突发事件的定义十篇

发布时间:2024-04-25 18:17:20

突发事件的定义篇1

关键词:突发事件;公民知情权;保障

中图分类号:D9文献标识码:a文章编号:1672-3198(2008)03-0258-01

1对突发事件与知情权的解读

1.1关于突发事件的涵义与特征

对于突发事件,在国际上与其相近似的概念是“publicemergency”,欧洲人权法院将其解释为“一种特别的、迫在眉睫的危机或危机局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁”,欧洲人权委员会认为它必须是现实和迫在眉睫的。影响波及整个国家、全社会生活继续受到威胁、危机或危险必须是异常的,已至于采取正常措施或限制办法已明显不足以控制局势。在我国,非典疫情没有爆发之前,我国法律体系并没有对“突发事件”作出明确的界定,公民也没有对突发事件给予高度的重视。而在最新出台的《中华人民共和国突发事件应对法》中,指出突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这可以说是立法上对突发事件做了明确的界定。从这个定义我们可以看出突发事件具有以下几个特征:

(1)突发性:突发性可以说是突发事件最显而易见的特征,突发事件的发生让人猝不及防,没有任何思想准备,其爆发的时间、地点、方式、种类以及影响人们的生活程度远远超乎人们想象。例如,我国的“非典”疫情,美国的“9・11”事件。它们的发生让人没有丝毫的思想准备,具有突然性以及极大的不可预测性。对于事件的爆发,要求人们要在最短的时间内做出正确的反应,作出最有效的应对。

(2)紧迫性:在突发事件爆发之时,我们可以明显感觉到突发事件在时间上的紧迫性特点,由于它的爆发给人们带来巨大的震撼,是人们所不能想象的,要求人们必须对突发事件作出最快的反应,否则,它带来的后果就不堪想象,将会给国家、社会以及个人带来巨大灾难。

(3)广泛性:这意味着突发事件在爆发的范围上具有广泛性。由于突发事件的爆发难以预测,爆发时又具有紧迫性,致使在很短的时间内很难控制局面,导致突发事件的发生覆盖性较强,影响范围广泛。

1.2知情权的涵义

知情权一词源于英文“therighttoknow”,由于翻译的不同,有的称为“了解权或知悉权”。作为一项法律上的基本权利,学者们普遍认为知情权有广义与狭义之分。有学者指出“广义的知情权,是指公民、法人及其他组织依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利,以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。”我们从这个广义的定义可以看出,广义的知情权不仅包括不平等主体之间的知情权,即公法上的知情权,还包括平等主体之间的知情权,即私法上的知情权。而对于狭义的定义,“是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公开某些信息的权利,和不受妨害地获得国家机关公开的信息的自由”。从这个定义我们可以看出狭义的知情权就是所谓的公法上的知情权。本文所采用的也正是狭义上的知情权。

2在突发事件应对中对公民知情权保障的价值分析

公民知情权在信息时代的今天格外的耀眼,在信息时代,人们要是失去了信息,就等于失去了自己的眼睛。尤其是在国家、社会、公民面对突发事件时又是那么的重要。在这危机关头我们来谈知情权就更容易理解其深刻的涵义,也更容易把握对知情权保障的价值。

首先,从公民自身权益角度来看,在突发事件中保障公民的知情权同时就是在保障公民自身的合法权益。有位学者说过“责备人民在权利上睡着,应先让人民知其有权利;责备人民违反义务,应先让其知义务所在。”知情权作为公民的一项基本权利,它的实现结果在于获得某些信息,可以说知情权的实现是其他权益保障的前提,也正是这些信息对于公民其他权益的保障起了基础性作用。这种基础性的作用在国家发生突发事件时犹为重要。我们知道,突发事件来临之快,范围之广以及结果之严重,往往使人们陷入恐慌,在慌乱之中不但难以做到最大限度的保障自己的权益,而且极容易因听信谣言而失去保护自己权益的最佳时机。政府通过可靠、准确的信息来满足公民对突发事件的认识,满足公民“知”的权利,这样,公民可以在信息真实、信息对等的条件下保障自己的权益。

3我国突发事件应对中保障公民知情权的构想

知情权是公民的基本权利已成为当今国家的基本理念。保障公民知情权是国家建设中的应有之义。公民知情权在国家发生突发事件时的重要性也凸显知情权的重要法律地位。那么,在突发事件应对中如何保障公民知情权就显得尤其必要。笔者主要从以下几点来考虑:

政府与公民之外的选择――新闻媒体的介入。在现实生活中,正是由于新闻媒体具有传递信息的使命,同时它的及时性、公开性以及高效性,使得新闻媒体一方面作为保障公民知情权的手段,另一方面使得新闻媒体承担了舆论导向作用。

对于政府而言,新闻媒体一方面是在作为政府权力的监督角色,而另一方面政府需要利用新闻媒体来协调与公民之间的关系。政府应当给予新闻媒体更大的报道新闻自由的权利,因为新闻媒体的自由度越大,获得的信息就越多,传递给公民的信息也就越多,公民了解突发事件的信息越多,越支持政府的行为,最后就越容易解决突发事件。

当然,政府对于新闻媒体的报道还是有一定限制的,比如,政府要明确新闻媒体报道信息的范围,规定新闻媒体报道信息的程序,坚决杜绝新闻媒体在报道突发事件时夸大信息或者传递不真实信息,误导公民。新闻媒体应当独立的承担自己的角色,既不能受公民小道消息的影响,也不能仅仅成为政府的工具,要在政府与公民之间寻找到适当的位置,为突发事件的解决起到应有的作用。

4结语

突发事件一词现在已经不为人们所陌生,正是由于其发生的突然、范围的广泛,后果的严重,在它发生的过程当中,人们更加呼吁要保障自己的知情权。这一特殊时期的知情权一方面保障了公民自己的合法权益,一方面对政府提出了更高的要求。但是,我们仍坚信随着我国民主与法治的不断发展,我国政府信息公开制度的逐渐成熟,以及公民自身法律意识的提高,对待今后的突发事件,我们公民的知情权会得到切实的保障。

参考文献

[1]韩大元,莫于川.应急法制论――突发事件应对机制的法律问题研究[m].北京:法律出版社,2005,237.

突发事件的定义篇2

在我国突发事件多为自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害及社会安全等四个方面,突发事件的程度从小到大为:一般、较大、重大和特别重大四级,进而采取的预警级别也分为一般(Ⅳ)、较大(Ⅲ)、重大(Ⅱ)、特别重大(Ⅰ)四级。

突发事件的发生要依据一定的契机诱发,诱因有一定的偶然性和隐蔽性,发生的时间、地点不确定。之所以称之为突发事件,这要涉及到一部分人的利益,从而产生心理压力和变化,很多社会性的突发事件有极少数人操控,利用部分人把事情推到高峰期,突发事件对另一部分人造成不同性质和规模的破坏,给社会带来一定的损失。突发事件导致社会发展的失衡性,使社会超出正常发展的轨道,常规工作的程序和方法失灵,必须用应急的方法面对突发事件。

公共政策是政府或其他权威人士制定的计划、规划或所采取的行动,公共政策是一个过程,有明确的目标、目的和方向,并以一定的价值观作为基础,它是对全社会有价值之物作权威性分配,涉及人们的利益关系。政策要反映和体现统治阶级的意志和愿望,它也作为公共管理的手段,服务于社会经济的发展和文化的进步,是各种利益的调节器。

在应急突发事件中,政策的主体、客体、环境都已相当清晰,政策过程中政策主体、客体、环境相互联系、相互作用,呈现动态发展状态。我们要注意几种应对突发事件的理论模式。

全面理性模式又称纯粹理性模式,指决策者依据完整而综合全面资料作出合理性决策,代表性人物林的布路姆要求有目标、有选择的应用分析模型以达到最优目标。在处理突发事件中,决策者要知道、明确事件的原因,清楚自己的目标、价值要点,制定达成目标的备选方案,选择最优的方案来应对突发事件。

有限理性模式讲的是在决策过程中对各种备选方案的选择不要求最优,而是次优或满意就可以。决策者依据自己的经验在有限理性和“满意”之下,不需要全面考虑所有备选方案,只要能达到对事件的应急处理,达到预计的目标就可以。西蒙何马奇都认为公共政策对应急突发事件时是介于理性和非理性之间的东西,人们受自己经验和、阅历、知识、能力、信息、时间等因素影响,只能在有限的且力所能及的范围内从事决策。

渐进模式是美国林德布罗姆提出来的,渐进主义模式强调依据基本方案,再与其它方案相比较后制定出更好的政策方案,渐进主义模式是要求随时间的变化而变化,在应对突发事件时,要有动态的思想观念,在不断的选择、修改基本的公共政策,已达到能够处理突发事件的目的。

混合扫描模式是由美国a?埃泽奥尼提出的。他同意林德布罗姆对全面理性模式的批评;同时,他分析了渐进模式的不足。他指出渐进主义者所作出的决策是社会中最强大的而且是组织起来的那部分人的利益,社会底层,没有参与决策的把部分人的利益却被忽略;渐进主义把注意力全部集中于短期目标上来,再过程中只是修正了原来政策的一些方面,而不顾及基本的社会变革,对于特别重的事件作出决策,渐进主义是缓慢、滞后的,可以说是无能为力的。埃泽奥尼将全面理性和渐进主义模式结合起来,充分发挥两者的优点,在某种环境下,全面理性模式是合理的,在另一种环境下,渐进模式又是可行的,高级理性决策过程确定了问题的基本方向,渐进决策则为理性决策做准备。混合扫描模式要关系到决策者的能力,建立在理论推导基础之上,它提醒人们注意到这样的事实,即就决策的重要性,范围的不同决定应使用不同决策方式,混合扫描模式理论是渐进主义和理性主义相结合的理论。在应对危机实践中即要考虑到问题的根本特征,掌握突发性事件发生的原因,要解决达到的价值目标,同时还要求决策者从根本上了解问题,唱响问题解决的根本旋律,渐进改变应对过程中的方式、方法,渐进过程可以突变行为措施,以最优化原则为指导,在处理突发性事件过程中不断改变着处理的方法,以解决问题为目标,以适当的价值观为导向,在不偏离总原则基础上发挥最大能动性,维护人民生命、财产安全,保护社会安定。

在突发事件发生后,我们要采取政策分析方法,应用运筹学、系统分析、数学、统计学、概率论、决策论、计量经济学和计算机等多学科知识方法,把这些多学科统一起来,运用到公共政策研究和分析过程中来。一个解决突发事件的公共政策制定过程要首先认定和细化问题,认清问题的性质;第二是建立评估的标准,通过技术可行性、经济和财政可能性、政治可行性、行政可操作性等进行标准的评估;第三是确定备选方案,通过对方案研究分析、不行为分析、快速调查、文献评述、理想现实世界经验比较、分类完善、头脑风暴、现有解决方案的修正等,确定备选方案。第四是评价备选方案,运用外推法、理论推测法、直觉预测法、折扣分析、传感性分析、实施分析等对选择的方案进行评价。最后是监督方案实施,在实施过程中进行前后对比,有为与无为的试验对比,成本取向等。

我国政府作为在社会中扮演政策的制定者,社会公共服务的提供者,还有公共事务的管理者,权力的执行者,在突发事件中理应发挥应有的作用,新公共服务理论也强调政府在应对突发事件过程中要确定好掌舵与服务中显现公共责任的主体性。

政府在应对突发事件中要面临策略选择,而中国政府治理过程中的政策大多是渐进的,所面临的各种因素的影响,中国政府更注重社会和谐稳定,突发事件的事态大多比较混杂,在混杂中稳定与和谐就成为我国政府在制定公共政策的一大原则。在强调稳定与和谐的同时还要加强法治,接受立法机关、民间团体和公众的监督,加强透明度分析,事态发展情况公布于众,做到内外环境协调。在保持事态发展和谐与稳定同时要讲究效率和效果,提高处理事件的效率。

突发事件的定义篇3

突发公共安全事件包括自然灾害、事故灾害和社会安全事件等多种类型,是人们对所有危害公共安全的、难以预测的突发灾害事件的通称。而围绕社会各方面在预防、应对、处置各种突发公共安全事件过程中而形成的真实历史记录构成了突发公共安全事件档案的实质内容,具有重要的价值与作用。对于各级档案部门来说,采取必要措施,加大工作力度,完善对突发公共安全事件档案的管理是十分必要的。主要表现在以下几方面:

1.完善突发公共安全事件档案管理是档案部门为构建和谐社会伟大实践提供有效服务的必然举措

同志指出:“我们所要建立的社会主义和谐社会应当是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。构建社会主义和谐社会是全国亿万人民群众在新时期的共同追求。社会主义和谐社会是建立在资源节约、环境友好基础之上的。而突发公共安全事件包括自然灾害、事故灾害和社会安全事件等多种类型,极大地威胁着社会的稳定,是与构建社会主义和谐社会伟大实践背道而驰的危险因素,必须加以限制与消除。

作为一种专业档案的门类,突发公共安全事件档案真实、全面地记载了整个社会各个方面预防、应对、抗御及善后处置突发灾害事故的全过程,是人们与各种灾害事故英勇抗争的真实写照。对于回顾突发公共安全灾害事故的全景原貌、总结同突发公共安全灾害事故抗争的经验教训,探寻各种突发公共安全灾害事故形成、发展的规律,从而尽可能地避免和减少突发公共安全灾害事故造成的损失等都具有积极作用。完善突发公共安全事件档案管理,有利于人类社会寻求到通过事先投入与防范,把灾害事故消灭在萌芽状态这样一种经济、快捷、可行、有效的公共安全建设之路;有利于人类社会利用先进技术手段与设备,尽可能地避免或减少灾害事故、尤其是突发性灾害事故对公共安全造成的损失与威胁;有利于创建和谐的社会发展空间和营造良好的经济建设环境,加快推进社会主义现代化建设事业的步伐;有利于建立资源节约、环境友好、科学发展的社会主义和谐社会。不难看出:强化措施,完善突发公共安全事件档案管理是各级档案部门服务经济社会发展、投身构建社会主义和谐社会伟大实践的必然举措。

