城市社区管理的意义篇1
一、发达国家和地区城市社区管理的模式分析
各个国家因为具体情况不同,社区管理模式差别很大。在众多的管理模式中,较为突出的有以新加坡为代表的行政主导型模式、以日本为代表的混和模式和以美国为代表的社区自治模式。三种模式反映着政府和社区行为的紧密或松散程度。相对来说,欧美国家政府和社区行为关系松散,亚洲国家则较为紧密。
(一)美国模式
美国是典型的社区自治模式。美国的市是州政府的分治区,市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度,实行高度民主自治,依靠社区自治组织来行使社区管理职能。政府在社区不派出组织或机构,社区居民自发组成的社会团体行使社区管理职能。在社区管理中,强调人与自然之间的和谐,致力于为社区居民提供高质量的生活。美国社区管理基本上是由政府规划、指导和资助,具体的实施和运作由社区来进行。
(二)日本模式
日本是混合模式的代表。日本模式以地域为中心,地域类似于我国的街道办事处。地域中心是政府的行政管理机构,地域中心由政府拨款。社区管理在政府的指导监督下进行,体现为民服务的意识,同时呈现民主化自治的趋势。
(三)新加坡模式
新加坡是政府主导模式的代表。政府直接对社区进行管理,社区内存在公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会三个组织。政府对社区管理进行直接和具体的干预,社区居民民主参与意识淡薄。
二、发达国家和地区城市社区管理的主要特点
(一)政府高度重视
社区是城市的基础,是城市的组成单元,没有社区就没有城市,发达国家政府基于这样的认识,对社区管理给予高度的重视。无论是在高度自治的美国模式里,还是在混合的日本模式里,政府都高度重视社区管理。在美国,市政府里有社区服务局,负责引导、协调社区工作。在日本,政府的主要职责是规划、指导并提供经费支持。
(二)社区居民积极参与
社区管理体现居民意志,为居民服务。在美国等西方发达国家,政府通过居民自治组织、社会团体等来管理社区,因此,社区居民的广泛参与是政府有效管理社区的前提。国外社区发展坚持以人为本的价值取向,切实保障居民的权利,居民参与管理和建设的积极性较高。
(三)社区自治普遍
发达国家社区普遍实施自治,社区居民自我管理。在美国,由社区管理委员会负责反映民意,负责社区和政府之间的沟通,负责提出解决问题的办法并实施。委员会成员都是从社区志愿者中直接选举产生的,义务进行社区管理。英国社区居民自治通过建立居民自治管理中心的方式来实现。自治中心对社区进行自我管理,负责社区与政府之间的沟通。
(四)非营利组织积极参与
在发达国家,非营利组织广泛参与社区管理。美国非营利组织的宗旨就是满足社区居民的需要,非营利组织的成立需要经过政府严格的审批程序。英国政府也把很多社区服务方面的事务转给民间团体和私营机构。
(五)社区管理依法进行
政府具有管理社区的职能,社区管理有自身的规律性。政府管理社区也要依照这些规律来进行,并依照根据这些规律制定的法律来进行。发达国家普遍法律制度健全,社区管理依法进行,政府和社区组织的权利和义务都从法律上做了明确的划分。
三、发达国家和地区城市社区管理体制对我国的借鉴意义
(一)社区管理逐步向社会自治转化
首先要明确政府职能,政府职能在于规划、协调、指导并提供经费支持。政社分开,社区组织不是政府的附属物。逐步形成社区居民自主管理社区事务,提高居民参与意识,通过建立社区成员代表大会、社区事务协商制度及选举社区领导人活动,提高社区的自治能力,进而提高全社会的民主程度。
(二)健全城市社区管理法规
健全的法制是社区管理规范化的前提。当前,我国城市社区管理的一个重要问题就是法制不健全。要尽快完善社区管理法规,以法律规定社区组织的职能,推动社区管理的法制化、规范化。
(三)积极培育城市社区社会团体组织
在我国城市社区建设过程中,应大力培育和发展社区非营利机构,不仅承担社区的大部分管理与服务工作,同时还能够创造大量新的就业岗位。逐步实现社区管理主体的多元化,包括政府、社区居民自治组织、介入社区发展事务的大量非政府组织和社会团体等。
(四)提高社区居民参与管理的积极性
城市社区管理的意义篇2
21世纪是城市的世纪，无论是在中国还是在世界其他地方，城市化浪潮从未真正消退，尽管在发达国家出现了所谓“逆城市化”现象。但不可否认的是，世界城市、特大都市不仅是推动世界经济发展的引擎，还是人类集中生活、发展的主要场所。因此，在创新社会管理和构建和谐社会的大背景下，着力推进和谐城市建设具有重要的积极意义。
构建和谐城市是社会建设和社会管理的重要方面，加强社会管理创新也将为和谐城市建设提供强大的推动力。2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中再次明确创新社会管理体制的重要性：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[1]2011年7月，党中央、国务院了《关于加强和创新社会管理体制的意见》，把社会管理创新提升到一个新的高度，因此，繁荣社会管理体制的理论研究和实践，促进和提升社会管理创新的经验总结，成为我们今后工作的努力方向之一。
从社会管理体制创新的视角来看，城市政府的治理、城市社区的重塑、城市与乡村的互动、公民社会的建设和城市法治环境的完善，无论是对创新社会管理的理论，还是对构建和谐城市的实践，都有着重要的启示和探讨意义：引领我们的城市社会管理研究走向城乡互动，走进基层社区，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土文化的社会管理理论和实践程式，不断把最新的研究成果转化为构建和谐城市的强大动力。
一、“社会管理”与
“社会管理创新”的界定
（一）社会管理的内涵
社会管理是指社会管理者运用各种管理手段直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。（1）在内容上，“社会公共事务”包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等，法律制度、法治环境、教科卫体、社会服务、环境保护、公民参与、政治选举、政策制定等都是社会公共事务的重要组成部分。（2）在层次上，“社会公共事务”之“社会”是相对的，文中是指在地区（城市）层面上的社会治安和公共设施以及在社区层次上的社区秩序和环境优化等社会公共事务。（3）在方法上，这种公共管理已经开始超越传统的、一般意义上的“管理”，而趋向于“治理”，简约地看，治理理论的精髓可以归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。
基于上述对社会管理主体的认识，从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把社会管理模式分为：（1）“以政府为本位、公民和非政府公共组织依附于政府”的管理模式。这一模式具体又可分为三种，即政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式。（2）“以社会为本，政府、公民和非政府公共组织平等合作”的治理模式。这一模式具体又可分为两种，即社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式。目前，我们需要努力发展的是政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式。
（二）社会管理创新的内涵
社会管理是社会建设的重要方面，抓好社会管理可以为经济社会发展提供良好的环境。然而，由于以往片面追求经济的发展，在社会建设方面却严重滞后，导致了一系列的问题，例如：道德滑坡严重、社会分配不公、阶层分化严重等。如果这些问题解决不好，将会给社会稳定带来一系列的负面影响，将严重加大社会管理的难度。[1]直到近几年发生了诸多、暴力拆迁事件等，才引起了我们对社会问题的关注，由此社会管理创新最终进入了中央决策层的话语范围。因此，大力推进社会管理创新具有极大的现实意义。推进社会管理创新，就是指要尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。[2]
二、城市政府的治理：
构建和谐城市的主导
目前，在和谐城市的构建过程中，无论是政府管理的社会化模式，还是社会治理的自主化模式（事实上，这一模式是政府管理的社会化模式向社会化治理的多中心模式过渡的模式状态），政府治理无疑是起主导[3]作用的。
无论何种城市治理模式，[4]日趋复杂的社会公共事务，使政府再也无法独自承担对社会的管理职能。为此，政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、公民分权，并与它们形成制度化的、以政府为单一中心的分工协作关系，即政府管理的社会化模式。诚然，政府仍然占据着社会管理体系的主导地位，公民和非政府公共组织只是辅助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。至于社会治理的自主化模式，原来不对等的关系已经被打破，公民和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。尽管此时的社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台，然而公民和非政府公共组织仍未能形成牢固的、与政府相提并论的中心，政府仍然起到主导性的作用。因此，在兼顾公民和非政府公共组织管理社会公共事务的需求与能力增强的同时，要合理发挥政府的主导作用，体现和谐城市构建中的“和谐城市领导力”。[5]
（一）城市政府部门间的协作
城市社会管理不仅要追求政府不同部门自身工作的最优化，而且要追求不同政府部门之间相互配合的最优化。由于城市政府的主体重复、多头管理往往导致严重的管理低效率，因此在和谐城市的构建中，城市社会管理必须注意横向不同职能部门之间的分工协调和纵向不同隶属关系之间的分权协调，需要指出的是，强调政府部门间的协作应该重于单个部门工作的最优化，也就是要在发挥单体优势的同时，深入挖掘单体之间相互协作的潜力和切合点，力争达到“1+12”的效果。
（二）城市政府与nGo（非政府公共管理组织）的配合
