资平台的注册资本或用来作为抵押获得银行贷款。完善利率市场化，确立资产的合理定价机制，使市场上的资产获得合理估值，减轻对土地的依赖程度，从而防止受房地产景气程度影响而带来的地方政府债务风险。
第二，深化利率市场化机制，规范地方融资平台的资金运作。我国的地方政府债务联系着大量的“影子银行”，深化利率市场化机制，缩小表内外融资利率的波动范围，控制“影子银行”规模，是防止过度推高资产价格、扭曲金融市场结构、加剧地方政府债务风险传导的重要举措。
第三，利率市场化意味着地方政府需要有更强的风险防控能力。泛珠九省区中各地区经济发展水平不同，风险防控能力不同，随着地方政府债券“自发自还”试点的推行及利率市场化的影响，风险防控措施不健全的地区更易出现债务危机。因此，各地区应及时建立风险防控体系，建立合理的、操作性强的预警指标体系，对本地区的债务进行实时监控，从而及时制定风险化解办法。
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债券业务风险防控篇10
关键词:地方债券;债券风险:风险防范
中图分类号:F812.5文献标识码:a文章编号:1003-3890(2009)10-0005-05
作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措,中国政府在今年的全国两会上正式宣布,同意地方政府发行2000亿元债券,由财政部发行,列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路,正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。
地方政府债券,又称为地方公债、市政债券,是地方政府或其授权机构发行的有价证券,所筹集的资金主要用于市政基础设施和公益性项目的建设。中国现行的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实,是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题,因此仅仅禁止发行地方债券,并不能有效杜绝城市政府的负债行为,反而会使这些隐形负债游离于体制之外,不仅孳生大量违法行为,也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云,堵不如疏,允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。
在“保增长”的关键时期,开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而,地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程,在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债券也会面临巨大风险,如果不能事先加以有效防范,将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。
一、中国开放地方政府债券的风险分析
在中国经济转轨的特定历史背景下,允许地方政府发行债也会面临诸种风险,即不仅有相对于发行者而言的市场风险,还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言,着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券,但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出,中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如,2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现,12个重点机场中有9个亏损,其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中,有37个亏损,有的机场己资不抵债,有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题,基本上都是由于超前建设、盲目投资,而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集,必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。
在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中,既有市场经济风险本身所带来的,也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的,具体包括以下几个方面:
(一)市场经济风险的客观存在
