突发事件处理的原则和方法篇1
关键字：管辖权冲突，区际法律冲突，一国两制，一事不再理，不方便法院
香港回归后，依照“一国两制”原则，内地与香港属同一之下，但是香港依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）享有独立行政权、司法权和终审权，内地与香港实施不同的法律制度和社会制度。因此，香港与内地的民商事法律冲突不可避免，包括管辖权冲突、法律适用冲突和判决的承认与执行的冲突。其中，关于法律适用，一般适用法院地的冲突法，因此法院的确定将决定最终适用的实体法。另外，判决的承认与执行是以做出判决的法院有合法管辖权为前提的。可见，管辖权的确定可以影响到法律适用、可以影响到判决的承认与执行，进而影响当事人之间的实体权利义务。因此，解决内地与香港之间的区际法律冲突的关键在于如何协调内地与香港之间的管辖权冲突。
一，内地与香港管辖权冲突的现状
自从香港、澳门回归后，中国出现了“一国，两制，三种法系，四个法域”的局面。内地、香港、澳门、台湾同属一个之下，但分别实行社会主义制度和资本主义制度，社会主义法系、普通法系和大陆法系共存，香港、澳门、台湾都有各自的立法权和终审权，所以又形成了四个法域的局面。2004年1月1日，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（cepa）的生效实行，标志着中国创制了一种在wto协定法律框架之下，通过签订一个之内不同关税区之间的贸易协定，实现我国两岸四地的区域经济一体化的趋势，这更加加强了内地与香港的货物贸易、服务贸易以及投资的联系。内地与香港、澳门、台湾在经济贸易上的联系日益紧密，日渐成为一个整体，人员往来也熙熙攘攘，投资、合同、侵权、婚姻、继承等法律关系的联系也随之增多。相应的，内地人民法院受理的涉港案件也在增多，而根据《基本法》规定，除附件三之外的其他全国性法律不在香港适用——民商事法律不在香港适用，香港保留原有普通法等法律体系。在涉港案件的处理过程中，内地与港澳台之间的法律冲突，包括管辖权冲突、法律适用冲突都逐渐突显出来。如果管辖权的归属不同，就可能导致适用法律不同，进而导致判决不同，由此可见，内地与香港之间区际管辖权冲突的解决关系到判决结果、关系到当事人的利益、关系到两地经贸关系。从这个角度来说，区际管辖权冲突的解决就显得尤为重要。
司法实践中，摆在中国内地法官面前一个难题就是当涉港案件的当事人已经在香港提讼，又在内地法院就相同诉因，内地法官将如何解决涉港案件的管辖权冲突呢？
首先，我们应该了解管辖权冲突是如何产生的。依《基本法》规定，除外交、国防行为外，香港对其他一切有关香港的事务均有管辖权。这就意味着香港对与香港有关的民商事案件具有管辖权。关于民商事管辖权，香港延用了英国法的管辖权依据，即对人管辖权和对物管辖权，对人管辖权和对物管辖权是英美法系的概念，确立该管辖权的基础是“实际控制原则”，即两个管辖权都强调对人和对物的实际控制力。根据香港法律的规定，被告身在香港，而法院的文件能在香港送达被告，或被告自愿接受香港法院的管辖，或在香港以外的地方，而法院根据《最高法院规则》第11条之规定，批准将文件于外地送达被告等三种情况下香港法院可就对人诉讼行使管辖权。对人管辖权的行使，香港法院不是根据双方当事人的国籍、住所或居所，而是从“有效”原则出发确定香港法院的管辖权。对物管辖权，是法院对在其管辖范围内的纠纷所涉财产行使的管辖权。对于对物管辖权的确立，还是依照“有效控制”原则。
反观内地《中华人民共和国民事诉讼法》第二章规定的一般管辖权，专属管辖权，协议管辖权，应诉管辖权等管辖依据，可以看出，内地不适用实际控制原则，且关于其他管辖权的范围规定也不同于香港的管辖权；因此立法管辖权的不同，是管辖权冲突产生的根本原因。反映在司法实践中，就可能出现双方当事人依内地或香港的管辖权标准，分别在两地提讼的情况，包括对抗诉讼和重复诉讼.
近期司法实践中，内地与香港已经出现过多起管辖权冲突的案件，面对内地与香港之间产生的平行诉讼，我国内地法院现在司法实践是如何处理的呢？以蔡文祥（香港居民）与王丽心（内地）离婚案为例。本案案情如下：1981年蔡与王在晋江市登记结婚，1992年王
被获准赴港定居，1994年12月蔡向晋江市人民法院提起离婚诉讼，王提出管辖权异议称：蔡与王及子女均在香港，夫妻共有的大部分财产在香港，而且其已经向香港法援署申请离婚，且被接受交法院进行排期，所以本案由香港法院审理较为合适。晋江市人民法院认为双方婚姻缔结地在晋江市，裁定该院有管辖权。王向泉州市中级人民法院上诉。该院审查后裁定撤销了原审裁定，理由是：上诉人与被上诉人除婚姻缔结地在晋江市以外，其它包括双方及其子女、大部分夫妻共同财产都在香港，为便利当事人诉讼和判决执行，本案应由香港法院管辖为宜。从本案的处理中，可以看出内地法院实际上在涉港案件的处理上适用了不方便法院原则。
香港法院又是如何处理内地与香港的管辖权冲突的呢？香港高等法院在newlink顾问公司诉中国国际航空公司等（2004年5月3日，hca515/2001）一案当中做出了根据被告方申请采用中国法院的司法管辖权而暂停香港法院聆讯的裁定。在该案中，各被告方是在中国国内运营的航空公司。第二和第三被告方在香港设有代表处。各被告方通过其从事采购的全资子公司，与原告方就航空部件供应进行合资。合资方式是在香港设立一间合资公司，各被告方及它们的子公司随后与该合资公司签订了各种协议。随后，合资失败，合资公司进人了清算。原告主张受让合资公司的权利，并在香港对各被告方提讼，称各被告违反了协议。各被告申请北京的法院管辖本案较为适宜，香港高等法院经过听取原告的举证，认为北京法院是提供了一个可供选择的裁判法庭、而且履行地、证人所在地以及文件所在地的指向均有利于北京，主要是本案所涉的分立协议是受中国政策影响的法律文书，应受中国法律管辖，北京的法官更能准确地解释相关政策。因此香港高等法院暂停香港法院聆讯。
从上述两个案例可知，司法实践中，内地和香港法院在处理内地和香港管辖权冲突中都运用了不方便法院原则。但是，不方便法院原则是处理国际民事管辖权冲突的原则，能否运用于区际管辖权冲突的解决呢？况且，《中华人民共和国民事诉讼法》并未有不方便法院原则的规定。那么，内地在司法实践中运用该原则的依据何在呢？处理一国之内管辖权冲突主要适用一事不再理原则。那么，在处理涉港案件的管辖权冲突时能否运用一事不再理原则？
二，“一事不再理原则”不宜适用在处理内地与香港管辖权冲突
根据古罗马法“诉权消耗”的法理，一事不再理原则包括两层含义，即诉讼系属的抗辩和具有既判力的判决的抗辩；指针对国际民商事诉讼中的平行诉讼现象，前者是指当案件已被某国法院受理尚未判决，当事人一方可以针对平行诉讼提出“诉讼系属的抗辩”；当案件已被某国法院受理且已判决，当事人一方可以针对平行诉讼提出“既决案件的抗辩”。立法实践中，瑞士作为联邦制国家，有处理内部各州管辖权冲突时，规定“州的判决在全瑞士境内具有效力，其诉讼系属也成为后诉提起的障碍”。
实践中，一事不再理原则通常是作为一国处理国内管辖权冲突案件遵照处理的方式，按照先原则解决管辖权冲突；通常在处理国际案件时，一国不以“一事不再理原则”为原则，而通常以参加国际条约的方式，将“一事不再理原则”作为条约义务来遵守。我国也采这种做法。
在我国，关于涉港案件是否适用“一事不再理原则”，取决于如何解决“一国两制”与该原则的冲突。若强调“一国”，即内地与香港是一个之下，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十五条“两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院；原告向两个以上有管辖权的人民法院的，由最先立案的人民法院管辖。”，将涉港案件作为国内案件处理，则适用“一事不再理原则”；若强调“两制”即内地与香港实行两种社会制度和法律制度，根据《最高人民法院关于适用若干问题的意见》，“15、中国公民一方居住在国外，一方居住在国内，不论哪一方向人民法院提起离婚诉讼，国内一方住所地的人民法院都有权管辖。如国外一方在居住国法院，国内一方向人民法院的，受诉人民法院有权管辖。”和“306、中华人民共和国人民法院和外国法院都有管辖权的案件，一方当事人向外国法院，而另一方当事人向中华人民共和国人民法院的，人民法院可予受理。判决后，外国法院申请或者当事人请求人民法院承认和执行外国法院对本案做出的判决、裁定的，不予准许；但双方共同参加或者签的国际条约另有规定的除外。”另外，根据《最高人民法院关于涉外民商案件诉讼管辖若干问题的规定》第五条“涉及香港、澳门特别行政区和台湾地区当事人的民商事纠纷案件的管辖，参照本规定处理。”的规定，我国司法实践倾向于将涉港案件作为国际案件处理，类推国际私法的规定适用于处理涉港案件，那么在涉港案件中就不适用“一事不再理原则”。至此
，问题似乎已经明朗开来，处理内地与香港法院管辖权冲突的焦点在于将涉港案件识别为国内案件还是涉外案件。
笔者认为，“内地”与“香港”，在此处不是一个行政区域的概念，而是代表一国之内的两个法域，因此不能将涉港案件作为国内案件处理。关于“一国两制”与“一事不再理”原则的协调关键在于对“涉外”的解释，笔者认为，“外”不应狭义地解释为“国外”，而应解释为“法域之外”，之所以如此解释，要追溯到各国立法者为什么在涉外案件中不适用“一事不再理”原则。那么为什么许多国家都不将“一事不再理”原则作为处理涉外案件的基本原则呢？笔者以为，各国法律制度不同，各自的冲突法、实体法、程序法很难同一，尤其是大陆法系国家与英美法系国家之间法律冲突更是不可避免，所以同一个案件在不同法院审理，判决结果很可能不一致，在此情况下，若各国严格遵守“一事不再理”原则，就会造成当事人“选择法院”（forumshopping）的现象出现，就会造成谁先谁就得到更有利判决的结果，这显然不利于国际民商事法律案件的公正解决。因此大多数国家都将“一事不再理”原则适用于国内案件，而对于涉外案件，一般不适用“一事不再理”原则。例如，日本《民事诉讼法》231条“就现已诉讼中的事件，当事人不得再提讼。”的关于禁止平行诉讼的规定并不适用于涉外案件。笔者认为，不同国家之间的平行诉讼实际上就是不同法域之间的平行诉讼，因此一国之内的不同法域之间出现平行诉讼，若适用“一事不再理”原则，则也会造成当事人诉讼赛跑现象。所以，解决区际平行诉讼，也不宜适用“一事不再理”原则。
内地与香港属不同法域，两种法律制度并存，内地与香港的管辖权规定不同且实体法相异，仍然有出现不同判决而造成当事人选择法院的可能，故在涉港案件中，不宜适用“一事不再理”原则。
三，“不方便法院原则”在处理内地与香港管辖权冲突中的运用
考虑到内地与香港属同一国家，内地与香港的管辖权冲突不涉及国家之间的冲突，因此，相比较于国际平行诉讼而言，区际平行诉讼的冲突更易于协调。另外，解决区际法律冲突可以借鉴国际法律冲突的解决方式，因为巴图鲁斯“法则区别说”本身最早是为解决城邦之间的法律冲突（区际法律冲突，非国际法律冲突）而产生的，而后才发展到处理国际法律冲突的方法。另外，美国并没有独立的国际私法，实际上美国处理国际法律冲突的规则和方法来源于处理州际法律冲突的规则和方法。因此，在处理我国区际管辖权冲突时，可以借鉴处理国际管辖权冲突的方法。比如“不方便法院原则”等法院自我限制理论，即在比较衡量个人利益和公共利益的基础上，由法官依自由裁量权裁定将案件交由内地法院或香港法院审理。
“不方便法院原则”是英美法系国家逐渐确立的一项原则。美国的“海湾石油公司诉吉尔伯特案”确立了不方便法院原则，该案处理的是州与州之间区际管辖权冲突，而现在不方便法院原则已经发展成为解决联邦管辖权冲突和联邦与外国之间国际管辖权冲突的原则。并且《美国法典》（）第18章第1404（a）条规定：“当事人及证人的方便，从公正的利益出发，地区法院可以将民事诉讼移送任何其它可以提讼的地区法院或分庭。”至此，美国确定的联邦法院的移送机制，使不方便法院原则得以成文化。
在英国，不方便法院原则起源于苏格兰，英格兰法院一直不适用该原则，但直到20世纪70年代后法院才开始逐渐倾向于适用不方便法院原则。英国被认为是一个权力下放的单一制国家，英格兰和苏格兰是不同法域，各法域之间管辖权冲突的解决也依赖于不方便法院原则。从1884年威廉姆斯诉东西铁路公司案中可以得以佐证，该案交通事故发生于英格兰，原告（受害者及其家属）是苏格兰居民，在苏格兰，被告以不方便法院原则提出抗辩，苏格兰法院认为本案事故发生在英格兰、证人在英格兰、且本案法律关系准据法是英格兰法，所以本案合适的法院是英格兰法院。除此以外，1927年罗福德诉罗福德的财产托管人案中苏格兰法院也是依据不方便法院原则处理苏格兰法院和英格兰法院管辖权冲突的。
与“不方便法院原则”相对应，大陆法系国家在法院自我限制理论方面，有“外国判决承认与执行预见说”，依此学说，法院以外国判决能否得到本国承认与执行为标准，如果预见到可以得到本国的承认与执行，则中止本国法院诉讼，若已经预见外国判决不能得到本国承认与执行，则本国法院继续审理。实践中，德国采用此说。
英美法系国家从审理案件的效率和国家之间礼让原则的角度，处理不同法域的管辖权冲突，而大陆法系国家从外法域判决能否得到承认与执行的角度，以中止本国诉讼的方式来处理不同法域的管辖权冲突。
目前，我国立法中未见“不方便法院原
则”，也无“外国判决承认与执行预见说”的痕迹。但是我国《民事诉讼法》中规定了“两便原则”，即便利法院审判和便利当事人诉讼。两便原则的基本精神与不方便法院原则是相同的。只不过不方便法院原则是特定作为法院自我限制管辖权的一种手段。另外，在我国内地法院处理有关案件的实践中，曾有适用该原则的案例，这也表明了我国内地法院逐渐接受并在实践中适用不方便法院原则的趋势。但是不方便法院原则的运用，是要依赖于法官的自由裁量权的，这就要求法官具备较高的业务水平和宏观把握的能力，而中国内地司法现状，法官水平参差不齐，所以将不方便法院原则法定化，普遍适用于司法实践，暂时是不可行的。但是在处理涉港案件中，我国内地法官可以就个案灵活适用该原则，并且适当考虑香港法院的判决能否在内地得到承认与执行。如果案件与香港有较为密切的联系，且香港法院审理结果能够得到内地的承认与执行，内地法院就可以将案件交与香港法院管辖。
四，“内地与香港之间的一国秩序的维护”的因素
除上述原则之外，笔者认为，在处理内地与香港法院管辖权冲突时，还应考虑“内地与香港之间的一国秩序的维护”的因素。该思想来源于美国著名法学家莱弗拉尔（leflar）提出的“影响法律选择的五点考虑”学说，该学说在美国是很有影响的，其中有一点需要考虑的是“州与州之间和国际秩序的维护”。笔者赞成莱弗拉尔的学说，并且有一个想法，能否将“州与州之间和国际秩序的维护”用于我国内地法院处理涉港案件管辖权冲突问题呢？笔者认为，两地法院在处理区际管辖权冲突时，应该本着“内地与香港之间的一国秩序的维护”的基本精神，从大局着眼，在确定管辖权时，以法律纠纷的处理能否维护内地与香港之间经济秩序和社会秩序为标准。
五，结语