一直以来，我国城市社会管理模式具有大包大揽的特征，政府、企业、社会三项职能往往交叉在一起。而在和谐城市的构建中，政府应该充分发挥非政府组织的作用，将部分权力向公共组织转移，将部分行为转向市场和社会，实行政企分开、政社或政事分开，通过减少政府的直接干预，充分发挥社会组织的积极作用。通过市场化的形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织，提升非政府公共组织管理社会公共事务的积极性，提高社会管理的效率，创造最佳的社会治理效果。
（三）城市政府与公众的协调
和谐城市的构建离不开城市公众的积极参与，现代化的城市社会管理模式提倡公众参与式的城市管理，强调公众参与城市管理，意味着公众不单是城市管理的对象，更应是城市管理的主体；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参加与城市管理决策、实施、监督的全过程，形成“公众自下而上地参与”和“政府自上而下地管理”的合力。加入了城市公众的参与，城市社会的管理将呈现出更加积极的景象，这也是城市社会管理体制创新的一种方式，将会在今后的城市社会治理中产生更加积极的作用，将会给我们的城市建设提供一种全新的管理模式，更加有利于公民社会的形成。
三、城市社区的重塑：
构建和谐城市的基础
社区是居民日常工作和生活活动的场所，是城市社会的细胞，社区和谐是城市和谐的基础。重塑城市社区要坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐社会的总要求，以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，努力把社区建设成为“管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐”的现代化新型社区，为构建和谐社会奠定坚实基础。
以上海2010年世博会为例，世博会举办期间，各种社区志愿者组织、社会力量成为担当世博营运日常工作的中坚。正如有学者所指出的，上海世博会的成功，“自愿组织和社会力量是一个重要因素。没有他们，很难想象世博会会办得这样成功。这里社会力量扮演了非常正面的力量，是政府的帮手。这或许能有助于改变人们对社会力量或者公民社会的负面看法”。正是在世博会期间这些可爱的志愿者身上体现出来的奉献精神和社会共建的力量，让我们看到了一种全新的进步力量，那就是公民社会在不断地形成，社区居民愿意为政府、为社会分担责任，愿意为社会的进步贡献力量，愿意为社会管理体制的创新提供第一手示范资料。
同时，社区公民社会的培育，使之逐步与城市政府达成“二元结构”：一种既互相监督又互补增益的结构格局。这种结构格局不但不会削弱市政府的功能，反而其功能张力以更灵活的形式得到广阔延伸，在社区与政府无形中达成的协议中，我们看到了城市社会管理体制在以一种渐进式的方式发生变化。而这也是一种积极的变化，在这种变化中，我们看到构建和谐城市的图景大有希望。
（一）坚持以人为本，形成社会服务网络化
以民为本、服务群众是构建和谐社会的永恒主题。建立以街道便民服务中心、社区服务中心和社区代办站三者构成的服务网络：形成以街道行政便民服务中心和社区代办站为主体，以社区服务站为基础，以社区中介组织和志愿者服务为支撑，以便民利民服务网点为依托，以市场运作为补充，社会单位和居民群众广泛参与、纵向到底、横向到边的服务工作网络格局。延续和拓深社区居民参与城市管理的精神，在社区公众之间大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的精神，形成“我为人人，人人为我”的良好社区风尚，构建和谐社区。
（二）创新工作机制，着力建设创新型社区
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新也是社区工作的活力之源、生机之本。（1）重建社区居民相互信任的社区诚信伦理机制；（2）重建有利于降低风险的社区安全机制；（3）重建有助于增强社区凝聚力的社区居民参与机制和社会保障；（4）重建有助于资源共享的跨界组织管理机制，实现社会资源的全面整合与共享，尤其应加强信息资源整合，建立社区内各相关部门之间的双向告知和信息互通制度；（5）建立健全社区应急控制管理体系，最大程度保障社区安全是重建有利于人与自然和谐的社区生态与文化特色机制。
（三）社区合作共治，推进自治型社区建设
现代的合作治理理念为和谐社区构建提供了思想保障，社区居民积极参与社区管理和社区自治也成为公民社会成长的重要契机和实践平台。（1）要积极发展基层民主，有计划、有步骤地推进社区自治；（2）要推进社区居委会专职人员的直接选举，兑现社区居民的民主选举权利；（3）要建立健全居民代表会议制度、居民自治章程等，保证社区居民自治的长期、健康、有序发展；（4）要完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等社区民主自治制度，把与居民利益有关的社区事务交给居民讨论、决定，畅通和拓宽居民参与管理的渠道。（5）要积极推行网络化管理模式，把社区作为一个“棋盘”，按照“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，合理布局城管、环卫、计生、治安等工作，最终实现政府行政管理与社区自治管理的有效衔接。
社区居民参与管理模式的建立，有利于提高公民参与社会管理的积极性和主动性，有利于推动社区居民参与和谐社区建设的主人翁意识，有利于公民社会的快速形成。同时，也为城市社会管理提供了一个研究的范本，在当前形势下，加强对社区参与的研究对建设和谐城市具有重要的意义。
四、城乡之间的互动：
构建和谐城市的动力
城乡之间的互动，更为重要的方面即是乡村的城市化。城市化不同于城市发展，[1]城市化的本义是农村变为城市，农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作，城市的人口占全部人口的比重不断增加的趋势。简单地说，城市化就是农民进城的过程。
在经济发展的早期阶段，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。简单来看，城市化的过程至少包括三个方面：城市化是工业与服务业发展的过程，换言之，城市化是为了更快更好地实现非农产业化；城市化是农民进城的过程，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程；城市化是土地用途转移的过程，城市化进程要求城市用地、商业用地增加，要求一部分土地的用途发生转换。[1]
城市在发展过程中，将进一步加快居住功能向郊区迁移、商务楼宇向市区集聚、城市基础设施水平明显提高，尤其是中心城区与郊区之间的交通联系将更为便捷，郊区发展的交通制约性条件将有较大改观，大大促进郊区、农村对市区的推动作用。[2]城乡发展的历史，大致是沿着这样一条道路进行演变的：乡育城市―城乡分离―城乡对立―城乡联系―城乡融合―城乡一体，这一演变过程既反映了城乡演变趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律。很明显，城乡一体不仅是人类社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。目前我国城乡差别较大，城乡壁垒尚未彻底消除，城市化进程中还存在着影响城乡关系发展的种种阻碍，加强城乡联系，促进城乡共同进步与繁荣，才是我们处理城乡发展的理智态度。
（一）重视郊区城市化现象
郊区城市化，是在城市化过程中必然要上演的一个过程，伴随着中心城区的快速发展，中心城区周边将崛起一批先进郊区。这些先进的郊区经济发展并不滞后，而且也有着明显的向市区追赶的迹象，不仅仅体现在城市建筑上，同时也体现在人们的思想观念上。城区郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前城市化进程的鲜明特征，正在形成一种“大城市，大郊区”的现代城市模式。这种模式将有利于和谐城市的构建，既不至于导致中心城区压力过大，也不至于郊区土地的空置，如此一来，将在市区和郊区之间形成一种良性的互动，共同推动城市社会管理模式的不断更新和进步。
（二）坚持可持续发展战略
可持续发展是一种既关注当代人需要，也关注后代人需要的经济发展模式，既要实现代内公平，也追求代际公平。因此，我们要坚持可持续发展战略，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。要加大环境建设力度，发展绿色循环经济，倡导环保低碳型的生活方式，为子孙后代创造清洁、魅力的家园。
（三）优化城市功能区布局
城市的发展，离不开功能区的优化布局，因此，要进一步优化以中心城市、新城、中心镇为重点的城市布局，加快城乡一体化步伐，推进郊区城镇建设，争取基本建成布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的城镇体系。要加快建设高等级、综合性、枢纽型，与国内外大交通连接的现代化交通网，延伸市区、贯穿城乡、辐射周边、扩散全国。
在城乡互动中，既要把握郊区居民的需求，也要考虑中心城区的承载力；既要考虑城乡发展不均衡的问题，也要思考如何走向共同富裕的问题；既要注重代内平等，也要追求代际平等，不要断了子孙的路。城乡的互动，对于和谐城市的构建的确会产生极大的推动力，同时也会提出一些新的要求，在不断解决问题的过程中，我们既要坚持过去好的做法，也要不断吸收最新的成果，为和谐城市的建设提供理论支持和实践指导。
五、城市法治环境的营造：
构建和谐城市的保障
法治环境是指全社会主张法律至上、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。在城市中，由于各种社会关系更加复杂，尤其需要营造一个积极健康、人人遵守、人人践行的法治环境，为和谐城市的建设提供强大的保障。城市法治环境的营造与城市治理、社区自治并不相悖；反而是法治理念一直都未曾离开过城市社会管理工作和社区自治工作。因此，营造良好的城市法治环境对城市社会管理和和谐城市构建而言是一种保障而非阻碍。
（一）城市社会管理离不开法律
在城市公共管理体系构建中，决不能忽视法律的作用，在公共管理的内涵中也蕴涵了“法治”的意味。因此，作为城市管理者（或治理者）必须要面对城市法治环境的营造问题，也就是说要力求形成一种全民知法、懂法、守法、用法的良好局面，在全民法治的环境下，城市社会管理工作也将更加日益开展，构建和谐城市也将更加具备后劲。
（二）法治环境保障城市和谐发展