2.完善突发公共安全事件档案管理是档案部门在新的历史时期进一步丰富馆藏、改善馆藏结构的基本要求

突发公共安全事件档案作为一种具有较强专业性的档案门类,是整个国家全部档案信息资源中不可或缺的重要组成部分。从微观具体的角度分析,突发公共安全事件档案记载反映了特定突发灾害事故发生、发展直至善后处置的全过程,是社会各方面与“天灾人祸”进行英勇抗争的真实写照,也是社会各方面总结经验教训、制定科学防范措施的重要依据,极具查考利用价值;从宏观整体的角度分析,突发公共安全事件档案是历史发展和社会记忆的具体体现,与其他各种门类的档案共同“描绘”着以往社会发展的历史进程。同时,突发公共安全事件档案作为档案大家族的一员,除了具备档案在行政、文化、业务、法律等方面的共同作用表现外,还具有其重要的特殊作用。因而,完善突发公共安全事件档案管理是档案部门在新的历史时期进一步丰富档案馆藏、改善馆藏结构、进而增强开发利用档案信息资源的能力,服务人民群众的现实需要、服务经济社会发展的基本要求。

突发事件的定义篇4

论文关键词突发公共事件急行政行政程序

一、问题的提出

随着近年来突发公共事件的增多以及公民对依法治理关注度的提高,通过制定统一的紧急状态法来整合国家应急制度、促进政府危机治理的法治化的必要性日渐凸显。在世界各国的法律中,紧急状态的含义不尽相同,大致来说有广义和狭义之分:广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态,包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况;狭义的紧急状况通常指发生在通过国家行政权即可加以控制的危险事态,某些国家专指某些特定的情形。学者们大多在广义上对紧急状态进行研究,以莫纪宏对紧急状态的定义比较有代表性:“紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。

本文从公共突发事件的生命周期、应急行政权力行使两个维度上研究紧急行政程序的制度内容,对将来完善紧急行政程序制度,促进政府危机治理行为的法治化,具有积极的意义。

二、紧急行政中的正当法律程序之治

(一)正当法律程序对紧急行政的约束

正当法律程序((dueprocessoflaw),是美国联邦宪法修案所确立的一项重要法律原则和制度。就正当法律过程条款适用的理论与实践来看,正当法律程序条款实质上对政府的活动施加了两方面的限制,即“程序的正当过程”(proceduraldueprocess)和“实体的正当过程”(substantivedueprocess)。实体的正当过程指当政府剥夺公民的生命、自由或财产时,必须提供充分的理由以证明其行为的必要性。换言之,实体性正当过程要求政府必须为其行为提供正当化的理由。实体性正当过程主要被法院运用于对立法之合宪性的审查。程序性正当过程是指包括行政机关在内的国家机关在作出决定以剥夺公民的生命、自由或财产时,必须遵循正当的法律程序。换言之,程序的正当过程对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求,即行政过程在程序上必须满足最低限度的公平。那么,在紧急状态下,紧急行政权是否受正当法律程序的拘束?笔者认为,自然公正与正当程序是现代法治的两块基石,即使在紧急状态下,政府行为也应遵循正当性的要求和最低限度的程序公平,以最大限度地兼顾公共利益和公民基本权利的保护。应当指出,政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力,采取一系列紧急措施包括大量的即时行政强制措施),必要时还可中断某些法律规范的实施,甚至暂停或限制公民的部分宪法权利但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权),具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性,因而也具有态意和滥用的特殊条件和可能,必须对其加以有效的监督和约束;而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一,这也是现代法治的基本要求。

(二)域外的紧急行政程序规定

根据域外一些国家《行政程序法》的明文规定,紧急情况下可对行政程序予以简化,其中反映出的紧急状态下行政程序的一般规律有:

1.紧急行政行为仍须遵循一定的程序规定

日本1993年行政程序法第13条规定,紧急状态下的不利益处分难以履行意见陈述程序时,可以不进行听证和申辩程序。根据台湾地区1999年行政程序法第103条规定,紧急状态下可不进行陈述意见程序。葡萄牙1991年行政程序法典、韩国1996年行政程序法对紧急状态下的程序减免作出了法律明文列举,意味着遵守行政程序为原则,简化和免除为例外;也表明了现代法治国家中的紧急行政对正当法律程序原则的坚持。

2.紧急状态下,程序的减免应当是出于公益的需要

公益原则是紧急行政程序的一项原则,上表所列几乎各国将情况紧急和公益需要作为两项并列的程序减免的条件,公益需要时程序拘束有所放松的不可或缺的条件,它也是行政机关酌定减免程序时的考量基准。

3.在行政过程中,行政机关对程序的减免有一定的自由裁量权

紧急状态下的程序减免有两种情形:一是律明确规定必须免除程序,如澳门1999年行政程序法典第97条、葡萄牙1991年行政程序法典第103条;二是行政机关根据情况的紧迫程度衡量出于公益需求而减少程序。如日本1993年行政程序法第13条、台湾1999年行政程序法第103条。

三、突发公共事件危机治理对行政程序的需求

(一)突发公共事件生命周期与行政程序

按照突发公共事件发生、发展和消灭的生命周期,大致上可以将政府的危机治理机制分为预测和预警机制、应急处置机制及恢复与重建机制。

1.预测与预警机制与行政信息公开

随着中国有关应急法律制度的发展和完善,各级人民政府及其职能部门大都对其所辖区域所管理之事项制定有应急预案,一旦危机发生,启动相关预案。随着法治政府建设进程的推进,政府有义务依职权主动进行危机的预测与预警,并及时向利害关系人及社会大众有关信息。在预测和预警机制中,政府有信息公开的义务;相对的,利害关系人和公众有知情权。

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条规定:“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并重点公开下列政府信息:……(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况;……”该条明确了政府在突发公共事件下的信息公开义务。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立健全突发事件预警制度,尤其是三、四级警报进入预警期后,应定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理。政府应在正确预测的基础上进行及时预警,前者取决于政府预测能力的提升,而后者依赖政府信息公开制度的完善。坚持以“公开为原则,以不公开为例外”,在突发事件面前,最大可能地保护最大多数人的利益。

2.应急处置机制中与告知、表明身份与说明理由、听证制度

在应急处置机制中,要遏制危机的蔓延,控制事态发展,行政行为要及时迅速。如图表一所表明的,必要时,行政程序应予以简化。在采取紧急行政措施时表明身份、告知有关事实与行政行为的内容,不仅是行政机关的程序义务,也容易使相对人认同行政行为的目标并接受行政行为的结果。如在采取隔离措施时告知事由与期限等等。

说明理由制度是一项重要的程序制度,但在突发事件治理时出于公益需要,可以不进行说明理由。这往往是情况急迫至来不及说明理由、进行申辩的程度时,相对人的程序权利为了公益而克减。如事态未达到一定的紧急程度,行政主体应将履行说明理由义务作为一般原则。

听证是现代程序制度的一项核心内容,但依各国紧急行政程序的相关规定来看,往往以立法的形式直接规定了在紧急状态下不须进行听证(如[澳门]1999年行政程序法典第97条的规定),而不向前述两种程序那样把是否克减的权利交给行政主体。因为听证的程序价值是公平优先的,对行政效率有所牺牲,而突发事件往往政府必争分秒来控制危机,所以立法的趋向是规定在紧急行政中不进行听证。

3.恢复与重建机制与行政救济程序

当危机过后,为了消除突发事件的影响,政府治理进入恢复与重建机制中。这时,为恢复常态,也为了体现法治原则,应对紧急行政行为进行救济。对存在程序瑕疵的行政行为,如果对当事人的权利义务继续发生影响,应予以补正,如制发有关文件和决定书等。如果明显存在违法,如非因公益而其也不涉及情况紧急的事项而减免了有关程序,给当事人造成损害的,相对人可以提起行政复议、行政诉讼,请求国家赔偿,启动行政救济程序。

(二)行政程序视野下的紧急行政权的行使机制

紧急行政程序是行政主体在行使紧急行政权,控制紧急状态时所应遵循的特殊程序,它规范的是在国家应职权急行政权和公民应急权利和义务关系中行政主体应如何行为。按照行政权力行使的过程,又可以将政府危机治理机制分为紧急行政决策机制、紧急行政权力实施与保障机制、紧急行政权力补正机制与责任机制。在行政程序视野下,紧急行政权力的行使机制受到紧急行政程序的启动、程序进行和程序的事后救济等步骤的规制。

宣告进入紧急状态,标志着紧急行政程序的启动,而宣告也是紧急行政决策机制发挥作用的结果。法律上的紧急状态必须经合法程序之宣布才产生,未经宣布的紧急状态不发生法律上的效力。有权宣布进入紧急状态的主体和程序,依各国法律的规定有所不同,有的国家法律规定,得由政府总理附署签发紧急状态法令。如希腊宪法第48条第1款规定:“共和国总统,在严重扰乱或明显威胁公共秩序和国家安全的情况下,得由总理副署的命令,宣布在希腊全境或局部地区实行戒严并成立特别法庭。”

当进入紧急行政程序后,行政主体依法可以采取应急处置措施,如强制隔离、强制驱散等。《中华人民共和国突发事件应对法》第51条规定,“发生突发事件,严重影响国民经济正常运行时,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施,保障人民群众的基本生活需要,最大限度地减轻突发事件的影响。”紧急行政程序紧急性和公益性的特征,使得它区别于常态下的普通行政程序。以法律的方式明文规定程序的简化和公民权利的克减,是紧急行政程序法的特征,体现了对紧急行政权的保障。

在中国,突发公共事件催生了行政问责制,也标志着紧急行政权力补正机制和责任机制的存在。在危机结束后,紧急行政程序终结,“决定进入危害发生期的应急行政机关就应当依法决定和宣布进入危害缓解期,解除和停止使用只能在危害发生期使用的限制性或者禁止性应急措施,并启用与缓解期相适应的恢复措施。”自2003年非典以来,一大批官员在行政问责中被免职和撤职。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”(administrativeaccountability)的概念,并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”除此以外,在公共紧急情况或者公共危机状态消除后,对于需要且能够补正的行政程序应当予以补正。紧急行政权力的责任机制还包含着行政主体承担有关的法律责任,《中华人民共和国突发事件应对法》对此作出了详细规定,对违反紧急行政程序的行政行为公民可以事后依法律程序申请救济。

四、完善我国突发公共事件下的行政程序法治的建议

(一)制定行政程序法典,对紧急行政程序作出规定

我国尚无统一的行政程序法典,笔者建议在将来的行政程序法典中对紧急行政程序作出规定,以规范紧急行政行为,完善行政程序法治。应松年教授撰文指出在《行政程序法(试拟稿)》中行政决定的一般程序一章,专设了一节来规定紧急行政程序。2008年4月中国首个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过,明确了突发事件治理中行政行为应遵循行政程序要求及行政机关的具体行政程序义务。该法第一百二十四条规定,突发事件发生后,行政机关为应对突发事件依法作出行政决策,制定决定、命令,采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施,根据应对突发事件的需要,可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限,变通或者部分省略有关行政程序。采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时,应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,行政机关应当停止执行行政应急程序。从域外立法经验看,在《行政程序法》规定紧急行政程序及其具体适用规则十分必要。

(二)规定紧急状态下行政程序的减免及其适用条件

首先法;法律应原则性地确认紧急行政行为需遵循一般行政程序,这是保障公民权利及行政法治的要求,即以接受程序规制为原则,以减免程序义务为例外。此外,突发公共事件往往导致紧迫的、危急的局势,紧急状态下的行政程序相对于常态下要简化。但简化应到什么程度,行政机关最低限度的程序义务是什么?根据国外紧急行政程序的立法经验,笔者认为,在突发公共事件下应履行表明身份、告知事由等最低限度的程序义务。如为了保护公共安全和公共利益,并且危险达到一定的程度可以不进行告知、说明理由和听证。为了有效治理危机,保障行政行为的效率,法律一般授予行政机关对程序减免的自由裁量权。

(三)完善信息公开、行政问责等法律制度

突发事件的定义篇5

 

一、当前我国利益冲突型群体性事件的现状

 

(一)利益冲突型群体性事件的含义

 

要探讨群体性事件,首先就要进行分类研究。以往学界对群体性事件的分类研究做了有益的探索,代表性观点有:王战军从“矛盾属性”、“发生根源”、“参与主体”、“表现形式”与“处置方略”五个维度对群体性事件进行了划分;王来华等提出了从“参与事件的主体”、“事件本身的性质”和“事件规模大小”三个维度对群体性事件进行划分;于建嵘则根据“目的”、“特征”及“行动指向”将群体性事件划分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五种类型。这些研究从不同视角对群体性事件进行了分类,为我们进一步深入探讨群体性事件提供了有益参考,但这些分类也存在标准繁多不够明晰、分类方法不适当等问题。例如,于建嵘所划分的五种类型当中,有些已超出群体性事件范畴,而且有些类型之间存在交集,界限模糊。

 

从群体性事件的形成原因入手,以群体性事件的形成原因是否有利益冲突为标准,我们把群体性事件分为利益冲突型群体性事件和无利益冲突型群体性事件。我们认为,利益冲突型群体性事件是当前我国群体性事件的主要类型。具体而言,利益冲突型群体性事件是指一定群体因某种利益受损而聚集起来,为了维护自己的利益,通过言语或肢体行为的方式指向侵权者或公权机关,具有较强理性程度,持续较长时间,并对社会秩序产生较大影响的各种事件。可以看出,利益冲突型群体性事件的起因通常是事件主体的某种利益直接受到侵害,他们参与事件的目的简单而明确。如果他们的利益诉求得不到回应并得不到适当处置,往往会产生严重后果。

 