总之，笔者认为，在内地与香港目前尚未有统一实体法和统一冲突法现状的情况下，我国内地法院在处理涉港案件的管辖权冲突时，应遵循以下几个步骤：
第一，首先审查当事人双方是否就管辖权有约定，若有约定，则应尊重当事人的协议管辖。第二，在两地均有合法管辖权情况下，要从证据、财产、证人、当事人住所、可能适用的法律等与哪个法域有更密切联系及香港法院判决能否得到内地承认与执行的角度分析，最终确定是否中止本地诉讼。另外还应考虑“内地与香港之间的一国秩序的维护”的因素。第三，有两地均有合法管辖权且与两地联系因素相当的情况下，按先受理原则，管辖权归于首先受理案件的法院。
最后，笔者认为，司法管辖权冲突的最终解决还要求助于立法上的协调。笔者倾向于以《安排》的形式制定一部内地与香港之间统一冲突法。2004年1月1日，cepa协议的生效，使内地与香港经贸关系更加紧密，尤其cepa协议附件四中关于内地对香港关于法律服务的市场准入的承诺，便利了香港律师或律师事务所进入内地提供法律服务，同时为两地相互了解法律文化、为进一步协调两地法律冲突、以及法律的融合提供了实践基础。另外，cepa协议的签订，也出现了两岸四地区域经济一体化的趋势。而法律的协调和统一是区域经济一体化的内在要求。
为适应两岸四地区域经济一体化的趋势，各区际法律冲突需要进一步协调是必然的趋势，目前来讲，比较可行的协调手段似乎就是制定一部统一区际私法。但是，处理内地与香港之间管辖权冲突，不可能一蹴而就，还有赖于理论的进一步探讨和实践的进一步检验。
注释：
i第一个诉讼的被告依据同一纠纷事实以第一诉讼的原告为被告向其他有管辖权的法院提讼。
ii原告在一法院后，又对同一被告就同一纠纷事实向有管辖权的其他法院再次。
iii时琴《不方便法院原则在中国的适用》《法学及法律适用》2004年第一期第16卷第60——62页
iv肖志岳庄智宇《香港高等法院管辖权争议判例》，载于《中国律师》2004.8.87—88页
v所谓诉权消耗，是指所有诉权都会因诉讼系属而消耗，对同一诉权或请求权，不允许二次诉讼系属。张卫平：《程序公正实现中的冲突与衡平》，成都出版社1993年4月版，第348～350页。‘
vi例如法国1972年《民事诉讼法》第39条得以佐证；
vii1968年《布鲁塞尔公约》第21条得以佐证；
viii李旺《国际诉讼竞合》中国政法大学出版社2002年版第174页
ix肖永平《国际私法原理》法律出版社2003年版第40—41页
x具体案情见：李旺《国际诉讼竞合》中国政法大学出版社2002年版第4—3
5页
xi/wiki
xii李旺《国际诉讼竞合》中国政法大学出版社2002年版第110页
xiii同上，第112页
xiv同上，第128页“德国法院在处理国际诉讼竞合问题时一般适用或类推适用《民事诉讼法》第261条，同时加上外国法院判决的承认之条件。”
xv《民事诉讼法》第八条“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”
xvi前述蔡文祥（香港居民）与王丽心（内地）离婚案
xvii威廉·泰特雷《国际冲突法—普通法、大陆法及海事法》刘兴莉译黄进校法律出版社2003年版第8-9页
突发事件处理的原则和方法篇2
为维护一方治安，及时果断平稳处置可能发生的群体性、突发性事件，确保社会稳定，根据上级要求，结合我镇实际，特制定如下应急处置预案：
一、应急处置工作原则
必须遵循“党政领导，统一指挥，严密控制，措施慎重，依法处置”的原则，坚持教育疏导为主，讲究方法和策略，及时妥善处置。
1、积极预防原则。要做好情报信息的搜集工作，及时发现突发性的苗头，将其制止在萌芽状态。
2、教育疏导原则。在处置行动过程中，要以教育疏导为根本措施，要争取大多数，孤立和打击极少数违法犯罪分子，迫不得已需要采取强制措施时，也要立足于威慑和教育。
3、慎用警力和强制措施原则。要根据事件的性质、起因、规模和发展事态来决定是否使用、使用多少和如何使用警力，对尚未危害人民群众生命财产安全和社会治安秩序的群体，不得采取强制措施。
4、依法处置原则。处置突发性事件、，必须根据事件性质和现场情况，采取相应措施进行处置。
5、迅速果断处置原则。在处置事件时，要抓住重点，机动灵活，把握时机，快速处理。对该早处理的应依法果断处理，以免延误时机，使事件处置难度加大。
二、应急处置工作措施
（一）成立应急处置指挥部
党委书记任总指挥，镇长、镇人大主席任副总指挥，其他党政班子人员为成员，指挥部下设办公室、综合、信息、舆论宣传、后勤保障、培训演练六个工作组，镇应急处置指挥部为全镇应急工作的最高领导、议事和协调机构。
（二）成立专项应急处置小组
根据工作职责和应急事项，成立镇防汛防火、地灾地震、疫情疾病、公共安全及医疗纠纷、工伤事故、交通事故、校园安全、溺水事件、企业生产安全、建筑施工安全、食品药品安全12个应急小组。在应急处置指挥部的统一协调、领导下，确保各类应急事项处置超前到位。
（三）明确任务，各司其职
1、办公室。负责接收、传递全镇突发事件信息，并及时将突发事件信息、发展态势上报应急指挥部，做好应急信息和指令的上传下达工作，组织、督促应急小组，对突发事件进行调查处理；
2、综合组。协助应急小组做好相关突发事件的调查处理工作，协调镇有关各部门做好突发事件的调查、处置和善后工作；
3、信息组。对镇内可能发生突发事件的信息进行排查收集，发现隐患及时上报。应急事件处置过程中要掌握事件的发展动态，及时整理汇总，上报指挥部；
4、舆论宣传组。负责应急事件的宣传工作，正确引导舆论，积极促进突发事件及时、合理解决；
5、后勤保障组。负责应急事件的后勤服务、车辆调配、通讯畅通、物资供给等保障工作；
6、培训演练组。负责应急预案的宣传和演习等工作。
三、的处置方法
1、疏导方法。要用思想教育、法制教育、事实真理去教育、疏导、引导群众的思想，使之转到正确的方向，使事件得到妥善解决。在疏导过程中要特别注意语言技巧，用语要婉转，言之有据，言之有信。
2、“冷处理”法。面对中情绪非常激动，大有一触即发之势的参与者持一定克制、冷静的态度，使群众的情绪稳定下来，矛盾缓和下来，以便选择合适的处理时机。
3、加压处理法。在冷处理无效的情况下，用特殊措施向参与突发性事件的头面人物施加压力，以促成的最终解决。
4、精神威慑法。以强大的声势、态势震慑事件当事人和参与者中别有用心的不法分子，造成其心理上的畏惧，精神上、斗志上的瓦解，挫其锐气，灭其威风。
5、劝阻拦截法。当事件尚未形成群体或正在形成群体的汇聚过程中，或械斗双方在事发地点，尚未接触时，及时进行劝阻，防止事态扩大。
6、强行驱散法。在处置事件时，当宣传、疏导、劝阻无效时，应坚决依照规定和预案强行驱散，对乘乱的犯罪分子采取强制措施，依法实施正当防卫，抓捕首恶、驱逐胁从，注意收集证据，待事态平息后，依法处置。
四、应急事件的后期处置
（一）应急结束
突发事件得以控制后，镇应急指挥部宣布应急结束。
（二）善后处置
应急结束后，要对事件发生的原因、处理经过、后期处置等情况进行详细的分析和总结。同时，要及时查找工作漏洞，认真总结经验和教训，切实完善相应的专项应急制度，提高应对同类事件的能力。
（三）责任追究
1、严格追究相关人员“瞒报、迟报、漏报信息”责任。对突发事件隐瞒、缓报、谎报的，要依法给予行政处分。
2、严格追究相关人员“不作为”责任。对未按照镇应急预案要求，不积极配合、推诿扯皮，严重损害机关形象，影响恶劣、后果严重的，依法给予行政处分。
3、严格追究工作不力责任。对因应急处理不力，行动迟缓，，失职渎职，致使事故蔓延、扩大的，要追究相关单位、人员的行政责任。
附：1、__镇维稳应急处置指挥部
2、__镇应急处置队伍花名册
突发事件处理的原则和方法篇3
关键词：高校突发事件；援救主体；援救对象；心理援助
中图分类号：G47
文献标志码：a
文章编号：1002-0845(2012)05-0100—02
所谓高校突发事件是指在高校突然发生的、造成或者可能造成师生员工身体健康严重损害甚至死亡、或是公共财产受到损失以及学校名誉受到损害的事件。鉴于当前高校突发事件频发而相关反应迟缓、援救体系不规范的现状，笔者在此对高校突发事件援救的一般原则、应对主体、应对对象、应对方法等问题进行探讨。
一、高校突发事件援救的一般原则
1 迅速反应原则
首先，要迅速控制事态发展。突发事件一旦发生，辅导员、院系负责人等相关人员应当在第一时间到达现场，有效稳定局面，维护学生秩序，并且快速通知相关社会职能部门介入，例如拨打110、120电话等。同时向学校上级报告情况，以便于援救方案的制订。
其次，要快速进行信息披露。突发事件一旦发生，会产生相关连锁反应。高校人群密集，容易妄加揣测、以讹传讹。因此，及时有效地公布相关信息，曝露真实情况，有助于稳定人心，团结力量。
第三，要通力合作，尽快形成突发事件处置组织。校内各部门在突发事件发生后，应当在统一领导下通力合作，提高效率，及时沟通。必要时打破部门界限，集中力量共赴难关。
2 因时因地制宜原则
突发事件在成因上多种多样，而不同原因所导致的突发事件不可能全部适用应急预案而得以解决，因此应当首先搞清事件成因，具体问题具体分析，在此基础上迅速制订应对方案。另外，突发事件发展很快，变化莫测，相关处置人员应当运用原则性与灵活性相结合的方法，一方面迅速报告事态听从指令，另一方面应当勇于决断，切不可犹豫拖延，贻误时机。讲究工作方法在突发事件处置中尤其重要。突发事件中，当事人往往处于复杂心理状态，要在决策时充分考虑这一点。
3 统筹兼顾原则
突发事件具有复杂多变的特点，处置时既要果断也要智慧，处置者应当全面综合地考量各方因素。首先，要综合考量突发事件的成因、现状以及可能造成的影响与后果，尤其是对将来的影响，这一点绝对不可小觑，不可轻易许诺，尽量控制影响范围，否则极易造成事后混乱，后患无穷。其次，应当全面协调来自各方面的人员，包括处置与被处置人员，尽量避免在处置过程中因人为因素导致的事态扩大与人际纠纷。处置者尤其是指挥处置者若能做到统筹兼顾以上关系，就能够使事件的处置得到事半功倍之效。
4 把握大局原则
此原则首先要求处置者把握大局，紧抓主要矛盾，不要在小事上无原则纠缠。突发事件处置时间短、任务重，能做到控制大局，减小损失与影响即可，不可片面追求各方都满意而贻误战机。其次，对事件当事人应当施以积极的心理干预，消除恐慌，树立大局观念，尽量使其不计较个人的小利小益。
二、高校突发事件的援救主体
高校突发事件的援救主体可以分为领导主体、组织实施主体与具体实施主体。
1 领导主体——各级人民政府
我国尚未出台高校突发事件的专门法律，教育法律亦未对高校突发事件作出专门的规定，因此《中华人民共和国突发事件应对法》是目前为止高校突发事件的唯一法律依据。该法第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”可见，各级人民政府是突发事件中义不容辞的处置主体，高校突发事件亦然。各级人民政府的职责为：统一领导，组织处置。
当自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生在校园时，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：
1)迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
2)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；
3)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具：
4)组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；
5)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；
6)采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
当高校突发事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：
1)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；
2)对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；
3)封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动。
2 组织实施主体——高校党委及各部门
高校突发事件一旦发生，会对学校日常工作产生巨大影响，严重时校园运转系统可能迅速瘫痪。这时，学校应作如下处置：一方面在事件发生之初，迅速上报危机局势，请求政府及各有关部门支援，便于政府领导作用的及时发挥，切不可瞒报漏报、掩盖事实真相；另一方面，迅速启动应急管理系统，应对紧张局势。学校应急管理系统应当制度化、常规化、权责明确，启动时各部门能通力合作，避免推诿扯皮，信息重复，效率低下。高校党委及各部门领导应在事件突发后迅速组成指挥中心，下设若干工作组，学校的党政办、监察处、组织人事处、宣传部、学生处、保卫处、团委、后勤集团等相关职能部门各司其职，组织实施。其具体职责为：
1)学校应急指挥中心及宣传部门，应当按照有关规定统一、准确、及时有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息；
2)任何部门和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息；
3)按照当地人民政府的决定、命令进行宣传动员，组织学生开展自救和互救，协助维护校园秩序。
3 具体实施主体——各院系党委领导班子、辅导员、教师队伍
作为高校中与学生联系最为紧密、直接的各院系党委领导班子、辅导员、教师队伍，在事件突发时必将是站在第一线的人员，是援救的中坚力量和直接应对处置者。此时，这些人员应当立即组织学生营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的学生，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向学校指挥中心报告并迅速赶赴现场开展劝解、疏导工作；在本地人民政府与校应急指挥中心作出决策后，具体落实决策或配合实施应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护校园秩序。
三、高校突发事件的援救对象
校园本是一方净土，学生在此享受最自由的天空。但是高校与社会有千丝万缕的联系，不可能永远平静。年青的学生在突发事件中无疑成为弱势群体，成为被援助被保护的对象。同时，他们往往也是导致高校突发事件的主要因素。
1 有组织的
这类事件主要表现为大规模的学生游行、示威、罢课、群殴等，其成因复杂，波及面广，负面影响大。大学生虽已成年，但并未真正接触社会，心智尚不算成熟，极易受到煽动、蛊惑。西方的渗透、组织的说教、朴素过激的爱国情绪都可能导致以上事件的发生。