法治环境要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展。（1）在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。（2）以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。（3）加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。在良好的法治环境下，公共管理主体的各项行为都置于监督之下，在法定的程序下合理安排自己的公共管理项目，主动积极提供各项管理服务，因此将为和谐城市的构建提供更加强大的动力。
在良好的城市法治环境下，我们将看到一个更加积极的城市公共管理者的身影，也将看到城市社会管理置于监督之下的科学性和规则性，少了随意性，多了规划性，和谐城市的建设在软件和硬件建设方面都将取得长足的进展。
六、结语
和谐的城市，在社会管理创新的视阈中，即是社会管理的三大主体――政府、非政府公共组织以及公民的平等协商、各司其职、共同治理社会公共事务下的城市（社区）状态。
和谐的城市，是公平公正的城市，无论你是帝王贵胄、文人学者、还是市井小民、凡夫俗子，也不管你是“土著”、“蚁族”或是“漂一族”，只要你在为这个城市的运作、发展尽着自己的一份力量和智慧，这个城市就应给予生存和发展的空间，这是基本的公平公正。
和谐的城市，是以人为本的城市，城市是人的聚合体，城市精神的实质就是人的精神，应体现出城市为人服务，而非人被城市的“异化”，即体现出“人本”。简单地讲，就是要从人类和人性的角度出发，从促进人的全面自由的发展着眼，体现出一个城市所具有的极强的包容性。
城市社区管理的意义篇3
一、推广工作的重要意义
改革开放以来，我国的城市建设取得了快速发展，城市基础设施水平不断提高，城市功能不断完善，城市环境不断改善。为适应城市建设快速发展的需要，各城市从城市管理的体制、机制、方式等各个方面进行了探索，但一些城市管理的水平还不高，承在各部门之间职责不清、职能交叉，管理方式粗放，管理效率不高等问题。
党的*届四中全会提出要构建社会主义和谐社会。建设社会主义和谐社会，需要进一步加强政府的社会管理和公共服务职能，不断创新社会管理体制，维护人民群众的利益和社会稳定。城市管理工作直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展，是建设社会主义和谐社会的基础性工作，创新城市管理体制和提高城市管理水平是建设和谐社会对城市管理工作的要求。*市东城区通过创建数字化城市管理模式，及时发现和处理群众反映的问题，维护群众利益，为人民群众创造安居乐业的环境，密切了党和政府同人民群众的联系，在提高城市管理水平和运行效率方面取得了明显成效，为建设社会主义和谐社会奠定了基础。各级建设行政主管部门要高度重视东城区数字化城市管理模式的推广工作，按照标准化、信息化的要求，积极创造条件，精心组织实施，确保取得实效。并以此为契机，把城市管理提高到一个新水平。
二、推广工作的指导思想、目标和原则
（一）指导思想
以党的*和*届三中、四中全会精神为指导，按照以人为本、全面协调可持续科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，立足于城市管理体制、机制和方式的创新，理顺城市管理部门之间的职责，切实发挥政府的社会管理和公共服务职能，借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，加强市民与政府的良性互动，建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制。
（二）目标
"万米单元网格管理法"和"城市部件管理法"相结合的方式，实现城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，保证城市运行中出现的问题能够及时发现、及时处理、及时解决，逐步建立沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制。
（三）原则
稳步有序原则各地要按照建设部的统一部署稳步进行，先搞试点，在试点城市取得经验后，再逐步推广。
统一标准原则信息系统的建设和单元网格的划分与编码、城市管理部件和事件分类与编码、地理编码的制定要严格按照建设部颁发的行业标准执行，实现在各城市之间信息交流。
资源整合原则各城市（区）应本着节俭、务实、高效的精神，充分挖掘、整合、利用现有城市管理资源，对人员、设备、信息等进行整合，避免重复建设。
因地制宜原则实施新模式要结合各城市（区）实际情况，避免生搬硬套，注重实效，注重创新。
产业运作原则总结推广*市东城区等地区成熟的信息技术，要进行转让应用，形成产业，避免各城市重复研发，造成资源、资金、时间浪费。
三、推广工作的实施步骤
（一）学习*市东城区数字化城市管理的经验
建设部召开全国数字化城市管理现场会，组织各地建设行政主管部门、部分城市政府领导和市长培训班学员学习*市东城区城市管理的做法和经验，市长培训中心要将数字化城市管理作为市长培训班的内容。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要组织好对全国数字化城市管理现场会有关精神的传达和贯彻，使各级城市管理部门充分认识创新城市管理模式的重要意义，认真学习*市东城区城市管理的新理念、新思路、新方法、新手段，增强创新意识。各城市政府要加强数字化技术、网络技术等在城市管理中的应用，不断提高城市管理的科技水平。
（二）组织城市管理新模式的试点工作
建设部将选择一批城市化水平较高，城市基础设施较完备，具有信息系统管理和维护经验，实施新模式积极性高的城市（区）作为试点城市（区）。各试点城市（区）要认真组织培训，掌握实施新模式的数字化技术、标准规范和工作方法。要严格按照建设部颁布的产品标准和技术规范建设城市市政综合监管信息系统，并对各个城市管理部门的职能进行整合，建立起实施数字化管理的运行机制，采用"万米单元网格管理法"和"城市部件管理法"实施数字化城市管理。实施过程中，要加强组织领导，明确工作责任，周密部署，做好资金保障和组织保障，确保试点工作顺利进行。试点城市（区）要力争在2005年年底前完成各项准备工作，开始试运行。在试点工作取得一定经验的基础上，建设部将召开试点城市（区）经验交流会，总结试点工作经验，进一步完善数字化城市管理的模式，在全国进行推广。
城市社区管理的意义篇4
关键词铜陵改革历史突破政治社会学
作者简介：吴凯之，安徽行政学院研究咨询部副主任，副教授；方培虎，铜陵市委党校，副教授；刘召先，安徽行政学院，讲师。
一、铜陵社区综合管理体制改革实验样本
铜陵城市社区综合管理体制改革的核心内容可以用“减少行政层级、推进政社分开、重置强化社区、训导民治能力、创新协同机制”进行概括。
（一）减少行政层级
铜陵社区综合改革肇端于铜官山区。作为老城区，铜官山区属于城市的腹地，区情复杂，工矿企业、行政事业单位集中，传统居民小区遍布，辖区面积36平方公里，户籍人口28万，常驻人口30余万，近80%人口属于外来人口及其次生代。随着城乡一体化和经济社会事业的发展，老城区的维修改造任务重、环境整治难题多，城区治理面临日趋复杂的局面。一方面国有企业改制以后分流下岗人员殛待解决的问题积聚，进程务工和经商置业的新型社会主体日多，城区的人口结构、社会组织分布、小区管理、公共事业建设面临更多需要协调的难题，另一方面传统街居制中的街道办和社区工作站，受其行政权力体制和资源配置方式的影响，无法应对日益繁重复杂的城市基层管理任务。为此，在市委统筹下，经过广泛调研，铜官山区委区政府决定以区为行政单元全面整体地推进街居制体制改革。
（二）推进政社分开
减少管理层级的改革涉及范围广，牵涉人事复杂，是调整体制的深刻改革。为实现改革目标，确保改革平稳着陆，铜陵一方面稳妥地调整分流人员到新社区，充分发挥街道办职工的积极性，人尽其才，才尽其用，另一方面统筹政府社会、推进政社分开、实行一揽子改革计划。改革的目标是节约政府行政管理成本，使城市治理的人、财、物资源发挥最大效益，实现符合现代城市发展的治理现代化转型，因此撤消街道办首先必须促进街居制体制中人力资源的重新优化配置，这大大增加了改革的积极性，弱化了改革的阻力，为推进政社分开，推动行政改革积聚了人心。
政府社会混同不清一直是街居制体制的历史困局，铜陵成建制地撤消街道办，首先面临的问题就是原先归属于街道办体制承担的政府与社会职能职责怎么办。为此，改革将减少层级和推进政社分开同步推进，实施一揽子解决计划。就是在撤消街道办之同时，重新归属政府职能与社会事权，对原街道办以及其社区工作站、居委会所承担的全部职能职责进行重新梳理，列出清单，加以区分，厘清政社边界。也就是分清政府职能和社会事权，将原街道办承担的协护税、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归回区直政府机构，而将一些社会事权划归到新社区。大力推进市场建设，通过改革初步实现了政府的归政府，社会的归社会，市场的给市场。改革着力探索政府职能部门与新社区新型工作议事协商机制，一方面编制政府职能清单，加大职能转变力度，建设服务型政府，另一方面，面向社区居民生产生活，在社区广泛推进公共服务事项“一厅一站式”服务，简化程序，便民利民，从而促进了政社分开，让社区居民得到了实实在在的好处。
（三）重置强化社区
（四）训导民治能力
为巩固《宪法》和城乡居民民主自治的社会基础，改善城市基层治理弊端，走出居委会困境，铜陵改革采取了一系列措施，以训导民治能力为核心，创新居委会自治组织结构体系，培育民众自治意识素质，激活社会发展活力。实施“1538”工程，即以居委会居民自治为核心，健全社区居民（代表）会议等5个自治组织，完善民主选举等3项自治制度，创新“楼栋自治”等8个自治载体；创新居委会组织体系，培育和扩大居委会自治空间；创建社区居民自主的矛盾调处机制，创新社会组织登记制度，将大力培育公益性、服务类社会组织和居民自主自洽的矛盾调处机制作为民主治理的重要工作；推进居委会阳光直选。这些大大增强了居委会的功能，培养了居民自治能力，促进了社会组织发育，巩固了民主自治的基础，丰富了社区居民自治的时代内涵。
二、铜陵改革的成效及历史突破
铜陵社区综合管理体制改革，取得了巨大成效，2014年，铜陵市统筹城乡发展，将郊区和铜陵县全部纳入社区综合管理体制改革的盘子里，扩大城乡居民社区服务均等化范围，推进城乡一体化社区建设。这就意味着铜陵不仅成为全国第一个整体撤消街道办，将城市四级管理改革为三级管理的城市，也意味着铜陵城乡一体化现代社区建设进入了一个新的阶段。铜陵改革有效地实现了三个历史性突破，解决了城市治理滞后于城市建设和发展的矛盾，为城乡一体化进程中的城市治理提供了经验。