那么,近年来我国发生了多少利益冲突型群体性事件呢?关于准确统计数字,由于该事件的高度政治敏锐性,官方尚未公布,也未有专家学者对此进行研究。不过有关学者曾经做过统计,“权益维护型事件亦称维权事件(此类事件就是本文中的利益冲突型群体性事件,笔者注),是我国群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看,此类事件约占全国群体性突发事件的80%以上,其中又可以具体分为农民维权、工人维权及市民维权”。我们认为这一判断也比较符合我国实际情况。在计划经济时代,经济上“平均主义”盛行,政治上民众被限制在特定“单位”组织内,加之意识形态领域的严格管控,人们并没有明确的利益意识;改革开放以来,随着经济体制的改革特别是市场经济的快速发展,民众的利益意识迅速萌发,与此同时,民主法制建设的加快推进使人们更懂得通过各种途径维护自身权益, 所以,以维护切身利益为特征的利益冲突型群体性事件成为我国群体性事件的主要类型是必然的。

 

从笔者收集到的资料看,近几年来特别是从2008年到2012年是利益冲突型群体性事件多发的年份。以在国内外产生较大影响的利益冲突性群体性事件为例,2008年发生云南孟连7·19事件、云南丽江8·4环保纠纷事件、川渝9-10月教师罢课事件、湖南吉首9·3非法集资事件等11件。

 

2009年形势开始缓和,发生4件,分别是江西南康6·15群体性事件、吉林通钢7·24事件、湖南浏阳8·1镉污染事件和贵阳11·27暴力拆迁事件。

 

2011年有代表性的如云南绥江3·25堵路事件、大连8·14民众抗议pX事件和广东汕尾9·21乌坎事件。

 

2010年则发生了山东潍坊6·21维权抗暴事件、江西九江7·5群体抗暴事件、广西7·11铝厂冲突和苏州高新区7·16群体抗暴事件这4起典型事件。

 

2012年在数量上有所减少,其主要原因是中国政治权力实行换届移交,各级政府加强了管控力度,并采取了一系列有效化解措施,不过仍然发生了四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26等重大事件。

 

(二)利益冲突型群体性事件的类型

 

经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,构成了我国新世纪社会主义事业的总体布局。与此相对应,利益冲突型群体性事件也主要集中在以上这几个方面。不过鉴于文化建设领域的抽象性与内敛性,加之国家对文化领域的强势引领与调控,文化领域还不是当前人们的利益集结之所在,目前在这一领域也没有出现较大的利益冲突。所以,当前我国利益冲突型群体性事件主要集中在经济、政治、社会和生态这四个领域。按照发生领域这一标准,利益冲突型群体性事件可以分为四种类型,即经济利益冲突型群体性事件、政治利益冲突型群体性事件、社会利益冲突型群体性事件和生态利益冲突型群体性事件。

 

1.经济利益冲突型群体性事件

 

经济利益冲突型群体性事件是目前我国利益冲突型群体性事件的最主要类型,主要有两方面原因。一方面,马克思主义认为,追求经济利益是人类奋斗的基本动力,人们之间的矛盾与冲突主要是由经济利益的矛盾和冲突引起的,因此,由经济利益受到侵害而引发的群体性事件必然成为利益冲突型群体性事件的最主要类型。

 

另一方面,这还与我国的具体国情相关。由于人口多、底子薄、起步晚,加之以往社会主义建设走过弯路,总体而言我国的经济社会发展程度较低,人民生活水平虽然达到了小康但仍不富裕,普通民众依然为生计奔波,人民群众仍然把追求经济利益作为首要任务。但鉴于法制不完备和政府职能转变不到位,现实生活中因人们的经济利益受到侵害而产生的矛盾和冲突还比较多,因此经济利益冲突型群体性事件开始大量出现。

 

目前经济利益冲突型群体性事件主要集中在以下领域:拆迁纠纷、土地征用、经济纠纷、劳资纠纷。仅在2008年就发生了7件有较大影响的经济利益冲突型群体性事件,它们是云南孟连7·19事件(经济纠纷)、湖南吉首9·3非法集资事件(经济纠纷)、河北廊坊10·19铁路征地事件(土地征用)、江西铜鼓县10·24山林纠纷事件(经济纠纷)、重庆11·3出租车罢运事件(劳资纠纷)、湖北武汉11·18下岗职工上访事件(劳资纠纷)和广东东莞11·25 事件(劳资纠纷)。

 

2.社会利益冲突型群体性事件

 

自新中国成立以来特别是改革开放以来,党和政府始终高度重视社会建设,一直致力于积极改善民主、最大限度地维护和保障人民群众的根本利益,但由于落后国情的现实和国家发展政策的导向,社会建设还是目前的薄弱一环。在社会转型期,教育、医疗、社会保障、基本公共服务等领域欠账依然太多,这些领域的矛盾也比较突出,因人们的社会利益受到侵害而引发的事件也比较突出,如2008年的川渝9月~10月教师罢课事件。

 

3.政治利益冲突型群体性事件

 

政治利益冲突型群体性事件之所以成为目前利益冲突型群体性事件的主要类型之一,是因为随着我国民主法制建设的逐步发展,人民群众的民主法治意识逐渐增强,积极表达民主政治诉求特别是政治参与诉求开始成为人们的经常选择,但民主政治制度建设的滞后阻碍了民众政治权利的行使。因政治利益受到侵害的事情时有发生,如2008年的甘肃陇南11·17事件。

 

 

4.生态利益冲突型群体性事件从近几年的统计数据来看,生态利益冲突型群体性事件呈加速增长态势,“过去10年间,全国因环境问题引发的群体性事件上升11.6倍,年均递增28.8%。

 

2005年是历年环境污染群体性事件发生最多的一个,1-7月,因环境污染引发的群体事件中,有围堵、冲击党政机关及其要害部门,聚众阻塞交通和聚众滋事、打砸抢烧等过激行为的占30%以上”。这一局面的形成,主要源于两个因素。一是我们赖以生存的生态环境正不断加速恶化,这从我们周围正不断被加速污染的大气、河流海洋、土壤等可见一斑;二是随着生活水平不断改善和科学文化素质日渐提高,人们开始更关注自己的生活质量和品质,日益追求更好的社会环境特别是生态环境,因此保护自己生存必需的生态环境成为必然选择。近年来发生的有较大影响的生态利益冲突型群体性事件为数不少,比如,2008年的云南丽江 8·4环保纠纷事件和重庆开县11·21村民煤矿冲突事件,2012年发生的四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26事件。

 

以2008年的利益冲突型群体性事件为样本做一图表,以便更清晰地展现利益冲突型群体性事件的组成类型及其所占比例。

 

 

 

二、我国利益冲突型群体性事件的成因

 

利益冲突型群体性事件频发的原因是什么呢?我们认为,主要缘于地方政府及其工作人员不合时宜的思想观念、制度机制与组织行为。其中,地方政府及其工作人员的思想观念是导致利益冲突型群体性事件的最深层原因,地方政府的制度机制是导致利益冲突型群体性事件的最主要原因,而地方政府及其工作人员的组织行为是导致利益冲突型群体性事件的最直接原因。

 

(一)思想观念原因

 

1.政府角色定位“权金化”

 

利益冲突型群体性事件的频发,另一个深层次原因就是政府角色定位“权金化”。当代政府的角色定位,正如著名行政学家罗伯特·登哈特所说:“服务而不是掌舵”,应该是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者,能够公平、合理地处理利害相关者的矛盾和冲突。可是,在某些地方政府及其工作人员的日常工作实践中,并没有努力维护和实现公共利益,没有落实全心全意为人民服务的宗旨,轻视甚至漠视普通民众的正当利益诉求,而是选择了“为资本开路”、 “向老板靠拢”,已经直接异化为私人利益的守护神和公共利益的“蛀虫”。这种“权金化”观念直接导致官商勾结、“强强联手”,其结果是严重损害了公共利益和公平正义法则。

 

2.政府重“管制”而轻“服务”

 

利益冲突型群体性事件的多发,其深层次原因之一是地方政府及其工作人员没有把普通民众当作服务的直接对象,而是延续着陈旧的“管制”思维,仍然把老百姓当成管制的对象。在计划经济时期,我国形成了以强制性为特征的行政管理体制,即管制型政府。这一管理体制主张对公民和社会进行严格的管理与控制,以实现维护社会稳定这一至高目标,具体体现在:政府与公民的关系不对等,政府职能的边界无限扩大,政府公共权力的运作方式以集权、强制、垄断为主。在这种强制型的政府管理体制下,地方政府的管理思维表现为“家长式”的管理理念,即“普通民众必须服从政府,必须接受政府管理和控制”。这一落后理念还延续到了当今现实生活中。某些地方政府及其工作人员依旧保有“居高临下”的管理者心态,更有甚者把人民政府当成了自己专有的“衙门”,并把利益冲突型群体性事件的发生归罪于“少数别有用心的人”煽风点火,认定其背后肯定有黑恶势力谋划与操纵,并认为参与事件的民众就是典型的“刁民”,所以,为了镇压刁民的聚众挑衅行为并借此显示强悍的国家力量,“随便动用警力”,甚至干脆把人逼上绝路。这种落后的管制理念,显然已经不再适应社会发展实际,更与人民群众的新要求新期待相去甚远。

 

(二)制度机制原因

 

1.缺少顺畅的利益诉求渠道

 

马克思认为,“人们所奋斗的一切,都和他们的自身利益相关”。所以,人们都把实现和维护自己切实利益当作头等大事。但在现实生活中,当个人利益特别是弱势群体利益受到侵害时,人们可以选择的利益诉求渠道并不顺畅,甚至连法定的信访制度这一渠道也失去了正常效力,民众通过信访渠道举报成功后通常遭遇“劫访”,有的则遭到调查、传讯、追捕和遣返,更有甚者会被关押、收容乃至送进精神病院。所以,在很多情况下,人们只能选择非法渠道来维护自己的切实利益。

 

2.司法制度欠缺公正

 

当人们的切身利益受到侵害后,却得不到司法制度有效的保障,这是当前利益冲突型群体性事件多发的又一制度诱因。司法是捍卫公平正义的最后港湾。然而, 我国的司法现状不容乐观,撇开大家熟悉的司法腐败现象外,司法制度经常会放弃对弱势群体的正当权利进行保障和救济。在地方司法实践中,当涉及因土地征用和房屋拆迁等引发的大量纠纷时,法院通常会与政府达成“默契”,站在政府一边,导致被征地或被拆迁群众的正当利益得不到保障和救济,这就促使这些弱势群体采用非法途径进行抗争。这种现象之所以产生,主要缘于当前我国司法制度缺乏独立性,更多情况下被迫依附于政府这一强势权威。

 

(三)组织行为原因

 

1.政府决策不够科学化与民主化

 

行政学原理认为,政府决策不仅关涉政府自身利益,更关乎国家与社会的整体利益。所以,实现政府决策的科学化与民主化,具有重大的现实意义。

 

当前,一些地方政府的日常决策比较随意,并且经常随着领导班子的调整而改动。一方面,政府决策的科学化水平不高,大多日常决策没有进行充分的实地调查研究;另一方面,政府决策的民主化水平不够,在决定关系群众切身利益的重大事项时,不广开言路,不征求民意,搞“一言堂”,“自导自演”。因此,在这种背景下出台的某些政策难免“水土不服”,很多时候直接损害了广大民众的正当利益,直接导致了利益冲突型群体性事件的爆发。

 

2.政府现场处置能力有限

 

在一些日常的具体利益冲突过程中,政府工作人员由于能力欠缺,在处置时采用的策略与方法不妥,导致原本较小的矛盾与冲突得以迅速激化,并很快演变成失控局面,直接催生了利益冲突型群体性事件的爆发。政府有限的现场处置能力主要体现在三个方面:第一,危机意识不强,主要负责人不能迅速赶到现场;第二,信息缓慢,催生谣言四起;第三,处置方法简单粗暴,甚至滥用警力。

 

3.部分领导干部官僚主义作风严重

 

自从中国共产党成立以来,无论是在艰苦的革命岁月里,还是在新中国艰辛探索社会主义建设规律的漫漫征途中,反对官僚主义都是我党的坚定立场。但在现实生活中,某些领导干部的官僚主义作风仍然很突出,在处理人民群众的具体利益诉求时,这些领导干部们遇事推诿、漫不经心,凭“经验主义”办事,走机械僵化的形式与过程,始终浮在上面,脱离老百姓。这种严重的官僚主义作风不仅解决不了群众的利益诉求,还直接加剧了干群关系矛盾,很多时候直接导致了利益冲突型群体性事件的发生。

 

三、有效化解利益冲突型群体性事件的对策

 

从性质上来看,利益冲突型群体性事件属于人民内部矛盾。所以,各级地方政府及其工作人员必须始终高度重视,必须始终站在全心全意为人民服务的战略高度,主动探索能够预防和化解利益冲突型群体性事件的有效对策。当前来看,我们认为,地方政府及其工作人员应从以下几方面着手努力。

 

(一)构建以人为本的服务型政府

 

改变政府重管制轻服务和政府角色定位“权金化”这一现状,构建服务型政府是必然选择。

 

第一,各级政府及其工作人员要努力转变观念,始终牢记全心全意为人民服务的宗旨,大力转变工作作风,始终把老百姓的呼声和诉求放在心坎上,采取有效措施为人民群众排忧解难。对于一些像农民工、拆迁户、贫困人口、下岗职工等弱势群体,要千方百计解决他们生活中的实际困难,努力把预防和解决利益冲突型群体性事件的过程变成为老百姓办实事的过程。第二,着力建设阳光政府、透明政府。一方面,尽快制定并出台针对政府公务活动的《信息公开法》。只要不牵涉政府机密和属于法律保护的范畴,一切关乎老百姓的事情,都必须向公众开放,包括一些重大政府决策的过程与结果。另一方面,加快制度建设,构建公众监督政府的法律体系,使人民群众能够有条件去监督政府。第三,大力建设重“服务”轻“掌舵”的服务型政府。各级政府要努力实现职能上的转变,切实转变到注重经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的轨道上来,真正实现重“服务”轻“掌舵”的服务型政府这一目标。只有这样,才能真正为广大民众提供优质和高效的公共服务。