2 个体性事件
此类事件多是由学生自身心理与行为失衡造成的。虽然近年来学生心理问题受到社会的广泛关注，大学也建立起心理援助的常规机制，但是大学生心理问题仍然不容乐观。大学生虽然年纪尚轻，但面临的困境却较之其他群体有过之而无不及。学习、就业、恋爱、家庭、经济等各方面的压力使得他们尚未成熟的心智受到各种考验，加之其可能受到的不正确价值观的影响，多年来因此导致的大学生心理障碍、精神疾病、违法犯罪行为屡见不鲜。虽然从表面看均属于个体性事件，但其中潜藏着一个普遍性的危险，即大学生心理健康水平较低，学校、社会在心理监控体系构建方面任重而道远。
3 灾害类事件
近年来，非典型性肺炎、甲流等大规模传染疾病曾一度流行泛滥，波及校园。同时，自然灾害如地质类灾害的不可预见性，也不能排除其对校园的威胁。此类灾害性事件一旦发生，学生无疑是最直接的受害者。
四、对高校突发事件援救的几点建议
高校突发事件援救是政府、高校、院系共同的责任。在援救中，应当以学生为中心，不仅要在事发当时做好安全稳定工作，更应当在事后注重学生的心理抚慰与心理创伤治疗。遗憾的是，我国尚未对高校突发事件防治进行专门立法。在学术界，高校突发事件的研究已经取得了一定的成果，但尚未在援救方面形成共识。在此，笔者仅提出以下拙见以供参考：
1 在援救主体方面，建立政府、学校、院系三级责任制，各级政府、学校、院系分工协作、各司其职。
2 在政府统一领导下，以学校为中心，政府工作部门为外应，协同作战。
3 建立以学校心理导师和思想政治工作部门为中心的心理援助应急机制。高校突发事件发生当时，由于没有充分的思想准备，容易引起师生情绪急剧动荡，不知所措，恐惧和忧虑等情绪具有极其强大的传染性，容易在学生中蔓延。此时，教师、辅导员应当首先稳定自己的情绪，平稳心态，同时快速进入“消防员”和“灭火器”的角色，引导学生心理自救，促使其进行理性判断，稳定局面，这样才能使救援行动及时快速展开。辅导员和教师在突发事件时是学生的精神支柱，因此应当注重在这一人群当中普及突发事件心理应对策略常识。
突发事件处理的原则和方法篇4
关键词：最密切联系原则冲突法补充性原则
所谓最密切联系原则，又称最强联系原则，最有意义联系原则，就是要求在处理某一涉外民事法律关系或涉外民事案件时，不按原来单一、机械的连结因素来决定应适用的法律，而应考察与该案或该法律关系有关的各种因素，找出与该案或该法律关系或者有关当事人有最密切联系的法律加以适用。本文试就最密切联系原则及其在我国冲突法中的地位作些探讨。
一、我国冲突法及其原则
在国内和国外，冲突法常常称做国际私法。而对于国际私法的范围，学者们的主张是有分歧的。但有一点可以肯定，大家都认为冲突规范是国际私法的内容。所谓冲突规范，是指由国内法或国际条约规定的，指明某一涉外民事法律关系适用何种法律的规范，因此，它又叫法律适用规范或法律选择规范。
冲突法是为解决法律冲突而产生的一个特殊的法律部门，它源于14世纪意大利的“法则区别说”，在此后的四五百年时间里，产生过许多理论和学说。随着冲突法理论的发展与逐步完善，这些学说有些已被摒弃了，有些则作为法律适用的原则被固定下来，用来解决涉外民事案件。
我国冲突法作为现行法律体系中的一个分支，必然受到一些基本原则的支配。这些原则既指导冲突法的制定，又将指导冲突法的实施。其原则有：
(一)国家原则
我国冲突法充分体现了国家原则。首先，我国冲突法的制定与适用体现了国家原则。我国冲突法是我国在实行对外开放、国家独立和完整的情况下的自主立法，没有任何外来势力的干扰和影响。其次，我国冲突法采用了公共秩序保留条款来保护国家。公共秩序保留是冲突法中一项重要的维护国家的制度。各国冲突法的立法或司法实践无不肯定这一制度，我国冲突法也采用了这一制度。
(二)平等互利原则
首先，平等互利原则要求各国民、商法律处于平等的地位。我国现有的冲突规范，除少数单边冲突规范规定某种民事法律关系必须适用中国法外，大多为双边冲突规范，都可能结合涉外民事法律关系的具体情况需要适用外国法，体现了我国在对外交往中承认外国民、商法与我国民、商法的平等共存。其次，平等互利原则要求中外当事人在涉外民事法律关系中处于平等的地位。他们的合法权益受到同等的法律保护。例如，对于涉外合同的法律适用，我国冲突法规定合同当事人有权自主选择应适用的法律，但这种选择不是当事人哪一方的独断选择，而应是当事人通过平等协商。
(三)国际条约优先原则
我国立法明确确立了国际条约优先的原则。《继承法》第36条在确定涉外继承的法律适用时规定：“中华人民共和国与外国订有条约、协定的，按条约、协定办理。”后来，《民法通则》在“涉外民事关系的法律适用”这一章中再次专门肯定了这一原则。众所周知，“条约必须遵守”是一项重要的国际法原则。我国冲突法确立的国际条约优先原则是与这一原则一致的。
(四)国际惯例补缺原则
鉴于我国的冲突规范不多，缔结或参加的含有冲突规范的国际条约较少，我国立法确立了国际惯例补缺原则。《民法通则》第142条第3款规定：“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”这表明，我国法院在处理涉外民事案件时，如在法律适用问题上，我国法律和我国缔结或参加的国际条约对案件所涉问题未加规定，可以借用国际惯例来处理案件。
除了以上基本原则外，我国学者对最密切联系原则能否成为我国冲突法的基本原则，认识不一，主要有以下几种观点：(1)方法说一，认为是一种法律选择的方法而不是原则。
(2)原则说，认为该原则是进行法律选择的基本原则，涉外民事关系或涉外案件都应适用与其有最密切联系的那个地方的法律。(3)最密切联系原则是准据法选择中的补充原则，只有在当事人没有明示或默认的法律选择时，法院才可能依最密切联系地来选择准据法(4)最密切联系原则是准据法选择中的指导原则，对准据法的选择起指导性作用。
正确认识最密切联系原则在我国冲突法中的地位，不仅仅是一个理论问题，而且关系到如何正确对待和运用这一原则。笔者认为，最密切联系原则是我国涉外民事关系法律适用的一个补充性原则，它在我国冲突法中的地位仅次于法律适用的基本原则，即仅次于传统的冲突规范。
二、最密切联系原则在我国冲突法中的地位
冲突法的基本原则是贯穿于冲突法始终的、不可动摇的、根本性的原则，是冲突法的其它制度和原则赖以存在的依据。将最密切联系原则作为基本原则是过分提高了最密切联系原则的地位，夸大了该原则的作用。
1.该原则只适用于准据法的选择过程，并没有贯穿于冲突法的始终。
2.依最密切联系原则选出的法律会因为其与法院地国的公共秩序、社会公共利益和国家相抵触，而不被法院地国采用。在这种情况下，要求法院仍然适用这一外国法是不可能的，一国法律也不可能作出这样的规定。在实践中，法院遇到这种情况，都会借助公共秩序保留制度、反致制度等来排除适用依最密切联系的原则选出的法律。因而最密切联系原则是可以被国家原则的。它总是要让位于国家原则，而不可能与国家等原则一起成为冲突法的基本原则。
3.关于最密切联系地的确定。我国最高人民法院《关于贯彻执行<民法通则>若干意见》第189条对涉外扶养关系的最密切联系地的规定：“扶养人和被扶养人的国籍、住所以及供养被扶养人的财产所在地，均可视为与被扶养人有最密切联系。”《意见》的这一条规定借鉴了世界上许多国家确定最密切联系地的方法，但存在许多问题：(1)这种确定方法是通过以最高人民法院司法解释的形式出现，因此缺乏权威性；(2)这种确定方法只限于涉外扶养案件，对其他案件中最密切联系地的确定则没有规定;(3)语言措词上不够严谨，扶养人和被扶养人的国籍、住所以及供养被扶养人的财产所在地应该是确定最密切联系地应该考虑的因素，而不可能均为最密切联系地。由此可以看出，最密切联系原则在我国的适用过程中有着很大的局限性。
之所以说最密切联系原则在我国冲突法中是一个补充性原则，是因为：一方面它在调整涉外民事法律关系中起着重要的作用，另一方面又有着自身不可克服的局限性，不能与传统的冲突规范相提并论。
首先，最密切联系原则适用面广，可以弥补法律规定的不足。
采用最密切联系原则可以避免传统冲突法中往往只对某种法律关系只规定一个固定联结点去指引准据法的弊端，使法院能根据具体情况，决定采用某一最适合于案件的法律。这一原则有三个明显的特点：灵活性、预见性与准确性。由于该原则具有这些特点，其最先在合同和侵权领域内提出，但其作用显然已超出合同和侵权领域，同样适用于涉外民事关系的其他领域。
我国《民法通则》对涉外民事关系的许多问题未作规定，如涉外动产物权、涉外遗嘱继承、涉外夫妻关系、父母子女关系等问题的法律适用。造成这种状况的原因是立法时受到许多客观条件的限制，如没有足够的实践经验，某些条文规定的条件还不成熟，某些问题的认识未达成统一等。就目前的条件下，即使修改《民法通则》后，同样不可能将涉外民事领域里的所有问题都加以明文规定。
涉外民事关系是一种超越一国范围的、具有多侧面和多层次特点的特殊的社会关系，其法律适用涉及面广，性质复杂。如何解决法律未明文规定而实践中已发生的涉外民事关系的法律适用问题，已经成为司法实践中的一个难题传统冲突规范解决这一问题时，往往适用法院的法，这样难免使一些案件的解决有失公正，如果将最密切联系原则作为法律适用的一个补充性原则，规定法律无明文规定时，依与案件有最密切联系的国家的法律，这个难题就可以迎刃而解。
我国冲突法立法起步较晚，应该借鉴国外先进的经验，明确最密切联系原则在我国冲突法中的地位，使我国的冲突法更具先进性、科学性，使涉外案件的审理裁决更为公正、合理。
其次，由于最密切联系原则本身固有的缺陷，它只能做为一条补充性原则。
最密切联系原则作为一条灵活的法律选择原则，它的作用是明显的，然而由于它本身没有提供必要的严密而精确的分析方法，就使得它的应用在很大程度上依赖法官的分析和判断。这种做法潜在的弊端是，在具体执行过程中缺乏精确性，无法排除法官的地域偏见，法官的自由裁量权过大。尤其是我国现有立法没有对它加以必要的限制，更使司法实践的统一性受到很大的影响。需要明确的是，在处理涉外民事案件的法律适用问题上，传统的冲突规范代表着国际私法追求稳定性、明确性的目的，它在冲突法中的地位是不容置疑的;而最密切联系原则代表着灵活性，只有配合、补充传统的冲突规范才能发挥更大的作用，而无法取代它。
为了使冲突规范变得更加灵活而又不失法律选择上的相对稳定性，许多国家在立法时，一方面将最密切联系原则作为总的指导原则，在制定冲突规范时，尽可能选用那些最能体现密切联系的联结点，同时又规定仅在立法上指定的联结点不存在时，才允许法官依此原则去选择法律，以适当限制法官的自由裁量权，这种做法增强了传统冲突法在调整涉外民事关系领域的活力，提高了法律的可预见性和稳定性。
通过以上对最密切联系原则的分析，使我们能够辩证地认识它与传统冲突规范的关系，正确理解它在我国冲突法中的地位，既不可将它的作用过份夸大，也不可无视它的作用，它应该是而且只能是法律适用的补充性原则。
三、最密切联系原则在我国的应用
我国的国际私法虽然起步较晚，但在其发展过程中吸收了一些国际上的先进成果，最密切联系原则就是其中一例，我国在这一原则的采纳和应用上有这样一些特点：
(一)范围广
除将之应用于合同领域之外，在解决国籍及住所的积极冲突、营业所的确定、多法域国家准据法的确定以及抚养关系等方面都应用这一原则。
(二)规定性和法官自由裁的灵活性相结
突发事件处理的原则和方法篇5
关键词：突发；环保事件；应急；立法；制度
onproblemsofchineselegislationonmeetingoutburstenvironmentaleventsandtheircountermeasures
abstract:manyoutburstenvironmentaleventssuchasenvironmentalpollutionandnaturaldestory,occuresinourcountryeveryyear.problemshaveappearedinthepracticeofmeetingsuchemergentevents.suchproblemsarerelatedwithnoregulationinlegislationsorincompleteregulations,andnojointbetweenoramongtheprovisions.afteranalysingtheproblemsexistedinlegislationsonmeetingoutburstenvironmentalevents,theauthorsetsforththepointthatweoughttoconstructafinallegislativesystemmodecomposedbyspecialregulationsinconstitution,specialsectioninemergentstateactandenvironmentalprotectionact,lawonmeetingoutburstenvironmentaleventsandit’simplemtivestatuteordetailedrules,specialsectionsorarticlesinenvironmentsingleacts,specialsectionsorarticlesinenvironmentadministrativestatutesandadministrativeregulations.becausetherealizationofthefinallegislativemodeneedsaccumulationoflegislation,legalinnovationandlegalperfectionforalongperiodoftime.andthatweneedmanipulated,all-sidedandcolligatedlegislationsnow,sotheauthorbringsforwardthepointofconstitutingstatuteonmeetingoutburstenvironmentaleventstemporarily.becausesystematicregimesarelifeoflegalsystem,sotheauthorbringsforwardsomeadviceoncreatingregimesystemaboutmeetingoutburstenvironmentaleventsattheendofthisarticle.
keywords：outburst;environmentalevent;meetanemergency;legislation;regime
一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
（一）目前我国突发环保事件的发生状况
随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]