（一）推进政社分开、突破了城市街居制的体制障碍
城市四级管理体制中的街居制，其体制困窘在于：一方面街道办既具有行政层级职能，又具有社会管理职责，这必然导致政府社会混同不清，另一方面行政权力过度集中，大量资源上聚，而大量事务却下沉，又导致行政层级过于繁复，而基层事务又无力应对的尴尬，这既消耗了行政资源，又约束了社区自治。铜凌改革成建制地撤销街道办，减少了一个行政层级，节约了行政资源，优化了城市行政管理体制设置；推进政社分开，也加速了政府职能和服务方式的转变。这大大区别于全国其他城市尝试的在单个街道办内进行的街居制改革，破解了街居制体制困境。
历史地看，街居制为中国城市管理做出了重大贡献，为计划经济体制下政府管理城市社会，确保城市基层稳定提供了支撑。但本质而言，街居制体制又是全能政府在城市施政的体制设置。随着城市转型变迁的加速，城市政府面临一系列新情况与新任务，全能型政府已经无法适应城市发展对城市治理方式的挑战。其一是行政权力过度集中，导致城市基层社会行政化色彩偏浓，街道办处于政府与社会双重角色的尴尬之间，既是区直行政职能机构下放职能的办事机构，又是社区与居委会的管理者；其二是政府社会混同不清，造成政府职能与社会事权的混乱，这既消耗浪费了行政资源，又限制了社会活力。
铜陵改革在成建制地撤消街道办，破解了街居制体制的困境，也优化了行政资源配置，创新了城市管理的体制设置。撤消街道办，产生了从基层推动行政体制重组的效应，倒逼地明晰了政府行政职能，为服务型政府建设扫清了障碍。编制政府职能清单，将社会事权归属社区，在社区推进公共服务事项“一厅一站式”服务，有力地化解了街居制中政府社会混同不清的矛盾，为城市治理现代化转型奠定了基础。
（二）重置强化社区，缓解了社区自治功能不足的矛盾
在街居制体制约束下，传统的城市社区作为一个自治的场域，存在资源配置不足、自治功能衰弱、自治主体单一的历史困境，随着城市转型的加速，民生服务多样化诉求更加突出，各种矛盾化解任务日益繁重，街居制下社区工作站已无法适应城市治理转型的需要。一方面，街居制中的社区工作站本质上是街道办体制的补充，社区的组织结构、运行机制难以实现社区自治的主体功能，政府行政的强大干预通过街道办向社区各个要素延伸，另一方面，大量政府职能与社会事务又不断下沉到社区，而社区却因资金与人才资源的不足力不能支，从而使社区深陷泥潭，疲于应付。
铜陵改革以重组和强化社区为路径，创新了社区组织结构，优化了社区资源配置，丰富了社区作为城市基层自治场域的内涵，从而突破了社区建设与自治的历史困境。首先是重组社区，优化资源配置，强化了社区人才队伍。其次，创新和完善社区治理组织体系，创建居民自主的矛盾调处机制，建立代表工作室，发展党员等志愿者队伍，推广面对面服务，及时化解矛盾于肇端，让小区业委会、物业公司、网格、楼栋与居民邻里之间形成常态的交流沟通机制。再次，实施政府购买服务，培育社会组织，创造条件以让社会组织成为社区治理的新生力量；开展共v共建，让驻区单位与社区居民一道积极投身社区治理，重大的涉及社区相关主体的公共建设，召开听政会，让居民与驻区单位充分发表意见，参与决策。这些，极大地改善了街居制下社区虚弱化的局面，突破了社区自治的困境。通过重组，社区公共活动空间面积大幅提高，管理运行财力明显改善，人才队伍得以强化。以铜官山区为例，改革前区属街道办有工作者569人，改革精简了其中的13.5%，人数减少了，但人才配置却向社区倾斜，直接为社区服务的人才却增加了。三社工作者专业化、职业化程度大大提高，为现代社区发展与更好地发挥社区治理作用提供了保障，而创新社区组织结构，也丰富了社区自治的内涵，促进了城市社会的协同治理。
三、训导民治能力、走出了街居制下居委会的困境
居委会作为法定的居民自治组织，是我国城市居民实现民主权利的主要载体，为城市管理和确保社会主义城市人民当家作主的地位，作出了奠基性的贡献。但无庸讳言，居委会在传统体制惯性和文化习惯作用下，也存在居民自治功能实现不够，居民自组织能力贫弱等弊端。一方面，居民自治意识与能力有限，另一方面行政干预难以排除，这导致政府管理往往存在“替民做主”而城市居民又往往太过依赖政府的现象。因此，引导民众依法享有和实现民主自治的意识、训练民众民主自治的能力，成为一大难题。铜陵社区综合管理体制实践进行了大胆的创新实践，突破了居委会的历史困境。
改革在重构社区中，坚持人民主体地位，在创新社区治理体系中，突出了居委会的功能。依照城乡居民自治的法律制度设计和《宪法》精神，全面推进居委会直选，实施阳光直选，推进居委会所有成员差额选配，社区居民以户代表身份直接参与选举，这大大扩大了居委会民主自治的影响，也教育了居民理性的民主意识。改革一方面创新了居委会组织体系，居委会设立民政事务、人口计生、综治维稳信访、市容卫生（文明创建）、社会保障和经济服务等专门委员会，推进居委会议行分设，另一方面在社区成立居民代表大会和议事委员会，依托楼栋、网格、群众性组织，推动协商民主，这有效地激发了居民自组织热情，训练了居民民主自治的意识与能力。
四、铜陵社区综合改革的政治社会学意义
政治社会学认为，一切政治现象都具有社会性，而社会现象也往往总有其政治性意涵。因此，从政治与社会关系角度考察，社会治理体制的变迁即意味着社会关系秩序的调整，而这必然也将促进公共权力结构的进一步优化。行政体制是当今中国政治体制改革的重要领域，在城市管理中，如何协调政府、社区与市民的关系，怎样建设三者之间的公共权威，优化城市治理各个要素的结构关系，已经成为转型城市治理的关键。如果说，在日益多元化的社会变迁中，“权利的分界、交换、议合等制度关系已成为秩序的主要合法性来源”①，那么，重构城市治理的权力结构，改变城市治理的政治与社会关系，已经日益成为我们面对的重要问题。从这一分析框架出发现，铜陵社区改革实践蕴涵了丰富的政治社会学意义。
（一）告别街居制为城市行政体制改革提供了的样本
“四个分开”的重点是转变职能、简政放权。但在这一改革的理论与实践积累中，有关行政管理层级的改革却鲜见有重大突破。我国省直管县体制改革试点取得了很多成果，但在城市政府管理体制设置的改革实践，整体撤消街道办，告别街居制的改革却很少。铜陵撤消街道办、减少管理层级的改革之举是一次全新的突破，为城市政府行政体制改革提供了一个崭新样本。铜陵告别街居制传统体制的改革，并非简单的革命，而是破中有立，革故鼎新。撤销街道办，减少行政层级，不仅节省了资源，强化了社区，而且巩固和扩大了城市基层民众的政治共识，有效缓解了城市社会累积的矛盾。
（二）再造社区共同体为城市治理现代化夯实了基础
“社区建设可以说是一种通过全体居民积极参与和充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步的过程”。在1955年联合国社会局旨在推进社区建设的一个行动计划中，将再造社区作为致力促进经济社会发展和居民参与公共生活治理的工作。但从政治社会学考察，社区作为人类生活的特定共同体更有着别样的守望相助、归属认同的意涵。也就是说，将作为共同体的社区引入现代城市生活，将为寻求社会的价值认同提供广阔空间。
在现代化城市化进程中，一方面正如滕尼斯所见，通过血缘、邻里、朋友关系而组成的传统社区在衰落，另一方面社会结构变迁中的人际疏离等城市病在蔓延，重建社区共同体成为人心所向。社区重建进入国家视野是现代化转型的必然。我国早在2000年就已经将现代社区引入了城市建设体系，但在街居制下，由于社区仍属于承接街道办相关下沉事务的组织，其作为共同体的存在形态有名无实，因此在城市现代治理中功能难得彰显。铜陵改革将社区组织创新和强化功能结合起来，面向民生、解决了街居制体制约束城市社区发展的矛盾，改革采取的建立居民议事组织、民主听证制度、面对面矛盾调处机制、推进共驻共建、打造“2881890”家政服务平台和“315”生活服务圈等举措，再造了城市中的社区共同体，为强化城市包容性发展的价值认同提供了民意支撑，也为城市治理现代化转型奠定了社会基础。
（三）训导民治能力为城市走向善治培根固本
城市社区管理的意义篇5
200*年11月3日，中国共产党中央办公厅、国务院办公厅《转发民政部》中指出，社区是指聚居在一定地域范围内发生各种社会关系和社会活动，具有共同的利益和具有一定的行为规范和生活方式，具有认同感和归属感的人群所组成的社会生活共同体。社区是广大人民群众生活的基本场所，是党和政府密切与人民群众联系的基础阵地。大力推进城市社区建设，加强城市和社会管理基层工作，建设和谐社区将是我们一项长期不间断的重要任务。
一、新时期加强社区建设的意义
（一）加强社区建设是社会主义市场经济发展的迫切要求。首先，市场经济下社会的流动性加剧，社会成员的"单位"、"组织"属性逐渐减弱，大量的"单位人"转为"社会人",大量的农村人口涌入城市，大量从事个体、私营企业的人员处于松散的管理状态。其次，企业深化改革，转换经营机制，企业退休职工的管理，企业下岗职工的再就业和社会保障等都将分离到社会，需要有一个载体来承接。第三，政府机构改革、职能转变，许多社会职能、服务职能，除一部分可以通过中介组织承担外，大部分也要由一个新的载体来承接。人员的社会流动性增加，企业深化改革，政府转变职能，迫切需要一种新型的管理模式取而代之，这种模式最好的选择就是社区管理。
（二）加强社区建设是提高居民生活质量的迫切要求。随着经济的发展，居民收入不断提高，从居住环境到基础设施，从生活服务到文化生活，从治安秩序到人际关系等等，人们对社区都提出了越来越多的需求，希望得到多方面的服务。比如社区环境、社区服务、社区治安，以及生活方不方便、卫不卫生、居住舒不舒适、精神文化生活丰不丰富等，都迫切需要通过推进社区建设来解决。目前城市在这些管理和服务方面还远远不能满足人民群众多方面、多层次的要求。因此，必须在拓展社区服务的基础上，大力推进社区建设。
（三）加强社区建设是加快城市现代化进程的迫切要求。城市的设施建设是城市现代化的一个方面，但城市现代化建设更为重要的是提高居民的整体素质、文明程度。目前，城市基层管理普遍滞后，城市基层社会组织管理薄弱，社区文化、娱乐、体育活动匮乏。因此，就必须大力推进社区建设，条块结合，以块为主，从城市的最小单元抓起，不断提高城市管理水平，提高城市居民的整体素质和文明程度，从而加快城市现代化的步伐。
（四）加强社区建设是城市基层政权建设改革的迫切要求。一是居委会自治功能弱，缺乏凝聚力和吸引力。面对流动人口、下岗职工、老龄问题、社会治安、计划生育以及对属地单位的社会化服务等各种问题，居委会力不从心。二是规模及划分方法不合理。随着城市的发展，旧城区的改造与新区开发，按户口数量而不是按自然地域标准来建立居委会的做法，已显得落后，也不符合城市管理的客观需要。因此，加强社区建设，改革城市基层管理体制，探索具有中国特色的城市基层管理的新路子，是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。