地方债券投资的领域,主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设,这些项目具有投资周期长、见效慢等特点,使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握,风险较大。同时,地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响,如宏观经济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等,因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况,将增加地方政府的财政负担,特别是目前由于受全球会融危机的影响,中国地方财政收入呈下降趋势,这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。
(二)经济体制分析
由于历史原因,地方政府职能错位,在某种程度上易导致融资被挪用。中国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期,政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位,受计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”,突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,一方面政府该退出的领域没有及时退出,另一方面政府本应履行的公共职能如提供基础设施、教育和社会保障等还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补,导致地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,不仅原有的财政支出负担无法减轻,而且又有了新的财政支出重点,在资金不足的情况下,很难保证发行债券所募集的资金能合理地使用到市政基础设施建设上而不会被挪用。
(三)财政体制分析
由于分税制改革后地方财权、事权的不对称,将使地方政府发行债券的偿还缺乏保障。1994年实行分税制后,留给地方政府的预算内收入的主要财源――地方税,是大税种的小部分、小税种的大部分(樊丽明等,2001),好的税基、税种归中央,留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大,而且有几个税种后来陆续减免。地方政府债券的偿还资金,从理论上看存在两种来源:即发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还,而投资于非赢利项目的债务偿还则主要依靠政府的税收收入,这就要求发行债券的地方政府必须有比较稳定、充足的税收来源。一般情况下,发达国家的制度安排是在分税制建立过程中将财产税作为地方主要税种,从而使地方政府以财产税作为地方政府债券的偿还保证。中国地方政府偏小且不稳定的税源将使地方公债的偿还缺乏保障。
(四)行政体制分析
对上负责的行政体制和地方官员任免频繁造成的预算软约束和行为短期化,可能导致地方政府发债的规模失控。中国地方政府尽管在财政上享有一定的分权,但在行政系统上却仍须对上负责,上级政府经常参与下级政府支出,随意增加支出项目,但又不提供足额的配套资金。地方政府因此普遍缺乏风险责任意识,认为债务最终会由上级政府兜底,预算约束自然就软了下来,导致轻率借债和过度负债(樊丽明等,2001)。预算软约束的另一个原因是地方主要官员变动频繁。虽然按照宪法和组织规则,地方政府由本级人大产生,然而上级党委和政府却常常使用委任程序,强委任制和弱选举制的结合导致官员行为短期化,“一把手说了算”的决策体制则将官员的个人软约束转化为地方政府的软约束。因此每任官员都急于出政绩,忙于项目立项,很少顾及债务结构和实际偿债能力(魏加宁,2004),因为任期短意味着大量长期债务无需自己任期内偿还,举起债来后顾无忧。在这种体制环境下,地方政府债券规模失控的风险很高。
(五)债务管理分析
从以往地方政府债务管理的实际情况可以看出,地方政府在债务资金获得、使用或者偿还过程中,缺少对债务资金运行的监管机制。长期以来,债务资金管理一直存在着无法可依、有法不依以及法律约束不强的问题,各种不规范的借债行为时有出现。债务资金使用管理方法尚未做到科学化、规范化和制度化,一些重大投融资决策缺乏充分的论证和必要的审批程序,投融资决策随意性比较大。在债务资金的使用过程中,相应的监管机制缺乏,从债务资金发放部门到使用单位,缺少透明的政府财务制度,债务资金流向和使用情况的信息披露存在严重的问题。另外,市政建设领域某种程度上存在的暗箱操作,可能导致项目收益流失,被少数利益集团侵吞,这将会使地方政府债券的还本付息失去保证。
二、美国和日本地方债券的风险防范经验
地方债券在西方发达国家已有接近200年的历史,地方债券市场已经非常完备,其中尤其以美国和日本为典型代表。下面通过考察美国和日本的地方政府债券风险控制体系,从而为构建中国地方政府债券风险控制体系提供参考,以实现地方政府债券在中国的平稳发展。
(一)美国地方公债的风险管理
美国的地方公债代表着分权制国家的地方债券市场制度,在美国等分权制的国家,地方政府只对本级立法机构负责,不对上级行政机构负责。美国是独立的财政和民法主体,独立承担财务责任,上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义方面的最后责任人,因此,地方政府或其机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。