（二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法
律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。
以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。
二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题
（一）我国突发环保事件应急立法的现状
突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。
1．宪法和宪法性法律的规定
在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。
规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。
2．环境保护法律的规定
在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。
（1）综合性环境保护法律的规定
1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。
（2）环境污染防治单行法律的规定
在突发固体废物污染事件的应急处理方面，1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责，即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门
的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面，1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务，还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责；第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务，接受公安部门监督指导的义务，制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务，采取有效应急措施的义务，报告的义务；第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了
应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急、财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定；四是如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件，或者发生了全国性的突发环保事件，或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制？该法没有作出进一步的规定。
（2）环境污染防治单行法律的缺陷与不足
环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷：一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定，《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐，《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细，《水污染防治法》（该法的部分不足由其实施细则弥补了）、《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律，其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、[3]公众募捐、国家救助、法律后果等方面，还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环保事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上，在突发环境污染、生态破坏事件与《安全生产法》规定的应急体制和机制如何衔接的问题上，均缺乏相应的规定；四是如果突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性？现行各单行环境法律缺乏相应的规定。五是突发环保事件的应急主体广泛（既包括纵向上和横向上的公权力机构，还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人），应急机制复杂，应急义务与应急职责故呈现多元化的特点，因此，必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任，但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强，有望进一步地明确。
（3）生态破坏防治与自然资源保护单行法律的缺陷与不足
森林和草原容易产生突发环保事件，但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视，如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题，[4]但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定，无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径，因此必须加强相应的立法。此外，在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面，在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面，还缺乏相应的规定。
3．环境行政法规的缺陷与不足
环境行政法规和与突发环保事件应急处理有关的其他行政法规的制定一般基于两个目的，其一，在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定，明确法律的规定，弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施，如《水污染防治法实施细则》、《森林法实施条例》等；其二，条例颁布时还没有专门的单行法律，但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范，如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。就第一个目的的行政法规来说，其在应急处理的规定方面存在以下三个方面的缺陷：一是在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下，目前还没有制定相应的实施条例或细则。其二，一些条例及其母法都没有关注有关类型突发环保事件的应急处理，如《水土保持法》及其实施细则。其三，各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足。其四，虽然一些条例与《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发环保事件的应急处理方面，发挥了一定的协调和补充实施的功能，但是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性，呈现明显的部门管理色彩。[5]就第二个目的的行政法规来说，它们仅涉及在特定历史时期已经发生或极有可能发生的某一类别环保事件或与环境保护有关的其他突发事件，如1986年前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，在国际原子能机构的主持下国际社会于同年通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，我国于1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》；2003年迫于全国“非典”危机的压力，制定了《突发公共卫生事件应急条例》。由于我国目前还没有发生重大的野生动植物保护、转基因生物危害、有毒化学品等突发事故，有关外来物种的危害和黄河、长江流域的重大突发性污染已经通过部门规章和地方立法得到有效的控制，因而有关行政法规的立法尚未提上议事日程。但是这并不意味着一些类型的难以预料的区域性甚至全局性突发环保事件不会发生或能被有效控制。
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三、我国宜构建的突发环保事件应急法律体系及其实现战略
要解决以上立法缺陷，首先必须构建体系严密的法律框架体系。而要构建我国的突发环保事件应急立法框架体系，国际立法的经验总结是必不可少的。
（一）国际突发环保事件应急处理的立法经验
20世纪40年代至70年代，比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件，1986年印度发生了博帕尔毒气泄露事件，1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄露事件。在防治突发公害的战斗中，这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上，1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章，尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定，如德国宪法规定，为了应对紧急状态，联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法律的层次上，美国制定了《全国紧急状态法》，土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》，前苏联制定了《紧急状态法律制度法》，英国制定了《紧急状态权力法》，这些立法均可适用于突发环保事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上，一些国家设立了突发环保事件的应急章节或规定，如加拿
大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。[6]在环境单行法的层次上，一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定，如《美国法典》第33卷第26章（联邦水污染控制法）第1321条（油类和危险物质责任）把“国家应急计划”作为第4款，设置了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，设置了“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18条的标题定为“紧急措施”。[8]此外，一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款。
总的来看，世界各国突发环保事件应急立法可以归纳为以下几种模式，一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发环保事件应急处理在内的紧急状态法，再在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定，然后再制定专门的突发环保事件应急法律，如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定，如加拿大既在1999年修正的《环境保护法》中设立了第8章——涉及紧急情况的环保事件，又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权；荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施，[9]又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定，然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制；一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施，如我国。五是无专门的紧急状态法或突发环保事件应急法律，但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发环保事件应急行政法规或法令，这样的国家目前不多见。
以上模式的列举并不意味一个国家只能采取一种立法模式，事实上，一些国家结合自己的实际情况采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二种模式结合的混合模式。
（二）我国突发环保事件应急立法宜采取的目标模式
由于我国具有独特的法律体系和立法传统，具有独特的环境行政管理体制，因此突发环保事件应急立法目标模式的建立，不能机械地照搬国外的模式，只能结合我国环保法律体系的结构，在各个立法层面上定向地借鉴国外的相关立法经验。由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成，因此，我国突发环保事件应急立法的目标模式宜由宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发环保事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等组成。而要实现这一点，必须做的工作是：
修改宪法，在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款，把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容；其次，还要对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。
制定《紧急状态法》，在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度，在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章，对突发环保事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置，因而属于宪法性法律，必须由全国人大通过。