二、新时期推进社区建设的作用
当前，大力推进城市社区建设，既是城市管理体制的一项重大改革，又是加强和巩固党的执政地位和国家政权的一项基础工作，社区建设的好坏将直接影响到党的基层组织建设，影响到社会主义经济建设的全局。
（一）推进城市社区建设对全面深化改革和全面发展社会主义市场经济起到十分积极的作用。随着市场经济体制的逐步建立，新情况和新问题不断出现。一是企业深化改革，职工对单位的依附关系逐步弱化，正由"单位人"变为"社区人".政府机构改革、转变职能，"机关办社会"的格局逐渐被打破，形成"小政府、大社会"的新格局。原来企业和政府中的社会职能和服务职能被剥离出来，转移到社会上。二是农村经济体制改革，大量富余劳动力涌进城市，大大增加了城市基层组织的管理压力。三是由于企业转换经营机制，下岗人员、失业人员、闲散人员日渐增多，个体户和私营业主增多，对这些人员的行为控制、教育和管理是城市基层组织面对的社会问题。四是随着医疗卫生条件的改善，人口老龄化日益突出，如何做到老有所养、老有所医、老有所乐，为老年人提供良好的生活环境，是城市基层组织面对的又一新的社会问题。要解决上述这些问题，就必须大力推进社区建设。只有大力推进社区建设才能解决当前社会上出现的新情况、新问题，只有把社区建设好了，社会才能够减轻自身的负担，放下包袱，全身心的投入到社会主义建设和改革开放当中去。相反只有社会进步了，才能更好的推动社区的进一步发展。
（二）推进城市社区建设可以提高居民生活质量，不断满足居民生活需要。改革开放以来，人民群众的生活水平显著提高，人们已不满足于吃饱穿暖，他们要求住得舒适宽敞，追求健康的身心，追求整洁、优美、安全、便利的生活环境，追求丰富多彩的精神生活和自我价值的实现。大力推进社区建设不但可以提高人民群众的生活质量，满足他们对物质生活和精神生活的需求，而且通过社区建设还可以增强人民群众的凝聚力，提高人民群众的综合素质。激励人民群众以更大的热情投入到社会主义现代化建设。
（三）推进城市社区建设能够加快城市化进程。城市化水平的高低是一个国家或地区科学技术、生产力水平、经济发展水平、社会文明程度的综合反映。改革开放以来，我国城市化水平迅速提高，城市数量和城市人口快速增长。城市管理的任务越来越繁重，如市容整洁、园林绿化、社会治安、计划生育、民政福利、居民拆迁安置、居民素质教育等等。这些任务单靠政府有关管理部门难以完成，必须改革政府包揽一切的城市管理模式，将城市管理重心下移，把各项管理措施落到实处，进一步提高城市的管理水平和居民素质。要做到这一点，就必须大力推进社区建设。只有大力推进社区建设，才能不断强化人民群众的自我管理意识。只有让人民群众感受到社区这个基层自治组织的优越性，才能让他们在社区建设当中有主人翁意识，进一步激发他们视社区如家的亲切感觉。只要每个社区都建设好了，城市建设就是一件十分容易的事情。可见，大力推进社区建设对加快城市化进程起到了积极的推动作用。
（四）推进城市社区建设对城市基层政权建设和社会主义民主政治建设发挥着重要的作用。随着经济社会发展，城市基层政权管理体制与市场经济不相适应的矛盾越来越突出，责权利不统一、职责任务不明确、管理范围过少、人员老化等问题，使基层组织开展工作越来越困难，严重制约了基层自治组织的活力。要真正发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情，就必须大力推进社区建设。只有把社区建设成为一级地方群众自治组织，才能充分调动社区居民自我管理的热情，克服以前城市基层政权管理体制的弊端，让更多的人投入到社区这个大家庭的建设当中来。
三、如何做好一名社区工作者
社区是社会的基础，是城市管理工作中的一个重要组成部分，是联系党、政府和群众的纽带。随着当前社会主义市场经济体制的不断完善，政府各项职能的转变，"小政府、大社会"格局的形成，在新时期新形势下，认真扎实做好社区工作尤为重要。如何在新时期新形势下做好社区工作，我觉得要从以下几个方面着手：
（一）要有认真工作的意识和全心全意为人民服务的态度。作为社区工作者，面对的是众多的居民，接触的也是居民大大小小的琐碎事，因此我们要热情的接待每一名来办事的居民，耐心的跟他们讲解，要始终把"群众利益无小事"这一宗旨贯穿到我们日常的社区工作之中。
（二）要努力强化社区服务功能，做好党、政府和群众之间的传递者。社区工作综合性强，涉及面广，工作效率的高低，服务质量的优劣，从某种程度上将对社区的形象造成影响。这就要求我们社区工作者不断加强理论学习，了解掌握专业知识，以便及时向广大居民宣传党和政府的方针政策，同时也要虚心的听取群众的意见和建议，了解群众所需、所急，及时向上级反馈，并作为以后社区工作预案的依据。
城市社区管理的意义篇6
二、政府、社会与居委会居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。（一）、居委会与基层政府在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。（二）、居委会与居民区党支部居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%,为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。（三）、居委会与各类社会组织在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。（四）、居委会与社区居民居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。
三、制度创新与居委会管理体制的完善
从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%,小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被推荐为创建全国文明城市示范点。第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。四、依法推进城市基层群众自治建设发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。
城市社区管理的意义篇7
关键词：宜居性；城市公共空间；社区
中图分类号：tU984
文献标识码：a
文章编号：1008-0422（2014）02-0052-01
20世纪90年代末以来，国民经济的快速发展，我国城市的发展步入快车道，城市建设取得了巨大成就。与此同时，城市科学研究百花齐放，成果累累。伍学进的专著《城市社区公共空间宜居性研究》（科学出版社）紧扣我国经济社会发展转型过程中急需解决的城市宜居性这一重大理论、现实问题，从新城市主义理论的视角，探讨了城市社区公共空间宜居性规律，并提出了一系列创新性策略。
首先，提出了社区宜居性是城市本质特征之一的观点。书中指出，城市因为人类住区安全、产品交换等最基本的宜居性需求而产生，城市也因为宜居性需求范围的逐渐扩大、需求的层次升级换代而发展。宜居性供给与宜居性需求之间的矛盾，是始终伴随城市与城市化的一对最基本而又最深刻的矛盾。社区是城市的细胞，社区的宜居性是城市的本质特征之一。我国城市社区公共空间规划、建设、管理的非宜居性，已经成为阻碍城市可持续发展、影响市民幸福感的主要问题。因此，合理规划、建设和科学管理城市社区绿地、街道、广场等公共空间资源，是当今及未来我国城市硬件建设与发展的重要抓手。
第二，提出了城市宜居性内涵的升华是西方城市科学发展基本规律之一的观点。作者认为，从霍华德、盖迪斯等近代人本主义的宜居性理念，到柯布西耶、佩里、莱特等现代功能理性主义的宜居性思想，是城市宜居性内涵的第一次升华。20世纪90年代以来，城市环境问题――尤其是社区街道、绿地、广场等公共空间宜居性问题，逐渐上升为城市发展的主要矛盾，新城市主义应运而生，导致了城市宜居性内涵的又一次升华。随着社会经济的发展和科技文化的进步，城市宜居性内涵还会不断地升华。城市宜居性内涵的每一次升华，都强有力地推动城市和城市科学的大发展，是西方城市科学发展的基本规律之一。
第三，提出了社区绿地的规划与建设是宜居社区基本前提的观点。书中指出，城市绿地建设已经由过去的点缀性工作上升为城市基础设施建设的重点内容，针对我国城市绿地规划定位模糊，重综合公园和专类公园绿地、轻社区绿地，重绿地美化亮化效果、轻绿地生态效益，重整体性评价指标、轻宜居性指标等问题，作者提出了我国城市绿地宜居性规划与建设七个方面的策略：一是合理定位绿地与城市宜居性的关系；二是绿地工程与其他工程“四同时”；三是尊重科学，按规律进行绿地的建设与管理；四是调整绿地指标，突出社区绿地的比重；五是以“绿径+缀块”的网络布局作为主要组合方式；六是具有“可达性+开放性+复合性”是绿地规划建设的必要特征；七是在自然条件具备的情况下兼顾规模。
第四，提出了“街道三论”并提出新型窄街道、小街区系统是宜居社区首要条件的观点。作者指出，街道原本属于人本化的城市公共空间，汽车的出现导致街道与宜居逐渐背道而驰，直至新城市主义重新认识到街道与宜居的密切相关。书中系统阐述了街道的宜居性理论，即“街道三论”：街道中心论、街道多样性论和街道行为论。提出了创造街道活力、形成宜居性街道的五点策略：一是从宽街道、大街区向宜居性窄街道、小街区的回归；二是构建宜居性窄街道、小街区系统的法律保障；三是规划具有复合功能社区街道；四是保持社区新、老建筑的融合；五是保持社区适度高密度的人口和适度高容积率的建筑。
城市社区管理的意义篇8
关键词：社区文化；社区建设发展；参与；研究评述
随着“单位制”向“街居制”的转变，社区的功能不断扩大。特别是近几年以来城市和城镇建设的步伐加快，随之相应的文化需求也不断提高。我国社区的发展速度远远将社区文化建设速度抛到后面，由于社区人们的生活品质离不开社区的文化建设。
一、我国城市社区文化建设研究基本概况
近年来我国经济迅速发展，社区文化建设也开始发展起来，早在20世纪80年代中期，学者们就开始对我国城市社区文化的进行研究。本文通过对相关文献梳理与归纳，笔者认为以下三个方面可以概述我国城市社区文化建设研究的基本概况。
（一）、研究方法：笔者者通过阅读32篇中文文献，大部分属于定性研究文章，仅有少数几篇属于定量研究文章。例如：殷小青[1]（2008）以定性研究方法分析了当前城市社区文化建设文化建设中的一些问题。例如：城市社区资源配置不合理、文化教育功能弱化、社区居民参与度不高，新型社区受传统社区束缚等。针对这些问题给出了相应的对策及建议优化配置社区资源、提高城市社区居民参与度，以及改革社区文化建设的管理体制问题。