到期偿还是任何债务性融资区别于股权融资和服务性收入的必然要件。地方市政机构筹资模式的成功不在于市政机构融资方式的选择,而在于设计出比较切实可行的偿还机制安排,并创造稳定宏观经济、借款人和贷款人权利明确、补救措施有法律保障的环境。从分权制国家的经验来看,美国等许多英联邦国家都将地方主体税种设为财产税,美国地方的财产税占地方总收入的29%,占地方税收总收入的75%左右。一般责任债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目,一般不能直接产生收益,但实际上其可通过增加城市的土地价值的正外部性而形成社会收益并产生政府的间接收入。
为加强对地方公债的信用监管,1975年,美国颁布了《1975年证券法修正案》,将地方公债纳入《1934证券交易法》监管之下。同时,美国组建了地方公债条例制定委员会(mSRB),负责全面监管地方公债市场并负责提出监管提案,提案的最终决定权在证券交易委员会,并最终由美国证券交易商协会及银行的管理机构具体实施。另一个主要监管机构是美国证管会市场监督部设立的地方公债办公室(omS),其一是根据反欺诈条款进行事后监管,包括对地方债券发行者、承销商、中介机构等所有参与人监管,主要手段有责令限期改正、罚款和提讼;二是制定或者委托制定约束地方公债发行参与人行为的规则,要求这些参与人履行信息披露义务,从而实现对地方公债的监管。
除上述政府组织外,审计、律师、信用评级、保险公司(Ho1ly,2000)等众多中介机构,在市政债券的信用风险监管中同样起着重要的作用。美国市政债券的发行必须附有律师或律师事务所所出具的律师意见书,声明债券已合法发行,是有约束力的债务。1981年,美国证交所(BeC)正式批准了首例地方公债披露法案后,美国的审计机构也开始了对地方公债的监管。为使信息披露充分安全,内容规范、真实,审计机构为此建立了一套具有权威性的会计标准。美国地方公债信用等级的评定通过商业评级公司进行。“评级贿买”行为在美国较为少见。评级结果基本上是公正的。目前,美国从事地方公债评级的主要机构有穆迪和标准普尔。
管理地方政府债券还需要建立科学的风险预警机制。预警体系的建立对道德风险有一定的威慑作用,有时甚至比市场规则的约束力更强。美国大部分州地方政府都有关于防范地方债务风险的机制,如俄亥俄州建立了名为“地方财政监控计划”的监控预警体制,对地方政府实行财政监控和应急机制,监控地方政府债务规模。对赤字规模超过当期财政收入1/12的地区,提出预警。一旦一个地方政府被宣布为财政危机,该州就应该成立一个“财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行的第一次会议后的120天之内,地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划,以及时采取措施来应对和化解危机。
(二)日本地方公债的风险防范
日本为从根本上防范和化解地方政府的财政风险,一直致力于完善政府间财政关系,改革和完善中央与地方政府的收入与支出责任划分的体制。此外,日本政府还采取了其他相关措施化解财政风险,主要包括拓宽投资者范围、修改法律法规,推出一系列免税政策,以增强地方政府的筹资能力。
1.财政在融资中的主体地位。财政在地方政府融资管理中居于主体地位,建立其与地方政府公债融资相对应的预、决算编报制度和有效的监督管理系统;中央对地方债发行实行严格的审批制度,进行总量控制,结构调整。
2.地方政府融资范围。实行法制化管理,国家财政法规和地方自治法都赋予地方政府融资的相应权利,其融资来源、资金管理、投放范围以及偿还都有明确的法律规定。规定地方债主要用在城市基础设施建设,特别是市政设施建设方面。日本的《地方财政法》严格规定了地方债的使用范围。
3.地方公债推行优惠。在保证中央政府国债优先的前提下,为促进地方公债的发行和推销,从债券利率、税收政策等方面给予支持,如规定地方债收益率可以略高于国债,或对购买地方债的收益减免所得税等。
4.中央与地方的事权、财权。中央政府和地方政府的事权、财权界限明确,地方政府财政体制和税收体制相对独立,根据一级政府一级财政的原则,各级地方政府都可以成为地方债发行的主体。日本允许都、道、府、县和市、町、村举借地方债,但是不同地区的社会经济发展水平、地方知名度、政府筹资能力和发债信誉度各有差别,在地方债发行方面也实行区别待遇,如在地方债申请方式和发行规模上区别对待,在债权种类和发行方式上也有所差别,信誉好的地方可以公募方式发行,并能够在二级市场上流通,否则只能以私募方式发行,不能进入二级市场。
在中国单一财政体系下,地方政府不能进行破产清算,地方财政风险必然会影响到中央财政安全。同时,由于中国资本市场的不完善,相关法律和监管体制不健全,为保证整个财政体系的安全,中国在开放地方政府债券的初期,中央政府必然会对债券的发行主体、规模等进行严格的限制和规划。因此,日本较为完善的充满政府管理色彩的地方公债风险控制模式,应是我们初期借鉴的主要对象。
三、中国地方政府债券风险防范机制的构建
开放地方政府债券在中国是新生事物,应在认真总结中国证券业发展的经验教训的基础上,借鉴国际上比较成熟的做法,结合中国的实际情况和未来经济社会发展的总体趋势,建立地方政府债券的风险防范机制和相应的制度安排。
(一)构建地方政府债券相关法律监督体系
要想地方放债券有效地用于民生,关键在于构建相关法律监督体系。倘若在法律监督上跟不上,地方政府的债务融资很可能演变成财政危机。因此,有必要在合适的时机出台《地方债券法》,对地方政府发行债券的资格认定、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、处罚措施等作出详尽的法律规定,使地方政府债券在发行、流通以及问责上,做到有法可依,以有效控制发债风险。