修正《戒严法》，把重大突发环境保护和与环境保护有关的公共卫生等突发事件的应急需要纳为戒严的条件之一，并对相应的戒严制度进行补充。
提升《环境保护法》的通过机关，使之成为真正的环境保护基本法，在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。
制定专门的《突发环境保护事件应急法》。由于环境保护具有综合性、系统性、包容性，这三个特点也应为《突发环境保护事件应急法》的适用范围所体现。基于此，该法的适用范围最好定位为环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类。除了常见的突发环保事件类型外，环境污染事件还应包括噪声、振动、光、农药、传染病病菌污染等，生态破坏还应包括农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、沙尘暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，环境安全事件还应包括全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因生物危害、生物多样性锐减等。如有可能，可以把自然遗迹、文化遗迹等特殊环境因素的应急处理纳入条例的适用范围。如《紧急状态法》事先已制定，《突发环境保护事件应急法》的规定应与之相协调。
制定《突发环境保护事件应急法》的实施细则或条例。由于《突发环境保护事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外，基本上都是一些行政法条款，涉及行政机关的应急体制、应急职责、法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任。其中，行政机关的职能分工和衔接工作涉及中央政府、地方各级人民政府及其职能部门的行政职责和相应的法律责任，而中央政府与地方各级人民政府、中央有关部委与地方各级人民政府相关职能部门、地方上级职能部门与下级职能部门之间的纵向职责分工和衔接工作，本级人民政府不同职能部门之间和同级人民政府之间的横向职责分工和衔接工作，非常具体，同时又非常复杂，因而难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确地把握，因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用，在《突发环境保护事件应急法》的框架内制定一部实施细则或实施条例，对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务作出与其母法相协调和补充的配套具体规定。
创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定，使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定，又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调；在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。
此外，还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系。
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（三）突发环保事件应急立法目标模式的实现战略
1
．目标模式实现的长期性
目标模式的实现以构成要件的全部具备为前提，因为多方面的原因，我国突发环保事件应急立法目标模式的构成要件难以在今后一段时间全部具备。
体现在宪法的层次上，由于宪法具有一定的稳定性，其基本规定的创设必须经过反复的实践和论证，而突发事件的应急处理，从理论上讲不是太成熟，争论很多，从实践上讲经验不是太丰富，因此目前和今后几年，在宪法中纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态应对条款不太现实。同样的道理，制定《紧急状态法》在今后的一段时间内也很困难。体现在环境保护基本法方面，虽然《环境保护法》的地位提升和修订工作已经纳入立法规划，但由于目前我国还没有积累成熟的区域性、流域性甚至全局性的突发环保事件应急处理经验，缺乏成熟的综合性和联合应急经验，因此虽然可以设置单独的“突发环境保护事件应急处理”章节，但其基本规定的全面性、系统性和可适用性不会太强。同样由于经验积累的缺陷，目前制定《突发环境保护事件应急法》也会有一定的难度。事实上，我国目前也未把之纳入本届全国人大及其常委会的立法规划。体现在各单行环境法律方面，目标模式的建立需要修正大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性污染防治法，完善污染应急处理制度；需要衔接各种类型的污染应急处理机制；需要制定新的法律，对突发转基因生物危害、生态安全、振动、有毒有害物质污染等事件的应急处理问题作出相应的规定。因此，工作量和难度之大可想而知，在短时间内难以全部实现。
以上分析说明，我国突发环境保护事件应急立法目标模式的建立将是一个较长期的过程。
2．目标模式的实现战略
由于目标模式的建立需要较长的时间，因此必须结合实践制定符合国情和环境保护需要的发展策略。就目前的情况和今后的发展趋势来看，比较可行的发展战略是：第一步，在现有法律的框架内，借鉴1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事件报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《黄河水量调度突发事件应急处理规定》和2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》的立法经验，制定适用于环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类突发事件的《突发环境保护事件应急条例》，以应实际之需。第二步，在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节，并在今后制定《有毒化学物质污染环境防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时，在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律时，在修订现行环境单行法律的实施条例或细则时，设立专门的应急章节或完善已有的规定。第三步，待积累丰富的应急经验后，由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》，由国务院制定相应的实施条例或细则，并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》；在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下由全国人大通过《紧急状态法》。第四步，修正宪法，在其中纳入包括突发环保事件在内的紧急状态应急处理章节。
四、我国宜创设的突发环保事件应急法律制度体系
制度是法的生命之所在，因此，为了应对日益复杂的突发环保事件，除了构建严密的立法框架体系外，还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系。由于制度体系的创设必须服从基本方针和基本原则的指导，因此在创设突发环保事件的应急制度体系之前，必须确立应急方针和应急原则。为此，可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》、1998年南非《国家环境管理法》和我国2002年《突发公共卫生事件应急条例》的经验，确立预防为主、常备不懈等应急方针和风险与损害预防、[10]统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的应急等应急原则。
（一）应急机构制度
应急管理体制的科学与否往往直接决定突发环保事件的应急处理成败和效率。根据我国的国家形式和机构设置情况，可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省（自治区、直辖市）、地（市）和县（旗）四级应急管理机构，每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上，一是不同行政区域之间的人大及其常委会，二是不同行政区域之间的地方人民政府，三是同一行政区域内或不同行政区域间的环境保护、海洋、林业、渔业、海事、农业、草原、水利、财政等行政主管部门。
在国家一级，一些国家规定了专门的应急管理机构，如美国成立了联邦紧急管理局，俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作，我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心，根据“三定”方案，其职责主要包括负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作；负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。但是从《海洋环境保护法》第5条和《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律的相关规定来看，该中心的职责范围具有很大的部门局限性。因此，有必要突破部门的限制，成立能够应对各种突发环保事件的部级应急指挥和协调机构，国务院有关部委、局和国家军事机关部门也应当同时设立相应的职能部门。对于区域与全球气候变暖、沙尘暴、外来物种侵袭、转基因生物危害等非常见的突发环保事件，国家有关部委和国务院有关部门应该把其应急防治纳入有关职能部门的职责范围。
在地方一级，各地在坚持地方行政首长负责制的条件下，可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。
为了更好地体现应急机制的权威性和高效性，有必要建立应急指挥分级负责的机制，即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人，并对应急活动负总责；各级人民政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责；。
（二）应急预案制度
该制度体现了预防为主和防治结合的基本原则，包括以下主要内容：应急处理指挥部的组成和相关部门的职责，军事反应部队的组成、任命和训练，[11]信息收集、分析、报告与通报，应急监测机构及其任务；突发环保事件的分级和应急处理工作方案，突发环保事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处，应急立法应规定
相应的法律后果，如《美国法典》第1256条第5款规定，如州政府没有制定有效的突发性偶然事件处理计划，局长不得为该州的污染控制项目提供补助。
（三）应急预警与紧急状态宣告制度
应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。调查是评价的前提，评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合应急立法规定的启动条件，有权机关可以宣布应急状态开始。评价必须有标准，为了科学地防治突发环保事件，杜绝人为的懈怠和反应过度现象，必须建立应急程序的启动标准。该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法，前者第194条规定，环境紧急事件出现以下情况时，应急职责才能实施或履行：一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境，二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁，三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。后者规定，应急处理的对象必须是重大水污染事件；而对于重大水污染事件的范围，《重大水污染事故报告暂行办法》界定为以下五类：对黄河干流或黄委直接管理的支流河段(湖泊、水库)发生或可能发生大范围水污染的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段县级以上城镇集中供水水源地发生水污染，影响或可能影响安全供水的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段上发生水污染事件造成直接损失10万元以上或影响社会安定的；引用黄河水，因水污染导致人群中毒的；黄委直接管理的河流(河段、湖泊、水库)发生的有其它影响重大的。
紧急状态宣告包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度。紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的全面启动，有关机关和人员必须各司其责。如2000年8月初，美国俄勒冈州发生了历史上罕见的森林大火，波及11个州，克林顿总统应州长的请求于8月7日宣布俄勒冈州进入紧急状态，并动用了1500名军人协助救火；因大量化学物质泄露造成水源污染和饮用水断绝，巴西东南部米纳斯吉拉斯州乌贝拉巴市2003年7月11日宣布进入紧急状态，采取了集中供水等应急措施；因发生50年来最为严重的森林大火，加拿大不列颠哥伦比亚省总理坎贝尔于2003年8月初宣布，该地区处于紧急状态，并动员1万多名救火人员和8000多名军人参加扑火。结束时的宣告意味着所有应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。这方面的立法可借鉴我国《戒严法》第12条的做法，该条规定：“根据本法第二条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同。”值得注意的是，为了防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益，应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。
（四）信息沟通与公开制度