斯琴高娃[2]（2007）以新城区新华社区、铁路小区社区为例，运用定量研究方法反应呼和浩特市新城区新华社区、铁路小区社区的文化建设情况存在问题。主要表现有基础设施不健全、政府职能部门和基层部门之间职权明确、居民的社区意识与社区居民的参与较低等问题；之后给出建立多渠道的社区文化投入保障机制、大力宣传提高社区居民与辖区单位的参与率、积极完善社区文化管理机制，注重社区文化建设和培养社区居民的归属感等措施。
（二）、研究模式
一是针对社区文化的问题，提出解决的思路。例如：夏峰华[3]（2005）认为：单位制逐步变为社区制，不同职业背景的人聚集到了一起，让社区群众成为文化建设的主体。满足人们对于文化和精神需要，形成适应社区的特有文化氛围。刘娴晴[4]（1999）的观点是经济效益与社会效益并举，短期效益和长期效益兼顾。应葵花[5]（2007）则认为，积极开展社区文化活动、搞好社区文化产业、加强社区文化与制度化管理。周晨虹、马兆明[6]（2006）认为从管理体制上进行完善。
二是典型社区经验介绍。董梁[7]（2009）以科学发展观为指导，分析了拉萨城市社区文化建设的现状与特点，确立了拉萨城市社区社区文化建设的原则与建设的途径，并提出了相应对策。
彭阳[8]（2009）以“长沙市岳麓区社区文化建设为研究对象”，概述了长沙市岳麓区社区文化建设的基本现状和问题，并借鉴国内外社区文化建设的相关研究成果和实践经验，结合岳麓区实际情况，并用相关理论方法进一步阐述政府、社会组织、社区居民在公共服务领域中的关系。
（三）、嵌入式研究，此类研究的作者主要是从自己研究或工作的领域角度分析社区文化建设的意义。
袁懿[9]（2004）、麦欣[10]（2009）、李国霞[11]（2004）等学者提出的发展建议主要是以下几点：充分做好社区调研工作；建立社区分馆；因地制宜，开展读者服务活动。徐海波（2009）、[12]李明翠[13]（2009）等学者认为高校参与社区文化建设具有文献信息资源优势，专业队伍优势，先进的自动化设备和网络技术等硬件优势。
王从江、赵立秋[14]（2007）、郑文（2005）[15]等学者指出，互联网能有效地促进和改善社区文化沟通，同时他们也指出当前网络对城市社区文化建设存在的消极的影响。
夏建中[16]（2005）教授在《社区工作》一书中涉及到了社区教育这一内容，指出社区教育以培养和塑造有知识、有能力、以社区发展为己任的优秀公民为目标。高春凤[17]（2009）在《社会工作介入城市社区文化建设的思考》中认为在当前社区文化发展面临参与性低、设施缺乏等困难，社会工作介入可以帮助克服建设困境。
二、我国社区文化建设研究的主要内容
（一）针对社区文化的问题，提出解决的思路
1、社区文化的界定
文军[18]（2001）等人认为，广义社区是特定区域内长期形成的物质文化与精神文化的总和。而狭义社区是社区文化现象的集成。张凤玲[19]（2007）在《社区管理》提出：广义社区指社区居民在特定区域内长期实践过程中创造出来的物质文化和精神文化总和。狭义社区指一定区域内聚居的人群的精神生活现象的总和。黄立营、王光[20]（2008）从广义和狭义相结合的角度来理解城市社区文化。王燕[21]（2010）认为社区文化包含物质生活条件、精神风貌、生活规范和社会团体组织等四项基本内容。刘鑫[22]（2004）指是共同生活在某一特定区域内，存有相近的价值观念，认同意识的社会群体在物质条件许可的前提下，因求知、求乐、求美、求安等需要而进行的社会性精神文化活动。
以上学者观点虽不相同但是存在着一定的共性方面，例如：都是围绕社区文化的构成要素以及社区特征两个角度进行定义的，从文化的地域性、多元性、人文性和共享性等方面进行了不同角度的说明。基于前人定义，笔者也简单的将社区文化定义为：在特定的地域内的人们，经过长期实践逐步形成和发展起来的具有一定的地方特色的价值观念、风俗习惯、行为模式、公共道德等文化现象的集合。
2、社区文化的分类
（1）、社区文化的内容上分，唐浩和徐艳芳[23]认为可分为社区传统文化、社区公益文化、社区娱乐文化、社区个性文化。
a.社区传统文化社区
传统文化社区体现了不同传统的文化特点，具有居民文化意识、历史传承和行为习惯等文化传统的多样性。主要表现为具有社区特色的民间艺术，社区传统形态的文化素质，和有社区文化建设产生的价值取向等。
b.社区公益文化
一般由社区公共文化设施作为依托，为全社区成员服务的社会性文化活动，且具有群众性与非盈利性的特征。社区公益文化不仅能体现社区的综合实力和综合发展水平，而且是促进邻里交往和增强社区的认同感和归属感的重要基础。
c.社区娱乐文化
以娱乐场所为依托，带有盈利性特征。为社区成员的日常活动提供了多重选择，也是社区文化普遍性的基础部分，也成为社区文化不可缺少的一个部分，同时对于社区文化建设发展起着一定的促进作用。
d.社区个性文化
通过居民生活的集合体，体现社区文化的深刻内涵和社区文化的艺术水平上，由于社区居民的知识与专业结构是多样的所以社区个性形象特征也是具有个性化的。
（二）从社区文化的建设发展
张雪[24]认为社区文化建设不仅城市社区文化建设还包括农村社区文化建设，农村社区文化建设是随着新农村建设的兴起而受到关注的。而且就目前来说，农村社区文化建设的研究要明显滞后于城市社区文化建设。沈丽丽[25]（2009）观点是用“地方性知识”的视角研究这一问题，张刚[3]（2001）从建设新农村和提高农村软实力的角度研究。
1.社区文化建设的作用
一是社区文化在社区建设中所起的作用。孙晓刚[26]（2008）认为和谐的社区文化在社区建设中表现出宣传、凝聚、教育、娱乐、调节功能。王燕[27]（2010）则认为：1.“社区精神”由社区文化营造，通过提高居民的精神境界，从而去增进社区居民之间的感情；2.社区文化的提高有助于社区居民的综合素质，身体素质和文化素质的提高。
二是社区文化在社会发展中的意义。隋鹏[11]（2009）的观点是：1.社区人口结构性变迁的需要；2.城市化速度加快与管理任务加重的需要；3.改善社区状况的需要；4.搞好精神文明建设的需要；5.维护基层社会稳定的需要。陈颜[12]认为，城市社区文化不但是城市文明的载体而且也是城市文化建设的具体体现，是城市文明与城市文化发展重要标志，更是深化改革城市管理体制和转变政府职能的一项重要举措。
2.社区文化建设的问题
鄂忠群[28]（2010）认为：财政用于城市社区文化建设方面的投资的数额应该增加。虽然近几年投资有所增加，但是还是远远不够。严重地制约着城市社区文化的大发展。王光[29]（2008）认为.传统社区建设管理体制的束缚、城市社区资源配置不合理、城市社区文化教育功能弱化、社区文化建设队伍不稳定等。孙娜[14]认为：社区居民文化活动积极性社与参与性不高，这使得人际关系的和谐程度有所下降。陈宇秦30（2008）则认为社区文化建设只停留在一般的社区文艺活动层面，这种一般的文艺活动只在开始时具有吸引力。久而久之，人们对此会产生厌恶感，从而不愿参加。
三、总结与展望
纵观20世纪90年代以来，学者对于我国城市社区文化建设中的问题以及发展建议都做了比较好的探索分析，为我国城市社区文化建设的发展提供了有利的借鉴。主要表现以下几点
1、在做学术研究中坚持用发展的观点看问题。谨记切勿固步自封，而是用发展的眼光看待城市社区文化建设的问题，不断探索出一些有利的新兴因素，它对城市社区文化建设的发展起着积极作用，为促进城市社区文化建设提供新思路。
2、研究角度多，分析细致。目前虽然仍有学者做笼统的研究，但是已经有许多学者开始分角度研究城市社区文化建设，例如：从政府角度、高校角度、图书馆角度、网络角度等。大多研究细致，能够提出比较有意义的建议，能够促进城市社区文化建设的发展。
3、研究内容较为全面。对于城市社区建设发展的意义、出现的问题，以及提出相关的对策与发展建议。有的文章还会涉及到对问题可行性的分析，研究相对来说较为全面。
笔者发现目前研究中，在取得成就的同时，然存在一些不足之处。表现为以下几点：
1、在研究方法上，定性研究的文章比例较大，定量研究的文章比例较小。
目前学者对于城市社区文化建设的研究缺乏深入细致的实证研究，多为理论研究且成果现实利用价值不大。现有的研究往往泛泛而谈不够细化，没有将城市社区有系统的分类。
2、虽然研究关注到了一些新兴因素在城市社区文化建设中的作用，但是研究尚不深入，许多问题没有得到实质性的解决。例如：网络因素参与社区文化建设的文章，对于新兴社区网上小区的研究少之又少。
3、重城市轻农村。目前关于社区研究的文章，主要针对的是城市社区。而对农村社区文化研究寥寥无几。而社区文化对于我国社会主义现代化的发展是城市与农村文化建设缺一不可的。
4、交叉学科的研究需要丰富，现有的研究中嵌入式研究较少。社区文化建设作为社区建设的重要组成部分，是一个系统工程，要丰富研究的多元化。（作者单位：南京理工大学人文与社会科学学院）
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城市社区管理的意义篇9
（临沂大学体育学院，山东临沂276005）摘要：城市社区体育的发展离不开体育公共，服务的供给，保障城市社区公共体育服务的合理供给是政府的应尽职责。围绕城市社区公共体育服务供给中政府责任的内涵、责任维度与限度、责任定位与实现等问题进行了深入分析，认为地方政府是城市社区公共体育服务的提供者、决策者以及监管者。
关键词：城市社区；体育公共服务；供给；政府责任
中图分类号：G80-05
文献标识码：a
文章编号：1672-268X（2015）02-0012-04
基金项目：全国教育科学规划项目（eL-a00385），临沂大学博士科研启动基金（20134313074）。
当前，为落实国家《全民健身条例》，使我国全民健身运动真正转入全面协调可持续发展轨道，继续保持平稳较快发展，必须采取多种措施，确保公共体育设施建设与维护，保障人民群众平等享受体育的权利。政府作为城市社区公共体育服务的主要供给主体，资源供给规则的制定者和保障体系的建立者，为了维护城市社区居民的生命健康权益，应采取合理、有效的措施，尽可能地满足社区居民对体育公共服务的需求，并毫无疑问地应承担相应的责任。