 

(二)建立科学合理的多元利益诉求机制

 

鉴于我国国情,必须尽快建立政府主导的科学合理的多元利益诉求机制。一方面,加紧制定并出台相关制度,积极拓展公民利益诉求机制,如尽快制定并完善听证会制度、民意调查制度、公民投票制度、协商谈判制度等。

 

另一方面,积极发展社会组织,不断完善公民利益诉求机制的总体布局。今后要充分发挥社会组织的利益诉求职能,特别是充分发挥城乡基层自治组织、行业组织、社会团体等非政府组织的职能。

(三)建立科学化民主化的政府决策体制

 

建立科学化民主化的政府决策体制,才能从源头上有效预防利益冲突型群体性事件。一方面,努力实现政府决策科学化。既要遵照决策的科学原理与方法,又要经常深入社会基层,发掘和提炼出社会的真正诉求和需要,使政府决策更具科学性。另一方面,努力实现政府决策民主化。各级政府要始终牢记,政府决策应该充分发扬民主精神,最大限度地吸收社会智慧参与决策过程,从而不断夯实政府决策的智力基础。

 

(四)构建独立和公正的司法制度

 

第一,加强立法建设,增强司法制度的可操作性。加快司法体系的制度建设,建立起科学公正的司法制度,从而使司法实践既能捍卫法律至高尊严,又能更好地促进社会的积极发展。第二,加强司法队伍素质建设,建立一支公正执法、执法为公的高素质队伍。第三,大胆进行司法体制改革,积极探索使司法机构真正独立于同级政府的管理体制。只有实现了司法的独立性,才能更好地实现司法公正。

 

 

(五)建立科学合理的现场处理体系

 

建立科学合理的现场处理体系,才能及时化解矛盾与冲突,才能把利益冲突型群体性事件消灭在萌芽之中。第一,加强危机意识与大局意识,主要负责人务必第一时间亲临现场、指挥靠前。第二,做到信息公开和通畅。及时现场真实信息,防止谣言散播。第三,少用强制手段,慎用警力。第四,掌握原则,果敢处置。对于和平倾向的非暴力行为采取克制态度,对违法犯罪行为则坚决果敢处置。

 

(六)大力加强干部考核任用制度建设

 

反对官僚主义,使领导干部真心实践全心全意为人民服务的宗旨,真正解决人民群众的利益诉求,必须以大力加强干部考核任用制度建设为切入点,给领导干部套上“紧箍咒”,从而使宗旨意识落到实处,才能从根本上预防和化解利益冲突型群体性事件。

 

加强干部考核任用制度建设,当前要重点做好两方面工作。第一,构建科学合理的干部考核评价制度。大力完善干部考核评价制度,对考核评价的机制、方式、内容和结果制定合理有效的评价标准和指标体系,从而使考核评价制度不断科学化合理化。第二,建设合理有效的监督与罢免机制。合理有效的监督与罢免机制,是实现干部考核任用制度良性运转的重要条件。一方面,建立由党员、群众和组织共同参加的民主监督机制;另一方面,建立社会公众广泛参与的罢免机制,对不合格、不称职的领导干部及时进行罢免。

 

参考文献:

 

[1]王战军.群体性事件的界定及其多维分析[J].政法学刊,2006,(5).

 

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[3]于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征[J].中国政法大学学报,2009,(6).

 

[4]于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境[J].当代世界与社会主义,2008,(1).

 

[5]朱力.中国社会风险解析———群体性事件的社会冲突性质[J].学海,2009,(1).

突发事件的定义篇6

一、社会转型期的学校

我国公立学校原本是一个由国家投资设立的、单一的、封闭的、由国家事业单位干部以及其他员工从事教育活动的国家教育事业机构。而在过去的近十年内,由于我国社会与经济的快速发展,原单一的封闭式教育机构已远远无法适应国家与社会对教育的需求,使之教育机构几乎完全成为直接面向社会提供教育消费的服务业。

由此以来,学校在教育服务、社会服务领域内、学校与国家教育行政机构、学校与学校、学校与学生及学生家长、学校与社会各企业组织之间产生了广泛的联系,也形成了各类社会关系,学校也在此关系中,在妥善处理这些关系中得以生存与发展。

二、学校与各类主体之间的法律关系

1、学校与教育行政机关以及其他行政机构之间的法律关系。

教育行政机构是代表国家投资主体对学校进行管理并行使权利,因此学校与教育行政机关之间形成的行政法律关系是国有资产所有人与经营者的民事法律关系。学校与目前机制改革后的国企业不同之处在于,国家对国企实行文秘站网-了所有权与经营权的分离,国企享有经营自与人事权,故国家与国企之间存在的只是财产所有人与经营者之间的法律关系,国家的代表是国有资产管理行政机关,而不存在行政管理法律关系。而学校与教育行政机关之间存在着行政法律与民事法律的双重法律关系。

2、学校与教师员工之间的法律关系。

学校实行社会招聘的教师与实行聘用合同制的在编教师之间因招聘合同与聘用合同分别形成劳动关系与聘用合同关系。学校除教师行政管理人员外,还有不少原工人身份的职工与后勤服务的临时用工,学校与这些人员之间是劳动关系。

3、学校与学生之间的法律关系

学校与学生未成年人这一“特殊行为主体”之间的关系,较学校与其他主体之间的关系复杂得多,是多种关系的交织表现。学校与学生之间的法律关系,大致可推定为准教育行政关系,既区别于纯粹的教育行政关系,也区别于民事法律关系,是学校对学生的教育、管理和保护的法律关系。教育、管理和保护构成这一法律关系的基本内容,即法律的调整内容。学生(主要指未成年人学生)的人身伤害以及造成他人伤害是以承担民事责任为基础的。在学生伤害案件的实务中,要求学校应当负法定的谨慎义务防止学生受到损害。如果学校必须履行这一义务,则必须证明该义务是否实际上未履行。只有证明未尽此项义务者,学校方承担民事责任。因此,学生伤害事故责任是一般地过错责任,而不是过错推定责任,不能采用推定地方式认定学校具有过错,承担赔偿责任。值得注意的是,因学校性质不同的情况也会形成不同的法律关系而导致承担责任的法律基础不同,例如,民办、民营学校与学生之间应当主要是一种合同法律关系,而义务教育学校及公立学校与学生之间则应该是一种由法律(主要是行政法)直接规定的特殊的教育、管理及保护等权利义务关系。

三、学校突发事件的分类

为了便于在突发事件发生后,较准确的对其认定与处理,这里有必要对突发事件以及有可能发生事故、纷争的情形,按事件(事故)的主体、性质等要素做一个粗略地分类:

(一)学生伤害事件(事故)

学生伤害事件,一般指学生在校接受教育期间,包括学校组织的校内外各项活动、公益任务、学生实习、军训等活动中、乘坐交通运输工具时,发生的学生遭受人身损害的意外事件。大致可归为:1、学生意外伤害事件;2、学生食物中毒事故;3、学生违反《治安管理处罚条例》的治安事件;4、学生行为触犯刑法的刑事案件;5、学生患突发疾病事件;6、学生违反公序良俗的事件。

(二)教师事件

教师事件,应包括教师与学校,教师与教师或学校员工,教师与学生之间发生的各种形式的事件。教师与学校、与教师及其他员工之间的事件可通过内部行政、调解或投诉、申诉、劳动争议或人事争议仲裁、民事诉讼、治安管理以及刑事诉讼等方式处理。本文主要讨论因教师行为、教师工作上的疏忽、过失造成与学生之间的矛盾、冲突以及伤害事件。

(三)合同纠纷

合同纠纷,学校与校外的企业组织、个体工商户之间因合同履行而生产的纠纷事件。这类事件应当依据双方所签订的合同的约定,以及我国《合同法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《仲裁法》的有关规定进行处理,如果发生了诉讼仲裁的,其责任承担与划分由人民法院或仲裁机构认定。校内行政处理由学校决定。

五、突发事件的责任划分

1、学生意外伤害事件

学校与学生之间的法律关系的基本性质,大致可推定为准教育行政关系,既区别于纯粹的教育行政关系,也区别于民事法律关系,是学校对学生的教育、管理和保护的法律关系。教育、管理和保护构成这一法律关系的基本内容,学校对学生有教育、管理的权力,同时对学生有保护的义务;学生有接受教育、接受管理的义务,享有受到保护的权利。在教育关系中,发生学校履行教育、管理和保护义务的过错,致使学生受到人身伤害,或者伤害他人,学校产生民事责任。在中小学校学生在校期间遭受人身伤害,是学校未尽保护义务;在中小学校学生在校期间伤害他人,是学校对学生未尽教育、管理义务,对损害的发生应当承担法律责任。这种责任既有教育法的性质,也有民法的性质,应当以民事责任的性质为基础(为主)。

2、学生食物中毒事故;

学生食物中毒事故,主要是指学生在学校食堂就餐,学生食用学校委托的订餐以及学校在组织种类活动中的外购食品、餐馆就餐发生的食物中毒事件。这类事件的责任大体上有:一是学校直接责任、二是食物制作单位责任两类。

对于学校自己经营管理的食堂,发生食物中毒事件,学校负有经营管理责任与民事责任。不论发生食物中毒原因为何,学校均有这可推卸的经营管理严重过失与责任,对中毒学生均有抢救、医治、承担医疗费用和损害赔偿责任。对于事故造成严重后果,触犯刑律的直接责任人还应依法承担刑事责任,在教育行政管理方面,教育行政机关可依法追究学校的行政责任。

对于学校将学校食堂交给具有法人资格、卫生防疫许可证的餐饮企业经营的,以及因学生食用餐馆的食品、食品供应商的食品而发生的中毒事件,学校负疏于管理的行政责任与民事责任,其他方面的责任由餐饮企业、食品供应商承担。

3、学生违反《治安管理处罚条例》的治安事件;

治安案件,如学生在学校内盗窃公私财产、破坏公私财产,在校内打群架、校周边打群架、殴打教师或他人的,等尚不构成犯罪的治安案件。在这类事件中,其法律责任由学生自负,学校负有相应的管理责任。

4、学生行为触犯刑法的刑事案件;

学生行为构成犯罪,由司法机关处理,学生依法承担相应的刑法处罚。在刑事案件个案中,学校可能负有相应的管理责任。

5、学生患突发疾病事件;

学生在校学校期间,可能会突发疾病,有时还会发生较为严重、甚至危及生命的重大疾病事件,此时学校负有及时救治与及时通知学生家长的责任与义务,如果学校未履行责任和义务,或未用时履行责任和义务的,形成严重后果的,学校需承担民事责任。

6、学生违反公序良俗的事件。

在这类事件中,学校负有采取正确适当的方式,及时批评教育的履行法定管理责任和义务。正确的、适当的方式是指,采取尽可能的控制范围,不得公布学生行为细节以及个人隐私,切实保护未成年人的合法权益,不激化矛盾的方式开展批评教育工作。

六、突发事件的学校责任防范

从宏观上看,发生在学校内的突发事件以及非突发性事件事故,均与学校管理、履行管理责任和对学生的保护义务,不同程度上相关。因此,学校也不同程度地负责任。问题的关键在于在事件中,导致学校承担什么样的责任,其责任的大小程度,弄清这些问题,才可能有效地、减轻学校的相关责任与赔偿责任。

1、认真履行管理教育与保护学生的职责与义务。

在过去已发生的诸多学生伤害事故中,学校没有直接的伤害过错,大多是由于未尽管理责任或疏于管理的过失,而导致承担民事赔偿的占多数。因此,学校一定要高度重视学校、学生安全保卫工作,依据《教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《企业事业单位内部治安保卫条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《学生伤害事故处理办法》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》等法律法规规范性文件从安全管理、治安保卫、教学安全、物品管理、卫生食品以及应急预案等六大方面建立健全安全保卫制度。坚决贯彻落实,将安全保卫职责落实到各级、每个干部教师员工与各个环节,坚决消除事故隐患与苗头,采取有效措施防堵管理漏洞,克服与避免出现疏于管理的过失,认真全面履行管理教育与保护学生的职责与义务。

2、及时有效履行告知义务。

告知义务是学校履行管理职责的一个重要方面与措施,也是在学校面对诉讼案件举证中,证明学校是否履行了管理责任的重要证据之一,学校应当在履行管理职责的各个环节上加以落实。

3、突发事件发生后必须采取及时、有效地救治措施与处理措施。

当学生伤害事故发生后,由于学校负有法定的管理教育保护义务,因此不论在何种情形下,学校必须立即起动应急预案,立即采取有效措施对学生或伤者、患者进行救治。对于没有伤者的事件中,学校也必须采取有效的处理措施,将事态控制到稳定,不继续扩大的局面并果断处理。

在处理事故发生的同时,应立即采取对其他未发生事故的部门与环节进行全面预防性检查,并贯彻到全校。

4、及时查明原因落实责任,总结经验

事故处理后,学校要及时查明原因,分清责任,并依据国家法律法规及学校规章制度对直接责任人和相关责任人进行处分,落实责任制度。总结经验,完善与修订规章制度,防止类似事件的再次发生,并将全面证据资料与相关完整归档保存。

七、突发事件的处理

1、对于学生伤害事故案件,如果认定为学校承担民事赔偿责任的,不论是调解解决还诉讼解决,其赔偿的项目范围与标准应当依照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》办理。

2、对于学生食物中毒事故中,除采取及时有效救治措施外,如果学生经抢救医治全愈,将产生有关交通费、家长误工损失、医药费、护理费、营养费、住院伙食补助费等赔偿支付的处理工作。如果致残或死亡的,还有伤残评定、伤残赔偿金、丧葬事项、死亡赔偿金、以及精神抚慰金等赔偿支付的善后处理工作。