该制度包括信息报告、通报、通知与制度，信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、[12]国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定：水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件，应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查，在核实后30分钟内用电话报水资源保护局，并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报，在监测、调查人员未到达现场前，继续监视事件的发展，并及时报告；水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后，应立即进行核实。经核实确认后，及时上报黄委，并在对报告的事件进行初步分析判断后，30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知；基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后，必须在1小时内出发，现场监测数据立即报水资源保护局，在现场测试的同时采集样品进行实验室分析，实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定，在启动预案和预警分析的基础上，以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部，并通报沿黄有关省区政府部门。
（五）公众报告与举报制度
设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权，要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话，并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励；后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到了学术界、实务界和人民群众的一致好评，应为突发环保事件应急法律制度的设计借鉴。
（六）紧急协商与强制措施制度
由于应急措施往往涉及区域利益和公民私权的限制和征用，因此必须注意措施的实施时间与方式，而要做到这一点，协商的措施是必须的。[13]如1999年的加拿大《环境保护法》第197条规定，应急措施实施的行政机构之间和行政机构与居民、企业、劳动者之间应就应急措施进行必要的协商；如协商不成，部长可以直接具有强制性的命令。[14]
强制措施制度，包括紧急疏散、强制隔离、交通管制、人员与财产征用、损害或影响的紧急补救、减少与减轻等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦和地方政府依法采取强制措施紧急疏散了2.5万人。由于强制措施涉及人权的保护问题，因此，可以参考1999年加拿大《环境保护法》第201条的做法，明确规定强制措施的种类和实施条件。
（七）物价平抑制度
该制度包括价格的行政限制和必需物质的市场调运两个方面的子制度，前者是指国家和地方有关应急职责机构行政命令，限制物价；后者是指有关应急职责机构多渠道地组织居民的生活、医疗等必需物质的供应，防止市场出现短缺的现象。这方面的立法可参见我国《戒严法》的做法，该法第5规定：“戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施，尽快恢复正常社会秩序，保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。”
（八）援助、协助、救治和救助制度
援助制度是指中央对地方、其他行政区域对受灾区域、外国对受灾国提供应急资金、物质和技术力量的规则的总称。如2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急灾难处理署向俄罗斯紧急事物部提出租借两架灭火飞机的请求；在2000年的俄勒冈州森林火灾中，加拿大出动了几百名士兵和灭火小组到美国参加灭火行动。区域协助制度是指不同的行政区域采取协调一致的应急行动来防治突发事件的规则的总称，如
在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，该国的环境部决定采取了垃圾外运处理等应急措施。救治制度是指应急职责机构采取有效的应急医疗机制来救治因灾致病者和其他患者的规则的总称。救助制度是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助，保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急管理局宣称，将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款，并向未保险的住房提供低息贷款；同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心，向灾民提供临时住宿服务。与该制度相关的还有国际交流和合作制度[15]等。
（九）法律后果制度
法律后果包括积极的和消极的两个方面。它们为突发环保事件的应急防治构筑了双轨的后果保障机制。
积极的法律后果包括职责机构及其工作人员的积极法律后果和行政管理相对人的积极法律后果两类，前者包括为应急公务人员提供保险、补贴、补助、津贴、抚恤金、奖励等，如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定：“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。”后者包括应急贡献奖励、举报和报告奖励等，如美国、加拿大等国的法律规定，对于无法定职责报告，而自愿地向有关机关报告已经发生或可能发生突发环境紧急事件的，应该予以奖励；未经报告者同意，有关机关不得披露其身份；用人单位或其他雇主不得采取解聘、暂停雇佣、降职、惩罚、骚扰等手段进行打击报复。[16]
消极的法律后果也称法律责任，包括行政管理相对人的法律责任和职责机构及其工作人员的法律责任[17]两类，每类责任的立法包括责任的构成要件、责任的形式和责任的实现程序立法三个方面。因此，为了防止应急法律机制的虚化，应急立法应对法律责任作出全面且平衡的规定，尤其要注意应急职责者和扰乱社会与市场秩序者的责任构成要件和责任形式，注意赔偿责任的范围、赔偿责任的转移、赔偿责任的免除和减轻，注意费用的追偿，注意权利限制的补偿机制等。如在民事赔偿责任范围的确定方面，可以借鉴1993年欧洲理事会《有关环境危害活动造成损害民事责任的欧洲公约》的作法，该公约第2条第7款规定的环境损害包括：①死亡或者人身伤害；②财产损害；③因环境破坏造成的前面两种情形之外的损失或者损害。[18]在权利限制的补偿立法方面，可借鉴我国《戒严法》的做法，该法第17条第2款规定：“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”
[参考文献]
突发事件处理的原则和方法篇6
[关键词]合法性审查
具体行政行为
法律适用
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院起诉，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院起诉。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院起诉。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将起诉期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将起诉期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的起诉是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
参考文献
1、应松年《中国行政诉讼法教程》当代世界出版社2000年5月第1版
2、杨海坤
《行政诉讼法学》中央电大出版社
1994年2月第1版
突发事件处理的原则和方法篇7
关键词：涉港澳民事诉讼管辖权司法协助
香港、澳门回归祖国后，与内地的民事交往不断扩大，民商事纠纷也日益增多，已越来越显示出我国涉港澳民事诉讼程序制度的不完善。作为区际法律冲突核心内容之一的管辖制度存在的一些突出问题，更是经常困扰着有关的法院和当事人，解决与港澳之间的区际管辖冲突有时甚至要比解决国际之间的管辖冲突还要复杂和困难。因此，针对此类民事纠纷的特定情况，处理时，在如何确定并适用我国涉港澳民事诉讼程序上存在不少矛盾和需要解决的问题，
一、内地和香港处理涉两地民事诉讼管辖权冲突的规定
（一），香港涉外民事诉讼管辖权制度的规定（澳门略）
1，香港法律将涉外民事管辖权区分为对人诉讼的管辖权和对物诉讼的管辖权。对人诉讼，是指直接针对某一个人的诉讼，旨在通过法院责成某人为或不为某项行为。这种诉讼一般只拘束诉讼当事人。根据香港法律的规定，被告身在香港，而法院的文件能在香港送达被告，或被告自愿接受香港法院的管辖权，或在香港以外的地方，而法院根据《最高法院规则》规定，批准将文件于外地送达被告等三种情况下香港法院可就对人诉讼行使管辖权。对于对人诉讼，香港法院是从“有效”原则出发来决定自己的管辖权的。
所谓对物诉讼，是指原告请求法院维护其财产权益的诉讼形式。对物诉讼除了拘束诉讼当事人以外，还可以拘束有关的第三人。对物诉讼主要包括决定物之所有权或其它权利的诉讼、海事诉讼和有关身份行为的诉讼。其中前两种对物诉讼也采取按“有效”原则确定法院的管辖权。对关于身份行为的诉讼，香港法院一般根据当事人的住所地或经常居住地是否在香港来决定它是否具有管辖权。
2，香港的冲突法对国际冲突法和区际冲突法不作区分，所以香港冲突法对涉外民事诉讼管辖权的规定也应当适用于涉大陆民商事案件。此外，根据《基本法》，香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区所有的案件均有审判权，包括涉大陆案件。在处理涉大陆民事诉讼管辖权冲突时，也会依据上述规则。
（二），内地关于涉港澳民商事诉讼管辖权制度的规定
1，涉港澳民事诉讼管辖权的相关的规定主要体现在最高人民法院的《全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要》（以下简称为《纪要》）和《关于审理涉港澳经济纠纷案件若干问题的解答》（以下简称为《解答》）中。根据《解答》的规定：审理涉港澳经济纠纷案件，在诉讼程序方面按照民事诉讼法关于涉外民事诉讼程序的特别规定办理；在实体方面，按照民法通则第八章涉外民事关系的法律适用和涉外经济合同法第五章的规定，应适用香港、澳门地区的法律或外国法律的，可以适用。
根据上述规范性文件的规定，内地法院行使涉港澳民事诉讼管辖权参照涉外诉讼处理。此外，对涉港澳合同案件、侵权案件和离婚案件等实行特别管辖。（详见解答的相关规定，此处不一一分别列举）
2，肯定平行诉讼，并规定内地诉讼具有优先效力。
（1），平行诉讼，是指相同当事人就同一争议基于相同事实以及相同目的在两个以上的的国家或地区进行诉讼的现象。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定：“中华人民共和国人民法院和外国法院都有管辖权的案件，一方当事人向外国法院，而另一方当事人向中华人民共和国人民法院的，人民法院可予受理。判决后，外国法院申请或者当事人请求人民法院承认和执行外国法院对本案作出的判决、裁定的，不予准许；但双方共同参加或者签订的国际条约另有规定的除外。”此外，最高人民法院在《纪要》中也指出，“凡中国法院享有管辖权的涉外、涉港澳经济纠纷案件，外国法院或者港澳地区法院对该案的受理，并不影响当事人就同一案件在我国人民法院，但是否受理，应当根据案件的具体情况决定。”这说明我国对于涉外平行诉讼是基本肯定的，并规定国内诉讼具有优先效力。对于当事人提起的涉港澳平行诉讼则不加限制。
3，承认协议管辖。
根据最高人民法院的《解答》和《民事诉讼法》的规定，对于因合同纠纷和物权纠纷（除涉及不动产物权的纠纷外）提起的诉讼，双方当事人可以协议选择内地法院行使管辖权；在没有协议的情况下，如果一方向内地法院，另一方应诉，并进行实体答辩的，内地法院也可行使管辖权。这实际上肯定了涉港澳案件，双方当事人可以采用明示或默示的方式约定管辖法院。
二、我国现行涉港澳民事诉讼管辖权规定存在的问题
（一），对涉港澳案件的定性比较模糊，不利于纠纷的解决
除了《纪要》和《解答》对涉港澳案件的民事诉讼管辖权做了一些具体规定以外，并没有其他的相关规定。所以，在处理涉港澳民事诉讼时，往往缺乏必要的法律依据，各地法院各行其是，造成涉港澳案件管辖权的混乱，这就使涉港澳案件的处理存在很大的不确定性。
1，我国内地与港澳地区之间存在着不同法域的区际法律冲突，冲突内容不仅涉及社会主义与资本主义两种不同的法律性质，还涉及到几大法系之间的差异等，冲突的情况十分复杂，中国内地作为不同的法域，在香港的冲突法上甚至如同一个“外国”。处理涉港澳案件会遇到处理涉外案件遇到的全部冲突法问题，仅以一个国家为出发点将涉港澳案件作为域内案件对待，适用域内民事诉讼程序法是完全不现实的。
2，内地和香港属于同一国家，虽然也存在一定的利益差别，但并不存在根本的利益冲突，管辖权的扩张和争夺已属次要。频繁出现“一案两审”等管辖权冲突，甚至出现同一事实和法律关系不同的裁判结果，将严重影响港澳和内地之间的审判权威和双方互信，加强协调避免冲突反而显得十分迫切。在此情形下，显然不能直接适用涉外民事诉讼程序的规定解决涉港澳案件的管辖问题。
（二）目前的相关规定和受案原则，无论对港澳当事人还是对大陆方当事人都是不利的。
1，一些具体规定对港澳当事人的特别规定权利义务分配不均衡，实际上使港澳当事人受到不公平对待。港澳地区的被告既要承担国外被告特殊的诉讼义务，如文书公证、聘请内地律师等，面对与国外被告在法律了解等方面同样的困难，却又不能获得按国际通例理应享有的较长的答辩和管辖权异议期限，直接限制港澳地区的被告行使管辖异议权，是不公平的。
2，目前，内地在确定涉外民事诉讼管辖权时以“原告就被告”为一般原则，兼采最密切联系原则，而香港则以实际控制为原则，两地不统一的规定对大陆当事人也是极为不利的。因为涉外民事诉讼管辖权，不仅会影响到审理该案需要适用的程序法和实体法，而且会影响到法院生效判决的承认和执行。按照内地目前这种确定管辖权的原则，如果败诉方在大陆，其财产一般也在大陆，这类判决就容易得到执行；相反，如果败诉方是香港居民，其财产一般也不在大陆，判决就难以执行。而且，如果香港居民是被告，且争议标的不在大陆，则法院一般不会受理。显然无论是哪种情况对大陆当事人都极为不利。