何为责任？张文显先生在《法学基本范畴研究》一书中对“责任”一词作出了较为全面的考证：（1）“责任”即为份内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；（2）特定的人对特定事项的发生发展变化及其成果负有积极地助长义务；（3）因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。概括的说，“政府责任”应包含至少两方面的含义：其一是指政府的行为活动对公民或社会所履行的职责；其二是指政府没能尽其相应的职责所必须承担的后果。那么，所谓城市社区公共体育服务供给中的政府责任，就是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在城市社区公共体育服务供给中所确定的应尽的职责，以及没有履行职责所要承担的不利后果。那么城市社区公共体育服务供给中政府为何具有自身的正当性存在，如何对政府责任进行定位，以及在当前政府职能转变、体育体制改革深化的大背景下，从哪些方面实现城市社区公共体育服务供给的政府职能转换，从而促进有限的体育公共服务在社区体育中达到优化利用的目的，这些问题的探讨对于包括全民健身在内的群众体育发展具有深远的理论意义。
1城市社区公共体育服务供给的政府责任维度与限度
1.1城市社区公共体育服务供给中的政府责任维度
1.1.1政府在城市社区公共体育服务供给中要承担法人代表的义务
政府的存在是人们集体智慧的结晶，而政府合法的存在，则必须要履行其所要承担的责任。换句话说，政府之所以具有权利，这种权利是人们集体赋予的，并且政府所要行使的权利是使得人们的生活更加美好。城市社区公共体育服务作为一项促进人们更好生活的方式与手段，理应由政府不遗余力地进行提供，这种供给的行为便是政府应尽的职责与义务。所以，从这个层面来讲，政府在城市社区公共体育服务供给过程中扮演的是法人代表的角色，并且政府有义务扮演好这种角色。
1.1.2政府在城市社区公共体育服务供给中，要做到有所为有所不为
在促进城市社区公共体育服务发展方式转变的过程中，一些地方政府积极采取行动，履行职责，发挥政府在公共体育服务供给中的作用。然而，目前也有些地方政府却对自己的职责不甚清楚，对应尽的职责有所倦怠，而非自身职责却又积极为之，导致公共体育服务的供给效果大打折扣。所以，在城市社区公共体育服务供给发展过程中，地方政府理应注意供给的“度”。政府需要明确市场调配才是城市社区公共体育服务供给创新的主体，这也是城市社区公共体育服务供给所确定的一条基本原则。为此，在城市社区公共体育服务供给转型和体育产业提升中，政府不应该依赖行政权力干扰乃至垄断市场，控制公共体育服务的项目与市场争利。事实上，由政府主导以及依靠大量的体育资金投入，实现城市社区公共体育服务供给的转型，很容易形成新一轮“洋跃进”的投资热潮，造成公共体育服务的分散、闲置和浪费。
当然，政府在“为所应为”的同时，还要防止“为所不应为”。当前，随着市场经济的发展，以及公民社会的不断兴起，公共体育服务的供给再也不是政府一家独大。政府应当在以下事务中做到“有所不为”：如不应该干涉市场对于城市社区公共体育服务的供给项目，不能够设立一些“行政许可”或“市场准入”的规则，更不应破坏市场公平竞争的环境，对一些公共体育服务供给主体实行政策性倾斜，其实质是侵害了国家的利益。
1.2城市社区公共体育服务供给中的政府责任限度
限度是对政府职责的一种限制程度。在城市社区公共体育服务供给中，政府的责任限度应该是把资源供给的主导权交给市场，按照市场经济规律来调节城市社区公共体育服务供给。所谓市场经济是这样一种经济，其中市场机制，即反映市场供求的价格机制在资源供给中起基础性作用。但是，这个问题没有完全解决，政府在许多重要资源的供给中还起着主导作用，尤其是通过各级政府直接控制的公共体育服务，这种主导作用还有增强的趋势。这种情况不但使体育资源供给效率降低，而且易使腐败孳生。因此，政府要明确和社会的事权划分，实施管办分离，把不应该由政府行使的职能转移给体育社会团体或市场。政府只有从市场参与者的角色中退出，由“全能型政府”逐步地转变为“有限型公共服务政府”。事实上，越是在公平竞争的条件下，市场主体越能够提高公共体育服务供给的效率和竞争力，这种情况能使各类供给主体形成竞相提高城市社区公共体育服务质量和效益的氛围，因而更有利于促进城市社区公共体育事业的稳步发展。
2城市社区公共体育服务供给的政府责任定位
2.1政府是城市社区公共体育服务的提供者
城市社区体育是全面贯彻《全民健身计划（2011-2015）》政策的重要内容，同时也是增强城市社区居民身体综合素质、实现当前群众体育和谐发展的重要手段。城市社区公共体育服务供给的目的在于满足城市社区居民的基本体育需求，不断提高居民的身心健康水平，这种服务在很大程度上等同于公共产品，需要由政府来提供。在这种态势下，只有通过对地方政府的角色进行科学合理的定位，使得政府行为得以规范，才能有效地供给城市社区公共体育服务这一特殊的公共产品，从而使城市社区公共体育服务的公益性、福利性得到体现。二是政府提供城市社区公共体育服务，可以有效监管地方体育部门的服务质量，提高地方体育部门的工作效率，促进体育资源的合理供给与使用。政府提供城市社区公共体育服务，对社区居民的健身方式进行正确的引导，促进了体育公共服务的合理利用，使各级体育政府部门各司其职，提供更优质的服务。避免经济条件稍好的地方体育资源“扎堆”、经济条件落后的地方体育资源“缺失”等，造成体育资源的极大浪费。
2.2政府是城市社区公共体育服务供给的决策者
从理论上讲，地方政府作为城市社区公共体育服务的提供者，有责任对其利用情况进行合理的引导、规划和供给。首先，政府应为城市社区公共体育服务供给的发展营造良好的舆论氛围，同时加大对城市社区体育的宣传力度，使广大的社区居民对社区公共体育服务有所了解；其次，在城市社区公共体育服务供给的过程中引入优胜劣汰的市场竞争机制，通过招标的形式，鼓励企事业单位、各类社会团体或者个人等对其进行投资，有利于政府对城市社区公共体育服务进行合理的规划与供给；再次，需要政府通过对地方体育部门进行监管，城市社区公共体育服务的质量信息，避免地方体育部门和社区居民之间的信息不对称带来的体育资源的浪费；此外，政府作为城市社区公共体育服务供给的决策者，还肩负着协调与整合社区公共体育服务机构中相关各部门关系的责任，包括财政、计划、民政、人事、教育、建设、公安、宣传、劳动和社会保障等多个部门，这一作用的发挥程度，决定着能否为城市社区公共体育服务的优化供给创造良好的条件。
2.3政府是城市社区公共体育服务供给的监管者
社区是城市居民健身娱乐的重要场所，社区开展体育的状况，比如建设体育场馆设施、举行体育活动比赛以及进行体育健身指导等等，都直接影响着城市社区居民对体育的参与程度，乃至对体育的喜好程度。所以，为了保障具有公共福利性质的城市社区公共体育服务水平，保证广大城市社区居民公共体育利益的实现，政府理应对城市社区公共体育服务的供给过程进行把关与监管，对各类公共体育设施、器材设定严格的产品准入标准，对社区各类体育从业人员的健身指导水平和服务质量进行不定期监测与评估，从而有效确保城市社区公共体育服务的供给朝着规范、合理的方向发展。作为城市社区公共体育服务的监管者，政府一方面可以通过建立民主的监督管理机制，及时听取最广泛社区居民的利益表达，同时设定考核标准，以城市社区居民对社区公共体育服务供给是否满意作为指标内容，并制定相应的奖惩制度。另一方面，政府要加大对城市社区公共体育服务供给的监管力度，并将监管公众纳入到政府行政工作报告中，成为政府绩效考核的内容之一，否则，对城市社区公共体育服务的监管仍将流于形式。3城市社区公共体育服务供给中的政府责任实现
为全面落实和实现城市社区公共体育服务供给的政府责任，首先要了解城市社区公共体育服务供给状况，查找城市社区公共体育服务供给过程中存在的问题，其次是研究制订城市社区公共体育服务优化供给的实施方案，提出有针对性、可操作性的政策建议，可通过以下途径实现。
3.1通过制定政策积极引导，以市场来完善城市社区非公共体育服务的供给
城市公共体育服务供给中政府责任的实现，需要各级政府体育部门制定相关的体育政策：第一，要集中关注与社区居民利益息息相关的政策，比如城市居民的基本医疗保险是否能与社区医疗服务接轨、在社区卫生服务机构就医的报销比例规定、社区公共卫生的提供方式等诸多方面的内容。第二，政策制定的过程应由各级政府主管部门在充分听取各方专家意见的基础上，广泛征集社区居民的看法，甚至可以开听证会，经过反复论证定夺。第三，各项政策的制定应该交由各相关部门负责，如财政部门要建立城市社区公共体育服务供给专项资金以及安排启动经费；物价部门要制定与完善统一的价格补偿机制；人事部门和体育部门要建立适合当地的社区体育指导员服务制度，建立健全社区体育指导员的任职资格制度等；城市建设规划部门要对社区体育场地设施的建设给予政策上的支持等等。考虑到政府对于市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长，对于非公共体育服务的供给应主要依靠市场行为来完善其供给。例如，私人企业或民营企业提供的各类体育资源主要依靠市场行为来进行合理供给，工商部门负责相应的行政监管，维护其公平即可。
3.2顺应政府机构改革的大趋势，明确体育行政部门的权利与义务
目前，国家实施大部制改革的步伐始终没有停滞，这显然已成为我国政府机构改革的趋势所在。大部制改革的核心要点在于对其业务范围的扩大，从而把以前归由多个部门管辖的具有相关性的业务内容，统一在一个部门管辖范围中，这种改革的最大益处在于，能够有效地避免政府行政机构的职能交叉、政出多门以及多头管理，将有效降低政府的行政成本，最终提高政府工作效率。我国大部制改革的宗旨其实是新公共服务理论在中国的实践体现，目的是要让政府的职责回归到服务，这从另一方面也能够有效规范政府的权利行使。我国城市社区公共体育服务的供给过程中也存在着职能交叉、政出多门现象，如即便是商业性体育赛事在经过工商部门审批的同时，也还要通过相关体育行政部门的备案或报批，这种情况的存在很容易导致各自为战，出现问题时相互推诿、踢皮球，造成管理上的“缺位”；而当有利益出现时则可能互不相让，争名夺利，造成管理上的“越位”。为此，相关体育行政部门应顺应改革大势，专注城市社区公共体育服务供给，把非公共体育服务交给市场，让工商行政管理部门行使其监督管理权。
3.3遵守相关法律法规，依法行使社区的公共体育服务供给职能