3、学生治安案件与刑事案件中,学校在报案、配合司法机关的侦查取证方面的工作中。应征注意报案条件,需要慎重考虑,我国刑法中,不少刑事责任的构成要件有一个起点,这要求学校知晓或查明刑事法律规定,对于学生主要还是帮助教育为第一,如果学生承认错误,有个较好的认识与态度,加上金额不到起点,就不要作刑事案件报案。对于如学校盗窃案件中,设备如果不是新设备财物,就应以折旧价,或案发的市场相应价来计算,而不能以新品购置价计算。另外对于数名学生盗窃案件中,只要不是团伙作案,金额不能合计,此时涉案金额可能不会到盗窃案的起点,即不构成盗窃罪。

4、对于学校不承担赔偿责任的意外事件处理。学校虽无责任,但仍对该学生及时救治,履行法定要求应当履行的义务与职责。

突发事件的定义篇7

关键词:非典疫情、突发公共卫生事件、政府行为、免责、不可抗力、适用、主张

一、问题的提出

非典型性肺炎(“非典”)疫情对中国人民的生产、生活造成了巨大的影响,到目前为止确诊病例有5327名之多。2003年5月9日,国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》,将“突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”规定为“突发公共卫生事件”。非典是卫生部确定的乙类传染病并且传染了数千人,因此非典疫情作为重大的传染病疫情属于突发公共卫生事件之一。根据《突发公共卫生事件应急条例》,发生突发公共卫生事件后,医疗人员、科研人员应当服从应急安排,国家可以对公共运输系统、药品、食品、水源、突发事件现场、以及确诊和疑似病人采取控制或隔离措施。

同时,这一突发公共卫生事件造成的影响远远超出了上述法律规定的政府行为;对此,下文有详细的分析。因而,实践中出现了一个广为关注的问题:是否可以以非典为由免责?为此,理论界和实务界展开了一定程度的讨论。在中国大陆的法律体系下,鉴于立法者明确否弃了情势变更制度,同时意外事件也不构成免责事由[1],这一问题最后简化为:非典=不可抗力?对此,有人呼吁最高法院出台专门的司法解释。司法解释的确可以凭借其作为立法之一的效力将突发公共卫生事件定性,但是,在非典的性质难以明确界定的情况下,如果出台一个一刀切的司法解释,就有可能导致不公平的结果。比如,把不能免责的情况规定为可以免责,那么应当承担违约责任的当事人就可能因此逃脱了违约责任;或者,简单规定不能以突发公共卫生事件免责,那么就等于规定当事人有义务克服因为突发公共卫生事件产生的所有情况。可见,免责事由界定过宽降低了合同约束力,过窄又加重了当事人的义务。

虽然,6月24日,世界卫生组织已经将北京从疫区名单上去掉,首都人民的生产、生活已经趋于正常;但是,在这场突如其来的突发公共卫生事件中凸现出的很多问题并没有得到圆满解决。尽早反思非典疫情中的种种问题,对于今后类似突发事件中法律、政治以及经济上问题的解决,具有重大的借鉴意义。因此,本文从不可抗力的概念入手,进而以非典为例将突发公共卫生事件的影响在法律上细化,最终具体分析突发公共卫生事件中不可抗力的构成和主张,希望能为这一问题在今后的解决提供一点借鉴。

二、不可抗力的定义

作为合同法发展的主要趋势之一,严格责任成为包括我国在内的大部分国家的合同归责原则。按照合同法的这一基本原则,合同一旦有效成立,对双方当事人即具有法律约束力,任何一方不履行或不适当履行,就应当承担违约责任,同时相对方取得采取各种补救措施的权利。是为“合同神圣原则”。但是,合同法也形成了这样一个原则,即如果在合同成立后,发生了不能预见且超出一方合理控制的事件,阻止这一方履行合同义务,则受阻一方可以免除承担违约责任的义务。各国对于免责的法律制度各不相同,德国称为“履行不可能”,英美法称为“合同落空”,我国采用法国法上的“不可抗力”制度。从我国《民法通则》和《合同法》对于不可抗力的规定上着手,可以发现,由于我国对不可抗力的法律规定存在下文所述的缺陷,导致对不可抗力概念和构成的认识模糊,从而增加了这一问题的不确定性。

不可抗力(Forcemajeure)是大陆法系中法国法上的概念[2],《法国民法典》第1148条规定。当债务人不履行债务系因不可抗力所造成时,其责任即可全部免除,亦即债务人不承担任何损害赔偿责任。我国在《民法通则》和《合同法》中应用了这一概念。就合同法的规定而言,《合同法》117条第一款规定:“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。”那么,什么是不可抗力呢?《合同法》117条第二款规定:“不可抗力是指不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。”由此,可以得出我国民法中不可抗力的构成要件如下:a.客观情况;b.不能预见;c.不能避免;d.不能克服。由于这四个构成要件过于简练,需要进一步扩充其含义。

第一,关于客观情况的含义。从时间上,构成不可抗力的客观情况应当发生在合同订立以后,否则就是可以预见的,当事人坚持订立合同,应当视为自担风险。同时客观情况必须发生在履行期之前;如果当事人迟延在先,他就对违约有过错,因此不能以不可抗力主张免责。从来客观情况的范围来看,不同国家的规定有所不同,通说认为我国将自然灾害、政府行为以及社会事件都包含在客观情况中,而第三人的行为、尤其是单个人的行为是不包括在内的。

第二,另外三个要件可以说是第一个要件的定语,即客观情况是不能预见、不能避免、不能克服的。不能预见这一定语没有问题,不能避免、不能克服则有值得商榷之处。如果要将这两个定语的意思表达更明确,可以发现有两种解释:一种认为,不能预见、不能避免、不能克服的都是客观情况的发生;另一种认为,不能预见、不能避免的是客观情况的发生,不能克服的是客观情况的影响。

如果采用前一种解释,“不能克服客观情况的发生”显然有动宾搭配不当的嫌疑。对于一个事件的发生,要么起促进作用,如“促成”事件的发生,要么起阻碍作用,如“避免”、“阻止”或“防止”其发生,何来“克服”?如果一定要这样搭配,“克服”只能解释为阻碍作用,那么“不能避免”和“不能克服”这两个要件就重复了。

另一方面,第二种解释中,不能克服的宾语是客观情况的影响。那么“客观情况的影响”又是对什么的影响呢?继续补充句子的成分,完整的句子应当是:不能克服客观事件对履行合同的影响。如果这一点得到了证明,那么就等于证明相应的客观情况是履行合同出现的问题—违约的原因,或者至少是原因之一。这样,不能克服这一要件中就包含了因果关系。可是,如上述,《合同法》117条第一款规定:“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任。”这里要求,免责需要证明的是“因不可抗力不能履行合同的”,相当于是将“因果关系”与“不可抗力”并列作为免责的条件,可以理解为在判定不可抗力时,并不包括因果关系的考量,这显然与第二种解释矛盾。

所以,从上述分析中可以看出,从现行法规的规定来看,不可抗力的定义可以有两种解释,而长期以来,我国法律在不可抗力定义上的这一矛盾之处一直被忽视。在适用不可抗力时,主流观点是直接将因果关系作为不可抗力的构成要件[3],进而可以直接在不可抗力和免责之间划上等号;但是也有人将因果关系仅作为免责的构成要件而不放入不可抗力的构成要件[4].

对于不可抗力内涵的不同认识,恰恰是目前对非典是否构成不可抗力存在分歧的原因之一。虽然从实践中看,无论采用何种解释,当事人主张免责均需要证明因果关系,在最终结果上殊途同归;但是,一方面,从法律的严谨性出发,应当尽量统一概念的界定,另一方面,如果采用第二种解释,抛开因果关系,抽象地谈不可抗力,与不可抗力作为免责事由的立法宗旨不甚相符。例如,地球的一端发生了大地震,地震属于客观情况,而且其发生是不可预见、不可避免的,但是这一地震对于一个地球的另一端合同的履行可能是没有影响的,那么采用第一种解释将这一地震认定为不可抗力的意义可能仅限于理论上的探讨。因此,笔者在本文中将采用主流观点,将因果关系纳入不可抗力的构成要件中。

另一方面,对于不可抗力的外延,法国法并没有列举式的明确成文法规定,司法实践中即使发生罢工、进出口限制、政府征用等事件,也要考虑具体案情,只有当这些情况符合法律规定的不可抗力要件,特别是事件使得债务人履行合同不可能时,法院才允许免除债务人的违约责任。我国法律也没有对不可抗力的具体形态作出明确规定,通说认为不可抗力可以包括下述几个方面的客观情况:(1)自然灾害,如火灾、地震、台风等;(2)社会事件,如内战、罢工、动荡等;(3)政府行为,如管制、禁运等。但是,这些客观情况在具体的一个合同项下是否构成不可抗力,需要根据不可抗力的构成要件具体分析,不能一概而论。

此外,当事人可以在合同中约定一类事件是不可抗力。但是合同中的这种约定还是需要依赖法院根据不可抗力的构成要件进行判断:如果约定的不可抗力不符合法律对于不可抗力的规定,那么这种约定很可能是无效的。相反,如果直接约定一类事件是免责事由,那么在不违反诚实信用原则的情况下,这种约定是有约束力的。

三、突发公共卫生事件的影响

在明确了不可抗力的概念之后,应当对突发公共卫生事件也作出细致的分析以避免判断的不全面或者不准确。上文提到,根据《突发公共卫生事件应急条例》,突发公共卫生事件是指“突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。作为这些影响公众健康的事件之一,非典是最为引人关注的。因此,下文以非典疫情为例进行说明。非典的重大影响有哪些?

非典型肺炎,是受《传染病防治法》规范的一种乙类传染病。截至2003年8月4,非典型肺炎在中国大陆已经有非典患者348人死亡,确诊病例5327人,数万人被隔离。因为非典疫情,北京市政府宣布部分行业停业,各个地方政府对从疫区来的人员采取了程度不同的隔离措施,大量流动人口离开疫情严重的城市,wHo发出了旅游警告,航空公司取消了航班,外国政府的隔离要求……这些情况根据性质可以分为六类:

1.非典疫情或者说非典型性肺炎疾病本身,即非典型性肺炎这一疾病在中国大陆乃至全球的传播情况,这既包括患疾病本身,也包括疫情传播带来的心理恐惧。

2.政府行为,包括中国政府和外国政府、中央政府和地方政府采取的措施,如体温测量、健康申报、消毒、各种活动的限制、控制或取消、对医院、旅馆等机构的征用、部分行业的停业以及人员或场所的强制隔离等措施。对政府行为具体分析,可以将上述政府行为分为三类,第一类是健康检查和卫生保证措施,包括如体温测量、健康申报、消毒等,这类措施的特点是虽然当事人承担了额外的义务(配合体温测量、填写健康申报表、购买消毒用品),但是当事人的时间、金钱和合法权利并没有受到实质影响;第二类是限制型措施,例如各种活动的限制、控制,这些措施中当事人的合法权利受到了限制,但是并不是完全剥夺;第三类是强制性措施,例如对医院、旅馆等机构的征用、部分行业的停业以及人员或场所的强制隔离等措施,这类措施往往暂行剥夺了当事人的合法权利甚至是人身自由。

3.社会事件,包括一些物资的短缺、疫区流动人口的大量离开,虽然没有官方的统计,但是对个人以及企业的影响不能忽视。

4.个人行为,主要是由于对非典的恐惧而采取的自我保护行为,如拒绝上班、出差等。

5.国际组织的旅游警告。什么时候作出,什么时候解禁。

6.其它非政府行为,是指国家机关以外的企业、事业单位和其他组织采取的措施,如居民委员会禁止小区居民以外的人员进入、航空公司取消航班等。

四、突发公共卫生事件中的不可抗力的构成

上文以非典这一典型的突发公共卫生事件为例对突发公共卫生事件的影响作了细化,下面继续以非典为例,具体分析上述六类影响是否构成不可抗力。

首先,在上述因非典产生的情况中,第一项是后五项的原因,因此突发公共卫生事件是否构成不可抗力可以在两个层次讨论:影响公众健康的疫情、食物中毒、不明疾病等事件本身和事件结果。很多讨论试图对非典是否是不可抗力下一个结论,笔者认为从这一层次??突发公共卫生事件层次讨论不可抗力的适用是没有意义的。因为突发公共卫生事件中只有具体情况才能实际影响合同的履行,疫情等事件本身对患者以外的主体的直接影响主要是心理上的恐惧,但是心理的恐惧不能成为影响合同履行的法律原因。所以,无法抽象地讨论突发公共卫生事件的发生对合同履行的影响,不能说突发公共卫生事件本身构成了不可抗力。下文将具体分析上述第二至第五项情况是否可以适用不可抗力。

其次,从不可抗力的构成要件出发,可以将个人行为和国际组织的旅游警告排除在不可抗力以外,因为前者不属于客观情况,而后者不是强制性的故而不构成不可克服;对于其它非政府行为,第一,在大部分情况下可以克服,比如可以和居民委员会协商、原有航班取消可以改用其他交通方法,第二,第三人的行为不具有外在于人的行为的客观性的特点,不应归于客观情况[5],。因此,后三类事件不构成不可抗力。

第三,对于社会事件,通说认为罢工、骚乱等事件可以成为不可抗力[6],但是在此次非典疫情中出现的种种情况是否可以归入社会事件当中并没有定论。物资短缺以及劳动力流动等事件究竟能否构成不可抗力,最终还是要落实到不可抗力的构成要件上,一方面要看这些事件的严重程度是否达到了难以克服的程度,另一方面要看具体合同的履行是否受到了实际的阻碍。举例而言,北京的疫情爆发后,流动人口的确有所减少,可仍有大量的外地农民工在京工作,因此以不能招募工人为由主张不可抗力由于不能证明具备“不可克服”这一要件而很难得到支持。但是,如果需要招募的工人属于特定工种,或者招募的数量巨大,那么在从事特定工种工人均已经离开或留京工人数量不足为由主张不可抗力,就可能得到支持。