(二)界定发债主体资格
公债发行人决定了公债的品质。给予地方政府发行债券的权力,并不意味着所有的地方政府都可以发行地方债券。严格限定发债主体范围,应成为防范地方债券风险的关键。根据中国实际情况,目前地方债的发债主体应以城市政府为主,因为其比省级政府更了解城市的情况,也能使发债资金安排得更合理。但省内连接不同地区的基础设施项目的筹资,可以省级政府为发债主体。同时,建议通过一套指标来界定发行地方债券的资格,即“准入门槛”,这套指标应包括地方政府宏观经济、偿债能力、财政透明度等方面内容,只有符合指标要求的城市政府才能允许发债。
(三)积极组织清欠,削减隐性债务
对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的前提。因此,一方面,要开展地方政府债务登记调查,全面揭示政府的显性债务、隐性债务,科学编制地方政府的资产负债表,建立政府财务报告制度,定期、规范地披露政府财务状况;另一方面,要对地方政府的融资模式进行规范,如各种金融机构贷款,特别是以土地抵押、政府财政担保以及各种隐性担保贷款。
(四)从财政体制角度化解中国地方政府债券信用风险
1.明确政府间的事权划分,分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责,必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则,也就是说,决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担责任。同时,中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间的事权划分一旦确定就应当明确化、法制化。属于哪一级政府的事权,与此相关的政策应由哪一级政府规定,尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务,上级政府应负责提供资金。
2.完善地方税体系,培养地方稳定财源。要从收入根源上消除地方政府债务融资的压力,就应保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必须的资金。目前在中国,省以下政府大宗收人是营业税,而从前景来看,应该发展不动产税,逐步选择财产税作为地方重要税种。大多市政建设项目虽然不会直接产生足够的收益,但可能通过增加城市的土地价值而间接产生正外部性,形成社会收益。从理论上讲,政府作为投资主体,应该享有这部分收益,通过开征财产税,政府就可以享受由于公共设施投资带来的城市财产升值的好处,也为市政债券的偿还提供对应的、可持续的税收来源。
(五)建立地方债券的监控与管理机制
经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题,为有效控制中国地方政府在拥有举债权下的过度借债问题,首先,中央政府要对地方债券的发行进行严格的审查和综合平衡,负责统筹安排全国范围内公债的规模和发行进度;其次,强化地方政府的预算约束,要发挥地方人大对地方债券的发行规模、使用范围、偿还等方面的审查权和监督权,这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证;再次,引入国际权威评估机构,建立地方债务的信用评估体系,发挥市场的监督作用;最后,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,定期在公开媒体披露地方债的财务信息,确保公众的知情权和监督权。发行地方债券和建设市政项目要充分听取社会各界的意见,必须经过有各方代表参加的听证程序。另外,实行严格规范的债务投资决策责任制,以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。这种责任在债券存续期间,不因主要官员的职位变动而解除,政府换届或更换主要官员时必须经过严格的债务审计程序。因决策失误而导致债务问题发生的,要追究政府有关责任人的法律责任。
(六)风险预警与财政重组
风险预警体系的引入,根本目的是通过预警避免地方政府陷入债务危机从而导致破产。由于中国地方政府债务形成机制复杂,政府债务状况底数不清,没有普遍认可的指标及判别依据,在这种情况下,要构建地方政府债务风险预警机制必须坚持实用性和可行性原则,要从总体上保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。
中国地方政府不允许破产,地方政府债务一旦突破规定的财政指标限额,可以要求地方政府在中央政府的严格监督下制定财政重组计划,压缩财政预算,减少经费开支。财政重组计划须由外部审计人员每年进行审计,由地方人大批准并向中央政府报告。
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VentauresandCountermeasuresonChina'sopenRegionalGovernmentDebt
ZhaoQing
(FinanceResearchinstitute,JinanUniversity,Giamgzhou,510632,China)