事实上，我国先后制定与颁布了多项维系体育事业秩序的法律法规，如《体育法》、《全民健身条例》等等，各种法律法规一定程度上起到了规范与惩治作用。所以，作为城市社区公共体育服务的供给者，各相关体育行政部门需要严格按照我国相关法律规定行使其职责。当下，一些作为公共体育服务供给的体育部门涉足了众多营利性的体育产品开发中，造成体育政府部门与市场的界限不清，因而政府自身所应具有的公益性与对利益的追逐性混杂在一起，使得这种公益性变得逐渐模糊，甚至一些部门根本摒弃了应该履行的服务责任，转身投入到最大化追求利益中，完全背离了政府的责任。《中华人民共和国反垄断法》中第八条明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”事实上，市场经济在一定意义上也是法制经济，市场上的市场主体和市场的管理者都要依法办事，决不能立法、执法、仲裁和解释都由自己全权包办代替。为此，还原体育行政部门本来的服务职责，这既是体育行政部门职能改革的必然趋势，同时也是市场经济赋予政府在城市社区公共体育服务供给中的行为要求。
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城市社区管理的意义篇10
[关键词]城乡一体化；社区管理；淄博市
[作者简介]徐天铁，中共淄博市委党校经济社会发展研究中心副主任，副教授，山东淄博255033
[中图分类号]C91 [文献标识码]a [文章编号]1672－2728(2010)05－0093－03
山东省淄博市共有83个乡镇，24个街道办事处，3102个村委会，436个社区居委会，其中纯城市社区居委会200个，“村改居”社区203个，企业社区33个，全市共有社区工作者1902人，平均每个社区4.4人，管辖人员188万人，平均每位社区工作者服务988人。近年来，按照科学发展观的要求，坚持以人为本，对社区建设和管理工作的认识逐步提高。本文对淄博市城乡社区建设与管理情况进行了调研，发现了一些问题，分析了其中的原因并提出了对策和建议。
一、城乡社区管理存在的主要问题
由于社区工作起步较晚，淄博市农村社区建设2008年才开始试点，城乡社区建设工作确切地说仍处于起步阶段，还存在诸多困难和问题。
(一)部分老社区基础设施差。建于20世纪80年代的居民区，多数没有完整的社区规划，缺少配套的服务设施，生活设施陈旧，路街巷建设、水电暖供应、供排水设计、学校幼儿园布局等都不尽合理，加之年久失修，破损严重，使这些社区的环境难以适应现代化城市建设的需要，社区居民生活也有诸多不便。老城区社区居委会办公服务用房紧张，面积小、设施差的现象还不在少数，部分社区文体活动设施匮乏，更新不及时，排污不畅，供水管线跑冒多，供电线路杂乱无序，路灯不亮、道路不畅，安全隐患大，社区服务难以形成体系，居民生活很不方便。
(二)绝大多数的新建小区。社区公共设施建设不配套。按照国家《城市居民区规划设计规范》(GB50180－93)(2002年版)要求，在新建居民区，其用于公共服务的学校、幼儿园、社区办公服务、配电供水、卫生保洁、图书阅览、社区治安、医疗服务等用房，以及小区绿化、道路建设等，都应由开发商按规划建设。社区办公服务用房应无偿交给社区使用。但由于受到利益的驱动和监管不力，80％以上的小区设施配套不全。如社区办公服务用房的建设，多数开发商不提供，社区与开发商关系处理好的，借给使用，不好的，社区就没有地方办公，真正办理手续移交社区的办公服务用房少之又少，使社区的管理服务功能难以正常发挥。
(三)社区规模大小不一。目前，淄博市436个社区居委会中，规模在4000户以上的40个，3000～4000户的67个，2000～2999户的36个，1000～1999户的69个，1000户以下的224个。规模小的社区主要集中在博山区山头、八陡等镇，各区县城区有部分人口不足1000户的小社区。社区规模过小，不符合省政府规定的3000户的标准要求，不利于整合社区资源，不利于节省管理成本，也不利于社区服务工作的开展。此外，除高新区之外的各区县，对于已经建成或者正在规模建设的居民区，也没有及时划分社区，没有建立社区党组织和居委会，给这些小区的管理和居民生活带来诸多不便。
(四)财政投入低。社区工作人员少。首先，社区工作人员少、待遇低。按照第68次市政府常务会议确定的标准，淄博市每个社区的工作人员为3～5人，其补贴标准是每人每月1000元，并交纳300元的社会保险(养老、医疗、失业)。这与省政府规定的社区工作人员按每300户居民配备1人、其补贴与当地上年在职职工平均工资持平的标准有较大差距。其次，财政投入仍感不足。近年来，淄博市各级财政已经或者正在加大对社区的投入力度，但由于多数社区基础差、底子薄，目前各级财政对社区基础设施建设、工作经费、文体活动、治安防控、计划生育等方面的投入仍感不足，社区普遍反映经费紧张。农村社区建设相关经费至今还没有列入财政预算，工作开展难度大。最后，“权随责走、费随事转”的机制尚未形成。近年来，随着城市工作重心的下移，政府部门的许多工作都下放到社区，如计划生育、社会治安、文化体育，环境卫生、企业退休人员管理、稳定、创建文明城市等大量工作纷纷进入社区，使得社区所承担的行政性工作越来越多。据统计，全市社区年承担的行政性工作都在50项以上。在这诸多工作进入社区的同时，其相应经费多数未落实到位(企业退休人员管理服务经费除外)，最终出现了有人下任务、定指标、搞检查，却无人承担费用的尴尬局面，加重了社区负担。
(五)多数企业社区处境艰难。目前，淄博市共有32个由大型企业自行组建、由驻地街道(镇)予以业务指导的企业社区居委会，主要分布在博山、淄川、张店、临淄等区。一方面，这些企业居委会和家委会由于自成体系，企业自行管理，难以融入全市社区建设与管理的大局；另一方面，随着部分企业经营不善甚至破产，多数企业居委会和家委会已经难以维持。
(六)物业公司与社区居委会、业主委员会关系尚未理顺。社区居委会没有尽到指导居民开展自治活动的义务，多数居民小区没有成立业主委员会，无法对业主委员会进行业务和对物业公司进行指导和监督；物业公司名义上是业主委员会聘请对社区“物”进行管理的企业，而实际上是开发商派来对社区进行全面管理的行政单位，根本不接受社区居委会的指导。造成了社区居委会协调物业公司难，业主委员会、物业公司不服从社区居委会监督和指导的局面。
(七)社区资源整合不够。在城市社区，一方面，有关部门各自为政，缺少对社区工作的统一规划和组织，部门问缺少必要的沟通，重复投资的现象比较普遍。如社区建立了卫生室，又在社区设立计生服务站，其实完全可以合二为一。另一方面，社区与驻社区单位的资源共享不够。社区内学校、机关的活动室、体育器材，在八小时外和节假日处于闲置状态，而社区却要想方设法另建活动场所。
二、城乡社区管理存在问题原因分析
社区建设中存在的问题，从国家层次来看，有法律法规滞后、政策不到位的原因。从淄博市来看，主要原因有以下四个方面：
(一)城市规划滞后。政府投入不足。淄博市城市规划与经济社会发展、与城市居民要求存在着一定的差距，规划前瞻性和刚性不强的问题在某种程度上还存在。农村社区的规划还没有完全展开。同时，老城区基础设施改造建设还没有全面展开，关系民生的城市环境治理、治安防范、文体活动、医
疗卫生等，都存在需求与投入不相适应的问题，对农村服务基础设施建设的投入更显不足。
(二)宣传、教育、引导不够。近些年来，各级政府对社区建设和管理工作宣传少、方式旧，对社区居民的教育差、引导弱，再加上社区服务的不到位，导致居民和驻区单位的社区意识不强，共驻社区、共建社区的格局还没有形成。
(三)工作体制不合理，社区工作、社区资源尚未整合。城乡社区建设，涉及的人员多、单位多、部门多，组织协调的任务重，这样一项重要的工作任务，民政部门作为政府工作部门，行政级别上与其他部门是平级，工作中还需要其他部门的配合，民政部门牵头社区建设难度较大。此外，在各级行政部门，其工作进社区时“条条”方面职责清楚，而“块”上却没有实现整合，各吹各的号、各唱各的调，导致社区资源浪费，难以形成合力。如社区信息化建设方面，组织部门搞了现代远程教育设备，公安、计生、劳动、民政等部门也都开发了各自的信息化管理系统，但相互之间不能互联互通，不仅造成资源浪费，而且加重了社区负担。
(四)对社区建设认识不足。多年来，由于各级政府重视城市社区工作，无论在观念上还是思想上，只要提到社区建设，就是对城市工作，还没有将农村社区建设工作列入议事日程，统筹城乡社区的意识不强。由于社区建设是一项投入比较大的工作，无论是社区服务、社区基础设施建设、社区管理都要花钱，使得在有些财政状况不太好的区县。一提到社区建设领导就头疼，不愿积极地开展社区建设。
三、统筹城乡社区建设的建议措施
(一)对老城区进行集中整治。加大城市管理的执法力度，清除社区内违法搭建、乱拉乱挂，解决脏乱差问题；加快实施老城区改造计划，提升和完善社区基础设施，改善社区环境，建立健全物业管理体系，为居民提供优质服务；在加强调研的基础上，为老城区改造提供资金保障。
(二)依法规划。加强监管。要依据有关法律和规范，加强城市基础设施的规划，配合建设、房管等部门落实规划，保证社区公共配套设施按标准建设和交付使用。合理规划农村社区服务设施建设，建立集政府公共服务、便民利民服务和商业服务于一体的社区服务体系，不断提高农村社区居民的生活质量。
(三)进行社区规模调整。按照便于居民自治、便于社会管理、便于社区资源整合、便于居民生活的原则，搞好“合村并居”工作，逐步将社区规模调整到3000户以上。搞好社区工作者队伍建设，采用从机关和事业单位选派、从大中专毕业生和复转军人中选调、面向社会公开招考、从离职人员中返聘等多种方式，广揽优秀人才，经民主选举后到社区居委会任职。不断加强对社区工作者队伍的培训，提高素质。对新建小区，民政部门要及时协助政府成立社区居委会，为加强城市管理提供条件。
(四)大力发展社区服务业。按照《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》(国发[2006]14号)、鲁政发[2006]94号和淄政发[2007]55号等文件要求，市、区县、街道(镇)都应建立社区服务中心，开展多种形式的社区服务活动；各级部门大力发展面向老年人、残疾人、儿童和社区居民，集医疗、卫生、法律、家政、便民利民等服务项目为一体的社会化服务业；积极开展卫生、治安、环境、社会保障、计划生育、文化体育等社区服务，以方便和丰富社区居民生活。
(五)整合资源，形成资源共享、共驻共建的社区管理、服务格局。首先，制定《淄博市社区建设总体发展规划》和《淄博市社区建设考核办法》，进一步明确全市社区建设的任务、目标、标准和部门职责，以此调动各级各部门参与社区工作的积极性。其次，整合资源。将城乡社区工作真正纳入各级党委、政府的议事日程，对城市规划、市政建设、资源利用等实行统一管理。如社区信息化建设，除事项外，可将民政、公安、计生、劳动等信息网进行整合，实现资源共享。再次，实行属地化管理。以区县或街道(镇)为单位，对社区工作进行全面疏理，明确街道、社区和驻社区单位的工作职责和管理权限，实行真正意义上属地化管理服务。最后，广泛宣传教育，引导社区居民和驻区单位树立社区意识，明确权利义务，努力做到共驻社区、共建社区。