最后,政府行为是否应构成不可抗力的争议主要集中在政府行为的不可预见性和不可避免性上。主张政府行为不构成不可抗力的或者认为政府行为变动过于频繁,当事人可以预见政府行为发生的可能性[7];或者认为政府行为毕竟不同于自然灾害,当事人通过努力也有可能改变政府的具体行为,因此政府行为的影响是可以避免的。但是,对于非典疫情中中国政府采取的以及其它突发公共卫生事件中政府将依法采取的一系列强制性的政府行为,由于是突发的事件所引起的,因此超出了合理的预见范围;另一方面,这些政府行为是根据突发事件的严重性依据《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》等法律、法规采取的,一般的经济主体无法改变政府的决定。因此,如果政府为控制疫情而采取的强制导致当事人不能履行,应当认定不可抗力成立。举例而言,如果某一宾馆被整体隔离,在隔离期间出租客房的合同即受到了不可抗力的影响而不能履行,因此对于出租客房合同的履行而言,整体隔离宾馆的事件是不能预见、不能避免和不能克服的,应当认定为不可抗力;而如果预定客房的当事人根据其他合同本应到该城市履行特定义务,却以预定的客房被隔离为由主张不履行其他合同不应得到支持,因为虽然预定的客房不可用,但是还有其他住宿场所可以选择,所以对于其它合同的履行而言整体隔离宾馆的事件不是不可克服的,没有构成不可抗力。

在此基础上可以对前述三类政府行为作出更具体的分析。第一类行为仅仅给当事人带来了时间上和金钱上的一点损失,很难证明因此不能履行合同,所以一般不会构成不可抗力;第二类行为往往是从总量上进行限制,并没有绝对剥夺当事人的权利,因此证明不能履行合同也是有难度的;而对于强制性的行为,如果当事人的人身自由或履行特定义务的权利被暂时剥夺了,那么在当事人的自由或权利被剥夺的期间内,应当认定构成了不可抗力。

五、不可抗力的主张

上文讨论了突发公共卫生事件中的哪些情况可能构成不可抗力,而实践中同样需要解决的一个问题是:如何主张不可抗力?

《合同法》第118条规定:“当事人一方因不可抗力不能履行合同的,应当及时通知对方,以减轻可能给对方造成的损失,并应当在合理期限内提供证明。”因此,不可抗力的主张有三个方面:

第一,需要举证相应情况符合不可抗力的四个构成要件。

第二,需要尽通知义务,以减轻损失。但是,《合同法》没有规定不尽通知义务的后果是不能主张不可抗力,还是在未通知而扩大损失的限度内不能主张不可抗力。从《合同法》的规定上看,及时通知的目的是:“减轻可能给对方造成的损失”。与此目的相对应,对于未能及时通知的后果,合理解释应当是承担扩大的损失,而不是全部损失。

第三,应当在合理期限内提供证明。虽然法律规定了提供证明的义务,但是没有规定有权出具证明的机构。从实践中来看,我国目前出具不可抗力证明的机构主要有两个,一个是国际经济贸易促进委员会及其各地分会,另一个是各级公证机构。前者的证明包括两种,一种是不可抗力证明,这种证明是在该委员会认为事件满足《合同法》规定的不可抗力要件后作出的,其中有法律的判断;另一种证明称为不可抗力事件证明,仅对事件的发生作出证明。对于证明的效力,不论是否包含法律的判断,由于最终是否构成不可抗力的解释权仍然在法院,因此不可抗力的证明只能起到初步证据的作用,如果对方当事人能够证明相应的情况不符合不可抗力的构成要件并得到法院的支持,则不可抗力的证明将被。

六、结论和建议

综上所述,在此次突发公共卫生事件中,合同的履行受到了各个方面、不同程度的影响,但是是否可以主张不可抗力,不能简单地下一个结论。一方面,抽象地讨论非典疫情是否构成不可抗力是没有意义的;另一方面,具体的政府行为和社会事件是否构成不可抗力,需要结合政府行为、社会事件的性质及其对具体合同履行的影响,才能判断是否构成不可抗力。

因此,在合同履行受到客观情况影响后,当事人需要分清客观情况的性质。对于不构成不可抗力的,应当尽力履行或者与对方协商变更或解除合同;对于可能构成不可抗力的,应当履行法律规定的通知和出具证明的义务。

最后,鉴于我国合同法采用的是严格责任的归责原则,同时《民法通则》和《合同法》对于不可抗力的内涵以及免责的主张规定的非常严格,如果当事人需要排除履行合同的潜在风险,可以在合同订立时尽可能全面地约定免责事由。

参考文献:

[1]戴孟勇。《略论“非典”事件的法律性质》.

[2]冯大同。《国际货物买卖法》。第一版。北京:对外贸易教育出版社1993.p266。

[3]王利明。《违约责任论》。修订版。中国政法大学出版社。2000年。p335;《聚焦南京“涉非”第一案》。《人民日报》。2003年6月5日。第五版。

[4]杨振山。《非典影响合同的解决之道》。《法制日报》。2003年。5月28日。

[5]同注3。

突发事件的定义篇8

[关键词]预防;处置;群体性事件;社会主义和谐社会

当前我国进入改革的攻坚阶段,市场经济的转型,社会利益格局的调整,新问题、新矛盾不断增多,群体性事件时有发生,已经影响社会的安定团结和人民群众安居乐业。构建社会主义和谐社会要求社会内部稳定、健康、和谐,而群体性事件的发生将破坏社会的正常生活秩序。胡锦涛总书记针对群体性事件做出了重要批示:“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置突发事件的能力。”

1群体性事件的特征

群体性事件是由多人共同参与,以诉诸利益为目的,使用扩大事态、加剧冲突等手段,扰乱社会正常秩序,危害公共安全,给党和国家造成重大损失的冲突事件。群体性事件一般有利益诉求、群体性、突然性和危害性等特征。

(1)成因分析。群体性事件的发生都是因个人利益得不到满足,向政府求助过程中,政府未能有效解决问题,从而引发个人不满情绪,纠集更多群众,以扩大事件影响为手段,目的是引起政府的重视,以解决诉求利益问题。解决群体性事件必须抓住利益诉求这个中心,坚持社会公正原则,研究利益诉求是否合理。如果合理,应立即解决,如果不合理,应耐心化解矛盾。党的宗旨是全心全意为人民服务,政府对个人利益诉求采取不作为的态度,将酿成更大的危机。

(2)突发性。群体性事件随时都会发生,要求决策者打破常规思维,以化解矛盾为中心任务,随时调整具体措施。措施制定后,第一时间向社会准确措施,防止出现有害信息流传造成的恐慌局面。群体性事件可知、可防、可控,政府应定期分析社会稳定形势,及时洞察社会不稳定的苗头性、倾向性问题,正确判断事态发展走势,及时采取相应措施,把矛盾化解在萌芽阶段。

(3)危害性。群体性事件首先影响了正常的生产生活秩序,严重的还会给党和国家造成重大人员伤亡、经济损失。“2008年11月17日,甘肃陇南事件爆发,事件中受伤武警六十九名,公安民警两名,新闻记者三名,砸烧房屋一百一十间、车辆二十二辆,损失五百多万元人民币。”正是群体性事件发生后的巨大危害性,要求我们必须抓好预防,制定行之有效的预防措施,防患于未然。

2预防群体性事件的方法

(1)大力发展经济,重视民生建设。长期以来,我国沿海和内地经济文化的差距加大,城乡经济文化的差距存在,部分群众生活并没有显著提高,对地方政府的怨气较大。管子曰:“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱。”群体性事件多发生在经济文化相对落后的地区。以贵州瓮安“628”事件为例,当地农村有38000多贫困农民靠吃低保维生,城镇低收入家庭有5827人靠吃低保维生,城乡吃低保的人口将近占全县总人口的9%。社会主义的优越性在于更好地促进生产力的发展,只有努力改善民生,实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标,才能使广大人民群众拥护党的领导,拥护社会主义制度,不参与、不支持、不纵容、不允许群体性事件的发生。“只要具体问题或矛盾得到一定程度的解决或缓解,事件大体上就会平息下去,很少是出于政治目的与社会主义制度相对抗。”因此解决群体性事件需要大力发展经济,在发展中解决现实矛盾。

(2)重视舆论导向,引导民众情绪。社会主义媒体应当起到通达社情民意,引导社会热点,疏导公众情绪,化解社会矛盾,维护社会稳定,凝聚人心国力的作用。当前人们的思想文化观念正处于从封闭、集体向开放、竞争转变的过程中。如果没有先进积极的文化作引导,拜金主义将会乘虚而入,评价体系也会以金钱为中心,价值观取向将是唯利是图,那么“无钱无权”的人将得不到社会的认可,渐渐与社会决裂,不惜采取非常手段报复社会。媒体在日常新闻报道中,应提倡公平正义之风,抵制拜金奢靡之毒。而在群体性事件发生后,应如实全面报道,抵制流言飞语;对于有害信息和重大谣言,要采取官方辟谣的方法正面回应。

(3)构建预警机制刻不容缓。“冰冻三尺,非一日之寒”,任何事物的发展都有其从量变到质变的过程,群体性事件也不例外。群体性事件有预警、发生、发展和激化等几个阶段。预警期“主要指事件发生之初,危机征兆已经出现的时期”。预警期往往很长,容易察觉补救;而爆发期却很短,难以控制驾驭。所以构建预警机制是必要的。2001年“911”恐怖事件后,美国成立采用了绿、蓝、黄、橙、红五级预警系统,对程度不同的危机事件实行不同级别的认定并采取相应的对策。俄罗斯则在国家安全委员会下常设专门协调机构,由协调机构统一各相关部门应对突发事件。我国各级政府在突发事件管理中明显存在“轻预测预警、重应急处置”的倾向,缺乏预测、预警、预控,致使地方政府在群体性突发事件出现时疲于应付,甚至被问责免职,大大提高了应急事件管理的成本和代价。

(4)构建预防体系和化解矛盾都要从基层着手。平安建设重在基层,人民群众对身边的社会稳定状况最为敏感。当前群体性事件集中表现在:土地征用、企业改制、涉法涉诉、就业医疗等方面,这些问题国家都有相关政策法规,关键在于广大基层领导干部是否落实到位。群体性事件的发生多与当地基层党员干部脱离群众、作风不正、工作不实有关。科学发展观的本质是以人为本,处理群体性事件必须坚持以人为本。妥善解决好人民内部矛盾,协调好各方面的利益关系,努力把矛盾化解在基层。在化解矛盾的过程中,各级领导干部要尊重群众意愿,热心人民群众,以情感人,依法办事,做到民主、公平、公开、公正,让群众对处理结果满意,没有怨言。只有全面推进和谐社区和新农村建设,党在基层的领导地位才能稳固,国家才能长治久安,人民才能安居乐业。

3群体性事件与构建社会主义和谐社会的关系

突发事件的定义篇9

关键词:突发事件;政府信息;公开

中图分类号:D63文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)07-0202-02

一、成都市“6・5公交车自燃事件”基本情况及其成都市人民政府信息公开行为归纳

6月5日上午8时02分,成都公交公司一辆车牌号为川a49567的9路公交车从天回镇行驶至北郊三环路川陕立交桥下桥处发生燃烧,造成28人遇难,74人受伤。在这次突发性事件中,成都市政府共召开了五次新闻会:

在这些新闻会中,我们可以归纳得出以下信息:(1)信息负责主体。统一由成都市新闻处办公室;(2)信息公开的主体。主要包括:成都市市长助理、政府新闻发言人、成都市公安交管部门、成都市公安局、成都市民政局、成都市卫生局、成都市交通委员会等等政府工作部门或职能机构;(3)信息公开的内容。成都市人民政府所公开的信息内容主要是依据《政府信息公开条例》与《国家突发公共事件总体预案》和《突发性事件应对法》等等法律、法规规定的要求进行的;(4)信息公开的程序。主要包括:政府信息公开的时限问题,成都市人民政府第一次新闻会是在6月5日上午10时40分,也就是事故发生后的两个小时后;其后,根据事件的调查情况又陆续召开了四次新闻会;政府信息公开的方式包括举行新闻会、接受记者采访、政务网站(成都市人民政府网站)等等。

二、从个案到法理

在这起突发事件中,成都市人民政府的信息公开行为是符合行政机关在突发事件中信息公开的应然性要求的,在《信息公开法》的立法历程中具有现实的指导意义

由于突发事件的特殊场域决定了其间政府信息公开应当具有及时性、主动性、准确性、广泛性。成都市人民政府始终坚持“信息要及时、准确、公开、透明,政府的信息要领先社会信息”的指示要求:

1.符合信息公开的及时性要求。政府信息及时公开原则是指为了保障申请人尽快地获取政府信息,行政机关应当在一个合理的期限内尽可能迅速地做出批准与否的决定,而不能拖延[1]。在这起突发事件中,成都市人民政府在事件发生后50分钟,第一场新闻会准备工作就在事件处置现场展开,10时40分在事发地附近一办公楼内召开。之后针对群众十分关注的问题,逐项进行梳理,认真调查核实,负责任地给予了准确、权威的说明,为消除社会猜疑、营造正面氛围发挥了重要作用。

2.符合信息公开的主动性要求。行政公开在种类上可以分为法定公开、主动公开和依申请公开[2]。鉴于突发事件的紧急性、影响广泛性,以及事件处理的紧迫性,政府凭借其职权毫无疑问成为突发事件中信息的集中获得者和主要生产者,因而主动公开信息成为必然的选择。成都市人民政府通过“三天五头”召开新闻会对社会热议问题一一澄清,此积极主动的行为足以证明其信息公开的决心。