（三）现行规定存在着一些不明确、不合理之处（以合同纠纷的管辖权依据为例）
1，根据“被告代表机构所在地”行使管辖权。目前大多数国家和国际条约所确认的只有某一诉讼是由于该代表机构直接引起或与其有关的情况下，才对不在本国的被告依据这一联结点行使管辖权。而我国却没有这样的限制，会有将“被告代表机构所在地”视为“被告住所地”的嫌疑。
2，规定合同签定地和合同履行地等术语缺乏明确的界定。因为两地的法律对此规定是各不相同的，所以在实际操作时就可能因概念的含义模糊而产生分歧。
(四)不加限制地肯定平行诉讼，造成两地区际管辖权冲突不合理扩大
1，与国内民事诉讼中对待“平行诉讼”的态度截然对立，与涉港澳案件“不是涉外案件”的定位不协调。
2，有可能导致当事人“选购法院”，即当事人选择一个其认为可能会作出有利于他的判决或裁决的国家的法院进行诉讼，这对被告非常不利，也浪费国家的诉讼资源。
3，内地和港澳之间存在平行诉讼的关键是如何把它控制在一定的范围内，以避免使两地的管辖权冲突不必要的扩大。人为地不合理扩大两地管辖权冲突的范围，加大解决纠纷的难度和成本，严重影响港澳和内地之间的审判权威和双方互信，也不利于双方的正常民事交往。
4，实践中，一些本来应由港澳法院管辖的案件，因当事人选择向内地法院而成为内地法院必须受理的案件，甚至明知没有管辖权，也要先行受理，再看是否有被告默认管辖的事由出现。一方面内地法院面临从送达文书、调查取证，到法律适用、裁判执行等一系列困难，另一方面与港澳法院争夺管辖权的迹象明显，不利于与港澳司法机关的互信合作，反而可能为一些非正当的开方便之门。
（五）缺乏消极冲突的解决方法
消极的管辖权冲突，是指对同一涉两地的民商事案件，内地和港澳法院都没有管辖权或都以对方拥有管辖权为由拒绝管辖的情形。这种情况虽然比较少见，但又是客观存在的。纠纷当事人无法通过司法途径获得必要的救济，显然不利于对当事人合法权益的保护。
三、涉港澳民事诉讼管辖权冲突的解决方法
（一），正确定位涉港澳民事诉讼，以司法协商作为解决民事诉讼管辖权冲突的主要方式。
1，涉港澳案件不同于一般的国内案件。两地的法律属于不同的法系，在适用的原则、制度等方面都存在较大的差异。此外，“一国两制”原则要求内地不能把港澳作为一般的内地省级地区来看待，港澳法律是和内地法律处于完全平等地位的。我们不能借口港澳属于中国的范围内，而强行把涉港澳案件作为国内案件来对待。
2，涉港澳案件也不同于一般的涉外案件。涉外民商事诉讼管辖权冲突的本质是利益冲突，包括当事人私人之间的利益冲突和国家之间的公共利益冲突。而内地和港澳属于同一国家，公共利益的冲突并不多见，主要是当事人私人利益方面的冲突。所以，内地和港澳应着眼于在“一国两制”的框架下，以公正、及时、有效解决纠纷为着眼点来解决管辖权冲突。对涉港澳民事诉讼的这种定位，应作为选择解决涉港澳民事诉讼管辖权冲突的方式的出发点。
解决区际民事诉讼管辖权冲突的途径主要有以下几种：
（1）各法域分别制定自己的区际冲突法。目前两地采取的基本上就是这种做法，操作性很强，效果却没有保证。在管辖权冲突方面，各地区之间的理论和规范都不一致，无法从根本上消除管辖权冲突，而且一个地区积极协调管辖权冲突的努力得不到其它地区的支持和配合，将有损双方的互惠关系。
（2）制定全国统一的区际冲突法。统一的冲突法能消除当事人“挑选法院”的现象，不涉及两地的实体法和程序法，较容易达成一致；能避免冲突法本身的冲突，也使识别问题变得简单的多；能够为将来实体法的统一奠定基础。效果应是比较明显。但目前用来解决涉港澳民事诉讼管辖权冲突却不现实。原因在于，全国人大常委会只能制定有关国防、外交和其它按照基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律施行于港澳，有关区际冲突的法规并不在这个范围内。而港澳特别行政区的立法机构也没有权力制定可适用于两地的统一的冲突法律。两地也没有共同的最高司法机关来通过司法途径实现冲突法的统一。因此，统一立法权的依据不足。
（3）条约方式。在一国之内存在“对等”障碍。《香港特别行政区基本法》第95条规定，“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。但将“内地其他地区”界定为内地省级地区，由其司法机关与香港特别行政区司法机关签订协议，会过于烦琐，难有一致的效果。
（4），通过司法协商方式解决管辖权冲突。从短期来看应是可行的。原因在于：
首先，两地管辖权冲突的性质决定了应通过协商解决冲突。涉港澳诉讼不同于一般国内诉讼，加之两地没有共同的立法机关和最高司法机关，无法直接通过统一冲突法或统一实体法的方式解决管辖权冲突；涉港澳诉讼又不同于一般的涉外诉讼，两地属于同一国家，并不存在根本的利益冲突，再进行管辖权的争夺已不必要。
其次，通过协商解决管辖权冲突，不需要两地的实体法和程序法发生大的变化，符合“一国两制”原则，也比较容易做到。
再次，协商解决两地的管辖权冲突具有法律依据。如香港《基本法》对此作了原则性规定，“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。比较可行的做法是由最高人民法院代表内地各级法院，同香港特区政府或终审法院进行协商，达成一致后，在大陆方面，由最高人民法院以司法解释的方式在内地施行，在香港，由香港特区政府或终审法院以适当的方式颁布在香港实施。
最后，司法实践中有类似的先例。最高人民法院《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》，就是最高人民法院和香港特别行政区政府协商的结果，相应的内容分别在两地通过适当的方式实施。
（二）确定两地一般的管辖原则——被告住所地法院管辖
香港回归以后，其原有的“有效原则”在同一下作用大大降低。被告住所地作为被告生活关系的中心，往往与案件具有密切的联系，以被告的住所地为行使管辖权的根据有助于被告参加诉讼，有利于保护被告的合法权利，也可以增加对判决的有效性的保障，同时一个有效判决的顺利执行也同样符合原告的利益。
（三）一些现有的规定有待规范和明确
内地和香港分属不同的法系，在法律传统和法律实施环境等方面都有较大的差异，这就决定了两地在语言表述和法律术语的使用上存在较大的不同。即使是同一概念，在内地和香港使用时所具有的含义也可能有很大的差别。现有规定中存在的含义模糊，容易产生歧义的法律术语和表述，都需要明确，以免不必要地增大纠纷解决的分歧和难度。
（四）以“一事不再理”和“不方便法院”原则相结合，限制不必要的平行诉讼
1，尊重港澳地区法院的管辖权，限制“平行诉讼”。
平行诉讼会造成司法资源的浪费，加重当事人的负担，并导致出现相互矛盾的判决，对法院判决的执行也会产生极为不利的影响，因此要限制平行诉讼的范围。平行诉讼的成立一般意味着两地法院均有管辖权，采用受理在先的原则可以适用于解决内地与港澳法院之间的平行管辖问题。
2，根据“不方便法院原则”，尽快确立拒绝管辖制度。
涉外民事诉讼程序作为民事诉讼法的一个组成部分，仍然受民事诉讼法基本原则的指导。当产生区际民事管辖权冲突时，依据“两便”原则确定法院的管辖，不仅有利于保护当事人的利益，同时也便利法院司法。如果先受理的法院和该案件联系密切，比较适合审理，并能够作出及时、公正的判决的话，另一地区的法院就不再受理；但如果先收到当事人的法院虽有管辖权，但与该案联系并不密切，或因其他原因不适合审理该案的，该法院可以拒绝受理，而告知当事人向另一地区的方便法院。
长期以来，“不方便法院原则”已在香港的司法实践中被广泛采用，也获得澳门地区法院的认可。我国内地法院也成功适用过。如果我国正式确立“不方便法院原则”为决定涉港澳民商事管辖权的一项重要制度，会促使香港和澳门也将“不方便法院原则”适用于香港地区与我国内地的民商事案件，从而有效解决涉港澳民事诉讼管辖冲突。
（五）增加必要管辖法院的规定
解决管辖权的消极冲突，除了增加确定管辖权的连接因素和弹性管辖依据外，也有必要从制度上给以正面的规定，即规定必要管辖法院。当内地法院没有管辖权，而原告不向内地法院又明显没有其他法院可以提供司法救济时，与案件有足够联系的内地法院可以行使管辖权。
（六）根据意思自治原则，尊重当事人之间的管辖协议，“当事人约定优先”。尤其适用于合同纠纷引讼的涉港澳案件。但又必须指出，其合同双方当事人只能选择内地或香港（澳门）两地中的法院，不能协议选择任何外国法院管辖。这是维护国家的原则和做法。而且不得违反民诉法对级别管辖、专属管辖及已订有仲裁条款不得再协议选择法院管辖的有关规定。否则，协议选择管辖无效。
四，涉港澳民事诉讼管辖权异议的处理。
1，《民事诉讼法》第38条可以作为提出涉港澳民事诉讼管辖权异议的根据。问题在于，管辖权异议的处理结果仅有两种，不成立的裁定驳回，成立的则只能“裁定将案件移送有管辖权的人民法院”，这里的“人民法院”显然不包括港澳地区的法院，这就使得主张案件应由港澳法院管辖的当事人面临于法无据的困境。
2，对于异议成立内地法院不行使管辖权的案件可以裁定驳回。由于《民事诉讼法》第38条规定的处理方式均不适用于管辖权异议成立而内地人民法院不行使管辖权的情形，笔者认为对这一情形的处理应采用驳回原告的方式。一般而言，法院受理案件的条件之一就是受诉法院享有管辖权，既然受诉法院没有或不便行使管辖权而又无权将案件移送其它法院，驳回也就成为唯一恰当的选择了。
五，结语。
管辖权冲突是基本问题中的基本问题。它既关系到司法问题，又涉及到实体法律的适用和法院判决能否得到承认和执行，同时也是任何一个民商事案件程序中都要首先解决的问题。内地与港澳都有涉及外国的民事诉讼所适用的程序规则，但均未制定或完善审理区际案件的程序规则。由于内地和港澳解决涉外民事案件的相关实体法和程序法都存在着较大的差异，对于当事人而言，同一纠纷选择在内地进行诉讼或在香港进行诉讼，可能会有不同的结果，这种情况下，出现“挑选法院”和“一事两诉”等现象就难以避免。这些冲突的存在，会对内地和香港之间正常的民商事交往产生不利影响，大而言之将会影响到“一国两制”在香港的实施效果和香港的繁荣与稳定。所以，认真探讨两地之间民事诉讼管辖权方面存在的冲突，进而提出有效的解决方法，就显得非常必要。
参考书目：
1，《我国内地与香港特别行政区关于涉外民事管辖权的比较》，《当代法学》，朱志晟。
突发事件处理的原则和方法篇8
首先，“特权”的运用必须以公共利益为目的。洛克在《政府论》中写道：“这种并无法律规定、有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力，就被称为特权。”可见，只有为公众谋福利的权力运用，才能被恰当地称之为“特权”。这种“特权”的运用，是权责统一的体现，它是必要的，也是无可厚非的，必须给予充分的理解和尊重。“特权”如有其它含义的运用，纵使我们有千万个理由，都将代表着权力的腐败，非正义的行为。突发事件的处理，其目的是为了控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，进而保护人民生命的财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。显而易见，实现公共利益的最大化是其最终的依归。任何“特权”都必须以公共利益而非有限的特殊利益（包括集团和个人）作为基础，必须以是否为了促进社会的公共利益作为标准来衡量突发事件处理正当性的唯一依据。用卢梭的话来讲，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”
其次，保障公民的生命权是实施“特权”的优先选择。许多突发事件的处理都是与人的生命紧密联系在一起的。在“特权”的运用上，保障人的生命权必须处于首要和紧急的地位。第一，因为生命是一个人享有其他一切权利的前提，人的任何其他权利均须附有生命才能存在，这是一个重要的前提条件，换句话说，一个人生命权的消失，其所拥有的其它一切权利或利益将随之而消失，所以生命权的损害是无法准确计量的，生命权价值的不可评估性是其重要的特征，生命权优先于其他权利在逻辑上不证自明。第二，保护公民的生命权是目的而不是手段。“人是目的”，任何一种将人作为手段的企图都是一种不道德的行为，这是一种康德式的道德律―“绝对命令”，不能为处理事件而不择手段，生命权无条件的终极“目的”其价值地位之优越性不言而喻。《公民权利和政治权利国际公约》明确宣称生命权是“每一个人固有的人权”、为“最高权利”，即便“在社会紧急状态威胁到国家的生命的时候”，生命权也属不得加以克减的权利。《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”但是，人的生命权一旦消失，后续的国家和社会所给予的损失和应得的救济都将没有任何的实际意义。第三，人的生命价值不存在质的差别和量的比较。从质上来看，不能利用“特权”为保全自身生命权而侵害他人的生命权，即便在紧急状态下也不例外。这种行为不具备免责效力，也不合乎法律要求。从量上来看，不能说为了挽救多数人的生命，少数人负有牺牲生命的义务。即不得根据现场人生命的数量进行权衡。即便当数人共同陷入生命危险中，客观上已无法确保全体的共同生存，而任何一位或数位的牺牲都可能导致其他人的存活。此时，也无理性的标准确定危险共同体中的某人存在牺牲的义务。
第三，“特权”的运用应遵循比例的原则。在处理突发事件时，“特权”的运用尽管有“特”的一面，仍是一种权力的实施，孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”如何防止权力的滥用？比例原则就是对其限制的方法之一。比例原则即指在处理突发事件时，“特权”手段的实施与达到的目的之间应保持某种适当比例，或称客观的对称性，否则会产生合法而不合理的结果。如在处理某种突发事件时，有可能对他人的权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者的适度比例。我国的突发事件应对法也指出，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”比例原则是处理突发事件时领导“特权”运用的一个重要法则。在现有的条件下，它是在突发事件中对公共利益和公民私权最大限度的保护，以防止“特权”的滥用。如果在现场处置中一项最不经济和效率低下的措施得以实施，并能“成功”化解冲突，我们也不认为这是一项“好的”或“善的”措施。
突发事件处理的原则和方法篇9
论文关键词民事管辖权一国两制先诉法院
一、问题的提出
香港、澳门回归祖国后，与内地的经济交往愈渐频繁，内地和港澳的互涉案件日渐增多，已越来越显示出我国涉港澳民事诉讼程序制度的不完善。作为区际法律冲突核心内容之一的管辖制度存在的一些突出问题，更是经常困扰着有关的法院和当事人。因此，如何解决当前涉港澳民事诉讼管辖权冲突的问题已迫在眉睫。理顺涉港澳民事管辖权，是切实保护内地和港澳当事人的合法权益的客观需要，也是促进内地和港澳经济关系进一步发展的要求。本文就此作些初浅探讨。