3.符合信息公开的准确性要求。信息公开的准确性,是指对于突发事件的时间、范围、性质、危害及应对举措等信息,政府应努力确保公开时做到准确和真实,避免误导和偏见[3]。成都市人民政府在三天中共召开五次新闻会,公开了突发事件的时间、范围、性质、危害及应对举措等信息。用“充分、有力”的证据一次又一次地平息各种“谣言”,从另一个侧面反映了其公开的信息是符合准确性、真实性要求的。

4.符合信息公开的广泛性要求。公开的广泛性,是指政府对突发事件中的相关信息应在尽可能广的范围内全面公开,避免公开的不彻底和内容缺失。通过历次新闻会的情况可以看出成都市人民政府其公开的内容详情;公开的对象广泛;公开方式多样。

三、从细微构建宏大――用实证考证目前中国政府在突发事件中信息公开中存在的立法缺陷及完善之举

目前,中国政府在突发事件中信息公开制度至少还存在以下几个方面问题亟待完善:

1.制定《信息公开法》避免法律冲突。信息公开的法律依据散见于多部法律中,缺乏系统的立法规制,不同立法各自为政,难免会导致实际操作层面的困惑。虽然2009年12月深圳市出台了《深圳市人民政府关于印发深圳市人民政府新闻工作办法的通知》(《通知》),该通知详细地规定了在突发事件中,政府信息公开应坚持的原则、信息公开的主体、公开的范围、程序等,但这些只是冰山一角,效力有限,只属于适用于深圳市范围内的地方政府规章。因此,为防止当前各地信息公开热潮成为一场轰轰烈烈的信息公开“运动”,应当借鉴国外通用办法,制定专门的《信息公开法》,并制定专章规范突发性事件下政府信息,以法律的形式对政府及其部门所负有的公开信息的义务以及违反义务所应承担的责任进行明确的规定。只有这样,才能形成信息公开的长效机制。

2.公开内容应详尽。突发事件中行政信息公开的内容是信息公开制度中最核心的内容,因为它直接关系到行政机关对哪些信息具有法定的公开义务,法人、自然人对哪些信息享有知情权,从一定意义上说,信息公开的内容广与深直接影响到政府在民主政治中的透明度。现有的突发事件信息制度存在着内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性等许多不尽如人意的地方,给政府部门保留了太多的自由裁量空间,许多地方甚至以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息,给突发事件的及时、有效管理造成了巨大阻力。鉴于此,目前在中国立法中应该首先明确规定“以公开为原则,不公开为例外”,最终再过渡到“信息公开制度存在不少例外,但是例外毕竟不能‘吃掉’规则”的状态[4]。

3.公开的义务主体应明确。笔者认为,在突发事件中政府信息公开的主体应当广义的分为信息公开的责任主体和信息公开的形式主体。前者主要是强调谁对公开信息的真实性、合法性负责;强调谁是行政诉讼中的被告或行政复议中的被复议机关。而后者指信息公开的形式主体,由谁来公布突发信息,其是前者的被委托方或被授权方,一般为某某新闻发言人。目前,在突发事件中信息公开的主体在立法层面和实务中是不同的两条路线的。首先,中国立法层面上就笼统的规定了信息公开的义务主体,而且各自规定不一。其次,在实际操作中,根据非典事件、“5・12”地震等突发事件来看,我们的通常做法是成立一个临时指挥部来负责信息的,如,防治非典领导小组、防震减灾领导小组等等。这种信息公开主体的多样化必然会导致信息的权威性受损,甚至会出现单线作战,按照自己的意志随意信息的情况或被曝光是不真实的信息后,责任主体又不明确的情况。

鉴于此,笔者建议《信息公开法》就信息公开主体分为信息公开责任主体和信息公开的义务主体(狭义的信息公开主体)。前者统一由突发事件发生地或有领导处置权的人民政府负责,当然,考虑到信息的权威性、全面性,主要包括国务院、国务院工作部门以及县级以上地方人民政府。后者可按照国际通行做法,统一建立为新闻发言人或新闻发言人办公室。其是受信息公开责任主体的委托或授权而相关信息、接受媒体采访,就某个热点问题表明政府立场的一个机构[5]。

4.公开的程序应统一。程序的意义在于连接目标与结果,所以,任何具体的社会目标和结果,如果离开了某一特定的程序都将无法实现和存在。所以,借鉴《通知》以及成都市人民政府在这次事件中的实际操作经验,笔者认为,信息公开的程序应从以下几个方面予以完善。首先是统一信息公开的时间:应借鉴《通知》规定在启动事件处置预案120分钟内已掌握的事件时间、地点、基本事实及现状等基本信息,以保证迅速、保证与其他法律的统一;其次是明确信息公开的方式:在信息公开的方式上,我们重点研究“一种方式一个地域一类人群”。一种方式――网络方式。中国网民总数达到3.6亿人,移动电话7.2亿户。所以,政府要充分利用网络覆盖面广、传播速度快的优势,利用政务网站、手机短信方式及时权威信息。一个地域――农村,信息、交通不便捷的地方;一类人群――视、听等有障碍或老、幼、孕等弱势群体。他们的知情权又该如何保障?在这里,我们可以借鉴《总体预案》通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式尽可能广地公开信息,对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区则应采取有针对性的方式信息;明确信息公开的审查方式:我们建议对于一般的信息我们采取信息的收集整理―信息内容的审核―信息公开的审批―信息的公开;对于重大的突发事件信息我们可以借鉴《通知》的相关规定,提请政府常务会审议,行政机关须事前对该事项实施后的公众反响、社会舆情进行预测和评估,制定宣传工作和公共关系工作方案,对新闻工作作出安排(必要时可经政府新闻工作主管部门核定并提出意见),再报政府常务会议审议。政府常务会议审议重大事项,就相关事项的宣传和公共关系工作提出的意见,交由政府新闻工作主管部门及相关部门执行。

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突发事件的定义篇10

关键词:形式正义;实质正义;价值取向;协调统一

中图分类号:D903文献标志码:a文章编号:16720539(2013)01005606

一、传统冲突规范的价值取向

绝大多数学者认为,13世纪意大利巴托鲁斯的“法则区别说”是国际私法产生的标志。他根据法律的性质将法分为人法、物法以及混合法,并提出了一系列对后世有重要影响的学说,如关于人的身份、能力等适用属人法,关于不动产物权适用物之所在地法,关于侵权行为适用场所支配行为的原则,适用行为地法等。虽然在现实生活中并不存在这种纯粹的关于物或纯粹的关于人的法则,但从国际私法的历史发展史来看,他是第一个抓住了法律的域内域外效力这一法律冲突根本点的人,使外国法律在涉外民事案件中的适用成为可能。自那以后,德国学者萨维尼也从自然法和普遍主义的立场出发,提出了“法律关系本座说”。但不同的是,“法律关系本座说”进行了从区别法则到区别法律关系的转变,主张从法律关系的“重心”以及与法律关系存在最密切、最重要的联系出发。另外,孟西尼认为,国籍涵盖了气候、文化、民族习惯、、历史传统等因素,这些因素通过国籍这种共同意识而达成了民族的整体精神,因此国籍乃国际法的基础。

(一)传统冲突规范的特点

1.注重连接点的确定性

法律适用的统一性、确定性和可预见性一直是传统冲突规范所追求的共同目标。传统方法认为,冲突规范属于技术性规范,因此国际私法的任务并不是解决所争案件的实体问题,即双方当事人的权利义务关系,而是解决有关决定适用法的“事前问题”。在传统的冲突规范中,连接点如同“路标”,其是连接“范围”和“系属”之间的纽带,立法者根据法律关系性质,找到某一固定连接点,通过连接点将案件分配给不同的国家,但法官在很多情况下并不知晓该国家法律的具体内容,因此,传统的冲突规范又称“分配立法管辖权的选择方法”。

正如卡弗斯所说:“连接点在传统法律选择过程中发挥作用的方式,就像硬币投入投币机一样,投币后就能立即得到需要的立法管辖权。冲突规范的连结点也是如此。法律选择中确定的连结点决定了最终案件的结果,但是过程是否公正,案件结果是否真正体现了公平正义则不能被反映出来,冲突规则中不管是理论的还是实际的规范,都只是致力于把法律问题分配给不同的立法管辖区域,而不是从具体的个案出发对案件进行公正的审判,我们在寻找侵权行为地、财产所在地或合同履行地时,常常对案件表现出漠不相关的态度。”[1]

2.追求形式正义

传统冲突规范认为,某一特定判决应是适用一种普遍性规则的结果。而形式正义正是体现了对一般规则的适用,萨维尼对“本座”的精彩论述也强调了各国应根据法律关系的性质构建出一个相互统一、和谐的冲突规范体系,从而实现法律适用的一致性和明确性,最终使得无论该案件在哪国审理,都只是受同一个实体法支配。

综上我们可以看出,无论从法律本身的性质抑或法律关系的性质入手,传统冲突规范主要是建立在普遍主义和自然法的基础上,通过连接点的确定性、单一性来构建立法管辖权选择规则体系,其关注的重点是冲突规范能否保证同样情况同等对待,只要同种类型的案件根据同一连结点的指引适用了同一实体法,冲突规范就完成了使命,实现了“冲突法上的正义”,即形式正义。

(二)传统冲突规范的不适应性

正如塞缪尼德斯所说,在追求形式正义的思想指导下,传统冲突规范的意义在于找到一个“最合适的国家”,[2]127并通过该国的法律解决案件纠纷,但其只注重“立法管辖权分配”的现状,已越来越不适应国际民商事交往的迅猛发展。

传统方法认为,不论特定案件的具体情况如何迥异,只要被法院识别为同一种法律关系,那么根据该国冲突规范,在连结点的指引下,都会将该类案件指向某国实体法。这种机械的法律选择过程不可避免地导致对法律适用结果的漠视,法官似乎也已遗忘国际私法的根本任务和其存在的实际价值。笔者以为,只有经过冲突规范指引而选择的实体法才真正公平合理地解决了双方当事人的权利义务关系,即通过法律适用而使相关利害方的利益与负担处于衡平状态,法律的选择才实现其目的。遗憾的是,基于形式正义的传统冲突规范向来对法律适用结果采取漠视态度。

这种漠视态度在实践中便会产生“挑选法院”和“法律规避”等现象的发生。识别、反致以及公共秩序保留等制度的设立,本意是完善和落实冲突规范的适用,但也往往被法官或当事人所利用,排除本应适用的外国法。

此外,随着新技术革命对人类生活的影响,不断涌入的资金以及技术、劳务等大范围的跨国流动,整个国际社会在民商事领域已愈来愈不受地域性的限制。因此,这种漠视态度还导致了连结点的孤立性。如著名的巴布科克诉杰克逊案(Babcockv.Jack-son)[3]185-188,纽约州居民到加拿大旅游期间发生的交通事故,若按照当时冲突规范指引,应适用事故发生地国即加拿大国家的法律,但由于加害方和受害方的住所都在纽约州,发生事故的车辆也是在美国登记,加拿大仅仅是他们旅行目的地,即既不是住所地,也不是国籍国。因此,侵权行为地和本案并没有某种必然联系或仅具某种偶然联系,若一味根据行为地法决定当事人的过错及责任,不符合案件的实际情况。合同领域也存在类似情形,早些时候,合同的成立与效力本是受合同缔结地法的支配,后来由于通讯工具以及交通的便利,使隔地合同和其他各种缔结地不好确定,或即使能确定但合同与缔结地的联系纯属偶然的情况大量存在。因此,不能对任何类型的合同案件都采取合同缔结地这个连结点。

迪金森(JohnDiclinson)曾经说过,“我们所需要的不只是一个具有确定的一般性规则的制度,我们还需要该制度中的规则是以正义为基础,是以对人性的某些要求和能力的考虑为基础。否则这个制度就不具有可行性。而且由于它违反了根深蒂固的判断倾向和标准,所以它会不断地被人们所违反,进而它也不可能提供确定性,而这种确定性则正是该制度存在的理由”。[4]传统冲突规范连结点的僵固性以及形式正义追求的单一性,使得其在实现社会价值方面表现的无能为力。因此,一场以连结点的软化为切入点、以结果公正为价值目标的当代国际私法革命拉开了序幕,各国学者逐渐形成了对传统冲突规范进行软化处理(softeningprocess)的潮流。

二、现代冲突规范的价值取向

每一种法律制度都存在确定性和灵活性这样一对矛盾[5]。20世纪初期,由于国际社会的交往还不发达,各国的法律理念和法律制度自然也相对狭隘和保守,在这种理念指导下,大多数国际私法制度对法律确定性的重视程度远远高于灵活性。但如上所述,传统冲突规范在当今社会中面临着一些缺陷。因此,第二次世界大战后,各国学者开始对国际私法价值取向重新进行定位,使当代国际私法呈现出百家争鸣、学说林立的繁荣景象。

(一)现代主要国家立法及学说

1.美国冲突法革命

卡弗斯指责传统的冲突规范只是做“立法管辖权的选择”,但对选择的法律是否能真正合理地解决双方当事人争议在所不问。因此,他认为,应采取结果选择说,即直接就有关国家的实体法规则进行选择,以决定其是否能导致法院所追求的公正的结果。这种选择方法较好地体现了现代冲突规范的价值取向,有利于当事人双方地位回归平衡,改变了以往传统的为了选择法律而选择法律的机械状态。在此基础上,卡弗斯为法律适用结果提供了两条应遵循的基本标准,一是要体现当事人的公正;二是符合一定的社会目的[6]。为了符合以上标准,法院在决定适用哪个国家法律对案件进行适用时,应对案件的法律关系进行全面的厘清,认真比较适用不同的法律可能带来的后果,最后衡量此结果对当事人是否公正以及是否实现了社会目的。

另一美国学者柯里主张彻底抛弃整个冲突法制度。他认为,每一个国家的实体法都体现了一定的政策和目的,各国在实现自身政策或目的的过程中自然会存有一定利益。当两个以上的法域政府利益发生冲突时,应满足哪个法域的利益?如在“美国工业事故委员会与太平洋雇佣保险公司保险赔偿费案”中[3]319-322,根据美国传统冲突规范之规定,被雇佣人的伤害应适用雇佣合同缔结地法即马萨诸塞州法律,但美国联邦最高法院最终仍背离了美国传统国际私法理论主张的方法,坚持适用侵权行为地法即加利福尼亚州法。这表明,只要法院地在该案中具有利益,那么它就可以适用法院地法。

尽管在批判第一次《美国冲突法重述》过程中,美国出现了百家争鸣的景象,但最具影响力的仍是里斯。在“政府利益分析说”、“结果选择说”等基础上,里斯创立了“最密切联系说”,抛弃了硬性连结点,以可供选择的系数公式代替了单一僵固的系数公式,法官在选择法律时有了更大的自由空间,这种将法律选择的规则和法律选择的方法结合起来,并根据案件实际情况,透过表层把握连结点与涉外民事关系的本质关联的学说,表明国际私法所追求的不能局限于实现“冲突正义”,还应包括其他相关利害方如法院州以外的其他州以及司法便捷等的利益。

虽然美国的冲突法革命涌现出很多学者,不同的学者提出了不同的主张,但不可否认的是,他们的理论内核都体现了该时代人们在国际私法上的价值取向。学者们在探讨涉外案件时,不局限于将冲突规范仅看作为技术性规范,而是赋予其更高的使命,从社会层面加以考查,认为其应同时反映法律问题背后的“结果”、“利益”以及“实质联系”等目标。总之,现代冲突规范否定了传统学说的盲目性和僵固性,主张从结果或政策的内容或目的出发,注重分析性、灵活性,最终保证“实质正义”的实现。

2.欧洲大陆国家冲突法制度变革

相对于美国的冲突法革命,欧洲大陆对传统的冲突法制度也在进行着一场变革,不同的是,他们在寻求连结点的确定性和灵活性之间的平衡时,并不主张完全彻底地抛弃冲突法制度,而是通过在冲突规范中规定灵活、开放的连结点或多个连结点来克服传统冲突规范的僵化和呆板:

(1)增加连结点的弹性和灵活性。连接点的开放和灵活性主要表现为意思自治原则,如上所述,早先合同的成立和效力大多根据合同缔结地法,但随着国际民商事交往的发展,经常出现合同和缔结地之间没有必然本质的联系,若一味强调采用此种硬性连接点,显然不符合国际私法的立法本意。于是在实践中逐渐产生了意思自治原则。作为主观性连接点,其主张合同准据法由双方当事人自主选择。值得关注的是,意思自治原则已不再局限于合同法领域,它已经逐渐向侵权和继承等领域扩展,如1987年《瑞士联邦国际私法》中,意思自治原则的适用范围包括侵权、自然人的姓名、婚姻财产制度、继承及公司行为等[7]。我国2010年《涉外民事关系法律适用法》的第四十四条第三款也对此做了规定,“侵权行为发生后,当事人协议选择适用法律的,按照其协议”。

但还需注意的是,意思自治原则的“自治”不是完全的,它必须和弱者利益保护原则结合起来,在某些涉外案件中,若一方当事人处于弱势地位,那么从维护正当权益出发,应在立法中做出对受害方有利的规定,如1979年匈牙利关于国际私法的第13号令第32条第2款就规定:“如果损害发生地法对受害人更有利,以该法作为准据法。”[8]合同领域也是如此,如我国《涉外民事关系法律适用法》有关消费者合同以及劳动合同中,并没有提及意思自治原则,而是直接规定了适用消费者经常居所地法律和适用劳动者工作地法律。这样做的目的是为了使弱者一方的救济和赔偿获得最大限度的满足。

(2)增加连结点的数量,从而增加可供选择的法律。在冲突规范中规定两个或两个以上连结点,法官在审理具体案件时,可以根据案件实际情形来决定适用哪个连结点,最终指向相应的准据法。这种方法增加了准据法的可选择性,使法官在法律允许的范围内根据其内心遵循的价值,适用能反映法律关系重心所在的法律,或有利于实现国家特定政策的法律,或有利于保护弱者利益,便于案件的审理和判决的执行。

比如,在侵权领域,传统的冲突规范过分强调连结点的确定性、统一性和可预见性,只允许法官根据“侵权行为地”这个硬性连结点来解决侵权领域所有的法律适用问题,法官尤其是大陆法系的法官没有选择的自由,为克服此缺陷,大多数国家在侵权冲突规范中规定了多个可供选择的连结点,冲突规范的类型由双边冲突规范演变成选择性冲突规范。德国《民法典施行法》第40条第1款规定:“因侵权行为而发生的请求权,适用损害赔偿义务人行为地国家的法律。受害人可以请求适用结果发生地国家的法律,而不适用损害赔偿义务人行为地国家的法律。”[9]我国《涉外民事关系法律适用法》对此规定为有条件地选择冲突规范,可采用的连结点不仅包括侵权行为地,而且还包括双方当事人协议选择的以及共同经常居所地。又如在婚姻领域,过去大多数国家都将婚姻缔结地作为结婚形式要件的连结点,但在现代社会中,各国在结婚程序方面除了继续保有婚姻缔结地这个连结点外,还规定有一方或双方当事人的住所地、经常居所地或国籍国法律。再如遗嘱继承方面,由于各国对遗嘱继承方式规定差别较大,若不规定多个连结点,就有可能出现因遗嘱无效导致财产无人继承或错误继承的状况。因此,为了保证遗嘱继承人有效继承遗产,越来越多的国家放宽了遗嘱方式准据法的选择,我国同样如此。根据《涉外民事关系法律适用法》第三十二条之规定:“遗嘱方式,符合遗嘱人立遗嘱时或死亡时经常居所地法律、国籍国法律或者遗嘱行为地法律的,遗嘱均为成立”。

(3)对同类法律关系依不同性质规定不同连结点。传统的冲突规范往往对同类法律关系仅规定一个冲突规则,但随着科学技术的发展,社会分工越来越细,法律关系呈现出复杂化和多样化的发展趋势。因此,对同类法律关系有必要根据其不同性质规定不同连结点。如在合同领域,《南斯拉夫国际冲突法》将合同划分为21种,我国合同法规定的有名合同为15种,若双方当事人未就合同争议达成协议,那么将适用特征履行地国家的法律或特征履行一方当事人的住所、经常居所地或营业地法律。如仓储合同适用仓储人住所地法,动产租赁合同适用出租人住所地法等。侵权领域也出现了区分一般侵权行为和特殊侵权行为适用不同准据法的发展趋势,如我国《涉外民事关系法律适用法》第四十四条对侵权行为之责作了一般规定,但紧接着第四十五条又规定了关于产品责任这种特殊侵权行为的法律适用问题。

(4)对某个具体的法律关系的不同方面进行分割,分别采用不同的连结点。对某个具体的法律关系的不同方面进行分割,早先出现在合同领域,合同履行地法用来解决因违反合同而产生的法律问题,合同订立地法解决与合同有关的其他问题。但批评者认为,在现实生活中很难对同一法律关系所有不同方面进行区分,而且它也可能破坏法律适用的稳定性。笔者以为,由于法律关系往往由不同方面构成,并且各部分之间一般都存在相对独立性,若要求该法律关系的所有方面都适用同一个冲突规范,未免显得武断。所以,有必要对同一个法律关系的不同方面进行划分,以相对增加连结点的数量。如1987年《瑞士联邦国际私法法规》第110条规定:“有关因侵犯知识产权的行为产生的请求,在侵害事件发生后,适用当事人在任何时候约定适用的法律;有关知识产权的合同,则适用瑞士有关合同准据法的规定。”[10]

(三)二十世纪后半叶的新实践

二十世纪后半叶,不少国家又出现了几种维护“实质正义”的新实践。主要有:

1.有关“弱者利益合法保护”的规定入法

为了使某些特定人群的实体权益得到有效保护,出现了在传统的只做“立法管辖权”的基础上,增加了“结果导向”的规定。它深刻地体现了国际私法的社会价值。但何为“弱者”?笔者以为,国际私法上的“弱者”指的是在涉外民商事法律关系中处于弱势或不利地位的当事人,这种弱势地位既可能表现为经济地位的不对等,也可能表现在知识、技术、信息方面的缺乏。从世界各国的法律规定可以看出,弱者利益保护主要是对消费者、妇女儿童、受害人或劳动者的保护。

如对消费者利益的保护,主要是适用消费者惯常居所地法,限制或排除双方当事人自由选择的法律。我国《涉外民事关系法律适用法》第四十二条第一款规定:“消费者合同,适用消费者经常居所地法律。”对妇女儿童利益的保护,如1978年《奥地利联邦国际私法法规》第21条规定:“子女婚生的要件及因此而发生的争议,依该子女出生时配偶双方的属人法,如子女出生时婚姻已解除,依解除时配偶双方的属人法。配偶双方的属人法不同时,依其中更有利于子女为婚生的法律。”[2]148我国《涉外民事关系法律适用法》第二十九条、第三十条分别是有关抚养关系、监护关系的规定,两条冲突规范都规定了多个连结点,但法官最终选择哪个连结点不是任意的,而是须有利于保护被抚养人或被监护人的利益。

为了较好地协调好相关国家法律之间的关系,在国际条约中,除了满足当事人的意思自由外,同时也规定不得排除本应适用其法律的国家的强行法。如1980年罗马《关于合同义务法律适用的公约》第7条,虽主要要求适用当事人自主选择的法律,但根据具体情况,该案件与“另一国家有更密切联系”,那么另一国的强制性规定不得排除适用。

2.有关“直接适用的法”的规定入法

“直接适用的法”首先是由弗朗西斯卡基斯在《反致理论和国际私法的体系冲突》一文中提出,其目的是为了使法律在国际经济和民商事交往中更好地维护国家利益和社会经济利益,国家应制定一系列具有强制力的法律规范,用来调整某些特殊的法律关系。如1987年《瑞士联邦国际私法法规》第18条规定:“不论本法所指的法律为何,因其特殊目的应适用瑞士法律的强制性规定,予以保留。”我国在《涉外民事关系法律适用法》第四条中作了一般性规定,“中华人民共和国法律对涉外民事关系有强制性规定的,直接适用该强制性规定”。如我国外汇管制规范、文物贸易限制规范、进出口限制规范等就属此类。

三、观点评析

传统的冲突规范在连结点的选择上存在单一性、僵固性,导致法官在审理案件时只能沿着“识别――连结点确定――冲突规范指引――准据法适用”这样一种既有的路径前进,即使他们发现适用该准据法会对当事人的实体利益造成损害,但是由于法律的成文规定,他们常常无能为力。而现代冲突规范最大的优点在于增加了连结点的弹性和灵活性,充分体现了私法自治原则,提高了法律适用的可预见性,使当事人可以事先对可能出现的纠纷进行法律选择。从司法实践角度来看,适用当事人选择的法律解决争议,也有利于减轻法院负担,减少诉讼成本。

但需要指出的是,采用灵活的、开放性连结点不是没有任何限制的,否则,整个冲突规范都可归结为:“涉外民事关系的法律适用由和案件有最密切联系的法律调整”,那么国际私法也就失去作为一个独立的法律部门的价值。另外,由于受国家和利益驱动,很多法官在“灵活性”的外衣下,尽可能多地适用法院地法,使法律适用呈现出一种“本土化倾向”,这种做法严重违反了国际私法的内在要求,并与现代冲突规范追求“实质正义”的初衷相背离。

四、余论

(一)实质正义并非仅指“当事人利益”

针对国际私法上正义的实现,国内有学者认为,在国际商事交往的法律适用问题中体现了三个层次的利益:首先是在国际交往中所要维护和促进的国际社会整体的利益;其次是国家利益;最后是具体案件中当事人合法和正当的权利和利益。但这三种利益并不是处于同一位阶,而是应以当事人的利益为最优先考虑,第二顺位为国际社会整体利益,除此,在有些场合还应考虑国家利益。

但在解决冲突规范的“冲突正义”和“实质正义”如何统一的问题上,包含了多种主体利益间的博弈。如在《美国第二次冲突法重述》第6条中,就完整地阐述了“最密切联系原则”所要求的具体内容[11],共有七项需要法官在选择法律时综合加以考虑。其中第二项和第三项包括有利于法院所在州以及相关州或其他国家的法律所体现的政策需保护的利益;第五项对于实体或程序方面的法律所依据的政策需保护的利益;第四项“正当期望利益的保护”与第七项判决结果的确定性、预见性和一致性,才是直接有关当事人实体利益方面的规定。

(二)形式正义与实质正义协调统一

冲突正义并非与实体正义完全对立和相互排斥,在国家林立的国际社会里,实现实质正义并非必须完全抛弃传统的冲突规则,很明显,这两种正义都是立法者和司法实践者们所应重视的,即使他们有各自的独立性,也不能理所当然地认为冲突规范只将冲突正义作为自己的价值目标,而毫不考虑实质正义。早些时候,由于涉外民事关系并不复杂,所以当时人们的法律意识相对保守和狭隘,往往根据已有的学说就能很好地指向相关国家的准据法,在实现冲突正义的同时实现了实质正义。但随着国际民商事交往的发展,越来越多的案件体现了多个国家的“利益”诉求(即使有时候是虚假冲突),法官不免经常在“冲突正义”和“实质正义”中处于两难境地,这就需要充满智慧的法官进行抉择,欣喜的是,现代大多数国家的国际私法立法中,除了规定有若干个可供选择的连结点来保证“冲突正义”的实现外,还都或多或少地体现了“结果导向”,以保证两者之间的和谐统一。

冲突规范的价值取向一直以来都是国际私法学者争论不休的问题,但无论是传统冲突规范所追求的“冲突正义”抑或现代冲突规范所追求的“实质正义”,两者之间都应是相互统一、不可分割的。事实上,国际私法的根本目的在于通过树立“国际本位”理念,对涉外民商事案件当事人的合法权益给予保护,最终保障国际民商事新秩序的可持续发展,而这一切都需在实现冲突正义时兼顾实质正义。

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