二、涉港澳民事诉讼管辖权冲突的法律性质
要解决司法管辖权冲突，其根本问题是明确涉港澳民商事案件的性质的案件。笔者认为，对这种民事管辖权冲突性质进行认定的前提和基础是“一国两制”。实行“一国两制”并未改变我国原有的单一制国家结构形式，但是，“一国两制”突破了我国原来的单一法律体系，从而形成了“一国两制四法域”（包括台湾）的局面。
我国内地与香港地区都承认这样一个基本事实：我国内地与香港地区实行不同法律和司法制度，这是两个不同的法律区域。在实践中，我们承认港澳与我国内地是相互独立的法域，在司法实践中，对于“涉港澳案件”都参照“涉外案件”处理。对于涉港案件的司法管辖权也都适用我国法律中有关涉外案件司法管辖权的法律规定。但是，这种不同法域是处于同一主权下的，应当认定为一种区际管辖权冲突，而区别于不同主权间的国际管辖权冲突。内地和港澳地区属于同一主权国家，虽然也存在一定的利益差别，但并不存在根本的利益冲突。特别是在民商事领域，冲突的内容一般只涉及当事人双方的利益。对于内地和港澳地区来说，更为重要的是如何更好的保护当事人的利益，为两地经济进一步发展和交流提供保障。而管辖权的扩张和争夺已属次要。频繁出现“一案两审”等管辖权冲突，甚至出现同一事实和法律关系不同的裁判结果，将严重影响港澳和内地之间的审判权威和双方互信。在此情形下，加强协调避免冲突，解决涉港澳案件的管辖问题显得十分迫切。
三、中国和港澳地区对于民事管辖权冲突的具体表现
（一）确定民事诉讼管辖权的原则不同
在管辖权问题上，香港继承了英美法系的做法，采用“实际控制”原则，就是指法院对某宗案件行使管辖权，必须对其所管辖的案件有实际的支配力，如对被告或者财产能够进行有效的控制，或者是能够有效执行判决。我国内地则遵循大陆法系的传统，以“原告就被告”为一般原则，即以被告的住所地或者居所地来确定管辖权，兼采用最密切联系原则。这种实体规定的不同，是产生民事管辖权冲突的根本原因。内地的一般地域管辖原则与香港的实际控制原则的冲突代表着大陆法系与英美法系管辖权理论的基本冲突，是区际管辖权冲突的基本根源。
（二）我国不加限制地肯定平行诉讼，造成两地区际管辖权冲突的扩大
所谓平行诉讼，是指同一案件先后在两个不同的法院之间进行审理。我国允许涉港澳的平行诉讼，相关法律有明确规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定：“中华人民共和国人民法院和外国法院都有管辖权的案件，一方当事人向外国法院起诉，而另一方当事人向中华人民共和国人民法院起诉的，人民法院可予受理。判决后，外国法院申请或者当事人请求人民法院承认和执行外国法院对本案作出的判决、裁定的，不予准许；但双方共同参加或者签订的国际条约另有规定的除外。”根据最高人民法院在《全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要》中的规定，“凡中国法院享有管辖权的涉外、涉港澳经济纠纷案件，外国法院或者港澳地区法院对该案的受理，并不影响当事人就同一案件在我国人民法院起诉，但是否受理，应当根据案件的具体情况决定。”这种司法管辖扩张的倾向，导致一事两诉的可能。一方面会造成司法资源的浪费，加重当事人的负担，另一方面可能会出现相互矛盾的判决，损害法院的司法权威，也不利于判决的执行。
（三）协议管辖的冲突
内地《民事诉讼法》对协议管辖有明确规定，涉外合同或财产纠纷的当事人，可以用书面协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖，但不得违反内地有关级别管辖和专属管辖的规定。《民事诉讼法》对协议管辖是有限制的，即：当事人只能就涉外合同及涉外财产权益进行协议管辖；选择的法院必须是与争议有实际联系；不能违反内地关于级别管辖和专属管辖的法律规定；协议管辖必须以书面形式进行约定。此外，在没有协议的情况下，如果当事人一方向内地法院起诉，另一方当事人应诉，并进行实体答辩的，内地法院也可行使管辖权。这实际上肯定了涉港澳案件，双方当事人可以采用明示或默示的方式约定管辖法院。
香港也承认当事人协议管辖，其允许协议管辖的范围也很广泛，任何域外民事诉讼除专属管辖外都可以协议选择管辖法院，并没有内地关于特定民事纠纷的限定。另外，在协议管辖的形式上，允许书面和口头形式。
（四）两地民事管辖权确定原则的不同，导致出现消极的管辖权冲突的可能
所谓消极的管辖权冲突，即由于两地以不同的原则确定管辖权，对同一民商事案件，两地法院都拒绝管辖的情形，使当事人无法通过司法救济的途径保护自身合法利益。
香港作为普通法地区，在外国法院与案件或当事人有更为密切或真实的联系时，往往利用“不方便法院原则”拒绝管辖案件或中止本地诉讼。此外，在发生一事两诉时，香港法院除了可以中止本地诉讼外，还可以禁止当事人参加境外诉讼。内地则没有确立“不方便法院原则”，对于当事人向内地法院的起诉，不论外国法院是否已受理或做出判决，均不影响内地法院对该案件的管辖。
四、内地和港澳地区民事管辖权的冲突的解决
涉港澳案件不同于一般的国内案件。两地的法律属于不同的法系，在适用的原则、制度等方面都存在较大的差异。内地和港澳地区的民事管辖权冲突，是在一国两制的框架下产生的冲突，这种冲突并不是国家与国家之间的司法利益冲突。同时，也不能把港澳作为一般的内地省级地区来看待，港澳法律是和内地法律处于完全平等地位的。我们不能借口港澳属于中国的主权范围内，而强行把涉港澳案件作为国内案件来对待。两岸三地应该本着维护国家司法权威，保护公民合法利益，促进两地经济发展的原则，积极协商合作，寻求解决冲突的有效途径。
（一）解决管辖权冲突的模式
1.制定统一实体法或冲突规则的模式
内地所采取的属地管辖原则，具有明确性和稳定性的优点，因此成为世界上多数国家在确定民商事案件管辖权时所采用的标准。内地和港澳属于同一主权国家，为两地通过制定统一的实体法，确定属地管辖为基本原则提供了可能性。其次，通过制定统一的冲突规则，确定一致的联结点，既不涉及实体法的问题，又可以有效地解决冲突。
但是，应当承认，内地和港澳地区是相互平行的法域，根据“一国两制”的精神和基本法的规定，国家只能制定有关国防、外交和其它按照基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律，制定全国统一的区际冲突法不在此范围内。制定统一实体法或者冲突规则缺乏法律依据，可能会伤害港澳同胞对一国两制的信心。
2.两地签订条约的模式
两地之间相互承认和执行民商事判决的安排缺失，是两地民商事管辖权冲突的重要原因之一。通过签订两地协议安排，可将管辖权问题与判决的相互承认和执行问题一揽子解决。内地和港澳地区通过协商订立条约，统一涉港澳地区的管辖权问题，一方面可以有效地解决管辖关冲突，另一方面也不会伤害港澳地区的司法独立。但问题是港澳地区没有独立的主权。根据对等原则，其无法与全国性立法司法机关签订条约。但是，如果要求港澳特别行政区司法机关与内地各省级司法机构一一签订协议，又会过于烦琐，难以执行。
现行最有效的办法，是通过司法协议的方式解决管辖权冲突。即由最高人民法院代表内地各级法院，同香港特区政府或终审法院进行协商，达成一致后，在内地和港澳地区分别由其最高司法机关推动实行。这实际上是一种变通的条约方式。而且在司法实践上也有一定的成果。最高人民法与港澳地区已经就区际送达、仲裁裁决的承认与执行、取证等方面达成了相应的协议。
（二）解决管辖权冲突的原则
1.确立先受理法院管辖原则和不方便法院原则，避免一事两审
先受理法院管辖原则是指相同当事人就同一民事纠纷基于相同事实以及相同目的分别向不同地区起诉时，原则上由最先受理的地区的法院行使司法管辖权。也就是说，如果相同当事人就同一案件基于同一事实已在某一法院起诉的，其他法院一般应不再受理或停止诉讼。这一原则为多数国家所认可。
不方便法院原则是指对某一涉外民事案件具有管辖权的法院，由于其本身就审理这一案件而言是严重不方便，因而拒绝行使管辖权，从而促使被告在另一个更方便的法院进行诉讼。判断一个法院是否方便法院，应该考察其与该案件是否联系密切便于审理，是否能够作出及时、公正的判决。不方便法院原则已得到港澳地区司法界的认可。我国内地法院也成功适用过。对于内地和港澳，都是容易接受和有效的。
确立先受理法院管辖原则和不方便法院原则，是一种国际礼让的标志，避免当事人选择对其有利的法院或者是判决，从而节省诉讼资源，避免一事两审，使民商事争议得到及时、有效解决，更好的保护当事人的合法利益。
2.根据当事人意思自治原则，扩大协议管辖的范围。
意思自治原则是民商事领域的重要原则。民商事纠纷主要是当事人之间的利益冲突，当事人当然有权处分自己的权利。意思自治原则要求尊重当事人之间的合意。如果双方当事人对于管辖权问题有约定，当事人约定优先。协议管辖是避免和减少管辖权冲突的重要方法。扩大协议管辖的范围，有利于减少管辖权冲突。在涉港澳民商事案件上，可以将协议管辖的适用范围从合同或者财产权益纠纷案件，扩大至侵权、继承、婚姻家庭等其他民商事领域。在当事人没有明确约定选择法院是排他性管辖还是非排他性管辖时，应当允许法院推定为隐含的排他性管辖。
3.一事不再理原则。
内地与港澳民事管辖权的积极冲突的主要表现就是平行诉讼，即一事两诉。但是，目前两岸三地还没有确立互相承认判决的制度，对于一事不再理难以实行。况且，“一国两制”的“两制“就是内地与港澳实现两种社会制度和法律制度。因此，适用一事不再理原则解决内地与港澳民事管辖权的积极冲突，是基于区际间的一种礼让，是区际法院之间的一种尊重。对适用法院地实体法审批的域外判决，如果在本法院的同一案件中确定的准据法是同一法律，考虑到外地法院对其本域内法律更为熟悉，可对域外法院所做的判决采取灵活处理的方式。如可以将域外法院判决中所认定的事实作为本法院对案件事实的认定依据，而不需要再进一步审查。
4.必要管辖原则。
必要管辖原则是指一个法院没有管辖权，但是原告不向其起诉又明显没有其他法院可以提供司法救济时，只要该法院与案件有足够联系，就可以也应当行使管辖权。必要管辖原则是很有必要，它有利于消除国际民商管辖权的消极冲突，避免当事人得不到司法保护，维护司法公正。
5.有利于判决的域外承认和执行原则。
在解决内地与港澳民事管辖权冲突时，应结合实际情况，考虑民事关系的主要法律义务承担方所在地法院或主要义务履行地法院的管辖权，以利于判决的执行。如果两个法域的法院都有管辖权，但是受案法院初步查明债务人在其域内根本没有财产可供执行，则经原告同意，可以不受理案件。
突发事件处理的原则和方法篇10
一、条例的创新与特色
《条例》涉及很多行政法方面的问题，但给人印象最深的有以下几个方面：
第一，该条例的适用范围比《传染病防治法》要宽。不仅适用于重大传染病疫情，而且适用于突然发生的造成或者可能造成社会公众健康严重损害的群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职业中毒事件以及其他严重影响公众健康的事件。
第二，该条例授权在突发事件家发生后，国务院和省级政府可以设立和成立突发事件应急处理指挥部，为处理突发事件提供了有效的组织保障。发生重大突发公共卫生事件后，政府能否有效控制和处理该事件，关键取决于是否存在反应灵敏、指挥有力的统一领导机构，该机构能否协调各方面力量，迅速采取果断的处置措施，及时有序处理突发事件。由于突发公共卫生事件涉及政府管理的多个领域，必须调动多方面力量，协调一致，共同应对。《条例》要求在突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥。省级政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省级政府主要领导担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。全国突发事件应急指挥部属于法规授权成立的临时机构，作为国务院处理突发事件的应急处理组织，享有法规授予的特别行政权力，它既是应急处理全国突发事件的统一指挥机构，同时也是应急处理突发事件的各个行政部门的协调和领导机构。省级突发事件应急指挥部作为省一级法规授权组织，负责领导和指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。
第三，条例规定了突发事件应急预案和监测预警制度，为防范与紧急应对突发事件提供了制度保障。条例明确了各级政府制定预案的职责和启动程序，并对预案的内容提出了具体要求。同时，针对此次“非典”暴发流行时，有些部门和地方预警能力不足，监测系统反应不灵敏的问题，条例规定国家建立统一的突发事件预警系统，并确保其正常运行。
第四，进一步明确了突发事件的应急报告和信息公布制度。条例对各级政府及卫生行政主管机关、医疗机构、有关单位以及公民个人分别规定了严格的突发事件报告制度，在《传染病防治法》关于及时报告的要求基础上，规定了更为明确的报告时限制度，即省级政府接到突发事件报告后必须在1小时之内向国务院卫生行政主管部门报告，县级政府卫生部门接到报告2小时内，要向本级政府和上级卫生行政主管机关报告。将报告的时限确定为1小时、2小时的法律规定在现行的法律、法规中并不多见。此外，针对此次“非典”防治中暴露出的信息公布不及时、不准确等问题，条例要求政府公布信息必须做到及时、准确、全面。
第五，条例关于突发公共卫生事件发生后各方法律义务和责任的规定更为明确。各级政府及其有关部门应当保证应急处理所需的医疗救助设备、救治药品、器械等物资的生产、供应，铁路、交通、民航部门应当保证及时运送。应急指挥部可以根据突发事件应急处理的需要，紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。县以上政府从财政上要落实应急储备经费和生活困难患者的救治费用。相关医疗机构和职能部门必须严格履行法定应急处理职责，不得拒绝。条例对各级政府机关、医疗机构、相关单位以及个人都规定了十分明确的法律责任，凡违反条例规定，隐瞒、缓报、谎报突发事件，对上级部门的调查不予配合或者阻碍、干涉调查，以及拒不履行职责、、失职、渎职的，要追究相应的行政和刑事法律责任。
二、实施《条例》应当注意的问题
第一，必须认识到，条例确定的义务主体是多个，而不是一个。在处理突发公共卫生事件中，不仅政府机关及其相关部门必须履行多种义务，如成立应急指挥组织的义务，建立日常应急预警和监测机制的义务，制定应急预案的义务，疫情信息的收集报告与及时如实公布的义务，监督检查与追究法律责任的义务等，而且医疗机构和相关社会组织，如铁路、民航、交通部门，居民委员会、村民委员会以及相关企事业单位同时也负有各种义务，特别是作为病患和疑似病人、密切接触者的普通个人也是该条例的义务主体。只有社会各方均依法承担起各自的法律义务，才能有效防范和及时处理各类应急卫生事件。